CELEX: 62003CJ0109
Telekommunikation
Direktiv 98/10/EG
Öppna nätverk för taltelefoni
Tillhandahållande av uppgifter om abonnenter
Fastställelse av priser

Begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artikel 6.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/10/EG av den 26 februari
1998 om tillhandahållande av öppna nätverk (ONP) för taltelefoni och samhällsomfattande tjänster för telekommunikation i en
konkurrensutsatt miljö (EGT L 101, s. 24) (nedan kallat direktivet).
Begäran har framställts i en tvist mellan KPN Telecom BV (nedan kallat KPN) och Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit
(oberoende myndighet för post och telekommunikation) (nedan kallad OPTA) beträffande möjligheten för privata företag att få
tillgång till vissa uppgifter om KPN:s abonnenter för att kunna upprätta telefonkataloger.
Tillämpliga bestämmelser
Artikel 1.1 i direktivet har följande lydelse:
”Detta direktiv rör harmonisering av villkor för öppen och effektiv tillgång till och användning av fasta allmänt tillgängliga
telefonnät och fasta allmänt tillgängliga telefonitjänster på öppna och konkurrensutsatta marknader i enlighet med principerna
om tillhandahållande av öppna nät (ONP).
Syftet är att säkerställa tillgången till fasta allmänt tillgängliga telefonitjänster av god kvalitet inom hela gemenskapen
och att fastställa det utbud av tjänster som alla användare, inbegripet konsumenter, mot bakgrund av särskilda nationella
förhållanden, och till överkomliga priser skall ha tillgång till inom ramen för samhällsomfattande tjänster.”
I artikel 2.2 f i direktivet definieras begreppet samhällsomfattande tjänster som ”ett definierat minimiutbud av tjänster
av väl definierad kvalitet som är tillgängliga för alla användare oavsett var de befinner sig och till ett överkomligt pris
med hänsyn till de speciella nationella förhållandena”.
Artikel 6 i direktivet lyder enligt följande:
”1. Bestämmelserna i denna artikel skall följa kraven i tillämplig lagstiftning om skydd av personuppgifter och privatliv,
såsom exempelvis direktiv 95/46/EG samt direktiv 97/66/EG.
2.

Medlemsstaterna skall säkerställa att
a)
abonnenter har rätt att bli införda i allmänt tillgängliga abonnentförteckningar samt har rätt att kontrollera och om nödvändigt
rätta uppgiften eller få den borttagen,
b)
abonnentförteckningar över samtliga abonnenter som inte har motsatt sig att upptas i förteckningen, inbegripet fasta nummer,
mobiltelefonnummer och personliga nummer, är tillgängliga för användarna i en av den nationella tillsynsmyndigheten godkänd
form, vare sig denna är tryckt, elektronisk eller bådadera och som regelbundet uppdateras,
c)
samtliga användare, inbegripet användare av telefonautomater, har tillgång till åtminstone en nummerupplysningstjänst som
omfattar alla förtecknade abonnentnummer.
3.

För att säkerställa tillhandahållandet av de tjänster som avses i punkt 2 b och 2 c, skall medlemsstaterna säkerställa att
alla organisationer som tilldelar abonnenter telefonnummer tillmötesgår varje rimlig begäran om att få tillgång till ändamålsenlig
information i ett avtalat format på villkor som är rättvisa, kostnadsorienterade och icke-diskriminerande.
4.

Medlemsstaterna skall säkerställa att de organisationer som tillhandahåller den tjänst som avses i punkt 2 b och 2 c följer
principen om icke-diskriminering vid sin behandling och presentation av den information som tillhandahålls dem.”
De frågor som behandlas i direktivet regleras i Nederländerna av Wet op de telecommunicatievoorzieningen (lag om telekommunikation)
av den 26 oktober 1988 (
Staatsblad
1988, s. 520) (nedan kallad WTV), och Besluit ONP huurlijnen en telefonie (förordning om tillhandahållande av öppna nätverk,
förhyrda ledningar och telefoni) av den 10 november 1998 (
Staatsblad
1998, s. 639) (nedan kallad BOHT), som syftar till att genomföra den ovannämnda lagen, särskilt artiklarna 7.1 och 7.5.
