CELEX: 62004CJ0158
Libre circulación de mercancías
Artículo 28 CE
Restricciones cuantitativas
Medidas de efecto equivalente
Comercialización de productos congelados de panadería

Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del artículo 28 CE, en particular sobre la conformidad
de las disposiciones nacionales griegas que regulan la comercialización de productos de panadería según el procedimiento «bake‑off»
con la citada disposición del Tratado CE. Este procedimiento consiste en la descongelación rápida seguida del calentamiento
o de la cocción, en los puntos de venta, de productos entera o parcialmente precocidos y congelados. El concepto de «bake‑off»
se utiliza en este sentido en la presente sentencia.
Dichas peticiones se presentaron en el marco de los recursos de anulación interpuestos, por una parte, por Alfa Vita Vassilopoulos
AE (anteriormente Trofo Super-Markets AE) y, por otra, por Carrefour Marinopoulos AE contra las resoluciones del Nomarchiaki
Aftodioikisi Ioanninon (administración prefectoral de Ioannina; en lo sucesivo, «administración prefectoral»), que ordenaron
el cese del funcionamiento de los puntos de venta de los productos «bake‑off» en sus respectivos supermercados.

Marco jurídico

Normativa comunitaria
El artículo 28 CE prohíbe las restricciones cuantitativas a la importación así como todas las medidas de efecto equivalente
entre los Estados miembros.
De conformidad con el artículo 30 CE, el artículo 28 CE no es obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la importación
justificadas, en particular, por razones de protección de la salud y vida de las personas siempre que dichas prohibiciones
o restricciones no constituyan ni un medio de discriminación arbitrario ni una restricción encubierta del comercio entre los
Estados miembros.

Normativa nacional
El Decreto presidencial de 13 de septiembre de 1934, relativo a los requisitos de establecimiento y explotación de tahonas
y, en términos más generales, de panaderías (FEK A’ 309), regula el procedimiento previo a la concesión de cualquier autorización
de establecimiento y explotación de una panadería. Fija las restricciones en materia de urbanismo y construcción aplicables
a los locales de los que deben disponer las panaderías, así como la distribución, la superficie mínima, las condiciones de
iluminación y ventilación y los aparatos de los que deben estar equipados.
La Ley nº 726/1977 (FEK A’ 316) modifica y completa la legislación en vigor sobre panaderías y puntos de venta de pan. En
virtud de su artículo 16, para el establecimiento así como la explotación de nuevas panaderías o puntos de venta de pan es
necesaria una autorización previa expedida por el Prefecto competente.
El artículo 65 de la Ley nº 2065/1992, que modifica y completa la Ley sobre las panaderías anteriormente mencionada (FEK A’ 113)
prevé, en particular, la imposición de una sanción penal a toda persona que explote una panadería o un punto de venta de pan
sin autorización previa. Una «panadería» se define en el sentido de dicho artículo, como una construcción fija específicamente
instalada y equipada, con independencia de su capacidad, para la producción de pan, productos de pastelería en general y otros
alimentos a base de harina (con excepción de las pastas alimenticias), así como para la cocción de alimentos y otros preparados
para el público.
El Decreto nº 369/1992 (FEK A’ 186), adoptado sobre la base del artículo 65 de la Ley nº 2065/1992, determina el procedimiento
y los documentos necesarios para la concesión de la autorización previa y detalla los requisitos que debe cumplir el envasado
de los productos de panadería. De conformidad con su artículo 1, la concesión de una autorización de explotación de una panadería
está supeditada, en particular al requisito de que ésta posea un local destinado al amasamiento, un local para el horno y
para enfriar los productos, un almacén de combustible sólido, un local para cargar combustibles sólidos, un almacén para la
harina, un espacio para la venta de pan, un vestuario, un espacio para lavar el equipamiento y aseos.

