CELEX: 62002CJ0288
Transportes marítimos
Livre prestação de serviços
Cabotagem marítima

Com a sua petição, a Comissão das Comunidades Europeias pede ao Tribunal de Justiça que declare que:
–
ao reservar explicitamente aos navios gregos de passageiros o direito de transportarem passageiros entre os portos continentais
gregos e o direito de efectuarem cruzeiros entre as ilhas gregas em navios de passageiros com mais de 650 toneladas brutas;
–
ao exigir dos navios comunitários inscritos num segundo registo ou num registo internacional um certificado emitido por uma
autoridade do Estado da bandeira, atestando que o referido navio está autorizado a prestar serviços de cabotagem;
–
ao considerar que o Peloponeso é uma ilha;
–
ao aplicar aos navios‑cisterna, aos cargueiros, aos navios de passageiros e aos navios de turismo, bem como aos navios de
cruzeiro comunitários, que efectuam transportes marítimos de cabotagem, as suas normas nacionais enquanto país de acolhimento
em matéria de tripulação, e ao obrigar os armadores a submeterem à Direcção de Fiscalização dos Navios Mercantes (DEEP) um
pedido de medição da capacidade total do navio, a fim de que as autoridades gregas apreciem a composição da tripulação;
a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.°, 3.° e 6.° do Regulamento (CEE)
n.° 3577/92 do Conselho, de 7 de Dezembro de 1992, relativo à aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes
marítimos internos nos Estados‑Membros (cabotagem marítima) (JO L 364, p. 7, a seguir «regulamento»).
Quadro jurídico
Regulamentação comunitária
O regulamento dispõe no seu artigo 1.°, n.° 1:
«Com efeitos a partir de 1 de Janeiro de 1993, a liberdade de prestação de serviços de transporte marítimo dentro de um Estado‑Membro
(cabotagem marítima) aplicar‑se‑á aos armadores comunitários que tenham os seus navios registados num Estado‑Membro e arvorem
pavilhão desse Estado‑Membro, desde que esses navios preencham todos os requisitos necessários à sua admissão à cabotagem
nesse Estado‑Membro, incluindo os navios registados no Euros, logo que este registo seja aprovado pelo Conselho.»
O artigo 2.° do regulamento determina:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
1)
‘Serviços de transporte marítimo dentro de um Estado‑Membro (cabotagem marítima)’: os serviços normalmente prestados contra
remuneração, neles se incluindo, em especial:
a)
Cabotagem continental: o transporte por mar de passageiros ou mercadorias entre os portos do continente ou do território principal
de um mesmo Estado‑Membro sem fazer escala em ilhas;
[...]
c)
Cabotagem insular: o transporte por mar de passageiros ou mercadorias entre:
–
portos do continente e de uma ou mais ilhas de um mesmo Estado‑Membro,
–
portos situados nas ilhas de um mesmo Estado‑Membro.
A Ceuta e Melilha deve ser dado tratamento idêntico ao dos portos insulares.
[...]»
Nos termos do artigo 3.° do regulamento:
«1.

Para os navios que efectuem cabotagem continental e para os navios de cruzeiro, todos os assuntos relacionados com a tripulação
serão da responsabilidade do Estado em que o navio esteja registado (Estado de bandeira), excepto no caso dos navios de menos
de 650 toneladas brutas, aos quais poderão ser aplicadas as condições do Estado de acolhimento.
2.

Para os navios que efectuem cabotagem insular, todos os assuntos relacionados com a tripulação serão da responsabilidade do
Estado em que o navio efectua o serviço de transporte marítimo (Estado de acolhimento).
[...]»
O artigo 6.° do regulamento dispõe:
«1.

