CELEX: 61997TJ0241
Mededinging
Administratieve procedure
Onderzoek van klachten
Schending van artikel 85 EG-Verdrag (thans artikel 81 EG)
Administratieve seponeringsbrief
Heropening van procedure
Motivering
Verplichting
Strekking
Samenwerkingsovereenkomst
Wederkerig exclusiviteitsbeding voor levering
Niet-concurrentiebeding

Overwegingen van het arrest
De feiten
1 Stork Amsterdam BV (hierna: "Stork") is een vennootschap naar Nederlands recht, die "blow-moulding"-machines bouwt voor het blazen van plastic flessen.
2 Op 14 augustus 1987 sloot Stork met Serac SA, inmiddels Serac Group (hierna: "Serac"), een naamloze vennootschap naar Frans recht die machines bouwt voor het aseptisch vullen van plastic flessen, een samenwerkingsovereenkomst voor de commercialisatie van volledige productielijnen voor plastic flessen en voor het aseptisch vullen daarvan met vloeibare levensmiddelen (hierna: "samenwerkingsovereenkomst" of "overeenkomst"). Elk van de twee ondernemingen verbond zich ertoe de door de andere onderneming gebouwde machines te kopen en ze als onderdeel van een volledige lijn te verkopen onder de benaming "Stork-Serac" of "Serac-Stork". Tevens voorzag de overeenkomst in de verplichting voor elke onderneming om de noodzakelijke kennis ("knowledge") ter beschikking van de andere onderneming te stellen om de machines te commercialiseren, te installeren en te onderhouden (artikel 5 van de overeenkomst).
3 Artikel 6 van deze overeenkomst bevatte voorts nog een "niet-concurrentiebeding", waarin met name het volgende was bepaald:
"6.1. Partijen komen overeen, dat zij zich zullen onthouden van de ontwikkeling, productie en verkoop, rechtstreeks of onrechtstreeks via tussenpersonen of dochterondernemingen van welke aard ook, van toestellen of delen daarvan die in concurrentie komen of gelijksoortig zijn met de door de andere partij gebouwde toestellen als bedoeld in onderhavige samenwerkingsovereenkomst.
6.2. Indien een potentiële klant van Stork of Serac de levering verlangt van door derden gebouwde vulmachines of machines voor het blazen van flessen, dient de verkoper de instemming van de andere partij te vragen. Deze instemming kan niet zonder goede gronden worden geweigerd. Verkoopt één van de partijen de concurrerende machine van een derde zonder de instemming van de andere partij, kan deze laatste de betaling verlangen van een forfaitaire geldboete van 30 % van de prijs van de niet-geleverde machine.
6.3. In geval van opzegging van de overeenkomst overeenkomstig artikel 14 [dit wil zeggen na een geldingsduur van de overeenkomst van vijf jaar en na schriftelijke opzegging met een opzeggingstermijn van twaalf maanden] en uitsluitend in dit geval, zal het niet-concurrentiebeding van artikel 6.1 ten opzichte van de partij die de overeenkomst opzegt van kracht blijven gedurende een periode van vier jaar na de opzegging."
4 In 1989 poogde Stork de instemming van Serac te verkrijgen met de beëindiging van de samenwerkingsovereenkomst, met name bij brief van 13 juli 1989, waarin zij ook ermee dreigde bij de Commissie een klacht in te dienen op basis van artikel 85 EG-Verdrag (thans artikel 81 EG), indien Serac zich tegen de beëindiging van de overeenkomst zou verzetten.
5 Toen Serac daarop niet inging, diende Stork op 20 september 1989 bij de Commissie tegen Serac een klacht in, tot vaststelling van de onverenigbaarheid van de samenwerkingsovereenkomst met artikel 85 van het Verdrag. Stork voerde aan, dat Serac artikel 85 had geschonden door te weigeren de samenwerkingsovereenkomst te beëindigen.
6 Op 24 januari 1990 meldde Serac de samenwerkingsovereenkomst bij de Commissie aan met het oog op het verkrijgen van een negatieve verklaring of een vrijstelling, waarbij zij tevens te kennen gaf dat zij genoegen kon nemen met een administratieve seponeringsbrief ("troostbrief").
7 De Commissie antwoordde op de klacht van Stork en de aanmelding van Serac bij brief van 20 maart 1991, ondertekend door J. Dubois, waarnemend directeur bij het directoraat-generaal mededinging (DG IV). In deze brief werd een oplossing in der minne voorgesteld voor de zaak, die aan de Commissie is voorgelegd naar aanleiding van de klacht en de aanmelding "en de door de twee vennootschappen meegedeelde bijkomende inlichtingen". Met betrekking tot de samenwerkingsovereenkomst is in de brief vooreerst gesteld, dat zij weliswaar niet voldeed aan de voorwaarden voor vrijstelling, maar toch vrij dicht aansloot bij de voorwaarden van verordening (EEG) nr. 417/85 van de Commissie van 19 december 1984 betreffende de toepassing van artikel 85, lid 3, van het Verdrag op groepen specialisatieovereenkomsten (PB 1985, L 53, blz. 1), waarvan zij hoofdzakelijk afweek wat artikel 6, leden 2 en 3, van de overeenkomst betreft. De auteur van de brief gaf, op basis van alle te zijner beschikking staande informatie, als zijn mening te kennen dat die bepalingen de mededinging beperkten en niet onontbeerlijk waren ter verwezenlijking van de doelstellingen van de overeenkomst. Hij stelde dus voor deze bepalingen te wijzigen, en aldus de overeenkomst in overeenstemming te brengen met de geest van verordening nr. 417/85.
8 De voorgestelde aanpassing van artikel 6, lid 2 (inzake het wederzijdse exclusiviteitsrecht inzake levering), was bedoeld om deze bepaling in overeenstemming te brengen met artikel 2, sub b, van de verordening, door voor elke partij de mogelijkheid te voorzien om - zonder strafbeding - machines te kopen bij derden, wanneer deze gunstiger voorwaarden boden. Met het oog op de aanpassing van de overeenkomst aan verordening nr. 417/85, stelde M. Dubois voorts dat artikel 6, lid 3, van de overeenkomst (niet-concurrentiebeding gedurende vier jaar na het verstrijken van de overeenkomst) "moest worden opgeheven".
