CELEX: 62008CJ0022
Europees burgerschap
Vrij verkeer van personen
Artikelen 12 EG en 39 EG
Richtlijn 2004/38/EG
Artikel 24, lid 2
Geldigheidstoetsing
Onderdaan van andere lidstaat
Beroepsactiviteit in andere lidstaat
Niveau van beloning en duur van activiteit
Behoud van status van ‚werknemer’
Recht op uitkeringen ten gunste van werkzoekenden

De verzoeken om een prejudiciële beslissing betreffen de uitlegging van de artikelen 12 EG en 39 EG en de geldigheid van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG (
PB L 158, blz. 77
, en — rectificaties —
PB 2004, L 229, blz. 35
;
PB 2005, L 197, blz. 34
, en
PB 2007, L 204, blz. 28
).
Deze verzoeken zijn ingediend in het kader van gedingen tussen respectievelijk Vatsouras en Koupatantze en de Arbeitsgemeinschaft (ARGE) Nürnberg 900 (sociale dienst van de stad Neurenberg, hierna: „ARGE”), ter zake van de intrekking van het recht op de basisuitkering voor werkzoekenden die hun voorheen werd toegekend.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsregeling
Her eerste punt en punt 9 van de considerans van richtlijn 2004/38 luiden als volgt:
„(1)
Burgerschap van de Unie verleent iedere burger van de Unie, binnen de beperkingen van het Verdrag en de maatregelen tot uitvoering daarvan, een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten.
[…]
(9)
Burgers van de Unie dienen het recht te hebben gedurende maximum drie maanden op het grondgebied van het gastland te verblijven zonder dat aan andere formaliteiten moet worden voldaan dan het bezit van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort, zulks onverminderd een gunstiger behandeling voor werkzoekenden, zoals door de jurisprudentie van het Hof van Justitie erkend.”
Artikel 6 van richtlijn 2004/38 bepaalt:
„1.   Burgers van de Unie hebben het recht gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort.
2.   Lid 1 is eveneens van toepassing ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die de burger van de Unie begeleiden of zich bij hem voegen, en in het bezit zijn van een geldig paspoort.”
In artikel 7 van richtlijn 2004/38 is het volgende bepaald:
„1.   Iedere burger van de Unie heeft het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven:
a)
indien hij in het gastland werknemer of zelfstandige is,
[…].
3.   Voor de toepassing van lid 1, punt a), behoudt een burger van de Unie die niet langer werknemer of zelfstandige is, in de volgende gevallen zijn status van werknemer of zelfstandige:
[…]
c)
hij bevindt zich in een toestand van naar behoren vastgestelde onvrijwillige werkloosheid na afloop van een tijdelijke arbeidsovereenkomst voor minder dan één jaar of hij is in de eerste twaalf maanden onvrijwillig werkloos geworden en heeft zich als werkzoekende bij de bevoegde dienst voor arbeidsvoorziening ingeschreven. In dit geval blijft de status van werknemer ten minste zes maanden behouden;
[…]”
Artikel 14 van dezelfde richtlijn bepaalt onder meer het volgende:
„1.   Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht volgens artikel 6 zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland.
2.   Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden.
[…]
4.   In afwijking van de leden 1 en 2 en onverminderd het bepaalde in hoofdstuk VI, kan in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden worden genomen indien:
[…]
b)
de burgers van de Unie het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken. In dit geval kunnen zij niet worden verwijderd zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld.”
Artikel 24 van richtlijn 2004/38 luidt als volgt:
„1.   Onverminderd specifieke, in het Verdrag en het afgeleide recht uitdrukkelijk opgenomen bepalingen, geniet iedere burger van de Unie die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft, binnen het toepassingsgebied van het Verdrag dezelfde behandeling als de onderdanen van dat gastland. Dit recht geldt ook voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die verblijfsrecht of duurzaam verblijfsrecht genieten.
2.   In afwijking van lid 1 is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen, gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, lid 4, onder b), bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.”
