CELEX: 61998CJ0062
Incumprimento de Estado
Regulamento (CEE) n.º 4055/86
Livre prestação de serviços
Transportes marítimos
Artigo 234.º do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 307.º CE)

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 27 de Fevereiro de 1998, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169._ do Tratado CE (actual artigo 226._ CE), uma acção destinada a fazer declarar que, não tendo denunciado nem adaptado os acordos sobre a marinha mercante celebrados com a República do Senegal, aprovado pelo Decreto n._ 99/79, de 14 de Setembro de 1979, com a República de Cabo Verde, aprovado pelo Decreto n._ 119/79, de 7 de Novembro de 1979, com a República Popular de Angola, aprovado pelo Decreto n._ 71/79, de 18 de Julho de 1979, e com a República Democrática de São Tomé e Príncipe, aprovado pelo Decreto n._ 123/79, de 13 de Novembro de 1979, por forma a permitir o acesso equitativo, livre e não discriminatório dos nacionais da Comunidade às parcelas de carga destinadas a Portugal, nos termos do Regulamento (CEE) n._ 4055/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros (JO L 378, p. 1), a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 3._ e 4._, n._ 1, do referido regulamento.
2 Na réplica, a Comissão informou terem sido entretanto introduzidas em tais acordos as modificações necessárias, com excepção do acordo celebrado com a República Popular de Angola (a seguir «acordo controvertido»). Nestas condições, a Comissão considerou que a acção passava a circunscrever-se ao acordo celebrado com este último país, por não ter sido ainda alterado.
Quadro jurídico comunitário
3 O artigo 234._ do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 307._ CE) determina que:
«As disposições do presente Tratado não prejudicam os direitos e obrigações decorrentes de convenções concluídas antes da entrada em vigor do presente Tratado, entre um ou mais Estados-Membros, por um lado, e um ou mais Estados terceiros, por outro.
Na medida em que tais convenções não sejam compatíveis com o presente Tratado, o Estado ou os Estados-Membros em causa recorrerão a todos os meios adequados para eliminar as incompatibilidades verificadas. Caso seja necessário, os Estados-Membros auxiliar-se-ão mutuamente para atingir essa finalidade, adoptando, se for caso disso, uma atitude comum.
Ao aplicar as convenções referidas no primeiro parágrafo, os Estados-Membros terão em conta o facto de que as vantagens concedidas no presente Tratado por cada um dos Estados-Membros fazem parte integrante do estabelecimento da Comunidade, estando, por conseguinte, inseparavelmente ligadas à criação de instituições comuns, à atribuição de competências em seu favor e à concessão das mesmas vantagens por todos os outros Estados-Membros.»
4 O Regulamento n._ 4055/86 contém as seguintes disposições:
Artigo 1._, n._ 1:
«A liberdade de prestação de serviços de transporte marítimo entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros será aplicável aos nacionais dos Estados-Membros estabelecidos num Estado-Membro que não seja o do destinatário dos serviços.»
Artigo 2._:
«Em derrogação do n._ 1 do artigo 1._, as restrições nacionais unilaterais existentes antes de 1 de Julho de 1986 aplicáveis ao transporte de certas mercadorias cujo encaminhamento esteja, no todo ou em parte, reservado a navios que arvorem pavilhão nacional, devem ser gradualmente eliminadas, o mais tardar nos termos do seguinte calendário:
- transporte entre Estados-Membros por navios que arvorem pavilhão de um Estado-Membro: 31 de Dezembro de 1989,
- transporte entre Estados-Membros e países terceiros por navios que arvorem pavilhão de um Estado-Membro: 31 de Dezembro de 1991,
- transporte entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros por outros navios: 1 de Janeiro de 1993.»
