CELEX: 61999CJ0400(01)
Talan om ogiltigförklaring
Statligt stöd
Åtgärder avseende sjötransportföretag
Avtal om allmän trafik
Avsaknad av stöd, befintligt stöd eller nytt stöd
Inledande av ett förfarande enligt artikel 88.2 EG
Skyldighet att avbryta

Republiken Italien har yrkat att domstolen skall ogiltigförklara Europeiska gemenskapernas kommissions beslut, som delgavs
genom skrivelse SG(99) D/6463 av den 6 augusti 1999, om inledande av ett förfarande enligt artikel 88.2 EG om statligt stöd
C 64/99 (ex NN 68/99) – Italien – till företagen i Gruppo Tirrenia di Navigazione (EGT C 306, s. 2) (nedan kallat det ifrågasatta
beslutet), såvitt det i detta beslut förordnas att utbetalningen av stödet i fråga skall avbrytas.

Bakgrund och förfarande
Efter att ha mottagit klagomål om att de italienska myndigheterna beviljade otillåtet statligt stöd för inrikes färjetransporter
som utfördes av företagen i Gruppo Tirrenia di Navigazione (nedan kallad Tirreniagruppen), begärde kommissionen i en skrivelse
av den 12 mars 1999 upplysningar härom från de italienska myndigheterna.
Kommissionens begäran om upplysningar gällde särskilt den allmänna trafikplikt som ålåg företagen i Tirreniagruppen och villkoren
för att fastställa vilka merkostnader som uppkommer genom trafikplikten samt kompensationen för dessa.
Efter åtskilliga kontakter med de italienska myndigheterna bedömde kommissionen att det var mycket tvivelaktigt om de åtgärder
som kunde utgöra statligt stöd till företagen i Tirreniagruppen var förenliga med den gemensamma marknaden. Kommissionen inledde
därför, genom det ifrågasatta beslutet, ett förfarande enligt artikel 88.2 EG med avseende på det förmodade stödet. Inom ramen
för detta förfarande behandlade kommissionen de aktuella åtgärderna som nytt stöd eller som ändringar i befintligt stöd, i
den mening som avses i artikel 88.3 EG (nedan kallat nytt stöd), och inte som befintligt stöd, i den mening som avses i artikel 88.1 EG
(nedan kallat befintligt stöd). Därefter delgav kommissionen de italienska myndigheterna sitt beslut.
Under rubriken ”slutsatser” i det nämnda beslutet angav kommissionen bland annat att den förbehöll sig rätten att begära att
de italienska myndigheterna skulle avbryta utbetalning av allt stöd som översteg de extra nettokostnaderna för att tillhandahålla
tjänster av allmänekonomiskt intresse. Kommissionen anmodade de italienska myndigheterna att inom tio arbetsdagar bekräfta
att utbetalningen skulle avbrytas. Kommissionen anförde också att om det med för högt belopp utbetalda stödet inte avbröts
och det innehållna beloppet inte motiverades, så kunde kommissionen rikta ett föreläggande om detta till de italienska myndigheterna.
Kommissionen preciserade att det var nödvändigt att avbryta utbetalningar för att begränsa den skadliga inverkan på konkurrensen,
men att detta inte innebar att tjänsterna måste avbrytas utan de kunde fortsätta att tillhandahållas på ett sätt som var förenligt
med gemenskapsrätten. Kommissionen uppmärksammade bland annat de italienska myndigheterna på att artikel 88.3 EG har suspensiv
verkan, samt på den skrivelse till medlemsstaterna av den 22 februari 1995 i vilken kommissionen upplyste om att stöd som
beviljats rättsstridigt kunde återkrävas från förmånstagaren.
Den 18 oktober 1999 väckte Republiken Italien förevarande talan om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet ”till den
del det avser att [det] stöd som förklarats olagligt skall avbrytas”.
Den 19 oktober 1999 inkom Tirrenia di Navigazione SpA, Adriatica di Navigazione SpA, Caremar SpA, Toremar SpA, Siremar SpA
och Saremar SpA, vilka ingick i Tirreniagruppen, med en ansökan om ogiltigförklaring av det ifrågasatta beslutet i sin helhet
till Europeiska gemenskapernas förstainstansrätt. Målet registrerades under målnummer T‑246/99.
Genom särskild skrivelse som inkom till domstolens kansli den 25 november 1999, begärde kommissionen, med stöd av artikel 91.1
i rättegångsreglerna, att domstolen skulle förklara att anledning saknas att döma i saken eller bifalla en invändning om rättegångshinder,
utan att pröva själva sakfrågan.
I dom av den 9 oktober 2001 i mål C‑400/99, Italien mot kommissionen (REG 2001, s. I‑7303) (nedan kallad mellandomen), avslog
domstolen denna begäran, och förfarandet fortsatte med avseende på sakprövningen. Domstolen bedömde i sak i denna dom att
talan kunde tas upp till sakprövning eftersom kommissionen betecknade de aktuella åtgärderna som nytt stöd som hade genomförts
olagligen, medan den italienska regeringen gjorde gällande att vissa av åtgärderna skulle ses som befintligt stöd som genomfördes
lagligen och att vissa andra åtgärder saknade inslag av statligt stöd, vilket innebar att dessa åtgärder inte behövde avbrytas,
i motsats till vad som följer av det ifrågasatta beslutet. Med hänsyn till detta bedömde domstolen att det nämnda beslutet
hade självständiga rättsverkningar och att det därför var en rättsakt som kunde ifrågasättas. För en detaljerad redogörelse
av de överväganden som ledde fram till denna slutsats hänvisas till mellandomen.
Genom beslut av den 25 mars 2003 vilandeförklarade förstainstansrätten, med stöd av artikel 54 tredje stycket i domstolens
stadga, förfarandet vid förstainstansrätten i mål T‑246/99 till dess att domstolen har avkunnat dom i förevarande mål.