Nationale regeling
§ 7, lid 1, van het Duitse Sozialgesetzbuch Zweites Buch — Grundsicherung für Arbeitsuchende (basisuitkeringen ten gunste van werkzoekenden) (hierna: „SGB II”) bepaalt:
„1.   Uitkeringen op grond van dit boek ontvangen personen die:
1)
de leeftijd van 15 jaar hebben bereikt en het 65e levensjaar nog niet hebben voltooid,
2)
arbeidsgeschikt zijn,
3)
hulpbehoevend zijn en
4)
hun gewone verblijfplaats in de Bondsrepubliek Duitsland hebben.
Uitgezonderd zijn […] buitenlanders die slechts een verblijfsrecht hebben om werk te kunnen zoeken, hun familieleden en uitkeringsgerechtigden in de zin van § 1 van het Asylbewerberleistungsgesetz (wet inzake uitkeringen aan asielzoekers). Het hiervoor bepaalde geldt onverminderd de bepalingen inzake het verblijfsrecht”.
§ 23, lid 3, van het Sozialgesetzbuch Zwölftes Buch — Sozialhilfe für Ausländerinnen und Ausländer (bepalingen inzake sociale bijstand aan vreemdelingen) (hierna: „SGB XII”) bepaalt met betrekking tot socialebijstandsuitkeringen dat buitenlanders die Duitsland zijn binnengekomen om er sociale bijstand aan te vragen of werk te zoeken, geen recht hebben op de in deze wet voorziene uitkeringen.
§ 1 van het Asylbewerberleistungsgesetz (wet uitkeringen asielzoekers) bepaalt:
„Uitkeringsgerechtigd op grond van deze wet zijn buitenlanders die zich daadwerkelijk op het grondgebied van de Bondsrepubliek ophouden en die
1.
In het bezit zijn van een verblijfsvergunning op grond van het Asylbewerberleistungsgesetz.
[…]”
Hoofdgedingen en prejudiciële vragen
Zaak C-22/08
Vatsouras, geboren op 10 december 1973 en van Griekse nationaliteit, is in maart 2006 de Bondsrepubliek Duitsland binnengekomen.
Op 10 juli 2006 heeft hij bij de ARGE een uitkering op grond van het SGB II aangevraagd. Bij besluit van 27 juli 2006 is hem die uitkering toegekend tot en met 30 november 2006. Aangezien het maandelijkse inkomen dat Vatsouras uit zijn beroepsactiviteit ontving op de uitkering in mindering werd gebracht, bedroeg deze uitkering 169 EUR per maand. Bij besluit van 29 januari 2007 heeft de ARGE het recht op de betrokken uitkering verlengd tot en met 31 mei 2007.
Eind januari 2007 is aan de beroepsactiviteit van Vatsouras een einde gekomen.
Bij besluit van 18 april 2007 heeft de ARGE de uitkering per 30 april 2007 stopgezet. Het bezwaarschrift van Vatsouras tegen dat besluit is bij besluit van de ARGE van 4 juli 2007 verworpen met de overweging dat hij geen recht had op een uitkering krachtens § 7, lid 1, tweede volzin, punt 2, SGB II. Van dit besluit is Vatsouras in beroep gegaan bij het Sozialgericht Nürnberg.
Intussen heeft Vatsouras op 4 juni 2007 weer een beroepsactiviteit opgevat waardoor hij niet meer op de sociale bijstand is aangewezen.
Zaak C-23/08
Koupatantze, geboren op 15 mei 1952, bezit de Griekse nationaliteit.
Hij is in oktober 2006 de Bondsrepubliek Duitsland binnengekomen en heeft op 1 november daaraanvolgend een betrekking aanvaard. Zijn arbeidsovereenkomst is op 21 december 2006 beëindigd op grond dat zijn werkgever onvoldoende orders ontving.
Op 22 december 2006 vroeg Koupatantze bij de ARGE een basisuitkering als werkzoekende aan krachtens het SGB II. Bij besluit van 15 januari 2007 kende de ARGE hem tot en met 31 mei 2007 een maandelijkse uitkering van 670 EUR toe. Bij besluit van 18 april 2007 heeft de ARGE deze uitkering echter per 28 april 2007 ingetrokken.
Het bezwaarschrift van Koupatantze tegen dit besluit is door de ARGE bij besluit van 11 mei 2007 verworpen op grond dat betrokkene geen recht had op uitkeringen krachtens § 7, lid 1, tweede volzin, punt 2, SGB II. Van dit besluit is Koupatantze in beroep gegaan bij de verwijzende rechter.