9 Hij voegde daar nog aan toe, dat op het vlak van de Gemeenschap het economisch belang van de zaak zo beperkt was, dat het "niet nodig lijkt, in de huidige fase de Commissie voor te stellen een procedure te openen". Zouden de partijen geen overeenstemming bereiken over een wijziging van de betrokken bepalingen in de voorgestelde zin, dan werden zij uitgenodigd de zaak aanhangig te maken bij de bevoegde nationale rechterlijke instanties of administratieve overheden, en daarbij te verwijzen naar de brief van de Commissie.
10 In de brief aan Stork kwam de volgende extra alinea voor:
"Indien U niet binnen vier weken na ontvangst van deze brief reageert, zal ik deze zaak afsluiten; zij kan evenwel te allen tijde worden heropend indien gewijzigde omstandigheden feitelijk of rechtens een heronderzoek van de situatie noodzakelijk zouden maken."
11 Bij brief van 19 juli 1991 liet Serac de Commissie weten, dat partijen voornemens waren hun geschil in der minne te regelen. De onderhandelingen tussen de twee partijen hebben evenwel niet tot resultaat geleid, en de overeenkomst is op 14 augustus 1992 verstreken zonder dat zij is gewijzigd.
12 Op 21 december 1992 stuurde Serac M. Dubois een nieuwe brief, waarin zij de Commissie verzocht haar zienswijze inzake dit dossier te herzien. Serac voerde met name aan, dat het voorstel van de Commissie in haar brief van 20 maart 1991, strekkende tot wijziging of opheffing van een aantal bepalingen van de overeenkomst, geen rekening hield met de kenmerken van de betrokken markt en een onjuiste beoordeling inhield van de gevolgen van de samenwerkingsovereenkomst voor de mededinging. In deze brief bevestigde Serac voorts, dat zij bereid was zich niet op artikel 6, lid 3, van de samenwerkingsovereenkomst met Stork te beroepen, onder het uitsluitende voorbehoud van het niet-gebruiken van de "in de loop van de overeenkomst meegedeelde geheime informatie".
13 Bij brief van 25 februari 1993 antwoordde F. Giuffrida, hoofd van een eenheid bij DG IV, dat de argumenten van Serac geen grond opleverden voor herziening van het door de Commissie in haar brief van 20 maart 1991 uiteengezette standpunt, dat artikel 6, leden 2 en 3, van de overeenkomst de mededinging te zeer beperkten en niet onontbeerlijk waren ter verwezenlijking van de doelstellingen van de overeenkomst. M. Giuffrida voegde daaraan nog toe: "Mijns inziens is dit dossier als afgesloten te beschouwen." De Commissie zond Stork een kopie van deze brief.
14 Op 15 mei 1993 stelde Serac bij het Gerecht van eerste aanleg van de Europese Gemeenschappen beroep in tot nietigverklaring van de beschikking vervat in de brief van de Commissie van 25 februari 1993 (zaak T-31/93).
15 Op 16 juli 1993 wierp de Commissie een exceptie van niet-ontvankelijkheid op, stellende dat voormelde brief van M. Giuffrida geen voor beroep vatbare handeling was, maar een louter voorlopige standpuntbepaling, die niet bedoeld was om rechtsgevolgen teweeg te brengen en geen definitieve uitspraak behelsde over de klacht of de aanmelding. In de memorie waarbij de exceptie van niet-ontvankelijkheid werd opgeworpen, gaf de Commissie voorts het voornemen te kennen het onderzoek van de zaak voort te zetten. In deze context heeft Serac afstand gedaan van geding, en is de zaak bij beschikking van de president van het Gerecht van 20 december 1993 doorgehaald.
16 Op 5 oktober 1994 deed de Commissie krachtens artikel 11 van verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag (PB 1962, 13, blz. 204), elk van de partijen identieke verzoeken toekomen om inlichtingen over "de meest recente gegevens inzake de marktverdeling volgens de soorten verpakking [tetrapak, plastic fles, glazen fles, karton (...)] voor elk segment van de melkmarkt". Deze verzoeken om inlichtingen waren bedoeld om "de Commissie in staat te stellen de verenigbaarheid te beoordelen van [de overeenkomst] met de mededingingsregels van de EEG, en inzonderheid met artikel 85 van het Verdrag (...), met volledige kennis van de feiten en van hun werkelijke economische context".
17 Beide partijen hebben de gevraagde inlichtingen meegedeeld, waarop de zaak door de Commissie op 14 november 1994 is onderzocht tezamen met de raadsman van Stork, en op 13 december 1994 met die van Serac.
18 Op 23 januari 1996 liet G. Rocca namens A. Schaub, directeur-generaal van DG IV, overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 99/63/EEG van de Commissie van 25 juli 1963 over het horen van belanghebbenden en derden overeenkomstig artikel 19, leden 1 en 2, van verordening nr. 17 van de Raad (PB 1963, 127, blz. 2268), aan verzoekster weten op welke gronden zij meende haar klacht te moeten afwijzen. In de brief werd de nieuwe zienswijze van de Commissie uiteengezet wat de toepassing van artikel 85 van het Verdrag op de zaak betreft. De conclusie van de brief van M. Rocca luidde, dat niet kan worden beweerd dat "de overeenkomst de betrokken ondernemingen de mogelijkheid gaf om de concurrentie uit te schakelen voor een wezenlijk deel van de betrokken producten, te meer omdat Serac bij brief van 21 december 1992 afstand had gedaan van de ingevolge artikel 6, lid 3, van de overeenkomst aan haar toekomende rechten" (exclusiviteitsrechten na het verstrijken van de overeenkomst). Tot slot van de brief waarschuwde de Commissie, dat zij geen definitieve beschikking zou geven alvorens kennis te hebben genomen van de opmerkingen of nieuwe inlichtingen die verzoekster haar binnen een termijn van vier weken schriftelijk diende te doen toekomen.
