CELEX: 62009CJ0300
Układ stowarzyszeniowy EWG-Turcja
Swobodny przepływ pracowników
Zasada "standstill" zawarta w art. 13 decyzji nr 1/80 Rady Stowarzyszenia
Zakaz wprowadzania przez państwa członkowskie nowych ograniczeń w dostępie do rynku pracy

Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczą wykładni art. 13 decyzji Rady Stowarzyszenia nr 1/80 z dnia 19 września
1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia (zwanej dalej „decyzją nr 1/80”). Rada Stowarzyszenia została utworzona na mocy Układu
ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Republiką Turcji, podpisanego w dniu 12 września
1963 r. w Ankarze przez Republikę Turcji z jednej strony i przez państwa członkowskie EWG oraz Wspólnotę z drugiej strony,
który został zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu tej ostatniej decyzją Rady 64/732/EWG z dnia 23 grudnia 1963 r.
(Dz.U. 1964, 217, s. 3685, zwanego dalej „układem stowarzyszeniowym”).
Wnioski te zostały przedstawione w ramach sporów pomiędzy F. Toprakiem w sprawie C‑300/09 i I. Oguzem w sprawie C‑301/09 a Staatssecretaris
van Justitie (sekretarzem stanu ds. sprawiedliwości) w przedmiocie odmowy zmiany przez Staatssecretaris van Justitie ich zezwoleń
na pobyt na czas określony.

Ramy prawne

Uregulowania Unii
Układ stowarzyszeniowy
Zgodnie z art. 2 ust. 1 układu stowarzyszeniowego jego celem jest promowanie stałego i zrównoważonego wzmacniania więzi handlowych
i gospodarczych pomiędzy stronami, w tym także w zakresie stosunków pracy, poprzez stopniowe osiąganie swobody przepływu pracowników,
jak również przez eliminację ograniczeń w zakresie swobody podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej oraz swobody
świadczenia usług celem polepszenia poziomu życia narodu tureckiego i ułatwienia przystąpienia w późniejszym czasie Republiki
Turcji do Wspólnoty.
Decyzja nr 1/80
Artykuł 6 ust. 1 decyzji brzmi następująco:
„1. Pracownik turecki należący do legalnego rynku pracy państwa członkowskiego ma w tym państwie, z zastrzeżeniem postanowień
art. 7 dotyczącego dostępu członków jego rodziny do zatrudnienia, prawo:
–        po roku legalnego zatrudnienia do odnowienia pozwolenia na pracę u tego samego pracodawcy, o ile jego stanowisko zostaje zachowane;
–        po trzech latach legalnego zatrudnienia i z zastrzeżeniem pierwszeństwa pracowników z państw członkowskich Wspólnoty przyjęcia,
w tym samym zawodzie u dowolnego pracodawcy, oferty pracy złożonej na normalnych warunkach i zarejestrowanej przez służby
zatrudnienia tego państwa członkowskiego;
–        po czterech latach legalnego zatrudnienia do swobodnego dostępu do dowolnej pracy najemnej” [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie
jak wszystkie cytaty z tej decyzji poniżej].
Artykuł 13 wspomnianej decyzji stanowi:
„Państwa członkowskie Wspólnoty i Turcja nie mogą wprowadzać nowych ograniczeń w zakresie warunków dostępu do rynku pracy
pracowników i członków ich rodzin, którzy przebywają i są zatrudnieni na ich właściwych terytoriach zgodnie z prawem”.
Protokół dodatkowy
Protokół dodatkowy, podpisany w dniu 23 listopada 1970 r. w Brukseli oraz zawarty, zatwierdzony i ratyfikowany w imieniu Wspólnoty
rozporządzeniem Rady (EWG) nr 2760/72 z dnia 19 grudnia 1972 r. (Dz.U. L 293, s. 1) (zwany dalej „protokołem dodatkowym”)
stanowi integralną część układu stowarzyszeniowego, jak wynika to z jego art. 62.
Artykuł 41 ust. 1 protokołu dodatkowego ma następujące brzmienie:
„Umawiające się strony nie będą wprowadzać żadnych nowych ograniczeń w swobodzie przedsiębiorczości i w swobodzie świadczenia
usług” [tłumaczenie nieoficjalne].