Por derrogação, poderão ser temporariamente excluídos da implementação do presente regulamento os seguintes serviços de transporte
marítimo efectuados no Mediterrâneo e junto à costa de Espanha, Portugal e França:
–
serviços de cruzeiro, até 1 de Janeiro de 1995,
–
transporte de mercadorias estratégicas (petróleo, produtos petrolíferos e água potável), até 1 de Janeiro de 1997,
–
serviços efectuados por navios de menos de 650 toneladas brutas, até 1 de Janeiro de 1998;
–
serviços regulares de transporte de passageiros e
ferries
, até 1 de Janeiro de 1999.
2.

Por derrogação, a cabotagem insular no Mediterrâneo e a cabotagem relativamente aos arquipélagos das Canárias, dos Açores
e da Madeira, bem como a Ceuta e Melilha, às ilhas francesas junto à costa atlântica e aos departamentos ultramarinos franceses
fica temporariamente isenta da aplicação do presente regulamento até 1 de Janeiro de 1999.
3.

Por motivos de coesão socioeconómica, a derrogação referida no n.° 2 será extensiva à Grécia, até 1 de Janeiro de 2004, para
os serviços regulares de transporte de passageiros e
ferries
e ainda para os serviços efectuados por navios de menos de 650 toneladas brutas.»
Nos termos do artigo 9.° do regulamento:
«Antes de procederem à adopção de disposições legislativas, regulamentares ou administrativas para aplicação do presente regulamento,
os Estados‑Membros devem consultar a Comissão, bem como comunicar‑lhe as medidas adoptadas.»
O artigo 10.° do regulamento dispõe:
«A Comissão apresentará ao Conselho, antes de 1 de Janeiro de 1995, e seguidamente de dois em dois anos, um relatório sobre
a implementação do presente regulamento, apresentando igualmente, se for caso disso, as propostas necessárias.»
Regulamentação nacional
O Ypourgeio Emporikis Naftilias (Ministério da Marinha Mercante) publicou, em Agosto e Dezembro de 1998, três circulares destinadas
às autoridades portuárias internas.
A circular n.° 1151.65/1/98, de 4 de Agosto de 1998, intitulada «Actividades dos cargueiros e dos navios‑cisterna de bandeira
comunitária que praticam a cabotagem marítima», afirma que o regulamento faz parte integrante da legislação grega e tem primazia
sobre qualquer disposição em contrário. Além disso, o artigo 2.1.1 da referida circular qualifica os portos do Peloponeso
de portos insulares.
O artigo 2.1.2 determina que, para poder praticar a cabotagem nas águas gregas, um operador que explore navios inscritos num
segundo registo ou num registo internacional está obrigado a fazer prova de que o navio em questão pode efectuar actividades
de transporte no país de origem da bandeira.
A circular n.° 1151.65/2/98, de 18 de Dezembro de 1998, intitulada «Actividades dos navios de passageiros, de turismo e de
cruzeiro de bandeira comunitária que efectuam circuitos turísticos nas águas gregas (cruzeiros)», reitera as disposições da
circular precedente no que respeita ao Peloponeso. O seu ponto 2.4.1 determina:
«Em geral, a legislação grega (enquanto legislação do Estado de acolhimento) aplica‑se à composição da tripulação dos navios
comunitários de passageiros, de turismo e de cruzeiro habilitados a efectuar cruzeiros entre os portos da costa continental
e as ilhas ou entre os portos insulares do nosso país, ao passo que a legislação do Estado da bandeira se aplica aos cruzeiros
entre portos da costa continental.»
A circular n.° 2311.10/10/98, de 21 de Dezembro de 1998, intitulada «Tripulação dos cargueiros, dos navios‑cisterna e dos
navios de cruzeiro de bandeira comunitária que praticam a cabotagem marítima», determina a aplicação das disposições da marinha
grega em matéria de tripulação.
Procedimento pré‑contencioso
Após uma primeira troca de correspondência a propósito da aplicação do regulamento pela República Helénica após 1 de Janeiro
de 1999 e considerando que esta não cumprira todas as obrigações decorrentes do referido regulamento, a Comissão transmitiu‑lhe,
em 3 de Maio de 2000, uma notificação para cumprir, à qual a República Helénica respondeu por carta de 28 de Julho de 2000.
