CELEX: 62008CJ0046
Článok 49 ES
Slobodné poskytovanie služieb
Držiteľ licencie vydanej v Gibraltári povoľujúcej prijímanie stávok na športové podujatia výlučne v zahraničí
Usporadúvanie stávok na športové podujatia podliehajúce verejnému monopolu na úrovni spolkovej krajiny
Cieľ spočívajúci v prevencii podnecovania na neprimerané výdavky súvisiace s hrou a v boji proti závislosti od hry
Proporcionalita
Obmedzujúce opatrenie, ktoré musí skutočne viesť k zníženiu príležitostí na hru a koherentne a systematicky obmedzovať činnosti súvisiace s hazardnými hrami
Ďalšie hazardné hry, ktoré môžu ponúkať súkromné subjekty
Povoľovacie konanie
Diskrečná právomoc príslušného orgánu
Zákaz ponúkať hazardné hry prostredníctvom internetu
Prechodné opatrenie, ktoré dočasne povoľuje takúto ponuku určitých hospodárskych subjektov

Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 49 ES.
Tento návrh bol predložený v rámci sporu medzi Carmen Media Group Ltd (ďalej len „Carmen Media“) na jednej strane a spolkovou
krajinou Šlezvicko‑Holštajnsko a Innenminister des Landes Schleswig-Holstein na druhej strane v súvislosti s tým, že zamietli
žiadosť Carmen Media o uznanie práva ponúkať stávky na športové podujatia prostredníctvom internetu v uvedenej spolkovej krajine.

Vnútroštátny právny rámec

Spolkové právo
§ 284 trestného zákona (Strafgesetzbuch) stanovuje:
„1.      Kto verejne prevádzkuje alebo organizuje hazardné hry bez úradného povolenia alebo na to poskytuje potrebné zariadenie, potrestá
sa trestom odňatia slobody až na dva roky alebo pokutou.
...
3.      Kto v prípadoch uvedených v odseku 1 koná
(1)      v rámci profesijnej činnosti...
...
potrestá sa odňatím slobody na tri mesiace až päť rokov.
...“
S výnimkou stávok na oficiálne dostihové preteky, ktoré patria najmä do pôsobnosti zákona o stávkach na preteky a lotériách
(Rennwett‑ und Lotteriegesetz, ďalej len „RWLG“), a umiestňovania a prevádzky výherných prístrojov v iných prevádzkach než
v kasínach (herne, kaviarne, reštaurácie, ubytovacie zariadenia), ktoré patria najmä do pôsobnosti živnostenského zákonníka
(Gewerbeordnung), a nariadenia o výherných prístrojoch a iných hrách s možnosťou výhry (Verordnung über Spielgeräte und andere
Spiele mit Gewinnmöglichkeit) boli podmienky, za ktorých sa môžu udeliť povolenia v zmysle § 284 ods. 1 uvedeného trestného
zákona v oblasti hazardných hier, stanovené na úrovni rôznych spolkových krajín.
§ 1 ods. 1 RWLG uvádza:
„Združenie, ktoré chce prevádzkovať podnik športových stávkových hier pri príležitosti verejných konských dostihov alebo iných
verejných dostihových súťaží, musí získať povolenie príslušných orgánov podľa práva spolkovej krajiny.“
§ 2 ods. 1 RWLG stanovuje:
„Ten, kto chce v rámci podnikateľskej činnosti uzatvárať stávky na verejné dostihové súťaže alebo konať ako sprostredkovateľ
takýchto stávok (bookmaker), musí získať povolenie príslušných úradov podľa práva spolkovej krajiny.“

GlüStV
Štátnou zmluvou o lotériách v Nemecku (Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland, ďalej len „LottStV“), ktorá sa stala
účinnou 1. júla 2004, vytvorili spolkové krajiny jednotný rámec pre podnikateľskú činnosť pri organizovaní, prevádzkovaní
a umiestňovaní hazardných hier s výnimkou kasín.
V rozsudku z 28. marca 2006 Bundesverfassungsgericht v súvislosti s právnou úpravou na vykonanie LottStV v spolkovej krajine
Bavorsko rozhodol, že verejný monopol v oblasti stávok na športové podujatia existujúci v uvedenej spolkovej krajine porušuje
článok 12 ods. 1 ústavy zaručujúci slobodnú voľbu povolania. Uvedený súd sa najmä domnieval, že uvedený monopol tým, že vylučoval
činnosť usporadúvania súkromných stávok bez toho, aby existoval právny rámec, ktorý by bol vhodný na to, aby formálne a vecne
tak z právneho, ako aj z faktického hľadiska zaručil, že ciele spočívajúce v znížení hráčskej vášne a v boji proti závislosti
od hry boli účinne sledované, neprimerane poškodzuje takto zaručenú slobodnú voľbu povolania.
Ako vyplýva z vysvetlení poskytnutých vnútroštátnym súdom, medzištátna zmluva o hazardných hrách (Glücksspielstaatsvertrag,
ďalej len „GlüStV“), ktorá bola uzavretá medzi spolkovými krajinami a vstúpila do platnosti 1. januára 2008, zavádza nový
jednotný rámec pre usporadúvanie, prevádzkovanie a sprostredkúvanie hazardných hier, ktorý má spĺňať požiadavky stanovené
Bundesverfassungsgericht v uvedenom rozsudku z 28. marca 2006.
Vnútroštátny súd navyše uviedol, že z dôvodovej správy k návrhu GlüStV (ďalej len „dôvodová správa“) vyplýva, že jej hlavným
cieľom je prevencia závislosti od hazardných hier a boj proti tejto závislosti. Podľa dôvodovej správy štúdia z apríla 2006
uskutočnená na žiadosť Komisie Európskych spoločenstiev švajčiarskym inštitútom porovnávacieho práva, ktorá sa týkala trhu
s hazardnými hrami v Európskej únii, jasne ilustruje účinnosť, ktorá môže v tomto ohľade vyplývať z právnej úpravy a zo striktného
usmernia dotknutých činností.
Pokiaľ ide o osobitnú oblasť stávok na športové podujatia, dôvodová správa uvádza, že hoci pre veľkú väčšinu hráčov by takéto
stávky mohli mať len povahu rozptýlenia a zábavy, pravdou tiež ostáva, že v prípade značného rozšírenia ponuky týchto stávok
by bolo dosť možné, že by sa tým vytvorený potenciál závislosti ukázal významný, ako sa možno domnievať na základe skutočností
obsiahnutých v dostupných vedeckých štúdiách a znaleckých posudkoch. Bolo tiež vhodné prijať preventívne opatrenia pred takouto
závislosťou stanovením obmedzení na usporadúvanie, uvádzanie na trh a prevádzkovanie takýchto hazardných hier. Usmernenie
a obmedzenie trhu s uvedenými hrami prostredníctvom GlüStV by sa malo v tomto ohľade dosiahnuť najmä zachovaním existujúceho
monopolu v oblasti usporadúvania stávok na športové podujatia a lotérií, ktoré majú osobitný rizikový potenciál.
V zmysle článku 1 má GlüStV tieto ciele:
„1.      predchádzať závislosti od hazardných hier a stávok a vytvoriť podmienky na účinný boj proti závislosti;
2.      obmedzovať ponuku hazardných hier a organizovaným a kontrolovaným spôsobom usmerňovať hráčsku vášeň populácie najmä tým, že
sa zabráni odlivu hráčov k nepovoleným hazardným hrám;
3.      zabezpečiť ochranu maloletých a hráčov;
4.      zabezpečiť riadny priebeh hazardných hier a ochranu hráčov proti podvodom a predchádzať trestnej činnosti, ktorá súvisí s hazardnými
hrami a vyplýva z nich.“
Článok 2 GlüStV spresňuje, že pokiaľ ide o kasína, uplatnia sa len články 1, 3 až 8, 20 a 23.
Článok 4 GlüStV stanovuje:
„1.      Verejné hazardné hry sa môžu organizovať alebo sprostredkúvať len s povolením príslušného orgánu danej spolkovej krajiny.
Akékoľvek organizovanie alebo sprostredkúvanie takýchto hier bez tohto povolenia je zakázané (nedovolená hazardná hra).
2.      Povolenie sa neudelí, pokiaľ organizovanie alebo sprostredkúvanie hry odporuje cieľom v článku 1. Povolenie nemožno vydať
na účely sprostredkúvania nedovolených hazardných hier v zmysle tejto medzištátnej zmluvy. Na udelenie takéhoto povolenie
nie je právny nárok.
...
4.      Organizovanie a sprostredkúvanie verejných hazardných hier na internete sa zakazuje.“
Článok 10 GlüStV stanovuje:
„1.      Na účely dosiahnutia cieľov uvedených v článku 1 majú spolkové krajiny normatívnu úlohu zaistiť dostatočnú ponuku hazardných
hier. Pomáha im pritom technický výbor zložený z odborníkov z oblasti boja proti závislosti na hazardných hrách.
2.      Na základe zákona môžu spolkové krajiny túto úlohu vykonávať samy, prostredníctvom právnických osôb založených podľa verejného
práva alebo prostredníctvom spoločností založených podľa súkromného práva, v ktorých majú právnické osoby založené podľa verejného
práva priamy alebo nepriamy rozhodujúci podiel.
