CELEX: 62009FJ0029
Fonction publique
Fonctionnaires
Rémunération
Article 64 du statut
Article 3, paragraphe 5, premier alinéa, et article 9 de l’annexe XI du statut
Coefficient correcteur
Égalité de traitement

Estimant que le pouvoir d’achat des fonctionnaires affectés à Luxembourg donnait des signes de diminution constante depuis
quelques années par rapport aux fonctionnaires affectés à Bruxelles, M. M. Ott, président du syndicat Solidarité européenne,
a, le 28 octobre 2005, adressé une note à M. S. Kallas, vice-président de la Commission, par laquelle il lui demandait d’entamer
une étude sur la possibilité de doter Luxembourg d’un coefficient correcteur.
Par lettre du 29 novembre 2005, M. Kallas a répondu qu’il n’était pas dans l’intérêt du personnel d’entamer des travaux visant
à la création d’un coefficient correcteur pour Luxembourg au motif, notamment, qu’une telle mesure nécessitait une modification
du statut, ce qui comportait le risque d’une renégociation de la méthode d’adaptation annuelle des rémunérations, laquelle
aurait été obtenue «après de longues et difficiles négociations dans le contexte de la réforme».
Le 3 avril 2007, le collectif syndical interinstitutionnel, regroupant plusieurs organisations syndicales et professionnelles
du Parlement européen, de la Commission et de la Cour de justice de l’Union européenne, a adressé une note au directeur général
d’Eurostat l’invitant à entreprendre une étude afin d’établir le caractère sensible de la distorsion du pouvoir d’achat des
fonctionnaires affectés à Luxembourg, par rapport à ceux affectés à Bruxelles, et d’engager la procédure prévue à l’article
9 de l’annexe XI du statut en vue de la création d’un coefficient correcteur propre à Luxembourg.
Par note du 6 juin 2007, le directeur général d’Eurostat a répondu que toute demande d’établissement d’un coefficient correcteur
échappait à la compétence d’Eurostat et devait être adressée à la direction générale (DG) «Personnel et administration» de
la Commission.
Par note du 12 avril 2008, plusieurs organisations syndicales et professionnelles, réunies en front commun syndical, ont demandé
au directeur général de la DG «Personnel et administration» une concertation interinstitutionnelle relative à la perte du
pouvoir d’achat du personnel des institutions.
Par courrier du 12 septembre 2008, enregistré le 15 septembre de la même année par l’administration, les requérants ont introduit
une réclamation à l’encontre de leurs bulletins de rémunération de juin 2008, lesquels comportaient une correction de l’adaptation
des rémunérations qui avait eu lieu à la fin de l’année 2007, sans toutefois contenir de coefficient correcteur propre à leur
lieu d’affectation, ainsi que contre les bulletins de rémunération des mois suivants.
Par décision du 17 décembre 2008, notifiée par lettre du 18 décembre suivant, l’autorité investie du pouvoir de nomination
(ci-après l’«AIPN») a rejeté ladite réclamation.

Conclusions des parties et procédure
Les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal:
«–      [p]rincipalement, annuler la décision implicite de refus de porter le pouvoir d’achat des rémunérations à Luxembourg à un
niveau équivalent à celui du pouvoir d’achat des rémunérations à Bruxelles;
–        [s]ubsidiairement, annuler les bulletins de rémunération des réclamants émis pour la période à partir du 15 juin 2008»;
–        condamner la Commission aux dépens.
La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal:
–        rejeter le recours;
–        condamner les requérants aux dépens.
Par courrier parvenu au greffe du Tribunal le 25 juin 2009 par télécopie (le dépôt de l’original étant intervenu le 29 juin
suivant), le Conseil de l’Union européenne a demandé à intervenir dans l’affaire, au soutien des conclusions de la Commission.
Le président de la troisième chambre du Tribunal a fait droit à cette demande par ordonnance du 7 septembre 2009.
Par son mémoire en intervention, parvenu au greffe du Tribunal le 16 octobre 2009 par télécopie, le Conseil conclut à ce qu’il
plaise au Tribunal de rejeter le recours comme manifestement irrecevable et, à titre subsidiaire, comme non fondé en ce qui
concerne une exception d’illégalité qui a été soulevée par les requérants à l’appui de leurs recours.

