CELEX: 62001CJ0500
Fördragsbrott
Marknaden för teletjänster
Omfördelning av taxor
Tillträde till accessnätet
Direktiv 90/388/EEG
Artikel 4c

Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 21 december 2001, med stöd av
artikel 226 EG väckt talan om fastställelse av att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt
kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni 1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster (EGT L 192, s. 10; svensk
specialutgåva, område 13, volym 19, s. 221), i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 96/19/EG av den 13 mars 1996 (EGT
L 74, s. 13) (nedan kallat direktiv 90/388), och EG-fördraget, genom att inte anta de lagar och andra författningar som är
nödvändiga för att följa artikel 4c i direktiv 90/388 i ändrad lydelse.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
I skäl 5 i direktiv 96/19 föreskrivs följande:
”... För att möjliggöra för teleorganisationerna att slutföra sina förberedelser inför konkurrensutsättande och särskilt att
fortsatt driva den nödvändiga anpassningen av teletaxor får medlemsstater upprätthålla sina nuvarande speciella och exklusiva
rättigheter för tillhandahållande av telefoni fram till den 1 januari 1998. Medlemsstater med mindre utvecklade telenät eller
med mycket små telenät måste vara berättigade till ett tillfälligt undantag där detta motiveras av nödvändigheten att genomföra
strukturförändringar och endast i den omfattning som är absolut nödvändig för att fullt ut genomföra dessa förändringar. Dessa
medlemsstater bör på begäran beviljas ytterliga övergångsperioder på upp till fem respektive två år förutsatt att det är nödvändigt
för att fullfölja de nödvändiga strukturella förändringarna. De medlemsstater som kan ansöka om ett sådant undantag är Grekland,
Irland, Portugal och Spanien, med hänsyn till mindre utvecklade telenät, samt Luxemburg, med hänsyn till mycket små telenät.”
I skäl 20 i direktiv 96/19 föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna bör gradvis så fort som möjligt avskaffa alla omotiverade begränsningar för teleorganisationernas gradvisa
omfördelning av taxorna, särskilt de som hindrar anpassningen av taxor som inte står i relation till omkostnaderna och som
ökar den finansiella bördan för förpliktelsen avseende samhällsomfattande tjänster.”
I artikel 4c i direktiv 90/388, vilken infördes genom artikel 1.6 i direktiv 96/19, föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar Europaparlamentets och rådets harmonisering inom ramen för ONP, skall varje nationell ordning som är
nödvändig för att dela nettokostnaderna för åtagandet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, som ålagts teleorganisationerna,
med andra organisationer, oavsett om det består av ett system med tilläggsavgifter eller av en fond för att finansiera samhällsomfattande
tjänster
a)
endast avse företag som tillhandahåller allmänt tillgängliga telenät,
b)
fördela de respektive bördorna på varje företag enligt objektiva och icke-diskriminerande kriterier samt i enlighet med proportionalitetsprincipen.
Medlemsstater skall meddela kommissionen varje sådan ordning så att den kan kontrollera ordningens förenlighet med fördraget.
Medlemsstaterna skall ge sina teleorganisationer tillstånd att omfördela taxestrukturen med beaktande av särskilda marknadsförhållanden
och behovet att säkerställa att samhällsomfattande tjänster tillhandahålls till rimligt pris, och i synnerhet skall medlemsstaterna
tillåta en anpassning av befintliga taxor som inte följer kostnadsstrukturen och som ökar kostnadsbördan för åtagandet att
tillhandahålla samhällsomfattande tjänster, i syfte att uppnå en taxestruktur som baseras på verkliga kostnader. I de fall
en sådan omfördelning inte kan genomföras fullständigt före den 1 januari 1998, skall de berörda medlemsstaterna avge en rapport
till kommissionen om det framtida gradvisa avskaffandet av de återstående obalanserna i taxestrukturen. Denna skall innehålla
en detaljerad tidsplan för genomförande.
