CELEX: 61989CJ0174
Aiuto al burro destinato alla fabbricazione di prodotti della pasticceria
Incameramento della cauzione di gara
Violazione dei principi di proporzionalità e di parità di trattamento

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 20 aprile 1989, giunta alla Corte il 22 maggio seguente, il Verwaltungsgericht Frankfurt am Main ha sollevato, ai sensi dell' art . 177 del Trattato CEE, due questioni pregiudiziali relative alla validità e, in via subordinata, all' inapplicabilità nella fattispecie oggetto della causa principale, per motivi d' equità, dell' art . 12, n . 1, del regolamento ( CEE ) della Commissione 13 luglio 1981, n . 1932, relativo alla concessione di un aiuto per il burro ed il burro concentrato destinati alla fabbricazione di prodotti della pasticceria, di gelati e di altri prodotti alimentari ( GU L 191, pag . 6 ).
2 Dette questioni sono state sollevate nell' ambito di una controversia tra la ditta Hoche ( in prosieguo : la "Hoche ") e il Bundesanstalt fuer landwirtschaftliche Marktordnung ( Ente federale per l' organizzazione dei mercati agricoli, in prosieguo : il "BALM ") a proposito del rimborso della cauzione di gara che la Hoche aveva costituito e che era stata incamerata dal BALM in applicazione dell' art . 12, n . 1, lett . c ), del citato regolamento n . 1932/81 .
3 Tale regolamento è diretto a favorire lo smaltimento di burro di mercato tramite la concessione di un aiuto il cui importo è fissato secondo una procedura di gara, aperta alle sole imprese che utilizzano il burro direttamente nella fabbricazione di prodotti della pasticceria, di gelati ed altri prodotti alimentari, ovvero trasformano il burro di mercato in burro concentrato, destinato ad essere impiegato per la fabbricazione di tali prodotti . In quest' ultimo caso, la condizione di trasformazione del burro in burro concentrato è garantita da una cauzione di trasformazione . La costituzione di tale cauzione libera, per i quantitativi coperti, la cauzione di gara che l' offerente ha dovuto prestare per parteciparvi .
Ai sensi dell' art . 12, n . 1, lett . c ), del citato regolamento n . 1932/81, la cauzione di gara è al contrario incamerata, salvo caso di forza maggiore, per il quantitativo per il quale l' offerente non abbia costituito, nei termini assegnati, la cauzione di trasformazione .
4 Risulta dagli atti della causa principale che la Hoche,fabbricante di burro fuso, ha partecipato, nei mesi di marzo, aprile e maggio 1985, alle gare paricolari nn . 76-81 indette in virtù del citato regolamento n . 1932/81 ed è stata dichiarata aggiudicataria per 1 672 tonnellate di burro di mercato che si è impegnata a trasformare in burro concentrato e per le quali ha costituito la corrispondente cauzione di gara .
5 Per motivi di politica di mercato miranti a ridurre le scorte di burro d' intervento, il 21 maggio 1985 la Commissione ha diminuito il prezzo minimo di vendita del burro d' intervento da 1,15 a 1,05 ECU e ha aumentato le spese di trasformazione per la fusione del burro da 0,14 a 0,16 ECU .
Questa decisione ha comportato un considerevole divario del livello dei prezzi tra il burro di mercato ed il burro d' intervento, nella misura in cui, pur contando l' aiuto accordato per la trasformazione di burro di mercato, quest' ultimo diveniva del 10,65% più caro rispetto al burro d' intervento .
6 A causa di tale differenza di prezzo tra il burro di mercato ed il burro d' intervento, non era più competitivo trasformare burro di mercato in burro concentrato . Stando così le cose, la Hoche ha deciso di non adempiere il proprio obbligo di trasformazione del burro di mercato, contratto nell' ambito delle gare nn . 76-81, e si è rifornita con burro d' intervento . Essa ha immagazzinato i quantitativi di burro di mercato per i quali era stata dichiarata aggiudicataria e non ha costituito la cauzione di trasformazione per tali quantitativi .