Sur la recevabilité du recours

Arguments des parties
La Commission estime que le recours est irrecevable, qu’il soit dirigé contre le prétendu refus de créer un coefficient correcteur
pour Luxembourg ou contre les bulletins de rémunération des requérants à partir de juin 2008.
D’une part, elle observe que toutes les démarches entreprises préalablement à la réclamation ont été d’ordre syndical et politique,
mais non statutaire. Il n’y aurait jamais eu de demande, au sens de l’article 90, paragraphe 1, du statut, émanant d’un fonctionnaire
à titre individuel.
En tout état de cause, le recours, en tant qu’il serait dirigé contre le prétendu refus de créer un coefficient correcteur
pour Luxembourg serait tardif, aucune réclamation n’ayant été introduite dans les trois mois suivant le rejet par M. Kallas
de la demande d’octobre 2005, ni dans les trois mois suivant le refus du directeur général d’Eurostat d’effectuer les calculs
demandés. La Commission observe également que les requérants n’étaient pas les auteurs des demandes en question.
De plus, la requête n’aurait pas le même objet que les démarches antérieures. Son objet principal serait de dénoncer l’absence
d’un coefficient correcteur pour Luxembourg, lequel coefficient aurait nécessairement, selon les requérants, été supérieur
à celui de Bruxelles, tandis que les démarches antérieures concerneraient l’absence de calculs ou de concertation.
D’autre part, la Commission reconnaît qu’un fonctionnaire a été jugé recevable à attaquer son bulletin de rémunération dans
la mesure où celui-ci ne comportait pas l’application d’un coefficient correcteur auquel le fonctionnaire estimait avoir droit
(voir, en ce sens, arrêt du Tribunal de première instance du 27 octobre 1994, Chavane de Dalmassy e.a./Commission, T‑64/92,
RecFP p. I‑A‑227 et II‑723). Toutefois, cette possibilité supposerait que le bulletin en question matérialise un changement
de situation ou une nouvelle décision – ce qui n’aurait pas été le cas en juin 2008.
À l’audience, les requérants ont fait valoir, d’abord, qu’ils étaient en droit d’attaquer directement devant le Tribunal la
décision implicite de refus de porter, par l’établissement d’un coefficient correcteur spécifique, le pouvoir d’achat des
fonctionnaires affectés à Luxembourg à un niveau équivalent à celui du pouvoir d’achat des fonctionnaires affectés à Bruxelles,
ensuite, que le bulletin de rémunération de juin 2008 laissait apparaître un changement de situation, en ce qu’il comportait
une correction de l’adaptation des rémunérations qui avait eu lieu suite à l’examen annuel de fin 2007, sans pour autant comporter
de coefficient correcteur pour Luxembourg, enfin, que les délais de réclamation et recours avaient été pleinement respectés.

Appréciation du Tribunal
Sur le recours en tant qu’il est dirigé contre la prétendue décision implicite de refus de porter le pouvoir d’achat des fonctionnaires
affectés à Luxembourg à un niveau équivalent à celui du pouvoir d’achat des fonctionnaires affectés à Bruxelles
Il convient de rappeler que, dans le système des voies de recours organisé par les articles 90 et 91 du statut, un recours
dirigé contre une décision implicite de rejet requiert:
–        soit l’introduction d’une demande préalable, au titre de l’article 90, paragraphe 1, du statut, par le fonctionnaire concerné,
laquelle, en l’absence de réponse de l’AIPN dans un délai de quatre mois, est censée avoir été implicitement rejetée, auquel
cas le fonctionnaire peut, dans un nouveau délai de trois mois, saisir l’AIPN d’une réclamation, conformément à l’article
90, paragraphe 2, du statut;
–        soit l’introduction d’une réclamation préalable contre un acte faisant grief, conformément à l’article 90, paragraphe 2, du
statut, l’absence de réponse dans un délai de quatre mois à partir de l’introduction de la réclamation valant, conformément
au deuxième alinéa du même paragraphe, décision implicite de rejet susceptible de faire l’objet d’un recours au titre de l’article
91 du statut.
