CELEX: 61987CJ0046
Konkurencja
Uzasadnienie
Wady postępowania

Pismami
złożonymi w sekretariacie Trybunału w dniach 16 lutego
1987 r. i 5 sierpnia 1988 r. spółka Hoechst AG
wniosła w trybie art. 173 akapit drugi traktatu EWG dwie
skargi, mające na celu stwierdzenie nieważności trzech decyzji Komisji
wydanych w sprawach IV/31.865 – PCW i IV/31.866 – polietylen
na podstawie rozporządzenia Rady nr 17 z dnia 6 lutego
1962 r. [pierwsze rozporządzenie wprowadzające w życie
art. 85 i 86 traktatu (Dz.U. 13, str. 204)].
Pierwsza skarga dotyczy decyzji z dnia 15 stycznia
1987 r. [K(87)19/5] w sprawie kontroli w rozumieniu
art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17 oraz decyzji
z dnia 3 lutego 1987 r. [K(87)248] w sprawie
nałożenia na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 17 kary
pieniężnej. Druga skarga dotyczy decyzji z dnia 26 maja
1988 r. [K(88)928] w sprawie ustalenia na podstawie
art. 16 rozporządzenia nr 17 ostatecznej wysokości kary
pieniężnej.
Komisja,
dysponując informacjami pozwalającymi jej podejrzewać istnienie
porozumień lub praktyk uzgodnionych w zakresie cen i limitów
dostaw PCW i polietylenu między niektórymi producentami
i dostawcami tego tworzywa we Wspólnocie, postanowiła przeprowadzić
kontrolę w licznych przedsiębiorstwach, w tym
u skarżącej, i wydała wobec niej ww. sporną decyzję
z dnia 15 stycznia 1987 r. (zwaną dalej „decyzją
o kontroli”).
W
dniach 20, 22 i 23 stycznia tego samego roku Komisja
usiłowała przeprowadzić wspomnianą kontrolę, lecz skarżąca odmówiła
poddania się jej, twierdząc, że jest to nielegalne przeszukanie.
W odpowiedzi na telex, w którym Komisja zażądała zobowiązania
do poddania się kontroli pod groźbą kary pieniężnej w wysokości
1000 ecu za każdy dzień zwłoki skarżąca podtrzymała swoje
stanowisko. W związku z tym Komisja wydała ww. sporną decyzję
z dnia 3 lutego 1987 r. (zwaną dalej „decyzją
o nałożeniu kary”), w której nałożyła na skarżącą powyższą
karę pieniężną.
Orzeczeniem
z dnia 12 lutego 1987 r. Amtsgericht Frankfurt am Main
oddalił wniosek o wydanie nakazu przeszukania złożony przez
Bundeskartellamt (niemiecki organ właściwy do spraw konkurencji), do
którego zwrócono się o wsparcie zgodnie z rozporządzeniem
nr 17, z tego względu, że nie przedstawiono mu żadnej
okoliczności faktycznej mogącej potwierdzić podejrzenie istnienia
porozumienia lub praktyk uzgodnionych.
Postanowieniem
z dnia 26 marca 1987 r. prezes Trybunału Sprawiedliwości
oddalił wniosek skarżącej o zawieszenie wykonania decyzji
o kontroli i decyzji o nałożeniu kary.
W
dniu 31 marca 1987 r. Bundeskartellamt uzyskał od Amtsgericht
Frankfurt am Main nakaz przeszukania wydany na rzecz Komisji, która
przeprowadziła kontrolę w dniach 2 i 3 kwietnia tego
samego roku.
Po
umożliwieniu skarżącej przedstawienia stanowiska i po wysłuchaniu
opinii Komitetu Doradczego do spraw Porozumień i Pozycji Dominującej
Komisja ustaliła ostateczną wysokość kary pieniężnej, w drodze ww.
spornej decyzji z dnia 26 maja 1988 r. (zwanej dalej
„decyzją o ustaleniu wysokości kary”) na 55 000 ecu, to
jest 1000 ecu dziennie, licząc od 6 lutego do 1 kwietnia
1987 r.
Okoliczności
poprzedzające powstanie sporu, przebieg postępowania oraz żądania
i argumenty stron zostały dokładnie omówione w sprawozdaniu na
rozprawę. Powyższe elementy sprawy zostały przytoczone poniżej jedynie
w zakresie niezbędnym do przedstawienia rozumowania Trybunału.