...
5.      Iné osoby, než sú osoby uvedené v odseku 2, môžu organizovať len lotérie a hry v súlade s ustanoveniami tretieho oddielu.“
Tretí oddiel GlüStV sa týka lotérií, ktoré majú len slabý potenciál nebezpečnosti, ktoré môžu byť povolené za veľmi prísnych
podmienok a výlučne vo vzťahu k organizátorom, ktorí sledujú ciele všeobecného záujmu a dobročinnosti.
Článok 25 ods. 6 GlüStV uvádza:
„Odchylne od článku 4 ods. 4 môžu spolkové krajiny maximálne počas obdobia jedného roka po nadobudnutí účinnosti štátnej zmluvy
povoliť organizovanie a sprostredkúvanie lotérií na internete, pokiaľ neexistujú dôvody na ich nepovolenie na základe článku
4 ods. 2 a pokiaľ sú splnené nasledujúce podmienky:
–        vylúčenie maloletých alebo hráčov, na ktorých sa vzťahuje zákaz, je zaručené opatreniami na identifikáciu a overenie v súlade
so smernicou Komisie na ochranu neplnoletých osôb ako uzavretej skupiny používateľov médií,
–        obmedzenie vkladov tak, ako je upravené v povolení, na tisíc eur mesačne a záruka zákazu poskytnutia úveru,
–        zákaz osobitného podnecovania k závislosti prostredníctvom rýchleho zlosovania a možnosti interaktívnej účasti s uverejňovaním
výsledkov v reálnom čase; pokiaľ ide o lotérie, obmedzenie na dve výherné zlosovania týždenne,
–        lokalizácia vďaka najmodernejším metódam, ktorá zaručí, že na hre sa môžu zúčastniť len osoby, ktoré sa nachádzajú v územnej
pôsobnosti povolenia,
–        vytvorenie a zavedenie programu sociálnych opatrení prispôsobených osobitným podmienkam internetu, ktorých účinnosť bude vedecky
posúdená.“
Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že podľa dôvodovej správy je cieľom prechodného ustanovenia obsiahnutého v článku 25 ods. 6 GlüStV
ponúknuť kompenzáciu z dôvodu spravodlivosti dvom usporiadateľom hier, ktorí pôsobia len na internete a zamestnávajú jeden
140 a druhý 151 osôb, tým, že sa im poskytne dostatočný čas na zosúladenie ich činností s distribučnými kanálmi, ktoré GlüStV
povoľuje.

Právna úprava spolkovej krajiny Šlezvicko‑Holštajnsko
GlüStV bola prebratá spolkovou krajinou Šlezvicko‑Holštajnsko zákonom na vykonanie štátnej zmluvy o hazardných hrách v Nemecku
(Gesetz zur Ausführung des Staatsvertrages zum Glücksspielwesen in Deutschland) z 13. decembra 2007 (GVOBl. 2007, s. 524,
ďalej len „GlüStV AG“).
§ 4 GlüStV AG stanovuje:
„1.      Na dosiahnutie cieľov uvedených v článku 1 GlüStV spolková krajina Šlezvicko‑Holštajnsko zabezpečí kontrolu hazardných [hier]
a tiež zaručí dostatočnú ponuku hazardných hier a vedecký výskum, aby sa zabránilo a predišlo nebezpečenstvám závislosti spojenej
s hazardnými hrami.
2.      Podľa článku 10 ods. 1 GlüStV spolková krajina Šlezvicko‑Holštajnsko plní túto funkciu prostredníctvom NordwestLotto Schleswig‑Holstein
GmbH & Co. KG. (NordwestLotto Schleswig‑Holstein), ktorej obchodné podiely sú priamo či nepriamo, v plnom rozsahu alebo vo
väčšinovom podiele vo vlastníctve spolkovej krajiny. ...
3.      NordwestLotto Schleswig‑Holstein môže organizovať žrebovacie lotérie, hry so stieracími žrebmi a športové stávky, ako aj lotérie
a ďalšie hry z tejto oblasti.
...“
§ 5 ods. 1 GlüStV AG stanovuje:
„Povolenie podľa článku 4 ods. 1 GlüStV na hazardné hry, ktoré nie sú lotériami s nízkym potenciálom nebezpečnosti (článok
6), predpokladá
1.      neexistenciu dôvodov zamietnutia podľa v článku 4 ods. 2 prvej a druhej vety GlüStV;
2.      dodržanie
a)      požiadaviek týkajúcich sa ochrany maloletých podľa článku 4 ods. 3 GlüStV;
b)      zákazu využívania internetu podľa článku 4 ods. 4 GlüStV;
c)      obmedzení v oblasti reklamy podľa článku 5 GlüStV;
d)      požiadaviek v oblasti programu sociálnych opatrení podľa článku 6 GlüStV; a
e)      požiadaviek v oblasti vysvetlení týkajúcich sa rizík závislosti podľa článku 7 GlüStV;
3.      spoľahlivosť organizátorky, organizátora alebo sprostredkovateľa, ktorí musia najmä zaručiť, že hry budú usporadúvané a sprostredkúvané
pravidelne, čo bude ľahko overiteľné účastníkmi hier a príslušnými orgánmi;
4.      účasť technického výboru podľa článku 9 ods. 5 GlüStV na zavedení nových hazardných hier, nových spôsobov ich šírenia alebo
na značnom rozšírení existujúcich spôsobov šírenia a záruku, že sa vyhotoví správa o sociálnom dosahu novej ponuky alebo rozšírenej
ponuky hier;
5.      zaručenie účasti organizátoriek alebo organizátorov v zmysle článku 10 ods. 2 GlüStV na dohodnutom systéme zákazu účasti niektorých
hráčov podľa článkov 8 a 23 GlüStV;
6.      zaručenie vylúčenia hráčov, na ktorých sa vzťahuje zákaz hrať podľa článku 21 ods. 3 prvej vety a článku 22 ods. 2 prvej vety
GlüStV; a
7.      dodržanie požiadaviek článku 19 GlüStV sprostredkovateľmi hier.
Pokiaľ sú splnené podmienky uvedené v prvej vete, povolenie sa udelí.“
§ 9 GlüStV AG stanovuje:
„Odchylne od článku 4 ods. 4 GlüStV môže byť organizovanie a sprostredkúvanie lotérií na internete povolené len do 31. decembra
2008, pokiaľ sa zaručí dodržanie podmienok uvedených v článku 25 ods. 6 GlüStV. ...“

Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
Carmen Media má sídlo v Gibraltári, kde získala licenciu na uvádzanie stávok na športové podujatia na trh. Z daňových dôvodov
sa však uvedená licencia obmedzuje na uvádzanie uvedených stávok na trhy v zahraničí („offshore bookmaking“).
Carmen Media, ktorá chcela ponúkať tieto stávky cez internet v Nemecku, požiadala vo februári 2006 spolkovú krajinu Šlezvicko-Holštajnsko,
aby uznala legálnosť tejto činnosti vzhľadom na licenciu, ktorá jej bola vydaná v Gibraltári. Subsidiárne žiadala o vydanie
povolenia na túto činnosť alebo, ak by to nebolo možné, aby táto činnosť bola tolerovaná až do zavedenia povoľovacieho konania
pre súkromných usporadúvateľov stávok, čo by bolo v súlade s právom Spoločenstva.
Keďže tieto žiadosti boli 29. mája 2006 zamietnuté, Carmen Media podala 30. júna 2006 žalobu na Schleswig‑Holsteinisches Verwaltungsgericht
(Správny súd Šlezvicka-Holštajnska). Na podporu uvedenej žaloby najmä uviedla, že verejný monopol v oblasti stávok na športové
podujatia účinný v spolkovej krajine Šlezvicko-Holštajnsko porušuje článok 49 ES. V rozpore s požiadavkami stanovenými Súdnym
dvorom najmä v rozsudku zo 6. novembra 2003, Gambelli a i. (C‑243/01, Zb. s. I‑13031), totiž právna a vecná konfigurácia verejného
monopolu v oblasti stávok na športové podujatia a lotérií, ako vyplýva z LottStV, neumožňuje zabezpečiť koherentný a systematický
boj proti závislosti od hry. Podľa Carmen Media ďalšie formy hier a stávok, ako sú výherné prístroje, stávky na konské dostihy
alebo hry ponúkané herňami, nie sú predmetom verejného monopolu a navyše dochádza k ich stále extenzívnejšiemu rozvoju, hoci
takéto hry a stávky prinášajú vyššie riziko závislosti, než predstavujú stávky na športové podujatia a lotérie. Na pojednávaní
Carmen Media tvrdila, že takého nesúlady pretrvávajú aj po tom, ako nadobudli účinnosť GlüStV a GlüStV AG.
Spolková krajina Šlezvicko-Holštajnsko zas tvrdí, že okolnosť, že licencia Carmen Media sa obmedzuje na „offshore bookmaking“,
jej bráni, aby sa dovolávala predpisov Spoločenstva týkajúcich sa slobodného poskytovania služieb, keďže uvedený hospodársky
subjekt takéto služby legálne neposkytuje v členskom štáte svojho sídla. Ďalej tvrdí, že právo Spoločenstva neobsahuje požiadavku
celkovej koherentnosti medzi všetkými právnymi úpravami v oblasti hazardných hier. Rôzne oblasti hier sú totiž neporovnateľné
a prípadné nedostatky v jednej z týchto oblastí nemôžu mať vplyv na zákonnosť režimu uplatňujúceho sa v iných oblastiach.