Vanaf 1 juni 2007 heeft Koupatantze weer een beroepsactiviteit opgenomen, waardoor hij niet meer op de sociale bijstand is aangewezen.
De prejudiciële vragen
Op 18 december 2007 heeft het Sozialgericht Nürnberg de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen voorgelegd:
„1)
Is artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 […] verenigbaar met artikel 12 EG juncto artikel 39 EG?
2)
Indien de eerste vraag ontkennend wordt beantwoord, verzet artikel 12 EG juncto artikel 39 EG zich tegen een nationale regeling die burgers van de Unie uitsluit van sociale bijstand wanneer de toegestane maximumverblijfsduur van artikel 6 van richtlijn 2004/38 […] is overschreden en er ook op grond van andere bepalingen geen verblijfsrecht bestaat?
3)
Indien de eerste vraag bevestigend wordt beantwoord, verzet artikel 12 EG zich tegen een nationale regeling die onderdanen van een lidstaat van de EU zelfs uitsluit van socialebijstandsuitkeringen die aan illegale migranten worden toegekend?”
Bij beschikking van de president van het Hof van 7 april 2007 zijn de zaken C-22/08 en C-23/08 voor de schriftelijke en de mondelinge behandeling en voor het arrest gevoegd.
Beantwoording van de prejudiciële vragen
Inleidende opmerkingen
Hoewel het in het kader van de bevoegdheidsverdeling tussen de communautaire en de nationale rechterlijke instanties in beginsel aan de nationale rechterlijke instantie staat om te onderzoeken of in de bij haar aanhangige zaak aan de feitelijke voorwaarden voor toepasselijkheid van een gemeenschapsrechtelijke norm is voldaan, kan het Hof in zijn uitspraak op een verzoek om een prejudiciële beslissing in voorkomend geval preciseringen geven teneinde de nationale rechterlijke instantie bij haar uitlegging te leiden (zie in die zin arrest van du 4 juli 2000, Haim, C-424/97, Jurispr. blz. I-5123, punt 58).
Blijkens de verwijzingsbeslissing zijn de prejudiciële vragen gestoeld op de premisse dat Vatsouras en Koupatantze ten tijde van de feiten in de hoofdgedingen geen „werknemer” in de zin van artikel 39 EG waren.
De verwijzende rechterlijke instantie heeft vastgesteld dat met „de korte en onbeduidende” beroepsactiviteit van Vatsouras „niet in bestaanszekerheid kon worden voorzien” en dat de door Koupatantze uitgeoefende activiteit „net iets meer dan een maand” heeft geduurd.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het begrip „werknemer” in de zin van artikel 39 EG volgens vaste rechtspraak een communautaire inhoud heeft en niet eng mag worden uitgelegd. „Werknemer” is iedereen die reële en daadwerkelijke arbeid verricht, met uitsluiting van werkzaamheden van zo geringe omvang dat zij louter marginaal en bijkomstig zijn. Volgens deze rechtspraak wordt de arbeidsverhouding daardoor gekenmerkt, dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander onder diens gezag prestaties verricht tegen beloning (zie onder meer arresten van 3 juli 1986, Lawrie-Blum, 66/85, Jurispr. blz. 2121, punten 16 en 17, en 11 september 2008, Petersen,
C-228/07, Jurispr. blz. I-6989
, blz. 45).
Noch het geringe niveau van die beloning, noch de herkomst van de middelen waaruit deze wordt betaald, kunnen gevolgen hebben voor de hoedanigheid van „werknemer” in de zin van het gemeenschapsrecht (zie arresten van 31 mei 1989, Bettray, 344/87, Jurispr. blz. 1621, punt 15, en 30 maart 2006, Mattern en Cikotic, C-10/05, Jurispr. blz. I-3145, punt 22).