Under alla omständigheter kommer kommissionen att, inom tre månader efter det att Europaparlamentet och rådet antagit ett
direktiv om harmonisering av samtrafikvillkor, bedöma om ytterligare initiativ krävs för att säkerställa de båda direktivens
enhetlighet samt vidta de nödvändiga åtgärderna.
Kommissionen skall dessutom senast den 1 januari 2003, se över situationen i medlemsstaterna och i synnerhet bedöma om de
befintliga finansieringsordningarna inte begränsar tillträde till marknaderna i fråga. I så fall skall kommissionen undersöka
huruvida det finns andra metoder att tillgå och i förekommande fall komma med lämpliga förslag.”
Den 10 juni 1997 antog kommissionen beslut 97/603/EG om beviljande av ytterligare tidsfrister för Spanien för genomförandet
av kommissionens direktiv 90/388/EEG vad gäller fri konkurrens på marknaderna för teletjänster (EGT L 243, s. 48). I artikel
1 i detta beslut anges att Konungariket Spanien får skjuta upp beviljandet av nya licenser för tillhandahållande av telefoni
och allmänt tillgängliga telenät till den 1 december 1998.
Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 2887/2000 av den 18 december 2000 om tillträde till accessnät (EGT L 336,
s. 4) bör enligt skäl 2 i förordningen komplettera gällande bestämmelser i gemenskapslagstiftningen och garantera samhällsomfattande
tjänster och billigt tillträde till nätet för alla medborgare genom ökad konkurrens, säkerställande av ekonomisk effektivitet
och genom att ge maximala fördelar till användarna.
Enligt skäl 7 i nämnda förordning gör tillträde till accessnätet det möjligt för nytillkomna operatörer att konkurrera med
anmälda operatörer när det gäller att erbjuda dataöverföringstjänster med hög bithastighet för kontinuerlig Internetuppkoppling
och för multimedietillämpningar som grundar sig på tekniken för digitala abonnentledningar och taltelefonitjänster.
I artikel 3.3 i samma förordning föreskrivs följande:
”... anmälda operatörer [skall] fastställa avgifterna för tillträdet till accessnäten och tillhörande faciliteter på grundval
av kostnaderna.”
De  nationella bestämmelserna
De spanska myndigheterna antog Orden por la que se determinan las tarifas y condiciones de interconexión a la red adscrita
al servicio público de telefonía básica que explota el operador dominante para la prestación del servicio final de telefonía
básica y el servicio portador soporte del mismo (kungörelse om fastställelse av taxor och villkor för samtrafiken på det allmänna
telefonnät som används av den dominerande operatören) den 18 mars 1997 (BOE nr 74, av den 27 mars 1997, s. 10079). Kungörelsen
ledde till prishöjningar på månadsabonnemang och lokalsamtal med 16 respektive 13 procent och till sänkningar av kostnaderna
för lokal-, riks- och utlandssamtal med 5, 15 respektive 12 procent.
Genom Orden sobre reequilibrio tarifario de servicios prestados por ”Telefónica Sociedad Anónima” (kungörelse om anpassning
av taxorna för aktiebolaget Telefónicas tjänster) av den 31 juli 1998 (BOE nr 188, av den 7 augusti 1998, s. 26858) fastställdes
det månatliga priset på telefonabonnemang till 1 442 ESP för privata anslutningar och till 1 797 ESP för så kallade förbindelseanslutningar.
I Real Decreto-Ley 16/1999 por el que se adoptan medidas para combatir la inflación y facilitar un mayor grado de competencia
en las telecomunicaciones (kungligt lagdekret om vissa åtgärder för att bekämpa inflation och öka konkurrensen på telemarknaden)
av den 15 oktober 1999 (BOE nr 248, av den 16 oktober 1999, s. 36561), föreskrevs nya höjningar av avgiften för telefonabonnemang.