Considerando que a resposta dada e as informações recolhidas numa reunião de trabalho organizada em 16 de Fevereiro de 2001
eram insatisfatórias, a Comissão dirigiu, em 18 de Julho de 2001, um parecer fundamentado à República Helénica, ao qual esta
respondeu por carta de 12 de Outubro de 2001.
Considerando que as medidas necessárias para dar cumprimento às obrigações resultantes do regulamento não haviam sido tomadas
pelas autoridades helénicas, a Comissão decidiu intentar a presente acção.
Quanto ao mérito
Tendo em conta determinadas precisões feitas pelo Governo grego, a Comissão renunciou, na réplica e, depois, na audiência,
à segunda parte da quarta acusação e à primeira acusação, respectivamente.
Tendo em conta esta renúncia, apenas serão examinadas a segunda e a terceira acusação, bem como a primeira parte da quarta
acusação, formuladas pela Comissão.
Quanto à segunda acusação
Argumentação das partes
A Comissão considera que, ao exigir dos navios comunitários inscritos num segundo registo ou num registo internacional um
certificado emitido por uma autoridade do Estado da bandeira atestando que o referido navio está autorizado a prestar serviços
de cabotagem, as autoridades gregas criam um obstáculo à livre prestação de serviços.
Mesmo que se admita que é justificado por uma razão imperiosa de interesse geral, tal obstáculo constitui, segundo a Comissão,
uma medida desproporcionada que vai além do que é estritamente necessário para atingir o objectivo pretendido.
O mesmo resultado pode, com efeito, ser atingido por meios menos restritivos, tais como a obrigação de apresentar uma cópia
da legislação do Estado‑Membro que autoriza os navios inscritos em registos internacionais a efectuar transportes internos
ou a informação anual das autoridades nacionais, pelas autoridades correspondentes dos outros Estados‑Membros, sobre a evolução
do sistema legislativo no sector marítimo. Em caso de dúvida, as autoridades gregas podem também interrogar a Comissão a este
respeito.
Além disso, os relatórios publicados de dois em dois anos pela Comissão, à atenção dos Estados‑Membros, nos termos do artigo
10.° do regulamento, constituem um instrumento útil para verificar se as condições legais para a execução dos serviços de
cabotagem no Estado da bandeira são respeitadas.
Além disso, a sua eficácia é reforçada pelo compromisso assumido pela Comissão de informar regularmente os Estados‑Membros
das alterações legislativas nacionais relativas aos segundos registos, incluindo as que ocorreram entre dois relatórios, na
medida em que tais alterações foram notificadas à Comissão em cumprimento do artigo 9.° do regulamento.
O Governo grego esclarece que existem, nalguns Estados‑Membros, registos designados, nomeadamente, por segundos registos ou
registos internacionais, nos quais estão inscritos navios que não são necessariamente admitidos à cabotagem no interior desses
mesmos Estados‑Membros. Deste modo, para efeitos de uma aplicação correcta do artigo 1.° do regulamento, o Estado de acolhimento
deve assegurar‑se de que o navio que pretende ser admitido à cabotagem preenche as condições exigidas para praticar a cabotagem
no Estado da bandeira.
No que respeita a esses navios, nega que existam medidas menos restritivas da livre prestação de serviços do que a obrigação
de apresentar um certificado emitido pelo Estado da bandeira atestando que as condições exigidas para praticar a cabotagem
nesse Estado estão preenchidas.
Quanto ao artigo 9.° do regulamento, o Governo grego observa que esta disposição se refere sobretudo à informação da Comissão
pelos Estados‑Membros, e não o contrário. Assim, esta disposição não prevê verdadeiramente uma informação contínua a prestar
pela Comissão aos Estados‑Membros.
