CELEX: 61989CJ0298
Klage auf Nichtigerklärung einer Richtlinie
Zulassung des interregionalen Linienflugverkehrs

1 Die Regierung von Gibraltar hat mit Klageschrift, die am 28. September 1989 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag Klage erhoben auf Nichtigerklärung des Artikels 2 Absatz 2 der Richtlinie 89/463/EWG des Rates vom 18. Juli 1989 zur Änderung der Richtlinie 83/416/EWG des Rates vom 25. Juli 1983 über die Zulassung des interregionalen Linienflugverkehrs zur Beförderung von Personen, Post und Fracht zwischen den Mitgliedstaaten (ABl. L 226, S. 14).
2 Mit der Richtlinie 83/416/EWG des Rates vom 25. Juli 1983 (ABl. L 237, S. 19) wurde ein gemeinschaftliches Verfahren für die Zulassung des interregionalen Linienflugverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten durch diese Staaten eingeführt, mit dem die Weiterentwicklung des innergemeinschaftlichen Flugverkehrsnetzes gefördert werden soll. Die Richtlinie regelt insbesondere das zu beachtende Zulassungsverfahren, die möglichen Versagungsgründe und die Voraussetzungen für die Billigung der angewandten Tarife.
3 Sie wurde zum ersten Mal durch die Richtlinie 86/216/EWG des Rates vom 26. Mai 1986 (ABl. L 152, S. 47) geändert, um die Flughäfen der atlantischen Inseln, die die autonome Region Azoren bilden, und den Flughafen Porto zeitweilig von ihrer Anwendung auszunehmen. Dies geschah unter den gleichen Voraussetzungen wie bei den griechischen Inseln, die bereits durch die Richtlinie 83/416 selbst ausgenommen worden waren, und hatte seinen Grund im unzureichenden Flugverkehr auf den Azoren und im noch andauernden Ausbau der Infrastruktur des Flughafens Porto.
4 Die Richtlinie wurde ein weiteres Mal durch die genannte Richtlinie 89/463 vom 18. Juli 1989 geändert, die aufgrund der gewonnenen Erfahrungen neue Vorschriften enthält, mit denen den Luftverkehrsunternehmen mehr Möglichkeiten eingeräumt werden sollten, die Märkte besser zu erschließen und direkte Flugdienste zwischen den verschiedenen Regionen der Gemeinschaft zu entwickeln, statt es bei indirekten Flugdiensten zu belassen. Mit der letztgenannten Richtlinie wurden im wesentlichen der Anwendungsbereich des vorgesehenen Systems auf Flüge mit Luftfahrzeugen mit mehr als 70 Sitzplätzen ausgedehnt und mehrere der in der ursprünglichen Richtlinie enthaltenen Gründe für die Versagung der Zulassung des interregionalen Linienflugverkehrs aufgehoben. Die Richtlinie 89/463 enthält ausserdem eine Bestimmung, mit der ihre Anwendung auf den Flugplatz Gibraltar bis zur Anwendung der Regelung über eine Zusammenarbeit ausgesetzt wird, die zwischen den Regierungen des Königreichs Spanien und des Vereinigten Königreichs vereinbart worden ist.
5 Diese in Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie enthaltene Bestimmung, die Gegenstand der vorliegenden Klage ist, lautet:
"Die Anwendung dieser Richtlinie auf den Flugplatz Gibraltar wird bis zur Anwendung der Regelung ausgesetzt, die in der gemeinsamen Erklärung der Minister für Auswärtige Angelegenheiten des Königreichs Spanien und des Vereinigten Königreichs vom 2. Dezember 1987 enthalten ist. Die Regierungen des Königreichs Spanien und des Vereinigten Königreichs werden den Rat von dem Zeitpunkt der Anwendung unterrichten."