Uregulowania krajowe
W dniu 1 grudnia 1980 r. wjazd i pobyt cudzoziemców na terytorium Niderlandów był uregulowany przez Vreemdelingenwet (ustawę
o cudzoziemcach) (Stb. 1965, nr 40), która weszła w życie w dniu 1 stycznia 1967 r., oraz przez Vreemdelingenbesluit (rozporządzenie
o cudzoziemcach) i Vreemdelingencirculaire z 1966 r. (okólnik o cudzoziemcach z 1966 r.).
Z postanowień odsyłających wynika, że w dniu 1 grudnia 1980 r. obowiązywała następująca regulacja.
Cudzoziemiec, którego małżeństwo z osobą mającą prawo pobytu na czas nieokreślony trwało co najmniej trzy lata i który zamieszkiwał
w Niderlandach przez okres także trzech lat, będąc posiadaczem prawa pobytu związanego z warunkiem „zamieszkanie z małżonką”,
mógł w zasadzie pomimo rozpadu małżeństwa ubiegać się o samodzielne zezwolenie na pobyt. Można było jednak odmówić udzielenia
takiego zezwolenia, jeśli cudzoziemiec nie posiadał wystarczających środków utrzymania. Ponadto można było wyjątkowo udzielić
takiego zezwolenia z nadrzędnych względów humanitarnych lub gdy działalność wykonywana przez cudzoziemca służyła istotnemu
interesowi Królestwa Niderlandów.
Począwszy od dnia 1 lutego 1983 r., regulacja ta została zmieniona w dwóch aspektach przez okólnik o cudzoziemcach wydany
w 1982 r. (dalej zwany „okólnikiem z 1982 r.”). Po pierwsze, wymagana długość zamieszkiwania w Niderlandach przed rozpadem
lub rozwiązaniem małżeństwa, która wynosiła trzy lata, została zmniejszona do jednego roku. Po drugie, brak środków utrzymania
pozostał negatywną przesłanką w odniesieniu do cudzoziemca tylko, jeśli właściwe władze mogły wymagać od niego gotowości do
podjęcia pracy.
W dniu 1 kwietnia 2001 r. weszła w życie Wet van 23 november 2000 tot algehele herziening van de Vreemdelingenwet (ustawa
z dnia 23 listopada 2000 r. w sprawie szeroko zakrojonej nowelizacji ustawy o cudzoziemcach) (Stb. 2000, nr 495). Ustawie
tej towarzyszyły wydane w 2000 r. Vreemdelingenbesluit 2000 (rozporządzenie o cudzoziemcach) (Stb. 2000, nr 497, zwane dalej
„Vb 2000”) oraz również wydany w tym samym roku Vreemdelingencirculaire 2000 (okólnik o cudzoziemcach, zwany dalej „okólnikiem
z 2000 r.”).
Wraz z wejściem w życie Vb 2000 i okólnika z 2000 r. w dniu 1 kwietnia 2001 r. zmiany wprowadzone w 1982 r. stały się bezskuteczne
i zostały przywrócone warunki uzyskania samodzielnych zezwoleń na pobyt obowiązujące w dniu 1 grudnia 1980 r.
Jednakże zostały przewidziane opierające się na art. 9.6 Vb 2000 przepisy przejściowe w odniesieniu do cudzoziemców, którzy
korzystali przed dniem 11 grudnia 2000 r. z zezwolenia na pobyt ze względu na małżeństwo. Na mocy tych przepisów przy założeniu,
że cudzoziemiec posiadał przez co najmniej rok zezwolenie na pobyt na podstawie małżeństwa, które trwało trzy lata przed jego
rozpadem lub rozwiązaniem, mogło zostać udzielone temu cudzoziemcowi zezwolenie na pobyt związane z warunkiem „poszukiwanie
i wykonywanie pracy najemnej lub na własny rachunek”.

Postępowania przed sądami krajowymi i pytanie prejudycjalne

Sprawa Toprak (C‑300/09)
F. Toprak, obywatel turecki, zawarł związek małżeński z obywatelką niderlandzką w dniu 14 czerwca 2001 r. W dniu 21 maja 2002 r.
przybył do Niderlandów, dysponując tymczasowym pozwoleniem na pobyt, które zostało zastąpione pozwoleniem na pobyt na czas
określony z adnotacją „w celu zamieszkania z małżonką”, którego okres ważności został przedłużony do dnia 24 września 2006 r.