Under tiden avslutade kommissionen det förfarande som hade inletts genom det ifrågasatta beslutet med avseende på de åtgärder
som hade beviljats ett av företagen i Tirreniagruppen, nämligen rederiet Tirrenia di Navigazione SpA, inom ramen för en ordning
som följde av en konvention som hade ingåtts med italienska staten år 1991 om den allmänna trafikplikt som ålåg detta företag
(beslut av den 21 juni 2001 om det statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för rederiet Tirrenia di Navigazione
(EGT L 318, s. 9) (nedan kallat beslutet av den 21 juni 2001)). Kommissionen fastställde att den finansiering som hade genomförts
inom denna ram, som ersättning för den allmänna trafikplikten mellan den 1 januari 1990 och den 31 december 2000, var förenlig
med den gemensamma marknaden och gav under villkor tillstånd till samma typ av finansiering mellan den 1 januari 2001 och
den 31 december 2004. Precis som i det ifrågasatta beslutet betecknade kommissionen emellertid åtgärderna som nytt stöd i
detta beslut, vilket Republiken Italien har motsatt sig i förevarande talan.
Genom ett andra beslut som antogs efter det att det skriftliga förfarandet hade avslutats i förevarande mål, avslutade kommissionen
det förfarande som hade inletts genom det ifrågasatta beslutet med avseende på de andra företagen i Tirreniagruppen (kommissionens
beslut 2005/163/EG av den 16 mars 2004 om det statliga stöd som Italien har genomfört till förmån för rederierna Adriatica,
Caremar, Siremar, Saremar och Toremar (Gruppo Tirrenia) (EUT L 53, 2005, s. 29)). Kommissionen fastställde att merparten av
den finansiering som hade genomförts såsom ersättning för den allmänna trafikplikten till dessa företag från den 1 januari 1992
var förenlig med den gemensamma marknaden och underkastade den fortsatta finansieringen vissa villkor från år 2004. Kommissionen
fastställde likväl att den finansiering som hade genomförts till förmån för företaget Adriatica för en sjöförbindelse mellan
januari 1992 och juli 1994 var oförenlig med den gemensamma marknaden och att den finansiering som hade beviljats företaget
Caremar för passagerartransporter skulle dras in från den 1 september 2004. Även i det andra beslutet om avslutande av förfarandet
höll kommissionen, i fråga om samtliga ovannämnda åtgärder, fast vid beteckningen nytt stöd, vilket använts redan i det ifrågasatta
beslutet

Parternas yrkanden
Republiken Italien har yrkat att domstolen skall
–        ogiltigförklara kommissionens skrivelse av den 6 augusti 1999 ”till den del den avser att det stöd som förklarats olagligt
skall avbrytas”, och
–        förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Kommissionen har yrkat att domstolen skall
–        fastställa att den del av talan som avser den del av det ifrågasatta beslutet som rör stödet till Tirrenia di Navigazione
har förlorat sitt föremål,
–        ogilla talan i övrigt, och
–        förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

Yrkandet att domstolen skall fastställa att anledning saknas att döma i saken
I dupliken har kommissionen gjort gällande att den del av talan som avser stödet till Tirrenia di Navigazione SpA har förlorat
sitt föremål. Eftersom talan mot beslutet av den 21 juni 2001 inte hade väckts vid utgången av fristerna för att väcka sådan
talan, anser kommissionen att det är slutgiltigt fastställt att de åtgärder som har genomförts till förmån för detta företag
utgör olagligt stöd trots att de är förenliga med den gemensamma marknaden. Det rör sig närmare bestämt om nytt stöd som har
betalats ut utan föregående tillstånd från kommissionen i enlighet med artikel 88.3 EG. Det ifrågasatta beslutet har förlorat
alla självständiga rättsverkningar vad avser detta stöd, och den italienska regeringen har enligt kommissionen inte längre
något intresse av att beslutet ogiltigförklaras i denna del.
Kommissionens argument kan inte godtas.
Det är i och för sig riktigt att kommissionen, i beslutet av den 21 juni 2001 om delvist avslutande av det förfarande som
hade inletts genom det ifrågasatta beslutet, bekräftade sin inledande bedömning att de subventioner som Tirrenia di Navigazione
SpA erhöll för den allmänna trafikplikt som ålåg företaget utgjorde nytt stöd, i den mening som avses i artikel 88.3 EG, och
att detta beslut, mot vilket talan inte väcktes inom den föreskrivna tidsfristen, har blivit slutgiltigt. Den talan som har
väckts mot det ifrågasatta beslutet syftar emellertid till att domstolen skall slå fast att de åtgärder som kommissionen i
beslutet angav skulle avbrytas inte behövde avbrytas, i avvaktan på det eller de beslut som avslutade det förfarande som inleddes
genom det ifrågasatta beslutet. En sådan fråga rör emellertid inte föremålet för ett beslut att avsluta förfarandet såsom
det följer av artikel 88.2 första stycket EG samt artiklarna 7.2–7.5 och 14 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 av den 22 mars 1999
om tillämpningsföreskrifter för artikel [88 EG] (EGT L 83, s. 1) (nedan kallad procedurförordningen om statligt stöd).
Av ovanstående följer att talan inte till någon del har förlorat sitt föremål.

Prövning i sak
Den italienska regeringen har i sak åberopat fyra grunder till stöd för att det ifrågasatta beslutet skall ogiltigförklaras.
Den har för det första gjort gällande att det ifrågasatta beslutet är bristfälligt motiverat, för det andra att kommissionen
inte beredde de italienska myndigheterna tillfälle att lämna synpunkter innan det ifrågasatta beslutet antogs, för det tredje
att kommissionen gjorde sig skyldig till maktmissbruk och för det fjärde att det ifrågasatta beslutet av olika anledningar
innebär ett åsidosättande av artiklarna 87.1 EG, 88.1 EG och 88.3 EG.

Motiveringen av beslutet
Parternas argument
Den italienska regeringen har kritiserat kommissionen för att den i det ifrågasatta beslutet inte hänvisade till procedurförordningen
om statligt stöd, trots att denna redan hade trätt i kraft.