7 Il 20 settembre 1985 la Commissione ha adottato il regolamento ( CEE ) n . 2661/85, che deroga ai regolamenti ( CEE ) n . 262/79 e n . 1932/81 per quanto concerne il burro destinato alla fabbricazione di prodotti della pasticceria, di gelati e di altri prodotti alimentari ( GU L 252, pag . 13 ). Questo regolamento, allo scopo di incitare gli operatori ad acquistare burro d' intervento per favorire lo smaltimento delle scorte, prevede che gli offerenti nelle gare nn . 76-81 possano essere liberati dagli obblighi assunti in base al citato regolamento n . 1932/81, purché non sia già scaduto il termine di trasformazione, a condizione di esser stati dichiarati - conformemente al regolamento ( CEE ) 12 febbraio 1979 della Commissione n . 262/79, relativo alla vendita a prezzo ridotto di burro destinato alla fabbricazione di prodotti della pasticceria, di gelati e di altri prodotti alimentari ( GU L 41, pag . 1 ) - aggiudicatari di burro d' intervento per un quantitativo superiore del 25% a quello per cui essi chiedono di essere liberati dagli impegni assunti a norma del citato regolamento n . 1932/81 .
8 Dopo l' entrata in vigore, il 21 settembre 1985, del citato regolamento n . 2661/85, la Hoche ha fatto uso, per una parte del quantitativo di burro di mercato oggetto dell' obbligo di trasformazione ed in conformità al citato regolamento n . 1932/81, della possibilità, offerta dal citato regolamento n . 2661/85, di convertire l' impegno di trasformare il burro di mercato in offerta d' acquisto di burro d' intervento .
9 Invece, quanto alla parte di burro di mercato per la quale la Hoche non aveva costituito una cauzione di trasformazione né era stata liberata dagli obblighi ad essa derivanti dal citato regolamento n . 1932/81, in assenza dell' esercizio della facoltà di conversione prevista dal citato regolamento n . 2661/85, il BALM ha incamerato la cauzione di gara conformemente all' art . 12, n . 1, del citato regolamento n . 1932/81 . La Hoche ha dunque reclamato dinanzi al Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno il rimborso di tale cauzione .
10 Nella motivazione della sua ordinanza, il giudice nazionale ha indicato che la decisione del BALM di incamerare la cauzione di gara era conforme all' art . 12, n . 1, del citato regolamento n . 1932/81 e che pertanto essa non avrebbe dubbi, in circostanze normali, nel respingere il ricorso proposto dalla Hoche . Tuttavia, secondo il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno, si era verificato, nel caso in esame nella causa principale, una situazione particolare, in seguito all' emanazione, da parte della Commissione, del citato regolamento n . 2661/85 . Infatti il giudice nazionale ha ritenuto che, alle condizioni previste da quest' ultimo regolamento, l' incameramento della cauzione di gara, conformemente all' art . 12, n . 1, del citato regolamento n . 1932/81, costituisse per la Hoche una violazione dei principi di proporzionalità e di parità di trattamento, di modo che ci si potrebbe interrogare sulla validità o, almeno, sull' applicabilità, nella fattispecie di cui alla causa principale, di tale disposizione del citato regolamento n . 1932/81 .
11 In tale contesto, il Verwaltungsgericht di Francoforte sul Meno ha sospeso il giudizio finché la Corte non si sia pronunciata in via pregiudiziale sulle seguenti questioni :
"a ) Se l' art . 12, n . 1, del regolamento n . 1932/81 sia invalido in quanto non esclude l' incameramento della cauzione nel caso in cui un' impresa sia stata dichiarata aggiudicataria nel 1985 nell' ambito delle gare particolari nn . 76-81, ma non abbia costituito la cauzione di trasformazione e abbia invece acquistato e regolarmente trasformato burro d' intervento a norma del regolamento n . 262/79 per il quantitativo assegnato prima dell' entrata in vigore del regolamento n . 2661/85 .