W przedmiocie decyzji w sprawie kontroli
Skarżąca
podnosi przeciwko decyzji w sprawie kontroli trzy zarzuty
dotyczące przekroczenia granicy uprawnień kontrolnych Komisji, braku
uzasadnienia oraz nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania.
a)
Co do uprawnień kontrolnych Komisji
Skarżąca
uznaje sporną decyzję za niezgodną z prawem z tego względu,
że upoważnia ona urzędników Komisji do dokonywania czynności, które
skarżąca nazywa przeszukaniem, a których nie przewiduje
art. 14 rozporządzenia nr 17 i które naruszają prawa
podstawowe chronione w prawie wspólnotowym. Skarżąca dodaje, że
gdyby przepis ten interpretować w taki sposób, iż nadaje on Komisji
uprawnienie do przeszukania, byłby on bezprawny z powodu
niezgodności z prawami podstawowymi, których ochrona wymaga, by
przeszukanie mogło nastąpić wyłącznie na podstawie nakazu sądu.
Komisja
utrzymuje, że uprawnienia przysługujące jej na podstawie art. 14
rozporządzenia nr 17 obejmują czynności, które zgodnie
z prawem niektórych państw członkowskich mieszczą się
w pojęciu przeszukania. Jej zdaniem jednak wymogi ochrony sądowej
wynikające z praw podstawowych, których nie kwestionuje co do
zasady, zostały spełnione, jako że adresaci decyzji kontrolnych mają
możliwość, po pierwsze, zaskarżenia ich przed Trybunałem, a po
drugie, wniesienia o zawieszenie ich wykonania w drodze środka
tymczasowego, co pozwala Trybunałowi sprawnie zbadać, czy zarządzona
kontrola nie ma charakteru arbitralnego. Tego rodzaju badanie jest jej
zdaniem równoważne z uprzednim nakazem sądowym.
W
odniesieniu do tej dyskusji należy stwierdzić, przed oceną charakteru
i zakresu uprawnień kontrolnych przyznanych Komisji na mocy
art. 14 rozporządzenia nr 17, że przepisu tego nie można
interpretować w sposób dający wynik sprzeczny z ogólnymi
zasadami prawa wspólnotowego, a w szczególności z prawami
podstawowymi.
Zgodnie
bowiem z utrwalonym orzecznictwem prawa podstawowe stanowią
integralną część ogólnych zasad prawa, których poszanowanie Trybunał
zapewnia w zgodzie z tradycjami konstytucyjnymi wspólnymi dla
państw członkowskich oraz z aktami międzynarodowymi, w których
ramach państwa członkowskie współpracują lub do których przystąpiły
(zob. w szczególności wyrok z dnia 14 maja 1974 r.
w sprawie 4/73 Nold, Rec. str. 491). Europejska Konwencja
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisana
w dniu 4 listopada 1950 r. (zwana dalej „europejską
konwencją praw człowieka”) ma w tej materii szczególne znaczenie
(zob. w szczególności wyrok z dnia 15 maja 1986 r.
w sprawie 222/84 Johnston, Rec. str. 1651).
Interpretacja
art. 14 rozporządzenia nr 17 wymaga wzięcia pod uwagę przede
wszystkim wymogów wynikających z prawa do obrony, którego
podstawowe znaczenie było wielokrotnie podkreślane w orzecznictwie
Trybunału (zob. w szczególności wyrok z dnia 9 listopada
1983 r. w sprawie 322/81 Michelin, Rec. str. 3461,
pkt 7).
Należy
sprecyzować, że wprawdzie w wyroku tym Trybunał stwierdził
konieczność poszanowania prawa do obrony w postępowaniu
administracyjnym mogącym prowadzić do nałożenia sankcji, lecz trzeba też
unikać możliwości bezpowrotnego naruszenia tego prawa w ramach
wstępnego dochodzenia, w tym między innymi na etapie kontroli,
które może mieć rozstrzygające znaczenie dla ustalenia dowodów na
bezprawny charakter postępowania przedsiębiorstwa, pociągający za sobą
jego odpowiedzialność.
