CELEX: 62003CJ0091
Conservazione e sfruttamento delle risorse ittiche
Regolamento (CE) n. 2371/2002

Con il suo ricorso il Regno di Spagna chiede l’annullamento del punto 6 dell’allegato I del regolamento (CE) del Consiglio
20 dicembre 2002, n. 2371, relativo alla conservazione e allo sfruttamento sostenibile delle risorse della pesca nell’ambito
della politica comune della pesca (GU L 358, pag. 59; in prosieguo: il «regolamento impugnato»).
Contesto giuridico e fatti all’origine della controversia
L’art. 2 del regolamento (CEE) del Consiglio 20 ottobre 1970, n. 2141, relativo all’attuazione di una politica comune delle
strutture nel settore della pesca (GU L 236, pag. 1), ha sancito il principio del libero accesso alle acque soggette alla
sovranità o alla giurisdizione degli Stati membri.
In deroga a tale principio, l’art. 100, n. 1, dell’Atto relativo alle condizioni di adesione del Regno di Danimarca, dell’Irlanda
e del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord ed agli adattamenti dei trattati (GU 1972, L 73, pag. 14; in prosieguo:
l’«Atto di adesione del 1972») ha autorizzato gli Stati membri a limitare, fino al 31 dicembre 1982, l’esercizio della pesca
nelle acque soggette alla loro sovranità o giurisdizione, situate entro un limite di 6 miglia marine a partire dalle linee
di base dello Stato membro rivierasco, alle navi la cui attività di pesca si svolge tradizionalmente in tali acque.
Il 25 gennaio 1983 il Consiglio dell’Unione europea ha adottato il regolamento (CEE) n. 170, che istituisce un regime comunitario
di conservazione e di gestione delle risorse della pesca (GU L 24, pag. 1). Ai sensi dell’art. 6, n. 1, di tale regolamento,
gli Stati membri sono stati autorizzati a mantenere il regime definito dall’articolo 100 dell’Atto di adesione del 1972 e
ad estendere sino a 12 miglia marine, per tutte le acque soggette alla loro sovranità o giurisdizione, il limite di 6 miglia
previsto dall’articolo suddetto.
A norma dell’art. 6, n. 2, del medesimo regolamento, «le attività di pesca ai sensi del regime stabilito al paragrafo 1 del
presente articolo sono praticate conformemente agli accordi di cui all’allegato I del presente regolamento, che fissa per
ciascuno degli Stati membri le regioni geografiche nelle fasce costiere degli altri Stati membri dove tali attività sono esercitate,
nonché le specie cui si riferiscono». Il detto allegato I è stato modificato in applicazione dell’art. 26 dell’Atto relativo
alle condizioni di adesione del Regno di Spagna e della Repubblica portoghese e agli adattamenti dei trattati (GU 1985, L 302,
pag. 23; in prosieguo: l’«Atto di adesione del 1985»).
L’art. 160 dell’Atto di adesione del 1985 prevede, in via transitoria, alcune limitazioni della pesca senza distinguere a
seconda che la zona di pesca sia situata entro od oltre il limite delle 12 miglia marine a partire dalle linee di base.
L’art. 166 del detto Atto di adesione dispone quanto segue:
«Il regime definito negli articoli da 156 a 164, compresi gli adattamenti che il Consiglio potrà adottare a norma dell’articolo 162,
rimane applicabile fino alla data di scadenza del periodo previsto all’articolo 8, paragrafo 3 del regolamento (CEE) n. 170/83».
L’art. 8, n. 3, del regolamento n. 170/83 così dispone:
«La Commissione, durante il decimo anno successivo al 31 dicembre 1992, presenta al Consiglio una relazione sulla situazione
economica e sociale delle regioni rivierasche in base alla quale il Consiglio, in conformità alla procedura dell’articolo 43
del trattato, definisce le disposizioni che, dopo la scadenza del periodo decennale previsto in questo paragrafo, potrebbero
far seguito al regime previsto dagli articoli 6 e 7».
Pertanto, il termine previsto dall’art. 166 dell’Atto di adesione del 1985 era il 31 dicembre 2002, data alla quale doveva
altresì venire a scadenza il regime previsto dall’art. 160 del medesimo Atto di adesione.
