CELEX: 61998CJ0378
Incumplimiento de Estado
Ayudas de Estado
Artículo 93, apartado 2, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo)
Obligación de recuperar las ayudas concedidas en el marco de las operaciones Maribel bis y Maribel ter
Imposibilidad de ejecución

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 21 de octubre de 1998, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 93, apartado 2, párrafo segundo, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 2, párrafo segundo), con el fin de que se declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 189, párrafo cuarto, del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE, párrafo cuarto) y de los artículos 2 y 3 de la Decisión 97/239/CE de la Comisión, de 4 de diciembre de 1996, relativa a las ayudas concedidas por Bélgica en el marco de la operación Maribel bis/ter (DO 1997, L 95, p. 25), que le fue notificada el 20 de diciembre de 1996, al no haber adoptado en el plazo señalado las medidas necesarias para recuperar de las empresas beneficiarias las ayudas previstas en el marco de la operación Maribel bis/ter, que habían sido declaradas ilegales e incompatibles con el mercado común por dicha Decisión.
Marco normativo y fáctico
Los antecedentes y la Decisión 97/239
2 En Bélgica, la operación denominada «Maribel», instaurada por la Ley, de 29 de junio de 1981, por la que se establecen los principios generales de la seguridad social para los trabajadores por cuenta ajena (Moniteur belge de 2 de julio de 1981, p. 8575), había concedido una reducción de las cotizaciones a la seguridad social a los empresarios que contratasen trabajadores manuales. Habida cuenta de su carácter general y automático, se consideró que esta medida no constituía una ayuda comprendida en el ámbito de aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, apartado 1).
3 El Real Decreto de 14 de junio de 1993 (Moniteur Belge de 7 de julio de 1993, p. 16069) modificó dicho régimen a partir del 1 de julio de 1993, introduciendo la operación denominada «Maribel bis». Establecía que la reducción de las cotizaciones de seguridad social se incrementaba en el caso de empresarios que ejercieran principalmente su actividad en uno de los sectores más expuestos a la competencia internacional.
4 Mediante el Real Decreto de 22 de febrero de 1994 (Moniteur belge de 18 de marzo de 1994, p. 6724), que instauró la operación denominada «Maribel ter», se incrementó nuevamente la reducción de las cotizaciones de seguridad social, con efectos a partir del 1 de enero de 1994. Se extendió asimismo su ámbito de aplicación, por una parte, con efectos a 1 de enero de 1994, a los transportes internacionales y, por otra, con efectos a 1 de abril siguiente, a los transportes aéreos y marítimos, así como a las actividades conexas con los transportes.
5 Dado que las medidas que constituyen las operaciones Maribel bis y Maribel ter (en lo sucesivo, «operación Maribel bis/ter») no habían sido notificadas previamente por el Gobierno belga a la Comisión, ésta inició el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, párrafo primero, del Tratado. Al término de este procedimiento, adoptó, el 4 de diciembre de 1996, la Decisión 97/239, que notificó al Reino de Bélgica el 20 de diciembre siguiente.
6 En el artículo 1 de la Decisión 97/239, la Comisión declaró incompatible con el mercado común la mayor reducción de las cotizaciones a la seguridad social correspondientes a los trabajadores manuales concedida en el marco de la operación Maribel bis/ter a los empresarios que ejercen principalmente sus actividades en uno de los sectores más expuestos a la competencia internacional.
7 A tenor del artículo 2, primera frase, de la Decisión 97/239, «Bélgica deberá adoptar las medidas apropiadas para poner fin, sin demora, a la concesión de las reducciones incrementadas de las cotizaciones sociales [...] y recuperar de las empresas beneficiarias las ayudas ilegalmente pagadas».
8 El artículo 3 de la Decisión 97/239 establece que «Bélgica informará a la Comisión, dentro de los dos meses siguientes a la notificación de la [presente] Decisión, acerca de las medidas que hubiere adoptado en cumplimiento de la misma».
9 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de febrero de 1997, el Reino de Bélgica solicitó al Tribunal de Justicia la anulación de la Decisión 97/239. Mediante su sentencia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión (C-75/97, Rec. p. I-3671), el Tribunal de Justicia desestimó dicho recurso.