I artikel 43 BOHT föreskrivs följande:
”De … som delar ut … telefonnummer …, skall på begäran tillhandahålla dessa nummer och tillhörande information som behövs
för att kunna tillhandahålla telefonkataloger och [en] kundinformationstjänst … Detta skall ske i ett avtalat format och på
villkor som är rättvisa, kostnadsorienterade och icke‑diskriminerande.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
KPN tillhandahåller den samhällsomfattande taltelefonitjänsten i Nederländerna. Bolaget Denda International vof, numera Denda
Multimedia BV (nedan kallat Denda), som är etablerat i Nederländerna, och bolaget Topware CD‑Service AG (nedan kallat Topware),
som är etablerat i Tyskland, producerade vid tiden för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen bland annat telefonkataloger
i pappersform och elektroniska telefonkataloger. De sistnämnda gavs till en början ut på cd-rom med avsikten att de därefter
skulle läggas ut på Internet.
Det framgår av beslutet om hänskjutande att Denda och Topware hade begärt att PTT Telecom BV – den juridiska person som fram
till år 1998 innehade KPN:s rättigheter – skulle tillhandahålla dem uppgifter om dess taltelefoniabonnenter för att de skulle
kunna upprätta sina egna telefonkataloger. Utöver basuppgifterna om namn, adress, bostadsort och telefonnummer, samt eventuellt
postnummer och angivelse av huruvida ett nummer endast används som faxnummer, var de två bolagen särskilt intresserade av
att få tillgång till sådana ytterligare uppgifter som figurerar på de vita sidorna i den telefonkatalog som gavs ut av KPN:s
föregångare, bortsett från uppgifter i reklamannonser. Det rörde sig exempelvis om uppgifter om yrke, annat efternamn, uppgifter
i en annan kommun eller mobiltelefonnummer.
KPN:s föregångare vägrade att tillhandahålla Denda och Topware dessa ytterligare uppgifter, och vägrade dessutom att tillhandahålla
dem basuppgifterna till ett lägre pris än 0,85 NLG per uppgift, vilket enligt bolagen var ett alldeles för högt pris. Med
anledning av detta inlämnade bolagen ett klagomål till OPTA där de gjorde gällande att KPN:s föregångare hade åsidosatt bestämmelserna
i WTV och BOHT.
Genom beslut av den 29 september 1999 slog OPTA fast dels att KPN inte var skyldigt att tillhandahålla Denda och Topware de
ytterligare uppgifter som de önskade erhålla, dels att det pris som KPN begärde för att tillhandahålla basuppgifterna måste
vara lägre än 0,005 NLG per uppgift.
Såväl KPN som Denda och Topware begärde omprövning av OPTA:s beslut. Genom två beslut av den 4 december 2000 frångick OPTA
sin första ståndpunkt och slog fast att KPN var skyldigt att också tillhandahålla de ytterligare uppgifterna om ett eller
flera mobiltelefonnummer, yrke och eventuella uppgifter i andra kommuner.
KPN och Denda överklagade besluten till Arrondissementsrechtblank te Rotterdam (Nederländerna), som ogillade överklagandena.
Detta beslut överklagades därefter till College van Beroep voor het bedrijfsleven, som ansåg att det rådde osäkerhet om hur
bestämmelserna i WTV och BOHT skulle tolkas mot bakgrund av direktivet.
College van Beroep voor het bedrijfsleven ansåg att det krävdes en tolkning av artikel 6.3 i direktivet för att avgöra tvisten
och beslutade därför att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EG-domstolen:
”1)
Skall uttrycket ändamålsenlig information i artikel 6.3 i direktiv 98/10/EG … tolkas så, att det enbart avser de telefonnummer
som utgivits av de berörda organisationerna, uppgifter om namn, adress, bostadsort och postnummer avseende innehavaren av
telefonnumret, samt eventuell information om huruvida numret (uteslutande) används som faxnummer, eller avser uttrycket även
andra uppgifter som organisationerna förfogar över, såsom tilläggsinformation om yrke, annat namn, annan kommun eller mobiltelefonnummer?