L’art. 17 del regolamento impugnato dispone:
«1.

I pescherecci comunitari hanno pari accesso alle acque e alle risorse in tutte le acque comunitarie ad esclusione di quelle
di cui al paragrafo 2 e subordinatamente alle misure adottate conformemente al capitolo II.
2.

Gli Stati membri sono autorizzati, nelle acque situate entro le 12 miglia nautiche dalle linee di base soggette alla propria
sovranità o giurisdizione, a decorrere dal 1° gennaio 2003 e sino al 31 dicembre 2012 a limitare le attività di pesca di quelle
navi che pescano tradizionalmente in tali acque e provengono da porti situati sulla costa adiacente, ferme restando le disposizioni
relative ai pescherecci comunitari battenti bandiera di altri Stati membri previste dalle relazioni di vicinato tra Stati
membri e le disposizioni contenute nell’allegato I che stabilisce, per ogni Stato membro, le zone geografiche all’interno
delle fasce costiere di altri Stati membri dove si svolgono le attività di pesca e le specie interessate.
(…)».
L’allegato I del regolamento impugnato definisce le condizioni di accesso alle fasce costiere ai sensi dell’art. 17, n. 2,
del medesimo regolamento. In virtù del punto 6 del detto allegato, nella zona che si estende dalla frontiera tra il Regno
di Spagna e la Repubblica francese fino a 46° 08’ nord, le navi spagnole possono pescare l’acciuga soltanto dal 1° marzo al
30 giugno e, ove si tratti di pesca con esca viva, soltanto dal 1° luglio al 31 ottobre; quanto alla sardina, tale specie
ittica può essere pescata dalle navi suddette soltanto dal 1° gennaio al 28 febbraio e dal 1° luglio al 31 dicembre. Inoltre,
le attività di pesca relative alle suddette diverse specie ittiche devono essere esercitate in conformità e nei limiti delle
attività praticate nel corso del 1984.
Prevedendo la regola del libero accesso alle acque situate oltre le 12 miglia marine a partire dalle linee di base dello Stato
membro rivierasco (in prosieguo: la «zona oltre le 12 miglia»), l’art. 17, n. 1, del regolamento impugnato sostituisce, per
quanto riguarda l’accesso dei pescherecci spagnoli alle acque francesi, il regime istituito dall’Atto di adesione del 1985,
in particolare dall’art. 160 di quest’ultimo. Tale disposizione prevedeva restrizioni analoghe a quelle disposte, per la zona
situata tra le 6 e le 12 miglia, dall’allegato I del regolamento impugnato.
In occasione dei negoziati precedenti all’adozione del regolamento impugnato, il Regno di Spagna ha chiesto la modifica del
punto 6 dell’allegato I del progetto di regolamento, affinché venissero eliminate le restrizioni previste dall’Atto di adesione
del 1985, le quali si applicavano alle navi spagnole nella zona situata tra le 6 e le 12 miglia marine a partire dalle linee
di base della costa atlantica francese. Il detto Stato membro ha altresì chiesto che le condizioni di accesso venissero allineate
a quelle riconosciute alle navi francesi nelle acque marittime spagnole.
Il Consiglio ha deciso di non apportare alcuna modifica al detto punto 6.
Il Regno di Spagna ha presentato una dichiarazione, esprimendo il proprio disaccordo e «riservandosi il diritto di adire la
Corte di giustizia delle Comunità europee al fine di ottenere la modifica di tale parte del regolamento».
Tali sono le circostanze sulla scorta delle quali il detto Stato membro ha deciso di presentare l’odierno ricorso.
Con ordinanze del presidente della Corte in data 30 giugno e 8 settembre 2003, la Commissione e la Repubblica francese sono
state ammesse ad intervenire nel presente procedimento a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
Sul ricorso
Nel suo ricorso il Regno di Spagna deduce due motivi, che è opportuno esaminare in ordine inverso a quello della loro presentazione.