19 Op 22 maart 1996 diende Stork bij de Commissie opmerkingen in ter weerlegging van haar argumenten. Stork formuleerde eveneens twijfels betreffende de mogelijkheid voor verweerster om de zaak na haar brieven van 20 maart 1991 en 25 februari 1993 opnieuw te onderzoeken.
20 Bij brief van 20 juni 1997 liet de Commissie Stork weten, dat zij had besloten haar klacht van 20 september 1989 af te wijzen (beschikking IV/F-1/33.302 Stork; hierna: "bestreden beschikking"). Wat de wezenlijke punten betreft, herhaalt de Commissie haar analyse van de overeenkomst in haar brief van 23 januari 1996; zij verbindt daaraan de conclusie, dat de in de overeenkomst opgenomen mededingingsbeperkingen weliswaar onder artikel 85, lid 1, van het Verdrag vallen, doch dat is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 85, lid 3.
Procesverloop en conclusies van partijen
21 Bij op 21 augustus 1997 ter griffie van het Gerecht ingeschreven verzoekschrift heeft verzoekster het onderhavige beroep ingesteld tot nietigverklaring van de in de brief van 20 juni 1997 vervatte beschikking van de Commissie.
22 Bij beschikking van de president van de Eerste kamer van het Gerecht van 20 april 1998 is Serac toegelaten tot interventie aan de zijde van de Commissie.
23 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Vierde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan. In het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang is partijen verzocht, vóór de terechtzitting schriftelijk enkele vragen te beantwoorden.
24 Partijen zijn ter terechtzitting van 22 april 1999 in hun pleidooien en antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
25 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
- de bestreden beschikking nietig te verklaren;
- de Commissie te verwijzen in de kosten.
26 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep te verwerpen;
- verzoekster te verwijzen in de kosten.
27 Interveniënte concludeert dat het het Gerecht behage:
- het beroep van Stork te verwerpen;
- Stork te verwijzen in alle kosten van het geding, daaronder begrepen haar kosten als interveniënte in deze zaak.
Ten gronde
28 Tot staving van haar conclusies voert verzoekster drie middelen aan. Het eerste middel is ontleend aan onbevoegdheid, althans misbruik van bevoegdheid van de Commissie, waar zij de bestreden beschikking heeft vastgesteld hoewel in haar brieven van maart 1991 en februari 1993 reeds een definitieve beschikking was vervat, en de zaak, zeker na de brief van 25 februari 1993, als gesloten moest worden beschouwd. Met het tweede middel voert zij aan, dat de bestreden beschikking is aangetast door dwaling ten aanzien van de feiten en van het recht. Het derde middel is ontleend aan ontbrekende of ontoereikende motivering van de beschikking.
29 De Commissie betwist verzoeksters middelen en concludeert tot verwerping van het beroep.
Eerste middel: onbevoegdheid of misbruik van bevoegdheid door de Commissie bij de vaststelling van de bestreden beschikking
30 Verzoeksters eerste middel komt er in wezen op neer, dat haars inziens de Commissie niet het recht had om de procedure betreffende de klacht en de aanmelding te heropenen en de bestreden beschikking vast te stellen. Dit middel bestaat uit twee onderdelen. Met het eerste onderdeel voert verzoekster aan, dat de brieven van 20 maart 1991 en 25 februari 1993 een voor beroep vatbare beschikking behelzen, zodat de zaak, althans sedert de laatste brief, als afgesloten was te beschouwen, nu geen enkel nieuw element een heronderzoek van de zaak kon rechtvaardigen. Met het tweede onderdeel van dit middel voert verzoekster aan, dat de heropening van de administratieve procedure op 5 oktober 1994 en de vaststelling van de eindbeschikking op 20 juni 1997 een miskenning vormt van verweersters verplichting om binnen een redelijke termijn een beslissing te nemen over haar klacht van 20 september 1989.
31 In repliek stelt verzoekster, in het kader van haar tweede middel, voorts ook dat het besluit tot heropening van het onderzoek is vastgesteld in strijd met artikel 190 EG-Verdrag (thans artikel 253 EG).
32 Voor de beoordeling van de gegrondheid van het eerste middel, moet naar het oordeel van het Gerecht het eerste onderdeel daarvan worden onderzocht tezamen met het middel betreffende de ontoereikende motivering van het besluit tot heropening van het onderzoek.
Argumenten van partijen
33 Volgens verzoekster heeft de Commissie met de brieven van 20 maart 1991 en 25 februari 1993, afzonderlijk dan wel in hun onderlinge samenhang beschouwd, een voor beroep vatbare beschikking vastgesteld, waarmee zij, teneinde rechtsgevolgen teweeg te brengen, zich heeft uitgesproken over de toepassing van artikel 85 van het Verdrag op de samenwerkingsovereenkomst.
34 Gelet op de inhoud ervan, zou de brief van de Commissie van 25 februari 1993 moeten worden beschouwd als een voor beroep vatbare handeling, aangezien zij beoogt rechtsgevolgen teweeg te brengen. Deze brief behelst een beoordeling van de betrokken overeenkomst en komt neer op een standpuntbepaling van de Commissie, zowel wat de onverenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt betreft van twee bedingen van de overeenkomst van 14 augustus 1987, beschouwd vanuit het oogpunt van artikel 85, lid 1, van het Verdrag, als wat het feit betreft dat het bepaalde in artikel 85, lid 3, voor die bedingen niet gold. Met deze brief zou de Commissie de procedure formeel hebben afgesloten, zodat de juridische beoordeling van de overeenkomst een definitief karakter zou hebben verkregen.
35 Verzoekster concludeert, dat verweerster niet bevoegd was om na de vaststelling van een beschikking de administratieve procedure te heropenen, nu geen enkel nieuw element een dergelijke heropening rechtvaardigde. Door zulks wel te doen, heeft de Commissie misbruik gemaakt van haar bevoegdheid.