Kommissionen har genmält att den rättsliga grunden för ett beslut som det aktuella att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG
finns direkt i EG‑fördraget och att det inte är nödvändigt att hänvisa till procedurförordningen om statligt stöd.
Domstolens bedömning
I artikel 253 EG anges bland annat att beslut som antas av kommissionen skall vara motiverade. Skyldigheten att motivera ett
beslut som går någon emot har till syfte att göra det möjligt för domstolen att pröva beslutets lagenlighet och ge den berörda
parten de upplysningar som är nödvändiga för att denne skall kunna bedöma om beslutet är välgrundat eller om det är behäftat
med ett sådant fel att dess lagenlighet kan ifrågasättas (se bland annat dom av den 26 november 1981 i mål 195/80, Michel
mot Europaparlamentet, REG 1981, s. 2861, punkt 22).
Det faktum att kommissionen i det ifrågasatta beslutet inte nämnde procedurförordningen om statligt stöd eller vissa bestämmelser
i denna förordning skulle i förevarande fall endast kunna anses utgöra bristfällig motivering om kommissionen tillämpade bestämmelser
i denna förordning som inte följer direkt av fördraget. Det skall noteras att den aktuella förordningen i relativt stor utsträckning
utgör en detaljerad kodifiering av den tolkning av förfarandebestämmelserna i fördraget om statligt stöd som hade gjorts av
gemenskapsdomstolarna före antagandet av förordningen.
I förevarande fall innehåller det ifrågasatta beslutet ingen tillämpning av förfarandebestämmelser om kontroll av statligt
stöd som inte följer direkt av fördraget. Genom beslutet uppmanade kommissionen de italienska myndigheterna att lämna synpunkter
på de åtgärder som avsågs i beslutet, med tillämpning av artikel 88.2 EG. I uppmaningen betecknades de nämnda åtgärderna provisoriskt
som nytt stöd, vilket innebar att de skulle avbrytas i den utsträckning som preciserades i beslutet (se dom av den 30 juni 1992
i mål C‑312/90, Spanien mot kommissionen, REG 1992, s. I‑4117, punkt 17, och i mål C‑47/91, Italien mot kommissionen, REG 1992,
s. I‑4145, punkt 25, svensk specialutgåva, volym 12, s. I‑145, samt mellandomen, punkt 56). Det ifrågasatta beslutet har inte
gett upphov till något förfarande eller någon rättsverkan som grundas på en nyskapande bestämmelse i procedurförordningen
om statligt stöd.
Grunden om att det ifrågasatta beslutet är bristfälligt motiverat kan således inte godtas.

Huruvida den italienska regeringen inte bereddes tillfälle att lämna synpunkter
Parternas argument
Den italienska regeringen har gjort gällande att den borde ha beretts tillfälle att lämna synpunkter innan kommissionen antog
det ifrågasatta beslutet, vilket innebar att vissa utbetalningar skulle avbrytas. Det faktum att regeringen inte gavs denna
möjlighet är enligt den italienska regeringen särskilt allvarligt med avseende på två typer av de åtgärder som avses i det
ifrågasatta beslutet, nämligen tilläggsåtgärderna till Tirreniagruppens affärsplan för åren 1999–2002 och skatteförmånerna
vid anskaffandet av bränsle och smörjoljor, vilka kommissionen inte hade diskuterat med de italienska myndigheterna före det
ifrågasatta beslutets antagande.
Kommissionen har erinrat om att det aktuella beslutet inte innehåller ett föreläggande om att avbryta åtgärderna i fråga.
De bestämmelser i artikel 11.1 i procedurförordningen om statligt stöd som den italienska regeringen har åberopat och som
förpliktar kommissionen att bereda den berörda medlemsstaten tillfälle att lämna synpunkter innan institutionen fattar beslut
om ett sådant föreläggande, är därför inte tillämpliga. Det ifrågasatta beslutet innehåller däremot en uppmaning att lämna
synpunkter på ett eventuellt framtida föreläggande om att avbryta åtgärderna.
Kommissionen har tillagt att när det rör sig om nytt stöd som inte har anmälts och som har införts (olagligt stöd enligt kapitel
III i procedurförordningen om statligt stöd) är det inte nödvändigt att beslutet att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG
föregås av skriftväxling med den berörda medlemsstaten. Enligt artikel 10.2 i denna förordning har kommissionen visserligen
rätt att i förväg begära upplysningar från den berörda medlemsstaten, men någon sådan skyldighet föreligger inte. Enligt artikel 13.1
i nämnda förordning kan kommissionen inleda ett sådant förfarande utan att vidta några som helst åtgärder i förväg.
Domstolens bedömning
Med beaktande av de rättsverkningar som följer av ett beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG, i vilket de
åtgärder som avses provisoriskt betecknas som nytt stöd trots att den berörda medlemsstaten inte samtycker till denna beteckning
(se mellandomen, punkterna 59 och 60), skall kommissionen först diskutera de aktuella åtgärderna med den berörda medlemsstaten,
så att denna ges möjlighet att i förekommande fall upplysa kommissionen om att de aktuella åtgärderna enligt medlemsstatens
mening inte utgör stöd eller att de utgör befintligt stöd.
Artiklarna 10 och 13 i procedurförordningen om statligt stöd som har åberopats av kommissionen är förenliga med detta krav.
Formuleringen ”[o]m det är nödvändigt”, vilken inleder meningen ”[o]m det är nödvändigt skall kommissionen begära upplysningar
från den berörda medlemsstaten” i artikel 10.2, avser i artikel 10 – vilken behandlar situationen där kommissionen har upplysningar
om ett påstått olagligt stöd, oavsett källan för dessa – de fall i vilka kommissionen på ett lämpligt sätt redan har tagit
upp åtgärden i fråga med den nämnda medlemsstaten, till exempel genom att medlemsstaten själv har informerat kommissionen
om åtgärden. Formuleringen innebär inte att kommissionen har rätt att avstå från att diskutera en åtgärd med den berörda medlemsstaten
innan institutionen inleder ett förfarande enligt artikel 88.2 EG. På samma sätt fråntar artikel 13, i vilken det anges att
undersökningen av eventuellt olagligt stöd kan leda till ett beslut att inleda det nämnda förfarandet, inte kommissionen från
skyldigheten att diskutera den aktuella åtgärden med den berörda medlemsstaten innan den antar ett sådant beslut.