Quanto al motivo relativo alla violazione dell’Atto di adesione del 1985
Argomenti delle parti
Il governo spagnolo sostiene che l’art. 160 dell’Atto di adesione del 1985, che stabilisce talune restrizioni di accesso delle
navi spagnole alla zona situata entro il limite delle 12 miglia marine a partire dalle linee di base (in prosieguo: la «zona
delle 12 miglia») della costa francese, nonché alla zona oltre le 12 miglia, non è più applicabile dopo il 31 dicembre 2002,
in virtù delle disposizioni riguardanti il periodo transitorio previsto dall’art. 166 del detto Atto di adesione. Di conseguenza,
le restrizioni riguardanti tanto la zona delle 12 miglia quanto la zona oltre le 12 miglia avrebbero dovuto essere soppresse.
Mantenendo tali restrizioni, il regolamento impugnato prolungherebbe in modo ingiustificato il regime transitorio oltre il
termine previsto dal detto Atto di adesione.
Il governo spagnolo sostiene inoltre che nessuna misura specifica relativa all’accesso alle specie pelagiche nella zona delle
12 miglia richiede una gestione speciale di quest’ultima.
Il Consiglio fa valere che l’art. 166 dell’Atto di adesione del 1985 non è inteso a limitare i poteri del legislatore comunitario
successivamente al 31 dicembre 2002. Le disposizioni adottate sulla base dell’art. 37 CE sarebbero misure nuove, la cui legittimità
potrebbe essere valutata soltanto alla luce delle disposizioni vigenti del Trattato.
Il Consiglio precisa inoltre che l’allegato I del regolamento n. 170/83 è stato modificato dall’art. 26 dell’Atto di adesione
del 1985 e dal capitolo XV dell’allegato I di tale atto. Il detto art. 26 figura nella parte terza dell’atto di adesione,
riguardante gli adattamenti degli atti adottati dalle istituzioni, e non nella parte quarta, relativa alle misure transitorie.
Di conseguenza, il Consiglio ritiene che gli adattamenti del regolamento n. 170/83 abbiano una durata illimitata e non possano
essere considerati come misure temporanee.
Ad avviso del Consiglio, gli artt. 156-164 dell’Atto di adesione del 1985 non menzionano il regime di accesso alla fascia
costiera della Repubblica francese. Esso ritiene che sia irragionevole interpretare l’art. 166 del detto Atto di adesione
come se contemplasse anche il venire a scadenza di una disposizione alla quale non viene fatto riferimento, ma che si trovava
in un regolamento modificato a norma dell’art. 26 del medesimo atto di adesione ed il cui contenuto sarebbe stato ripreso
dal regolamento adottato sulla base dell’art. 37 CE. Inoltre, il Consiglio sostiene che il detto art. 166 non disciplina il
regime di accesso alla fascia costiera.
Il Consiglio fa valere altresì che la domanda del Regno di Spagna intesa ad ottenere che le condizioni di pesca nella fascia
costiera non incontrino alcun limite di tempo è priva di qualsiasi fondamento giuridico.
La Commissione, intervenuta a sostegno di tutti gli argomenti del Consiglio, ritiene in particolare che il governo spagnolo
interpreti erroneamente le disposizioni dell’Atto di adesione del 1985. Infatti, a suo avviso, l’art. 166 di tale atto non
fa riferimento alle condizioni di accesso delle navi spagnole alle acque atlantiche francesi nella zona delle 12 miglia. Il
detto atto di adesione si limiterebbe ad adattare l’allegato I del regolamento n. 170/83, completando la tabella nella quale
sono indicate, in dettaglio, le condizioni di accesso alle zone costiere degli Stati membri.
Il governo francese ritiene che gli adattamenti del regolamento n. 170/83 siano stati effettuati in applicazione dell’art. 26
dell’Atto di adesione del 1985, il quale figura non nella parte quarta di tale atto, dedicata alle misure transitorie, bensì
nella parte terza, relativa agli adattamenti degli atti delle istituzioni. Ne deriverebbe che le misure adottate in applicazione
di tale articolo hanno durata illimitata. Di conseguenza, il punto 6 dell’allegato I del regolamento impugnato non potrebbe
configurare una violazione delle disposizioni transitorie dell’Atto di adesione del 1985.