2)
Skall formuleringen ”tillmötesgår varje rimlig begäran ... på villkor som är rättvisa, kostnadsorienterade och icke-diskriminerande”
i den bestämmelse som avses i fråga 1 tolkas så, att
a)
uppgifter om telefonnummer, namn, adress, bostadsort och postnummer avseende innehavaren av telefonnumret i fråga skall tillhandahållas
mot en ersättning som enbart motsvarar den marginalkostnad som uppstått för det faktiska tillhandahållandet av uppgifterna,
och
b)
andra uppgifter än de som nämns i punkt a skall tillhandahållas mot en ersättning som syftar till att täcka de kostnader som
tillhandahållaren av uppgifterna kan visa att han har haft för att erhålla respektive tillhandahålla dessa uppgifter?”
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i vilka uppgifter som avses med uttrycket ändamålsenlig
information i artikel 6.3 i direktivet.
Inledningsvis konstaterar domstolen att artikel 6.3 i direktivet inte innehåller någon definition av den ändamålsenliga information
om abonnenter som de organisationer som tilldelar abonnenter telefonnummer förväntas tillhandahålla utomstående parter. Begreppet
skall således tolkas mot bakgrund av sammanhanget kring och syftet med direktivet.
Såsom framgår av artikel 1.1 andra stycket i direktivet är syftet med detta att säkerställa tillgången till fasta allmänt
tillgängliga telefonitjänster av god kvalitet inom hela gemenskapen och att fastställa det utbud av tjänster som alla användare,
inbegripet konsumenter, skall ha tillgång till till överkomliga priser inom ramen för samhällsomfattande tjänster, och, såsom
framgår av direktivets namn, ”i en konkurrensutsatt miljö”.
Direktivet syftar således till att säkerställa en balans mellan de intressen som är speciella för leverantören av en samhällsomfattande
tjänst, för företagen inom den konkurrensutsatta sektorn och för användarna, inklusive konsumenterna.
Domstolen erinrar om att uttrycket samhällsomfattande tjänster definieras i artikel 2.2 f i direktivet som ett definierat
minimiutbud av tjänster av väl definierad kvalitet som är tillgängliga för alla användare oavsett var de befinner sig och
till ett överkomligt pris med hänsyn till de speciella nationella förhållandena.
Såsom kommissionen med fog har gjort gällande framgår det av formuleringen ”[f]ör att säkerställa tillhandahållandet av de
tjänster som avses i punkt[erna] 2 b och 2 c” i inledningen av artikel 6.3 i direktivet att medlemsstaternas skyldighet att
se till att ”alla organisationer som tilldelar abonnenter telefonnummer tillmötesgår varje rimlig begäran om att få tillgång
till ändamålsenlig information” utgör en del av tillhandahållandet av den samhällsomfattande tjänsten.
Det skall således undersökas vilka uppgifter som är nödvändiga för att säkerställa tillhandahållandet av en sådan tjänst.
I artikel 6.2 b i direktivet anges endast att abonnentförteckningarna, vilka skall göras tillgängliga för användarna, skall
omfatta samtliga abonnenter som inte har motsatt sig att upptas i förteckningen, tillsammans med deras fasta nummer, mobiltelefonnummer
och personliga nummer. Härav följer, såsom KPN med fog har framhållit, att andra uppgifter än de som nämns i denna bestämmelse
inte är nödvändiga för upprättandet av en telefonkatalog inom ramen för en samhällsomfattande tjänst.
Frågan är dock huruvida en sådan begränsning av de uppgifter som skall tillhandahållas de bolag som konkurrerar med leverantören
av den samhällsomfattande tjänsten uppfyller de krav som hänger samman med den liberalisering av marknaden för telekommunikation
i vilken direktivet ingår. OPTA och Denda har kraftigt ifrågasatt att så skulle vara fallet och anfört att begreppet uppgifter
som skall tillhandahållas måste ges en vid tolkning för att en rimlig konkurrensnivå skall kunna garanteras.