En l’espèce, force est de constater que la procédure précontentieuse n’a pas été régulièrement suivie par les requérants.
En effet, d’une part, ces derniers n’ont pas introduit de demande préalable, en vertu de l’article 90, paragraphe 1, du statut,
tendant à ce que le pouvoir d’achat des fonctionnaires affectés à Luxembourg soit porté à un niveau équivalent à celui du
pouvoir d’achat des fonctionnaires affectés à Bruxelles, les lettres des 28 octobre 2005, 3 avril 2007 et 12 avril 2008, à
supposer même qu’elles puissent être qualifiées de demandes au sens de l’article 90, paragraphe 1, du statut n’émanant pas
des requérants eux-mêmes.
D’autre part, et en tout état de cause, les réponses du 29 novembre 2005 de M. Kallas et du 6 juin 2007 du directeur général
d’Eurostat sont restées sans suite dans les délais de réclamation et de recours. De même, aucune démarche n’a été entreprise
par les organisations syndicales et professionnelles après que leur demande de concertation interinstitutionnelle du 12 avril
2008 ait été laissée sans réponse expresse de la part du directeur général de la DG «Personnel et administration».
Il convient, en conséquence, de rejeter comme irrecevable le recours en tant qu’il est dirigé contre la prétendue décision
implicite de refus de porter le pouvoir d’achat des fonctionnaires affectés à Luxembourg à un niveau équivalent à celui du
pouvoir d’achat des fonctionnaires affectés à Bruxelles.
Sur le recours en tant qu’il est dirigé contre les bulletins de rémunération des requérants délivrés à partir de juin 2008
Il ressort de la requête que les requérants soulèvent, en substance, à l’appui de leur recours dirigé contre leurs bulletins
de rémunération à partir du mois de juin 2008, des moyens à l’encontre de l’article 3, paragraphe 5, premier alinéa, de l’annexe
XI du statut, pour invoquer devant le Tribunal l’inapplicabilité dudit article 3, paragraphe 5, premier alinéa.
Il convient de rappeler, à titre liminaire, que l’article 241 CE, applicable à la date de l’introduction du recours et devenu,
après modification, l’article 277 TFUE, prévoit que toute partie peut, à l’occasion d’un litige mettant en cause la légalité
d’un règlement visé par cette disposition, se prévaloir, en particulier à l’appui d’un recours contre une mesure d’application,
des moyens prévus à l’article 230, deuxième alinéa, CE, devenu, après modification, article 263, deuxième alinéa, TUFE, même
après l’expiration du délai de recours contre le règlement. Il ressort d’une jurisprudence constante que cette voie de droit
incidente constitue l’expression d’un principe général qui tend à garantir que toute personne dispose ou ait disposé d’une
possibilité de contester un acte émanant de l’Union qui sert de fondement à une décision qui lui est opposée (arrêts de la
Cour du 6 mars 1979, Simmenthal/Commission, 92/78, Rec. p. 777; du 19 janvier 1984, Andersen e.a./Parlement, 262/80, Rec.
p. 195, et du 10 juillet 2003, Commission/BCE, C‑11/00, Rec. p. 7147, points 74 à 78). La règle posée par l’article 241 CE
s’impose assurément dans le cadre du contentieux porté devant le Tribunal au titre de l’article 236 CE, devenu, après modification,
article 270 TFUE.
Toutefois, il ressort également de la jurisprudence que la possibilité que donne l’article 241 CE d’invoquer l’inapplicabilité
d’un règlement ne constitue pas un droit d’action autonome et ne peut être exercée que de manière incidente, de telle sorte
que l’absence d’un droit de recours principal ou l’irrecevabilité du recours principal entraîne l’irrecevabilité de l’exception
d’illégalité (arrêts de la Cour 16 juillet 1981, Albini/Conseil et Commission, 33/80, Rec. p. 2141, point 17, et du 7 juillet
1987, Étoile commerciale et CNTA/Commission, 89/86 et 91/86, Rec. p. 3005, point 22).