Las actuaciones emprendidas por el Reino de Bélgica como consecuencia de la Decisión 97/239 y las negociaciones llevadas a cabo antes de la interposición del presente recurso
10 El Gobierno belga informó a la Comisión de que, para cumplir la obligación de poner fin a la concesión de las reducciones incrementadas de las cotizaciones sociales, impuesta por la primera parte del artículo 2, primera frase, de la Decisión 97/239, tenía la intención de sustituir la operación Maribel bis/ter por un nuevo régimen denominado «Maribel quater» a partir del 1 de julio de 1997. La Comisión respondió al Gobierno belga que consideraba la operación Maribel quater en su conjunto como una medida general y que no formularía objeciones basadas en el artículo 92, apartado 1, del Tratado.
11 Por el contrario, el Reino de Bélgica no cumplió, antes de la interposición del presente recurso, la obligación de recuperar las ayudas concedidas con arreglo a la operación Maribel bis/ter, impuesta por la segunda parte del artículo 2, primera frase, de la Decisión 97/239.
12 Para superar las dificultades alegadas por el Gobierno belga para justificar la falta de recuperación de dichas ayudas, tuvieron lugar negociaciones entre éste y la Comisión; parece que dichas negociaciones se iniciaron con una reunión celebrada el 13 de enero de 1997 entre representantes del Gobierno belga y funcionarios de la Comisión.
13 Entre las dificultades invocadas, el Gobierno belga alegó la desaparición o la quiebra de algunas empresas, la confusión entre las reducciones de las cotizaciones de la operación Maribel bis y las de la operación Maribel ter, la consideración de distintas formas de financiación a las que las empresas habrían tenido derecho si no hubiesen disfrutado de la reducción de dichas cotizaciones, las dificultades contables conexas con una posible deducción de las nuevas reducciones de cotizaciones previstas con arreglo a la operación Maribel quater sobre las sumas que debían devolverse, el gran número de empresas beneficiarias, para las cuales las reducciones deberían haberse calculado trimestre por trimestre en función del número de trabajadores empleados y, en definitiva, el elevado coste y la carga intolerable de trabajo que dicha operación de recuperación implicaría para la administración competente.
14 El Gobierno belga sostuvo que era necesario recurrir a un cálculo a tanto alzado del importe que debía recuperarse.
15 Asimismo, solicitó la aplicación de la regla de minimis, afirmando que, de conformidad con esta regla, las empresas cuyo número de asalariados fuese inferior a 50 estaban excluidas de la obligación de restituir las ayudas controvertidas.
16 Por su parte, la Comisión no descartó a priori la aplicación de la regla de minimis ni una posible compensación entre las sumas que debían restituirse y el importe de las nuevas reducciones previstas con arreglo a la operación Maribel quater.
17 Sin embargo, la Comisión solicitó al Gobierno belga en varias ocasiones que le precisara su propuesta en materia de cálculo a tanto alzado y que concretara la recuperación de las ayudas controvertidas según el método considerado. La Comisión, preocupada por el carácter extremadamente vago del cálculo a tanto alzado, excluyó todo método de cálculo que no tuviese en cuenta las reducciones de las cotizaciones de las que habían disfrutado realmente las empresas.
18 Al no haber obtenido, después de meses de negociaciones, propuestas concretas sobre la recuperación de las ayudas, la Comisión solicitó al Gobierno belga, mediante escrito de 4 de mayo de 1998, que hiciera «llegar a la Comisión, en un plazo de 15 días laborables a partir de la fecha del presente escrito, una propuesta concreta, detallada y operativa de recuperación».
19 No satisfecha de la respuesta del Gobierno belga, la Comisión decidió interponer el presente recurso.
La continuación de las negociaciones después de la interposición del presente recurso
20 De las respuestas dadas por las partes a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia se desprende que las negociaciones, tras haberse interrumpido como consecuencia de la interposición del presente recurso, se reiniciaron en enero de 1999. El Gobierno belga examinó con la Comisión distintas versiones de un «proyecto de protocolo», propuesto por dicho Gobierno con vistas a resolver el problema de la recuperación de las ayudas que había resultado de la operación Maribel bis/ter.
21 El método de recuperación propuesto en dicho documento fue aceptado esencialmente por la Comisión, que se limitó a solicitar determinadas aclaraciones al Gobierno belga.
22 Por consiguiente, se reguló la recuperación de las ayudas que habían resultado de la operación Maribel bis/ter mediante la Ley de 24 de diciembre de 1999, relativa a disposiciones sociales y a otras diversas (Moniteur belge de 31 de diciembre de 1999, 3ª edición, p. 50467).