36 In repliek stelt verzoekster tevens, dat de bestreden beschikking niet naar behoren was gemotiveerd, nu daarin niet is gepreciseerd op welke gronden verweerster haar mening heeft gewijzigd over het economisch belang van de overeenkomst, en waarom zij heeft besloten over te gaan tot een grondig heronderzoek van de zaak, een en ander in afwijking van haar eerdere zienswijze dat de zaak bij gebreke van aanvaarding van de door haar gesuggereerde aanpassingen aan de nationale instanties moest worden voorgelegd, zulks terwijl zich geen enkel nieuw element heeft voorgedaan dat een dergelijk heronderzoek zou kunnen rechtvaardigen.
37 Verweerster betwist verzoeksters zienswijze. Zij wijst erop, dat zij vanaf september 1989 werd geconfronteerd met een geschil tussen Stork en Serac aangaande de tenuitvoerlegging en de geldigheid van hun samenwerkingsovereenkomst, en zij brengt de regels in herinnering die van toepassing zijn op het optreden van de Commissie in dergelijke omstandigheden. Zij verwijst naar de punten 45 tot en met 47 van het arrest van 10 juli 1990, Automec/Commissie (T-64/89, Jurispr. blz. II-367; hierna: "arrest Automec I"), waarin het Gerecht enerzijds het bestaan heeft vastgesteld van drie achtereenvolgende fasen in het verloop van de procedure van artikel 3, lid 2, van verordening nr. 17 en artikel 6 van verordening nr. 99/63, en anderzijds heeft verklaard, dat de voorafgaande opmerkingen van de diensten van de Commissie in het kader van de informele contacten tijdens de eerste fase niet als een voor beroep vatbare handeling kunnen worden aangemerkt.
38 In deze context stelt verweerster, dat de brieven van 20 maart 1991 en 25 februari 1993 kennelijk voorafgaande opmerkingen van de diensten van de Commissie zijn, die op informele basis zijn gemaakt op basis van een eerste onderzoek van de door partijen voorgelegde argumenten en gegevens. De Commissie heeft met deze brieven geen definitieve zienswijze, met rechtsgevolgen, geformuleerd inzake de toepassing van artikel 85 van het Verdrag.
39 In de brief van maart 1991 deed de Commissie een pragmatisch voorstel om het geschil bij te leggen, wat niets te maken heeft met een definitieve uitlegging van artikel 85 van het Verdrag. De belangrijkste passage in deze brief is die waarin M. Dubois stelt dat, gelet op het relatief bescheiden economisch belang van deze zaak, het hem in dit stadium niet opportuun lijkt de Commissie voor te stellen om een procedure te openen. Dit verklaart waarom partijen is voorgesteld het geschil in de door M. Dubois gesuggereerde zin bij te leggen, en indien geen overeenstemming wordt bereikt, de zaak aan de nationale rechterlijke instanties voor te leggen.
40 De brief van februari 1993 bevestigt volgens de Commissie enkel, dat zij, ook na kennisname van de door Serac overgelegde bijkomende argumenten en elementen, het niet opportuun achtte een onderzoek te openen, zodat de zaak "als afgesloten kon worden beschouwd".
41 De Commissie voegt daaraan toe, dat de twee voormelde brieven niet zijn te beschouwen als een definitieve, op rechtsgevolgen gerichte beschikking waarin de onverenigbaarheid van de samenwerkingsovereenkomst met artikel 85 van het Verdrag wordt vastgesteld. Een dergelijke beschikking kan namelijk enkel worden vastgesteld nadat de door verordening nr. 17 voorgeschreven procedure is gevolgd, welke procedure met name een mededeling van de punten van bezwaar omvat. Van een dergelijke mededeling is volgens de Commissie in casu geen sprake geweest, en de omstandigheid dat geen van vorenbedoelde brieven door of namens het lid van de Commissie dat bevoegd is voor mededinging, werd ondertekend, bevestigt dat deze brieven niets anders zijn dan een eerste en voorlopige stellingname.
42 Wel erkent verweerster, dat zij na de intrekking van het beroep van Serac in zaak T-31/93, mede op basis van de in het verzoekschrift van Serac vervatte argumenten en gegevens, heeft besloten om de weerslag op de mededinging van de samenwerkingsovereenkomst opnieuw - en ditmaal grondig - te bekijken. Door het "heractiveren van het onderzoek" komt de Commissie dus terug van haar aanvankelijke positie, dat de zaak niet van voldoende economisch belang lijkt om een diepgaand onderzoek te rechtvaardigen.
43 De Commissie wijst erop, dat in de brief van 20 maart 1991 reeds de mogelijkheid werd opengelaten om later toch een onderzoek te openen; in die brief preciseerde M. Dubois namelijk, dat het "niet nodig lijkt, in de huidige fase de Commissie voor te stellen een procedure te openen".
44 Onder verwijzing naar punt 77 van het arrest van het Gerecht van 18 september 1992, Automec/Commissie (T-24/90, Jurispr. blz. II-2223; hierna: "arrest Automec II"), stelt de Commissie, dat de beslissing om een aanvankelijk als niet voldoende belangrijk beschouwde zaak later toch aan een nader onderzoek te onderwerpen, een maatregel is die behoort tot de discretionaire bevoegdheid van elke administratie met onderzoeks- en controlebevoegdheden. Tevens stelt zij, dat de bevoegdheid tot het stellen van prioriteiten, ook de bevoegdheid inhoudt deze prioriteiten te herzien. In casu geldt dit te meer omdat de heropening van het onderzoek de belangen van geen van beide partijen heeft geschaad. Verzoekster noch Serac zouden bezwaar hebben gemaakt tegen de nieuwe prioriteit die de Commissie verleende aan het onderzoek van hun geschil.
45 Verweerster betwist de ontvankelijkheid van het door verzoekster in repliek aangevoerde middel ontleend aan ontoereikende motivering van de bestreden beschikking (zie punt 36 supra). Subsidiair stelt zij, dat zij in deze beschikking niet de redenen diende te vermelden waarom zij in oktober 1994 een onderzoek had geopend, te meer omdat Stork noch Serac deze vraag ooit aan de orde hadden gesteld, en zonder voorbehoud aan het door de Commissie geopende onderzoek hebben meegewerkt.
