CELEX: 62007CJ0237
Richtlinie 96/62/EG
Beurteilung und Kontrolle der Luftqualität
Festlegung der Grenzwerte
Recht eines in seiner Gesundheit beeinträchtigten Dritten auf Erstellung eines Aktionsplans

Das Vorabentscheidungsersuchen betrifft die Auslegung von Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September
1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität (ABl. L 296, S. 55) in der durch die Verordnung (EG) Nr. 1882/2003
des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. September 2003 (ABl. L 284, S. 1) geänderten Fassung (im Folgenden: Richtlinie
96/62).
Dieses Ersuchen ergeht im Rahmen eines Rechtsstreits zwischen Herrn Janecek und dem Freistaat Bayern über einen Antrag, den
Freistaat Bayern zur Aufstellung eines Aktionsplans zur Luftreinhaltung im Bereich der Landshuter Allee in München, wo der
Betroffene wohnt, zu verpflichten, der kurzfristig zu ergreifende Maßnahmen zu dem Zweck festlegt, die gemeinschaftsrechtlich
zugelassene Grenze für Emissionen von Feinstaubpartikeln PM
in die Luft einzuhalten.

Rechtlicher Rahmen

Gemeinschaftsrecht
Der zwölfte Erwägungsgrund der Richtlinie 96/62 lautet:
„Zum Schutz der Umwelt insgesamt und der menschlichen Gesundheit müssen die Mitgliedstaaten bei Überschreiten der Grenzwerte
Maßnahmen ergreifen, damit diese Grenzwerte binnen der festgelegten Fristen eingehalten werden.“
Anhang I der Richtlinie 96/62 enthält eine Liste der bei der Beurteilung und Kontrolle der Luftqualität zu berücksichtigenden
Luftschadstoffe. In Nr. 3 dieser Liste sind „Feinpartikel wie Ruß (einschließlich PM 10)“ verzeichnet.
Art. 7 der Richtlinie 96/62 („Verbesserung der Luftqualität [–] Allgemeine Anforderungen“) bestimmt:
„(1)      Die Mitgliedstaaten ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um die Einhaltung der Grenzwerte sicherzustellen.
…
(3)      Die Mitgliedstaaten erstellen Aktionspläne, in denen die Maßnahmen angegeben werden, die im Fall der Gefahr einer Überschreitung
der Grenzwerte und/oder der Alarmschwellen kurzfristig zu ergreifen sind, um die Gefahr der Überschreitung zu verringern und
deren Dauer zu beschränken. …“
Art. 8 dieser Richtlinie („Maßnahmen für Gebiete, in denen die Werte die Grenzwerte überschreiten“) lautet:
„(1)      Die Mitgliedstaaten erstellen die Liste der Gebiete und Ballungsräume, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe
die Summe von Grenzwert und Toleranzmarge überschreiten.
Gibt es für einen bestimmten Schadstoff keine Toleranzmarge, so werden die Gebiete und Ballungsräume, in denen der Wert dieses
Schadstoffs den Grenzwert überschreitet, wie die Gebiete und Ballungsräume des Unterabsatzes 1 behandelt; es gelten die Absätze
3, 4 und 5.
(2)      Die Mitgliedstaaten erstellen die Liste der Gebiete und Ballungsräume, in denen die Werte eines oder mehrerer Schadstoffe
zwischen dem Grenzwert und der Summe von Grenzwert und Toleranzmarge liegen.
(3)      Für die Gebiete und Ballungsräume des Absatzes 1 ergreifen die Mitgliedstaaten Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass ein Plan
oder Programm ausgearbeitet oder durchgeführt wird, aufgrund dessen der Grenzwert binnen der festgelegten Frist erreicht werden
kann.
Der Plan oder das Programm, zu dem die Öffentlichkeit Zugang haben muss, umfasst mindestens die in Anhang IV aufgeführten
Angaben.
(4)      Für die Gebiete und Ballungsräume des Absatzes 1, in denen der Wert von mehr als einem Schadstoff die Grenzwerte überschreitet,
stellen die Mitgliedstaaten einen integrierten Plan auf, der sich auf alle betreffenden Schadstoffe erstreckt.
