CELEX: 61995CJ0272
Ayuda para la leche desnatada en polvo
Controles sistemáticos
Gastos de control

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 30 de marzo de 1995, recibida en el Tribunal de Justicia el 11 de agosto siguiente, el Bundesverwaltungsgericht planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE, varias cuestiones sobre la interpretación de los apartados 1 y 4 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1624/76 de la Comisión, de 2 de julio de 1976, relativo a disposiciones especiales referentes al pago de la ayuda para la leche desnatada en polvo desnaturalizada o transformada en piensos compuestos en el territorio de otro Estado miembro (DO L 180, p. 9; EE 03/10, p. 187), en su versión modificada por el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1726/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979 (DO L 199, p. 10; EE 03/16, p. 190), del artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1725/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, relativo a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros (DO L 199, p. 1; EE 03/16, p. 181), y de los artículos 9, 12, 16 y 95 del Tratado CE.
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Deutsches Milch-Kontor GmbH (en lo sucesivo, «DMK») y la Administración alemana (el Bundesamt fuer Ernaehrung und Forstwirtschaft; en lo sucesivo, «BEF»), sobre la carga de los gastos correspondientes a los controles sistemáticos efectuados con motivo de la exportación por parte de DMK a Italia de leche desnatada en polvo, por la que se concedían restituciones a la exportación.
3 El Reglamento (CEE) nº 804/68 del Consejo, de 27 de junio de 1968, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de la leche y de los productos lácteos (DO L 148, p. 13; EE 03/02, p. 146), establece, en el apartado 1 de su artículo 10, que se concederán ayudas a la leche desnatada en polvo utilizada en la alimentación animal, siempre que cumpla determinados requisitos de composición y calidad.
4 Conforme al apartado 2 de esta misma disposición, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 986/68, de 15 de julio de 1968, por el que se establecen las normas generales relativas a la concesión de ayudas para la leche desnatada y la leche desnatada en polvo, destinadas a la alimentación animal (DO L 169, p. 4; EE 03/02, p. 194).
5 Por regla general, la ayuda se concede en el Estado miembro en el que la leche desnatada en polvo se destina a la alimentación animal o se utiliza para la fabricación de piensos compuestos. No obstante, el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 3 del Reglamento nº 986/68 autoriza, asimismo, a los Estados miembros a pagar una ayuda por la leche desnatada en polvo producida en su propio territorio pero desnaturalizada o utilizada en el territorio de otro Estado miembro. En este caso, los requisitos para la concesión de la ayuda son los establecidos en el Reglamento nº 1624/76, en su versión modificada por el Reglamento nº 1726/79. Los Estados miembros únicamente hicieron uso de esta posibilidad para la exportación de leche desnatada en polvo a Italia, a partir del 15 de julio de 1976.
6 El apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 1624/76, en su versión modificada por el Reglamento nº 1726/79, establece dos controles destinados a verificar si ha de pagarse una restitución a la exportación. El primero, relativo a la composición y a la calidad de la leche desnatada en polvo, se realiza en el Estado de exportación. El segundo, efectuado en el Estado de transformación (Italia), consiste en verificar que el producto se haya utilizado efectivamente para la elaboración de piensos.
7 DMK exporta a Italia leche desnatada en polvo que compra en Alemania; esta leche se transforma, en el Estado destinatario, en piensos compuestos. El transporte se efectúa en camiones, cada uno de los cuales transporta una partida de 25 toneladas.
8 El BEF comprobó si podía concederse la ayuda prevista por el Reglamento nº 986/68 a la leche desnatada en polvo exportada por DMK a Italia.
9 A tal fin, encargó a la aduana de exportación situada en el interior del país que tomara una muestra del cargamento de cada camión, la cual fue posteriormente analizada. Por razones de orden económico y práctico, los controles antes citados fueron efectuados simultáneamente a las demás formalidades de exportación por la aduana alemana, que prestó su asistencia administrativa.
10 El BEF cargó a DMK los gastos de análisis de las muestras tomadas, por un importe de 112 DM por cada una, basándose en el artículo 12 del Magermilch-Beihilfenverordnung (Reglamento alemán relativo a la concesión de ayudas para la leche desnatada). De este modo, entre el 29 de abril y el 8 de septiembre de 1980, le fueron giradas liquidaciones correspondientes a ciento cincuenta y dos muestras, por un total de 17.081,28 DM.