23 Sin embargo, determinados puntos de dicha normativa fueron discutidos por la Comisión, que señaló al Gobierno belga la necesidad de introducir modificaciones. Parecía subsistir una discrepancia, especialmente sobre un aspecto de la aplicación de la regla de minimis y sobre el carácter supuestamente ambiguo de la Ley en cuanto parece que concede a las empresas interesadas una doble deducción fiscal de los importes que se deben restituir.
Sobre el fondo
Sobre la fecha pertinente para declarar un incumplimiento
24 La vía establecida en el artículo 93, apartado 2, párrafo segundo, del Tratado no es más que una variante del recurso por incumplimiento, específicamente adaptada a los problemas particulares que plantean a la competencia en el mercado común las ayudas estatales (véase la sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, denominada «Boussac Saint Frères», C-301/87, Rec. p. I-307, apartado 23).
25 En los procedimientos incoados con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por este Tribunal de Justicia (véase, por ejemplo, la sentencia de 23 de mayo de 2000, Comisión/Italia, C-58/99, Rec. p. I-3811, apartado 17).
26 Debido a que el artículo 93, apartado 2, párrafo segundo, del Tratado no prevé una fase administrativa previa, a diferencia del artículo 169 del Tratado, y que, por consiguiente, la Comisión no emite un dictamen motivado que imponga un plazo a los Estados miembros para cumplir su decisión, el plazo de referencia sólo puede ser, para la aplicación de la primera disposición citada, el señalado en la decisión cuyo incumplimiento se discute o, en su caso, el señalado posteriormente por la Comisión.
27 Por lo que se refiere al plazo señalado en el caso de autos, el artículo 3 de la Decisión 97/239 establece un plazo de dos meses, a partir de la fecha de su notificación, para que el Gobierno belga informe a la Comisión acerca de las medidas adoptadas en cumplimiento de la misma, incluso las adoptadas para la recuperación de las ayudas concedidas. Tras prolongadas negociaciones entre las partes acerca de las dificultadas encontradas por el Gobierno belga, la Comisión fijó, en su escrito de 4 de mayo de 1998, un nuevo plazo que expiraba quince días después de la fecha de dicho escrito.
28 Vistas las dificultades realmente encontradas y habida cuenta de la jurisprudencia relativa a la obligación de cooperación leal impuesta tanto a los Estados miembros como a las instituciones comunitarias (véase la sentencia de 22 de marzo de 2001, Comisión/Francia, C-261/99, Rec. p. I-0000, apartado 24), no puede discutirse que el plazo fijado en el artículo 3 de la Decisión 97/239 fue sustituido por el que resulta del escrito de 4 de mayo de 1998. Por lo tanto, es preciso considerar pertinente este último plazo y hacer constar que las iniciativas y las medidas adoptadas por el Gobierno belga después de la fecha de expiración de dicho plazo no pueden ser tomadas en consideración.
Sobre la supuesta imposibilidad de recuperar los importes concedidos
29 No se discute que las autoridades belgas no recuperaron en el plazo señalado las ayudas ilegalmente concedidas en virtud de la operación Maribel bis/ter, como se afirma en el apartado 28 de la presente sentencia.
30 Ahora bien, según jurisprudencia reiterada, el único motivo de defensa que un Estado miembro puede alegar contra un recurso por incumplimiento, interpuesto por la Comisión con arreglo al artículo 93, apartado 2, del Tratado, es la imposibilidad absoluta de ejecutar correctamente la Decisión (véanse las sentencias de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia, C-348/93, Rec. p. I- 673, apartado 16; de 29 de enero de 1998, Comisión/Italia, C-280/95, Rec. p. I-259, apartado 13, y Comisión/Francia, antes citada, apartado 23).
31 El hecho de que un Estado miembro sólo pueda invocar contra tal recurso la existencia de una imposibilidad absoluta de ejecución, no impide que el Estado que, al ejecutar una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado, encuentre dificultades imprevistas e imprevisibles o advierta consecuencias no contempladas por la Comisión, someta estos problemas a la apreciación de esta última, proponiendo las modificaciones apropiadas de la decisión de que se trate. En tal caso, la Comisión y el Estado miembro, con arreglo a la norma que impone a los Estados miembros y a las instituciones comunitarias deberes recíprocos de cooperación leal, que inspira principalmente el artículo 5 del Tratado CE (actualmente artículo 10 CE), deben colaborar de buena fe para superar las dificultades dentro del pleno respeto a las disposiciones del Tratado, especialmente las relativas a las ayudas (véanse las sentencias de 2 de febrero de 1989, Comisión/Alemania, 94/87, Rec. p. 175, apartado 9; de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia, antes citada, apartado 17; de 27 de junio de 2000, Comisión/Portugal, C-404/97, Rec. p. I-4897, apartado 40, y Comisión/Francia, antes citada, apartado 24).