I förevarande fall diskuterade kommissionen inte den förmånsbeskattning som Tirreniagruppen åtnjöt, vid anskaffandet av bränsle
och smörjoljor till gruppens fartyg, med de italienska myndigheterna innan institutionen antog det ifrågasatta beslutet, i
vilket det förutsattes att förmånsbeskattningen skulle avbrytas åtminstone delvis. Om kommissionen hade gjort detta, skulle
de italienska myndigheterna redan från början ha kunnat lägga fram uppgifter till stöd för att förmånsbeskattningen inte skulle
avbrytas såsom olagligt stöd. Det skall noteras att kommissionen, i beslutet av den 21 juni 2001 att delvis avsluta förfarandet
avseende Tirrenia di Navigazione, uppgav för de italienska myndigheterna att de hade beslutat att utvidga förmånsbeskattningen
till att omfatta alla fartyg som ligger i hamn för underhållsarbete från och med antagandet av ett beslut den 2 mars 1996,
det vill säga innan det ifrågasatta beslutet antogs.
I fråga om Tirreniagruppens affärsplan för åren 1999–2002 framgår däremot av handlingarna i målet att kommissionen i begäran
om upplysningar av den 12 mars 1999 tog upp systemet med de fleråriga ekonomiska planer som Tirreniagruppen skulle presentera
för de italienska myndigheterna. Om en ny plan, eller åtgärder vilka kompletterade en tidigare plan, höll på att förberedas
för att därefter presenteras av gruppen under den preliminära granskningsfasen av de åtgärder som avsågs i den nämnda begäran,
kunde de italienska myndigheterna följaktligen räkna med att den nya planen eller de kompletterande åtgärderna skulle beaktas
i ett eventuellt beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG. Myndigheterna hade själva kunnat informera kommissionen
härom genom att, om nödvändigt, lägga fram uppgifter till stöd för att denna plan eller dessa åtgärder inte skulle beaktas
i beslutet såsom förmodat nytt stöd.
Vad avser de subventioner som Tirreniagruppen erhöll för den allmänna trafikplikt som ålåg gruppen framgår det av handlingarna
i målet att dessa åtgärder togs upp både av kommissionen och de italienska myndigheterna i kommissionens begäran om upplysningar
av den 12 mars 1999, i de italienska myndigheternas svar på denna begäran och under ett möte mellan dessa båda parter, vilka
samtliga föregick antagandet av det ifrågasatta beslutet. Den italienska regeringen kan därför inte med framgång göra gällande
att den inte bereddes möjlighet att lägga fram relevanta uppgifter innan det ifrågasatta beslutet antogs.
Det ifrågasatta beslutet skall således ogiltigförklaras i den del som avser att förmånsbeskattningen vid anskaffandet av bränsle
och smörjoljor till Tirreniagruppens fartyg skall avbrytas.
Den följande prövningen kommer därför endast att omfatta de subventioner som företagen i Tirreniagruppen erhöll för den allmänna
trafikplikt som ålåg företagen. Avseende dessa subventioner har den italienska regeringen gjort gällande att om subventionerna
innehåller inslag av statligt stöd, utgör de under alla omständigheter befintligt stöd. Prövningen kommer även att omfatta
Tirreniagruppens affärsplan för åren 1999–2002.

Förekomsten av maktmissbruk
Parternas argument
Enligt den italienska regeringen innehåller det ifrågasatta beslutet, i vilket de aktuella åtgärderna betecknades som olagligt
stöd och i vilket det förordnades att de skulle avbrytas, inte någon motivering till denna beteckning. Den enda motiveringen
som lämnats avseende avbrytandet rör den skada som ett fortsatt genomförande av de aktuella åtgärderna skulle förorsaka Tirreniagruppens
konkurrenter. Motiveringen visar däremot inte att det rör sig om stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG och om nytt
stöd. Av detta följer att kommissionen antog beslutet att avbryta åtgärderna för säkerhets skull, för det fall de aktuella
åtgärderna skulle visa sig utgöra olagligt nytt stöd. Detta beslut grundades emellertid inte på någon undersökning som var
tillräckligt genomgripande för att det skulle vara möjligt att dra denna slutsats.
Kommissionen har betonat att det ifrågasatta beslutet inte innehåller något föreläggande om att avbryta åtgärderna som krävde
att kommissionen visade att olagligt stöd förelåg. Kommissionen gav i beslutet endast uttryck för tvivel avseende förekomsten
av stöd, stödets olagliga karaktär och dess förenlighet med den gemensamma marknaden. Övervägandena avseende den skada som
de aktuella åtgärderna eventuellt kunde medföra för Tirreniagruppens konkurrenter gällde endast för det fall ett föreläggande
om avbrytande utfärdades senare, avseende vilket de italienska myndigheterna ombads yttra sig.
Domstolens bedömning
Maktmissbruk föreligger när en nationell myndighet har utnyttjat sina befogenheter i syfte att uppnå andra mål än dem som
myndigheten har tilldelats befogenheter för (se bland annat dom av den 4 februari 1982 i mål 817/79, Buyl m.fl. mot kommissionen,
REG 1982, s. 245, punkt 28). Ett beslut är behäftat med maktmissbruk endast om det på grundval av objektiva, relevanta och
samstämmiga uppgifter kan antas att det har antagits i detta syfte (se bland annat dom av den 5 maj 1966 i de förenade målen
18/65 och 35/65, Gutmann, REG 1966, s. 149, 170).