No que se refere ao relatório que deve ser elaborado por força do artigo 10.° do regulamento, o Governo grego faz notar que
o mesmo é publicado mais de um ano após o termo do período de dois anos que ele abrange. Daqui resulta que as modificações
legislativas que ocorram em determinado momento num Estado‑Membro e tornem possível a cabotagem no interior deste só são comunicadas
aos demais Estados‑Membros, através de um tal relatório, com um importante atraso.
Deste modo, o seu sistema de certificado está mais em conformidade com a livre prestação de serviços, uma vez que permite
uma informação imediata de uma modificação legislativa que ocorra noutro Estado‑Membro.
Além disso, a solução proposta pela Comissão, que consiste na apresentação de uma cópia da legislação do Estado‑Membro que
permite a navios inscritos em registos internacionais a prática da cabotagem nesse Estado‑Membro, não é proporcionada ao objectivo
pretendido. Tal solução é, pelo contrário, mais complexa, uma vez que o texto legislativo deve ser inteiramente traduzido
por uma autoridade oficial e apresentado às autoridades portuárias do Estado de acolhimento.
Apreciação do Tribunal
Há que recordar que o artigo 1.° do regulamento consagra claramente o princípio da livre prestação de serviços de cabotagem
marítima na Comunidade (acórdão de 20 de Fevereiro de 2001, Analir e o., C‑205/99, Colect., p. I‑1271, n.° 20).
Uma medida nacional que consiste em exigir dos navios comunitários inscritos num segundo registo ou num registo internacional
um certificado emitido por uma autoridade do Estado da bandeira atestando que o referido navio está autorizado a prestar serviços
de cabotagem é susceptível de entravar ou tornar menos atractiva a prestação desses serviços, constituindo portanto uma restrição
à sua livre circulação (v., neste sentido, acórdão Analir e o., já referido, n.° 22).
No que se refere à admissibilidade desta restrição, há que notar, em primeiro lugar, que a redacção do artigo 1.° do regulamento
não dá, em si mesma, qualquer indicação que permita responder à questão de saber se um certificado pode ser exigido com o
fim de se verificar se, como está previsto nessa disposição, um navio preenche todas as condições exigidas para ser admitido
à cabotagem no Estado da bandeira (v., neste sentido, acórdão Analir e o., já referido, n.° 24).
Em segundo lugar, importa recordar que a livre prestação de serviços, enquanto princípio fundamental do Tratado CE, só pode
ser limitada por regulamentações que se justifiquem por razões imperativas de interesse geral e se apliquem a qualquer pessoa
ou empresa que exerça uma actividade no território do Estado‑Membro de acolhimento. Além disso, a fim de ser assim justificada,
a regulamentação nacional em causa deve ser adequada a garantir a realização do objectivo que prossegue e não ultrapassar
o que é necessário para atingir esse objectivo (acórdão Analir e o., já referido, n.° 25, e jurisprudência aí citada).
A segunda acusação da Comissão inscreve‑se neste último contexto, relativo ao carácter proporcionado da regulamentação nacional
em causa. Com efeito, a Comissão acusa a República Helénica de exigir que um navio comunitário possua um certificado emitido
pelo Estado da bandeira, quando existem medidas menos restritivas da livre prestação de serviços susceptíveis de atingir o
objectivo que consiste em verificar se tal navio preenche todas as condições exigidas para ser admitido à cabotagem nesse
Estado.
Como, no entanto, esclarece o advogado‑geral nos n.
os
27 a 37 das suas conclusões, as soluções alternativas propostas pela Comissão não permitem atingir plenamente o objectivo
pretendido ou mostram‑se, na prática, mais complexas e mais restritivas da livre prestação de serviços do que o regime de
certificado que actualmente existe.
Nestas condições, a Comissão, sobre a qual recai o ónus da prova no quadro de uma acção por incumprimento (v., nomeadamente,
acórdão de 23 de Outubro de 1997, Comissão/França, C‑159/94, Colect., p. I‑5815, n.° 102, e jurisprudência aí citada), não
conseguiu demonstrar que a República Helénica, ao exigir o referido certificado, não cumpriu as obrigações que resultam do
regulamento.