Enligt tidsplanen skulle avgiften höjas med 100 ESP vid tre tillfällen: den 1 augusti 2000, den 1 mars 2001 och den 1 augusti
2001.
Genom Orden por la que se dispone la publicación del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos
de 27 de julio de 2000, por el que se establece un nuevo marco regulatorio de precios para los servicios prestados por ”Telefónica
de España, Sociedad Anónima Unipersonal” (kungörelse om offentliggörande av den av regeringens ekonomiutskott antagna resolutionen
av den 27 juli 2000 om ett nytt prissystem för det helägda statliga bolaget Telefónicas tjänster) av den 31 juli 2000 (BOE
nr 183, av den 1 augusti 2000, s. 27564), infördes ett nytt prissystem, det så kallade price cap-systemet, grundat på en högsta
tillåten prisnivå, för perioden 2001–2002. Price cap-systemet bygger på beräkningsmetoder som tar den spanska regeringens
prognoser beträffande konsumentprisindex (nedan kallat KI) och justerande faktorer i beaktande.
Price cap-systemets giltighetstid förlängdes till år 2003 genom Orden por la que se dispone la publicación del Acuerdo de
la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos del Acuerdo por el que se modifica el Acuerdo de 27 de julio de
2000, por el que se establece un nuevo marco regulatorio de precios para los servicios prestados por ”Telefónica de España,
Sociedad Anónima Unipersonal” (kungörelse om offentliggörande av den av regeringens ekonomiutskott antagna resolutionen om
ändring av resolutionen av den 27 juli 2000 om ett nytt prissystem för det helägda statliga bolaget Telefónicas tjänster)
av den 10 maj 2001 (BOE nr 118, av den 17 maj 2001, s. 17456). Price cap-systemet innebär följande:
– Alla tjänster avseende fast telefoni och telefonsamtal från fast telefon till mobiltelefon kommer att underkastas en utvecklingsstandard
motsvarande den årliga preliminära ändringen i KI, det vill säga -9 procent år 2001, -8 procent år 2002 och -4 procent år
2003.
– Under år 2001 får abonnemangsavgifterna inte höjas. Åren 2002 och 2003 får nämnda avgifter höjas inom ramen för den årliga
preliminära ändringen i KI, det vill säga med +9,4 respektive +6 procent.
– Uppkopplingskostnaden får höjas inom ramen för den årliga preliminära ändringen i KI, det vill säga -16,5 procent åren 2001
och 2002 och -2 procent år 2003.
Genom Real Decreto-Ley 7/2000 de Medidas Urgentes en el Sector de las Telecommunicaciones (kungligt lagdekret om brådskande
åtgärder inom telesektorn) av den 23 juni 2000 (BOE nr 151, av den 24 juni 2000, s. 22458), gjordes tillhandahållandet av
fullständigt och delat tillträde till accessnätet obligatoriskt. Detta lagdekret kompletterades med Real Decreto 3456/2000
por el que se aprueba el Reglamento que establece las condiciones para el acceso al bucle de abonado de la red pública telefónica
fija de los operadores dominantes (kungligt dekret om godkännande av förordningen med villkor för tillträde till accessnätet
för abonnenter på de dominerande operatörernas fasta och allmänt tillgängliga telefonnät) av den 22 december 2000 (BOE nr
307, av den 23 december 2000, s. 45567). I artikel 5.1 i det senare dekretet föreskrivs att avgiften för tillträde till accessnät
skall bestämmas på grundval av en kostnadsberäkning.
I Orden por la que se dispone la publicación del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, por
el que se establecen los precios de la primera oferta de acceso al bucle de abonado en las modalidades de acceso completamente
desagregado, de acceso compartido y de acceso indirecto, a la red pública telefónica fija de ”Telefónica de España Sociedad
Anónima Unipersonal” (kungörelse om offentliggörande av regeringens ekonomiutskotts avtal i vilket priserna för det första
erbjudandet om tillträde till accessnätet och villkoren för fullständigt, delat och indirekt tillträde till det helägda statliga
bolaget Telefónicas fasta telenät fastställs) av den 29 december 2000 (BOE nr 131, av den 30 december 2000, s. 49758) fastställs
månadsavgifterna för fullständigt tillträde till accessnätet. Dessa motsvarar 2 163 ESP år 2001, 2 100 ESP år 2002 och 2 050
ESP år 2003.