Súlad verejného monopolu s právom Spoločenstva sa preto musí posudzovať len vo vzťahu k jednej dotknutej oblasti. V prejednávanej
veci je tento súlad nesporný, osobitne od nadobudnutia účinnosti GlüStV a GlüStV AG.
Vnútroštátny súd zdôrazňuje, že priznanie práva pôsobiť ako súkromný usporiadateľ stávok na športové podujatia prostredníctvom
internetu v spolkovej krajine Šlezvicko‑Holštajnsko spoločnosti Carmen Media závisí najmä od odpovede na dve tvrdenia predložené
spolkovou krajinou Šlezvicko‑Holštajnsko.
Pokiaľ ide o prvé z týchto tvrdení, uvedený súd sa domnieva, že na to, aby sa na poskytovateľa služieb, ktorý chce ponúkať
služby cez internet, mohli uplatniť predpisy v oblasti slobodného poskytovania služieb, stačí, že dotknutá činnosť nie je
nezákonná v členskom štáte sídla uvedeného poskytovateľa. Otázka, či tam uvedený poskytovateľ takúto službu skutočne poskytuje,
je naopak irelevantná. Usporadúvanie stávok však v Gibraltári nie je zakázané a povolenie vydané Carmen Media sa týka len
stávok v zahraničí výlučne z daňových dôvodov.
Pokiaľ ide o druhé tvrdenie, vnútroštátny súd, ktorý spresňuje, že vnútroštátnou právnou úpravou, ktorú treba zohľadniť, je
právna úprava vyplývajúca z GlüStV a z GlüStV AG, si kladie otázku, či verejný monopol a súvisiace vylúčenie súkromných subjektov,
pokiaľ ide o stávky na športové podujatia a lotérie, ktoré nemajú nízky potenciál nebezpečnosti, teda monopol a vylúčenie,
ktoré vyplývajú z ustanovení článku 10 ods. 1 a článkov 2 a 5 GlüStV a z § 4 ods. 2 GlüStV AG, porušujú článok 49 ES.
Uvedený súd uvádza, že ako vyplýva najmä z dôvodovej správy, hlavným cieľom GlüStV je prevencia závislosti od hry a boj proti
tejto závislosti. V tomto ohľade sa domnieva, že z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že hoci voľná úvaha členských štátov,
čo sa týka stanovenia cieľov ich politiky v oblasti hazardných hier, najmä pokiaľ ide o uplatňovanie politiky prevencie nabádania
občanov na neprimerané výdavky v tejto oblasti tým, že sa presne stanoví sledovaná úroveň ochrany, im v zásade umožňuje vytvoriť
monopol, je to tak pod podmienkou, že právna úprava prijatá na tento účel bude spĺňať zásadu proporcionality, pričom vnútroštátny
súd odkazuje najmä na rozsudok z 21. septembra 1999, Läärä a i. (C‑124/97, Zb. s. I‑6067, bod 39). Tento súd má však pochybnosti
o tom, či verejný monopol v oblasti stávok na športové podujatia dotknutý vo veci samej spĺňa požiadavku koherentnosti a systematickosti
v rámci boja proti závislosti od hry, ktorá vyplýva z bodu 67 už citovaného rozsudku Gambelli a i.
Uvedený súd v tomto ohľade po prvé uvádza, že pokiaľ ide o výherné prístroje, o ktorých bolo za súčasného stavu vedeckých
poznatkov preukázané, ako to tiež vyplýva z dôvodovej správy, že majú najvyšší potenciál rizika závislosti spomedzi všetkých
hazardných hier, spolkový minister hospodárstva nedávno pristúpil k zmierneniu podmienok ich obchodného využívania tým, že
zmenil nariadenie o výherných prístrojoch a iných hrách s možnosťou výhry (BGBl. 2006 I, s. 280). Medzi zmenami, ktoré nadobudli
účinnosť 1. januára 2006, je zvýšenie počtu výherných prístrojov povolených v kaviarňach z 2 na 3, zníženia minimálnej plochy
na prístroj v herniach z 15 m
na 12 m
a zvýšenie maximálneho počtu výherných prístrojov v takýchto herniach z 10 na 12. Rovnako minimálna dĺžka hry na prístroji
bola znížená z 12 na 5 sekúnd a maximálna možná strata bola stanovená na 80 eur namiesto 60 eur.
Po druhé existuje nesúlad medzi jednak cieľmi odôvodňujúcimi existenciu verejného monopolu v oblasti stávok na športové podujatia
a jednak expanzívnou politikou vedenou nemeckými orgánmi v oblasti hier v kasíne, ktorých potenciál rizika vzniku závislosti
od hry je tiež vyšší než pri športových stávkach. Počet povolených kasín sa totiž v období od roku 2000 do roku 2006 zvýšil
zo 66 na 81.
Po tretie stávky na verejné konské dostihy alebo iné konské preteky sú vylúčené z pôsobnosti GlüStV a riadia sa najmä RWLG,
ktorý umožňuje, aby stávky obchodne využívali súkromné podniky.
Podľa vnútroštátneho súdu sa musí koherentnosť právnej úpravy v oblasti hazardných hier posúdiť v rámci celkovej vízie ponuky
dovolených hazardných hier, ktorá ako jediná normotvorcovi umožní účinným spôsobom čeliť nebezpečenstvám závislosti od hry.
Podľa uvedeného súdu okolnosť, že tieto rôzne formy hry a stávok patria tak do právomoci spolkových krajín, ako aj do právomoci
spolkovej republiky, by nemala byť v tomto ohľade zohľadnená na účely posúdenia zlučiteľnosti monopolu dotknutého vo veci
samej s právom Spoločenstva.
Pokiaľ by z odpovede Súdneho dvora na prvé dve otázky položené vnútroštátnym súdom malo vyplývať, že článok 49 ES sa uplatňuje
na takú situáciu, v akej sa nachádza žalobkyňa vo veci samej, a že uvedený monopol porušuje tento článok, vyvstala by otázka,
v akej forme musí vnútroštátne právo splniť požiadavku zachovania práv, ktoré hospodárskym subjektom vyplývajú z uvedeného
článku, a ešte konkrétnejšie otázka súladu článku 4 ods. 2 GlüStV podmieňujúceho možnosť získania povolenia splnením v ňom
uvedených podmienok s článkom 49 ES.
Tiež vyvstáva otázka zlučiteľnosti zákazu organizovania a sprostredkúvania verejných hazardných hier na internete upraveného
v článku 4 ods. 4 GlüStV s článkom 49 ES. Odvolací súd v tomto ohľade pochybuje, že by sa takéto opatrenie mohlo považovať
za vhodné na dosiahnutie sledovaných cieľov ochrany maloletých a boja proti závislosti od hry.
Za týchto okolností Schleswig‑Holsteinisches Verwaltungsgericht rozhodol o prerušení konania a položil Súdnemu dvoru tieto
prejudiciálne otázky:
„1.      Má sa článok 49 ES vykladať v tom zmysle, že odvolanie sa na slobodné poskytovanie služieb predpokladá, že poskytovateľ služieb
bude mať podľa predpisov členského štátu svojho sídla povolenie poskytovať služby v tomto členskom štáte (v tomto prípade
je licencia na hazardné hry udelená v Gibraltári obmedzená na ‚offshore bookmaking‘)?
2.      Má sa článok 49 ES vykladať v tom zmysle, že mu odporuje štátny monopol na organizovanie športových stávok a lotérií (s nezanedbateľným
rizikovým potenciálom), ktorý je odôvodnený hlavne bojom proti riziku vzniku závislosti od hry, pokiaľ môžu v tomto členskom
štáte ponúkať ďalšie hazardné hry s vysokým potenciálom rizika vzniku závislosti súkromní poskytovatelia služieb a pokiaľ
rozdielne právne úpravy športových stávok a lotérií na jednej strane a iných hazardných hier na druhej strane spočívajú na
odlišných zákonodarných právomociach spolkových krajín a spolkového štátu?
V prípade kladnej odpovede na druhú prejudiciálnu otázku:
3.      Má sa článok 49 ES vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, podľa ktorej udelenie povolenia na organizovanie
a sprostredkúvanie hazardných hier závisí od voľnej úvahy povoľujúceho orgánu, a to aj v prípade splnenia zákonných podmienok
na jeho udelenie?
4.      Má sa článok 49 ES vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna právna úprava, ktorá zakazuje organizovanie a sprostredkúvanie
verejných hazardných hier na internete, a to najmä vtedy, ak sa zároveň umožňuje – hoci len na prechodné obdobie jedného roka
– ich organizovanie a sprostredkúvanie na internete pri dodržaní ustanovení o ochrane maloletých a hráčov na účely kompenzácie
na základe zásady proporcionality, aby sa dvom organizátorom hier, ktorí doteraz pôsobia len na internete, umožnil prechod
na spôsoby predaja, ktoré [GlüStV] povoľuje“?