Giudizio della Corte
Come sottolineato all’udienza dal governo spagnolo e dalla Commissione, occorre constatare che l’art. 160 dell’Atto di adesione
del 1985 contiene una norma analoga a quella in questione nella fattispecie e non fa alcuna distinzione, quanto al suo ambito
di applicazione, tra le acque comprese nella zona delle 12 miglia e le acque situate oltre tale limite.
Occorre altresì constatare come la detta disposizione, contenuta nella parte quarta dell’Atto di adesione del 1985, relativa
alle misure transitorie, non sia più applicabile a partire dalla data prevista dall’art. 166 dell’atto medesimo, vale a dire
dal 31 dicembre 2002.
Tuttavia, tali constatazioni non implicano che il legislatore comunitario non potesse adottare la norma controversa nell’ambito
della competenza conferitagli dall’art. 37 CE.
La mancanza di effetti giuridici degli artt. 160 e 166 dell’Atto di adesione del 1985 risulta, in particolare, dalla circostanza
che, quanto alla zona delle 12 miglia, l’allegato I del regolamento n. 170/83 è stato integrato con una norma analoga a quella
in questione nella fattispecie, in forza dell’art. 26 dell’atto di adesione suddetto, sicché la norma di cui sopra rientra
con tutta evidenza nella competenza del legislatore comunitario, quale definita all’art. 37 CE.
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che il motivo relativo alla violazione dell’Atto di adesione del 1985
deve essere respinto.
Quanto al motivo relativo alla violazione del principio di non discriminazione
Argomenti delle parti
Il governo spagnolo sostiene che il punto 6 dell’allegato I del regolamento impugnato impone restrizioni che non esistono
né per quanto riguarda l’accesso delle navi francesi alle fasce costiere spagnole, né per quanto riguarda l’accesso delle
navi degli altri Stati membri alle fasce costiere di altri Stati. Il detto governo rileva come il Regno di Spagna sia il solo
le cui navi hanno un accesso limitato alle fasce costiere dello Stato con esso confinante. Da ciò il detto governo trae la
conclusione che il Regno di Spagna costituisce l’oggetto di un trattamento discriminatorio contrario al principio di uguaglianza
sancito all’art. 12 CE nonché all’art. 34, n. 2, CE riguardante la politica agricola comune e la pesca.
Il governo spagnolo precisa che le regole della politica comune possono essere diversificate a seconda delle zone o delle
regioni soltanto in base a criteri oggettivi che assicurino una ripartizione proporzionata dei vantaggi e degli svantaggi
tra gli interessati, senza distinzioni fra i territori degli Stati membri. Nella fattispecie, ad avviso del detto governo,
non sussiste alcuna ragione obiettiva per un trattamento differente.
Inoltre, il governo spagnolo fa valere, da un lato, che restrizioni d’accesso uguali a quelle che si imponevano alle navi
al momento dell’adesione del Regno di Spagna alla Comunità vengono mantenute, senza tener conto della scadenza del periodo
transitorio, e, dall’altro, che l’accordo concluso il 15 aprile 1980 tra la Comunità ed il Regno di Spagna ed approvato con
il regolamento (CEE) del Consiglio 25 novembre 1980, n. 3062 (GU L 322, pag. 3), riguarda unicamente la zona economica esclusiva
di 200 miglia.
Il Consiglio sostiene che è sufficiente esaminare l’allegato I del regolamento impugnato per constatare come le regole di
accesso non siano reciproche. L’accesso sarebbe spesso ristretto a seconda delle specie e talvolta limitato nel tempo.
Le dette restrizioni trarrebbero origine dalla volontà di prendere in considerazione le attività di pesca tradizionali nelle
zone suddette al fine di permettere il loro mantenimento in tali zone. L'elenco di tali limitazioni non obbedirebbe ad alcun
criterio geografico di vicinanza o di reciprocità.
Pertanto, il Regno di Spagna conserverebbe per le proprie navi condizioni di accesso uguali a quelle di cui esse disponevano
successivamente all’adesione del detto Stato alla Comunità e fino all’adozione del regolamento impugnato. Inoltre, il Consiglio
precisa che, prima di tale adesione, l’accordo di pesca concluso il 15 aprile 1980 tra la Comunità e il Regno di Spagna non
conferiva alcun accesso illimitato alle navi di quest’ultimo nella fascia costiera francese.