Det administrativa förfarandet
Det administrativa förfarandet bestod av två på varandra följande etapper.
Den 11 december 1998, under den första etappen av det administrativa förfarandet, riktade kommissionen en formell underrättelse
till Konungariket Spanien, i vilken den påminde om att de spanska myndigheterna ännu inte hade överlämnat en detaljerad tidsplan
rörande avskaffandet av hindren mot omfördelning av taxorna, i enlighet med artikel 4c i direktiv 90/388.
Den 11 februari 1999 svarade de spanska myndigheterna att taxorna hade omfördelats genom kungörelsen av den 31 juli 1998 och
att tidsplanen kunde omfatta tiden fram till den 31 december 2000.
Kommissionen riktade ett motiverat yttrande till de spanska myndigheterna den 4 maj 1999, eftersom den ansåg att de bestämmelser
som hade antagits var otillräckliga och att de spanska myndigheterna hade medgett att de inte hade upprättat en detaljerad
tidsplan för genomförandet av dessa bestämmelser.
I en skrivelse av den 26 april 1999 hade de spanska myndigheterna under tiden informerat kommissionen om nya bestämmelser
om sänkningar av taxorna för lokal-, riks- och utlandssamtal.
För att kunna ta dessa bestämmelser i beaktande informerade kommissionen i en skrivelse av den 26 maj 1999 Konungariket Spanien
om att det motiverade yttrandet av den 4 maj 1999 inte längre var giltigt.
Under den andra etappen av det administrativa förfarandet prövade kommissionen ärendet mot bakgrund av ett klagomål som hade
överlämnats av den ursprungliga telefonoperatören Telefónica de España SA (nedan kallad Telefónica) den 23 november 1998.
Den 25 november 1999 begärde kommissionen med anledning av klagomålet vissa uppgifter från den spanska regeringen. I en skrivelse
av den 21 januari 2000 svarade de spanska myndigheterna att de saknade möjlighet att kontrollera huruvida det accessnätsunderskott
som förelåg, enligt Telefónica, verkligen existerade. Nämnda myndigheter informerade också kommissionen om att de avsåg att
införa price cap-systemet.
Den 4 maj 2000 riktade kommissionen ytterligare en formell underrättelse till Konungariket Spanien. Kommissionen gjorde gällande
att Telefónica inte hade åtnjutit tillräckligt med flexibilitet för att kunna omfördela taxorna i enlighet med kravet i artikel
4c i direktiv 90/388.
Kommissionen ansåg att de spanska myndigheternas svar på denna underrättelse var otillräckligt och riktade ytterligare ett
motiverat yttrande till Konungariket Spanien den 29 januari 2001. I detta yttrande betonade kommissionen att omfördelningen
av taxorna inte hade slutförts år 1999 och att den sannolikt inte heller skulle slutföras år 2001. Kommissionen uppgav också
att Telefónicas accessnätsunderskott år 1999 uppgick till 258 miljarder ESP och uppmanade Konungariket Spanien att inom två
månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta de åtgärder som krävdes för att följa detta.
I sitt svar av den 29 mars 2001 ifrågasatte de spanska myndigheterna kommissionens uppskattning. Enligt nämnda myndigheter
uppgick Telefónicas accessnätsunderskott år 1999 till 173 449 miljarder ESP, det vill säga 85 miljarder mindre än vad kommissionen
anfört. Dessutom tillkännagav de spanska myndigheterna en rad ändringar av price cap-systemet.