32 La condición de una imposibilidad absoluta de ejecución no se cumple cuando el Gobierno demandado se limita a comunicar a la Comisión dificultades jurídicas, políticas o prácticas que suscitaba la ejecución de la decisión, sin emprender actuación alguna ante las empresas interesadas con el fin de recuperar la ayuda, y sin proponer a la Comisión modalidades alternativas de ejecución de la decisión que permitieran superar las dificultades alegadas (véanse las sentencias Comisión/Alemania, antes citada, apartado 10; de 10 de junio de 1993, Comisión/Grecia, C-183/91, Rec. p. I-3131, apartado 20, y de 29 de enero de 1998, Comisión/Italia, antes citada, apartado 14).
Alegaciones de las partes
33 La Comisión reprocha al Reino de Bélgica no haber adoptado medidas para la recuperación de las ayudas concedidas en el marco del régimen Maribel bis/ter, pues no le era absolutamente imposible efectuar dicha recuperación. A este respecto, le reprocha no haber tomado iniciativas para intentar recuperar dichas ayudas de las empresas beneficiarias.
34 También lamenta que el Gobierno belga no haya propuesto modalidades alternativas de ejecución de la Decisión 97/239 para superar las dificultades encontradas para la recuperación de las ayudas controvertidas. Le reprocha especialmente no haber precisado, pese a reiteradas solicitudes, sus propuestas relativas a un régimen de compensación y a un cálculo a tanto alzado.
35 Como respuesta, el Gobierno belga alega que actuó diligentemente para proceder a la recuperación de las ayudas controvertidas, pero que encontró dificultades insuperables para el cálculo exacto -trimestre por trimestre- de las reducciones de cotizaciones de las que habían disfrutado las empresas interesadas.
36 Añade que, a falta de una solución general a ese problema, no podía ejecutar la Decisión 97/239 solamente frente a algunas de las empresas de que se trata sin violar el principio de igualdad de trato.
37 El Gobierno belga expone detalladamente las dificultades que, en su opinión, resultan de dos características del sistema de seguridad social belga:
- En primer lugar, la empresa que tuviera que devolver las ayudas recibidas en el marco de la operación Maribel bis/ter se hallaría en una situación que sólo podría mantenerse durante un período de 30 días, en cuyo defecto la empresa ya no podría disfrutar de otras reducciones de cargas sociales sujetas a requisitos diferentes. Es evidente que es imposible realizar dicha devolución en un plazo de 30 días.
- En segundo lugar, habida cuenta de que las operaciones Maribel constituían un tanto alzado indivisible y que, antes de 1994, el sistema informático no distinguía entre las ventajas derivadas de la operación Maribel inicial y las resultantes de la operación Maribel bis/ter, en todo caso queda excluido que se efectúen cálculos para el período anterior a dicho año.
38 El Gobierno belga alega que sólo un cálculo a tanto alzado del importe que se ha de recuperar permitiría superar las dificultades encontradas, pero que la Comisión descartó esta solución.
39 En este contexto, el Gobierno belga reprocha a la Comisión no haber cooperado de forma constructiva para encontrar una solución aceptable al problema de la recuperación de las ayudas de que se trata. Subraya que la obligación de cooperación leal vincula tanto a las instituciones comunitarias como a los Estados miembros.
Apreciación del Tribunal de Justicia
40 Cabe recordar que el Tribunal de Justicia declaró en el apartado 90 de la sentencia Bélgica/Comisión, antes citada, que, a pesar de la innegable existencia de dificultades, nada probaba que fuera absolutamente imposible efectuar la recuperación de las ayudas controvertidas y que esa imposibilidad absoluta existiese ya en el momento en que la Comisión adoptó la Decisión 97/239.
41 En el caso de autos, las autoridades belgas se limitaron en la práctica, como señaló el Abogado General en el punto 25 de sus conclusiones, a denunciar la existencia de dificultades de carácter técnico y administrativo para dicha recuperación, que resultaban esencialmente del elevado número de empresas interesadas y de la necesidad de determinar el importe de las ayudas -trimestre por trimestre- conforme al número de trabajadores efectivamente empleados en dichas empresas.