Małżeństwo między F. Toprakiem i jego małżonką rozpadło się faktycznie w dniu 12 kwietnia 2004 r., czyli przed upływem trzech
lat po ślubie, a rozwód został orzeczony w dniu 30 grudnia 2004 r., czyli ponad trzy lata po ślubie. Wynika z tego, że pomiędzy
dniem wjazdu do Niderlandów a dniem faktycznego rozpadu małżeństwa F. Toprak przebywał mniej niż trzy lata ze swoją małżonką
w Niderlandach.
Po rozwodzie F. Toprak zwracał się kilkakrotnie z wnioskiem o zastąpienie adnotacji „zamieszkanie z małżonką” adnotacją „wykonywanie
pracy najemnej” i przedłużenie zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony.
Wnioski F. Topraka były oddalane przez właściwego ministra ze względu na to, że licząc od dnia faktycznego rozpadu jego małżeństwa,
nie spełniał już warunku zamieszkiwania z małżonką. Ponadto mimo że pracował w Niderlandach, F. Toprak nie wykazał też w sposób
dostateczny, że w dniu tym spełniał przesłanki umożliwiające mu uzyskanie zezwolenia na pobyt w celu wykonywania pracy najemnej
na podstawie art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80. W szczególności nie wykazał, że pracował przez rok u tego samego pracodawcy ani
że pracodawca ten jest skłonny utrzymać ten stosunek pracy. Ponadto jego praca najemna nie służyła żadnemu istotnemu interesowi
Królestwa Niderlandów.
F. Toprak odwołał się do Staatssecretaris van Justitie, który jednak oddalił to odwołanie jako bezzasadne.
F. Toprak wniósł zatem skargę do Rechtbank’s‑Gravenhage. Sąd ten uznał, że zaostrzenie polityki wobec osób takich jak F. Toprak,
które następowało po okresie złagodzenia tej polityki, stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80. W rezultacie
uwzględnił skargę, stwierdził nieważność decyzji o oddaleniu Staatssecretaris van Justitie i nakazał mu wydanie nowej decyzji.
Staatssecretaris van Justitie odwołał się od tego wyroku do Raad van State.

Sprawa Oguz (C‑301/09)
I. Oguz jest obywatelem tureckim, który zawarł związek małżeński z obywatelką turecką posiadającą zezwolenie na pobyt na czas
nieokreślony w Niderlandach. Ślub odbył się w dniu 12 sierpnia 2002 r. Po przyjeździe do Niderlandów rok później uzyskał zezwolenie
na pobyt na czas określony związany z warunkiem „zamieszkanie z małżonką”, którego termin ważności został przedłużony do sierpnia
2009 r.
Małżeństwo I. Oguza i jego małżonki rozpadło się faktycznie w dniu 16 października 2005 r., a rozwód został orzeczony w dniu
21 lipca 2006 r., czyli w obu przypadkach po trzech latach od zawarcia małżeństwa. Jednakże pomiędzy dniem wjazdu do Niderlandów
w 2003 r. a dniem faktycznego rozpadu jego małżeństwa I. Oguz zamieszkiwał przez krócej niż trzy lata ze swoją małżonką w Niderlandach.
W dniu 12 kwietnia 2006 r. I. Oguz wniósł o zmianę warunku udzielenia jego zezwolenia na pobyt, które zawierało adnotację
„zamieszkanie z małżonką”, tak aby od tej pory było opatrzone adnotacją „w celu wykonywania pracy najemnej”. Z postanowienia
odsyłającego wynika, że I. Oguz zawarł umowę o pracę z pewnym pracodawcą na okres od dnia 1 kwietnia do dnia 1 października
2004 r., pracował dla innego pracodawcy od dnia 16 października 2005 r. i został zatrudniony przez trzeciego pracodawcę od
dnia 1 lutego 2006 r.