46 Ook interveniënte betwist de zienswijze, dat de brieven van de Commissie van 1991 en 1993 zouden moeten worden beschouwd als een definitieve beschikking, die niet meer in heroverweging kan worden genomen.
47 Zij herinnert eraan, dat de Commissie bij diverse gelegenheden erop heeft gewezen, dat de brieven van 1991 en 1993 geen definitieve beschikkingen waren. Tevens voert zij aan, dat verzoekster zonder voorbehoud bereid was het verzoek om inlichtingen van de Commissie in oktober 1994 te beantwoorden, en aldus het feit heeft geaccepteerd, dat de in 1989 ingestelde procedure niet definitief was afgesloten.
48 Volgens interveniënte was dus alleen de brief van 1997 een definitieve standpuntbepaling van de Commissie in dit dossier, en hadden de twee brieven van 1991 en 1993 geen enkele beslissende inhoud en geen enkel juridisch effect.
Beoordeling door het Gerecht
De juridische kwalificatie van de brieven van de Commissie van maart 1991 en februari 1993
49 Volgens vaste rechtspraak zijn als handelingen of besluiten die vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring in de zin van artikel 173 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230 EG) te beschouwen, maatregelen die bindende rechtsgevolgen in het leven roepen, welke de belangen van de verzoeker kunnen aantasten doordat zij diens rechtspositie aanmerkelijk wijzigen. Meer in het bijzonder zijn handelingen of besluiten die in verschillende fasen totstandkomen, met name na afloop van een interne procedure, in beginsel alleen dan voor beroep vatbare handelingen, wanneer het maatregelen betreft die aan het einde van die procedure het standpunt van de instelling definitief vastleggen, met uitsluiting van tussenmaatregelen ter voorbereiding van het definitieve besluit. De vorm waarin handelingen of besluiten zijn gegoten, is in principe van geen belang voor de vraag of daartegen beroep tot nietigverklaring openstaat (arrest Hof van 11 november 1981, IBM/Commissie, 60/81, Jurispr. blz. 2639, punt 9, en arrest Automec I, punt 42).
50 Om in het licht van deze beginselen uit de rechtspraak het rechtskarakter van de betrokken brieven te kunnen beoordelen, moeten zij worden onderzocht in het kader van de procedure voor het onderzoek van krachtens artikel 3, lid 2, van verordening nr. 17 ingediende verzoeken.
51 In de procedure van onderzoek van een klacht dienen drie achtereenvolgende fasen te worden onderscheiden. Tijdens de eerste fase, die volgt op de indiening van de klacht, verzamelt de Commissie de nodige gegevens om te beoordelen, welk gevolg aan de klacht moet worden gegeven. Die fase kan een informele uitwisseling van standpunten tussen de Commissie en de klager omvatten, bedoeld om de feitelijke en juridische elementen die het voorwerp van de klacht zijn, te preciseren en de klager in staat te stellen, zijn stellingen nader toe te lichten, eventueel tegen de achtergrond van de eerste reactie van de diensten van de Commissie. In de tweede fase laat de Commissie de klager in een mededeling weten, waarom zij meent geen gunstig gevolg te kunnen geven aan zijn klacht, en geeft zij hem een termijn waarbinnen hij desgewenst opmerkingen kan inzenden. In de derde fase van de procedure neemt de Commissie kennis van de door de klager ingediende opmerkingen. Ofschoon artikel 6 van verordening nr. 99/63 niet uitdrukkelijk in die mogelijkheid voorziet, kan deze fase worden afgesloten met een eindbeschikking (arrest Automec I, punten 45-47, en arrest Gerecht van 18 mei 1994, BEUC en NCC/Commissie, T-37/92, Jurispr. blz. II-285, punt 29).
52 Noch de voorafgaande opmerkingen die eventueel in het kader van de eerste fase van de onderzoeksprocedure inzake de klacht worden gemaakt, noch de in artikel 6 van verordening nr. 99/63 bedoelde mededelingen kunnen dus als voor beroep vatbare handelingen worden aangemerkt (arrest Automec I, punten 45 en 46).
53 Daarentegen staat wel beroep open tegen seponeringsbrieven, waarbij de klacht definitief wordt afgewezen en de zaak wordt gesloten, nu deze brieven de inhoud en de werking van een beschikking hebben, aangezien zij het onderzoek afsluiten, een beoordeling van de betrokken overeenkomsten bevatten, en de verzoekende partijen de mogelijkheid ontnemen om de heropening van het onderzoek te vragen, behoudens in het geval dat zij met nieuw bewijsmateriaal komen (arresten Hof van 11 oktober 1983, Demo-Studio Schmidt/Commissie, 210/81, Jurispr. blz. 3045, punten 14 en 15; 28 maart 1985, CICCE/Commissie, 298/83, Jurispr. blz. 1105, punt 18, en 17 november 1987, BAT en Reynolds/Commissie, 142/84 en 156/84, Jurispr. blz. 4487, punt 12).
54 In casu moet worden uitgemaakt of de Commissie terecht stelt, dat de brieven van 1991 en 1993 deel uitmaken van de eerste fase van de procedure van onderzoek van de klachten, dan wel of deze brieven, zoals verzoekster stelt, moeten worden geacht een seponeringsbeschikking te behelzen, die rechtsgevolgen teweegbrengt en dus deel uitmaakt van de laatste fase van de procedure.
55 Onder verwijzing naar de leden 2 en 3 van artikel 6 van de overeenkomst, stelde de auteur van de brief van de Commissie van 20 maart 1991 in de eerste plaats:
"Op basis van alle informatie waarover ik thans beschik, komt het mij voor dat deze bepalingen de mededinging te zeer beperken en niet onontbeerlijk zijn ter verwezenlijking van de doelstellingen van de overeenkomst."
Tevens werd voorgesteld het derde lid van artikel 6 van de overeenkomst te schrappen en lid 2 van deze bepaling aan te passen aan de geest van verordening nr. 417/85, die als zodanig niet op de overeenkomst van toepassing was.