11 DMK interpuso recurso contra dichas liquidaciones, que fue desestimado en primera instancia mediante resolución del Verwaltungsgericht Frankfurt am Main de 20 de abril de 1983.
12 En apelación contra esta resolución, el Hessische Verwaltungsgerichtshof anuló las liquidaciones objeto de litigio mediante sentencia de 5 de junio de 1989. Se basó en que la letra c) del punto 2 del artículo 10 del Reglamento nº 1725/79 únicamente exige un control mediante muestreo. Dado que por razones técnicas, el exportador no puede transportar leche desnatada en polvo en partidas de más de 25 toneladas, el control sistemático de cada una de estas partidas representa un grado de control no previsto por las disposiciones comunitarias. Por otra parte, en razón de los gastos de control a su cargo, DMK resulta perjudicada con respecto a los operadores económicos que exportan leche desnatada en polvo a Italia a partir de otros Estados miembros. Teniendo en cuenta los escasos beneficios que genera la industria láctea, los gastos de 112 DM por cada 25 toneladas exigidos por el BEF no suponen «gastos normales de control» en el sentido de la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de septiembre de 1982, Denkavit (233/81, Rec. p. 2933).
13 El BEF interpuso recurso de casación ante el Bundesverwaltungsgericht.
14 Por considerar que el litigio suscitaba una serie de problemas de interpretación del Derecho comunitario, y a pesar de estar vinculado, como Tribunal de casación, por la apreciación de los hechos efectuada por el Hessische Verwaltungsgerichtshof, el órgano jurisdiccional remitente decidió suspender el procedimiento mediante resolución de 27 de agosto de 1992 y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Ha de interpretarse el párrafo primero del apartado 4 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1624/76, de 2 de julio de 1976, en su versión modificada por el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1726/79, de 26 de julio de 1979, en el sentido de que para poder expedir el certificado referido en dicha disposición, con motivo de la exportación a Italia, por camión, para su transformación en pienso compuesto, de leche desnatada en polvo producida en Alemania, el organismo competente tiene que ordenar la toma de una muestra del cargamento de cada camión y verificar su control?
2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿qué criterios deben extraerse de la letra a) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1624/76, en su versión modificada por el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1726/79, en relación con el artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1725/79, para responder a la cuestión de con qué frecuencia deben y pueden llevarse a cabo tomas de muestras al exportarse en camión leche desnatada en polvo a Italia?
3) ¿Es compatible con la prohibición de exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana (artículos 9, 12 y 16 del Tratado CEE), con la prohibición de discriminación (artículo 95 del Tratado CEE) y demás disposiciones del Derecho comunitario, repercutir al exportador, sobre la base de disposiciones de Derecho interno, la totalidad de los gastos ocasionados por los controles sistemáticos u ocasionales?»
15 En la sentencia de 22 de junio de 1994, Deutsches Milch-Kontor (C-426/92, Rec. p. I-2757; en lo sucesivo, «sentencia Deutsches Milch-Kontor I»), el Tribunal de Justicia declaró:
«1) Los apartados 1 y 4 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1624/76 de la Comisión, de 2 de julio de 1976, relativo a disposiciones especiales referentes al pago de la ayuda para la leche desnatada en polvo desnaturalizada o transformada en piensos compuestos en el territorio de otro Estado miembro, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 1726/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, y el artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1725/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, relativo a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros, en relación con el artículo 34 del Tratado CEE, deben interpretarse en el sentido de que no permiten la realización de controles sistemáticos en la frontera para verificar si se cumplen los requisitos de composición y de calidad de la leche desnatada en polvo, destinada a la elaboración de piensos compuestos en otro Estado miembro, a los cuales se subordina la concesión de restituciones a la exportación. No obstante, las disposiciones antes citadas no se oponen a la realización de controles en la frontera, a condición de que dichos controles únicamente se efectúen mediante muestreo.
2) Una tasa recaudada por la realización de los controles sistemáticos en la frontera, antes referidos, constituye una exacción de efecto equivalente a derechos de aduana de exportación, prohibida por los artículos 9 y 12 del Tratado, aun cuando equivalga al coste real de cada control.»
16 El Bundesverwaltungsgericht considera que las respuestas dadas por el Tribunal de Justicia no eliminan las dudas que alberga en relación con la interpretación del Derecho comunitario.