Het feit dat het inkomen uit een beroepsactiviteit onder het bestaansminimum ligt, belet niet dat de persoon die deze activiteit verricht kan worden aangemerkt als „werknemer” in de zin van artikel 39 EG (zie arresten van 23 maart 1982, zaak 53/81, Levin, Jurispr. blz. 1035, punten 15 en 16, en 14 december 1995, Nolte, C-317/93, Jurispr. blz. I-4625, punt 19), ook indien de betrokkene de beloning tracht aan te vullen met andere middelen van bestaan, zoals financiële steun die uit de openbare middelen van de woonstaat wordt gefinancierd (zie arrest van 3 juni 1986, Kempf, 139/85, Jurispr. blz. 1741, punt 14).
Wat bovendien de duur van de uitgeoefende activiteit betreft kan de omstandigheid dat een betrekking in loondienst van korte duur is, op zich de toepassing van artikel 48 van het Verdrag niet uitsluiten (zie arresten van 26 februari 1992, Bernini, C-3/90, Jurispr. blz. I-1071, punt 16, en 6 november 2003, Ninni-Orasche, C-413/01, Jurispr. blz. I-13187, punt 25).
Derhalve kan niet worden uitgesloten dat deze beroepsactiviteit, ongeacht het geringe niveau van de beloning en de korte duur ervan, na globale beoordeling van de betrokken arbeidsverhouding door de nationale autoriteiten als een reële en effectieve activiteit wordt beschouwd en dat de belanghebbende derhalve de hoedanigheid van „werknemer” in de zin van artikel 39 EG krijgt toegekend.
Ingeval de verwijzende rechterlijke instantie tot deze conclusie mocht komen met betrekking tot de door Vatsouras en Koupatantze uitgeoefende activiteiten, hadden deze laatsten de status van werknemer gedurende minstens zes maanden kunnen behouden, mits is voldaan aan de voorwaarden van artikel 7, lid 3, sub c, van richtlijn 2004/38. Dergelijke feitelijke beoordelingen moeten echter onder de uitsluitende verantwoordelijkheid van de nationale rechter worden verricht.
Indien Vatsouras en Koupatantze de status van werknemer hadden behouden, zouden zij krachtens artikel 24, lid 1, van richtlijn 2004/38 gedurende dat tijdvak van zes maanden recht hebben gehad op uitkeringen als die voorzien in het SGB II.
De eerste vraag
Met deze vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 verenigbaar is met artikel 12 EG juncto artikel 39 EG.
Artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 derogeert aan het beginsel van gelijke behandeling waarop een beroep kan worden gedaan door andere burgers van de Unie dan werknemers of zelfstandigen of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden, die op het grondgebied van een ontvangende lidstaat verblijven.
Volgens deze bepaling is het gastland niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen aan onder meer werkzoekenden gedurende de langere periode waarin zij gerechtigd zijn er te verblijven.
De onderdanen van een lidstaat die op zoek zijn naar een dienstbetrekking in een andere lidstaat, vallen binnen de werkingssfeer van artikel 39 EG en genieten bijgevolg het in lid 2 van deze bepaling genoemde recht op gelijke behandeling (arrest van 15 september 2005, Ioannidis, C-258/04, Jurispr. blz. I-8275, punt 21).
Bovendien kan een financiële uitkering die de toegang tot arbeid op de arbeidsmarkt van een lidstaat beoogt te vergemakkelijken, gelet op de invoering van het burgerschap van de Unie en de uitlegging van het recht van de burgers van de Unie op gelijke behandeling, niet langer van de werkingssfeer van artikel 39, lid 2, EG worden uitgesloten (arrest van 23 maart 2004, Collins, C-138/02, Jurispr. blz. I-2703, punt 63).
Dat een lidstaat een dergelijke uitkering pas toekent nadat is vastgesteld dat de werkzoekende een reële band heeft met de arbeidsmarkt van die staat, is echter legitiem (arrest van 11 juli 2002, D’Hoop, C-224/98, Jurispr. blz. I-6191, punt 38, en arrest Ioannidis, reeds aangehaald, punt 30).
Een dergelijke band zou met name kunnen blijken uit de vaststelling dat de persoon in kwestie tijdens een redelijke periode effectief werk heeft gezocht in de betrokken lidstaat (arrest Collins, reeds aangehaald, punt 70).
Bijgevolg kunnen onderdanen van de lidstaten die werkzoekende zijn in een andere lidstaat en een reële band met de arbeidsmarkt van die lidstaat hebben opgebouwd, met een beroep op artikel 39, lid 2, EG aanspraak maken op een financiële uitkering die de toegang tot de arbeidsmarkt dient te vergemakkelijken.