In caso di soluzione negativa alla questione sub a ):
b ) Se l' applicazione dell' art . 12, n . 1, del regolamento n . 1932/81 venga sospesa per un' impresa specifica qualora ricorrano le condizioni descritte sub a )".
12 Per una più ampia esposizione degli antefatti della causa principale, dello svolgimento del procedimento e delle osservazioni scritte presentate alla Corte si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte .
Sulla prima questione
13 Il giudice di rinvio ha sollevato tale questione in quanto nutriva dubbi sulla legittimità, in circostanze come quelle della causa principale, dell' art . 12, n . 1, del citato regolamento n . 1932/81, a motivo di un' eventuale violazione dei principi di proporzionalità e parità di trattamento .
14 A tal riguardo, il giudice nazionale ha ritenuto che il principio di proporzionalità fosse trasgredito nella fattispecie di cui alla causa principale . Infatti, a suo parere, l' obiettivo perseguito grazie all' incameramento della cauzione di gara, vale a dire la garanzia della trasformazione di burro di mercato in burro concentrato destinato alla fabbricazione di prodotti alimentari, non esisteva più nel momento in cui il BALM aveva dichiarato incamerata la cauzione di gara costituita dalla Hoche . Il citato regolamento n . 2661/85 confermerebbe invece che, a partire dalla riduzione del prezzo minimo di vendita del burro d' intervento decisa il 21 maggio 1985, la Commissione non attribuiva più alcuna importanza alla trasformazione di burro di mercato, ma cercava di riorientare la domanda verso il consumo di burro d' intervento . Orbene, la Hoche si sarebbe conformata a tale obiettivo, rifornendosi di burro d' intervento, già prima dell' entrata in vigore del citato regolamento n . 2661/85, di modo che l' incameramento della cauzione di gara sarebbe giustificato nei suoi confronti .
15 Il giudice di rinvio ha peraltro ritenuto che, nella causa principale, il principio della parità di trattamento sia trasgredito in quanto il citato regolamento n . 2661/85 non si applicherebbe allo stesso modo a tutti gli offerenti nelle gare nn . 76-81 . Infatti, i concorrenti della Hoche che non avevano ancora effettuato acquisti di burro d' intervento al momento dell' entrata in vigore di quel regolamento avrebbero integralmente usufruito della possibilità di conversione da esso prevista e, di conseguenza, non avrebbero dovuto subire l' incameramento della cauzione di gara, mentre tale sarebbe stata la sorte della Hoche che si era già approvvigionata di burro d' intervento prima dell' entrata in vigore del citato regolamento n . 2661/85 .
16 Per risolvere la prima questione sollevata dal giudice proponente, occorre ricordare innanzitutto che l' art . 12, n . 1, del citato regolamento n . 1932/81 dispone che :
"Salvo caso di forza maggiore, la cauzione di gara è incamerata per il quantitativo per il quale il concorrente :
a ) ha ritirato l' offerta dopo la scadenza del termine di presentazione di cui all' art . 4, nn . 2 e 3,
ovvero
b ) qualora si tratti di burro :
non ha effettuato entro i termini prescritti la trasformazione del burro nei prodotti di cui all' art . 2, n . 1, lett . a ),
c ) qualora si tratti di burro concentrato :
non ha costituito entro i termini prescritti la cauzione di trasformazione di cui all' art . 7, n . 2 ".
17 Dall' esame di questa disposizione discende che la stessa prevede, in maniera tassativa, i motivi che giustificano l' incameramento della cauzione di gara costituita nell' ambito delle gare relative alla concessione di un aiuto al burro ed al burro concentrato .
