CELEX: 61997CJ0408
Incumprimento
Artigo 4.º, n.º 5, da Sexta Directiva IVA
Colocação à disposição de estradas mediante o pagamento de uma portagem
Não sujeição a IVA

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de Dezembro de 1997, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 226._ CE), uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não sujeitar ao imposto sobre o valor acrescentado (a seguir «IVA») as portagens cobradas aquando da utilização de infra-estruturas rodoviárias como contrapartida do serviço prestado aos utentes, contrariando o disposto nos artigos 2._ e 4._ da Sexta Directiva 77/388/CEE do Conselho, de 17 de Maio de 1977, relativa à harmonização das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos impostos sobre o volume de negócios - Sistema comum do imposto sobre o valor acrescentado: matéria colectável uniforme (JO L 145, p. 1; EE 09 F1 p. 54, a seguir «Sexta Directiva»), o Reino dos Países Baixos não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CE.
Quadro jurídico 2 Nos termos do artigo 2._ da Sexta Directiva:
«Estão sujeitas ao imposto sobre o valor acrescentado:
1. as entregas de bens e as prestações de serviços, efectuadas a título oneroso, no território do país, por um sujeito passivo agindo nessa qualidade;
2. as importações de bens.»
3 Nos termos do artigo 4._, n.os 1, 2 e 5, da Sexta Directiva:
«1. Por `sujeito passivo' entende-se qualquer pessoa que exerça, de modo independente, em qualquer lugar, uma das actividades económicas referidas no n._ 2, independentemente do fim ou do resultado dessa actividade.
2. As actividades económicas referidas no n._ 1 são todas as actividades de produção, de comercialização ou de prestação de serviços, incluindo as actividades extractivas, agrícolas e as das profissões liberais ou equiparadas. A exploração de um bem corpóreo ou incorpóreo com o fim de auferir receitas com carácter de permanência é igualmente considerada uma actividade económica.
...
5. Os Estados, as colectividades territoriais e outros organismos de direito público não são considerados sujeitos passivos relativamente às actividades ou operações que exerçam na qualidade de autoridades públicas, mesmo quando, em conexão com essas mesmas actividades ou operações, cobrem direitos, taxas, quotizações ou remunerações.
Contudo, se exercerem tais actividades ou operações, devem ser considerados sujeitos passivos relativamente a tais actividades ou operações, desde que a não sujeição ao imposto possa conduzir a distorções de concorrência significativas.
As entidades acima referidas serão sempre consideradas sujeitos passivos, designadamente no que se refere às operações enumeradas no Anexo D, desde que as mesmas não sejam insignificantes.
Os Estados-Membros podem considerar as actividades das entidades atrás referidas, que estão isentas por força dos artigos 13._ ou 28._, como actividades realizadas na qualidade de autoridades públicas.»
4 É pacífico que a actividade que consiste em colocar à disposição uma infra-estrutura rodoviária mediante o pagamento de uma portagem não se inclui em qualquer das operações mencionadas no Anexo D da Sexta Directiva.
O processo pré-contencioso
5 Por carta de 20 de Abril de 1988, a Comissão acusou o Governo neerlandês de inobservância da Sexta Directiva em razão da não sujeição ao IVA das portagens cobradas em determinadas infra-estruturas rodoviárias. De acordo com o artigo 169._ do Tratado, notificou esse governo para apresentar as suas observações a este respeito no prazo de dois meses.
6 Considerando que o Governo neerlandês não tinha respondido à sua carta de notificação, a Comissão dirigiu-lhe, em 19 de Outubro de 1989, um parecer fundamentado.
7 Em 8 de Dezembro de 1989, o Governo neerlandês informou a Comissão de que tinha respondido à sua carta de notificação por uma carta de 5 de Julho de 1988, de que lhe remeteu cópia, pela qual rejeitava as acusações da Comissão.