W
związku z tym, o ile niektóre uprawnienia wynikające
z prawa do obrony dotyczą wyłącznie postępowania spornego,
następującego po przedstawieniu zarzutów, innych uprawnień – na przykład
prawa do obrońcy i prawa do zachowania poufności korespondencji
między obrońcą a klientem (potwierdzone przez Trybunał
w wyroku z dnia 18 maja 1982 r. w sprawie
155/79 AM&S, Rec. str. 1575) – należy przestrzegać już na
etapie wstępnego dochodzenia.
Skarżąca
powołała się również na wymogi wynikające z prawa do
nienaruszalności mieszkania. Należy w tej kwestii zauważyć, że
o ile poszanowanie tego prawa w odniesieniu do prywatnego
mieszkania osób fizycznych jest w prawie wspólnotowym konieczne,
gdyż stanowi zasadę wspólną dla prawa państw członkowskich, o tyle
sytuacja przedstawia się odmiennie w odniesieniu do
przedsiębiorstw, ponieważ w systemach prawnych państw członkowskich
występują istotne różnice w sposobie i stopniu ochrony lokali
użytkowych w stosunku do ingerencji władz publicznych.
Z
art. 8 europejskiej konwencji praw człowieka, którego ust. 1
przewiduje, że „każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego
i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji”, nie
można wyciągać odmiennego wniosku. Przedmiotem ochrony na mocy tego
artykułu jest sfera osobistej wolności człowieka i nie można jej
rozciągać na lokale użytkowe. Należy ponadto stwierdzić brak
orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w tym zakresie.
Niemniej
we wszystkich systemach prawnych państw członkowskich ingerencja władz
publicznych w dziedzinę prywatnej działalności jakiejkolwiek osoby,
czy to fizycznej, czy prawnej, musi mieć podstawę prawną i być
uzasadniona względami określonymi w prawie, w związku
z czym systemy te ustanawiają, jakkolwiek na różnorodnych zasadach,
ochronę przed ingerencją arbitralną lub nieproporcjonalną do celu.
Wymóg istnienia takiej ochrony należy zatem uznać za ogólną zasadę prawa
wspólnotowego. Trzeba w tej mierze przypomnieć, że Trybunał
stwierdził swoją właściwość do kontroli ewentualnego niewspółmiernego
charakteru kontroli przeprowadzanej przez Komisję w ramach traktatu
EWWiS (wyrok z dnia 14 grudnia 1962 r. w sprawach
połączonych od 5/62 do 11/62 i od 13/62 do 15/62 San Michele
i in., Rec. str. 859).
Charakter
i zakres uprawnień kontrolnych Komisji wynikających
z art. 14 rozporządzenia nr 17 należy zatem badać
w świetle przytoczonych powyżej zasad ogólnych.
Ustęp
1 tego artykułu uprawnia Komisję do przeprowadzania wszelkiej
niezbędnej kontroli przedsiębiorstw i związków przedsiębiorstw,
dodając, że „w tym celu upoważnieni przez Komisję urzędnicy są
uprawnieni do:
a)      kontrolowania ksiąg i innych dokumentów handlowych;
b)      sporządzania kopii i wyciągów z ksiąg i dokumentów handlowych;
c)      żądania na miejscu ustnych wyjaśnień;
d)      wstępu
do wszystkich pomieszczeń, na wszystkie grunty i do środków
transportu przedsiębiorstw”.
Ustępy
2 i 3 tego artykułu stanowią, że kontrolę przeprowadza się po
przedstawieniu pisemnego upoważnienia lub na podstawie decyzji
zobowiązującej przedsiębiorstwo do poddania się kontroli. Jak stwierdził
już Trybunał, Komisja ma wybór spośród tych dwóch możliwości, zależnie
od szczególnych okoliczności każdego przypadku (wyrok z dnia
26 czerwca 1980 r. w sprawie 136/79 National Panasonic,
Rec. str. 2033). Zarówno pisemne upoważnienie, jak decyzja winny
wskazywać przedmiot i cel kontroli. Niezależnie od trybu
postępowania Komisja ma obowiązek poinformować uprzednio właściwy organ
państwa członkowskiego, na którego terytorium kontrola ma zostać
przeprowadzona, z którym Komisja musi, zgodnie z art. 14
ust. 4, przeprowadzić konsultację przed wydaniem decyzji
nakazującej kontrolę.