Så är inte fallet i förevarande mål. Såsom domstolen fastställde i mellandomen följer avbrytandet av de åtgärder som håller
på att genomföras, vilka kommissionen betecknade som nytt stöd i ett beslut att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG,
direkt av denna beteckning, i förening med bestämmelserna i artikel 88.3 sista meningen EG. Maktmissbruk kan således endast
föreligga om det visas att kommissionen avsiktligen betecknade åtgärderna som nytt stöd trots att institutionen var säker
på att det rörde sig om befintligt stöd, vilket är underkastat det kontrollsystem som föreskrivs i artikel 88.1 EG, eller
åtgärder som inte ens omfattas av tillämpningsområdet för artiklarna 87 EG och 88 EG, det vill säga om det visas att kommissionen
med kort varsel faktiskt ville att de åtgärder, som institutionen inte kunde tvivla på att de lagligen skulle kunna fortsätta
att genomföras, skulle avbrytas, åtminstone till dess att förfarandet hade avslutats.
Med beaktande av de uppgifter som kommissionen förfogade över var det emellertid, vid tidpunkten för det ifrågasatta beslutets
antagande, inte otvivelaktigt att den del av subventionerna som Tirreniagruppen erhöll som översteg de extra nettokostnaderna
för att tillhandahålla tjänster av allmänekonomiskt intresse, vilken berördes av det avbrytande som följde av beslutet, utgjorde
befintligt stöd i den mening som tidigare angetts eller åtgärder som saknade inslag av statligt stöd.
Talan kan således inte bifallas på grunden avseende maktmissbruk.

Åsidosättande av artiklarna 87. 1 EG, 88.1 EG och 88.3 EG
Parternas argument
Den italienska regeringen har betonat att kommissionen i det ifrågasatta beslutet anförde att det inte var möjligt att uttala
sig om förekomsten av inslag av stöd i detta skede. Enligt nämnda regering får kommissionen inte inleda ett förfarande som
innebär att åtgärderna i fråga avbryts när det förekommer en så hög grad av osäkerhet. Den italienska regeringen har hänvisat
till domstolens dom av den 5 oktober 1994 i mål C‑47/91, Italien mot kommissionen (REG 1994, s. I‑4635; svensk specialutgåva,
volym 16, s. 145), i vilken domstolen anförde följande i fråga om enskilda stödåtgärders förenlighet med ett beslut att godkänna
ett stödprogram:
”33      Det finns anledning att fastslå att [artikel 88.3 EG] endast ger kommissionen befogenhet att förordna att utbetalningen av
nya stöd skall skjutas upp och att det inte är tillräckligt att kommissionen endast hyser tvivel beträffande de nya stödåtgärdernas
förenlighet med dess beslut om godkännande av stödprogrammet.
34      Om kommissionen hyser tvivel beträffande enskilda stödåtgärders förenlighet med dess beslut om godkännande av stödprogrammet,
får den ålägga ifrågavarande medlemsstat att ge kommissionen, inom den tidsfrist som den fastställer, tillgång till alla handlingar,
upplysningar och underlag som är nödvändiga för att ta ställning till det omtvistade stödets förenlighet med beslutet om godkännande
av stödprogrammet.”
Enligt den italienska regeringen medgav dessutom kommissionen i det ifrågasatta beslutet att det stöd som var nödvändigt för
att täcka merkostnaderna till följd av den allmänna trafikplikten, vilket utbetalades enligt avtal om allmän trafik som existerade
vid ikraftträdandet av rådets förordning (EEG) nr 3577/92 av den 7 december 1992 om tillämpning av principen om frihet att
tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage) (EGT L 364, s. 7; svensk specialutgåva, område
6, volym 3, s. 203), är tillåtet enligt artikel 4.3 i denna förordning, i vilken det anges att ”existerande avtal om allmän
trafik får fortsätta att gälla fram till det datum då de löper ut”.
Den italienska regeringen har anfört att hela det belopp som utbetalas till företagen i Tirreniagruppen, som motprestation
för den allmännyttiga service som gruppen utför, föreskrivs i de avtal om allmän trafik som slöts den 30 juli 1991 mellan
det italienska transportministeriet och företagen, att kommissionen underrättades om dessa avtal redan år 1991 och att kommissionen
erhållit ett antal uppgifter härom mellan åren 1991 och 1997. I repliken har den italienska regeringen betonat att det eventuella
stödet därmed genomfördes före den liberalisering som förordning nr 3577/92 lade grunden till, att de väsenliga delarna i
den allmänna trafikplikten och ersättningen för denna till och med föregår Romfördraget och att kommissionen under alla omständigheter,
då den underrättades om dessa avtal, uttryckligen eller underförstått lämnade tillstånd till nämnda stöd. Om de utbetalningar
som företagen i Tirreniagruppen erhöll skall betecknas som statligt stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG, utgör de
därför under alla omständigheter befintligt stöd.
Enligt den italienska regeringen underlät kommissionen emellertid att beakta de uppgifter som överlämnades till institutionen
mellan åren 1991 och 1997 vid fastställandet av om det rörde sig om befintligt eller nytt stöd. Kommissionen valde från första
början att utgå från den sistnämnda hypotesen, utan att motivera varför.
Kommissionen har anfört att det är vanligt förekommande att institutionen ger uttryck för osäkerhet i fråga om förekomsten
av inslag av stöd i samband med att den beslutar att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG. I det ifrågasatta beslutet
uttryckte kommissionen däremot inga tvivel i frågan huruvida de aktuella åtgärderna var nya, eftersom de italienska myndigheterna
i den skriftväxling som föregick antagandet av beslutet aldrig hade gjort gällande att det rörde sig om befintligt stöd. Förevarande
situation är därför inte jämförbar med den som gav upphov till domen i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen.
Domstolens bedömning
Enligt domstolens fasta rättspraxis är kommissionen, när den granskar stödåtgärder i förhållande till artikel 87 EG för att
fastställa huruvida de är förenliga med den gemensamma marknaden, skyldig att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG
om den första granskningen inte gör det möjligt för kommissionen att övervinna alla svårigheter som är förenade med bedömningen
av om den planerade åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden (dom av den 20 mars 1984 i mål 84/82, Tyskland mot kommissionen,
REG 1984, s. 1451, punkt 13; svensk specialutgåva, volym 7, s. 565). Samma sak skall naturligtvis gälla när kommissionen därefter
fortfarande tvivlar på om den prövade åtgärden skall betecknas som stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG. Kommissionen
kan således inte klandras för att den inleder det nämnda förfarandet trots att den uttrycker tvivel i det beslut som antas
i detta syfte avseende de berörda åtgärdernas karaktär av stöd i den mening som avses i artikel 87.1 EG.