Artigo 3._:
«Os convénios de repartição de cargas contidos nos acordos bilaterais existentes celebrados pelos Estados-Membros com países terceiros devem ser gradualmente eliminados ou adaptados em conformidade com o disposto no artigo 4._»
Artigo 4._, n._ 1:
«Os convénios de repartição de cargas vigentes não suprimidos em conformidade com o artigo 3._, devem ser adaptados de acordo com a legislação da Comunidade e especialmente:
a) no que respeita aos tráfegos regidos pelo Código de Conduta das Conferências Marítimas das Nações Unidas, os referidos convénios observarão esse código e as obrigações que cabem aos Estados-Membros nos termos do Regulamento (CEE) n._ 954/79;
b) no que respeita aos tráfegos não regidos pelo Código de Conduta das Conferências Marítimas das Nações Unidas, os acordos existentes serão adaptados logo que possível, o mais tardar, antes de 1 de Janeiro de 1993, de modo a proporcionar um acesso equitativo, livre e não discriminatório de todos os nacionais da Comunidade, tal como previsto no artigo 1._, às parcelas de carga devidas aos Estados-Membros em questão.»
5 Nos termos do respectivo artigo 12._, o Regulamento n._ 4055/86 entrou em vigor em 1 de Janeiro de 1987.
Acordo controvertido
6 O acordo controvertido foi celebrado em Junho de 1979, ou seja, vários anos antes da adesão da República Portuguesa às Comunidades, em 1 de Janeiro de 1986.
7 O artigo VI do acordo controvertido estabelece que:
«1 - As partes contratantes terão direito de participar em partes iguais no transporte marítimo das mercadorias entre os portos da República Portuguesa e os portos da República Popular de Angola.
...
4 - Para execução do presente acordo, as empresas de navegação de Portugal e de Angola, a designar pelas autoridades competentes, estabelecerão as formas mais adequadas a um transporte eficiente.»
8 O artigo XV do mesmo acordo estabelece:
«...
2 - O presente acordo manter-se-á em vigor até doze meses depois da data em que qualquer das partes contratantes notifique a outra parte do seu desejo de o denunciar.»
9 O acordo controvertido reserva o transporte de cargas entre as partes contratantes aos navios que arvoram pavilhão de uma das partes ou a navios explorados por pessoas ou empresas com a nacionalidade de uma das partes. Assim, os navios explorados por nacionais de outros Estados-Membros ficam excluídos do comércio abrangido pelo referido acordo. Os acordos celebrados pela República Portuguesa com a República do Senegal, a República de Cabo Verde e a República Democrática de São Tomé e Príncipe continham idêntica cláusula de repartição de cargas.
Procedimento pré-contencioso
10 Por considerar que as cláusulas de repartição de cargas contidas nos referidos acordos, incluindo o acordo controvertido, estão subordinadas às disposições do Regulamento n._ 4055/86, e nomeadamente ao seu artigo 4._, n._ 1, e que tais cláusulas deviam ter sido alteradas para se tornarem conformes com o referido regulamento, a Comissão remeteu diversas cartas à República Portuguesa.
11 Em reposta à carta da Comissão de 3 de Dezembro de 1992, as autoridades portuguesas referiram, por carta de 15 de Fevereiro de 1993, terem estado sempre conscientes das obrigações para si decorrentes dos artigos 3._ e 4._ do Regulamento n._ 4055/86.
12 Não tendo a República Portuguesa modificado os acordos em causa, a Comissão endereçou-lhe, em 9 de Novembro de 1995, uma carta de notificação formal.
13 Na sua resposta de 27 de Agosto de 1996, o Governo português reconheceu a necessidade de modificar os referidos acordos à luz dos artigos 3._ e 4._ do Regulamento n._ 4055/86. Referiu, além disso, que já tinham sido iniciados com os países interessados os procedimentos de alteração ou eliminação, mas que, por diversas razões, a adaptação ainda não fora concluída. Por último, o Governo português reafirmou que não invocava as cláusulas de repartição de cargas e que se encontrava disposto, bem como os respectivos Estados contratantes, a garantir aos armadores de Estados terceiros, no sector dos transportes marítimos, todos os direitos emergentes da aplicação do Regulamento n._ 4055/86, sem quaisquer restrições do princípio da livre prestação de serviços.