42 Por lo que se refiere a tales dificultades, el Tribunal de Justicia desestimó, en un asunto similar, el argumento según el cual una imposibilidad absoluta puede resultar del elevado número de empresas interesadas (sentencia de 29 de enero de 1998, Comisión/Italia, antes citada). El Tribunal de Justicia precisó en el apartado 23 de dicha sentencia que, incluso suponiendo que la recuperación de un crédito fiscal plantee dificultades en el ámbito administrativo, esta circunstancia no puede servir para considerar que resulta técnicamente imposible realizar la recuperación.
43 Hasta la fecha pertinente para declarar el incumplimiento, el Gobierno belga no había emprendido actuación alguna ante las empresas interesadas para recuperar las ayudas controvertidas. Pues bien, no parece que fuera absolutamente imposible comenzar a recuperar dichas ayudas de determinadas empresas, seleccionadas respetando el principio de igualdad de trato, preservando al mismo tiempo a las empresas interesadas de las desventajas que resultan de las características del sistema de seguridad social belga.
44 Asimismo, es preciso reconocer que el Reino de Bélgica no cooperó suficientemente con la Comisión para encontrar una solución al problema de la recuperación de las ayudas controvertidas.
45 Es cierto que el Gobierno belga propuso un modelo de compensación que se basaba esencialmente en un cálculo a tanto alzado de los importes que tendría que pagar cada empresa.
46 Sin embargo, es preciso hacer constar que es fundada la observación de la Comisión, según la cual la propuesta de un cálculo a tanto alzado de las ayudas que se deben recuperar estaba formulada en términos vagos.
47 De este modo, a pesar de las reiteradas solicitudes de la Comisión, el Gobierno belga no le proporcionó indicaciones que permitieran aclarar la naturaleza y el contenido exacto de este tipo de cálculo; especialmente, no definió los elementos que, por su carácter, debían considerarse «a tanto alzado».
48 Además, en un momento dado en el curso de las negociaciones, el propio Gobierno belga manifestó serias dudas acerca de la viabilidad de su modelo de compensación e informó a la Comisión de sus reticencias.
49 En consecuencia, a falta de indicaciones más precisas, la Comisión no podía sino declarar inaceptable un posible cálculo a tanto alzado que no tuviese en cuenta el importe de las reducciones de las cotizaciones de las que habían disfrutado realmente las empresas.
50 En cuanto al reproche de falta de cooperación que el Gobierno belga dirige a la Comisión, es necesario hacer constar que el Estado miembro destinatario de la Decisión que le ordena recuperar las ayudas ilegalmente abonadas es el primer obligado a presentar propuestas en caso de dificultades.
51 Habida cuenta de la falta de disposiciones comunitarias relativas al procedimiento de devolución de cantidades indebidamente abonadas, la recuperación de las ayudas concedidas irregularmente debe efectuarse, en principio, según los procedimientos establecidos en el Derecho nacional (véase la sentencia de 20 de marzo de 1997, Alcan Deutschland, C-24/95, Rec. p. I-1591, apartado 24). Por lo tanto, el Estado miembro se encuentra en mejor situación para definir las modalidades apropiadas para realizar dicha recuperación.
52 En estas circunstancias, no puede acusarse a la Comisión de falta de cooperación. Además, la Comisión aceptó sin demora la aplicación de la regla de minimis y se declaró dispuesta, en varias ocasiones durante las negociaciones, a aceptar una propuesta concreta basada en un cálculo a tanto alzado. Por lo tanto, trató activamente de cooperar aceptando las pocas propuestas que se le habían hecho y que podían ser admitidas.
53 Del conjunto de las consideraciones que anteceden resulta que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 189, párrafo cuarto, del Tratado CE y de los artículos 2 y 3 de la Decisión 97/239, al no haber adoptado en el plazo señalado las medidas necesarias para recuperar de las empresas beneficiarias las ayudas previstas en el marco de la operación Maribel bis/ter, que habían sido declaradas ilegales e incompatibles con el mercado común por dicha Decisión.
Decisión sobre las costas
Costas
54 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene al Reino de Bélgica y haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarle en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 189, párrafo cuarto, del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE, párrafo cuarto) y de los artículos 2 y 3 de la Decisión 97/239/CE de la Comisión, de 4 de diciembre de 1996, relativa a las ayudas concedidas por Bélgica en el marco de la operación Maribel bis/ter, al no haber adoptado en el plazo señalado las medidas necesarias para recuperar de las empresas beneficiarias las ayudas previstas en el marco de las operaciones Maribel bis y Maribel ter, que habían sido declaradas ilegales e incompatibles con el mercado común por dicha Decisión.
2) Condenar en costas al Reino de Bélgica.