O prejudiciálnych otázkach

O prvej prejudiciálnej otázke
Svojou prvou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa hospodársky subjekt, ktorý chce ponúkať stávky na športové podujatia
v inom členskom štáte než v členskom štáte svojho sídla, môže dovolávať ustanovení článku 49 ES za predpokladu, že nemá povolenie,
ktoré by mu umožňovalo ponúkať takéto stávky osobám nachádzajúcim sa na území členského štátu jeho sídla, ale len povolenie
ponúkať takéto služby osobám nachádzajúcim sa mimo uvedeného územia.
V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že činnosti spočívajúce v umožnení záujemcom za odplatu sa zúčastniť na peňažnej hre
sú službami v zmysle článku 49 ES (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky z 24. marca 1994, Schindler, C‑275/92, Zb. s. I‑1039,
bod 25, a z 21. októbra 1999, Zenatti, C‑67/98, Zb. s. I‑7289, bod 24).
V dôsledku toho takéto služby patria, ako vyplýva z ustálenej judikatúry, do pôsobnosti článku 49 ES, pokiaľ má ich poskytovateľ
sídlo v inom členskom štáte než je ten, v ktorom sa tieto služby ponúkajú (pozri v tomto zmysle rozsudok Zenatti, už citovaný,
body 24 a 25). To isté platí aj v prípade služieb, ktoré poskytovateľ ponúka prostredníctvom internetu potenciálnym zákazníkom
usadeným v iných členských štátoch a ktoré poskytuje bez toho, aby sa presúval z členského štátu svojho sídla (pozri v tomto
zmysle rozsudok Gambelli a i., už citovaný, body 53 a 54).
Okolnosť, že sa povolenie vydané hospodárskemu subjektu so sídlom v určitom členskom štáte vzťahuje len na stávky ponúkané
prostredníctvom internetu osobám, ktoré sa nachádzajú mimo územia uvedeného členského štátu, nemôže mať sama osebe za následok
vyňatie takejto ponuky stávok z pôsobnosti slobodného poskytovania služieb zaručeného článkom 49 ES.
Právo hospodárskeho subjektu so sídlom v jednom členskom štáte poskytovať služby v inom členskom štáte, ktoré potvrdzuje toto
ustanovenie, totiž nepodlieha podmienke, aby uvedený hospodársky subjekt poskytoval takéto služby aj v členskom štáte svojho
sídla (pozri rozsudok z 5. júna 1997, VT4, C‑56/96, Zb. s. I‑3143, bod 22). V tomto ohľade článok 49 ES vyžaduje len to, aby
bol poskytovateľ usadený v inom členskom štáte než v členskom štáte adresáta služby.
Takéto zistenie však nemá vplyv na možnosť každého členského štátu, ktorého územie by bolo predmetom ponuky stávok prostredníctvom
internetu takéhoto hospodárskeho subjektu, uložiť mu, aby dodržiaval obmedzenia stanovené jeho právnou úpravou v tejto oblasti,
pokiaľ tieto obmedzenia spĺňajú požiadavky vyplývajúce z práva Únie, najmä čo sa týka ich nediskriminačnej povahy a ich proporcionality
(pozri rozsudok zo 6. marca 2007, Placanica a i., C‑338/04, C‑359/04 a C‑360/04, Zb. s. I‑1891, Zb. s. I‑1891, body 48 a 49).
V tomto ohľade je potrebné pripomenúť, že pokiaľ ide o odôvodnenia, ktoré by mohli byť uznané pri vnútroštátnych opatreniach
obmedzujúcich slobodné poskytovanie služieb alebo slobodu usadiť sa, Súdny dvor konštatoval, že ciele sledované vnútroštátnymi
právnymi úpravami prijatými v oblasti hier a stávok skúmané ako celok sa najčastejšie viažu na ochranu adresátov dotknutých
služieb a všeobecnejšie spotrebiteľov, ako aj na ochranu verejného poriadku. Taktiež zdôraznil, že takéto ciele sú uvedené
medzi naliehavými dôvodmi verejného záujmu, ktoré môžu odôvodňovať zásahy do slobodného poskytovania služieb (pozri v tomto
zmysle najmä rozsudky Schindler, už citovaný, bod 58; Läärä a i., už citovaný, bod 33; Zenatti, už citovaný, bod 31; z 11. septembra
2003, Anomar a i., C‑6/01, Zb. s. I‑8621, bod 73, ako aj zo 6. marca 2007, Placanica a i., už citovaný, bod 46).
Z judikatúry Súdneho dvora teda vyplýva, že každému členskému štátu prináleží, aby posúdil, či je v kontexte legitímnych cieľov,
ktoré sleduje, nevyhnutné úplne alebo čiastočne zakázať činnosti takejto povahy, alebo ich stačí len obmedziť a stanoviť na
tento účel prísnejšie či menej prísne spôsoby kontroly, pričom nevyhnutnosť a proporcionalita takto prijatých opatrení sa
majú posudzovať len vzhľadom na sledované ciele a úroveň ochrany, ktorú chcú dotknuté vnútroštátne orgány zaručiť (pozri v tomto
zmysle najmä rozsudky Läärä a i., už citovaný, body 35 a 36; Zenatti, už citovaný, body 33 a 34, ako aj z 8. septembra 2009,
Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, C‑42/07, Zb. s. I‑7633, bod 58).
Odkazujúc najmä na rozsudky z 3. februára 1993, Veronica Omroep Organisatie (C‑148/91, Zb. s. I‑487), ako aj z 12. septembra
2006, Cadbury Schweppes a Cadbury Schweppes Overseas (C‑196/04, Zb. s. I‑7995), belgická a rakúska vláda zas vyjadrili pochybnosti,
pokiaľ ide o možnosť Carmen Media dovolávať sa za okolností vo veci samej prepisov v oblasti slobodného poskytovania služieb
z dôvodu, že uvedený hospodársky subjekt sa usadil v Gibraltári, povzbudený daňovými výhodami, len s cieľom vyhnúť sa prísnejším
predpisom, ktoré by sa naň uplatňovali, ak by sa usadil na území členského štátu, do ktorého smeruje jeho hospodárska činnosť.
V tomto ohľade je však potrebné uviesť, že takéto úvahy presahujú rámec tejto prejudiciálnej otázky.
Prejudiciálna otázka sa totiž týka výlučne toho, či absencia držby takého povolenia vydaného orgánmi Gibraltáru, ktoré by
umožňovalo ponúkať stávky aj na území Gibraltáru, by mohla vyňať taký hospodársky subjekt, akým je Carmen Media, z pôsobnosti
ustanovení Zmluvy ES týkajúcich sa slobodného poskytovania služieb. Na druhej strane však vnútroštátny súd neposkytol presné
údaje, respektívne neuviedol osobitné pochybnosti v súvislosti s dôvodmi, ktoré viedli Carmen Media k tomu, aby sa usadila
v Gibraltári, ani sa nepýtal Súdneho dvora na následky, ktoré by z toho mohli vyplývať.
Okrem toho treba pripomenúť že Súdny dvor v minulosti už rozhodol, že otázka uplatniteľnosti článku 49 ES sa líši od otázky,
či členský štát môže prijať opatrenia, aby zabránil poskytovateľovi služieb so sídlom v inom členskom štáte obchádzať jeho
vnútroštátne zákony (pozri v tomto zmysle rozsudok z 5. októbra 1994, TV10, C‑23/93, Zb. s. I‑4795, bod 15, ako aj analogicky,
pokiaľ ide o slobodu usadiť sa, rozsudok z 9. marca 1999 Centros, C‑212/97, Zb. s. I‑1459, bod 18).
Za týchto okolností nie je namieste, aby sa Súdny dvor v rámci tohto konania vyjadril k pochybnostiam uvedeným belgickou a rakúskou
vládou.
Vzhľadom na predchádzajúce je potrebné na prvú položenú otázku odpovedať tak, že článok 49 ES sa má vykladať v tom zmysle,
že hospodársky subjekt, ktorý chce ponúkať stávky na športové podujatia prostredníctvom internetu v inom členskom štáte než
v členskom štáte svojho sídla, sa nevymyká z pôsobnosti uvedeného ustanovenia len na základe toho, že nemá povolenie, ktoré
by mu umožňovalo ponúkať takéto stávky osobám nachádzajúcim sa na území členského štátu jeho sídla, ale len povolenie ponúkať
takéto služby osobám nachádzajúcim sa mimo uvedeného územia.

O druhej prejudiciálnej otázke
Vzhľadom na skutočnosti, ktoré obsahujú návrhy na začatie prejudiciálneho konania, tak ako sú opísané v bodoch 29 až 35 tohto
rozsudku, je potrebné uviesť, že svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa článok 49 ES má vykladať
v tom zmysle, že bráni zavedeniu verejného monopolu v oblasti stávok na športové podujatia a lotérií regionálnou entitou,
predovšetkým z dôvodu prevencie podnecovania na neprimerané výdavky súvisiace s hrou a boja proti závislosti od hry, v rozsahu,
v akom je v tomto prípade sporné, že takto uvádzaný cieľ sa sleduje koherentným a systematickým spôsobom vzhľadom:
–        po prvé na okolnosť, že prevádzkovanie ďalších druhov hazardných hier, ako sú stávky na konské dostihy alebo hry na výherných
prístrojoch, je povolené súkromným subjektom, a
–        po druhé na skutočnosť, že sa uplatňuje politika rozširovania ponuky ďalších druhov hazardných hier, ako sú hry v kasíne alebo
hry na výherných prístrojoch umiestnených v herniach, kaviarňach, reštauráciách a ubytovacích zariadeniach.