18 Occorre constatare, in secondo luogo, che la situazione considerata nella causa principale corrisponde ai motivi di incameramento della cauzione di gara che figurano all' art . 12, n . 1, lett . c ), del citato regolamento n . 1932/81 . Infatti, era pacifico dinanzi al giudice a quo il fatto che la Hoche non avesse costituito la cauzione di trasformazione per i quantitativi di burro di mercato acquistati in occasione delle gare nn . 76-81, dato che essa aveva rinunciato, per ragioni economiche, alla trasformazione in burro concentrato del burro di mercato che le era stato aggiudicato . Stando così le cose, la decisione presa dal BALM di incamerare la cauzione di gara prestata dalla Hoche rappresenta la mera conseguenza giuridica del comportamento di tale impresa, alla luce dell' art . 12, n . 1, lett . c ), del citato regolamento n . 1932/81 .
19 D' altro canto tale conseguenza giuridica potrebbe essere contraria al principio di proporzionalità solo ove il mezzo adottato, nella fattispecie l' obbligo di costituire una cauzione, non fosse idoneo a realizzare lo scopo perseguito oppure eccedesse quanto è necessario per raggiungerlo ( vedasi, per esempio, sentenza 18 novembre 1987, Maizena, punto 15 della motivazione, causa 137/85, Racc . pag . 4587 ).
20 Ora, dall' art . 12, n . 1, del citato regolamento n . 1932/81 discende che la finalità della costituzione della cauzione di gara è, in primo luogo, quella di garantire che le imprese partecipanti ad una procedura di gara non facciano offerte fittizie, tali da falsare la base di calcolo dell' aiuto e, in secondo luogo, quella di vigilare affinché gli operatori utilizzino il burro di mercato nei termini prescritti, in conformità con quanto prevede il citato regolamento n . 1932/81 . Nei casi in cui il burro di mercato non sia utilizzato direttamente per la fabbricazione di prodotti della pasticceria, di gelati od altri prodotti alimentari, ma sia trasformato in burro concentrato destinato ad essere utilizzato nella fabbricazione dei prodotti considerati dal citato regolamento n . 1932/81, quest' ultimo prevede l' obbligo di costituire una cauzione di trasformazione destinata ad assicurare l' utilizzazione del burro concentrato, conformemente alle disposizioni del suddetto regolamento . Ai sensi dell' art . 12, n . 2, lett . c ), dello stesso regolamento, la cauzione di gara è immediatamente svincolata per i quantitativi di burro concentrato per i quali sia stata costituita la cauzione di trasformazione .
21 Poiché risulta dagli atti della causa principale che la Hoche non ha adempiuto il suo obbligo di trasformare in burro concentrato il burro di mercato da essa acquistato nel corso delle gare nn . 76-81 e di costituire la cauzione di trasformazione per tali quantitativi di burro, l' incameramento della cauzione di gara, parte integrante di un regime per il quale l' operatore economico ha optato volontariamente e nel proprio interesse, non può considerarsi sproporzionato nel caso in cui si verifichi il rischio per cui detta cauzione era stata costituita .
22 Lo stesso giudice nazionale ha peraltro dichiarato nell' ordinanza di rinvio che non avrebbe dubbi, in circostanze normali, nel respingere il ricorso proposto dalla Hoche . Secondo questo giudice, la situazione particolare che l' ha condotto, nell' ambito della causa principale, a ritenere contrario al principio di proporzionalità l' incameramento della cauzione di gara, si è verificata soltanto con l' emanazione del citato regolamento n . 2661/85 .
23 Occorre tuttavia notare a tale proposito che la validità di una disposizione rientrante in una normativa generale quale l' art . 12, n . 1, del citato regolamento n . 1932/81 non può dipendere dall' intervento successivo di un regolamento speciale, come il citato n . 2661/85 che, per certe situazioni espressamente considerate, deroga al regime generale .
24 Considerazioni della stessa natura permettono di dissipare i dubbi del giudice proponente circa un' eventuale violazione, nella causa principale, del principio di parità di trattamento .