…“
Art. 5 Abs. 1 der Richtlinie 1999/30/EG des Rates vom 22. April 1999 über Grenzwerte für Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid
und Stickstoffoxide, Partikel und Blei in der Luft (ABl. L 163, S. 41) bestimmt:
„Die Mitgliedstaaten treffen die erforderlichen Maßnahmen, um sicherzustellen, dass die gemäß Artikel 7 beurteilten PM
-Konzentrationen in der Luft die Grenzwerte des Anhangs III Abschnitt I ab den dort genannten Zeitpunkten nicht überschreiten.
Die in Anhang III Abschnitt I festgelegten Toleranzmargen sind gemäß Artikel 8 der Richtlinie 96/62/EG anzuwenden.“
Anhang III Stufe 1 Nr. 1 der Richtlinie 1999/30 enthält in einer Tabelle die Grenzwerte für Feinstaubpartikel (PM
).

Nationales Recht
Im deutschen Recht ist die Richtlinie 96/62 durch das Gesetz zum Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen durch Luftverunreinigungen,
Geräusche, Erschütterungen und ähnliche Vorgänge in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. September 2002 (BGBl. I S. 3830)
und der Änderung durch das Gesetz vom 25. Juni 2005 (BGBl. I S. 1865) (im Folgenden: BImSchG) umgesetzt worden.
§ 45 BImSchG („Verbesserung der Luftqualität“) bestimmt:
„(1)      Die zuständigen Behörden ergreifen die erforderlichen Maßnahmen, um die Einhaltung der durch eine Rechtsverordnung nach § 48a
festgelegten Immissionswerte sicherzustellen. Hierzu gehören insbesondere Pläne nach § 47.
…“
In § 47 BImSchG („Luftreinhaltepläne, Aktionspläne, Landesverordnungen“) heißt es:
„(1)      Werden die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen
überschritten, hat die zuständige Behörde einen Luftreinhalteplan aufzustellen, welcher die erforderlichen Maßnahmen zur dauerhaften
Verminderung von Luftverunreinigungen festlegt und den Anforderungen der Rechtsverordnung entspricht.
(2)      Besteht die Gefahr, dass die durch eine Rechtsverordnung nach § 48a Abs. 1 festgelegten Immissionsgrenzwerte oder Alarmschwellen
überschritten werden, hat die zuständige Behörde einen Aktionsplan aufzustellen, der festlegt, welche Maßnahmen kurzfristig
zu ergreifen sind. Die im Aktionsplan festgelegten Maßnahmen müssen geeignet sein, die Gefahr der Überschreitung der Werte
zu verringern oder den Zeitraum, während dessen die Werte überschritten werden, zu verkürzen. Aktionspläne können Teil eines
Luftreinhalteplans nach Absatz 1 sein.
…“
Die in § 47 BImSchG genannten Immissionsgrenzwerte wurden in der Zweiundzwanzigsten Verordnung zur Durchführung dieses Gesetzes
festgelegt, die in § 4 Abs. 1 bestimmt:
„Für Partikel PM
beträgt der über 24 Stunden gemittelte Immissionsgrenzwert für den Schutz der menschlichen Gesundheit 50 Mikrogramm pro Kubikmeter
bei 35 zugelassenen Überschreitungen im Kalenderjahr. …“

Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
Herr Janecek wohnt am Mittleren Ring in München in der Landshuter Allee, etwa 900 Meter nördlich von einer Luftgütemessstelle.
Nach den Messergebnissen an dieser Messstelle wurde der Immissionsgrenzwert für Feinstaubpartikel PM
in den Jahren 2005 und 2006 weitaus mehr als 35 Mal überschritten, obwohl das BImSchG nicht mehr als 35 Überschreitungen
zulässt.
Es ist unstreitig, dass für das Gebiet der Stadt München ein Luftreinhalteplan besteht, der am 28. Dezember 2004 für verbindlich
erklärt wurde.
Gleichwohl erhob der Kläger des Ausgangsverfahrens beim Verwaltungsgericht München Klage mit dem Antrag, den Freistaat Bayern
zur Aufstellung eines Aktionsplans zur Luftreinhaltung im Bereich der Landshuter Allee zu verpflichten, damit kurzfristig
zu ergreifende Maßnahmen zu dem Zweck festgelegt werden, die zugelassene Grenze von jährlich 35 Überschreitungen des Immissionsgrenzwerts
für Feinstaubpartikel PM
einzuhalten. Das Verwaltungsgericht wies die Klage als unbegründet ab.