Daqui resulta que a segunda acusação não foi comprovada.
Quanto à terceira acusação
Argumentação das partes
A Comissão considera que as autoridades gregas sustentam erradamente, apoiando‑se unicamente na etimologia do nome, que o
Peloponeso é uma ilha, assim alargando artificialmente a exoneração prevista no artigo 6.°, n.° 3, do regulamento aos serviços
de cabotagem marítima entre os portos do Peloponeso e entre os portos do continente e os do Peloponeso.
A este respeito, a Comissão recorda que o Peloponeso estava antigamente ligado à Grécia não insular, da qual foi separado
por um canal construído pelo homem. Além disso, a comunicação entre o Peloponeso e a Grécia não insular é efectuada por uma
linha ferroviária e por uma estrada nacional que passam pelo canal de Corinto.
O Governo grego sublinha que o regulamento utiliza critérios diferentes do de estar efectivamente rodeado pelo mar, para que
os portos sejam considerados insulares. A este respeito, refere‑se a Ceuta e a Melilha, que são consideradas insulares pelo
artigo 2.°, ponto 1, alínea c), do regulamento, quando deveriam ser claramente continentais, na medida em que se situam no
litoral do continente africano.
Além disso, referindo‑se ao acórdão de 19 de Outubro de 2000, Itália e Sardegna Lines/Comissão (C‑15/98 e C‑105/99, Colect.,
p. I‑8855), o Governo grego alega que, para se determinar se uma região geográfica constitui ou não uma ilha, o critério determinante
reside na análise estatística do comércio realizado por mar.
Finalmente, tendo em conta o espírito de tolerância e de compreensão relativamente a determinadas economias da Comunidade
que possuem particularidades de que dão testemunho tanto o preâmbulo do regulamento como o seu artigo 6.°, n.° 3, que prevê
uma derrogação para a Grécia por motivos de coesão socioeconómica, tal derrogação deveria também ser aplicada ao Peloponeso.
Apreciação do Tribunal
Uma vez que o regulamento não contém uma definição de «ilha», há que recorrer ao sentido comum de tal conceito, por força
do qual uma ilha se define, num contexto marítimo, como uma porção de terra firme que emerge de modo durável das águas do
mar.
Ora, como observa o advogado‑geral no n.° 44 das suas conclusões, é incontestável que o Peloponeso, do ponto de vista geográfico,
é uma península. Só está separado do resto da Grécia por um canal artificial com a largura de algumas dezenas de metros. Nestas
condições, não pode ser qualificado de ilha na acepção do regulamento.
A esta interpretação não se opõe o facto de o artigo 2.° do regulamento equiparar os portos de Ceuta e de Melilha a portos
insulares.
Com efeito, estes dois portos constituem portos insulares unicamente porque a estes foram equiparados pelo artigo 2.° do regulamento.
Não o são por natureza. Assim, a comparação entre, por um lado, Ceuta e Melilha e, por outro, os portos do Peloponeso, que
não são equiparados a portos insulares pelo artigo 2.° do regulamento, é susceptível de infirmar, mais do que confirmar, a
tese do Governo grego de que o Peloponeso constitui uma ilha.
De resto, como o advogado‑geral faz notar no n.° 45 das suas conclusões, se é exacto que, em relação ao continente africano,
os portos destas cidades são continentais, não é menos verdade que, em relação ao continente europeu e, nomeadamente, à Península
Ibérica, esses portos são equiparáveis a portos insulares em razão da ausência de ligações terrestres com Espanha.
No que se refere ao acórdão Itália e Sardegna Lines/Comissão, já referido, ao qual se refere o Governo grego, basta verificar
que, nesse acórdão, o Tribunal de Justiça não tomou posição sobre o conceito de «ilha».
Finalmente, a interpretação extensiva do artigo 6.°, n.° 3, do regulamento que o Governo grego propõe esbarra com o facto
de tal disposição, enquanto excepção às regras gerais previstas pelo regulamento em matéria de livre prestação de serviços
de transporte marítimo no interior de um Estado‑Membro, dever ser objecto de uma interpretação estrita.