Wniosek I. Oguza o zmianę zezwolenia na pobyt na czas nieokreślony został oddalony kilkoma decyzjami właściwego ministra ze
względu na to, że licząc od dnia rozpadu jego małżeństwa, nie spełniał już warunku „zamieszkiwania z małżonką”, od którego
uzależnione było udzielenie mu zezwolenia na pobyt. Ponadto I. Oguz nie wykazał też w sposób dostateczny, że mógł ubiegać
się o zezwolenie na pobyt w celu wykonywania pracy najemnej na podstawie art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80. W szczególności nie
wykazał, że pracował przez rok u tego samego pracodawcy ani że pracodawca ten jest skłonny utrzymać ten stosunek pracy. Poza
tym jego praca najemna nie służyła żadnemu istotnemu interesowi Królestwa Niderlandów.
I. Oguz odwołał się do Staatssecretaris van Justitie, który uznał to odwołanie za bezzasadne.
Staatssecretaris van Justitie uznał w szczególności, że I. Oguz nie może ubiegać się o zezwolenie na pobyt na podstawie przepisów
przejściowych opartych na art. 9.6 Vb 2000, gdyż jego zezwolenie na pobyt nie zostało mu udzielone przed dniem 11 grudnia
2000 r.
I. Oguz wniósł zatem skargę do Rechtbank’s‑Gravenhage. Sąd ten uznał, że Staatssecretaris van Justitie oparł się niesłusznie
na art. 9.6 Vb 2000, podczas gdy powinien był zastosować politykę przyjętą od roku 1983 r. Uwzględnił skargę I. Oguza, twierdząc,
że bardziej rygorystyczna regulacja, którą zastosował wobec niego Staatssecretaris van Justitie, a która nastąpiła po okresie
łagodniejszej regulacji wobec obywateli tureckich, stanowi „nowe ograniczenie”, sprzeczne z art. 13 decyzji nr 1/80. W rezultacie
stwierdził nieważność decyzji Staatssecretaris van Justitie i nakazał mu wydanie nowej decyzji. Staatssecretaris van Justitie
odwołał się od tego wyroku do Raad van State.

Pytanie prejudycjalne
W tych okolicznościach Raad van State postanowił zawiesić postępowania i zwrócić się do Trybunału w każdej sprawie z następującym
pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem nowego ograniczenia w rozumieniu tego przepisu
należy rozumieć również zaostrzenie przepisu, który wprowadzono po dniu 1 grudnia 1980 r. i który przewidywał rozluźnienie
przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r., jeśli zaostrzenie to nie pociąga za sobą pogorszenia sytuacji w stosunku
do przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r.?”.
Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 2 października 2009 r. sprawy C‑300/09 i C‑301/09 zostały połączone zarówno dla celów
procedury pisemnej i ustnej, jak i dla celów wydania wyroku.

W przedmiocie pytania prejudycjalnego

Uwagi wstępne
Należy zauważyć na wstępie, że art. 13 decyzji nr 1/80 może stosować się do przepisów zawartych nie tylko w tekście o charakterze
ustawy lub rozporządzenia, ale także w okólniku, który precyzuje sposób, w jaki dany rząd zamierza stosować ustawę.
Ten art. 13 dotyczy bowiem ograniczeń wprowadzonych przez państwa członkowskie, przy czym charakter aktu wprowadzającego takie
ograniczenia nie jest uściślony.
W wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r. w sprawie C‑398/06 Komisja przeciwko Niderlandom Trybunał rozpatrywał zgodność okólnika
dotyczącego cudzoziemców, podobnego do tego będącego przedmiotem postępowań przed sądem krajowym, z wtórnym prawem Unii dotyczącym
swobodnego przepływu osób. Orzekł, że wspomniany okólnik był sprzeczny z tym prawem.
Bezsprzeczne jest, że okólnik z 1982 r. i okólnik z 2000 r. – tak jak okólnik będący przedmiotem sprawy, w której zapadł ww.
wyrok w sprawie Komisja przeciwko Niderlandom – wywierają skutki wobec określonych cudzoziemców, w tym obywateli tureckich.
Wynika z tego, że art. 13 decyzji nr 1/80 może mieć zastosowanie do przepisów tego okólnika.