8 Face a esta resposta e considerando que as explicações do Governo neerlandês não eram satisfatórias, a Comissão dirigiu-lhe, em 23 de Dezembro de 1996, um parecer fundamentado complementar, concluindo que ele não cumpria as obrigações decorrentes da Sexta Directiva. Em consequência, convidou-o a adoptar, no prazo de dois meses, as medidas necessárias para lhe dar cumprimento.
9 O Governo neerlandês reagiu a este parecer por carta de 27 de Fevereiro de 1997.
10 Não tendo a resposta do Governo neerlandês ao parecer fundamentado sido considerada satisfatória, a Comissão intentou a presente acção.
Quanto à admissibilidade
11 O Governo neerlandês tem dúvidas quanto à admissibilidade da acção. Argumenta que incumbe à Comissão fazer prova da existência do alegado incumprimento e fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação por este da existência desse incumprimento (v., designadamente, o acórdão de 25 de Maio de 1982, Comissão/Países Baixos, 96/81, Recueil, p. 1791, n._ 6).
12 Ora, na ocorrência, a Comissão limitou-se a afirmar, na sua petição, que o Reino dos Países Baixos não cumpriu as suas obrigações, de modo algum tendo esclarecido em que infringiam a regulamentação ou a prática neerlandesas a Sexta Directiva ou indicado quais as medidas que este Estado-Membro deveria ter adoptado para dar cumprimento às obrigações que esta directiva lhe impõe. Do mesmo modo, a Comissão não acusou o Reino dos Países Baixos, no decurso da fase pré-contenciosa, de qualquer infracção concreta à Sexta Directiva.
13 O Governo neerlandês precisa que nunca reconheceu, nem no decurso do processo pré-contencioso nem perante o Tribunal de Justiça, a existência de uma regra legislativa ou de uma prescrição administrativa violadoras das obrigações impostas pela Sexta Directiva. É certo que a resposta do Governo neerlandês ao parecer fundamentado complementar precisava que existia nos Países Baixos uma única infra-estrutura rodoviária sujeita a portagem e reconhecia que o IVA não era cobrado sobre as portagens recebidas. No entanto, esta comunicação, que apenas dizia respeito a um caso específico, de modo algum permitia à Comissão concluir a título geral que «as» portagens cobradas como contrapartida da utilização de infra-estruturas rodoviárias não eram sujeitas ao IVA. Além disso, esta conclusão de ordem geral da Comissão é factualmente errada, na medida em que o Westerscheldetunnel, cuja construção deverá terminar em 2003 e cuja utilização será subordinada ao pagamento de uma taxa, deverá ser sujeito ao IVA. Assim, não existe qualquer regra geral ou política geral consistente em subtrair ao IVA as portagens cobradas pelos organismos públicos.
14 Ora, segundo o Governo neerlandês, a Comissão não pretende, com a sua acção, obter a declaração de um incumprimento isolado, mas sim denunciar uma prática geral que, segundo ela, é incompatível com as obrigações impostas pela Sexta Directiva.
15 Resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que, no âmbito de uma acção por incumprimento intentada ao abrigo do artigo 169._ do Tratado, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado. A ela compete fornecer ao Tribunal de Justiça os elementos necessários à verificação por este da existência desse incumprimento, não podendo basear-se numa qualquer presunção (acórdão de 25 de Maio de 1982, Comissão/Países Baixos, já referido, n._ 6).
16 No entanto, resulta também da jurisprudência do Tribunal de Justiça que os Estados-Membros devem, por força do artigo 5._ do Tratado CE (actual artigo 10._ CE), facilitar à Comissão o cumprimento da sua missão, que consiste, designadamente, segundo o artigo 155._ do Tratado CE (actual artigo 211._ CE), em velar pela aplicação das disposições do Tratado bem como das medidas tomadas pelas instituições por força deste (acórdão de 22 de Setembro de 1988, Comissão/Grécia, 272/86, Colect., p. 4875, n._ 30).