Enligt KPN är syftet med direktivet dock inte att låta utomstående parter dra nytta av de ansträngningar som leverantören
av den samhällsomfattande tjänsten har gjort, som till exempel det kostsamma insamlandet av ytterligare uppgifter. Sådana
ansträngningar utgör nämligen inte en av de skyldigheter som är knutna till tillhandahållandet av den berörda tjänsten i strikt
bemärkelse. En annorlunda tolkning av direktivet skulle leda till en snedvridning av konkurrensen mellan de bolag som tillhandahåller
abonnentförteckningar, eftersom ett av dem skulle tvingas hjälpa sina konkurrenter utan att dessa har någon skyldighet att
göra något i gengäld.
På många ställen i direktivet erinras det om direktivets syfte, det vill säga att främja skapandet av en konkurrensutsatt
marknad på telekommunikationsområdet. Vad beträffar just abonnentförteckningarna anges det i sjunde skälet i direktivet att
”[t]illhandahållandet av abonnentförteckningar är en konkurrensutsatt verksamhet”. Detta bekräftas dessutom av artikel 6.3
i direktivet, där det föreskrivs att vissa abonnentuppgifter skall tillhandahållas konkurrerande företag.
Den omständigheten att det i den berörda medlemsstaten finns andra företag än leverantören av den samhällsomfattande tjänsten
som upprättar abonnentförteckningar, såsom Denda och Topware, visar att en konkurrensutsatt marknad för abonnentförteckningar
faktiskt har utvecklats.
Det är dock inte uteslutet att en vägran att tillhandahålla de uppgifter som är i fråga i målet vid den nationella domstolen
kan påverka villkoren för utvecklingen av en sådan konkurrensutsatt marknad med företag som erbjuder abonnentförteckningar.
Dessa villkor skall enligt artikel 6.3 i direktivet vara ”rättvisa, kostnadsorienterade och icke-diskriminerande”. Om leverantören
av den samhällsomfattande tjänsten iakttar de krav som föreskrivs enligt denna bestämmelse är han således inte skyldig att
dessutom tillhandahålla alla de ytterligare uppgifter som konkurrenterna önskar erhålla.
Härav följer att en vägran att tillhandahålla utomstående parter andra uppgifter än dem som räknas upp i artikel 6.2 b i direktivet
är förenlig med liberaliseringen av marknaden för telekommunikation, vilken utgör ett av de syften som eftersträvas genom
direktivet.
Vad gäller användarnas, inklusive konsumenternas, speciella intressen är det framför allt dessa personer som enligt artikel 1.1
andra stycket i direktivet är tänkta att gynnas av konkurrensen på den ifrågavarande marknaden. I sjunde skälet i direktivet
anges nämligen att användarna och konsumenterna ”vill ha omfattande abonnentförteckningar och nummerupplysningstjänster som
omfattar samtliga upptagna abonnenter och deras nummer (inbegripet fasta, mobila och personliga telefonnummer)”. Samma sak
framgår av artikel 6.2 b i direktivet.
Med användarnas behov av information följer dock en rätt inte bara att upptas i en abonnentförteckning, utan också att begära
att vissa uppgifter helt eller delvis avlägsnas ur en sådan förteckning. Detta framgår av artikel 6.2 a i direktivet. Såsom
kommissionen med fog har framhållit innehåller också artikel 6.1 i direktivet en uttrycklig hänvisning till vissa gemenskapsbestämmelser
om skydd för personuppgifter och privatlivet.
Domstolen har dessutom slagit fast – visserligen i ett annat sammanhang, men också då med avseende på artikel 6.2 i direktivet – att
följden av denna bestämmelse är en princip enligt vilken varje operatör sköter förteckningen över dem av de egna abonnenterna
som inte önskar vara uppförda på den allmänna förteckningen och inte meddelar den som ansvarar för utgivningen av telefonkatalogen
dessa abonnenters namn (dom av den 6 december 2001 i mål C‑146/00, kommissionen mot Frankrike, REG 2001, s. I-9767, punkt
68).