Den 18 april 2001 meddelade Telefónica att det ämnade dra tillbaka sitt klagomål med anledning av de bestämmelser som den
spanska regeringen hade informerat om.
Den 27 juli 2001 riktade kommissionen ett kompletterande motiverat yttrande till Konungariket Spanien, i vilket ett antal
antagna rättsakter beaktades. Rättsakterna rörde närmare bestämt Telefónicas skyldighet att tillhandahålla fullständigt tillträde
till accessnätet, ändringar av price cap-systemet som antogs i maj år 2001 och den spanska regeringens exakta uppskattning
av Telefónicas accessnätsunderskott år 1999.
De spanska myndigheterna besvarade det kompletterande motiverade yttrandet genom en skrivelse av den 9 oktober 2001. Kommissionen
ansåg att svaret var otillfredsställande och väckte förevarande talan.
Fördragsbrottet
Parternas argument
Kommissionen har gjort gällande att Konungariket Spanien tillämpade de gemenskapsrättsliga bestämmelserna om omfördelning
av taxor felaktigt. Enligt kommissionen borde de spanska myndigheterna ha gett Telefónica tillstånd att omfördela sina taxor
i enlighet med föreskrifterna i direktiv 90/388. Genom att ålägga Telefónica att bevara en taxestruktur som var skadlig för
konkurrenterna, snedvrida de ekonomiska beräkningarna avseende taxorna och under lång tid bibehålla taxor som inte överensstämde
med de bakomliggande kostnaderna, skapade nämnda myndigheter en situation som påverkade konkurrensutvecklingen negativt, i
synnerhet vad avser tillträdet till accessnätet.
Med hänsyn till de skyldigheter som följer av price cap-systemet kunde den månatliga abonnemangsavgiften enligt kommissionen
inte grundas på de verkliga kostnaderna före början av år 2003. Kommissionen har betonat att de spanska myndigheternas hypotes
om en produktionsvinst på 6 procent per år, vars förverkligande är nödvändigt för att eliminera accessnätsunderskottet, inte
är trolig i den mån som effektivitetsvinsterna knutna till infrastrukturen är begränsade.
Den spanska regeringen har anfört att det i artikel 4c i direktiv 90/388 inte föreskrivs att regeringen skall ålägga Telefónica
att grunda sina taxor på de verkliga kostnaderna och där fastställs inte heller en tidsfrist inom vilken hindren mot omfördelningen
av taxorna skall avskaffas. Den aktuella artikeln medför endast en skyldighet för regeringen att avskaffa de hinder som föreligger
mot Telefónicas anpassning av taxorna till de verkliga kostnaderna. Eftersom någon tidsfrist inte anges i artikeln skall förekomsten
av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den tidsfrist som angavs
i det motiverade yttrandet av den 29 januari 2001. Med tanke på att Telefónica inte redovisade något accessnätsunderskott
åren 2002 och 2003, vilket för övrigt styrks av Telefónicas beslut att dra tillbaka sitt klagomål, kan de spanska myndigheterna
inte anses ha gjort sig skyldiga till fördragsbrott.
Domstolens bedömning
Trots att det i artikel 4c i direktiv 90/388 inte föreskrivs någon tidsfrist inom vilken skyldigheten att omfördela taxorna
skall fullgöras pekar flera faktorer i direktiv 96/19 på att nämnda omfördelning skall ske i hög takt för att underlätta öppnandet
av telemarknaden för konkurrens. Precis som generaladvokaten har uppgett i punkterna 58–60 i förslaget till avgörande följer
det av en jämförelse mellan skäl 20 och skäl 5 i direktiv 96/19 samt artikel 4c i direktiv 90/388 att medlemsstaterna var
skyldiga att avskaffa alla hinder mot en omfördelning av taxorna så snart som möjligt efter det att direktiv 96/19 hade trätt
i kraft, och senast den 1 januari 1998. Medlemsstater med mindre utvecklade telenät eller med mycket små telenät skulle anta
en detaljerad tidsplan för genomförandet av dessa skyldigheter.
