CELEX: 61987CJ0190
Sanitaire controles
Harmonisatie
Verificaties bij invoer

Overwegingen van het arrest
Bij beschikking van 26 februari 1987, ingekomen ten Hove op 16 juni daaraanvolgend, heeft het Bundesverwaltungsgericht zes prejudiciële vragen gesteld over de uitlegging van de artikelen 30, 189 en 5 EEG-Verdrag, artikel 11, lid 2, van verordening nr . 2777/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector slachtpluimvee ( PB 1975, L 282, blz . 77 ), en de artikelen 1 en 2 van richtlijn 83/643 van de Raad van 1 december 1983 ter vereenvoudiging van de fysieke controle en de administratieve formaliteiten bij het goederenvervoer tussen Lid-Staten ( PB 1983, L 359, blz . 8 ).
Deze vragen zijn gerezen in een geschil tussen handelsonderneming Moormann BV ( hierna : Moormann ), een vennootschap naar Nederlands recht, en de Oberkreisdirektor des Kreises Borken ( hierna : Oberkreisdirektor ), ondersteund door de Vertreter des oeffentlichen Interesses, over de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht van stelselmatige grenscontroles die in de Bondsrepubliek Duitsland bij de invoer van slachtpluimvee uit Nederland zouden worden uitgevoerd .
Krachtens de in de Bondsrepubliek Duitsland geldende regeling, te weten het Gefluegelfleischhygienegesetz van 12 juli 1973 en de Gefluegelfleischuntersuchungsverordnung van 3 november 1976, zoals gewijzigd bij verordening van 27 juli 1978, geldt voor alle invoer van vers vlees van pluimvee in de Bondsrepubliek Duitsland de volgende procedure : eerst dient de importeur de goederen bij een ter zake bevoegd nationaal kantoor van binnenkomst aan te melden en ze aldaar ter keuring aan te geven, waarna de geleidedocumenten en de conformiteit van de in de documenten omschreven goederen met de daadwerkelijk ingevoerde goederen en het keurmerk van de goederen worden geverifieerd .
Na een beslissing van de Oberkreisdirektor geen inklaringsformaliteiten meer te verrichten tussen 17 en 24 uur, wat tot dan toe mogelijk was tegen betaling van een toeslag van 50% voor de verrichte keuringen, voorzag Moormann zich bij de bevoegde Duitse rechtbank, stellende dat de Duitse regeling in strijd was met artikel 30 EEG-Verdrag en richtlijn 83/643 .
Het Bundesverwaltungsgericht, waarbij beroep in Revision is ingesteld tegen het arrest van het Oberverwaltungsgericht waarin Moormanns vordering was toegewezen, heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen :
"1 ) Moet het begrip 'maatregelen van gelijke werking' in artikel 30 EEG-Verdrag aldus worden uitgelegd, dat het in het handelsverkeer tussen de Lid-Staten verboden is, goederen na het overschrijden van de grens in het land van bestemming aan een stelselmatige invoerkeuring te onderwerpen, wanneer deze bestaat uit :
a ) de verplichting voor de importeur om alle door hem in te voeren goederen tijdig bij een voor de invoerkeuring bevoegd nationaal kantoor van binnenkomst aan te geven,
b ) de verplichting, de voor de invoerkeuring aangegeven goederen aan het kantoor van binnenkomst aan te bieden,
c ) de verificatie van de bij de goederen gevoegde documenten en geleidepapieren, met name van het voorgeschreven gezondheidscertificaat,
d ) de verificatie van de conformiteit van de in de documenten en geleidepapieren omschreven goederen met de daadwerkelijk ingevoerde goederen,
e ) de verificatie van het voorgeschreven keurmerk?
2 ) Moet het begrip 'maatregelen van gelijke werking' in artikel 11, lid 2, tweede streepje, van verordening ( EEG ) nr . 2777/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector slachtpluimvee hetzelfde worden uitgelegd als in artikel 30 EEG-Verdrag?
3 ) Vormt artikel 189, derde alinea, of artikel 5 EEG-Verdrag, dan wel een andere bepaling van gemeenschapsrecht ( en zo ja welke ?) de rechtsgrondslag voor het feit, dat in gevallen waarin een Lid-Staat een bepaling van nationaal recht, die hij op grond van een voor hem verbindende richtlijn van de Gemeenschap niet meer had mogen handhaven, op een justitiabele van de Gemeenschap toepast, laatstbedoelde de bevoegdheid wordt verleend om zich tegenover de toepassing van de nationale bepaling door de Lid-Staat erop te beroepen, dat de Lid-Staat zijn in de richtlijn neergelegde verplichting niet tijdig is nagekomen?