Odpowiedź Trybunału
Stawiając swoje pytanie, sąd krajowy dąży w istocie do ustalenia w odniesieniu do przepisu krajowego dotyczącego uzyskiwania
zezwolenia na pobyt przez pracowników tureckich, takich jak F. Toprak i I. Oguz, czy art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować
w ten sposób, że „nowym ograniczeniem” w rozumieniu tego artykułu jest zaostrzenie przepisu, który wprowadzono po dniu 1 grudnia
1980 r. i który przewidywał złagodzenie przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r., nawet jeśli zaostrzenie to nie pogarsza
warunków uzyskania tego zezwolenia w stosunku do warunków wynikających z przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r.
Pytanie postawione przez Raad van State dotyczy zatem w istocie ustalenia daty istotnej dla analizy istnienia nowego ograniczenia
w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80.
O ile rząd niderlandzki nie podważa, że F. Toprak i I. Oguz pracowali w Niderlandach, o tyle utrzymuje, że nie należy odpowiadać
na to pytanie, gdyż art. 13 decyzji nr 1/80 nie ma zastosowania w niniejszym przypadku ze względu na to, iż regulacja będąca
przedmiotem postępowań przed sądem krajowym dotyczy nie warunków dostępu do rynku pracy pracowników tureckich, o których mowa
w tym artykule, ale uprawnień małżonków będących cudzoziemcami w dziedzinie łączenia rodzin.
Zarzut ten należy zbadać przed ewentualną odpowiedzią na pytanie zadane przez sąd krajowy.
Rząd niderlandzki wyjaśnia bowiem, że po trzech latach małżeństwa i po trzyletnim pobycie w Niderlandach przyznanym ze względu
na to małżeństwo cudzoziemiec jest w zasadzie uprawniony do uzyskania samodzielnego zezwolenia na pobyt, bez warunku zamieszkiwania
z małżonkiem. Jednakże zanik konieczności łączenia rodziny przed upływem trzech lat ze względu na rozpad więzi małżeńskiej
powoduje w zasadzie wygaśnięcie prawa pobytu. Regulacja ta nie dotyczy pracowników i art. 13 decyzji nr 1/80 nie ma zatem
zastosowania. Co się tyczy cudzoziemców narodowości tureckiej, w razie rozpadu więzi małżeńskiej w okresie tych trzech lat
przestają oni korzystać z prawa pobytu na podstawie rozpatrywanej regulacji i mogą wywodzić takie prawo tylko z art. 6 decyzji
nr 1/80, jeśli spełniają określony w tym artykule warunek legalnego zatrudnienia u tego samego pracodawcy.
W tym względzie wspomniana regulacja oczywiście nie dotyczy bezpośrednio pracowników cudzoziemskich, ale dotyczy cudzoziemców
będących małżonkami osób korzystających z prawa pobytu na czas nieokreślony w Niderlandach.
Jednakże taka regulacja może mieć wpływ na pracowników cudzoziemskich, w szczególności na pracowników tureckich poprzez uściślenie
warunków przyznania samodzielnego zezwolenia na pobyt bez związku z zamieszkiwaniem z małżonkiem.
Z akt sprawy wynika bowiem, że sytuacja pracowników tureckich będących małżonkami osób korzystających z prawa pobytu na czas
nieokreślony w Niderlandach, w szczególności obywateli niderlandzkich, zmieniła się od dnia 1 kwietnia 2001 r. w zakresie
dotyczącym przyznawania takiego zezwolenia. Począwszy od tego dnia i w przeciwieństwie do sytuacji istniejącej od dnia 1 lutego
1983 r., pracownicy ci znów podlegają warunkowi zamieszkiwania ze swoim małżonkiem w tym państwie członkowskim przez okres
trzech lat.
Trybunał wypowiadał się już w przedmiocie zmian dotyczących warunków przyznawania zezwolenia na pobyt obywatelom tureckim
w odniesieniu do zasad „standstill” zawartych w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego i w art. 13 decyzji nr 1/80. Orzekł,
że wprowadzenie nieistniejącego w chwili wejścia w życie protokołu dodatkowego obowiązku posiadania wizy w celu wykonywania
pewnych rodzajów działalności polegających na świadczeniu usług w Niemczech stanowi „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 41
ust 1 protokołu dodatkowego (wyrok z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie C‑228/06 Soysal i Savatli, Zb.Orz. s. I‑1031, pkt 57).