Der Verwaltungsgerichtshof, bei dem Berufung eingelegt wurde, nahm einen anderen Standpunkt ein und entschied, dass die betroffenen
Anwohner von den zuständigen Behörden die Aufstellung eines Aktionsplans fordern könnten, aber keinen Anspruch darauf hätten,
dass dieser geeignete Maßnahmen zur Gewährleistung der kurzfristigen Einhaltung der Immissionsgrenzwerte für Feinstaubpartikel
PM
enthalte. Die nationalen Behörden seien nur dazu verpflichtet, sich zu vergewissern, dass dieses Ziel im Rahmen des Möglichen
und Verhältnismäßigen mit einem solchen Plan verfolgt werde. Der Verwaltungsgerichtshof verpflichtete demzufolge den Freistaat
Bayern, einen Aktionsplan unter Beachtung dieser Vorgaben aufzustellen.
Herr Janecek und der Freistaat Bayern legten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Revision zum Bundesverwaltungsgericht
ein. Nach Auffassung dieses Gerichts kann der Kläger des Ausgangsverfahrens aus § 47 Abs. 2 BImSchG keinen Anspruch auf Aufstellung
eines Aktionsplans herleiten. Außerdem lasse sich weder aus dem Wortlaut des Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 noch aus dessen
Zweck ein subjektives Recht auf die Erstellung eines solchen Plans ableiten.
Das vorlegende Gericht führt aus, dass der Kläger des Ausgangsverfahrens nach nationalem Recht durch ein – auch rechtswidriges
– Unterlassen der Aufstellung eines Aktionsplans zwar nicht in seinen Rechten beeinträchtigt werde, aber dennoch über Mittel
verfüge, um die Einhaltung der Vorschriften zu erwirken. Der Schutz gegen die schädlichen Wirkungen von Feinstaubpartikeln
PM
sei nämlich über von einem solchen Plan unabhängige Maßnahmen sicherzustellen, und die betroffenen Personen hätten einen
Anspruch darauf, dass die zuständigen Behörden diese Maßnahmen durchführten. Somit sei ein wirksamer Schutz unter Bedingungen
gewährleistet, die denen entsprächen, die sich aus der Aufstellung eines Plans ergäben.
Das Bundesverwaltungsgericht räumt allerdings ein, dass ein Teil des Schrifttums aus den fraglichen Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts
andere Schlussfolgerungen ziehe, wonach betroffene Dritte einen Anspruch auf die Aufstellung von Aktionsplänen hätten, was
durch das Urteil vom 30. Mai 1991, Kommission/Deutschland (C‑59/89, Slg. 1991, I‑2607), bestätigt zu werden scheine.
Daher hat das Bundesverwaltungsgericht beschlossen, das Verfahren auszusetzen und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung
vorzulegen:
1.      Ist Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 dahin auszulegen, dass dem in seiner Gesundheit beeinträchtigten Dritten ein subjektives
Recht auf Erstellung eines Aktionsplans selbst dann eingeräumt wird, wenn er unabhängig von einem Aktionsplan in der Lage
ist, sein Recht auf Abwehr gesundheitlicher Beeinträchtigungen durch Überschreitung des Immissionsgrenzwerts für Feinstaubpartikel
PM
im Wege der Klage auf Einschreiten der Behörde durchzusetzen?
2.      Hat ein von gesundheitsschädlicher Belastung mit Feinstaubpartikeln PM
betroffener Dritter, wenn die erste Frage zu bejahen ist, einen Anspruch auf Erstellung eines solchen Aktionsplans, der kurzfristig
zu ergreifende Maßnahmen festlegt, durch die sichergestellt wird, dass der Immissionsgrenzwert für Feinstaubpartikel PM
strikt eingehalten wird?
3.      In welchem Ausmaß muss, wenn die zweite Frage zu verneinen ist, durch die in einem Aktionsplan bestimmten Maßnahmen die Gefahr
der Überschreitung des Grenzwerts verringert und deren Dauer beschränkt werden? Darf sich der Aktionsplan nach Art eines Stufenkonzepts
auf Maßnahmen beschränken, die eine Einhaltung des Grenzwerts zwar nicht gewährleisten, aber kurzfristig immerhin zur Verbesserung
der Luftqualität beitragen?