Litigios principales y cuestiones prejudiciales
El 28 de febrero de 2001, el Ministro para el Desarrollo (Dirección de Fomento de la industria) emitió una circular [nº F15 (F17.1)/4430/183],
que informaba a las administraciones prefectorales helénicas de que el funcionamiento, en el seno de establecimientos de venta
de pan, de hornos destinados a la cocción de pan (o de pasta alimenticia) congelado según el procedimiento «bake‑off» formaba
parte del procedimiento de fabricación del pan y, por consiguiente, para utilizar tales hornos, los interesados debían disponer
de una autorización de explotación de una panadería, de conformidad con la legislación en vigor.
A raíz de dicha circular, la administración prefectoral realizó inspecciones en los supermercados de alimentación de Alfa
Vita Vassilopoulos AE (anteriormente Trofo Super‑Markets AE) y de Carrefour Marinopoulos AE, demandantes en el litigio principal.
Al constatar la venta de pan así como la existencia y utilización de hornos destinados a la cocción de pan congelado, sin
que se dispusiera de autorización, dicha administración, mediante dos resoluciones adoptadas el 27 de noviembre de 2001, ordenó
el cese de la explotación de dichos hornos de pan.
Los demandantes en el litigio principal interpusieron, ante el órgano jurisdiccional remitente, un recurso de anulación contra
dichas resoluciones, alegando, en particular, que la legislación nacional, tal como la aplica la administración prefectoral,
equivale a una restricción cuantitativa prohibida por el artículo 28 CE, y que no puede estar justificada por motivos de protección
de la salud pública o de los consumidores.
Por ello, el Dioikitiko Protodikeio Ioanninon decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes
cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del artículo 28 CE la exigencia
de una autorización previa –mencionada en los fundamentos de la resolución de remisión– para comercializar productos “bake-off”?
2)      De ser así, ¿persigue la autorización previa a la que se condiciona el ejercicio de la panadería un fin meramente cualitativo,
en el sentido de que establece una mera diferenciación cualitativa respecto de las características del pan comercializado
(aroma, sabor, color y aspecto de la corteza) y su valor nutritivo [sentencia de 5 de noviembre de 2002, Comisión/Alemania,
C‑325/00 (Rec. p. I‑9977)], o tiene por objeto la protección de los consumidores y de la salud pública contra cualquier posible
alteración cualitativa (sentencia 3852/2002 del Consejo de Estado helénico)?
3)      Habida cuenta de que la restricción antes citada se aplica sin distinción a todos los productos “bake-off”, tanto nacionales
como comunitarios, ¿existe un vínculo con el Derecho comunitario y puede obstaculizar dicha restricción directa o indirectamente,
real o potencialmente, el comercio de tales productos entre los Estados miembros?»