17 En efecto, considera que en la sentencia Deutsches Milch-Kontor I el Tribunal de Justicia se basó en consideraciones de hecho que se apartan sensiblemente de las que figuraban en su resolución de remisión.
18 De la motivación de dicha sentencia resulta que el Tribunal de Justicia se refirió a los controles efectuados en la frontera o en las inmediaciones de una frontera.
19 Pues bien, según el Bundesverwaltungsgericht, la resolución de remisión mencionaba que los controles controvertidos no habían tenido lugar en la frontera o en sus inmediaciones, sino en el interior del Estado de exportación, a gran distancia de la frontera que debía atravesarse.
20 El órgano jurisdiccional remitente considera dudosa la asimilación de los controles sistemáticos efectuados en el interior del Estado de exportación a los llevados a cabo en las fronteras comunitarias o en la frontera con un país de tránsito.
21 En consecuencia, decidió suspender el procedimiento y plantear la Tribunal de Justicia las mismas cuestiones que ya había formulado al Tribunal de Justicia en la sentencia Deutsches Milch-Kontor I:
«1) ¿Ha de interpretarse el párrafo primero del apartado 4 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1624/76, de 2 de julio de 1976, en su versión modificada por el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1726/79, de 26 de julio de 1979, en el sentido de que, para poder expedir el certificado referido en dicha disposición, con motivo de la exportación a Italia, por camión, para su transformación en pienso compuesto, de leche desnatada en polvo producida en Alemania, el organismo competente tiene que ordenar la toma de una muestra del cargamento de cada camión y verificar su control?
2) En caso de respuesta negativa a la primera cuestión, ¿qué criterios deben extraerse de la letra a) del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1624/76, en su versión modificada por el artículo 1 del Reglamento (CEE) nº 1726/79, en relación con el artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1725/79, para responder a la cuestión de con qué frecuencia deben y pueden llevarse a cabo tomas de muestras al exportarse en camión leche desnatada en polvo a Italia?
3) ¿Es compatible con la prohibición de exacciones de efecto equivalente a derechos de aduana (artículo 9, 12 y 16 del Tratado CEE), con la prohibición de discriminación (artículo 95 del Tratado CEE) y demás disposiciones del Derecho comunitario, repercutir al exportador, sobre la base de disposiciones de Derecho interno, la totalidad de los gastos ocasionados por los controles sistemáticos u ocasionales?»
Sobre las cuestiones primera y segunda
22 De la resolución de remisión se deduce que, mediante sus dos primeras cuestiones, que deben examinarse conjuntamente, el Bundesverwaltungsgericht pide esencialmente que se dilucide si el apartado 4 del artículo 2 del Reglamento nº 1624/76, en su versión modificada por el Reglamento nº 1726/79 y el artículo 10 del Reglamento nº 1725/79 en relación con el artículo 34 del Tratado se oponen a la realización de controles sistemáticos cuyo objeto sea verificar el cumplimiento de los requisitos de composición y calidad de la leche desnatada en polvo destinada a la elaboración de piensos compuestos en un Estado miembro a los que se supedita la concesión de restituciones a la exportación, cuando tales controles se llevan a cabo, para una futura exportación de las mercancías controladas, en el interior del Estado de exportación y no en la frontera.
23 Con carácter preliminar debe recordarse que, a tenor de los artículos 30 y 34 del Tratado CE, quedarán prohibidas entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación o a la exportación, así como todas las medidas de efecto equivalente.
24 Según reiterada jurisprudencia dichas prohibiciones se extienden a toda normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario (véanse, especialmente, sentencias de 11 de julio de 1974, Dassonville, 8/74, Rec. p. 837, apartado 5; de 14 de junio de 1988, Dansk Denkavit, 29/87, Rec. p. 2965, apartado 22, y de 7 de marzo de 1990, Krantz, C-69/88, Rec. p. I-583, apartado 9).
25 En materia de controles sanitarios efectuados en la frontera, este Tribunal de Justicia ha afirmado que, debido principalmente a los retrasos inherentes a las operaciones de control y a los gastos suplementarios de transporte que, para el operador económico, pueden derivarse de ello, los citados controles pueden hacer más onerosas o difíciles las importaciones o exportaciones (sentencia de 15 de diciembre de 1976, Simmenthal, 35/76, Rec. p. 1871, apartado 14).