56 In de tweede plaats werd gepreciseerd:
"Nu op het vlak van de Gemeenschap het economisch belang van de zaak beperkt is, lijkt het mij niet nodig, in de huidige fase de Commissie voor te stellen een procedure te openen. Zouden de partijen geen overeenstemming bereiken over een wijziging van de betrokken bepalingen in de voorgestelde zin, worden zij uitgenodigd de zaak aanhangig te maken bij de bevoegde nationale rechterlijke instanties of administratieve overheden, en daarbij te verwijzen naar onderhavige brief."
57 In het voor Stork bestemde exemplaar van de brief was de volgende extra alinea toegevoegd:
"Indien U niet reageert binnen vier weken na ontvangst van deze brief, zal ik deze zaak afsluiten; zij kan evenwel te allen tijde worden heropend indien gewijzigde omstandigheden feitelijk of rechtens een heronderzoek van de situatie noodzakelijk zouden maken."
58 In antwoord op een brief van Serac van 21 december 1992 waarbij de Commissie werd verzocht haar standpunt te herzien, liet F. Giuffrida, hoofd van een eenheid bij DG IV, bij brief van 25 februari 1993 (met kopie aan Stork) weten:
"Na onderzoek van uw brief van 21 december 1992 komt het mij voor, dat uw argumenten geen grond opleveren om terug te komen van de in de brief van 20 maart 1991 geformuleerde zienswijze, dat de clausules 6.2 en 6.3 van uw overeenkomst met Stork de mededinging te zeer beperkten en niet onontbeerlijk waren ter verwezenlijking van de doelstellingen van de overeenkomst. Ik ga er dus van uit, dat deze zaak als afgesloten moet worden beschouwd."
59 Uit de brieven van 20 maart 1991 en 25 februari 1993 volgt duidelijk, dat de Commissie na onderzoek van de overeenkomst heeft besloten de zaak te seponeren, gelet op het gering economisch belang ervan op communautair vlak. Voorts heeft de Commissie partijen voorgesteld het geschil in der minne op te lossen, heeft zij bepaalde wijzigingen aan de overeenkomst voorgesteld, en heeft zij hen, voor het geval dat deze wijzigingen achterwege zouden blijven en het geschil zou voortduren, gesuggereerd de zaak voor de bevoegde nationale autoriteiten of rechterlijke instanties te brengen.
60 Inzonderheid de brief van 20 maart 1991 vertoont alle kenmerken van een mededeling in de zin van artikel 6 van verordening nr. 99/63, nu daarin wordt aangegeven, waarom de Commissie geen gunstig gevolg meent te kunnen geven aan de klacht, uitdrukkelijk wordt gesproken van het afsluiten van het dossier, en verzoekster een termijn wordt gegeven waarbinnen zij haar eventuele opmerkingen kan indienen (arrest BEUC en NCC/Commissie, reeds aangehaald, punt 34).
61 In dit verband is in de brief van 25 februari 1993 bevestigd, dat de zaak wegens het uitblijven van reactie op de brief van 20 maart 1991 wordt geseponeerd, gelet op het gering economisch belang van de overeenkomst op het vlak van de Gemeenschap.
62 In die omstandigheden kan verweersters argument, dat de brieven van 20 maart 1991 en 25 februari 1993 moeten worden beschouwd als "voorafgaande opmerkingen van de diensten van de Commissie, die zijn gemaakt op informele basis", in het kader van de eerste van de drie fasen van de onderzoeksprocedure, niet worden aanvaard. Gelet op hun inhoud en op de context waarin zij tot stand zijn gekomen, is er integendeel van uit te gaan, dat in die brieven sprake is van een besluit om de klacht van Stork te seponeren, hetgeen dus te rekenen is tot de laatste fase van de onderzoeksprocedure inzake een klacht.
63 Bijgevolg kan niet worden gesteld, dat deze brieven alleen preliminaire opmerkingen of voorbereidende maatregelen behelzen. Het gaat integendeel om een duidelijke beoordeling van de overeenkomst, met name van het economisch belang daarvan, welke beoordeling is gebaseerd op alle informatie die de Commissie gemeend had te moeten verzamelen. Alles wijst er dus op, dat het in deze brieven bedoelde seponeringsbesluit het eindstadium van de administratieve procedure was, houdende de definitieve standpuntbepaling van de instelling. Dit besluit wordt dus niet gevolgd door enige andere handeling waartegen beroep tot nietigverklaring openstaat (arrest Hof van 16 juni 1994, SFEI e.a./Commissie, C-39/93 P, Jurispr. blz. I-2681, punt 28).
64 Aan het definitief karakter van dit besluit wordt in casu niet afgedaan door de verklaring van M. Dubois in zijn brief van 20 maart 1991, dat het "niet nodig lijkt, in de huidige fase de Commissie voor te stellen een procedure te openen", welke verklaring de mogelijkheid zou openlaten later een procedure te openen en de zaak grondig te onderzoeken. Deze verklaring moet namelijk worden geacht te verwijzen naar de andere twee in de brief vermelde feiten, namelijk het feit dat het onderzoek en de beslissing waren gebaseerd op de beschikbare informatie, en het feit dat het dossier kon worden heropend indien nieuwe elementen feitelijk of rechtens zulks zouden rechtvaardigen.
65 Ook verweersters argument, dat het ontbreken van een handtekening van of namens het inzake mededinging bevoegde Commissielid erop wijst dat het slechts om een eerste voorlopig advies gaat, kan niet worden aanvaard. Volgens vaste rechtspraak is de vorm waarin handelingen of besluiten zijn gegoten, in principe van geen belang voor de vraag of beroep tot nietigverklaring daarvan kan worden ingesteld, en moet worden aangeknoopt bij wat zij in wezen inhouden om vast te stellen of sprake is van maatregelen waartegen beroep openstaat in de zin van artikel 173 van het Verdrag (arrest IBM/Commissie, reeds aangehaald, punt 9).