6 Die gemeinsame Erklärung der Aussenminister des Königreichs Spanien und des Vereinigten Königreichs vom 2. Dezember 1987 sieht unter Punkt 8 namentlich vor, daß die Regelung über die gemeinsame Nutzung des Flugplatzes Gibraltar Anwendung findet, sobald die britischen Behörden den spanischen Behörden mitgeteilt haben, daß die zur Umsetzung von Punkt 3.3. (Zoll- und Einwanderungskontrollen in jedem Abfertigungsgebäude) erforderlichen Regelungen in Kraft getreten sind, und sobald ferner der Bau des spanischen Abfertigungsgebäudes abgeschlossen ist, spätestens aber ein Jahr nach der oben genannten Mitteilung.
7 Der Rat hat gegen die Klage gemäß Artikel 91 § 1 Absatz 1 der Verfahrensordnung eine Einrede der Unzulässigkeit erhoben und beantragt, darüber vorab zu entscheiden.
8 Der Gerichtshof hat gemäß Artikel 93 §§ 1 und 2 der Verfahrensordnung das Königreich Spanien (Beschluß vom 15. November 1989), das Vereinigte Königreich (Beschluß vom 17. Januar 1990) und die Kommission der Europäischen Gemeinschaften (Beschluß vom 21. Februar 1990) als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Beklagten zugelassen.
9 Zur Begründung der von ihm erhobenen Einrede der Unzulässigkeit rügt der Rat zum ersten die fehlende Klagebefugnis der Regierung von Gibraltar, da die Erhebung einer Klage wie der vorliegenden nach britischem Recht in die Zuständigkeit des Gouverneurs falle. Er macht weiter geltend, eine Richtlinie könne nicht mit einer Nichtigkeitsklage einer natürlichen oder juristischen Person nach Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag angefochten werden. Schließlich vertritt er die Ansicht, daß die Regierung von Gibraltar von der angefochtenen Bestimmung weder unmittelbar noch individuell betroffen sei.
10 Die Regierung von Gibraltar beantragt, die Einrede der Unzulässigkeit zurückzuweisen. Sie verweist zunächst darauf, daß ihre Rechtspersönlichkeit im britischen Recht anerkannt sei und insbesondere die Befugnis zur Erhebung der vorliegenden Klage umfasse, da diese eine "definierte örtliche Angelegenheit" im Sinne von Artikel 55 der Gibraltar Constitution Order vom 23. Mai 1969 und der Despatch des Aussenministers an den Gouverneur von Gibraltar vom gleichen Tage betreffe; nach letzterer seien die Minister von Gibraltar u. a. für den Tourismus und das Abfertigungsgebäude des Zivilflughafens zuständig. Ausserdem handele es sich bei Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 89/463 um eine von der Richtlinie verschiedene Entscheidung, die unmittelbare Wirkung habe und daher gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag der Überprüfung durch den Gerichtshof unterliege. Wegen der Form ihrer Beteiligung am Zulassungsverfahren für den Flugverkehr, als Verantwortliche für die Förderung des Wohls der Bevölkerung von Gibraltar und als Eigentümerin des Abfertigungsgebäudes des Flughafens sei sie schließlich auch unmittelbar und individuell betroffen.
11 Die Streithelfer haben sich alle der vom Rat erhobenen Einrede der Unzulässigkeit angeschlossen und diese ergänzend begründet. So macht das Vereinigte Königreich insbesondere geltend, nach den Verfassungsbestimmungen für Gibraltar könne eine Klage wegen Erfuellung internationaler Verpflichtungen im Namen der Regierung von Gibraltar sogar nach der für die Klägerin günstigsten Auslegung nur auf Weisung des Gouverneurs erhoben werden. Das Königreich Spanien und die Kommission betonen, die angefochtene Richtlinie enthalte keinerlei individuelle Entscheidung, die Gegenstand einer Klage gemäß Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag sein könnte.
12 Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts, des Verfahrensablaufs und des Vorbringens der Beteiligten zur Einrede der Unzulässigkeit wird auf den Sitzungsbericht verwiesen. Der Akteninhalt ist im folgenden nur insoweit wiedergegeben, als die Begründung des Urteils dies erfordert.
13 Artikel 173 EWG-Vertrag bestimmt:
"Der Gerichtshof überwacht die Rechtmässigkeit des Handelns des Rates und der Kommission, soweit es sich nicht um Empfehlungen oder Stellungnahmen handelt. Zu diesem Zweck ist er für Klagen zuständig, die ein Mitgliedstaat, der Rat oder die Kommission wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung dieses Vertrages oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder wegen Ermessensmißbrauchs erhebt.