De nationale autoriteiten en, in voorkomend geval, de nationale rechterlijke instanties dienen niet alleen vast te stellen dat er een reële band is met de arbeidsmarkt, maar moeten ook de kenmerkende eigenschappen van die uitkering onderzoeken, inzonderheid het doel ervan en de toekenningsvoorwaarden.
Zoals de advocaat-generaal in punt 57 van zijn conclusie uiteen heeft gezet, moet het doel van de uitkering worden onderzocht aan de hand van de resultaten en niet van de formele structuur ervan.
Een voorwaarde als die neergelegd in § 7, lid 1, SGB II, die inhoudt dat de betrokkene in staat moet zijn een beroepsactiviteit te verrichten, zou erop kunnen wijzen dat de uitkering ertoe strekt de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken.
Hoe dan ook moet de afwijking waarin artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 voorziet worden uitgelegd in overeenstemming met artikel 39, lid 2, EG.
Uitkeringen van financiële aard, die ongeacht de kwalificatie ervan in de nationale wetgeving bestemd zijn de toegang tot de arbeidsmarkt te vergemakkelijken, kunnen niet als een „recht op sociale bijstand” in de zin van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 worden beschouwd.
Gelet op bovenstaande overwegingen moet worden geantwoord dat, met betrekking tot het recht van de onderdanen van de lidstaten die in een andere lidstaat werkzoekende zijn, bij het onderzoek van de eerste vraag niet is gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38 aantasten.
De tweede vraag
Gelet op het antwoord op de eerste vraag, hoeft de tweede vraag niet te worden beantwoord.
De derde vraag
Met deze vraag wenst de verwijzende rechter te vernemen of artikel 12 EG in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling die de onderdanen van lidstaten van de Europese Unie uitsluit van het recht op socialebijstandsuitkeringen die aan illegale migranten worden toegekend.
In het kader van deze vraag refereert de verwijzende rechter aan de bepalingen van de wet uitkeringen asielzoekers, die in § 1, lid 1, punt 1, bepaalt dat buitenlanders die zich daadwerkelijk op het grondgebied van de Bondsrepubliek ophouden, recht hebben op de betrokken uitkeringen indien zij in het bezit zijn van een voorlopige verblijfsvergunning voor asielzoekers.
De gestelde vraag moet derhalve aldus worden begrepen dat de verwijzende rechter in hoofdzaak wenst te vernemen of artikel 12 EG in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling die de onderdanen van de lidstaten uitsluit van het recht op socialebijstandsuitkeringen, terwijl onderdanen van derde landen er wel voor in aanmerking komen.
Ingevolge artikel 12, eerste alinea, EG is binnen de werkingssfeer van het Verdrag en onverminderd de daarin neergelegde bepalingen elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden.
Deze bepaling ziet op onder het toepassingsgebied van het gemeenschapsrecht vallende situaties waarin een onderdaan van een lidstaat enkel op grond van zijn nationaliteit discriminerend wordt behandeld ten opzichte van onderdanen van een andere lidstaat. Zij vindt geen toepassing in het geval van een eventueel verschil in behandeling tussen onderdanen van de lidstaten en onderdanen van derde landen.
Op de derde vraag moet derhalve worden geantwoord dat artikel 12 EG niet in de weg staat aan een nationale wettelijke regeling die de onderdanen van de lidstaten uitsluit van het recht op socialebijstandsuitkeringen die aan onderdanen van derde landen worden toegekend.
Kosten
Ten aanzien van de partijen in de hoofdgedingen is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Het Hof van Justitie (Derde kamer) verklaart voor recht:

1)
Met betrekking tot het recht van de onderdanen van de lidstaten die in een andere lidstaat werkzoekende zijn, is bij het onderzoek van de eerste vraag niet gebleken van feiten of omstandigheden die de geldigheid aantasten van artikel 24, lid 2, van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG.

2)
Artikel 12 EG staat niet in de weg aan een nationale wettelijke regeling die de onderdanen van de lidstaten uitsluit van het recht op socialebijstandsuitkeringen die aan onderdanen van derde landen worden toegekend.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Duits.