14 Não tendo qualquer dos acordos sido modificado ou denunciado no prazo por si fixado, a Comissão formulou, em 6 de Junho de 1997, um parecer fundamentado convidando a República Portuguesa a, nos termos do disposto no artigo 169._ do Tratado, adoptar as medidas necessárias para lhe dar cumprimento no prazo de dois meses contados da respectiva notificação.
15 Por carta de 11 de Novembro de 1997, as autoridades portuguesas esclareceram que as propostas de alteração dos referidos acordos, no sentido da sua compatibilização com o princípio contido no Regulamento n._ 4055/86, haviam já seguido os canais diplomáticos para que os países africanos interessados pudessem analisá-las e alterá-las. Sublinharam, a este respeito, que, dos quatro países africanos em causa, a República do Senegal e a República de Cabo Verde já tinham dado o seu acordo para se proceder à alteração dos referidos acordos no sentido proposto pela República Portuguesa. Por carta de 19 de Março de 1998, a República Portuguesa forneceu à Comissão elementos complementares de resposta relativamente à carta de 11 de Novembro de 1997.
16 Face à ausência de modificações concretas, a Comissão intentou a presente acção em 27 de Fevereiro de 1998.
Argumentos das partes
17 A Comissão salienta que o Regulamento n._ 4055/86 visa garantir a livre prestação de serviços nos transportes marítimos entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros. O acordo controvertido reserva o transporte de carga entre as partes a navios que arvoram pavilhão de uma das partes ou a navios explorados por pessoas ou empresas com a nacionalidade de uma das partes. Daí resulta que os navios explorados por nacionais de outros Estados-Membros ficam excluídos do tráfego abrangido pelo referido acordo. A Comissão considera, em consequência, que o dito acordo devia ter sido alterado a fim de se conformar com o Regulamento n._ 4055/86, designadamente com as disposições do respectivo artigo 4._, n._ 1.
18 A este respeito, a Comissão salienta que o artigo 2._ do Regulamento n._ 4055/86 estabelece as datas em que as adaptações dos acordos devem ter lugar, concretizando as únicas excepções à liberdade de prestação de serviços de transporte marítimo introduzida pelo n._ 1 do artigo 1._ do referido regulamento.
19 Nos termos do artigo 4._, n._ 1, alínea b), do Regulamento n._ 4055/86, o acordo, no que respeita aos tráfegos não regidos pelo Código de Conduta das Conferências Marítimas das Nações Unidas, devia ter sido adaptado logo que possível, o mais tardar antes de 1 de Janeiro de 1993. No que diz respeito aos tráfegos regidos pelo Código de Conduta das Conferências Marítimas das Nações Unidas, a que se refere a alínea a), do n._ 1, do artigo 4._, não foi concedido qualquer prazo para se proceder às adaptações.
20 A Comissão sublinha que, independentemente de os tráfegos serem regidos pela alínea a) ou pela alínea b) do n._ 1 do artigo 4._ do Regulamento n._ 4055/86, há muito foi ultrapassado o prazo em que devia ter sido concluída a adaptação do acordo controvertido. A Comissão argumenta que o tempo decorrido desde a entrada em vigor do referido regulamento foi mais do que suficiente para que o acordo fosse alterado ou, em última análise, denunciado, a fim de que a República Portuguesa cumprisse as suas obrigações.
21 O Governo português não contesta que as cláusulas de repartição de cargas constantes do acordo controvertido requerem, em virtude dos artigos 3._ e 4._ do Regulamento n._ 4055/86, uma alteração de redacção, sublinhando ter diligenciado, por todas as vias diplomáticas possíveis, no sentido de levar as autoridades angolanas a aceitar tal alteração. Entretanto, o Governo português decidiu que, no âmbito da Conferência Ministerial dos Estados da África Ocidental e Central sobre os Transportes Marítimos (CMEAOC), não invocaria os convénios de repartição de cargas, exceptuados os que são reconhecidos por todos os Estados-Membros.