Zu den Vorlagefragen

Beim Gerichtshof eingereichte Erklärungen
Der Kläger des Ausgangsverfahrens macht geltend, dass in allen Fällen, in denen die Nichtbeachtung der Vorschriften einer
Richtlinie zum Schutz der öffentlichen Gesundheit durch die nationalen Behörden die Gesundheit von Personen gefährden könnte,
die entsprechenden Personen das Recht haben müssten, sich auf die zwingenden Vorschriften dieser Richtlinie zu berufen (in
Bezug auf die Richtlinie 80/779/EWG des Rates vom 15. Juli 1980 über Grenzwerte und Leitwerte der Luftqualität für Schwefeldioxid
und Schwebestaub [ABl. L 229, S. 30] vgl. Urteil vom 30. Mai 1991, Kommission/Deutschland, C‑361/88, Slg. 1991, I‑2567, Randnr.
16, und in Bezug auf die Richtlinien 75/440/EWG des Rates vom 16. Juni 1975 über die Qualitätsanforderungen an Oberflächenwasser
für die Trinkwassergewinnung in den Mitgliedstaaten [ABl. L 194, S. 26] und 79/869/EWG des Rates vom 9. Oktober 1979 über
die Messmethoden sowie über die Häufigkeit der Probenahmen und der Analysen des Oberflächenwassers für die Trinkwassergewinnung
in den Mitgliedstaaten [ABl. L 271, S. 44] Urteil vom 17. Oktober 1991, Kommission/Deutschland, C‑58/89, Slg. 1991, I‑4983,
Randnr. 14).
Der Kläger des Ausgangsverfahrens meint, dass die Richtlinie 96/62 den Schutz der menschlichen Gesundheit zum Ziel habe, und
trägt vor, dass Art. 7 Abs. 3 dieser Richtlinie eine zwingende Vorschrift darstelle, die schon dann die Erstellung eines Aktionsplans
vorschreibe, wenn auch nur die bloße Gefahr der Überschreitung eines Grenzwerts bestehe. Die Verpflichtung, in diesem Fall,
dessen Vorliegen im Ausgangsrechtsstreit nicht umstritten sei, einen solchen Plan zu erstellen, sei somit eine Vorschrift,
auf die er sich nach der in der vorstehenden Randnummer des vorliegenden Urteils angeführten Rechtsprechung berufen könne.
Hinsichtlich des Inhalts des Aktionsplans trägt der Kläger des Ausgangsverfahrens vor, dass er alle geeigneten Maßnahmen vorsehen
müsse, damit die Überschreitung der Grenzwerte so kurz wie möglich dauere. Das ergebe sich insbesondere aus dem Aufbau des
Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62, in dem klar angegeben sei, dass Aktionspläne bereits bei bloßer Gefahr einer Überschreitung
dieser Werte zu erstellen seien, und aus Art. 8 Abs. 3 derselben Richtlinie, wonach die Mitgliedstaaten dann, wenn die Grenzwerte
bereits überschritten seien, Maßnahmen ergreifen müssten, um einen Plan oder ein Programm auszuarbeiten oder durchzuführen,
aufgrund dessen der Grenzwert binnen der festgelegten Frist erreicht werden könne.
Die niederländische Regierung trägt vor, dass Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 Dritten kein subjektives Recht auf die Erstellung
eines Aktionsplans einräume. Die Mitgliedstaaten verfügten sowohl hinsichtlich der Erstellung der Aktionspläne als auch hinsichtlich
der Festlegung ihres Inhalts über ein weites Ermessen.
Aus derselben Bestimmung gehe hervor, dass der Gemeinschaftsgesetzgeber die Erstellung eines Aktionsplans und die Durchführung
der dazugehörigen Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten zur Erreichung des angestrebten Ergebnisses für erforderlich und angemessen
hielten, in ihrer Zuständigkeit habe belassen wollen.
Folglich erlege Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 den Mitgliedstaaten keine Verpflichtung zur Erzielung eines bestimmten
Resultats auf. Das weite Ermessen, über das sie verfügten, erlaube es ihnen, verschiedene Interessen gegeneinander abzuwägen
und konkrete Maßnahmen zu treffen, die sowohl der Beachtung der Grenzwerte als auch anderen Interessen und Verpflichtungen
wie dem freien Verkehr innerhalb der Europäischen Union Rechnung trügen.