Or, selon les articles 90 et 91 du statut, la réclamation et, par conséquent, le recours ne peuvent être dirigés que contre
un acte faisant grief émanant de l’AIPN. Il est également constant qu’un acte faisant grief, au sens de l’article 90, paragraphe
2, et de l’article 91, paragraphe 1, du statut, est celui qui produit des effets juridiques obligatoires de nature à affecter
directement et immédiatement les intérêts du requérant, en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci
(arrêt du Tribunal du 28 juin 2006, Grünheid/Commission, F‑101/05, RecFP p. I‑A‑1‑55 et II‑A‑1‑199, point 33, et la jurisprudence
citée).
Il convient donc de vérifier si le recours, en tant qu’il est dirigé contre les fiches de rémunération des requérants délivrées
à partir de juin 2008 répond aux exigences des articles 90 et 91 du statut.
À cet égard, il importe de souligner qu’une fiche de rémunération, par sa nature et son objet, ne présente pas les caractéristiques
d’un acte faisant grief dès lors qu’elle ne fait que traduire en termes pécuniaires la portée de décisions administratives
antérieures, relatives à la situation personnelle et juridique du fonctionnaire (arrêts du Tribunal du 23 avril 2008, Pickering/Commission,
F‑103/05, non encore publié au Recueil, point 72, et Bain e.a./Commission, F‑112/05, non encore publié au Recueil, point 73).
Toutefois, dans la mesure où elle fait apparaître clairement l’existence et le contenu d’une décision administrative de portée
individuelle, passée jusqu’alors inaperçue, dès lors qu’elle n’avait pas été formellement notifiée à l’intéressé, la fiche
de rémunération, contenant le décompte des droits pécuniaires, peut être considérée comme un acte faisant grief, susceptible
de faire l’objet d’une réclamation et, le cas échéant, d’un recours (voir, en ce sens, arrêt du Tribunal de première instance
du 16 février 2005, Reggimenti/Parlement, T‑354/03, RecFP p. I‑A‑33 et II‑147, points 38 et 39, à propos du remboursement
de frais de voyage, ou encore ordonnance du Tribunal de première instance du 24 mars 1998, Meyer e.a./Cour de justice, T‑181/97,
RecFP p. I‑A‑151 et II‑481, à propos d’une déduction d’un montant d’allocations familiales perçues par ailleurs). Dans ces
conditions, la communication de la fiche de rémunération a pour effet de faire courir les délais de réclamation et de recours
contre la décision administrative prise à l’égard du fonctionnaire concerné et reflétée dans la fiche (arrêts précités, Pickering/Commission,
point 75, et Bain e.a./Commission, point 76).
Il en va de même lorsque la fiche de rémunération matérialise, pour la première fois, la mise en oeuvre d’un nouvel acte de
portée générale concernant la fixation de droits pécuniaires, tels une décision modifiant la méthode de calcul des frais de
voyage (arrêt du Tribunal de première instance du 18 septembre 2003, Lebedef e.a./Commission, T‑221/02, RecFP p. I‑A‑211 et
II‑1037, points 24 et 25), une décision modifiant un barème de contributions parentales pour les services de crèche (arrêt
du Tribunal de première instance du 29 janvier 1997, Vanderhaeghen/Commission, T‑297/94, RecFP p. I‑A‑7 et II‑13), un règlement
modifiant des coefficients correcteurs (arrêt du Tribunal de première instance du 8 novembre 2000, Bareyt e.a./Commission,
T‑175/97, RecFP p. I‑A‑229 et II‑1053; arrêts précités, Pickering/Commission, et Bain e.a./Commission), un règlement adaptant
le montant des rémunérations (arrêt du Tribunal de première instance du 22 juin 1994, Di Marzio et Lebedef/Commission, T‑98/92
et T‑99/92, RecFP p. I‑A‑167 et II‑541) ou un règlement instaurant une contribution exceptionnelle de crise ou une contribution
temporaire (arrêt de la Cour du 3 juillet 1985, Abrias e.a./Commission, 3/83, Rec. p. 1995; arrêt du Tribunal de première
instance du 22 juin 1994, Rijnoudt et Hocken/Commission, T‑97/92 et T‑111/92, RecFP p. I‑A‑159 et II‑511).