Jede persönliche oder juristische Person kann unter den gleichen Voraussetzungen gegen die an sie ergangenen Entscheidungen sowie gegen diejenigen Entscheidungen Klage erheben, die, obwohl sie als Verordnung oder als eine an eine andere Person gerichtete Entscheidung ergangen sind, sie unmittelbar und individuell betreffen.
..."
14 Da die Regierung von Gibraltar nicht zu den nach Artikel 173 Absatz 1 Klagebefugten gehört und dies auch nicht geltend macht, ist die Zulässigkeit ihrer Klage ausschließlich nach Artikel 173 Absatz 2 zu prüfen.
15 Zunächst ist darauf hinzuweisen, daß der Begriff "Entscheidung" in Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes seit dem Urteil vom 14. Dezember 1962 in den verbundenen Rechtssachen 16/62 und 17/62 (Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes/Rat, Slg. 1962, 963) in dem sich aus Artikel 189 EWG-Vertrag ergebenden technischen Sinn aufzufassen und das maßgebende Merkmal zur Unterscheidung zwischen einem Rechtsetzungsakt und einer Entscheidung im Sinne des letztgenannten Artikels darin zu sehen ist, ob die fragliche Maßnahme allgemeine Geltung hat.
16 Es ist auch darauf hinzuweisen, daß Richtlinien zwar grundsätzlich nur ihre Adressaten, d. h. die Mitgliedstaaten, binden, daß sie aber normalerweise ein Mittel der indirekten Rechtsetzung sind. Im übrigen hat der Gerichtshof Richtlinien bereits als Maßnahmen mit allgemeiner Geltung qualifiziert (siehe z. B. Urteil vom 22. Februar 1984 in der Rechtssache 70/83, Kloppenburg, Slg. 1984, 1075, Randnr. 11, oder Beschluß vom 13. Juli 1988 in der Rechtssache 160/88 R, Fédération européenne de la santé animale u. a./Rat, Slg. 1988, 4121, Randnr. 28).
17 Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes verliert eine Maßnahme auch nicht etwa dadurch ihre allgemeine Geltung und damit ihren normativen Charakter, daß sich die Personen, für die sie in einem gegebenen Zeitpunkt gilt, der Zahl nach oder sogar namentlich mehr oder weniger genau bestimmen lassen, sofern nur feststeht, daß die Maßnahme nach ihrer Zweckbestimmung aufgrund eines durch sie festgelegten objektiven Tatbestands rechtlicher oder tatsächlicher Art anwendbar ist (Urteile vom 11. Juli 1968 in der Rechtssache 6/68, Zuckerfabrik Watenstedt/Rat, Slg. 1968, 612, vom 16. April 1970 in der Rechtssache 64/69, Compagnie française commerciale et financière/Kommission, Slg. 1970, 221, Randnr. 11, vom 30. September 1982 in der Rechtssache 242/81, Roquette Frères/Rat, Slg. 1982, 3213, Randnr. 7, und vom 26. April 1988 in den verbundenen Rechtssachen 97/86, 193/86, 99/86 und 215/86, Asteris/Kommission, Slg. 1988, 2181, Randnr. 13, Beschluß vom 13. Juli 1988 in der Rechtssache Fédération européenne de la santé animale/Rat, a. a. O., Randnr. 29, und Urteil vom 24. November 1992 in den verbundenen Rechtssachen C-15/91 und C-108/91, Buckl/Kommission, Slg. 1992, I-6061, Randnr. 25).
18 Schließlich hat der Gerichtshof bereits festgestellt, daß in einem Rechtsakt enthaltene Beschränkungen oder Ausnahmen vorübergehender Art (Urteile Zuckerfabrik Watenstedt/Rat, a. a. O., und Compagnie française commerciale et financière/Kommission, a. a. O., Randnrn. 12 bis 15) oder räumlicher Art (Urteil vom 18. Januar 1979 in den verbundenen Rechtssachen 103/78 bis 109/78, Société des usines de Beauport/Rat, Slg. 1979, 17, Randnrn. 15 bis 19) Bestandteil der gesamten Vorschriften sind, in denen sie stehen, und ausser im Falle eines Ermessensmißbrauchs deren allgemeine Rechtsnatur teilen.