Det står således klart att skyddet för personuppgifter och privatlivet utgör en väsentlig faktor som skall beaktas vid bedömningen
av vilka uppgifter som en operatör är skyldig att tillhandahålla en utomstående konkurrent. Ett brett synsätt som innebär
en oprecis skyldighet för operatören att tillhandahålla samtliga uppgifter som denne förfogar över, med undantag av uppgifter
om sådana abonnenter som inte i någon form vill figurera i någon offentlig förteckning, är inte förenligt med skyddet vare
sig för dessa uppgifter eller för de berörda personernas privatliv.
De intressen som är speciella för användarna av de berörda tjänsterna, inklusive konsumenterna, talar således inte heller
för att begreppet ändamålsenlig information skall ges en vid tolkning.
Av det som ovan anförts beträffande de olika intressen som föreligger följer att uttrycket ändamålsenlig information i artikel 6.3
i direktivet skall tolkas strikt. De organisationer som tilldelar abonnenter telefonnummer är således endast skyldiga att
tillhandahålla utomstående parter uppgifter om de abonnenter som inte har motsatt sig att upptas i en offentlig förteckning
och bara sådana uppgifter som behövs för att användarna av en abonnentförteckning skall kunna identifiera de abonnenter som
de söker. I dessa uppgifter ingår i princip abonnenternas namn och adress, inklusive postnummer, samt det eller de telefonnummer
som de har tilldelats av organisationen i fråga.
Det är möjligt att det förekommer skillnader på nationell nivå vad beträffar de krav som ställs av användarna av taltelefonitjänster,
såsom kommissionen har gjort gällande och som generaladvokaten har påpekat i punkt 28 i förslaget till avgörande. Användningen
av uttrycket ändamålsenlig information visar att direktivet inte syftar till en fullständig harmonisering av samtliga kriterier
som kan anses vara nödvändiga för att abonnenterna skall kunna identifieras. Således behåller medlemsstaterna sin behörighet
att, med hänsyn till speciella nationella förhållanden, avgöra huruvida vissa ytterligare uppgifter skall tillhandahållas
utomstående parter.
Den första frågan skall således besvaras så, att artikel 6.3 i direktivet skall tolkas så, att uttrycket ändamålsenlig information
endast avser uppgifter om de abonnenter som inte har motsatt sig att upptas i en offentlig förteckning och bara sådana uppgifter
som behövs för att användarna av en abonnentförteckning skall kunna identifiera de abonnenter de söker. I dessa uppgifter
ingår i princip abonnenternas namn och adress, inklusive postnummer, samt det eller de telefonnummer som de har tilldelats
av organisationen i fråga. Det står dock medlemsstaterna fritt att föreskriva att även andra uppgifter skall tillhandahållas
användarna om dessa uppgifter med hänsyn till speciella nationella förhållanden förefaller nödvändiga för att abonnenterna
skall kunna identifieras.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i vilka kostnader för insamling, uppdatering och
tillhandahållande av ändamålsenlig abonnentinformation som kan räknas in i priset för att ge någon tillgång till dessa uppgifter
i enlighet med artikel 6.3 i direktivet.
Domstolen konstaterar i detta avseende endast att erhållandet av basuppgifter om abonnenterna, det vill säga deras namn, adress
och telefonnummer, oupplösligen hänger samman med tillhandahållandet av telefonitjänsten och inte kräver någon särskild ansträngning
av leverantören av den samhällsomfattande tjänsten. Detta har också med rätta gjorts gällande av OPTA och Denda.
Såsom generaladvokaten har framhållit i punkt 49 i förslaget till avgörande utgör kostnaderna för att erhålla eller tilldela
dessa uppgifter, till skillnad från kostnaderna för att ge utomstående tillgång till dessa, sådana kostnader som leverantören
av den samhällsomfattande taltelefonitjänsten i vilket fall som helst måste bära och som redan har beaktats vid beräkningen
av kostnaderna och intäkterna för tjänsten. Att under dessa förhållanden övervältra kostnaderna för att erhålla och tilldela
uppgifter på personer som vill ha tillgång till denna information skulle leda till en obefogad överkompensation.