17 Nestas condições, um Estado-Membro não pode, como o advogado-geral realçou no n._ 35 das suas conclusões, invocar a falta de natureza concreta dos elementos jurídicos e práticos nacionais aduzidos pela Comissão e, portanto, a inadmissibilidade da acção, quando, como no presente caso, esta instituição está largamente dependente dos elementos fornecidos pelo Estado-Membro em causa.
18 Além disso, no caso vertente, o Governo neerlandês não acusa a Comissão de não lhe ter comunicado os elementos necessários à preparação da sua defesa, circunstância que inquinaria a regularidade do processo por incumprimento de Estado (v., nomeadamente, o acórdão de 28 de Março de 1985, Comissão/Itália, 274/83, Recueil, p. 1077, n.os 19 e 20).
19 Quanto ao mais, na medida em que, pela sua argumentação, o Reino dos Países Baixos contesta o alegado incumprimento, o exame desta questão inclui-se no exame de mérito.
Quanto ao mérito
20 Segundo a Comissão, a colocação à disposição de infra-estruturas rodoviárias mediante o pagamento de uma portagem pelo utente constitui uma actividade económica na acepção dos artigos 2._ e 4._ da Sexta Directiva. A referida actividade deve ser considerada uma prestação de serviços efectuada por um sujeito passivo no âmbito da exploração de um bem com o fim de auferir receitas com carácter de permanência, na acepção do artigo 4._, n.os 1 e 2, da Sexta Directiva.
21 O facto de esta actividade ser exercida, como é o caso nos Países Baixos, por organismos de direito público não pode, segundo a Comissão, retirar as operações em causa do âmbito de aplicação da Sexta Directiva.
22 A este respeito, a Comissão sublinha que, de acordo com o artigo 4._, n._ 5, primeiro parágrafo, da Sexta Directiva, é apenas relativamente às actividades ou operações que exerçam na qualidade de autoridades públicas que os organismos de direito público não são considerados sujeitos passivos. Ora, não é este o caso da actividade em litígio, a qual não participa das responsabilidades características dos poderes públicos, que não podem em caso algum ser delegadas a organismos privados, quando é certo que a regra da não sujeição dos organismos de direito público é necessariamente de interpretação estrita.
23 Há que realçar, de imediato, que a Sexta Directiva confere um âmbito de aplicação muito amplo ao IVA, ao referir, no artigo 2._, relativo às operações tributáveis, ao lado das importações de bens, as entregas de bens e as prestações de serviços efectuadas a título oneroso no território do país, e ao definir, no artigo 4._, n._ 1, como sujeito passivo qualquer pessoa que exerça, de modo independente, uma actividade económica, independentemente do fim ou do resultado dessa actividade (acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Países Baixos, 235/85, Colect., p. 1471, n._ 6).
24 O conceito de actividades económicas, tal como definido no artigo 4._, n._ 2, da Sexta Directiva, engloba todas as actividades de produção, de comercialização ou de prestação de serviços. A exploração de um bem corpóreo ou incorpóreo com o fim de auferir receitas com carácter de permanência é igualmente considerada uma actividade económica.
25 A análise destas definições põe em evidência a extensão do âmbito de aplicação abrangido pelo conceito de actividades económicas e o seu carácter objectivo, no sentido de que a actividade é considerada em si mesma, independentemente dos seus objectivos e dos seus resultados (acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Países Baixos, já referido, n._ 8).
26 Face à amplitude do âmbito de aplicação definido pelo conceito de actividades económicas, deve declarar-se que os operadores dos Países Baixos, na medida em que colocam à disposição dos utentes contra remuneração uma infra-estrutura rodoviária, exercem uma actividade económica na acepção da Sexta Directiva.
27 Dado o carácter objectivo de que se reveste o conceito de actividades económicas, o facto de a actividade referida no número precedente consistir no exercício de funções conferidas e regulamentadas por lei, com um fim de interesse geral, é irrelevante. Com efeito, a Sexta Directiva, no seu artigo 6._, prevê expressamente a sujeição ao regime do IVA de certas actividades exercidas nos termos da lei (acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Países Baixos, já referido, n._ 10).