Somit müssten die Mitgliedstaaten nur Aktionspläne erstellen, in denen die Maßnahmen angegeben würden, die kurzfristig zu
ergreifen seien, um die Gefahr einer Überschreitung der genannten Werte zu verringern oder deren Dauer zu beschränken.
Die österreichische Regierung weist darauf hin, dass der Gerichtshof entschieden habe, dass gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen,
die Grenzwerte zum Schutz der menschlichen Gesundheit festlegten, den Betroffenen zugleich einen gerichtlich durchsetzbaren
Anspruch auf Einhaltung dieser Werte einräumten (Urteil vom 30. Mai 1991, Kommission/Deutschland,C‑59/89).
Wenn Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 unmittelbare Wirkung haben könne, folge daraus aber nicht, dass diese Bestimmung zugunsten
der Einzelnen ein subjektives Recht auf Erstellung von Aktionsplänen begründe, da sie nur darauf abziele, dass nach Maßgabe
nationaler Programme Maßnahmen, die zur Einhaltung der Grenzwerte beitragen sollten, festgelegt würden.
Die Kommission macht geltend, dass sich aus dem Wortlaut der Richtlinie 96/62, insbesondere aus Art. 7 Abs. 3 in Verbindung
mit Art. 2 Nr. 5 und dem zwölften Erwägungsgrund, ergebe, dass die Festlegung von Grenzwerten für Feinstaubpartikel PM
dem Schutz der menschlichen Gesundheit diene. Zu entsprechenden Bestimmungen habe der Gerichtshof entschieden, dass die Betroffenen
in allen Fällen, in denen die Überschreitung der Grenzwerte die menschliche Gesundheit gefährden könnte, in der Lage sein
müssten, sich auf diese Vorschriften zu berufen, um ihre Rechte geltend zu machen (Urteile vom 30. Mai 1991, Kommission/Deutschland,
C‑361/88, Randnr. 16, und Kommission/Deutschland, C‑59/89, Randnr. 19, sowie vom 17. Oktober 1991, Kommission/Deutschland,
Randnr. 14).
Die in diesen Urteilen herausgearbeiteten Grundsätze fänden auf die in der Richtlinie 96/62 vorgesehenen Aktionspläne Anwendung.
Die zuständige Behörde sei daher zur Erstellung solcher Pläne verpflichtet, wenn die in dieser Richtlinie festgelegten Voraussetzungen
erfüllt seien. Daraus folge, dass ein von der Überschreitung der Grenzwerte betroffener Dritter sein Recht darauf geltend
machen könne, dass ein Aktionsplan, der zur Erreichung des Ziels hinsichtlich der in dieser Richtlinie festgelegten Grenzwerte
erforderlich sei, erstellt werde.
In Bezug auf den Inhalt der Aktionspläne legt die Kommission ihrer Antwort den Wortlaut des Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62
zugrunde, wonach die Aktionspläne Maßnahmen vorzusehen hätten, „die … kurzfristig zu ergreifen sind, um die Gefahr der Überschreitung
zu verringern und deren Dauer zu beschränken“. Die zuständige Behörde verfüge über einen Ermessensspielraum, um die Maßnahmen
zu treffen, die ihr am besten geeignet erschienen, unter der Voraussetzung, dass sie im Rahmen des tatsächlich Möglichen und
des rechtlich Verhältnismäßigen so ausgestaltet seien, dass die verbindlichen Grenzwerte so rasch wie möglich wieder eingehalten
werden könnten.

Antwort des Gerichtshofs
Zur Erstellung von Aktionsplänen
Mit seiner ersten Frage möchte das Bundesverwaltungsgericht wissen, ob ein Einzelner von den zuständigen nationalen Behörden
im – in Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 geregelten – Fall der Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte oder der Alarmschwellen
die Erstellung eines Aktionsplans beanspruchen kann.
Diese Bestimmung erlegt den Mitgliedstaaten die klare Verpflichtung auf, sowohl im Fall der Gefahr einer Überschreitung der
Grenzwerte als auch im Fall der Gefahr einer Überschreitung der Alarmschwellen Aktionspläne zu erstellen. Diese Auslegung,
die sich aus einer bloßen Betrachtung des Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 ergibt, wird im Übrigen in deren zwölftem Erwägungsgrund
bestätigt. Was in Bezug auf die Grenzwerte dargelegt ist, gilt erst recht in Bezug auf die Alarmschwellen, für die Art. 2
dieser Richtlinie, der die verschiedenen in dieser Richtlinie verwendeten Begriffe bestimmt, vorsieht, dass die Mitgliedstaaten
„umgehend Maßnahmen gemäß dieser Richtlinie ergreifen“.