Med hänsyn till de rättsverkningar som inledandet av ett förfarande enligt artikel 88.2 EG medför för åtgärder som behandlas
som nytt stöd skall kommissionen emellertid, när den berörda medlemsstaten gör gällande att åtgärderna inte utgör stöd i den
mening som avses i artikel 87.1 EG, undersöka denna fråga i tillräcklig omfattning på grundval av de uppgifter som den har
erhållit från medlemsstaten i detta skede, även om denna undersökning resulterar i en bedömning som inte är slutgiltig. Med
hänsyn till principen om lojalt samarbete mellan medlemsstater och institutioner, såsom den följer av artikel 10 EG, skall
den medlemsstat som anser att de aktuella åtgärderna inte utgör stöd, för att inte försena förfarandet, så snart som möjligt
från det att ärendet anhängiggörs vid kommissionen, förse institutionen med uppgifter som stöder medlemsstatens ståndpunkt.
Om dessa uppgifter innebär att tvivlen skingras också i fråga om de undersökta åtgärdernas bristande inslag av stöd, får kommissionen
inte inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG. Om dessa uppgifter däremot inte avlägsnar tvivlen i fråga om förekomsten
av inslag av stöd och om det också föreligger tvivel i fråga om åtgärdernas förenlighet med den gemensamma marknaden, skall
kommissionen inleda det nämnda förfarandet.
Av handlingarna i målet framgår att de italienska myndigheterna, i sitt svar på kommissionens första begäran om upplysningar,
anförde att subventionerna som följde av avtalen om allmän trafik vilka hade ingåtts med företagen i Tirreniagruppen år 1991
inte utgjorde statligt stöd. Eftersom kommissionen i detta skede saknade möjlighet att kontrollera att subventionerna motsvarade
de merkostnader som uppkom genom trafikplikten, var det emellertid med fog som kommissionen bibehöll tvivel avseende förekomsten
av inslag av stöd i dessa subventioner. För övrigt tog kommissionen endast upp avbrytandet av dessa subventioner i den mån
som subventionerna översteg de extra nettokostnaderna för att tillhandahålla tjänster av allmänekonomiskt intresse. Inom ramen
för förevarande talan har den italienska regeringen för övrigt uppgett att den inte ansåg att det var nödvändigt att ta ställning
till huruvida artikel 87 EG var tillämplig på regeringens relation med Tirreniagruppen, eftersom nämnda grupp hade ingått
avtal om allmän trafik. Vad avser Tirreniagruppens affärsplan för åren 1999–2002 försåg de italienska myndigheterna inte kommissionen
med några uppgifter om denna plan, före antagandet av det ifrågasatta beslutet, som eventuellt skulle kunna visa att de åtgärder
som föreskrevs i affärsplanen saknade inslag av statligt stöd. Under dessa omständigheter kan den italienska regeringen inte
klandra kommissionen för att den inledde ett förfarande enligt artikel 88.2 EG med anledning av att den hyste tvivel i fråga
om förekomsten av inslag av statligt stöd i fråga om de undersökta åtgärderna.
Vad avser anmärkningen att kommissionen otillbörligen betecknade de aktuella åtgärderna som nytt stöd, trots att den hade
tillgång till uppgifter som visade att det kunde röra sig om befintligt stöd, avser denna anmärkning endast finansieringen
som följde av avtalen om allmän trafik vilka hade ingåtts med företag i Tirreniagruppen år 1991. I detta skede av domen omfattas
därför affärsplanen för åren 1999–2002 inte längre av domstolens prövning. Med hänsyn till detta skall kommissionens försvarsargument,
enligt vilket de italienska myndigheterna inte hade gjort gällande ovannämnda uppgifter före inledandet av förfarandet, delvis
underkännas.
Det framgår nämligen av handlingarna i målet att de italienska myndigheterna, alltsedan de besvarade kommissionens första
begäran om upplysningar, har gjort gällande att de avtal om allmän trafik som hade ingåtts med företag i Tirreniagruppen täcktes
av artikel 4.3 i förordning nr 3577/92, vilket i sak innebar att myndigheterna ansåg att finansieringen som följde av dessa
avtal var laglig och att den därmed inte utgjorde nytt utan befintligt stöd. Det räcker emellertid inte med en hänvisning
i detta svar till diverse skriftväxling med kommissionen under åren 1991–1997, utan att något samband visas mellan de uppgifter
som tillhandahölls under skriftväxlingen och en eventuell beteckning av dessa åtgärder som befintligt stöd, för att den italienska
regeringen med framgång skall kunna klandra kommissionen för att inte ha beaktat dessa uppgifter vid bedömningen av om åtgärderna
var att anse som nya eller befintliga, innan den inledde förfarandet enligt artikel 88.2 EG.
Den grund som har åberopats av den italienska regeringen kommer därför endast att prövas av domstolen i den mån som den avser
den omständigheten att kommissionen underlät att beakta bestämmelserna i artikel 4.3 i förordning nr 3577/92, vid fastställandet
av att de aktuella åtgärderna skulle behandlas som nytt och inte som befintligt stöd.
Den skyldighet att inleda ett förfarande enligt artikel 88.2 EG som föreligger under vissa omständigheter, vilken domstolen
har erinrat om i punkt 46 i förevarande dom, påverkar inte det rättsliga förfarande som skall tillämpas då beslutet fattas,
det vill säga antingen förfarandet för fortlöpande granskning av befintliga stödprogram, såsom det följer av artikel 88.1 EG
jämförd med artikel 88.2 EG, eller förfarandet för granskning av nytt stöd, såsom det följer av artikel 88.3 EG jämförd med
artikel 88.2 EG.