22 Dado o estádio avançado, ou mesmo finalizado, das negociações com a República Popular de Angola e a situação de inaplicação dos convénios em matéria de repartição de cargas contrárias à livre prestação de serviços, o Governo português considera que a acção intentada pela Comissão ao abrigo do artigo 169._ do Tratado é prematura e juridicamente infundada.
23 O pedido da Comissão padece de falta de fundamento jurídico por não fazer referência ao artigo 234._ do Tratado. O quadro jurídico garantido por esta disposição é indispensável na fundamentação de um pedido que tem por objecto a alteração ou a denúncia de uma convenção celebrada antes da adesão às Comunidades (a seguir «convenção pré-comunitária»).
24 O Governo português considera que, à luz do artigo 234._ do Tratado, não pode ser acusado de qualquer incumprimento. Com efeito, quando se trata de convenções pré-comunitárias que, no todo ou em parte, contrariam o Tratado CE e o direito aprovado para sua aplicação, o artigo 234._, segundo parágrafo, do Tratado impõe a obrigação de os Estados-Membros recorrerem a todos os meios adequados para eliminar a incompatibilidade entre uma disposição convencional e uma disposição comunitária. Todavia, não lhes impõe uma obrigação de resultado no sentido de lhes exigir, independentemente das consequências jurídicas e dos custos políticos, a eliminação da incompatibilidade constatada.
25 A denúncia de um acordo não se integra entre os «meios adequados», na acepção desta disposição. Com efeito, a denúncia apenas pode ser exigida caso seja evidente que o Estado terceiro não está disposto a renegociar o acordo. As meras dificuldades de alteração do acordo por razões políticas ou de outra ordem não são suficientes para exigir a denúncia.
26 O Governo português argumenta que o segundo parágrafo do artigo 234._ do Tratado tem de ser lido em articulação com o seu primeiro parágrafo, pelo que a eliminação das incompatibilidades deve tomar a forma que, garantindo a plena eficácia do direito comunitário, seja a menos lesiva dos direitos dos Estados terceiros, partes contratantes dos acordos pré-comunitários.
27 Se o segundo parágrafo do artigo 234._ do Tratado obrigasse os Estados-Membros a denunciar o acordo pré-comunitário, no caso de falhar ou ser muito difícil a via diplomática de alteração das cláusulas contrárias, não faria sentido a sua parte final. Com efeito, para proceder à denúncia de um acordo pré-comunitário, o Estado-Membro, porque se trata de um acto unilateral de vontade, não necessitaria do auxílio e assistência dos restantes Estados-Membros.
28 No entender do Governo português, a hipótese de uma obrigação de denúncia de um acordo por força do artigo 234._, segundo parágrafo, do Tratado só se pode verificar a título excepcional e em casos extremos. Assim sendo, e por se tratar de um acto que envolve, em princípio, responsabilidade internacional, a denúncia apenas se justifica se estiverem reunidas duas condições, a saber, a incompatibilidade total entre a disposição da convenção pré-comunitária e o direito comunitário e a impossibilidade de salvaguardar, através de mecanismos políticos ou outros, o interesse comunitário naquela matéria.
29 No caso em apreço, não se verifica a segunda condição: os convénios em matéria de repartição de cargas que requerem alteração não estão a ser aplicados e, por conseguinte, a sua vigência formal não afecta o interesse comunitário ligado à plena e efectiva realização da livre prestação de serviços no domínio dos transportes marítimos.
30 Com efeito, a denúncia seria um meio desproporcional para se atingir o fim visado pelo artigo 234._, segundo parágrafo, do Tratado e envolveria uma preterição desproporcional dos interesses ligados à política externa da República Portuguesa por referência ao interesse comunitário que, na prática, não sofre prejuízos reais e efectivos. Tal denúncia teria um efeito extremamente pernicioso sobre as relações diplomáticas, políticas e económicas entre este Estado-Membro e a República Popular de Angola, que é um vector prioritário da política externa portuguesa e, portanto, uma componente fundamental das políticas da Comunidade nos domínios comercial e da cooperação para o desenvolvimento.