Di conseguenza, il Consiglio reputa che il Regno di Spagna non venga in alcun modo discriminato, bensì trattato in modo oggettivo
e paragonabile a quello degli altri Stati membri.
Inoltre, il Consiglio fa valere che la parte ricorrente non spiega in alcun modo le ragioni per le quali esso, adottando il
regolamento impugnato, avrebbe agito in modo manifestamente inappropriato nell’esercizio dei propri poteri. La detta istituzione
ricorda che, se è vero che al di là delle 12 miglia marine a partire dalle linee di base degli Stati membri vale il principio
del libero accesso alle acque per tutte le navi comunitarie, per contro, nella zona delle 12 miglia, il regime consiste nel
riservare l’accesso alle navi da pesca che ivi operano tradizionalmente partendo dai porti della costa adiacente. Di conseguenza,
l’accesso limitato a tali acque per navi che non operano a partire da tali porti sarebbe già una situazione giuridica privilegiata.
Soltanto le navi spagnole avrebbero accesso alla zona francese delle 12 miglia.
La Commissione sostiene che il motivo dedotto dal Regno di Spagna si basa su un’erronea comprensione del quadro normativo
complessivo. Essa sottolinea il differente carattere che presentano i regimi applicabili all’accesso alle acque e alle risorse
situate, da un lato, nella zona delle 12 miglia e, dall’altro, oltre tale limite. La detta restrizione di accesso si fonderebbe
su ragioni obiettive di conservazione delle zone più sensibili delle acque comunitarie, quali quelle situate presso le coste,
nonché su ragioni di ordine socio-economico miranti alla protezione dell’attività di pesca artigianale. La Commissione ritiene
che, contrariamente a quanto sostenuto dal governo spagnolo, la proroga fino al 31 dicembre 2012 del regime di accesso limitato
alle acque soggette alla sovranità o alla giurisdizione degli altri Stati membri sia più che giustificata nel testo del regolamento
propriamente detto, in particolare al quattordicesimo ‘considerando’ di quest’ultimo. Essa è dunque dell’avviso che esista
una ragione obiettiva di distinguere il regime applicabile alla zona delle 12 miglia da quello applicabile alla zona oltre
le 12 miglia. La Commissione precisa che, per definire le condizioni di accesso delle navi spagnole alle acque costiere francesi,
il Consiglio ha preso in considerazione le condizioni di accesso tradizionali esistenti prima dell’adesione del Regno di Spagna
alla Comunità, connesse alle relazioni di vicinato.
Il governo francese fa valere che la finalità perseguita dal regolamento impugnato consiste in particolare nel mantenere in
modo duraturo le attività di pesca tradizionali e che, di conseguenza, l’impiego di criteri fondati sulla reciprocità è inappropriato.
Inoltre, il detto governo sottolinea, da un lato, che le navi francesi sono autorizzate a pescare, nella zona tra le 6 e le
12 miglia marine a partire dalle linee di base delle coste spagnole, soltanto le specie pelagiche e, dall’altro, che il regolamento
impugnato conferisce possibilità di accesso uguali a quelle di cui le navi spagnole hanno sempre beneficiato a partire dall’adesione
del loro Stato membro alla Comunità. Il detto governo trae da ciò la conclusione che il Regno di Spagna non è stato trattato
in maniera discriminatoria.
Giudizio della Corte
Secondo una costante giurisprudenza, il principio di non discriminazione impone di non trattare in modo diverso situazioni
analoghe, salvo che una differenza di trattamento sia obiettivamente giustificata (v. sentenza 25 novembre 1986, cause riunite
201/85 e 202/85, Klensch e a., Racc. pag. 3477, punto 9).
Occorre rilevare come, relativamente alla zona delle 12 miglia, l’art. 17, n. 2, del regolamento impugnato autorizzi espressamente
gli Stati membri a limitare la pesca alle navi operanti tradizionalmente in tale zona e provenienti da porti situati sulla
costa adiacente. Tuttavia, tale disposizione prevede taluni regimi specifici che conferiscono ai pescherecci comunitari battenti
bandiera di altri Stati membri il diritto di pescare nelle zone entro le 12 miglia in virtù di relazioni di vicinato esistenti
tra Stati membri. L’allegato I del regolamento impugnato, al quale fa rinvio il detto art. 17, n. 2, fissa, per ciascuno di
tali Stati, le zone geografiche delle fasce costiere degli altri Stati membri in cui tali attività vengono esercitate, nonché
le specie cui queste si riferiscono.