Trybunał orzekł również, że wprowadzenie opłat w wysokości nieproporcjonalnej w stosunku do pobieranych od obywateli państw
członkowskich za wydanie zezwolenia na pobyt stanowi ograniczenie zakazane na mocy art. 13 decyzji nr 1/80 (wyrok z dnia 17 września
2009 r. w sprawie C‑242/06 Sahin, Rec. s. I‑8465, pkt 74).
W niniejszych sprawach regulacja niderlandzka będąca przedmiotem postępowań przed sądem krajowym skutkuje także zmianami warunków
przyznawania niektórych zezwoleń na pobyt. W zakresie, w jakim zmiany te dotyczą sytuacji pracowników tureckich, takich jak
F. Toprak i I. Oguz, należy uznać, że taka regulacja jest objęta zakresem stosowania art. 13 decyzji nr 1/80.
Okoliczność, że zainteresowani pracownicy nie są już zintegrowani na rynku pracy Niderlandów w tym znaczeniu, że nie spełniają
warunków przewidzianych w art. 6 ust. 1 decyzji nr 1/80, nie stanowi w żadnym wypadku przeszkody dla stosowania wspomnianego
art. 13. Trybunał orzekł poprzednio, że zasada „standstill” zawarta w art. 13 decyzji nr 1/80 nie służy ochronie obywateli
tureckich już zintegrowanych na rynku pracy danego państwa członkowskiego, lecz winna mieć zastosowanie właśnie do obywateli
tureckich, którzy jeszcze nie korzystają z żadnych praw w zakresie zatrudnienia i związanego z nimi prawa w zakresie pobytu
na mocy art. 6 ust. 1 tej decyzji (zob. wyroki: z dnia 21 października 2003 r. w sprawach połączonych C‑317/01 i C‑369/01
Abatay i in., Rec. s. I‑12301, pkt 83; a także wyrok z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie C‑92/07 Komisja przeciwko Niderlandom,
Zb.Orz. s. I‑3683, pkt 45).
Należy w rezultacie oddalić argumentację rządu niderlandzkiego, zgodnie z którą art. 13 decyzji nr 1/80 nie ma zastosowania
do regulacji rozpatrywanej w postępowaniach przed sądem krajowym, gdyż regulacja ta dotyczy nie warunków dostępu do rynku
pracy obywateli tureckich, o których mowa we wspomnianym artykule, ale uprawnień małżonków będących cudzoziemcami w dziedzinie
łączenia rodzin.
Z tego względu należy zbadać, którą datę należy wziąć pod uwagę w celu analizy istnienia „nowego ograniczenia” w rozumieniu
art. 13 decyzji nr 1/80.
Zdaniem rządów niderlandzkiego, duńskiego i niemieckiego wyłącznie dzień 1 grudnia 1980 r. jest istotny dla sprawdzenia, czy
ustawodawstwo lub dana polityka pogarsza sytuację pracowników tureckich. Każda późniejsza zmiana, która byłaby korzystniejsza
dla pracowników, nie powinna być brana pod uwagę.
Należy zauważyć, że ponieważ brzmienie art. 13 decyzji nr 1/80 nie wskazuje na żadną konkretną datę, począwszy od której zasada
„standstill” ma zastosowanie, istnienie „nowych ograniczeń” w rozumieniu tego artykułu można oceniać w stosunku do dnia wejścia
w życie przepisów, w których się pojawia, w niniejszym przypadku dnia wejścia w życie decyzji nr 1/80. Trybunał zresztą miał
kilkakrotnie okazję odnieść się do tego punktu wyjścia. Zatem w pkt 49 ww. wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. w sprawie Komisja
przeciwko Niderlandom Trybunał orzekł, że art. 13 decyzji nr 1/80 stoi na przeszkodzie wprowadzaniu do przepisów niderlandzkich,
począwszy od dnia wejścia w życie w Niderlandach wspomnianej decyzji, jakichkolwiek nowych ograniczeń w wykonywaniu swobody
przepływu pracowników (zob. w szczególności ww. wyroki: w sprawach połączonych Abatay i in., pkt 74; a także w sprawie Sahin,
pkt 63; analogicznie w odniesieniu do zasady „standstill” zawartej w art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego ww. wyroki: w sprawach
połączonych Abatay i in., pkt 66; a także w sprawie Soysal i Savatli, pkt 47).
Nie wynika z tego jednak, że tylko ta data ma znaczenie.