4 ) Moet het begrip 'controles' in artikel 1, lid 1, van richtlijn nr . 83/643/EEG van de Raad van 1 december 1983 ter vereenvoudiging van de fysieke controle en de administratieve formaliteiten bij het goederenvervoer tussen Lid-Staten aldus worden uitgelegd, dat het omvat
a ) de verplichting voor de importeur om alle door hem in te voeren goederen tijdig bij een nationaal kantoor van binnenkomst aan te geven,
b ) de verplichting, de aangegeven goederen aan het kantoor van binnenkomst aan te bieden,
c ) de verificatie van de bij de goederen gevoegde documenten en geleidepapieren, met name van het voorgeschreven gezondheidscertificaat,
d ) de verificatie van de identiteit van de in de documenten en geleidepapieren omschreven goederen met de daadwerkelijk ingevoerde goederen,
e ) de verificatie van het voorgeschreven keurmerk?
5 ) Voor zover de vragen 4 a, b, c, d of e ontkennend worden beantwoord :
Moet het begrip 'formaliteiten' in artikel 1, lid 1, van richtlijn nr . 83/643/EEG aldus worden uitgelegd, dat het de in de ontkennend beantwoorde vierde vraag bedoelde verificaties omvat?
6 ) Moet het begrip 'controles' in artikel 2, tweede streepje, van richtlijn nr . 83/643/EEG aldus worden uitgelegd, dat enkel de controles in de zin van artikel 1, lid 1, van de richtlijn nog slechts steekproefsgewijs mogen worden verricht, terwijl daaruit niets valt af te leiden omtrent de vraag, in hoeverre stelselmatige formaliteiten geoorloofd zijn?"
Voor een uitvoeriger uiteenzetting van de feiten van de zaak, het procesverloop en de bij het Hof ingediende opmerkingen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
De eerste vraag
Voor de beantwoording van de eerste vraag van de verwijzende rechter over de uitlegging van artikel 30 EEG-Verdrag, kan worden verwezen naar de vaste rechtspraak van het Hof ( primair het arrest van 11 juli 1974, zaak 8/74, Dassonville, Jurispr . 1974, blz . 837 ), dat iedere handelsregeling der Lid-Staten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel, kan belemmeren, als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking te beschouwen is .
Een nationale regeling die een stelselmatige keuring van goederen bij binnenkomst in het land van bestemming alsook de in de eerste vraag beschreven maatregelen voorschrijft, kan door de ermee gepaard gaande beperkingen en vertragingen de invoer bemoeilijken; bijgevolg is zij als een maatregel van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag aan te merken .
In haar bij het Hof ingediende schriftelijke opmerkingen betoogt de Duitse regering, dat de Duitse regeling overeenkomstig artikel 36 EEG-Verdrag gerechtvaardigd is uit hoofde van de bescherming van de gezondheid en het leven van personen en dieren .
Het is vaste rechtspraak van het Hof, dat wanneer met toepassing van artikel 100 EEG-Verdrag communautaire richtlijnen de harmonisatie voorschrijven van maatregelen die noodzakelijk zijn om onder meer de bescherming van de gezondheid van mens en dier te waarborgen, en communautaire procedures instellen voor het toezicht op de naleving ervan, een beroep op artikel 36 niet meer gerechtvaardigd is en de harmonisatierichtlijn het kader vormt waarbinnen voortaan de geëigende controles moeten worden uitgevoerd en de beschermende maatregelen moeten worden getroffen ( arresten van 5 oktober 1977, zaak 5/77, Tedeschi, Jurispr . 1977, blz . 1555, 5 april 1979, zaak 148/78, Ratti, Jurispr . 1979, blz . 1629 en 8 november 1979, zaak 251/78, Denkavit, Jurispr . 1979, blz . 3369 ).
Gelijk het Hof reeds in zijn arrest van 6 oktober 1983 ( gevoegde zaken 2-4/82, Delhaize, Jurispr . 1983, blz . 2973 ) heeft gesteld, is bij richtlijn 71/118 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het handelsverkeer in vers vlees van pluimvee ( PB 1971, L 55, blz . 23 ) een geharmoniseerd systeem van sanitaire controles ingevoerd . Dit op communautair niveau geharmoniseerd systeem, dat uitgaat van een volledige controle van de waar in het land van verzending, komt in de plaats van de controle in het land van bestemming en heeft ten doel, een vrij verkeer van de betrokken produkten onder dezelfde voorwaarden als in een binnenmarkt mogelijk te maken .