31 Por último, não se pode ignorar a situação de guerra e de permanente tensão que se vive em Angola, o que torna muito complicado o desenvolvimento normal das relações diplomáticas em áreas que não são estratégicas nem prioritárias para este Estado.
Apreciação do Tribunal
32 Saliente-se, a título liminar, que a Comissão e a República Portuguesa estão de acordo quanto ao facto de as cláusulas de repartição de cargas que constam do acordo controvertido exigirem a respectiva modificação por forma a compatibilizá-lo com os artigos 3._ e 4._ do Regulamento n._ 4055/86.
33 Cabe declarar que, no caso vertente, o Governo português não conseguiu, nos prazos previstos no Regulamento n._ 4055/86, alterar o acordo controvertido através das vias diplomáticas.
34 A este propósito, deve recordar-se que o Tribunal de Justiça já decidiu que, nestas condições, na medida em que a denúncia de um acordo deste tipo seja possível à luz do direito internacional, incumbe ao Estado-Membro interessado denunciá-lo (v., neste sentido, o acórdão de 14 de Setembro de 1999, Comissão/Bélgica, C-170/98, Colect., p. I-5493, n._ 42).
35 Todavia, o Governo português contesta a existência de incumprimento, essencialmente por três razões.
36 Argumenta, antes de mais, que a acção da Comissão é prematura, em razão do estado de avanço das negociações com a República Popular de Angola.
37 A este propósito, deve recordar-se que, atento o seu papel de guardiã do Tratado, a Comissão é a única entidade competente para decidir se é oportuno instaurar um processo para declaração do incumprimento (v. acórdão de 11 de Agosto de 1995, Comissão/Alemanha, C-431/92, Colect., p. I-2189, n._ 22).
38 Em seguida, o Governo português sustenta que a situação de guerra e permanente tensão que se vive em Angola constitui um facto justificativo.
39 Sobre este ponto há que observar que a existência de uma situação política difícil num país terceiro co-contratante, como acontece neste caso concreto, não pode justificar a persistência do incumprimento pelo Estado-Membro das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado (v. acórdão Comissão/Bélgica, já referido, n._ 42).
40 Finalmente, o Governo português argumenta, essencialmente, que, no que respeita às convenções pré-comunitárias concluídas entre um Estado-Membro e um país terceiro, embora o artigo 234._ do Tratado imponha a obrigação de utilizar todos os mecanismos apropriados para eliminar uma contradição entre uma regra convencional e uma regra comunitária, esta disposição não é, todavia, indiferente às consequências e aos custos políticos resultantes da referida obrigação. Com efeito, a hipótese de obrigação de denúncia nos termos do artigo 234._ do Tratado só existe a título excepcional e em casos extremos. Segundo este governo, tal denúncia implicaria uma exclusão desproporcionada dos interesses ligados à sua política externa em relação ao interesse comunitário. Além disso, a Comissão deveria ter feito referência a esta disposição na fundamentação de um pedido que tem por objecto a modificação ou a denúncia duma convenção pré-comunitária.
41 Importa, pois, examinar as circunstâncias em que um Estado-Membro pode manter medidas contrárias ao direito comunitário, baseando-se numa convenção pré-comunitária concluída com um Estado terceiro.
42 A este propósito, deve recordar-se que o artigo 234._ do Tratado dispõe, no seu primeiro parágrafo, que os direitos e obrigações que decorrem de convenções concluídas anteriormente à entrada em vigor do Tratado entre, por um lado, um ou vários Estados-Membros e, por outro, um ou mais Estados terceiros, não são afectados pelas disposições do Tratado. O segundo parágrafo desta disposição impõe, todavia, aos Estados-Membros a obrigação de recorrerem a todos os meios apropriados para eliminarem as incompatibilidades eventuais entre uma convenção dessa natureza e o Tratado CE.
43 O artigo 234._ do Tratado tem alcance geral e aplica-se a qualquer convenção internacional, qualquer que seja o seu objecto, susceptível de ter uma influência sobre a aplicação do Tratado (v. acórdãos de 14 de Outubro de 1980, Burgoa, 812/79, Recueil, p. 2787, n._ 6, e de 2 de Agosto de 1993, Levy, C-158/91, Colect., p. I-4287, n._ 11).