Uvedený súd sa navyše pýta, či na odpoveď na túto otázku môže mať vplyv okolnosť, že právna úprava týchto ďalších hazardných
hier aspoň čiastočne spadá do právomoci spolkovej republiky.
Na úvod treba pripomenúť, že v bode 67 už citovaného rozsudku Gambelli a i. Súdny dvor po tom, ako zdôraznil, že obmedzenia
činností týkajúcich sa hier možno odôvodniť naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, ako sú ochrana spotrebiteľa a prevencia
pred podvodmi a nabádaním občanov na neprimerané výdavky spojené s hrou, rozhodol, že to však platí len v tom rozsahu, pokiaľ
sú uvedené obmedzenia založené na takýchto dôvodoch a na nevyhnutnosti zabrániť zásahom do verejného poriadku vhodné na zaručenie
dosiahnutia spomínaných cieľov v tom zmysle, že tieto obmedzenia musia prispieť ku koherentnému a systematickému obmedzeniu
činností uzatvárania stávok.
Ako vyplýva najmä z bodu 53 tohto rozsudku, vnútroštátny súd sa pýta na rozsah poslednej uvedenej požiadavky.
Podľa uvedeného súdu je totiž sporné, že taký verejný monopol, ako je monopol dotknutý vo veci samej, ktorý sa týka stávok
na športové podujatia a bol založený na účely prevencie podnecovania na neprimerané výdavky súvisiace s hrou a boja proti
závislosti od hry, môže na základe svojej povahy prispieť ku koherentnému a systematickému obmedzeniu činností týkajúcich
sa uzatvárania stávok vzhľadom na spôsob, akým sú uvádzané na trh ďalšie druhy hazardných hier.
Ako v tomto ohľade vyplýva z judikatúry Súdneho dvora pripomenutej v bode 46 tohto rozsudku, každému členskému štátu prináleží,
aby posúdil, či je v kontexte legitímnych cieľov, ktoré sleduje, potrebné úplne alebo čiastočne zakázať činnosti tejto povahy,
alebo ich len obmedziť a na tento účel upraviť prísnejší alebo menej prísny spôsob kontroly, pričom nevyhnutnosť a proporcionalita
takto prijatých opatrení sa má posudzovať len vo vzťahu k sledovaným cieľom a k úrovni ochrany, ktorú chcú dotknuté vnútroštátne
orgány zaručiť.
Súdny dvor už takisto rozhodol, že v rámci právnej úpravy zlučiteľnej so Zmluvou prináleží vnútroštátnym orgánom v rámci svojej
voľnej úvahy jednak vybrať spôsoby organizácie a kontroly činností prevádzkovania hazardných alebo peňažných hier a ich uvádzania
do praxe, ako aj uzavrieť koncesnú zmluvu so štátom alebo obmedziť prevádzkovanie a uvádzanie niektorých hier do praxe na
miestach riadne povolených na tento účel (rozsudok Anomar a i., už citovaný, bod 88).
Súdny dvor navyše spresnil, že v oblasti hazardných hier je v zásade potrebné skúmať oddelene každé z obmedzení uložených
vnútroštátnou legislatívou, najmä či je vhodné na zabezpečenie dosiahnutia cieľa alebo cieľov uvádzaných predmetným členským
štátom a či nejde nad rámec toho, čo je potrebné na ich dosiahnutie (rozsudok Placanica a i., už citovaný, bod 49).
V bodoch 50 až 52 už citovaného rozsudku Schindler, vyhláseného v súvislosti s právnou úpravou členského štátu zakazujúcou
lotérie, Súdny dvor najmä uviedol, že hoci môžu viesť k vloženiu súm porovnateľných so sumami vloženými do lotérií a hoci
zahŕňajú dôležitú časť hazardných hier, ďalšie peňažné hry, ako sú stávky na futbalové zápasy alebo hra nazývaná „bingo“,
ktoré sú ako také povolené v uvedenom členskom štáte, sa svojím predmetom, pravidlami, ako aj spôsobmi organizácie líšili
od lotérií v iných členských štátoch, a teda sa nenachádzali v situácii porovnateľnej so situáciou lotérií zakázaných právnou
úpravou uvedeného členského štátu a nemožno ich s nimi porovnávať.
Ako zdôraznili všetky vlády, ktoré predložili pripomienky na Súdny dvor, je nesporné, že rôzne druhy hazardných hier by sa
mohli navzájom podstatne líšiť, najmä pokiaľ ide o ich konkrétne spôsoby organizácie, objem vkladov a výhier, ktoré ich charakterizujú,
počet potenciálnych hráčov, o ich prezentáciu, frekvenciu, o ich krátkosť alebo opakovanosť a o reakcie, ktoré vyvolávajú
u hráčov, alebo tiež v závislosti od okolnosti, že tak ako v prípade hier ponúkaných v kasínach a v prípade výherných prístrojov
umiestnených v týchto alebo iných zariadeniach, vyžadujú alebo nevyžadujú fyzickú prítomnosť hráča.
Za týchto podmienok okolnosť, že jeden druh hazardných hier podliehal verejnému monopolu a iný druh zase povoleniam vydávaným
súkromným subjektom, nemôže vzhľadom na sledované legitímne ciele sama osebe viesť k znemožneniu odôvodnenia takých opatrení,
ktoré sa, ako napríklad verejný monopol, na prvý pohľad javia najprísnejšie a najúčinnejšie. Takáto rôznosť právnych režimov
totiž sama osebe nie je spôsobilá ovplyvniť vhodnosť takéhoto verejného monopolu na dosiahnutie cieľa prevencie podnecovania
na neprimerané výdavky súvisiace s hrou a boja proti závislosti od hry, na ktorého účely bol zavedený.
Ako sa však pripomenulo v bode 55 tohto rozsudku, z judikatúry Súdneho dvora tiež vyplýva, že zavedenie obmedzenia slobodného
poskytovania služieb a slobody usadiť sa členským štátom kvôli tomuto cieľu možno odôvodniť len pod podmienkou, že uvedené
obmedzujúce opatrenie bude vhodné na zaručenie dosiahnutia uvedeného cieľa tak, že sa koherentným a systematickým spôsobom
prispeje k obmedzeniu činností uzatvárania stávok.
Súdny dvor tiež spresnil, že vnútroštátnym súdom prislúcha, aby sa ubezpečili, najmä pokiaľ ide o konkrétne možnosti uplatnenia
dotknutej obmedzujúcej právnej úpravy, že táto právna úprava skutočne zodpovedá snahe znížiť príležitosti na hre a koherentne
a systematicky obmedziť činnosti v tejto oblasti (pozri v tomto zmysle najmä rozsudky Zenatti, už citovaný, body 36 a 37,
ako aj Placanica a i., už citovaný, body 52 a 53).
Ako už Súdny dvor rozhodol v týchto rôznych súvislostiach v už citovanom rozsudku Gambelli a i. (body 7, 8 a 69), pokiaľ orgány
členského štátu podnecujú a nabádajú spotrebiteľov na účasť na lotériách, hazardných hrách alebo stávkových hrách s cieľom
získať prospech vo finančnej oblasti pre štátnu pokladnicu, orgány tohto štátu sa nemôžu odvolávať na spoločenský verejný
poriadok v súvislosti s nevyhnutnosťou obmedziť príležitosti k hre, aby odôvodnili obmedzujúce opatrenia, aj keby sa tieto
opatrenia, ako to bolo v uvedenej veci, týkali výlučne činností uzatvárania stávok.
V prejednávanej veci vnútroštátny súd po tom, ako zdôraznil, že stávky na konské dostihy môžu usporadúvať a hry na výherných
prístrojoch prevádzkovať súkromné subjekty s povolením, tiež konštatoval, že pokiaľ ide o hry v kasínach a hry na výherných
prístrojoch, ktoré majú vyšší potenciál rizika závislosti než stávky na športové podujatia, príslušné verejné orgány rozvíjajú,
respektíve tolerujú politiky rozširovania ponuky. Počet kasín sa totiž v období rokov 2000 až 2006 zvýšil zo 66 na 81, pričom
aj podmienky, za ktorých možno prevádzkovať hry na výherných automatoch v iných zariadeniach než kasína, ako sú herne, reštaurácie,
kaviarne a ubytovacie zariadenia, boli nedávno podstatne zmiernené.