66 Nu in casu de twee betrokken brieven een beoordeling behelzen van de bij de Commissie ingediende klacht, kan het rechtskarakter van die brieven niet worden betwist op de enkele grond dat deze beoordeling slechts door de diensten van de Commissie is gegeven, omdat anders aan het bepaalde in artikel 3 van verordening nr. 17 elk nuttig effect zou worden ontnomen (arrest BEUC en NCC/Commissie, reeds aangehaald, punt 38).
67 Wat het argument betreft, dat verzoekster, door te antwoorden op het in oktober 1994 door de Commissie tot haar gerichte verzoek om inlichtingen, heeft erkend dat de brieven van maart 1991 en februari 1993 voorafgaande opmerkingen waren, zij herinnerd aan de vaste rechtspraak, dat zuiver voorbereidende maatregelen als zodanig niet vatbaar zijn voor beroep tot nietigverklaring, maar dat de eventuele gebreken ervan kunnen worden aangevoerd tot staving van een beroep tegen de eindbeschikking ter voorbereiding waarvan zij zijn genomen (arrest IBM/Commissie, reeds aangehaald, punt 12). Om de gegrondheid van het besluit tot heropening van de procedure te kunnen betwisten, diende verzoekster dus, zoals zij heeft gedaan, te wachten op de beschikking tot afsluiting van het onderzoek dat is gevolgd op het door de Commissie in oktober 1994 tot haar gerichte verzoek om inlichtingen. Eerst aan het einde van deze procedure kon verzoekster de gegrondheid van de beschikking, en meer in het bijzonder de noodzaak van een heronderzoek van het dossier, beoordelen, met name gelet op de nieuwe elementen feitelijk en rechtens die de Commissie eventueel had verzameld en in haar beschouwing betrokken.
68 Er moet dus van worden uitgegaan, dat de brieven van de Commissie van 20 maart 1991 en 25 februari 1993 de inhoud van een beschikking hebben en rechtsgevolgen teweegbrengen, nu daarin sprake is van een beslissing om de klacht van Stork te seponeren, gelet op het onderzoek van de overeenkomst, waarvan het economisch belang op communautair vlak als gering is aangemerkt.
69 Nu het rechtskarakter van deze brieven vaststaat, dienen de rechtsgevolgen daarvan te worden beoordeeld, om uit te maken of in casu de Commissie de administratieve procedure kon heropenen, en dus of zij de bestreden beschikking kon vaststellen.
Het besluit tot heropening van de administratieve procedure
70 Vooraf zij erop gewezen, dat de Commissie verantwoordelijk is voor de tenuitvoerlegging van het communautair mededingingsbeleid, en binnen de grenzen van de toepasselijke voorschriften over een zekere beoordelingsbevoegdheid beschikt inzake de behandeling van klachten krachtens artikel 3 van verordening nr. 17. Met name kan zij inzake de bij haar ingediende klachten verschillende prioriteiten stellen en een zaak zonder gevolg laten, zonder procedures tot vaststelling van eventuele schendingen van het gemeenschapsrecht in te leiden, wanneer zij tot de conclusie komt dat het communautair belang van de zaak te gering is om de klacht te onderzoeken (arrest Automec II, reeds aangehaald, punten 73 tot 77 en 83 tot 85).
71 Tot de regels inzake de afbakening van deze beoordelingsbevoegdheid van de Commissie behoren de procedurele rechten die bij verordeningen nrs. 17 en 99/63 zijn toegekend aan de personen die bij de Commissie een klacht hebben ingediend.
72 Ingevolge artikel 3 van verordening nr. 17 en artikel 6 van verordening nr. 99/63 dient de Commissie de haar door de klager ter kennis gebrachte feitelijke en juridische elementen nauwgezet te onderzoeken, om te beoordelen of deze elementen een gedraging aan het licht brengen die de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt kan vervalsen en de handel tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden. Bovendien hebben de klagers het recht van de Commissie te vernemen op welke gronden zij voornemens is hun klacht af te wijzen (zie arrest Automec II, reeds aangehaald, punten 72 en 79).
73 Volgens vaste rechtspraak is de omvang van de motiveringsplicht afhankelijk van de aard van de betrokken handeling en van de context waarin deze is vastgesteld. De motivering moet de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, zodat de belanghebbenden over voldoende gegevens beschikken om na te gaan of de handeling gegrond is, dan wel eventueel een gebrek vertoont op grond waarvan de wettigheid ervan kan worden betwist, en bovendien de gemeenschapsrechter in staat wordt gesteld de wettigheid van de handeling te toetsen (arrest Gerecht van 22 oktober 1997, SCK en FNK/Commissie, T-213/95 en T-18/96, Jurispr. blz. II-1739, punt 226).
74 Tevens zij er op gewezen, dat het in artikel 190 van het Verdrag neergelegde vereiste van een voldoende nauwkeurige motivering, een van de fundamentele beginselen van het gemeenschapsrecht is waarvan de rechter de eerbiediging heeft te verzekeren, zonodig door ambtshalve te onderzoeken of de motiveringsplicht is geschonden (arrest Gerecht van 2 juli 1992, Dansk Pelsdyravlerforening/Commissie, T-61/89, Jurispr. blz. II-1931, punt 129).
75 De exceptie van niet-ontvankelijkheid die in onderhavige zaak door verweerster is opgeworpen tegen verzoeksters grief inzake de ontoereikende motivering van de bestreden beschikking, op grond dat daarin had moeten worden vermeld welke de redenen waren voor de gewijzigde standpuntbepaling over het economisch belang van de overeenkomst en voor de beslissing om over te gaan tot een grondig heronderzoek van het dossier, moet dus worden verworpen.
76 Ten gronde zij eraan herinnerd, dat de Commissie bij brieven van 20 maart 1991 en 25 februari 1993 verzoekster in kennis heeft gesteld van haar besluit om de zaak te seponeren wegens het beperkt economisch belang ervan op communautair vlak (zie punten 59 en 61 supra). Door bij de bij brief van 5 oktober 1994 aan partijen meegedeelde beschikking "de procedure te heractiveren", is de Commissie evenwel teruggekomen van haar eerder standpunt inzake het economisch belang van de overeenkomst op communautair vlak (zie punt 42 supra).