Med hänsyn till de rättsverkningar som följer av valet av rättsligt förfarande när det rör sig om åtgärder som redan har genomförts
(se mellandomen, punkterna 56–63), kan kommissionen inte utan vidare välja den andra typen av rättsligt förfarande när den
berörda medlemsstaten hävdar att det är den första typen av förfarande som skall tillämpas. I ett sådant fall skall kommissionen
i tillräcklig omfattning undersöka frågan på grundval av de uppgifter som den har erhållit från medlemsstaten i detta skede,
även om denna undersökning inte resulterar i en definitiv beteckning av de undersökta åtgärderna.
I likhet med vad som krävs inom ramen för principen om lojalt samarbete mellan medlemsstater och institutioner, såsom den
följer av artikel 10 EG, när frågan om själva förekomsten av inslag av statligt stöd aktualiseras, skall den medlemsstat som
anser att det rör sig om befintligt stöd, för att inte försena förfarandet, så snart som möjligt från det att ärendet anhängiggörs
vid kommissionen förse institutionen med uppgifter som stöder medlemsstatens ståndpunkt. Om dessa uppgifter är sådana att
det, inom ramen för en preliminär granskning, på sannolika skäl kan antas att åtgärderna i fråga utgör befintligt stöd, skall
kommissionen tillämpa det rättsliga förfarande som följer av artikel 88.1 EG och 88.2 EG på åtgärderna. Om de uppgifter som
lämnats av medlemsstaten däremot inte gör det möjligt att dra denna preliminära slutsats eller om medlemsstaten inte lämnar
några uppgifter, skall kommissionen tillämpa det rättsliga förfarande som följer av artikel 88.3 EG och 88.2 EG.
Förevarande fall skall undersökas med hänsyn till dessa principer.
Situationen är inte helt jämförbar med den som gav upphov till domen i det ovannämnda målet Italien mot kommissionen, vilken
har åberopats av den italienska regeringen. I denna dom konstaterade domstolen att det skulle strida mot principen om berättigade
förväntningar och principen om rättssäkerhet om kommissionen, efter att ha godkänt en stödåtgärd, granskade genomförandebestämmelserna
för stödåtgärden igen såsom nytt stöd. Av denna anledning fastslog domstolen att kommissionen, när den berörda medlemsstaten
hävdar att åtgärderna har beviljats med tillämpning av ett tidigare godkänt stödprogram, inte utan vidare får inleda ett förfarande
enligt artikel 88.2 EG avseende dessa åtgärder med hänvisning till att åtgärderna utgör nytt stöd, vilket skulle medföra att
de avbryts. Innan dess måste kommissionen nämligen kontrollera huruvida stödet omfattas av det aktuella stödprogrammet och,
om så är fallet, huruvida det uppfyller villkoren som fastställts i beslutet om godkännande av programmet. Det är således
endast om denna prövning resulterar i ett nekande svar som kommissionen kan inleda förfarandet enligt artikel 88.2 EG med
hänvisning till att åtgärderna i fråga utgör nytt stöd. Om prövningen däremot resulterar i ett jakande svar skall kommissionen
behandla åtgärderna som befintligt stöd enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 88.1 EG och 88.2 EG.
I förevarande fall följer emellertid inte en eventuell beteckning av åtgärderna i fråga som befintligt stöd av ett beslut
som parterna är ense om utgör ett godkännande av en stödåtgärd. Den italienska regeringen har nämligen hävdat att artikel 4.3
i förordning nr 3577/92 har samma verkan som ett godkännande av de stödåtgärder som föreskrivs i de aktuella avtalen om allmän
trafik, medan kommissionen har gjort gällande motsatsen. Det är därmed inte möjligt att hävda att kommissionen omedelbart
skulle ha prövat huruvida de nämnda åtgärderna var förenliga med denna förordning, vilken institutionen bestrider har samma
verkan som ett beslut om godkännande av stödåtgärder.
Den fråga som skulle besvaras först, för att avgöra huruvida de aktuella åtgärderna skulle prövas enligt förfarandet för befintligt
stöd eller förfarandet för nytt stöd, var just huruvida artikel 4.3 i förordning nr 3577/92 innebär ett godkännande av allt
stöd som föreskrivs i sådana avtal om allmän trafik som avses.
Kommissionen har undersökt denna fråga. Det ifrågasatta beslutet innehåller följande passage: ”Enligt artikel 4.3 får existerande
avtal om allmän trafik fortsätta att gälla fram till det datum då de löper ut. Sådana ’gamla klausuler’ skall tolkas restriktivt
eftersom de utgör undantag från huvudregeln att avtal om allmän trafik skall kunna ingås av alla berörda ekonomiska aktörer
inom Europeiska unionen. I enlighet med detta får dessa klausuler bara innehålla föreskrifter om sådant stöd som är nödvändigt
för att säkerställa tillgången till allmän trafik. Stöd som överstiger eller riskerar att överstiga gränsen för vad som är
nödvändigt skall granskas av kommissionen med tillämpning av bestämmelserna om statligt stöd i enlighet med sedvanliga förfaranden.”
Av detta utdrag framgår att kommissionen endast betecknade den del av finansieringen som översteg kostnaderna till följd av
den allmänna trafikplikten som nytt stöd. Denna bedömning överensstämmer för övrigt helt med uppmaningen i det ifrågasatta
beslutet att endast avbryta den del av finansieringen som översteg de extra nettokostnaderna för att tillhandahålla tjänsterna
av allmänintresse, och inte all finansiering enligt de avtal om allmän trafik som hade ingåtts med företagen i Tirreniagruppen.
Den italienska regeringen kan därför inte med framgång klandra kommissionen för att utan vidare ha bedömt att de åtgärder
som skulle avbrytas enligt det ifrågasatta beslutet utgjorde nytt stöd i den mening som avses i artikel 88.3 EG, utan att
först ha undersökt de uppgifter som de italienska myndigheterna tillhandahållit till stöd för uppfattningen att dessa åtgärder
skulle behandlas som befintligt stöd.