V tomto ohľade je potrebné pripustiť, že na základe týchto zistení sa vnútroštátny súd môže legitímne domnievať, že okolnosť,
pokiaľ ide o iné hazardné hry, než sú hazardné hry spadajúce pod verejný monopol dotknutý vo veci samej, že príslušné orgány
vedú politiky, ktoré smerujú skôr k nabádaniu na účasť na týchto ďalších hrách než ku koherentnému a systematickému znižovaniu
možností na hru a k obmedzeniu činností v tejto oblasti, má za následok to, že cieľ spočívajúci v prevencii podnecovania na
neprimerané výdavky súvisiace s hrou a v boji proti závislosti od hry, ktorý bol základom na zavedenie uvedeného monopolu,
nemožno účinne sledovať prostredníctvom tohto monopolu, takže prestáva byť možné odôvodňovať jeho existenciu vo vzťahu k článku
49 ES.
Pokiaľ ide o okolnosť, že rôzne dotknuté hazardné hry spadajú tak do právomoci spolkových krajín, ako aj do právomoci spolkového
štátu, je potrebné pripomenúť, ako to vyplýva z ustálenej judikatúry, že členský štát sa nemôže dovolávať ustanovení, postupov
a situácií svojho vnútroštátneho právneho poriadku na účely odôvodnenia nedodržania povinností, ktoré mu vyplývajú z práva
Únie. Vnútorné rozdelenie právomocí, ktoré si určil sám členský štát, medzi ústredné, regionálne alebo miestne orgány, ho
okrem iného nezbavuje povinnosti splniť si uvedené záväzky (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok z 13. septembra 2001, Komisia/Španielsko,
C‑417/99, Zb. s. I‑6015, bod 37).
Z uvedeného vyplýva, že hoci právo Únie nebráni vnútornému rozdeleniu právomoci, v rámci ktorého určité hazardné hry patria
do právomoci spolkových krajín a iné do právomoci spolkového orgánu, pravdou tiež ostáva, že v takomto prípade sú orgány dotknutej
spolkovej krajiny a spolkové orgány povinné spoločne splniť povinnosť Spolkovej republiky Nemecko neporušovať článok 49 ES.
Z toho vyplýva, tieto rôzne orgány sú v rozsahu, v akom to dodržanie tohto ustanovenia vyžaduje, povinné na tieto účely zosúladiť
výkon svojich právomocí.
Vzhľadom na uvedené je potrebné na druhú položenú otázku odpovedať tak, že článok 49 ES sa má vykladať v tom zmysle, že pokiaľ
bol zavedený verejný regionálny monopol v oblasti stávok na športové podujatia a lotérie s cieľom prevencie podnecovania na
neprimerané výdavky súvisiace s hrou a boja proti závislosti od hry a pokiaľ vnútroštátny súd súčasne konštatuje,
–        že ďalšie druhy hazardných hier môžu prevádzkovať súkromné subjekty s príslušným povolením,
–        a že vzhľadom na ďalšie druhy hazardných hier, ktoré nespadajú pod uvedený monopol a navyše majú vyšší potenciál rizika vzniku
závislosti než hry podliehajúce monopolu, príslušné orgány vedú politiku rozširovania ponuky, ktorá rozvíja a stimuluje herné
činnosti, a to najmä s cieľom maximalizácie príjmov z nich pochádzajúcich,
môže sa uvedený vnútroštátny súd legitímne domnievať, že takýto monopol nie je vhodný na zaručenie dosiahnutia cieľa, na ktorého
účely bol zavedený, a to prispením k zníženiu možností na hru a koherentným a systematickým obmedzením činností v tejto oblasti.
Okolnosť, že hazardné hry, ktoré sú predmetom uvedeného monopolu, patria do právomoci regionálnych orgánov a tieto ďalšie
druhy hazardných hier do právomoci spolkových orgánov, je v tomto ohľade irelevantná.

O tretej prejudiciálnej otázke
Svojou treťou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa článok 49 ES má vykladať v tom zmysle, že mu odporuje vnútroštátna úprava,
podľa ktorej udelenie povolenia na organizovanie a sprostredkúvanie hazardných hier závisí od voľnej úvahy povoľujúceho orgánu,
a to aj v prípade splnenia zákonných podmienok na jeho udelenie.
Táto otázka bolo položené len subsidiárne pre prípad, že by z druhej otázky vyplývalo, že monopol dotknutý vo veci samej porušuje
článok 49 ES. Keďže však prináleží vnútroštátnemu súdu, aby na základe odpovede Súdneho dvora na túto druhú otázku stanovil,
či uvedený monopol možno odôvodniť legitímnymi cieľmi všeobecného záujmu, ktoré boli základom jeho zavedenia, je namieste,
aby Súdny dvor na tretiu otázku odpovedal.
Spolková krajina Šlezvicko-Holštajnsko však spochybnila prípustnosť tejto otázky z dôvodu jej nedostatočného odôvodnenia v návrhu
na začatie prejudiciálneho konania.
V tomto ohľade treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry v rámci konania podľa článku 267 ZFEÚ prislúcha výlučne vnútroštátnemu
súdu, ktorý vec prejednáva a ktorý musí prevziať zodpovednosť za rozhodnutie sporu, aby s prihliadnutím na osobitosti konkrétneho
prípadu posúdil potrebu prejudiciálneho rozhodnutia na vydanie svojho rozhodnutia, ako aj relevantnosť otázok položených Súdnemu
dvoru. Preto v prípade, že sa položené otázky týkajú výkladu práva Únie, je Súdny dvor v zásade povinný rozhodnúť (pozri najmä
rozsudky z 13. marca 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Zb. s. I‑2099, bod 38, a z 10. marca 2009, Hartlauer, C‑169/07, Zb.
s. I‑1721, bod 24).
Odmietnuť rozhodnúť o prejudiciálnej otázke, ktorú položil vnútroštátny súd, možno len vtedy, ak je zjavné, že požadovaný
výklad práva Únie nemá nijaký vzťah k existencii alebo predmetu sporu vo veci samej, ak ide o problém hypotetickej povahy,
alebo tiež vtedy, ak Súdny dvor nemá k dispozícii skutkové a právne podklady nevyhnutné na užitočné zodpovedanie otázok, ktoré
sú mu položené (pozri rozsudky PreussenElektra, už citovaný, bod 39, a Hartlauer, už citovaný, bod 25).
V prejednávanej veci je potrebné uviesť, že ako vyplýva z bodu 24 tohto rozsudku, cieľom žaloby podanej Carmen Media, a to
najmä v prípade, že monopol dotknutý vo veci samej bude uznaný za monopol odporujúci právu Únie, je zaviazať žalovaných, aby
jej vydali povolenie na uvádzanie stávok na športové podujatia na trh v spolkovej krajine Šlezvicko‑Holštajnsko, alebo subsidiárne,
aby tolerovali uvedené činnosť až do zavedenia povoľovacieho konania, ktoré bude v súlade s právom Únie.
Navyše z vnútroštátneho právneho rámca, ktorý sa uplatňuje na spor vo veci samej, vyplýva, že článok 4 ods. 1 a 2 GlüStV a § 5
ods. 1 GlüStV AG uvádzajú rôzne podmienky, ktorým podlieha povolenie na organizovanie a sprostredkúvanie hazardných hier,
pričom však uvedený článok 4 ods. 2 GlüStV najmä spresňuje, že na získanie takéhoto povolenia neexistuje žiaden nárok.
Tieto skutočnosti umožňujú pochopiť dôvody, ktoré viedli vnútroštátny súd k položeniu tretej otázky, ako aj relevantnosť tejto
odpovede pre vnútroštátny súd v súvislosti s vyriešením sporu vo veci samej. Navyše sú dostačujúce na to, aby umožnili Súdnemu
dvoru potrebným spôsobom odpovedať na takto položenú otázku.
Z toho vyplýva, že tretia prejudiciálna otázka je prípustná.
Z vecného hľadiska je potrebné poukázať na to, že hoci z informácií poskytnutých vnútroštátnym súdom vyplýva, že spolková
krajina Šlezvicko‑Holštajnsko pristúpila, pokiaľ ide o lotérie a stávky na športové podujatia, k zavedeniu verejného monopolu,
ktorého držiteľom je NordwestLotto Schleswig‑Holstein GmbH & Co. KG, zdá sa, že si v článku 4 ods. 1 a 2 GlüStV a v § 5 ods. 1
GlüStV AG aspoň teoreticky vyhradila možnosť vydať povolenia v tejto oblasti.
Vnútroštátny súd sa v podstate pýta, či taký režim povolenia, aký bol zavedený týmito ustanoveniami, by mohol spĺňať požiadavky
vyplývajúce z článku 49 ES, hoci ponecháva vydávanie povolení na organizáciu a sprostredkúvanie hazardných hier na voľnú úvahu
príslušného orgánu aj v prípade, že sú splnené podmienky jeho poskytnutia upravené v uvedených ustanoveniach.
Ako vyplýva z bodu 46 tohto rozsudku, každému členskému štátu prináleží, aby posúdil, či je v kontexte legitímnych cieľov,
ktoré sleduje, nevyhnutné úplne alebo čiastočne zakázať činnosti v oblasti hazardných hier, alebo ich stačí len obmedziť a stanoviť
na tento účel prísnejšie či menej prísne spôsoby kontroly.
Z judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že pokiaľ členský štát sleduje cieľ zníženia príležitostí na hru, má tiež v zásade možnosť
zaviesť povoľovací režim a stanoviť v tomto ohľade obmedzenia na počet povolených organizátorov hier (pozri rozsudok Placanica
a i., už citovaný, bod 53).