Aby ustalić zakres wyrażenia „nowe ograniczenia”, należy odnieść się do celu, do którego zmierza art. 13 decyzji nr 1/80.
W pkt 72 ww. wyroku w sprawach połączonych Abatay i in. Trybunał orzekł, że zasady standstill, zawarte w art. 13 decyzji nr 1/80
i art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, zmierzają do identycznego celu polegającego na stworzeniu warunków korzystnych do
stopniowego ustanowienia odpowiednio swobodnego przepływu pracowników, swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług
poprzez nakładanie na władze krajowe zakazu wprowadzania nowych przeszkód w zakresie wymienionych swobód, tak aby nie utrudniać
stopniowej realizacji tych swobód pomiędzy państwami członkowskimi a Republiką Turcji.
W wyroku z dnia 20 września 2007 r. w sprawie C‑16/05 Tum i Dari, Zb.Orz. s. I‑7415, pkt 61, Trybunał dodał w odniesieniu
do art. 41 ust. 1 protokołu dodatkowego, że celem tego przepisu jest stworzenie korzystnych warunków dla stopniowego osiągania
swobody przedsiębiorczości w związku nałożonym wobec władz krajowych absolutnym zakazem wprowadzania nowych przeszkód w wykonywaniu
tej swobody, polegających na pogarszaniu warunków istniejących w danym momencie.
W świetle zbieżnej wykładni art. 41 protokołu dodatkowego i art. 13 decyzji nr 1/80 w odniesieniu do zakładanego celu należy
uznać, że zakres obowiązku „standstill” zawartego w art. 13 obejmuje analogicznie każdą nową przeszkodę w wykonywaniu swobody
przepływu pracowników polegającą na pogorszeniu warunków istniejących w danym dniu.
Należy zatem się upewnić, że państwa członkowskie nie oddalają się od zakładanego celu, przywracając przepisy, które przyjęły
na rzecz swobodnego przepływu pracowników tureckich po wejściu w życie decyzji nr 1/80 na ich terytorium.
Wynika z tego, że w przypadkach takich jak te rozpatrywane w postępowaniach przed sądem krajowym datą, począwszy od której
należy ocenić, czy wprowadzenie nowych przepisów skutkuje „nowymi ograniczeniami”, jest dzień, w którym przepisy takie zostały
przyjęte.
Wykładnia taka podąża w kierunku, który Trybunał przyjął w celu zinterpretowania zasad „standstill” w innych dziedzinach prawa
Unii, w szczególności prawa do odliczania podatku od wartości dodanej, określonego w szóstej dyrektywie Rady 77/388/EWG z dnia
17 maja 1977 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich w odniesieniu do podatków obrotowych – wspólny system
podatku od wartości dodanej: ujednolicona podstawa wymiaru podatku (Dz.U L 145, s. 1, zwanej dalej „szóstą dyrektywą”), oraz
prawa swobodnego przepływu kapitału.
W dziedzinie podatku od wartości dodanej Trybunał orzekł, że uregulowanie krajowe narusza zasadę „standstill” zawartą w art. 17
ust. 6 szóstej dyrektywy, jeżeli powoduje ono po wejściu w życie tej dyrektywy rozszerzenie zakresu istniejących wyłączeń,
oddalając się tym samym od celu tej dyrektywy. Trybunał uściślił, że to samo dotyczy także wszelkich zmian dokonanych po wejściu
w życie szóstej dyrektywy, które poszerzają zakres wyłączeń istniejących bezpośrednio przed tymi zmianami. Nie ma znaczenia
w tym względzie, że zmiana nie poszerza zakresu wyłączeń mających zastosowanie w chwili wejścia w życie tej dyrektywy (zob.
wyrok z dnia 14 czerwca 2001 r. w sprawie C‑40/00 Komisja przeciwko Francji, Rec. s. I‑4539, pkt 17–19).