Dans ces dernières hypothèses, le premier bulletin de rémunération faisant suite à l’entrée en vigueur d’un acte de portée
générale, modifiant les droits pécuniaires d’une catégorie abstraite de fonctionnaire, traduit nécessairement, à l’égard de
son destinataire, l’adoption d’une décision administrative de portée individuelle produisant des effets juridiques obligatoires
de nature à affecter directement et immédiatement les intérêts du fonctionnaire concerné. Aussi, à supposer même que l’on
puisse considérer qu’une nouvelle décision administrative de portée individuelle est adoptée mensuellement par l’AIPN quant
à la fixation des droits pécuniaires du fonctionnaire et se trouve reflétée dans la fiche de rémunération correspondante,
ces décisions successives ne seraient-elles que confirmatives de la première décision ayant modifié de façon caractérisée
la situation juridique de l’intéressé en application du nouvel acte de portée générale.
En conséquence, un fonctionnaire ayant omis d’attaquer, dans les délais de réclamation et de recours, la fiche de rémunération
matérialisant, pour la première fois, la mise en œuvre d’un acte de portée générale portant fixation des droits pécuniaires
ne saurait valablement, après le dépassement desdits délais, attaquer les fiches ultérieures, en invoquant à leur encontre
la même illégalité que celle dont serait entachée la première fiche (arrêts précités, Pickering/Commission, points 75 à 89,
et Bain e.a./Commission, points 76 à 89).
Toutefois, la situation, en l’espèce, ne correspond pas aux hypothèses visées ci-dessus. En effet, il apparaît à la lecture
des arguments des requérants que ces derniers critiquent essentiellement la persistance de la Commission à faire application
de l’article 3, paragraphe 5, premier alinéa, de l’annexe XI du statut sans avoir procédé à une étude sur l’éventuelle distorsion
du pouvoir d’achat entre Bruxelles et Luxembourg, alors qu’ils invoquent l’apparition de circonstances économiques nouvelles,
lesquelles ne justifieraient plus, au regard notamment du principe de l’égalité de traitement, l’application de cette disposition.
À cet égard, il convient de rappeler que le principe d’égalité de traitement s’impose au législateur, ainsi que le reconnaît
la Commission, et que l’établissement de coefficients correcteurs, prévus par les articles 64 et 65 du statut, tend précisément
à mettre en oeuvre ce principe, en garantissant le maintien d’un pouvoir d’achat équivalent pour tous les fonctionnaires,
quel que soit leur lieu d’affectation (voir, en ce sens, arrêts de la Cour du 19 novembre 1981, Benassi/Commission, 194/80,
Rec. p. 2815, point 5; du 23 janvier 1992, Commission/Conseil, C‑301/90, Rec. p. I‑221, point 19, et ordonnance de la Cour
du 29 avril 2004, Drouvis/Commission, C‑187/03 P, non publiée au Recueil, point 25, et, jurisprudence citée).
Dans le cas où, comme en l’espèce, un justiciable estime que des éléments nouveaux entraînent l’obligation, pour l’Union européenne,
d’adopter de nouvelles mesures normatives, il lui incombe, en règle, de suivre les procédures prévues par le traité ainsi
que par les actes de l’Union (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 22 octobre 2002, National Farmers’Union, C‑241/01, Rec.
p. I‑9079, point 38).
Cependant, force est de constater que l’article 90, paragraphe 1, du statut permet seulement aux fonctionnaires de demander
à l’administration agissant en qualité d’AIPN d’adopter une décision à leur égard. Tel n’est pas le cas en l’espèce puisque
les requérants reprochent, en substance, à la Commission de ne pas avoir pris les initiatives politiques nécessaires pour
que soit établi, dans l’avenir, un coefficient correcteur spécifique pour Luxembourg, ce qui suppose l’abrogation de l’article
3, paragraphe 5, premier alinéa, de l’annexe XI du statut. Une telle demande sort du champ d’application de l’article 90,
paragraphe 1, du statut, puisqu’une initiative politique ne saurait être qualifiée de «décision prise à l’égard d’un fonctionnaire».