Voľná úvaha, ktorou teda členské štáty disponujú na účely obmedzenia ponuky hazardných hier, ich nezbavuje povinnosti zaručiť,
aby obmedzenia, ktoré zaviedli, spĺňali podmienky vyplývajúce z judikatúry Súdneho dvora, najmä pokiaľ ide o ich proporcionalitu
(pozri najmä rozsudok Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, už citovaný, bod 59 a citovanú judikatúru).
Treba však najmä pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry v prípade, že je v členskom štáte zavedený povoľovací režim sledujúci
legitímne ciele uznané judikatúrou, podobný povoľovací režim nemôže odôvodňovať svojvoľné konanie vnútroštátnych orgánov,
ktoré by mohlo zbaviť potrebného účinku ustanovenia práva Únie, a to najmä tie, ktoré sa týkajú takej základnej slobody, ako
je základná sloboda dotknutá vo veci samej (pozri najmä rozsudok z 3. júna 2010, Sporting Exchange, C‑203/08, Zb. s. I‑4695,
bod 49 a citovanú judikatúru).
Na to, aby bol režim predchádzajúceho správneho povolenia odôvodnený, hoci predstavuje výnimku z tejto základnej slobody,
totiž musí byť založený na objektívnych, nediskriminačných a vopred známych kritériách, takže výkon voľnej úvahy vnútroštátnych
orgánov rámcovo vymedzí takým spôsobom, aby nemohla byť nevykonávaná svojvoľne. Okrem toho každá osoba, na ktorú sa vzťahuje
obmedzujúce opatrenie založené na takejto výnimke, musí mať možnosť podať účinný opravný prostriedok na súdny orgán (pozri
rozsudok Sporting Exchange, už citovaný, bod 50 a citovanú judikatúru).
Vo svojich písomných pripomienkach spolková krajina Šlezvicko‑Holštajnsko najmä tvrdí, že pokiaľ ide o povolenie uvedené v článku
4 GlüStV, voľná úvaha, ktorou disponuje príslušný orgán, nie je absolútna, ale obmedzená sledovaným legislatívnym cieľom,
zásadou proporcionality a základnými právami. To najmä vylučuje akékoľvek arbitrážne zaobchádzanie a umožňuje súdne preskúmanie,
ktoré spĺňa požiadavky právneho štátu. Podľa spolkovej krajiny Šlezvicko‑Holštajnsko § 5 ods. 1 GlüStV AG navyše konkretizuje
hranice voľnej úvahy uvedeného orgánu tým, že stanovuje rôzne podmienky a spresňuje, že ak sa tieto podmienky splnia, je potrebné
uvedene povolenie udeliť. Nemecká vláda zas tvrdí, že nemecký právny poriadok ponúka primerané opravné prostriedky proti správnym
rozhodnutiam prijatým v rámci diskrečnej právomoci, ktoré by sa javili ako svojvoľné.
Vnútroštátny súd má jediný právomoc vykladať vnútroštátne právo a jedinému mu prislúcha, aby prípadne overil, či právna úprava
dotknutá vo veci samej, najmä článok 4 ods. 1 a 2 GlüStV a § 5 ods. 1 GlüStV AG, spĺňa požiadavky vyplývajúce z práva Únie,
tak ako sú pripomenuté v bodoch 85 až 87 tohto rozsudku.
Vzhľadom na predchádzajúce je potrebné na tretiu položenú otázku odpovedať tak, že článok 49 ES sa má vykladať v tom zmysle,
že pokiaľ je v členskom štáte zavedený režim predchádzajúceho správneho povolenia v súvislosti s ponukou určitých hazardných
hier, takýto režim, ktorý je odchýlkou od slobodného poskytovania služieb zaručeného uvedený ustanovením, môže spĺňať požiadavky
z neho vyplývajúce len pod podmienkou, že sa zakladá na objektívnych, nediskriminačných a vopred známych kritériách, takže
výkon voľnej úvahy vnútroštátnych orgánov rámcovo vymedzí takým spôsobom, aby nemohla byť vykonávaná svojvoľne. Okrem toho
každá osoba, na ktorú sa vzťahuje obmedzujúce opatrenie založené na takejto výnimke, musí mať možnosť podať účinný opravný
prostriedok na súdny orgán.

O štvrtej otázke
Svojou štvrtou otázkou sa vnútroštátny súd pýta, či sa článok 49 ES má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej
úprave zakazujúcej organizovanie a sprostredkúvanie hazardných hier na internete, a to najmä v prípade, že sú tieto činnosti
povolené počas prechodného obdobia jedného roka, aby sa hospodárskym subjektom, ktoré pôsobia len na internete, umožnilo presmerovať
svoje činnosti do povolených distribučných kanálov, pokiaľ sa počas uvedeného prechodného obdobia dodržia rôzne predpisy týkajúce
sa ochrany maloletých a hráčov.
Spolková krajina Šlezvicko-Holštajnsko tvrdí, že zo znenia tejto otázky nevyplýva jasne, či sa týka výlučne toho, či je také
prechodné obdobie, ako zaviedla právna úprava dotknutá vo veci samej, v súlade s právom Únie, alebo či sa týka tiež principiálneho
zákazu ponúkať hazardné hry na internete.
Tieto pochybnosti sú však nedôvodné.
Zo samotnej formulácie tejto prejudiciálnej otázky totiž najskôr vyplýva, že vnútroštátny súd sa všeobecne a principiálne
pýta na to, či je zákaz organizovania a sprostredkúvania hier na internete v súlade s právom Únie, pričom existencia uvedených
prechodných ustanovení je súčasťou otázky, ako to naznačuje príslovka „najmä“, len ako určitá osobitnosť, ktorú je potrebné
zohľadniť v konaní vo veci samej.
Ďalej, ako vyplýva z bodu 37 tohto rozsudku, pochybnosti vyjadrené v návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa vo všeobecnosti
týkajú otázky, či taký zákaz, ako obsahuje článok 4 ods. 4 GlüStV, možno uznať za vhodný na účely dosiahnutia cieľov boja
proti riziku vzniku závislosti od hry a ochrany maloletých, ktoré boli základom pre prijatie právnej úpravy dotknutej vo veci
samej.
Nakoniec je zjavné, že len pod podmienkou, že principiálny zákaz využívania internetu na účely ponuky hazardných hier by mohol
byť vhodný na dosiahnutie sledovaných legitímnych cieľov, si možno klásť otázku, či zavedenie takého prechodného obdobia,
ako je prechodné obdobie dotknuté vo veci samej, môže mať vplyv na vhodnosť uvedeného zákazu.
Pokiaľ ide po prvé o zákaz organizovania a sprostredkúvania hazardných hier na internete, je potrebné uviesť, že vnútroštátny
súd sa obmedzil na spochybnenie zlučiteľnosti tohto zákazu s právom Únie len veľmi všeobecnými pojmami, ktoré boli pripomenuté
v bode 95 tohto rozsudku.
Keďže uvedený súd úplne nespresnil povahu pochybností, ktoré mal v tejto súvislosti, pričom sa v tomto ohľade obmedzil na
odkaz na postoje, ktoré zaujala Komisia vo svojom podrobnom stanovisku adresovanom Spolkovej republike Nemecko po tom, ako
ju oboznámila s návrhom GlüStV, avšak nijako ich nevysvetlil, Súdny dvor obmedzí svoje preskúmania na otázku, či také opatrenie
zákazu ponuky hazardných hier prostredníctvom internetu, ako upravuje článok 4 ods. 4 GlüStV, môže byť v zásade uznané za
vhodné na dosiahnutie cieľov spočívajúcich v prevencii podnecovania na neprimerané výdavky súvisiace s hrou a v boji proti
závislosti od hry, ako aj v ochrane mládeže.
V tomto ohľade je potrebné na úvod uviesť, že Súdny dvor už v minulosti pripustil, že opatrenie jasného a jednoduchého zákazu
hrať určitú formu hazardných hier na území členského štátu, v prejednávanej veci lotérií, možno odôvodniť uvedenými naliehavými
dôvodmi všeobecného záujmu (pozri rozsudok Schindler, už citovaný).
Vo veci samej sa sporný zákaz netýka uvádzania konkrétneho druhu hazardných hier na trh, ale spôsobu ponuky hazardných hier,
konkrétne prostredníctvom internetu.
Súdny dvor už mal možnosť zdôrazniť osobitosti spojené s ponukou hazardných hier prostredníctvom internetu (pozri rozsudok
Liga Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, už citovaný, bod 72).
V tejto súvislosti najmä uviedol, že z dôvodu neexistencie priameho kontaktu medzi spotrebiteľom a prevádzkovateľom predstavujú
hazardné hry, ktoré sú prístupné cez internet, nebezpečenstvá rôznej povahy a zvýšeného významu, čo sa týka prípadných podvodov,
ktorých by sa prevádzkovatelia mohli dopustiť voči spotrebiteľom, na rozdiel od tradičných trhov týchto hier (rozsudok Liga
Portuguesa de Futebol Profissional a Bwin International, už citovaný, bod 70).