Sobre las cuestiones prejudiciales
Mediante sus cuestiones prejudiciales, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente pregunta, en
esencia, si una normativa nacional, que somete la venta de productos «bake‑off» a las mismas exigencias que las aplicables
al procedimiento completo de fabricación y comercialización del pan y de los productos de panadería tradicionales, constituye
una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa en el sentido del artículo 28 CE y, de ser así, si puede justificarse
por estar dirigida a garantizar la calidad de los referidos productos o a proteger a los consumidores o la salud pública.
Con carácter preliminar, es preciso recordar que la libre circulación de mercancías es un principio fundamental del Tratado
que se plasma en la prohibición, enunciada en el artículo 28 CE, de las restricciones cuantitativas a la importación entre
los Estados miembros, así como de todas las medidas de efecto equivalente.
La prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, contenida en el artículo 28 CE, afecta
a cualquier medida que puede obstaculizar, directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario (véanse,
en particular, las sentencias de 11 de julio de 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837, apartado 5; de 12 de marzo de 1987,
Comisión/Alemania, denominada «Ley de pureza de la cerveza», 178/84, Rec. p. 1227, apartado 27; de 23 de septiembre de 2003,
Comisión/Dinamarca, C‑192/01, Rec. p. I‑9693, apartado 39, y de 24 de noviembre de 2005, Schwarz, C‑366/04, Rec. p. I‑10139,
apartado 28).
No obstante, el Tribunal de Justicia precisó que medidas nacionales que limitan o prohíben ciertas modalidades de venta no
constituyen medidas de efecto equivalente a restricciones cuantitativas prohibidas, en principio, por el artículo 28 CE, siempre
que dichas disposiciones se apliquen a todos los operadores afectados que ejerzan su actividad en el territorio nacional,
y siempre que afecten del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los
procedentes de otros Estados miembros (véase la sentencia de 24 de noviembre de 1993, Keck y Mithouard, C‑267/91 y C‑268/91,
Rec. p. I‑6097, apartado 16).
En sus observaciones escritas, la administración prefectoral así como el Gobierno helénico, refiriéndose a la jurisprudencia
Keck y Mithouard, antes citada, alegan que la normativa nacional únicamente regula las modalidades de venta de los productos
«bake-off» y, por consiguiente, está excluida del ámbito de aplicación del artículo 28 CE.
Como señaló el Abogado General en el punto 15 de sus conclusiones, no puede acogerse tal calificación. En efecto, de las disposiciones
de la normativa nacional controvertida en el litigio principal resulta claramente que ésta tiene por objeto regular las condiciones
de fabricación de los productos de panadería, incluidos los productos «bake‑off».
Consta que la característica principal de los productos «bake-off» es ser entregados, en los puntos de venta, después de que
las etapas importantes de preparación de los referidos productos hayan finalizado. En dichos puntos de venta, únicamente se
realiza la breve descongelación del pan así como su calentamiento o su cocción final. En estas circunstancias, exigir que
los vendedores de productos «bake-off» se atengan a la totalidad de las prescripciones aplicables a una panadería tradicional,
entre ellas, en particular, la exigencia de disponer de un almacén de harina, de una sala de amasamiento o de un almacén de
combustible sólido, no tiene en cuenta la especificidad de estos productos y genera costes suplementarios que hacen así más
difícil la comercialización de los referidos productos. Esta normativa constituye, por tanto, un obstáculo a la importación
que no puede considerarse que establezca una modalidad de venta en el sentido de la sentencia Keck y Mithouard, antes citada
(apartados 15 y 16).
Según reiterada jurisprudencia, una normativa nacional que obstaculice la libre circulación de mercancías puede justificarse
por una de las razones de interés general enumeradas en el artículo 30 CE o por una de las exigencias imperativas establecidas
por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en el caso de que la normativa nacional sea indistintamente aplicable (véanse,
en este sentido, las sentencias de 20 de febrero de 1979, Rewe‑Zentral, denominada «Cassis de Dijon», 120/78, Rec. p. 649,
apartado 8, y Schwarz, antes citada, apartado 30).
A falta de armonización, los Estados miembros tienen la facultad de decidir el grado de protección de la salud y de la vida
de las personas que pretenden garantizar y de exigir una autorización previa a la comercialización de los productos alimenticios,
teniendo en cuenta las exigencias de la libre circulación de mercancías dentro de la Comunidad (véanse, en particular, las
sentencias de 14 de julio de 1983, Sandoz, 174/82, Rec. p. 2445, apartado 16, y de 2 de diciembre de 2004, Comisión/Países
Bajos, C‑41/02, Rec. p. I‑11375, apartado 42).
No obstante, para que una normativa nacional se ajuste al principio de proporcionalidad, es necesario comprobar no sólo que
los medios elegidos sean aptos para la realización del objetivo pretendido, sino también que no vayan más allá de lo que es
necesario para lograrlo (sentencias de 14 de diciembre de 2004, Comisión/Alemania, C‑463/01, Rec. p. I‑11705, apartado 78,
y Radlberger Getränkegesellschaft y S. Spitz, C‑309/02, Rec. p. I‑11763, apartado 79).
Por lo que respecta a la justificación de un objetivo de calidad alegado por el órgano jurisdiccional remitente, debe señalarse
que una medida nacional que obstaculiza la libre circulación de mercancías no puede estar justificada exclusivamente por el
mero hecho de que busque promover productos alimenticios de calidad. En efecto, para justificar un obstáculo a la libre circulación
de mercancías, tal objetivo sólo puede ser tenido en cuenta en relación con otras exigencias reconocidas como exigencias imperativas,
tales como la protección de los consumidores o de la salud.
En cuanto a la búsqueda de la protección de los consumidores, el órgano jurisdiccional remitente señala que, en los litigios
principales, la administración prefectoral se refirió a un informe emitido por un experto en tecnologías alimentarias que
indica que los productos «bake‑off» incitan a los consumidores a pensar que adquieren pan o un producto similar fresco, cuando,
en realidad, se trata de un producto alterado y sin vitaminas.
No obstante, hay que indicar que, si bien puede ser legítimo adoptar medidas tendentes a evitar que los consumidores confundan
los productos de panadería tradicional y los de tipo «bake-off», la normativa nacional controvertida, tal como se aplica,
no permite a la clientela de los puntos de venta de pan distinguir los productos tradicionales de los productos «bake‑off».
Como señaló el Abogado General en el punto 62 de sus conclusiones, tal objetivo podría alcanzarse a través de medidas menos
restrictivas para la comercialización de los productos «bake‑off», tales como medios de información o etiquetado adecuado.
Por último, respecto a la protección de la salud, de las observaciones escritas de la administración prefectoral resulta que
la normativa nacional controvertida en el litigio principal busca asegurar que se respeten las exigencias sanitarias no sólo
durante la primera fase de producción del pan semicocido y congelado, sino igualmente en la última fase consistente en la
cocción final en el lugar de venta. En efecto, el pan y los productos similares son sensibles a la alteración y pueden contaminarse,
en particular, por insectos, mohos, levaduras, bacterias y virus.
Ahora bien, aunque la normativa nacional controvertida en el litigio principal incluye disposiciones destinadas a asegurar
que los productos de panadería se fabriquen y comercialicen en condiciones sanitarias adecuadas, no es menos cierto que contiene
igualmente varias exigencias que, en la medida en que están ligadas al proceso de fabricación de productos tradicionales de
panadería, son inadecuadas y van más allá de lo necesario para proteger la salud pública cuando se aplican a productos del
tipo «bake‑off», que están precocidos y sólo son objeto, en sus puntos de venta, de una descongelación, de un calentamiento
o de una última cocción. Como han reconocido las autoridades griegas en sus observaciones, tal es el caso en particular de
las que tienen que ver con la presencia de un almacén de harina o de una sala de amasamiento.
Habida cuenta de lo anterior, procede, por tanto, responder a las cuestiones prejudiciales que el artículo 28 CE debe interpretarse
en el sentido de que se opone a una normativa nacional que somete la venta de productos «bake‑off» a las mismas exigencias
aplicables al procedimiento completo de fabricación y comercialización del pan y de los productos de panadería tradicionales.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
El artículo 28 CE debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional que somete la venta de productos
«bake-off» a las mismas exigencias aplicables al procedimiento completo de fabricación y comercialización del pan y de los
productos de panadería tradicionales.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: griego.