44 Tal como resulta do acórdão Burgoa, já referido, o artigo 234._, primeiro parágrafo, do Tratado tem por objectivo precisar, em conformidade com os princípios do direito internacional [v., a este propósito, o artigo 30._, n._ 4, alínea b), da Convenção de Viena de 1969 relativa ao Direito dos Tratados], que a aplicação do Tratado CE não afecta o compromisso do Estado-Membro interessado de respeitar os direitos de países terceiros emergentes duma convenção anterior e de observar as suas obrigações correspondentes.
45 Daí resulta que a República Portuguesa deve sempre respeitar os direitos que a República Popular de Angola retira do acordo controvertido.
46 O acordo controvertido contém, todavia, uma cláusula (artigo XV) que se refere explicitamente à possibilidade de as partes contratantes o denunciarem, de forma que a sua denúncia pela República Portuguesa não contrariaria os direitos que para a República Popular de Angola emergem desse acordo.
47 Por conseguinte, as obrigações a que a República Portuguesa está sujeita por força dos artigos 3._ e 4._ do Regulamento n._ 4055/86 não são afectadas pelo princípio enunciado no primeiro parágrafo do artigo 234._ do Tratado.
48 No que respeita ao argumento do Governo português segundo o qual a obrigação de recorrer à denúncia constitui uma obrigação excepcional no quadro do artigo 234._ do Tratado, basta reconhecer que, neste caso concreto, a obrigação que incumbe à República Portuguesa não se fundamenta nessa disposição do Tratado, mas nas disposições do Regulamento n._ 4055/86.
49 Além do mais, deve observar-se que, embora, no quadro do artigo 234._ do Tratado, os Estados-Membros tenham o direito de escolher as medidas apropriadas a tomar, nem por isso têm menor obrigação de eliminar as incompatibilidades existentes entre uma convenção pré-comunitária e o Tratado CE. Se um Estado-Membro encontrar dificuldades que tornem impossível a modificação de um acordo, não se pode, por isso, excluir que lhe compete denunciar esse acordo.
50 Quanto ao argumento segundo o qual uma tal denúncia implicaria uma exclusão desproporcionada dos interesses ligados à política externa da República Portuguesa em relação ao interesse comunitário, deve declarar-se que o equilíbrio entre os interesses ligados à política externa de um Estado-Membro e o interesse comunitário já encontra a sua expressão no artigo 234._ do Tratado, na medida em que esta disposição permite ao Estado-Membro paralisar uma norma comunitária a fim de respeitar os direitos de países terceiros resultantes de uma convenção anterior e de observar as obrigações correspondentes. Este artigo dá-lhes também uma opção quanto aos meios apropriados para tornar o referido acordo compatível com o direito comunitário.
51 Finalmente, quanto à ausência de fundamento jurídico que, segundo o Governo português, decorre do facto de a Comissão não ter feito referência ao artigo 234._ do Tratado, basta reconhecer que neste caso concreto o pedido da Comissão se baseava no Regulamento n._ 4055/86.
52 Nestas circunstâncias, deve reconhecer-se que, não tendo denunciado nem adaptado o acordo controvertido, de forma a permitir um acesso equitativo, livre e não discriminatório dos nacionais da Comunidade às parcelas de carga destinadas à República Portuguesa, em conformidade com o Regulamento n._ 4055/86, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 3._ e 4._, n._ 1, do referido regulamento.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
53 Nos termos do artigo 69._, n._ 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da República Portuguesa e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Não tendo denunciado nem adaptado o acordo sobre a marinha mercante celebrado com a República Popular de Angola, por forma a permitir o acesso equitativo, livre e não discriminatório dos nacionais da Comunidade às parcelas de carga destinadas à República Portuguesa, em conformidade com o Regulamento (CEE) n._ 4055/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 3._ e 4._, n._ 1, do referido regulamento.
2) A República Portuguesa é condenada nas despesas.