Zgodnie
z ust. 5 tego artykułu urzędnicy właściwego organu państwa
członkowskiego, na którego terytorium kontrola ma zostać przeprowadzona,
mogą wspierać urzędników Komisji przy wykonywaniu ich zadań. Wsparcie
to może mieć miejsce zarówno na wniosek tego organu, jak Komisji.
Zgodnie
wreszcie z ust. 6 wsparcie władz krajowych jest niezbędne
w celu przeprowadzenia kontroli, której przedsiębiorstwo sprzeciwia
się.
Jak
stwierdził Trybunał w ww. wyroku z dnia 26 czerwca
1980 r. (pkt 20), z motywów siódmego i ósmego
rozporządzenia nr 17 wynika, że uprawnienia udzielone Komisji
w art. 14 tego rozporządzenia mają na celu pozwolić jej
wypełnić powierzone w traktacie EWG zadanie zapewnienia
poszanowania na wspólnym rynku zasad konkurencji. Zasady te służą,
zgodnie z akapitem czwartym preambuły do traktatu, art. 3
lit. f) i art. 85 i 86, zapobieganiu zakłóceniu
konkurencji ze szkodą dla interesu ogólnego przedsiębiorstw
i konsumentów. Wykonywanie uprawnień udzielonych Komisji
w rozporządzeniu nr 17 służy więc zachowaniu zasad konkurencji
ustanowionych w traktacie, do których przestrzegania
przedsiębiorstwa zobowiązane są w sposób wiążący. Wyżej wspomniany
motyw ósmy dodaje, że w tym celu Komisja winna mieć prawo,
w całej sferze objętej wspólnym rynkiem, żądać informacji
i przeprowadzać kontrole, „które są konieczne” do stwierdzenia
naruszeń art. 85 i 86.
Zarówno
cele rozporządzenia nr 17, jak zawarta w art. 14 lista
uprawnień przysługujących urzędnikom Komisji wskazują na bardzo szeroki
potencjalny zakres kontroli. W tej mierze prawo dostępu do
wszelkich pomieszczeń, gruntów i środków transportu przedsiębiorstw
ma szczególne znaczenie, gdyż ma ono pozwolić Komisji na zgromadzenie
dowodów naruszenia zasad konkurencji w miejscach, gdzie dowody
takie zwykle się znajdują, to znaczy na terenie lokali użytkowych
należących do przedsiębiorstw.
Powyższe
prawo dostępu byłoby bezużyteczne, gdyby urzędnicy Komisji mieli
ograniczyć się do żądania przedstawienia dokumentów lub akt, które
musieliby uprzednio konkretnie wymienić. Przeciwnie, prawo to oznacza
możliwość poszukiwania różnorodnych elementów informacji, które są
jeszcze nieznane lub nie w pełni zidentyfikowane. Bez takiej
możliwości Komisja nie byłaby w stanie zgromadzić informacji
niezbędnych do kontroli w przypadku odmowy współpracy lub
obstrukcji ze strony zainteresowanego przedsiębiorstwa.
O
ile jednak art. 14 nadaje Komisji szerokie uprawnienia śledcze,
wykonywanie tych uprawnień podlega zasadom mającym za zadanie zapewnić
poszanowanie praw zainteresowanych przedsiębiorstw.
Należy
w tej kwestii wymienić po pierwsze ciążący na Komisji obowiązek
wskazania przedmiotu i celu kontroli. Obowiązek ten stanowi
podstawowe wymaganie mające na celu nie tylko wykazać uzasadniony
charakteru ingerencji na terenie przedsiębiorstwa, lecz także umożliwić
mu określenie zakresu jego zobowiązania do współpracy przy jednoczesnym
zabezpieczeniu jego prawa do obrony.
Trzeba
następnie stwierdzić, że zasady wykonywania uprawnień kontrolnych
Komisji uzależnione są od zastosowanej przez nią procedury, postawy
zainteresowanego przedsiębiorstwa oraz działań władz krajowych.
Artykuł
14 rozporządzenia nr 17 dotyczy w pierwszym rzędzie kontroli
przeprowadzanej przy współpracy zainteresowanego przedsiębiorstwa, czy
to dobrowolnej, w przypadku pisemnego upoważnienia do kontroli, czy
na podstawie nakazu zawartego w decyzji o kontroli.