Den spanska regeringen har emellertid inte visat att den i enlighet med artikel 4c i direktiv 90/338 har antagit en sådan
tidsplan inom den föreskrivna tidsfristen och att denna tidsplan godkänts av kommissionen.
Beslut 97/603 ger inte heller Konungariket Spanien rätt att skjuta upp genomförandet av skyldigheten att avskaffa hindren
mot en omfördelning av taxorna före den 1 januari 1998. Konungariket Spanien ges i beslutet endast rätt att skjuta upp beviljandet
av ytterligare licenser för tillhandahållande av taltelefoni och allmänt tillgängliga telenät, anmälan till kommissionen,
offentliggörandet av licens- eller anmälningsförfaranden för tillhandahållande av taltelefoni och upprättandet av allmänt
tillgängliga telenät och av enskildheterna angående ordningen för fördelning av nettokostnaden för åtagandet av samhällsomfattande
tjänster till den 1 december 1998.
Den spanska regeringen har i svaromålet uttryckligen medgett att Telefónica redovisade ett accessnätsunderskott motsvarande
173 449 miljarder ESP år 1999 och att detta underskott, förutsatt att de bästa tänkbara årliga produktivitetsvinsterna realiserades,
skulle kunna elimineras först år 2002. Den spanska regeringen har också medgett att det föreligger en skillnad mellan den
månatliga abonnemangsavgiften och kostnaden för tillträde till accessnätet.
Avseende de spanska myndigheternas ansvar för underskottet erinrar domstolen om att dessa, till dess att price cap-systemet
trädde i kraft år 2001, själva genomförde höjningar och sänkningar av avgifterna för taltelefonitjänster, vilka resulterade
i att den ursprungliga operatören helt saknade handlingsutrymme vid fastställande av sina taxor. Precis som generaladvokaten
har gjort gällande i punkterna 88 och 89 i förslaget till avgörande är de spanska myndigheterna därmed ensamma ansvariga för
att taxorna inte omfördelades åren 1999 och 2000.
Det är riktigt att Telefónica efter införandet av price cap-systemet år 2001 tilläts höja och sänka sina priser varje år.
Telefónica kan emellertid inte hållas ansvarigt för hela obalansen i taxestrukturen åren 2001 och 2002. De spanska myndigheterna
är nämligen delvis ansvariga för denna obalans. Telefónicas handlingsutrymme vid fastställandet av taxorna begränsades nämligen
av det pristak eller högsta tillåtna pris som hade föreskrivits av de nämnda myndigheterna. Begränsningen skadade konkurrensutvecklingen
i förhållande till Telefónica, vilket strider mot målen i direktiv 90/388.
Den ursprungliga telefonoperatören i Spanien kunde verkställa den omfördelning av taxorna som föreskrivs i artikel 4c i direktiv
90/388 först i början av år 2003, det vill säga fem år efter utgången av den tidsfrist som angetts i direktivet. Därmed ansvarar
de spanska myndigheterna såväl för obalansen i taxorna som för den skadliga situationen för konkurrensutvecklingen som denna
obalans gett upphov till.
Domstolen konstaterar därmed att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktiv 90/388
genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artikel 4c i nämnda direktiv.
Rättegångskostnader
Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket
Spanien har tappat målet, skall denna stat ersätta rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (femte avdelningen)
följande dom:
1)
Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt kommissionens direktiv 90/388/EEG av den 28 juni
1990 om konkurrens på marknaderna för teletjänster, i dess lydelse enligt kommissionens direktiv 96/19/EG av den 13 mars 1996,
genom att inte anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artikel 4c i detta direktiv i ändrad
lydelse.
2)
Konungariket Spanien skall ersätta rättegångskostnaderna.
Jann
Edward
La Pergola
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 7 januari 2004.
R. Grass
V. Skouris
Justitiesekreterare
Ordförande
–
Rättegångsspråk: spanska.