Resulta do que precede que a terceira acusação da Comissão é fundada.
Quanto à primeira parte da quarta acusação
Argumentação das partes
Na audiência, a Comissão precisou que a primeira parte da quarta acusação incide unicamente sobre o facto de, por força do
ponto 2.4.1 da circular n.° 1151.65/2/98, a legislação grega em matéria de tripulação dos navios se aplicar aos navios de
cruzeiro comunitários com mais de 650 toneladas brutas que efectuam a cabotagem insular.
Alega que a referida disposição da circular é contrária ao artigo 3.°, n.° 1, do regulamento, que determina que todos os assuntos
relacionados com a tripulação são da responsabilidade do Estado da bandeira, excepto no caso dos navios com menos de 650 toneladas
brutas, aos quais podem ser aplicadas as condições do Estado de acolhimento. Segundo a Comissão, resulta da letra da disposição
referida que esta se aplica a todos os navios de cruzeiro, quer pratiquem a cabotagem continental quer a cabotagem insular.
O Governo grego considera que, nos termos do artigo 3.°, n.° 2, do regulamento, todos os assuntos relacionados com a tripulação,
quanto a todas as categorias de navios que pratiquem a cabotagem entre portos insulares, incluindo os navios de cruzeiro,
são da responsabilidade do Estado de acolhimento.
Apreciação do Tribunal
Como resulta da letra do artigo 3.°, n.° 1, do regulamento, este aplica‑se aos navios que efectuem cabotagem continental e
aos navios de cruzeiro. O artigo 3.°, n.° 2, aplica‑se, por seu lado, aos navios que pratiquem a cabotagem insular.
Resulta da ausência de qualificação da expressão «navios de cruzeiro» no artigo 3.°, n.° 1, do regulamento que esta disposição
se aplica a todos os navios de cruzeiro, independentemente da natureza da cabotagem que pratiquem.
Esta interpretação é confirmada pelo facto de, como faz notar o advogado‑geral no n.° 54 das suas conclusões, se os navios
de cruzeiro que efectuam cabotagem insular devessem ser considerados cobertos pelo artigo 3.°, n.° 2, do regulamento, a referência
aos navios de cruzeiro, no n.° 1, deixaria de ter qualquer sentido, uma vez que a expressão «navios que efectuam cabotagem
continental» cobre já os navios de cruzeiro que praticam esse tipo de cabotagem.
Assim, no que se refere aos navios de cruzeiro com mais de 650 toneladas brutas que efectuam cabotagem insular, todas as questões
relativas à tripulação são da responsabilidade do Estado da bandeira. Uma vez que o ponto 2.4.1 da circular n.° 1151.65/2/98
prevê o contrário, a República Helénica não cumpriu as obrigações que decorrem do regulamento.
Daqui resulta que a primeira parte da quarta acusação é fundada.
Quanto às despesas
Por força do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora
o tiver requerido. Todavia, nos termos do primeiro parágrafo do n.° 3 do artigo 69.° desse regulamento, se cada parte obtiver
vencimento parcial, o Tribunal pode determinar que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas. Tendo a Comissão
e a República Helénica sido parcialmente vencidas, há que condená‑las a suportar as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1)
Ao considerar que o Peloponeso é uma ilha e ao aplicar aos navios de cruzeiro comunitários com mais de 650 toneladas brutas,
que praticam cabotagem insular, as suas normas nacionais, enquanto Estado de acolhimento, em matéria de tripulação, a República
Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 1.°, 3.° e 6.° do Regulamento (CEE) n.° 3577/92
do Conselho, de 7 de Dezembro de 1992, relativo à aplicação do princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos
internos nos Estados‑Membros (cabotagem marítima).
2)
Quanto ao mais, a acção é julgada improcedente.
3)
Cada parte suportará as suas próprias despesas.
Assinaturas.
–
Língua do processo: grego.