77 Vastgesteld moet worden, dat de motivering van deze nieuwe standpuntbepaling door de Commissie niet is gepreciseerd, en ook niet voortvloeit uit de context van deze beschikking. Overigens heeft de Commissie in haar memories en in haar mondelinge antwoorden op de vragen van het Gerecht over de redenen voor de heropening van het dossier, verklaard, dat zij in 1994 het onderzoek heeft geopend wegens het beroep van Serac en om een rechtszaak te voorkomen. Zij heeft geen gewag gemaakt van de in haar brieven van 1991 en 1993 voor de beslissing om de zaak te seponeren opgegeven reden, namelijk het gering economisch belang van de overeenkomst.
78 Dit motiveringsgebrek is des te duidelijker nu aan de motiveringsplicht, die moet worden beoordeeld op basis van de omstandigheden van elke zaak, in het onderhavige geval hoge eisen te stellen zijn.
79 De Commissie had immers reeds een beschikking vastgesteld over dezelfde overeenkomst die afliep in augustus 1992, ruim vóór de tweede brief van de Commissie van 25 februari 1993 waarbij de seponering van de zaak werd bevestigd. Bovendien volgt uit het dossier, dat het seponeringsbesluit waarvan sprake was in de brieven van 1991 en 1993, was vastgesteld na herhaald contact tussen de Commissie en de twee partijen bij de overeenkomst, waarbij verweerster zich uitstekend heeft kunnen vergewissen van het standpunt van elke partij.
80 Vaststaat dus, dat het besluit tot heropening van de administratieve procedure, dat tot de vaststelling van de bestreden beschikking heeft geleid, niet gebaseerd is op het bestaan of de kennis van nieuwe elementen feitelijk of rechtens die een heronderzoek van de zaak rechtvaardigen (zie, in die zin, arrest Hof van 1 oktober 1998, Langnese-Iglo/Commissie, C-279/95 P, Jurispr. blz. I-5609, punt 30, en arrest Gerecht van 8 juni 1995, Langnese-Iglo/Commissie, T-7/93, Jurispr. blz. II-1533, punt 40).
81 In die omstandigheden moet worden vastgesteld, dat verzoekster niet in staat was kennis te nemen van de gronden voor de bestreden beschikking, die hierop neerkwam dat de Commissie zich op het standpunt stelde dat het economisch belang van de zaak voldoende groot was om een grondig onderzoek door haar diensten te rechtvaardigen, en dus van haar aanvankelijk standpunt terugkwam.
82 Uit een en ander volgt, dat verzoeksters eerste middel, inhoudende dat de Commissie geen nieuwe beschikking kon geven over een klacht betreffende een zaak die voordien was geseponeerd wegens het gering economisch belang ervan op communautair vlak, zonder dat de heropening van de administratieve procedure die tot deze beschikking heeft geleid naar behoren met redenen was omkleed, met name onder verwijzing naar nieuwe elementen, gegrond is.
83 Onder deze omstandigheden moet worden vastgesteld, dat de bestreden beschikking nietig moet worden verklaard, zonder dat verzoeksters andere middelen dienen te worden onderzocht.
84 Overigens zij herinnerd aan de vaste rechtspraak, dat administratieve seponeringsbrieven, zoals de twee brieven van de Commissie van 1991 en 1993, die een beoordeling door de Commissie weergeven en een onderzoek door haar diensten afsluiten, er niet aan in de weg staan, dat de nationale rechterlijke instanties voor wie een beroep op de onverenigbaarheid van de betrokken overeenkomsten met artikel 85 van het Verdrag wordt gedaan, op grond van de gegevens waarover zij beschikken, tot een afwijkend oordeel over die overeenkomsten komen. Ofschoon het in dergelijke brieven meegedeelde standpunt de nationale rechterlijke instanties niet bindt, vormt het toch een feitelijk gegeven waarmee zij rekening kunnen houden bij hun onderzoek van de vraag of de betrokken overeenkomst of gedraging in overeenstemming is met de bepalingen van artikel 85 van het Verdrag (arrest Hof van 11 december 1980, L'Oréal, 31/80, Jurispr. blz. 3775, punten 11 en 12).
85 In de onderhavige zaak staat het de nationale rechterlijke instanties, voor wie de onverenigbaarheid van de overeenkomst met artikel 85 van het Verdrag aan de orde zou worden gesteld, volkomen vrij in het kader van het onderzoek van de overeenkomst de procedure zoals zij voor de Commissie is verlopen, als een feitelijk element in de beschouwing te betrekken.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
86 Ingevolge artikel 87, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, en verzoekster in die zin heeft geconcludeerd, moet de Commissie in haar eigen kosten worden verwezen alsmede in die van verzoekster, met uitzondering van de op de interventie van Serac gevallen kosten. Nu verzoekster niet heeft geconcludeerd tot verwijzing van Serac in de op haar interventie gevallen kosten, zal interveniënte alleen haar eigen kosten dragen. Verzoekster zal de door haar in het kader van de interventie van Serac gemaakte kosten dragen.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vierde kamer),
rechtdoende:
1) Verklaart nietig de beschikking van de Commissie die is vervat in haar brief van 20 juni 1997 tot afwijzing van verzoeksters klacht strekkende tot vaststelling van de onverenigbaarheid met artikel 85 EG-Verdrag (thans artikel 81 EG) van een samenwerkingsovereenkomst tussen Stork Amsterdam BV en Serac Group op het gebied van de commercialisatie van volledige lijnen van machines voor de productie van plastic flessen en voor het aseptisch vullen daarvan met vloeibare levensmiddelen.
2) Verwijst de Commissie in haar eigen kosten en in die van verzoekster, met uitzondering van de wegens de interventie van Serac aan verzoekster opgekomen kosten. Interveniënte Serac wordt verwezen in haar eigen kosten. Verzoekster wordt verwezen in de door haar in het kader van de interventie van Serac gemaakte kosten.