25 Secondo una giurisprudenza costante, tale principio è violato soltanto qualora situazioni analoghe siano trattate in maniera differente o situazioni diverse siano trattate in maniera uguale, a meno che una tale disparità di trattamento sia oggettivamente giustificata ( vedasi, per esempio, sentenza 13 dicembre 1984, Sermide, punto 28 della motivazione, causa 106/83, Racc . pag . 4209 ).
26 Non è tuttavia contestato il fatto che il citato regolamento n . 1932/81 tratta in maniera uguale tutti gli aggiudicatari che si trovino in situazioni analoghe, specialmente per quanto riguarda l' incameramento della cauzione di gara . In tale situazione, detto incameramento non può essere ritenuto discriminatorio .
27 Un' eventuale violazione del principio della parità di trattamento in un caso come quello di cui trattasi nella causa principale potrebbe quindi derivare solo dall' entrata in vigore del citato regolamento n . 2661/85 .
28 Ora, a tal riguardo, occorre ricordare ( vedi sopra punto 23 ) che una norma a carattere generale non può essere invalidata a seguito dell' adozione di una norma derogatoria a carattere particolare .
29 Risulta dall' insieme delle precedenti considerazioni che dall' esame della prima questione sollevata dal giudice a quo non sono emersi elementi atti ad inficiare la validità dell' art . 12, n . 1, del citato regolamento n . 1932/81, per il fatto che esso non esclude l' incameramento della cauzione di gara nel caso in cui un' impresa sia stata dichiarata aggiudicataria, nel 1985, nell' ambito delle gare particolari nn . 76-81, ma non abbia costituito la cauzione di trasformazione ed abbia invece acquistato, per il quantitativo attribuito e prima dell' entrata in vigore del citato regolamento n . 2661/85, burro d' intervento n . 262/79 e l' abbia regolarmente trasformato .
Sulla seconda questione
30 Nella motivazione dell' ordinanza di rinvio, il giudice nazionale ha precisato di non ritenere soddisfacente che l' art . 12, n . 1, del citato regolamento n . 1932/81 sia dichiarato invalido . Per questo motivo esso ha sollevato, in caso di soluzione negativa alla prima questione, una seconda questione tendente ad accertare se l' applicazione dell' art . 12, n . 1, del citato regolamento n . 1932/81 possa essere sospesa in un caso specifico per motivi d' equità .
31 Per risolvere tale questione, va innanzitutto ricordato che la Corte ha già negato l' esistenza, in diritto comunitario, di un principio generale d' iniquità oggettiva . In effetti, la Corte ha statuito che non esiste base giuridica in diritto comunitario che consenta l' esenzione, per motivi d' equità, da contributi istituiti in forza di tale diritto ( sentenza 28 giugno 1977, Balkan Import-Export, punti 8 e 10 della motivazione, causa 118/76, Racc . pag . 1177 ). Inoltre, la Corte ha dichiarato che nel diritto comunitario non si rinviene un principio giuridico generale secondo il quale una norma vigente del diritto comunitario può venir disapplicata da un' autorità nazionale qualora detta norma implichi per l' interessato un onere che il legislatore comunitario avrebbe manifestamente cercato di evitare se avesse avuto presente il caso nel momento in cui ha adottato la norma stessa ( sentenza 14 novembre 1985, Neumann, punto 33 della motivazione, causa 299/84, Racc . pag . 3663 ).
32 In quanto i dubbi del giudice nazionale circa l' applicabilità, nella causa principale, dell' art . 12, n . 1, del citato regolamento n . 1932/81, derivano dall' adozione del citato regolamento n . 2661/85, va poi constatato che, sulla base di argomentazioni analoghe a quelle menzionate nell' ambito dell' esame della prima questione posta dal giudice a quo, l' applicabilità in un caso specifico di una disposizione generale quale l' art . 12, n . 1, del citato regolamento n . 1932/81 non può essere condizionata dalla successiva emanazione di un particolare provvedimento derogatorio come il citato regolamento n . 2661/85 .