Außerdem können sich Einzelne nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs gegenüber öffentlichen Stellen auf unbedingte
und hinreichend genaue Bestimmungen einer Richtlinie berufen (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 5. April 1979, Ratti, 148/78,
Slg. 1979, 1629, Randnr. 20). Die zuständigen nationalen Behörden und Gerichte haben die Bestimmungen des nationalen Rechts
so weit wie möglich so auszulegen, dass sie mit dem Ziel der entsprechenden Richtlinie im Einklang stehen (vgl. in diesem
Sinne Urteil vom 13. November 1990, Marleasing,C‑106/89, Slg. 1990, I‑4135, Randnr. 8). Sofern eine solche Auslegung nicht möglich ist, haben sie die mit der Richtlinie
unvereinbaren Regelungen des nationalen Rechts außer Anwendung zu lassen.
Wie der Gerichtshof wiederholt ausgeführt hat, wäre es mit dem zwingenden Charakter, den Art. 249 EG der Richtlinie verleiht,
unvereinbar, grundsätzlich auszuschließen, dass eine mit ihr auferlegte Verpflichtung von den betroffenen Personen geltend
gemacht werden kann. Diese Überlegung gilt ganz besonders für eine Richtlinie, die eine Eindämmung und Reduzierung der Luftverschmutzung
und damit den Schutz der öffentlichen Gesundheit bezweckt.
So hat der Gerichtshof entschieden, dass die Betroffenen in allen Fällen, in denen die Nichtbeachtung der Maßnahmen, die in
Richtlinien über die Qualität der Luft und des Trinkwassers zum Zweck des Schutzes der öffentlichen Gesundheit vorgegeben
werden, die Gesundheit von Personen gefährden könnte, in der Lage sein müssen, sich auf die in diesen Richtlinien enthaltenen
zwingenden Vorschriften zu berufen (vgl. Urteile vom 30. Mai 1991, Kommission/Deutschland, C‑361/88, und Kommission/Deutschland, C‑59/89, sowie vom 17. Oktober 1991, Kommission/Deutschland).
Daraus folgt, dass natürliche oder juristische Personen, die unmittelbar von der Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte
oder der Alarmschwellen betroffen sind, bei den zuständigen Behörden – gegebenenfalls unter Anrufung der zuständigen Gerichte
– erwirken können müssen, dass beim Vorliegen einer solchen Gefahr ein Aktionsplan erstellt wird.
Dass diese Personen über andere Handlungsmöglichkeiten verfügen und insbesondere von den zuständigen Behörden den Erlass konkreter
Maßnahmen zur Verringerung der Verschmutzung verlangen können, wie es das deutsche Recht nach den Angaben des vorlegenden
Gerichts vorsieht, ist insoweit ohne Bedeutung.
Zum einen enthält die Richtlinie 96/62 nämlich keinerlei Vorbehalt hinsichtlich Maßnahmen, die nach anderen Bestimmungen des
nationalen Rechts getroffen werden können, und zum anderen sieht sie ein ganz spezielles Planungsinstrumentarium vor, um,
wie es im zwölften Erwägungsgrund heißt, die Umwelt „insgesamt“ und unter Berücksichtigung aller einzubeziehenden Faktoren
wie insbesondere der Anforderungen betreffend den Betrieb von Industrieanlagen oder den Verkehr zu schützen.
Auf die erste Frage ist somit zu antworten, dass Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 dahin auszulegen ist, dass unmittelbar
betroffene Einzelne im Fall der Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte oder der Alarmschwellen bei den zuständigen nationalen
Behörden die Erstellung eines Aktionsplans erwirken können müssen, auch wenn sie nach nationalem Recht über andere Handlungsmöglichkeiten
verfügen sollten, um diese Behörden dazu zu bringen, Maßnahmen zur Bekämpfung der Luftverschmutzung zu treffen.