Voor wat de handel in vers vlees van pluimvee betreft, valt een stelselmatige sanitaire controle aan de grens bijgevolg niet langer met een beroep op de bescherming van de gezondheid op grond van artikel 36 EEG-verdrag te rechtvaardigen .
Enkel nog toelaatbaar zijn sporadische sanitaire controles door het land van bestemming, mits deze niet zo veelvuldig voorkomen dat zij een verkapte beperking van de handel tussen de Lid-Staten vormen ( zie het arrest van 6 oktober 1983, Delhaize ).
Het begrip "sanitaire controle" in de zin van richtlijn 71/118 moet aldus worden uitgelegd, dat het alle in bijlage I van de richtlijn opgesomde sanitaire keuringen door een officiële dierenarts omvat, waarvan de uitvoering door middel van de in bijlagen III en IV van de richtlijn bedoelde gezondheidscertificaten wordt bevestigd . Onder dat begrip vallen voorts alle controlemaatregelen van de Lid-Staat van invoer ter vaststelling, of daadwerkelijk aan de voorgeschreven sanitaire eisen is voldaan, voor zover daarbij een beroep op een dierenarts of een sanitair deskundige moet worden gedaan .
Deze sanitaire controles moeten worden onderscheiden van de algemene verificatie van de conformiteit van de vervoerde produkten met de geleidepapieren, die met name plaatsvindt door middel van controle van de verplichte geleidepapieren, namelijk de gezondheidscertificaten ( zie het arrest van 15 december 1976, zaak 35/76, Simmenthal, Jurispr . 1976, blz . 1871 ).
Bijgevolg mogen de onder richtlijn 71/118 vallende produkten bij het overschrijden van een binnengrens van de Gemeenschap enkel nog stelselmatig worden onderworpen aan de administratieve controles die voor alle goederen gelden die de grens overschrijden .
Mitsdien moet op de eerste vraag worden geantwoord, dat stelselmatige keuringen van slachtpluimvee, door een dierenarts of sanitair deskundige, bij de binnenkomst in het land van bestemming maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag vormen . Voor zover die keuringen strekken tot een stelselmatige verificatie van de naleving van de sanitaire vereisten van richtlijn 71/118, kunnen zij niet worden gerechtvaardigd uit hoofde van artikel 36 EEG-Verdrag .
De tweede vraag
Met zijn tweede vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of het begrip "maatregelen van gelijke werking" in artikel 11, lid 2, van verordening nr . 2777/75 hetzelfde moet worden uitgelegd als in artikel 30 EEG-Verdrag .
Artikel 11, lid 2, van verordening nr . 2777/75 behoort tot de bepalingen die uitsluitend het handelsverkeer met derde landen betreffen, terwijl het in het hoofdgeding om het intracommunautaire handelsverkeer gaat .
Mitsdien moet op de tweede vraag worden geantwoord, dat artikel 11, lid 2, van verordening nr . 2777/75, dat maatregelen van gelijke werking verbiedt, betrekking heeft op het handelsverkeer met derde landen en niet van toepassing is op het intracommunautaire handelsverkeer .
De derde vraag
Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, wat de grondslag is van het recht van een justitiabele van de Gemeenschap om zich tegenover een Lid-Staat, die een richtlijn niet of niet naar behoren in nationaal recht heeft omgezet, op een bepaling van die richtlijn te beroepen .
Luidens artikel 189, derde alinea, EEG-Verdrag is een richtlijn voor elke Lid-Staat waarvoor zij bestemd is, verbindend ten aanzien van het te bereiken resultaat . Artikel 5 EEG-Verdrag legt de Lid-Staten de verplichting op om alle algemene of bijzondere maatregelen te treffen, welke geschikt zijn om de nakoming van de uit het EEG-Verdrag of uit handelingen van de instellingen der Gemeenschap voortvloeiende verplichtingen te verzekeren . Uit de dwingende werking die een richtlijn krachtens artikel 189, derde alinea, heeft en uit de samenwerkingsverplichting van artikel 5 volgt, dat de Lid-Staat tot welke een richtlijn is gericht, zich niet kan onttrekken aan de verplichtingen die de richtlijn hem oplegt .