Je potrebné uviesť, že samotné vlastnosti ponuky hazardných hier prostredníctvom internetu sa v porovnaní s bežným trhom s takýmito
hrami môžu rovnako javiť ako zdroj rôznych väčších rizík v oblasti ochrany spotrebiteľov a predovšetkým mládeže a osôb s osobitnou
náklonnosťou k hre alebo schopných vypestovať si takúto náklonnosť. Okrem spomínanej neexistencie priameho kontaktu medzi
spotrebiteľom a poskytovateľom osobitná jednoduchosť a nepretržitosť prístupu k hrám ponúkaným na internete, ako aj objem
a možná vysoká frekvencia takejto ponuky medzinárodnej povahy, a to v prostredí, pre ktoré je charakteristická izolácia hráča,
anonymita a neexistencia spoločenskej kontroly, predstavujú toľko faktorov, ktoré by mohli dopomôcť k rozvoju závislosti od
hry a k neprimeraným výdavkom s tým súvisiacim, a následne aj k zvýšeniu takých súvisiacich negatívnych sociálnych a morálnych
dôsledkov, na ktoré sa poukázalo v ustálenej judikatúre.
Navyše je potrebné poukázať na to, že vzhľadom na voľnú úvahu, ktorou disponujú členské štáty, aby rozhodli o úrovni ochrany
spotrebiteľov a verejného poriadku v oblasti hazardných hier, sa nevyžaduje, aby vzhľadom na kritérium proporcionality obmedzujúce
opatrenie stanovené orgánmi členského štátu zodpovedalo koncepcii prijatej všetkými členskými štátmi, čo sa týka spôsobov
ochrany dotknutého legitímneho záujmu (pozri analogicky rozsudok z 28. apríla 2009, Komisia/Taliansko, C‑518/06, Zb. s. I‑3491,
body 83 a 84).
Vzhľadom na predchádzajúce je potrebné pripustiť, že opatrenie zákazu akejkoľvek ponuky hazardných hier prostredníctvom internetu
môže byť v zásade uznané za vhodné na účely sledovania legitímnych cieľov spočívajúcich v prevencii podnecovania na neprimerané
výdavky súvisiace s hrou a v boji proti závislosti od hry, ako aj v ochrane mládeže, a to napriek tomu, že ponuka takýchto
hier prostredníctvom tradičných kanálov je naďalej povolená.
V druhom rade, pokiaľ ide o zavedenie takého prechodného obdobia, akým je prechodné obdobie dotknuté vo veci samej, treba
osobitne overiť, či sa nenarúša koherentnosť dotknutej právnej úpravy v tom zmysle, že vedie k výsledku, ktorý je v rozpore
so sledovaným cieľom.
V tomto ohľade je potrebné najskôr konštatovať, že prechodné opatrenie dotknuté vo veci samej sa uplatňuje výlučne na lotérie
a neuplatňuje sa na ďalšie druhy hazardných hier.
Nakoniec z vysvetlení poskytnutých vnútroštátnym súdom vyplýva, že toto prechodné opatrenie slúži výlučne na to, aby sa určitým
hospodárskym subjektom, ktoré až do súčasnosti legálne ponúkali lotérie prostredníctvom internetu v dotknutej spolkovej krajine,
umožnilo zmeniť svoju činnosť v dôsledku nadobudnutia účinnosti zákazu, ktorý sa vzťahuje na ich pôvodnú činnosť, pričom jeho
trvanie sa obmedzuje na obdobie jedného roka, ktoré v tomto ohľade nemožno považovať za neprimerané.
Nakoniec je potrebné tiež zdôrazniť, po prvé, že z článku 25 ods. 6 GlüStV a z § 9 GlüStV AG vyplýva, že počas uvedeného prechodného
obdobia sú dotknuté hospodárske subjekty povinné dodržiavať niekoľko podmienok týkajúcich sa vylúčenia maloletých a zakázaných
hráčov, obmedzenia vkladov, spôsobov a frekvencie ponuky hier, ako aj uskutočnenia sociálnych opatrení, a po druhé, že spolková
krajina Šlezvicko-Holštajnsko pred Súdnym dvorom tvrdila, že uvedené prechodné opatrenie sa bez diskriminácie uplatňovalo
na všetkých organizátorov lotérií, ktorí by prípadne boli dotknutí.
Nezdá sa teda, že by takéto prechodné obdobie, ktoré sa javí ako odôvodnené dôvodmi právnej istoty (pozri analogicky rozsudok
zo 17. júla 2008, ASM Brescia, C‑347/06, Zb. s. I‑5641, body 68 až 71), mohlo mať vplyv na koherentnosť opatrenia zákazu ponuky
hazardných hier na internete a na jeho schopnosť dosiahnuť legitímne ciele, ktoré sleduje (v súvislosti s dočasnou výnimkou
zo zákazu prevádzkovania lekární inými osobami než lekárnici pozri analogicky rozsudok z 19. mája 2009, Apothekerkammer des
Saarlandes a i., C‑171/07 a C‑172/07, Zb. s. I‑4171, body 45 až 50).
Vzhľadom na predchádzajúce je potrebné na štvrtú položenú otázku odpovedať tak, že článok 49 ES sa má vykladať v tom zmysle,
že vnútroštátna právna úprava zakazujúca organizovanie a sprostredkúvanie hazardných hier na internete s cieľom prevencie
vzniku neprimeraných výdavkov súvisiacich s hrou a boja proti závislosti od hry, ako aj ochrany mládeže môže byť v zásade
uznaná za vhodnú na účely sledovania týchto legitímnych cieľov, a to napriek tomu, že ponuka takýchto hier prostredníctvom
tradičných kanálov ostáva naďalej povolená. Okolnosť, že takýto zákaz je sprevádzaný takým prechodným opatrením, akým je prechodné
opatrenie dotknuté vo veci samej, nemá vplyv na vhodnosť uvedeného zákazu.

O trovách
Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo
začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd.
Iné trovy konania, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov
konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol takto:
1.
Článok 49 ES sa má vykladať v tom zmysle, že hospodársky subjekt, ktorý chce ponúkať stávky na športové podujatia v inom členskom
štáte než v členskom štáte svojho sídla, sa nevymyká z pôsobnosti uvedeného ustanovenia len na základe toho, že nemá povolenie,
ktoré by mu umožňovalo ponúkať takéto stávky osobám nachádzajúcim sa na území členského štátu jeho sídla, ale len povolenie
ponúkať takéto služby osobám nachádzajúcim sa mimo uvedeného územia.
2.
Článok 49 ES sa má vykladať v tom zmysle, že pokiaľ bol zavedený verejný regionálny monopol v oblasti stávok na športové podujatia
a lotérie s cieľom prevencie podnecovania na neprimerané výdavky súvisiace s hrou a boja proti závislosti od hry a pokiaľ
vnútroštátny súd súčasne konštatuje,
–
že ďalšie druhy hazardných hier môžu prevádzkovať súkromné subjekty majúce príslušné povolenie
–
a že vzhľadom na ďalšie druhy hazardných hier, ktoré nespadajú pod uvedený monopol a navyše majú vyšší potenciál rizika vzniku
závislosti než hry podliehajúce monopolu, príslušné orgány vedú politiku rozširovania ponuky, ktorá rozvíja a stimuluje herné
činnosti, a to najmä s cieľom maximalizácie príjmov z nich pochádzajúcich,
môže sa uvedený vnútroštátny súd legitímne domnievať, že takýto monopol nie je vhodný na zaručenie dosiahnutia cieľa, na ktorého
účely bol zavedený, a to prispením k zníženiu možností na hru a koherentným a systematickým obmedzením činností v tejto oblasti.
Okolnosť, že hazardné hry, ktoré sú predmetom uvedeného monopolu, patria do právomoci regionálnych orgánov a tieto ďalšie
druhy hazardných hier do právomoci spolkových orgánov, je v tomto ohľade irelevantná.
3.
Článok 49 ES sa má vykladať v tom zmysle, že pokiaľ je v členskom štáte zavedený režim predchádzajúceho správneho povolenia
v súvislosti s ponukou určitých hazardných hier, takýto režim, ktorý je odchýlkou od slobodného poskytovania služieb zaručeného
uvedeným ustanovením, môže spĺňať požiadavky z neho vyplývajúce len pod podmienkou, že sa zakladá na objektívnych, nediskriminačných
a vopred známych kritériách, takže výkon voľnej úvahy vnútroštátnych orgánov rámcovo vymedzí takým spôsobom, aby nemohla byť
vykonávaná svojvoľne. Okrem toho každá osoba, na ktorú sa vzťahuje obmedzujúce opatrenie založené na takejto výnimke, musí
mať možnosť podať účinný opravný prostriedok na súdny orgán.
4.
Článok 49 ES sa má vykladať v tom zmysle, že vnútroštátna právna úprava zakazujúca organizovanie a sprostredkúvanie hazardných
hier na internete s cieľom prevencie vzniku neprimeraných výdavkov súvisiacich s hrou a boja proti závislosti od hry, ako
aj ochrany mládeže môže byť v zásade uznaná za vhodnú na účely sledovania týchto legitímnych cieľov, a to napriek tomu, že
ponuka takýchto hier prostredníctvom tradičných kanálov ostáva naďalej povolená. Okolnosť, že takýto zákaz je sprevádzaný
takým prechodným opatrením, akým je prechodné opatrenie dotknuté vo veci samej, nemá vplyv na vhodnosť uvedeného zákazu.
Podpisy
*
Jazyk konania: nemčina.