26  Por lo demás el Tribunal de Justicia consideró que este principio se aplica igualmente a otras categorías de controles en la frontera, en particular, a una normativa nacional que ordena la inspección sistemática de las mercancías a su paso por la frontera (véase la sentencia de 20 de septiembre de 1988, Moorman, 190/87, Rec. p. 4689, apartado 8).
27 En relación con los controles controvertidos en el asunto principal, en la sentencia Deutsches Milch-Kontor I, el Tribunal de Justicia afirmó en primer lugar que los apartados 1 y 4 del artículo 2 del Reglamento nº 1624/76, en su versión modificada por el Reglamento nº 1726/79, y el artículo 10 del Reglamento nº 1725/79 no exigen que sean efectuados en la frontera. Habida cuenta de los principios antes expuestos, a continuación consideró que los controles controvertidos infringían lo dispuesto en el artículo 34 del Tratado, por ser efectuados en la frontera y de manera sistemática.
28 Además, el Tribunal de Justicia consideró que dichos controles no podían estar justificados con arreglo al artículo 36 por razones de orden económico o práctico, por el carácter voluntario del sistema establecido o por un afán de evitar los fraudes. No obstante añadió que ni los apartados 1 y 4 del artículo 2 del Reglamento nº 1624/76, en su versión modificada por el Reglamento nº 1726/79, ni el artículo 10 del Reglamento nº 1725/79 en relación con el artículo 34 del Tratado se oponían a la realización de controles en la frontera, a condición de que únicamente se efectuaran mediante muestreo.
29 No puede reconsiderarse la respuesta dada por el Tribunal de Justicia a las dos primeras cuestiones en la sentencia Deutsches Milch-Kontor I por el hecho de que los controles de las mercancías de que se trata se hayan efectuado no en la frontera sino en el interior del país, toda vez que se han realizado para una futura exportación de dichas mercancías.
30 El elemento determinante en el razonamiento del Tribunal de Justicia no es el lugar en el que se hayan realizado los controles sino, por un lado, la razón por la que se realizan, a saber, cuando se prevé el paso de frontera y, por otro, las modalidades según las cuales se realizan.
31 Sería contrario al sentido y a la finalidad del artículo 34 considerar que únicamente los obstáculos ocasionados en la frontera o en las inmediaciones de ésta puedan estar comprendidos en su ámbito de aplicación. En efecto, de ser así sería fácil burlar la prohibición que establece dicha disposición desplazando el lugar geográfico del obstáculo.
32 Habida cuenta de lo anterior, procede responder a las cuestiones primera y segunda que los apartados 1 y 4 del artículo 2 del Reglamento nº 1624/76, en su versión modificada por el Reglamento nº 1726/79 y el artículo 10 del Reglamento nº 1725/79, en relación con el artículo 34 del Tratado, no permiten la realización de controles sistemáticos para verificar si se cumplen los requisitos de composición y de calidad de la leche desnatada en polvo, destinada a la elaboración de piensos compuestos en otro Estado miembro, a los cuales se subordina la concesión de restituciones a la exportación, cuando tales controles se realizan, para una futura exportación de las mercancías controladas, en el interior del Estado de exportación y no en la frontera. No obstante, las disposiciones antes citadas no se oponen a la realización de tales controles, a condición de que únicamente se efectúen mediante un muestreo.
Sobre la tercera cuestión
33 Mediante esta cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide esencialmente que se dilucide si los gastos de los controles sistemáticos realizados en el interior del Estado de exportación para una futura exportación de las mercancías controladas, repercutidos a los operadores económicos, constituyen exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana, contrarias a los artículos 9, 12 y 16 del Tratado, o bien tributos internos discriminatorios con arreglo al artículo 95 del Tratado.
34 A este respecto, procede señalar que, en la sentencia Deutsches Milch-Kontor I, el Tribunal de Justicia recordó, en primer lugar, que, según reiterada jurisprudencia, toda carga pecuniaria unilateralmente impuesta, cualquiera que fuere su denominación y su técnica, que grave las mercancías por el hecho de atravesar la frontera, cuando no es un derecho de aduana propiamente dicho, constituye una exacción de efecto equivalente con arreglo a los artículos 9, 12, 13 y 16 del Tratado, aun cuando no se recaude en beneficio del Estado (véase, en particular, la sentencia de 9 de noviembre de 1983, Comisión/Dinamarca, 158/82, Rec. p. 3573, apartado 18).