28 Deve ainda realçar-se que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, os acórdãos de 8 de Março de 1988, Apple and Pear Development Council, 102/86, Colect., p. 1443, n._ 12, e de 16 de Outubro de 1997, Fillibeck, C-258/95, Colect., p. I-5577, n._ 12), a noção de prestação de serviços efectuada a título oneroso, na acepção do artigo 2._, ponto 1, da Sexta Directiva, pressupõe a existência de um nexo directo entre o serviço prestado e o contravalor recebido.
29 Ora, como a Comissão justamente realçou, a colocação à disposição de uma infra-estrutura rodoviária mediante o pagamento de uma portagem corresponde a esta definição. Com efeito, a utilização da infra-estrutura rodoviária está subordinada ao pagamento de uma portagem cujo preço é função, nomeadamente, da categoria do veículo utilizado e da distância percorrida. Existe, assim, uma relação directa e necessária entre o serviço prestado e o contravalor pecuniário recebido.
30 Nestas condições, a colocação à disposição de uma infra-estrutura rodoviária mediante o pagamento de uma portagem constitui uma prestação de serviços efectuada a título oneroso na acepção do artigo 2._, ponto 1, da Sexta Directiva.
31 A este respeito, há que realçar que, na sua carta de 5 de Julho de 1988, em resposta à carta de notificação de 20 de Abril de 1988, o Governo neerlandês admitiu que, nos Países Baixos, a cobrança das portagens de auto-estrada era reservada à autoridade pública e a organismos de direito público, que duas pontes e um túnel aí eram explorados pela autoridade pública e que a portagem cobrada pela utilização dessas infra-estruturas não estava sujeita ao IVA. Resulta seguidamente da carta desse mesmo governo, de 27 de Fevereiro de 1997, em resposta ao parecer fundamentado de 23 de Dezembro de 1996, que o túnel que passa sob o Dordtse Kil era, nessa altura, a única infra-estrutura rodoviária cuja utilização estava subordinada ao pagamento de uma portagem, e isto em proveito do organismo de direito público Wegschap Tunnel Dordtse Kil, uma vez que a utilização das demais infra-estruturas já não estava subordinada ao pagamento de portagens. Nesta mesma carta, o Governo neerlandês declarava ainda que a colocação à disposição de infra-estruturas rodoviárias por organismos de direito público não era considerada, nos Países Baixos, uma actividade sujeita ao IVA.
32 Há, pois, que verificar se os operadores em causa beneficiam, no que respeita à actividade de colocação à disposição de uma infra-estrutura rodoviária mediante o pagamento de uma portagem, da isenção prevista no artigo 4._ , n._ 5, da Sexta Directiva.
33 Esta disposição determina, no seu primeiro parágrafo, que os organismos de direito público não são considerados sujeitos passivos relativamente às actividades ou operações que exerçam na qualidade de autoridades públicas.
34 Como o Tribunal já várias vezes decidiu, a análise deste texto, à luz dos objectivos da directiva, põe em evidência o facto de que devem ser preenchidas cumulativamente duas condições para que a regra da não sujeição seja aplicada, ou seja, o exercício de actividades por um organismo público e o exercício de actividades efectuadas na qualidade de autoridade pública (v., nomeadamente, o acórdão de 25 de Julho de 1991, Ayuntamiento de Sevilla, C-202/90, Colect., p. I-4247, n._ 18).