W tym drugim przypadku, z którym mamy do czynienia
w niniejszej sprawie, urzędnicy Komisji są między innymi uprawnieni
do otrzymania żądanych dokumentów, do wstępu do wskazanych pomieszczeń
oraz do badania zawartości wskazanych przez nich mebli. Nie mogą
natomiast włamywać się do pomieszczeń ani mebli lub zmuszać to tego
pracowników przedsiębiorstwa, nie mogą też przeprowadzać rewizję bez
zgody kierownictwa przedsiębiorstwa.
Sytuacja
jest odmienna, gdy Komisja spotyka się ze sprzeciwem zainteresowanych
przedsiębiorstw. W takim przypadku urzędnicy Komisji mogą na
podstawie art. 14 ust. 6 poszukiwać, bez współpracy
przedsiębiorstwa, wszelkich informacji niezbędnych do kontroli,
z pomocą władz krajowych, które zobowiązane są udzielić im wsparcia
koniecznego w celu realizacji ich zadań. Jakkolwiek wsparcie to
wymagane jest jedynie w przypadku przejawu sprzeciwu
przedsiębiorstwa, to dodać należy, że można go żądać zapobiegawczo,
w celu przezwyciężenia ewentualnego sprzeciwu przedsiębiorstwa.
Z
art. 14 ust. 6 wynika, że każde z państw członkowskich
winno unormować zasady, na jakich udziela urzędnikom Komisji wsparcia
władz krajowych. Państwa członkowskie zobowiązane są w tym zakresie
umożliwić Komisji skuteczne działanie, przy jednoczesnym poszanowaniu
wyżej wspomnianych zasad ogólnych. Zatem to prawo krajowe określa,
w powyższych granicach, zasady postępowania gwarantujące
poszanowanie praw przedsiębiorstw.
W
związku z tym, gdy Komisja zamierza przeprowadzić z pomocą
władz krajowych czynności kontrolne bez współpracy zainteresowanego
przedsiębiorstwa, zobowiązana jest do poszanowania gwarancji
proceduralnych przewidzianych w takich sytuacjach w prawie
krajowym.
Komisja
winna zapewnić, by organ właściwy zgodnie z prawem krajowym
dysponował wszelkimi informacjami niezbędnymi do sprawowania kontroli,
do której jest uprawniony. Podkreślić trzeba, że organ ten – sądowy lub
nie – nie może przy tej okazji zastępować własną opinią co do
niezbędnego charakteru nakazanej kontroli oceny Komisji, której
ustalenia faktyczne i prawne podlegają wyłącznie kontroli zgodności
z prawem sprawowanej przez Trybunał Sprawiedliwości. Organ krajowy
ma natomiast prawo badać, po ustaleniu autentyczności decyzji
o kontroli, czy planowane środki przymusu nie mają charakteru
arbitralnego lub nie są niewspółmierne do przedmiotu kontroli oraz
zapewnić poszanowanie przepisów prawa krajowego przy stosowaniu tych
środków.
W
świetle powyższego należy uznać, że czynności, do jakich sporna decyzja
o kontroli upoważnia urzędników Komisji, nie wykraczają poza
zakres uprawnień, jakimi dysponują oni na mocy art. 14
rozporządzenia nr 17. Artykuł 1 tej decyzji zobowiązuje bowiem
jedynie skarżącą do „udzielenia urzędnikom upoważnionym przez Komisję
wstępu do należących do niej pomieszczeń w zwykłych godzinach
urzędowania, do przedstawienia do wglądu i umożliwienia skopiowania
wskazanych przez tych urzędników dokumentów handlowych związanych
z przedmiotem kontroli oraz do natychmiastowego udzielenia im
wszelkich żądanych przez nich wyjaśnień”.
W
trakcie postępowania przed Trybunałem Komisja utrzymywała wprawdzie,
jakoby jej urzędnicy byli w ramach kontroli upoważnieni do
przeprowadzenia rewizji bez pomocy władz krajowych i z pominięciem
gwarancji proceduralnych ustanowionych w prawie krajowym. Błędny
charakter takiej wykładni art. 14 rozporządzenia nr 17 nie
może jednak powodować niezgodności z prawem decyzji wydanych na
podstawie tego przepisu.
Zarzut przekroczenia zakresu uprawnień kontrolnych Komisji należy zatem oddalić.
b)
Co do uzasadnienia
Zdaniem
skarżącej decyzja w sprawie kontroli narusza art. 190
traktatu oraz art. 14 ust. 3 rozporządzenia nr 17 ze
względu na brak precyzji, zwłaszcza w odniesieniu do przedmiotu
i celu kontroli.