35 A continuación, el Tribunal de Justicia recordó, asimismo, que la supresión entre los Estados miembros de los derechos de aduana y de las exacciones de efecto equivalente constituye un principio fundamental del mercado común, aplicable a la totalidad de los productos y mercancías, de manera que cualquier excepción, además de interpretarse en sentido estricto, debe estar claramente prevista (véanse las sentencias de 13 de noviembre de 1964, Comisión/Luxemburgo y Bélgica, asuntos acumulados 90/63 y 91/63, Rec. p. 1217, y de 20 de abril de 1978 Commissionnaires Réunis, asuntos acumulados 80/77 y 81/77, Rec. p. 927, apartado 24).
36 El Tribunal de Justicia reconoció ciertamente que en la sentencia de 15 de septiembre de 1982, Denkavit Futtermitel (233/81, Rec. p. 2933), había declarado que el artículo 10 del Reglamento nº 1725/79 no se opone a que un Estado miembro, de acuerdo con su legislación nacional, repercuta los gastos de los controles efectuados conforme a dicha disposición a la empresa interesada, cuando las cantidades adeudas por esta empresa constituyan gastos normales por controles de este tipo y no se eleven a un importe tal que pueda disuadir a las empresas de efectuar las operaciones que la concesión de la ayuda tiene por objeto fomentar.
37 Sin embargo, consideró que este principio únicamente es aplicable a los controles efectuados de conformidad con lo dispuesto en los Reglamentos nos 1624/76 y 1725/79, requisito que no se cumplía en dicho asunto, dado que los controles controvertidos se habían efectuado en la frontera y de manera sistemática.
38 Por consiguiente, el Tribunal de Justicia llegó a la conclusión de que, por carecer de fundamento jurídico, y a pesar de corresponder a los costes reales de los controles, las tasas controvertidas constituían exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana de exportación, prohibidas por los artículos 9 y 12 del Tratado, por lo que no procedía examinar su compatibilidad con el artículo 95 del Tratado.
39 Teniendo en cuenta la respuesta dada a las dos primeras cuestiones y, particularmente al razonamiento seguido en los apartados 30 a 32 de la presente sentencia, la circunstancia de que los controles controvertidos se efectúen en el interior del Estado de exportación, para una futura exportación de las mercancías controladas, y no en la frontera, no puede modificar dicha conclusión.
40 Por consiguiente, procede responder a la tercera cuestión que una tasa recaudada por controles sistemáticos efectuados en el interior del Estado de exportación, para una futura exportación de las mercancías controladas, constituye una exacción de efecto equivalente a los derechos de aduana de exportación, prohibida por los artículos 9 y 12 del Tratado, aun cuando equivalga al coste real de cada control.
Decisión sobre las costas
Costas
41 Los gastos efectuados por el Gobierno de la República Federal de Alemania y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Cuarta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Bundesverwaltungsgericht mediante resolución de 30 de marzo de 1995, declara:
1) Los apartados 1 y 4 del artículo 2 del Reglamento (CEE) nº 1624/76 de la Comisión, de 2 de julio de 1976, relativo a disposiciones especiales referentes al pago de la ayuda para la leche desnatada en polvo desnaturalizada o transformada en piensos compuestos en el territorio de otro Estado miembro, en su versión modificada por el Reglamento (CEE) nº 1726/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, y el artículo 10 del Reglamento (CEE) nº 1725/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, relativo a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros, en relación con el artículo 34 del Tratado CE no permiten la realización de controles sistemáticos para verificar si se cumplen los requisitos de composición y de calidad de la leche desnatada en polvo, destinada a la elaboración de piensos compuestos en otro Estado miembro, a los cuales se subordina la concesión de restituciones a la exportación, cuando tales controles se realizan, para una futura exportación de las mercancías controladas, en el interior del Estado de exportación y no en la frontera. No obstante, las disposiciones antes citadas no se oponen a la realización de dichos controles, a condición de que únicamente se efectúen mediante muestreo.
2) Una tasa recaudada por controles sistemáticos efectuados en el interior del Estado de exportación, para una futura exportación de las mercancías controladas, constituye una exacción de efecto equivalente a los derechos de aduana de exportación, prohibida por los artículos 9 y 12 del Tratado CE, aun cuando equivalga al coste real de cada control.