35 No que se refere a esta última condição, resulta de uma jurisprudência bem estabelecida do Tribunal de Justiça (acórdãos de 17 de Outubro de 1989, Comune di Carpaneto Piacentino e o., 231/87 e 129/88, Colect., p. 3233, n._ 16; de 15 de Maio de 1990, Comune di Carpaneto Piacentino e o., C-4/89, Colect., p. I-1869, n._ 8, e de 6 de Fevereiro de 1997, Marktgemeinde Welden, C-247/95, Colect., p. I-779, n._ 17) que as actividades exercidas na qualidade de autoridades públicas, na acepção do artigo 4._, n._ 5, primeiro parágrafo, da Sexta Directiva, são as desenvolvidas pelos organismos de direito público no âmbito do regime jurídico que lhes é próprio, com exclusão das que exerçam nas mesmas condições jurídicas que os operadores económicos privados.
36 Face a esta jurisprudência, há que rejeitar a tese da Comissão, referida no n._ 22 do presente acórdão, segundo a qual um organismo actua «na qualidade de autoridade pública» unicamente no que se refere às actividades que se englobam no conceito de autoridade pública no sentido estrito deste termo, do qual não faz parte a actividade de colocação à disposição de uma infra-estrutura rodoviária mediante o pagamento de uma portagem.
37 A Comissão, cuja análise jurídica não foi assim aceite pelo Tribunal de Justiça, não demonstrou, nem mesmo tentou demonstrar, que os organismos que, nos Países Baixos, exploram uma infra-estrutura rodoviária sujeita a portagem actuam nas mesmas condições que um operador económico privado na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça.
38 Em consequência, é forçoso constatar que a Comissão não forneceu ao Tribunal de Justiça os elementos que permitissem a este estabelecer a existência do alegado incumprimento no que respeita à condição atinente ao exercício de uma actividade na qualidade de autoridade pública.
39 Como, no entanto, também foi recordado no n._ 34 do presente acórdão, a regra da não sujeição prevista no artigo 4._, n._ 5, da Sexta Directiva pressupõe, para além de a actividade considerada ser exercida na qualidade de autoridade pública, o exercício dessa actividade por um organismo de direito público.
40 A este respeito, o Tribunal de Justiça considerou que uma actividade exercida por um particular não está isenta do IVA pelo simples facto de consistir na prática de actos que constituem prerrogativas da autoridade pública (acórdãos de 26 de Março de 1987, Comissão/Países Baixos, já referido, n._ 21, e Ayuntamiento de Sevilla, já referido, n._ 19). Daqui deduziu o Tribunal de Justiça, no n._ 20 do acórdão Ayuntamiento de Sevilla, já referido, que, quando uma autarquia confia a actividade de cobrança do imposto a um terceiro independente, a exclusão prevista pelo artigo 4._, n._ 5, da Sexta Directiva não é aplicável. Do mesmo modo, o Tribunal declarou, no n._ 22 do acórdão de 26 de Março de 1987, Comissão/Países Baixos, já referido, que, na hipótese de se dever considerar que, no exercício das suas funções públicas, os notários e os oficiais de justiça dos Países Baixos exercem prerrogativas de autoridade pública em virtude de uma investidura pública, os mesmos não poderiam no entanto beneficiar da isenção prevista no artigo 4._, n._ 5, da Sexta Directiva, uma vez que exercem estas actividades não sob a forma de um organismo de direito público, pois não estão integrados na organização da administração pública, mas sob a forma de actividade económica independente, exercida no quadro de uma profissão liberal.
41 Ora, no caso vertente, é pacífico que, nos Países Baixos, a actividade que consiste em colocar à disposição dos utentes uma infra-estrutura rodoviária mediante o pagamento de uma portagem é, como nomeadamente resulta das cartas do Governo neerlandês de 5 de Julho de 1988 e de 27 de Fevereiro de 1997, exercida por organismos de direito público.
42 Assim, na medida em que a argumentação sustentada pela Comissão não pode ser aceite, a acusação de violação da Sexta Directiva não se mostra fundada e, portanto, a acção deve ser julgada improcedente.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
43 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo o Reino dos Países Baixos pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida no essencial, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
decide:
1) A acção é julgada improcedente.
2) A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.