Volgens vaste rechtspraak van het Hof kunnen bepalingen van een richtlijn, die naar hun inhoud onvoorwaardelijk en voldoende nauwkeurig zijn, worden ingeroepen tegen een staat die de richtlijn binnen de gestelde termijn niet of niet naar behoren in nationaal recht heeft omgezet . In een dergelijk geval is de nationale rechter verplicht de bepalingen van de richtlijn te laten prevaleren boven de daarmee in strijd zijnde nationale bepalingen ( zie het arrest van 5 april 1979, Ratti ).
Mitsdien moet op de derde vraag worden geantwoord, dat het recht van een justitiabele van de Gemeenschap om zich tegenover een Lid-Staat die een richtlijn niet of niet naar behoren in nationaal recht heeft omgezet, te beroepen op een onvoorwaardeijke en voldoende nauwkeurige bepaling van die richtlijn, zijn grondslag vindt in artikel 189, derde alinea, juncto artikel 5 EEG-Verdrag .
De vierde en de vijfde vraag
Met zijn vierde en zijn vijfde vraag wil de nationale rechter weten, of de verificatiemaatregelen die de Duitse regeling voorschrijft, als "fysieke controle" of als "administratieve formaliteiten" in de zin van richtlijn 83/643 te beschouwen zijn .
Deze richtlijn stelt bepaalde regels vast voor de uitvoering van de fysieke controle van waren en de vereiste administratieve formaliteiten bij grensoverschrijding, ten einde, gelijk in de considerans van de richtlijn wordt gezegd, het oponthoud aan de grenzen te bekorten en het goederenverkeer tussen de Lid-Staten vlotter te laten verlopen .
Overeenkomstig de doelstelling van de richtlijn, het passeren van de binnengrenzen van de Gemeenschap te vergemakkelijken en een einde te maken aan de dure stelselmatige verificaties, moeten de in de richtlijn voorkomende begrippen aldus worden uitgelegd, dat ze daadwerkelijk tot de verwezenlijking van dat doel kunnen bijdragen .
Onder die omstandigheden moet het begrip "fysieke controles" aldus worden uitgelegd, dat daaronder vallen alle controles die aan de goederen worden verricht en met een fysieke inwerking op de goederen gepaard gaan .
Het begrip "administratieve formaliteiten" moet worden verstaan als betrekking hebbende op alle verrichtingen die bestaan in een verificatie van de documenten en certificaten welke de goederen vergezellen, en waarmee men door middel van een eenvoudige visuele inspectie zich ervan wil vergewissen dat de goederen in overeenstemming zijn met de documenten en certificaten, voor zover deze verrichtingen kunnen worden uitgevoerd door beambten die in het algemeen bevoegd zijn voor de controle van goederen aan de grens .
Mitsdien moet op de vierde en de vijfde vraag worden geantwoord, dat het begrip "fysieke controle" in de zin van richtlijn 83/643 moet worden verstaan als betrekking hebbende op alle controles die aan de goederen worden verricht en met een fysieke inwerking op de goederen gepaard gaan . Het begrip "administratieve formaliteiten" moet worden verstaan als betrekking hebbende op alle verrichtingen die bestaan in een verificatie van de documenten en certificaten, welke de goederen vergezellen, en waarmee men door middel van een eenvoudige visuele inspectie zich ervan wil vergewissen dat de goederen in overeenstemming zijn met de documenten en certificaten, voor zover deze verrichtingen kunnen worden uitgevoerd door beambten die in het algemeen bevoegd zijn voor de controle van goederen aan de grens . Het staat aan de nationale rechter om aan de hand van deze omschrijvingen te beslissen, tot welke categorie de in de vierde vraag bedoelde verrichtingen - gelet op de modaliteiten ervan - behoren .
De zesde vraag
Met de zesde vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen, of artikel 2 van richtlijn 83/643 aldus moet worden uitgelegd, dat de regel, dat enkel steekproefsgewijs mag worden gecontroleerd, alleen van toepassing is op de fysieke controles als bedoeld in artikel 1, lid 1, van de richtlijn en niet op de administratieve formaliteiten .
Voor de beantwoording van deze vraag moet erop worden gewezen, dat artikel 2 de Lid-Staten ter vergemakkelijking van de grensoverschrijding verplicht ervoor te zorgen, dat de diverse controles en formaliteiten met het kortstnodige oponthoud worden verricht, en zoveel mogelijk op een en dezelfde plaats . Met betrekking tot de controles bepaalt artikel 2, dat deze, naar behoren gerechtvaardigde omstandigheden daargelaten, enkel steekproefsgewijs mogen worden verricht .