Przypomnieć
należy, że, jak Trybunał orzekł już w ww. wyroku z dnia
26 czerwca 1980 r. (pkt 25), sam art. 14 ust. 3
rozporządzenia nr 17 ustala zasadnicze elementy uzasadnienia
decyzji nakazującej kontrolę, stanowiąc, iż w decyzji „określa się
przedmiot i cel kontroli, termin jej rozpoczęcia i kary
przewidziane w art. 15 ust. l lit. c) oraz
w art. 16 ust. l lit. d), a także prawo
poddania decyzji kontroli Trybunału Sprawiedliwości”.
Jak
wskazano powyżej, wymóg wskazania przez Komisję przedmiotu i celu
kontroli stanowi podstawową gwarancję prawa do obrony zainteresowanego
przedsiębiorstwa. Zakresu obowiązku uzasadnienia nie można więc
ograniczać ze względów związanych ze skutecznością dochodzenia. Trzeba
w tej kwestii dodać, że Komisja nie ma wprawdzie obowiązku podać do
wiadomości adresata decyzji o kontroli wszystkich będących
w jej posiadaniu informacji na temat domniemanego naruszenia ani
dokonywać ścisłej kwalifikacji prawnej tego naruszenia, musi natomiast
jasno wskazać przypuszczenia, które zamierza zweryfikować.
Stwierdzić
należy, że jakkolwiek uzasadnienie spornej decyzji o kontroli
zostało sformułowane w sposób bardzo generalny i powinno było
zostać uszczegółowione, co zasługuje na krytykę, to jednak zawiera ono
zasadnicze elementy wymagane przez art. 14 ust. 3
rozporządzenia nr 17. Decyzja ta stwierdza bowiem
w szczególności pojawienie się informacji wskazujących na istnienie
i stosowanie w EWG porozumień i praktyk uzgodnionych
między niektórymi producentami i dostawcami PCW i polietylenu
(w tym, lecz nie tylko, LdPE) w zakresie cen, ilości
i zamierzonych wielkości sprzedaży tych produktów. Stwierdza, że
wymienione porozumienia i praktyki uzgodnione mogą stanowić poważne
naruszenie art. 85 ust. 1 traktatu. Zgodnie
z art. 1 omawianej decyzji skarżąca „jest zobowiązana poddać
się kontroli co do jej ewentualnego udziału” w tych porozumieniach
lub praktykach uzgodnionych, a w związku z tym udostępnić
urzędnikom Komisji swoje pomieszczenia, przedstawić i umożliwić
skopiowanie dla celów kontroli dokumenty handlowe „związane
z przedmiotem kontroli”.
W związku z powyższym zarzut oparty na niedostatku uzasadnienia należy odrzucić.
c)
Co do procedury wydania decyzji
Jak
wiadomo, decyzja w sprawie kontroli została wydana w trybie
tzw. procedury upoważnienia, przewidzianej w decyzji Komisji
z dnia 5 listopada 1980 r. w sprawie upoważnienia
komisarza właściwego do spraw konkurencji do wydawania, w imieniu
i na rachunek Komisji, decyzji nakazujących przedsiębiorstwom
poddanie się kontroli na podstawie art. 14 ust. 3
rozporządzenia nr 17. W wyroku z dnia 23 września
1986 r. w sprawie 5/85 AKZO Chemie przeciwko Komisji, Rec.
str. 2585, Trybunał orzekł, że wspomniana decyzja w sprawie
upoważnienia nie narusza zasady kolegialności ustanowionej
w art. 17 traktatu o połączeniu instytucji.
Zdaniem
skarżącej konieczne jest jednak ponowne zbadanie przez Trybunał
prawidłowości tej procedury upoważnienia, którą uznaje ona za sprzeczną
z zasadą „nulla poena sine lege”. Utrzymuje ona bowiem, że Komisja
zmieniła w drodze zwykłego wewnętrznego przepisu administracyjnego
konstytutywne elementy naruszenia, mogące doprowadzić do nałożenia na
podstawie art. 15 rozporządzenia nr 17 kary pieniężnej, gdyż
od czasu wydania wspomnianej decyzji z dnia 5 listopada
1980 r. naruszenie takie polega na odmowie poddania się kontroli
nakazanej tylko przez jednego z członków Komisji, a nie jak
dotychczas przez Komisję jako organ kolegialny.