I sak är det därför nödvändigt att pröva frågan huruvida tillämpningen av artikel 4.3 i förordning nr 3577/92, i motsats till
vad kommissionen har gjort gällande, borde ha lett till att kommissionen betecknade åtgärderna i fråga som befintligt stöd
i det skede av förfarandet då kommissionen hade att välja mellan att behandla åtgärderna som befintligt stöd eller som nytt
stöd.
Kommissionen har bestritt att artikel 4.3 i förordning nr 3577/92 kan rättfärdiga statligt stöd och göra stödet till befintligt
stöd endast med anledning av att stödet föreskrivs i ett avtal om allmän trafik som existerade vid tidpunkten för ikraftträdandet
av förordningen. Förordningen, vilken antogs med stöd av artikel 84 i EG‑fördraget (nu artikel 80 EG i ändrad lydelse), rör
enligt kommissionen friheten att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet, och endast en rättsakt som har artikel 94
i EG‑fördraget (nu artikel 89 EG) som rättslig grund kan rättfärdiga statligt stöd. Artikel 4 i förordningen syftade således
enbart till att göra det möjligt att tillfälligt upprätthålla vissa hinder för friheten att tillhandahålla tjänster vilka
rättfärdigas av nödvändigheten av att behålla vissa transporttjänster av allmänintresse. Kommissionen har betonat att de internationella
förbindelser som tillhandahålls av vissa företag i Tirreniagruppen i vilket fall som helst inte omfattas av tillämpningsområdet
för förordning nr 3577/92, som endast gäller cabotage.
Kommissionens resonemang är endast delvis riktigt. Artikel 4 i förordning nr 3577/92 gäller, såvitt avser detta mål, avtal
om allmän trafik med rederier som utför regelbundna transporttjänster till, från och mellan öar. I artikel 4.3 i denna förordning
anges att avtal om allmän trafik som existerade den 1 januari 1993 får fortsätta att gälla fram till det datum då de löper
ut. Det ligger i sakens natur att avtal av detta slag innehåller de finansiella bestämmelser som krävs för att säkerställa
den allmänna trafikplikt som föreskrivs i avtalen. I den mån som lydelsen av artikel 4.3 i förordning nr 3577/92 avser bibehållandet
av avtalen i fråga, utan att begränsa räckvidden av denna bestämmelse till vissa aspekter av de nämnda avtalen, täcks de finansiella
villkor i avtalen som är nödvändiga för att säkerställa den allmänna trafikplikten av nämnda bestämmelse. Kommissionen har
därför fel när den hävdar att artikel 4.3 endast tillåter att de exklusiva eller särskilda rättigheter som eventuellt följer
av avtalen bibehålls. I det ifrågasatta beslutet intog kommissionen dessutom inte en så restriktiv hållning. Kommissionen
medgav nämligen, i fråga om finansieringen av merkostnader till följd av den allmänna trafikplikten, att mekanismerna för
finansiering av sådana avtal omfattades av tillämpningsområdet för artikel 4.3 i förordning nr 3577/92.
I motsats till vad den italienska regeringen har gjort gällande i sak omfattas emellertid sådant stöd som överstiger vad som
är nödvändigt för att säkerställa den allmänna trafikplikt som är syftet med avtalen i fråga inte av tillämpningsområdet för
artikel 4.3 i förordning nr 3577/92. Detta beror just på att detta stöd inte är nödvändigt för stabiliteten och därmed för
bibehållandet av sådana avtal. Detta stöd kan därför inte anses utgöra befintligt stöd på grundval av denna bestämmelse.
Den italienska regeringens talan avser emellertid endast de åtgärder som måste avbrytas enligt det ifrågasatta beslutet, det
vill säga endast ”allt stöd som överstiger de extra nettokostnaderna för att tillhandahålla tjänster av allmänekonomiskt intresse
enligt den allmänna trafikplikt som fastställts av de italienska myndigheterna med hänsyn till det allmänekonomiska intresset”.
Det rör sig om det eventuella stöd som inte är nödvändigt för att säkerställa denna trafikplikt och som därför inte kan anses
utgöra befintligt stöd på grundval av artikel 4.3 i förordning nr 3577/92. I motsats till vad den italienska regeringen har
gjort gällande var det därför med rätta som kommissionen behandlade detta eventuella stöd som nytt stöd.
Talan kan således inte bifallas på den grunden att artiklarna 87.1 EG, 88.1 EG och 88.3 EG har åsidosatts.
Av ovanstående följer att det ifrågasatta beslutet skall ogiltigförklaras i den del som anger att förmånsbeskattningen vid
anskaffandet av bränsle och smörjoljor till Tirreniagruppens fartyg skall avbrytas till dess att de italienska myndigheterna
delges beslut om att förfarandet avseende företaget i fråga har avslutats. Talan ogillas i övrigt.

Rättegångskostnader
Enligt artikel 69.3 i rättegångsreglerna kan domstolen, om parterna ömsom tappar målet på en eller flera punkter, eller om
särskilda omständigheter motiverar det, besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad.
I förevarande fall finner domstolen att vardera parten skall bära sin kostnad.
På dessa grunder beslutar domstolen (stora avdelningen) följande dom:
1)
Kommissions beslut, som delgavs de italienska myndigheterna genom skrivelse SG (99) D/6463 av den 6 augusti 1999, om inledande
av ett förfarande enligt artikel 88.2 EG om statligt stöd C 64/99 (ex NN 68/99), ogiltigförklaras i den del som anger att
förmånsbeskattningen vid anskaffandet av bränsle och smörjoljor till Gruppo Tirrenia di Navigaziones fartyg skall avbrytas
till dess att de italienska myndigheterna delges beslutet om att förfarandet avseende företaget i fråga har avslutats (kommissionens
beslut K(2001) 1684 av den 21 juni 2001 eller kommissionens beslut K(2004) 470 slutligt av den 16 mars 2004).
2)
Talan ogillas i övrigt.
3)
Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.
Underskrifter
*
Rättegångsspråk: italienska