Occorre inoltre ricordare il tenore del quattordicesimo ‘considerando’ del regolamento impugnato, dove si afferma che «[l]e
norme in vigore, che limitano l’accesso alle risorse nella zona delle 12 miglia nautiche degli Stati membri, hanno funzionato
adeguatamente favorendo la conservazione con la limitazione dello sforzo di pesca nella parte più sensibile delle acque comunitarie
e preservando le attività di pesca tradizionali dalle quali dipende in larga misura lo sviluppo sociale ed economico di talune
comunità costiere» ed «[è] pertanto opportuno continuare ad applicarle fino al 31 dicembre 2012».
Il governo spagnolo non mette in discussione i principi fondamentali sui quali si basa il regime applicabile alle zone entro
le 12 miglia, introdotto dal regolamento impugnato.
Tuttavia, il detto governo ritiene che il Consiglio, adottando il punto 6 dell’allegato I del regolamento impugnato, abbia
imposto al Regno di Spagna un trattamento discriminatorio contrario al principio di uguaglianza sancito all’art. 12 CE nonché
all’art. 34, n. 2, CE, riguardante la politica agricola comune e la pesca.
Il governo spagnolo sostiene, in particolare, che le regole della politica comune possono essere diversificate a seconda delle
zone o delle regioni soltanto in base a criteri oggettivi atti a garantire una ripartizione proporzionata dei vantaggi e degli
svantaggi fra gli interessati, senza distinzioni fra i territori degli Stati membri. Orbene, nella fattispecie, non esisterebbe
alcuna ragione oggettiva che giustifichi un trattamento differente.
Tale motivo non è fondato.
Al riguardo, il Consiglio, la Commissione e il governo francese rilevano giustamente come il regime applicabile alle zone
entro le 12 miglia, previsto dall’art. 17, n. 2, del regolamento impugnato, miri a proteggere le acque comunitarie più sensibili,
tenendo conto al tempo stesso della necessità di preservare le attività di pesca tradizionali.
Un obiettivo di questo tipo non implica, di per sé, l’introduzione di criteri di reciprocità.
Ad ogni modo, il governo spagnolo non dimostra che il Consiglio, adottando il punto 6 dell’allegato I del regolamento impugnato,
si sia discostato dalla finalità invocata.
Una semplice lettura dell’allegato I del regolamento impugnato mostra, del pari, che l’accesso alle fasce costiere di Stati
membri diversi dalla Repubblica francese, qualora sia concesso ai pescherecci comunitari, è ristretto nel tempo e limitato
a talune specie.
Inoltre, occorre ricordare che il punto 6 dell’allegato I del regolamento impugnato non fa altro che prorogare il regime in
vigore a partire dall’adesione del Regno di Spagna alla Comunità.
Alla luce di tali premesse, il motivo relativo alla violazione del principio di non discriminazione deve essere respinto.
Dall’insieme delle considerazioni che precedono risulta che il ricorso del Regno di Spagna deve essere respinto.
Sulle spese
Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. Poiché il Consiglio ha chiesto la condanna del Regno di Spagna e quest’ultimo è rimasto soccombente nei motivi proposti,
tale Stato membro va condannato a sopportare le proprie spese e quelle sostenute dal Consiglio. In applicazione dell’art. 69,
n. 4, del medesimo regolamento di procedura, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie
spese. La Commissione e la Repubblica francese, parti intervenienti, sopportano dunque le proprie spese.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara e statuisce:
1)
Il ricorso è respinto.
2)
Il Regno di Spagna sopporterà le proprie spese e quelle sostenute dal Consiglio dell’Unione europea.
3)
La Repubblica francese e la Commissione delle Comunità europee sopporteranno ciascuna le proprie spese.
Firme
–
Lingua processuale: lo spagnolo.