19 Im vorliegenden Fall ist die allgemeine Geltung der Richtlinie 89/463 ausser hinsichtlich Artikel 2 Absatz 2 nicht strittig. Tatsächlich betrifft die Richtlinie alle interregionalen Linienflugdienste der Gemeinschaft, für die sie das Verfahren der Genehmigung durch die Mitgliedstaaten ändert.
20 Mit der angefochtenen Bestimmung wird die Anwendung dieser Neuregelung auf die Flugdienste nach und von Gibraltar bis zum Inkrafttreten der Maßnahmen ausgesetzt, die in der gemeinsamen Erklärung der Aussenminister des Königreichs Spanien und des Vereinigten Königreichs vom 2. Dezember 1987 vorgesehen sind. Sie gilt somit in gleicher Weise für alle Luftverkehrsunternehmen, die einen direkten interregionalen Flugdienst zwischen einem anderen Flughafen der Gemeinschaft und dem Flughafen Gibraltar einrichten wollen, und, allgemeiner, für alle Nutzer dieses Flughafens. Sie gilt demnach für objektiv umschriebene Sachverhalte.
21 Im übrigen ist der Flughafen Gibraltar nicht der einzige Flughafen, der vom räumlichen Geltungsbereich der Richtlinie vorläufig ausgenommen ist. Nach den Richtlinien 83/416 vom 25. Juli 1983 und 86/216 vom 26. Mai 1986 wurden bereits andere Flughäfen (die der griechischen und der die autonome Region Azoren bildenden atlantischen Inseln sowie der Flughafen Porto) aus technischen oder wirtschaftlichen Gründen wie unzureichender Flugverkehr oder fortdauernder Ausbau der Flughafen-Infrastruktur zeitweise von der Geltung ausgenommen.
22 Die Richtlinie verweist zur Begründung dafür, daß ihre Anwendung auf den Flughafen Gibraltar ausgesetzt wird, auf die Regelung, die in der gemeinsamen Erklärung der Aussenminister des Königreichs Spanien und des Vereinigten Königreichs vom 2. Dezember 1987 enthalten ist. Mit diesem Hinweis wird ein objektives Hindernis festgestellt, das der Durchführung der Richtlinie unter Berücksichtigung ihrer Ziele entgegensteht. Denn angesichts der von der Klägerin selbst eingehend dargelegten Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Königreich Spanien und dem Vereinigten Königreich über die Hoheitsgewalt über das Gebiet, in dem der Flughafen Gibraltar liegt, und der sich daraus für den Flugbetrieb ergebenden Schwierigkeiten hängt die Weiterentwicklung der Flugdienste zwischen diesem Flughafen und den anderen Flughäfen der Gemeinschaft von der Durchführung der von den beiden Staaten vereinbarten Regelung über eine Zusammenarbeit ab.
23 Demnach kann Artikel 2 Absatz 2 der Richtlinie 89/463 nicht als eine Bestimmung angesehen werden, die eine Entscheidung im Sinne von Artikel 173 Absatz 2 EWG-Vertrag enthält; vielmehr handelt es sich um eine Vorschrift, die die allgemeine Rechtsnatur dieser Richtlinie teilt.
24 Die Klage ist daher unzulässig und demgemäß abzuweisen, ohne daß die weiteren zur Begründung der Einrede der Unzulässigkeit geltend gemachten Gründe geprüft zu werden brauchen.
Kostenentscheidung
Kosten
25 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Regierung von Gibraltar mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen. Das Königreich Spanien, das Vereinigte Königreich und die Kommission als Streithelfer tragen gemäß Artikel 69 § 4 Absatz 1 der Verfahrensordnung ihre eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1) Die Klage wird als unzulässig abgewiesen.
2) Die Klägerin trägt die Kosten.
3) Das Königreich Spanien, das Vereinigte Königreich und die Kommission als Streithelfer tragen ihre eigenen Kosten.