W
tej kwestii należy stwierdzić, że o ile rzeczywiście warunki,
w jakich nałożyć można karę pieniężną, nie mogą zostać zmienione
decyzją Komisji, o tyle ani przedmiotem, ani skutkiem wspomnianej
decyzji w sprawie upoważnienia nie jest  wprowadzenie takiej
zmiany. W związku z tym bowiem, że system upoważnień do
wydawania decyzji o kontroli nie narusza zasady kolegialności,
decyzje wydane z upoważnienia należy uznawać za decyzje Komisji
w rozumieniu art. 15 rozporządzenia nr 17.
Zarzut oparty na nieprawidłowości procedury należy zatem odrzucić.
Ponieważ
żaden z zarzutów w stosunku do decyzji w sprawie
kontroli nie mógł zostać uwzględniony, żądanie stwierdzenia nieważności
tej decyzji należy oddalić.

W przedmiocie decyzji o nałożeniu kary
Zdaniem
skarżącej wydanie decyzji o nałożeniu kary nastąpiło
z naruszeniem wymogów procesowych, ponieważ Komisja wydała tę
decyzję, nie wysłuchawszy uprzednio wyjaśnień zainteresowanego
przedsiębiorstwa i bez konsultacji z Komitetem Doradczym do
spraw Porozumień i Pozycji Dominującej.
Komisja
uznaje natomiast, że nie nastąpiło naruszenie wymogów formalnych, gdyż
powyższe elementy postępowania mają miejsce przed ustaleniem ostatecznej
wysokości kary pieniężnej.
Stwierdzić
należy, że „wysłuchania, co do zarzutów podnoszonych przez Komisję”,
zainteresowanych podmiotów wymaga art. 19 ust. 1
rozporządzenia nr 17 przed wydaniem poszczególnych decyzji,
w tym decyzji, o których mowa w art. 16, dotyczących
kar pieniężnych.
Wymóg
ten stanowi zasadniczy element prawa do obrony. Jest to bowiem
niezbędne w celu „zapewnienia przedsiębiorstwom i związkom
przedsiębiorstw prawa do przedstawienia po zakończeniu dochodzenia uwag
w przedmiocie wszystkich zarzutów, jakie Komisja zamierza przeciwko
nim podnieść w decyzji” [motyw trzeci rozporządzenia Komisji
nr 99/63 z dnia 25 lipca 1963 r. w sprawie
wysłuchania stron i innych osób, o którym mowa
w art. 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady nr 17
(Dz.U. 127, str. 2268)].
Jeśli
chodzi o Komitet Doradczy do spraw Porozumień i Pozycji
Dominującej, zgodnie ze wspomnianym art. 16 ust. 3 „artykuł 10
ust. 3–6 stosuje się”. Przepisy te normują kompetencje, skład
i procedurę konsultacji ze wspomnianym komitetem.
Zgodnie
z art. 1 wspomnianego rozporządzenia nr 99/63 „przed
konsultacją z Komitetem Doradczym do spraw Porozumień
i Pozycji Dominującej Komisja wysłucha zainteresowanych
w trybie art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 17”.
Przepis ten potwierdza, że wysłuchanie wyjaśnień zainteresowanych
przedsiębiorstw i konsultacja z komitetem doradczym są
wymagane w tych samych sytuacjach.
Ocena,
czy Komisja była zobowiązana wysłuchać wyjaśnień skarżącej
i przeprowadzić konsultację z komitetem przed wydaniem decyzji
o nałożeniu kary, wymaga przypomnienia, że procedura zastosowania
kary na podstawie art. 16 rozporządzenia nr 17 składać się
musi z dwóch etapów. W drodze pierwszej decyzji Komisja
nakłada bowiem karę w wysokości określonej liczby jednostek
walutowych za każdy dzień zwłoki, od dnia, który określi. Decyzja ta,
nieokreślająca całkowitej wysokości kary, nie może stanowić tytułu
wykonawczego. Wysokość tę ustalić można jedynie w drodze nowej
decyzji.