33 Occorre rilevare, peraltro, che il sistema delle gare di cui trattasi nella causa principale non ha lo scopo di garantire agli offerenti il mantenimento di un vantaggio di cui hanno usufruito in un momento determinato . Al contrario, la Commissione, che aveva l' obbligo di gestire in modo efficace le scorte di burro esistenti, doveva adeguare la sua politica alle condizioni fluttuanti della situazione del mercato ( vedasi, da ultimo, sentenza 14 febbraio 1990, Delacre e a . / Commissione, punti 26 e 32-34 della motivazione, causa C-350/88, Racc . pag . I-395 ).
34 Ne discende che, partecipando volontariamente e nel proprio interesse a gare come quelle considerate nella causa principale, gli operatori sopportano da soli i rischi inerenti all' operazione di cui trattasi fintantoché la Commissione non modifichi in modo imprevedibile e arbitrario la situazione economica o la normativa in vigore .
35 Orbene, ciò non poteva avvenire nella causa principale . Infatti, in primo luogo, tenuto conto dell' aumento delle scorte di burro d' intervento, la Commissione ha potuto ritenere a buon diritto, nell' ambito del potere di valutazione che deve esserle riconosciuto quale responsabile della gestione delle scorte di burro, che la domanda dovesse essere riorientata attraverso una riduzione del prezzo minimo di vendita del burro d' intervento . In secondo luogo, la Hoche, in quanto avveduto operatore economico, era in grado di prevedere tale riduzione, poiché all' inizio del 1985 la Commissione aveva formulato alcune proposte, pubblicate nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, che tendevano a ridurre sensibilmente il prezzo del burro d' intervento per la campagna 1985/1986 .
36 Alla luce di quanto sopra, la seconda questione posta dal giudice di rinvio va risolta nel senso che l' applicazione dell' art . 12, n . 1, del citato regolamento n . 1932/81 non può essere sospesa in un caso specifico per motivi d' equità .
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
37 Le spese sostenute dalla Commissione, che ha presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione . Nei confronti delle parti nella causa principale, il presente procedimento ha il carattere di un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, al quale spetta quindi statuire sulle spese .
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE ( Seconda Sezione )
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, con ordinanza 20 aprile 1989, dichiara :
1 ) Dall' esame della prima questione sollevata dal giudice a quo non sono emersi elementi atti ad inficiare la validità dell' art . 12, n . 1, del regolamento ( CEE ) della Commissione 13 luglio 1981, n . 1932/81, relativo alla concessione di un aiuto per il burro e il burro concentrato destinati alla fabbricazione di prodotti alimentari, per il fatto che esso non esclude l' incameramento della cauzione di gara nel caso in cui un' impresa sia stata dichiarata aggiudicataria, nel 1985, nell' ambito delle gare particolari nn . 76-81, ma non abbia costituito la cauzione di trasformazione e abbia invece acquistato - per il quantitativo attribuito e prima dell' entrata in vigore del regolamento ( CEE ) della Commissione 20 settembre 1985 n . 2661, che deroga ai regolamenti ( CEE ) nn . 262/79 e 1932/81 per quanto concerne il burro destinato alla fabbricazione di prodotti della pasticceria, di gelati e di altri prodotti alimentari - burro d' intervento, in conformità al regolamento ( CEE ) della Commissione 12 febbraio 1979 n . 262, relativo alla vendita a prezzo ridotto di burro destinato alla fabbricazione di prodotti della pasticceria, di gelati e di altri prodotti alimentari, e l' abbia regolarmente trasformato .
2)L' applicazione dell' art . 12, n . 1, del citato regolamento ( CEE ) n . 1932/81 non può essere sospesa in un caso specifico per motivi d' equità .