In artikel 1, lid 1, is uitdrukkelijk bepaald, dat verderop in de richtlijn de fysieke controles en administratieve formaliteiten respectievelijk "controles" en "formaliteiten" worden genoemd; dit brengt mee, dat de begrippen "controles" en "formaliteiten" in artikel 2 synoniem zijn met de begrippen "fysieke controles" en "administratieve formaliteiten" in artikel 1 .
Aangezien volgens artikel 2 alleen controles steekproefsgewijs plaatsvinden, ziet deze bepaling bijgevolg alleen op de fysieke controles in bovenvermelde zin en kan dus niet het praktische verloop van de administratieve formaliteiten betreffen .
Mitsdien moet op de zesde vraag worden geantwoord, dat het begrip "controles" in de zin van artikel 2 van richtlijn 83/643 aldus moet worden uitgelegd, dat enkel de fysieke controles in de zin van artikel 1, lid 1, van de richtlijn nog slechts steekproefsgewijs mogen plaatsvinden . Over de vraag, op welke wijze de administratieve formaliteiten dienen plaats te vinden, zegt het niets .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
De kosten door de Duitse en de Spaanse regering alsmede door de Commissie van de Europese Gemeenschappen wegens indiening hunner opmerkingen bij het Hof gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen . Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE ( Vijfde kamer ),
uitspraak doende op de door het Bundesverwaltungsgericht bij beschikking van 26 februari 1987 gestelde vragen, verklaart voor recht :
1 ) Stelselmatige keuringen van slachtpluimvee, door een dierenarts of sanitair deskundige, bij de binnenkomst in het land van bestemming vormen maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve invoerbeperkingen in de zin van artikel 30 EEG-Verdrag . Voor zover die keuringen strekken tot een stelselmatige verificatie van de naleving van de sanitaire vereisten van richtlijn 71/118 van de Raad van 15 februari 1971 inzake gezondheidsvraagstukken op het gebied van het handelsverkeer in vers vlees van pluimvee, kunnen zij niet worden gerechtvaardigd uit hoofde van artikel 36 EEG-Verdrag .
2 ) Artikel 11, lid 2, van verordening nr . 2777/75 van de Raad van 29 oktober 1975 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector slachtpluimvee, dat maatregelen van gelijke werking verbiedt, heeft betrekking op het handelsverkeer met derde landen en is niet van toepassing op het intracommunautaire handelsverkeer .
3 ) Het recht van een justitiabele van de Gemeenschap om zich tegenover een Lid-Staat die een richtlijn niet of niet naar behoren in nationaal recht heeft omgezet, te beroepen op een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige bepaling van die richtlijn, vindt zijn grondslag in artikel 189, derde alinea, juncto artikel 5 EEG-Verdrag .
4 ) Het begrip "fysieke controle" in de zin van richtlijn 83/643 van de Raad van 1 december 1983 ter vereenvoudiging van de fysieke controle en de administratieve formaliteiten bij het goederenverkeer tussen Lid-Staten, moet worden verstaan als betrekking hebbende op alle controles die aan de goederen worden verricht en met een fysieke inwerking op de goederen gepaard gaan . Het begrip "administratieve formaliteiten" moet worden verstaan als betrekking hebbende op alle verrichtingen die bestaan in een verificatie van de documenten en certificaten welke de goederen vergezellen, en waarmee men door middel van een eenvoudige visuele inspectie zich ervan wil vergewissen dat de goederen in overeenstemming zijn met de documenten en certificaten, voor zover deze verrichtingen kunnen worden uitgevoerd door beambten die in het algemeen bevoegd zijn voor de controle van goederen aan de grens . Het staat aan de nationale rechter om aan de hand van deze omschrijvingen te beslissen, tot welke categorie de in de vierde vraag bedoelde verrichtingen -- gelet op de modaliteiten ervan -- behoren .
5 ) Het begrip "controles" in de zin van artikel 2 van richtijn 83/643 moet aldus worden uitgelegd, dat enkel de fysieke controles in de zin van artikel 1, lid 1, van de richtlijn nog slechts steekproefsgewijs mogen plaatsvinden . Over de vraag, op welke wijze de administratieve formaliteiten dienen plaats te vinden, zegt het niets .