Trybunał wypowiedział się analogicznie w odniesieniu do wyjątku, przewidzianego w art. 57 ust. 1 WE w dziedzinie swobodnego
przepływu kapitału, pozwalającego utrzymać ograniczenia w przepływie kapitału do lub z państw trzecich, które istniały w krajowym
porządku prawnym w dniu 31 grudnia 1993 r. Uznał on, że pojęcie ograniczenia istniejącego w dniu wskazanym we wspomnianym
artykule, mianowicie w dniu 31 grudnia 1993 r., zakłada, że ramy prawne, w które wpisuje się rozpatrywane ograniczenie, w sposób
nieprzerwany po tej dacie stanowią część porządku prawnego danego państwa członkowskiego. Dodał, że w przeciwnym razie państwa
członkowskie mogłyby w każdej chwili ponownie wprowadzić ograniczenia w przepływie kapitału do lub z państw trzecich, które
istniały w krajowym porządku prawnym w dniu 31 grudnia 1993 r., lecz które nie zostały utrzymane. Trybunał stwierdził zatem,
że wyjątek nie dotyczy przepisu ponownie wprowadzającego przeszkodę, która w następstwie uchylenia wcześniej obowiązujących
przepisów już nie istniała (wyrok z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie C‑101/05 A, Rec. s. I‑11531, pkt 48, 49).
Z tego względu należy uznać, że przyjmując przypisy, które pogarszają warunki stosujące się do pracowników tureckich w odniesieniu
do uzyskiwania zezwolenia na pobyt w stosunku do warunków uprzednio mających zastosowanie do nich pod rządami przepisów przyjętych
po wejściu w życie decyzji nr 1/80 na danym terytorium, państwo członkowskie wprowadza „nowe ograniczenia” w rozumieniu art. 13
tej decyzji.
W sytuacjach takich jak te w sprawach przed sądem odsyłającym do sądu krajowego należy sprawdzenie, czy w odniesieniu do okólnika
z 1982 r. okólnik z 2000 r. utrudnia uzyskanie przez pracowników tureckich samodzielnego zezwolenia na pobyt i czy F. Toprak
i I. Oguz spełniali warunki przewidziane w okólniku z 1982 r. Przy założeniu, że takie zezwolenie byłoby trudniej uzyskać
przy zastosowaniu okólnika z 2000 r., stanowiłby on „nowe ograniczenie” w rozumieniu art. 13 decyzji nr 1/80, nawet gdyby
ten okólnik tylko ponownie wprowadzał przepisy istniejące w ustawodawstwie niderlandzkim w dniu 1 grudnia 1980 r.
Mając na uwadze powyższe rozważania, na zadane pytanie należy odpowiedzieć, że w okolicznościach takich jak te w sprawach
przed sądem krajowym odnoszących się do przepisu krajowego dotyczącego uzyskiwania zezwolenia na pobyt przez pracowników tureckich
art. 13 decyzji nr 1/80 należy interpretować w ten sposób, że „nowym ograniczeniem” w rozumieniu tego artykułu jest zaostrzenie
przepisu, który wprowadzono po dniu 1 grudnia 1980 r. i który przewidywał złagodzenie przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia
1980 r., nawet jeśli zaostrzenie to nie pogarsza warunków uzyskania tego zezwolenia w stosunku do warunków wynikających z przepisu
obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r., czego sprawdzenie należy do sądu krajowego.

W przedmiocie kosztów
Dla stron postępowania przed sądem krajowym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej
przed tym sądem, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi,
inne niż poniesione przez strony postępowania przed sądem krajowym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (druga izba) orzeka, co następuje:
W okolicznościach takich jak te w sprawach przed sądem krajowym odnoszących się do przepisu krajowego dotyczącego uzyskiwania
zezwolenia na pobyt przez pracowników tureckich art. 13 decyzji nr 1/80 z dnia 19 września 1980 r. w sprawie rozwoju stowarzyszenia,
przyjętej przez Radę Stowarzyszenia utworzoną na mocy Układu ustanawiającego stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą
a Republiką Turcji, należy interpretować w ten sposób, że „nowym ograniczeniem” w rozumieniu tego artykułu jest zaostrzenie
przepisu, który wprowadzono po dniu 1 grudnia 1980 r. i który przewidywał złagodzenie przepisu obowiązującego w dniu 1 grudnia
1980 r., nawet jeśli zaostrzenie to nie pogarsza warunków uzyskania tego zezwolenia w stosunku do warunków wynikających z przepisu
obowiązującego w dniu 1 grudnia 1980 r., czego sprawdzenie należy do sądu krajowego.
Podpisy
*

Język postępowania: niderlandzki.