Zum Inhalt der Aktionspläne
Mit seiner zweiten und seiner dritten Frage möchte das Bundesverwaltungsgericht wissen, ob die zuständigen nationalen Behörden
verpflichtet sind, Maßnahmen zu erlassen, die eine kurzfristige Einhaltung des Grenzwerts erlauben, oder ob sie sich auf den
Erlass solcher Maßnahmen beschränken können, die eine Verringerung der Überschreitung und eine Beschränkung ihrer Dauer erlauben
und damit dazu angetan sind, die Lage stufenweise zu verbessern.
Nach Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 müssen die Aktionspläne die Maßnahmen enthalten, „die im Fall der Gefahr einer Überschreitung
der Grenzwerte und/oder der Alarmschwellen kurzfristig zu ergreifen sind, um die Gefahr der Überschreitung zu verringern und
deren Dauer zu beschränken“. Aus diesem Wortlaut ergibt sich unmittelbar, dass die Mitgliedstaaten nicht verpflichtet sind,
Maßnahmen dahin gehend zu ergreifen, dass es zu keinerlei Überschreitung kommt.
Vielmehr ergibt sich aus dem Aufbau der Richtlinie, die eine integrierte Verminderung der Umweltverschmutzung bezweckt, dass
die Mitgliedstaaten Maßnahmen zu ergreifen haben, die geeignet sind, die Gefahr einer Überschreitung und ihre Dauer unter
Berücksichtigung aller zur gegebenen Zeit vorliegenden Umstände und der betroffenen Interessen auf ein Minimum zu reduzieren.
Unter diesem Aspekt ist darauf hinzuweisen, dass die Mitgliedstaaten somit zwar über einen Ermessensspielraum verfügen, dass
Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62 aber der Ausübung dieses Ermessens hinsichtlich der Ausrichtung der Maßnahmen, die der
Aktionsplan enthalten muss, am Ziel der Verringerung der Gefahr der Überschreitung und der Beschränkung ihrer Dauer unter
Berücksichtigung des Ausgleichs, der zwischen diesem Ziel und den verschiedenen betroffenen öffentlichen und privaten Interessen
sicherzustellen ist, Grenzen setzt, die vor den nationalen Gerichten geltend gemacht werden können (vgl. in diesem Sinne Urteil
vom 24. Oktober 1996, Kraaijeveld u. a., C‑72/95, Slg. 1996, I‑5403, Randnr. 59).
Daher ist auf die zweite und die dritte Frage zu antworten, dass den Mitgliedstaaten – unter der Aufsicht der nationalen Gerichte
– nur die Verpflichtung obliegt, im Rahmen eines Aktionsplans und kurzfristig Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet sind, die
Gefahr der Überschreitung der Grenzwerte oder der Alarmschwellen unter Berücksichtigung der tatsächlichen Umstände und aller
betroffenen Interessen auf ein Minimum zu verringern und schrittweise zu einem Stand unterhalb dieser Werte oder Schwellen
zurückzukehren.

Kosten
Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen
Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts. Die Auslagen anderer Beteiligter für die Abgabe von
Erklärungen vor dem Gerichtshof sind nicht erstattungsfähig.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Zweite Kammer) für Recht erkannt:
1.
Art. 7 Abs. 3 der Richtlinie 96/62/EG des Rates vom 27. September 1996 über die Beurteilung und die Kontrolle der Luftqualität
in der Fassung der Verordnung (EG) Nr. 1882/2003 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. September 2003 ist dahin
auszulegen, dass unmittelbar betroffene Einzelne im Fall der Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte oder der Alarmschwellen
bei den zuständigen nationalen Behörden die Erstellung eines Aktionsplans erwirken können müssen, auch wenn sie nach nationalem
Recht über andere Handlungsmöglichkeiten verfügen sollten, um diese Behörden dazu zu bringen, Maßnahmen zur Bekämpfung der
Luftverschmutzung zu treffen.
2.
Den Mitgliedstaaten obliegt – unter der Aufsicht der nationalen Gerichte – nur die Verpflichtung, im Rahmen eines Aktionsplans
und kurzfristig Maßnahmen zu ergreifen, die geeignet sind, die Gefahr der Überschreitung der Grenzwerte oder der Alarmschwellen
unter Berücksichtigung der tatsächlichen Umstände und aller betroffenen Interessen auf ein Minimum zu verringern und schrittweise
zu einem Stand unterhalb dieser Werte oder Schwellen zurückzukehren.
Unterschriften
*
Verfahrenssprache: Deutsch.