När leverantören av den samhällsomfattande tjänsten lämnar ut dessa uppgifter till konkurrerande företag på marknaden för
abonnentförteckningar kan denne således endast fakturera mottagaren för de tilläggskostnader som har uppstått för tillhandahållandet
och inte för kostnaderna för att erhålla uppgifterna.
Resultatet blir dock ett annat om det rör sig om ”ytterligare uppgifter” och leverantören av den samhällsomfattande tjänsten
själv har haft tilläggskostnader för att erhålla dessa. Om så är fallet och leverantören bestämmer sig för att ge utomstående
parter tillgång till sådana uppgifter utan att vara tvungen till detta enligt direktivet finns det ingen bestämmelse i detta
som hindrar att utomstående parter faktureras för sådana tilläggskostnader, under förutsättning att de inte utsätts för någon
diskriminerande behandling.
Den andra frågan skall således besvaras så, att bestämmelsen i artikel 6.3 i direktivet om att ändamålsenlig information skall
tillhandahållas utomstående parter på villkor som är rättvisa, kostnadsorienterade och icke-diskriminerande skall tolkas så,
att
–
när det gäller uppgifter såsom personers namn, adress och telefonnummer, kan leverantören av den samhällsomfattande tjänsten
endast fakturera mottagaren för kostnaderna för det faktiska tillhandahållandet av dessa uppgifter, och
–
när det gäller ytterligare uppgifter som en sådan leverantör inte är skyldig att ge utomstående parter tillgång till har leverantören
rätt att fakturera mottagaren, inte bara för kostnaderna för att tillhandahålla uppgifterna, utan också för de tilläggskostnader
som han själv har haft för att erhålla dessa uppgifter, under förutsättning att de utomstående parterna inte utsätts för någon
diskriminerande behandling.
Rättegångskostnader
Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma
mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till
domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
På dessa grunder beslutar domstolen (första avdelningen) följande dom:
1)
Artikel 6.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 98/10/EG av den 26 februari 1998 om tillhandahållande av öppna nätverk
(ONP) för taltelefoni och samhällsomfattande tjänster för telekommunikation i en konkurrensutsatt miljö skall tolkas så, att
uttrycket ändamålsenlig information endast avser uppgifter om de abonnenter som inte har motsatt sig att upptas i en offentlig
förteckning och bara sådana uppgifter som behövs för att användarna av en abonnentförteckning skall kunna identifiera de abonnenter
de söker. I dessa uppgifter ingår i princip abonnenternas namn och adress, inklusive postnummer, samt det eller de telefonnummer
som de har tilldelats av organisationen i fråga. Det står dock medlemsstaterna fritt att föreskriva att även andra uppgifter
skall tillhandahållas användarna om dessa uppgifter med hänsyn till speciella nationella förhållanden förefaller nödvändiga
för att abonnenterna skall kunna identifieras.
2)
Bestämmelsen i artikel 6.3 i direktiv 98/10 om att ändamålsenlig information skall tillhandahållas utomstående parter på villkor
som är rättvisa, kostnadsorienterade och icke-diskriminerande skall tolkas så, att
–
när det gäller uppgifter såsom personers namn, adress och telefonnummer, kan leverantören av den samhällsomfattande tjänsten
endast fakturera mottagaren för kostnaderna för det faktiska tillhandahållandet av dessa uppgifter, och
–
när det gäller ytterligare uppgifter som en sådan leverantör inte är skyldig att ge utomstående parter tillgång till har leverantören
rätt att fakturera mottagaren, inte bara för kostnaderna för att tillhandahålla uppgifterna, utan också för de tilläggskostnader
som han själv har haft för att erhålla dessa uppgifter, under förutsättning att de utomstående parterna inte utsätts för någon
diskriminerande behandling.
Underskrifter.
–
Rättegångsspråk: nederländska.