Stąd
do spełnienia obowiązku wysłuchania wyjaśnień zainteresowanych
i konsultacji z Komitetem Doradczym do spraw Porozumień i
Pozycji Dominującej wystarczy, by nastąpiło to przed ustaleniem
ostatecznej wysokości kary, w związku z czym zarówno
zainteresowane przedsiębiorstwo, jak komitet są w stanie skutecznie
przedstawić swój punkt widzenia na wszystkie kwestie, jakie Komisja
wzięła pod uwagę, nakładając karę i ustalając jej ostateczną
wysokość.
Ponadto
wymaganie wysłuchania wyjaśnień i przeprowadzenia konsultacji
przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na
przedsiębiorstwo, które odmówiło poddania się kontroli, oznaczałoby
opóźnienie wydania tej decyzji, a co za tym idzie podważenie
skuteczności decyzji o kontroli.
Jak
wynika z powyższego, wydanie decyzji o nałożeniu kary nie
nastąpiło z naruszeniem wymogów proceduralnych. Żądanie
stwierdzenia nieważności tej decyzji należy zatem oddalić.

W przedmiocie decyzji o ustaleniu wysokości kary
Zdaniem
skarżącej ostateczna wysokość kary, ustaloną w drodze spornej
decyzji z dnia 26 maja 1988 r., należy obniżyć
z dwóch powodów.
Utrzymuje
ona, po pierwsze, że Komisja powinna była wyłączyć z obliczeń czas
trwania postępowania przed Trybunałem w przedmiocie środków
tymczasowych, w którym skarżąca wniosła o zawieszenie
wykonania decyzji o kontroli. Jej zdaniem Komisja sama zaprzecza
własnemu stanowisku, ponieważ oświadczyła o gotowości odsunięcia
wykonania decyzji o kontroli do czasu wydania orzeczenia Trybunału.
W
tej kwestii wystarczy stwierdzić, że takie oświadczenie Komisji złożone
podczas postępowania dotyczyło jedynie podejścia, jakie przyjmie
w wypadku, gdy zgodnie z jej stanowiskiem postępowanie
w sprawie środków tymczasowych przed Trybunałem zostanie uznane za
właściwy środek uprzedniego sądowego badania prawidłowości kontroli
nakazanej przez Komisję. Oświadczenie to nie może więc w niniejszej
sprawie wywierać żadnych skutków w odniesieniu do ustalenia
ostatecznej wysokości kary.
Skarżąca
uznaje, po drugie, że ostateczna wysokość kary jest niewspółmierna,
ponieważ działała ona wyłącznie w imię wyższych celów, jakim jest
zapewnienie zgodności z prawem i porządkiem konstytucyjnym
dochodzenia.
W
kwestii tej stwierdzić należy, że skarżąca nie ograniczyła się do
sprzeciwu wobec poszczególnych czynności wykraczających jej zdaniem poza
zakres uprawnień urzędników Komisji, lecz odmówiła wszelkiej współpracy
w celu wykonania decyzji w sprawie kontroli, której była
adresatem.
Postępowania
takiego, sprzecznego z wiążącym wszystkie podmioty prawa
wspólnotowego obowiązkiem uznawania pełnej skuteczności aktów
instytucji, póki ich nieważność nie zostanie stwierdzona przez Trybunał
oraz ich mocy wykonawczej, póki Trybunał nie zawiesi ich wykonania (zob.
w szczególności wyrok z dnia 13 lutego 1979 r.
w sprawie 101/78 Granaria, Rec. str. 623, pkt 5), nie
uzasadniają wyższe względy prawne.
Z
całości rozważanych przez Trybunał elementów nie wynika, by należało
obniżać wysokość kary pieniężnej. Żądanie to należy zatem oddalić.
W związku z powyższymi rozważaniami skargi należy oddalić.

W przedmiocie kosztów
Zgodnie
z art. 69 § 2 regulaminu Trybunału kosztami zostaje
obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę.
Ponieważ skarżąca przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami
postępowania.
Z powyższych względów
TRYBUNAŁ
orzeka, co następuje:
1)
Skargi zostają oddalone.
2)
Strona skarżąca zostaje obciążona kosztami postępowania.
Due
Koopmans      Joliet      O’Higgins
Grévisse
Slynn
Mancini      Kakouris
Schockweiler
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias      Diez de Velasco
Zuleeg
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 21 września 1989 r.
Sekretarz

Prezes
J.‑G. Giraud

O. Due
*
Język postępowania: niemiecki.