Dans ces conditions et compte tenu des difficultés d’ordre procédural que rencontrerait un particulier qui entendrait agir
en carence, au titre de l’article 265 TFUE, contre une institution aux fins de l’abrogation d’une disposition d’un règlement,
adopté par le législateur de l’Union (voir, en ce sens, notamment, arrêt de la Cour du 16 février 1993, ENU/Commission, C‑107/91,
Rec. p. I‑599, points 16 et 17), exclure, en application de la jurisprudence susmentionnée aux points 33 à 36 ci-dessus, la
possibilité pour un fonctionnaire de contester son bulletin de rémunération en raison d’un changement de circonstances de
fait, tel un changement de conditions économiques, en soulevant, à cette occasion, une exception d’illégalité à l’encontre
d’une disposition statutaire, qui, si elle apparaissait valide au moment de son adoption, est devenue, selon le fonctionnaire
concerné, illégale en raison de ce changement de circonstances, conduirait à rendre pratiquement impossible l’exercice d’un
recours visant à assurer le respect du principe général d’égalité de traitement reconnu par le droit de l’Union et porterait
ainsi une atteinte disproportionnée au droit à une protection juridictionnelle effective.
Il convient dès lors, dans les circonstances très particulières de l’espèce, afin de préserver leur droit au recours, d’admettre
que des fonctionnaires puissent contester leur bulletin de rémunération, en soulevant à l’encontre d’une disposition statutaire
fixant leurs droits pécuniaires une exception d’illégalité tirée notamment de la violation du principe d’égalité de traitement,
nonobstant les restrictions découlant de la jurisprudence rappelées aux points 33 à 36 ci-dessus.
Compte tenu de tout ce qui précède, l’exception d’irrecevabilité du recours, en tant que celui-ci est dirigé contre les bulletins
de rémunération des requérants à partir de juin 2008, doit être rejetée.

Sur le fond
À l’appui de leur recours, les requérants invoquent quatre moyens, les trois premiers, développés ensemble dans la requête,
étant tirés de la violation du principe d’égalité de traitement et de non-discrimination, du principe de bonne administration,
ainsi que du principe de protection de la confiance légitime; le quatrième moyen étant tiré de la violation de l’article 64
du statut.

Sur les trois premiers moyens
Arguments des parties
Les requérants font valoir que le coût de la vie à Luxembourg est plus élevé qu’à Bruxelles. Ils invoquent, à l’appui de cette
affirmation, le salaire minimum national et le coût du logement, ainsi que des données diffusées par la société de services
bancaires UBS, des calculs informels obtenus par des statisticiens d’Eurostat et les appréciations de collègues qui, dans
le cadre de la mobilité, se seraient déplacés de Luxembourg à Bruxelles ou inversement.
Luxembourg étant le seul lieu d’affectation privé de coefficient correcteur, les requérants estiment que la violation du principe
d’égalité de traitement et de non-discrimination est manifeste.
Selon les requérants, il est difficile, voire impossible, de calculer un coefficient correcteur pour Luxembourg en l’absence
de l’indice international du coût de la vie dans cette ville, lequel indice devrait être établi au moyen d’un sondage effectué
par Eurostat, ce qui n’aurait jamais été effectué.
En laissant sans suite les demandes en ce sens des représentants du personnel, ce qui ressortirait de la lecture des bulletins
de rémunération des mois de juin 2008 et suivants, la Commission n’aurait pas respecté l’article 9 de l’annexe XI du statut
et aurait violé le principe de bonne administration. Les requérants sont d’avis que ledit article, en se référant à «une distorsion
sensible du pouvoir d’achat dans un lieu d’affectation déterminé par rapport à celui constaté dans la capitale de l’État membre
concerné», vise en réalité «une distorsion sensible du pouvoir d’achat dans un lieu d’affectation déterminé par rapport à
celui constaté dans le lieu d’affectation qui impose les rémunérations aussi dans ce lieu d’affectation déterminé».
Enfin, les requérants font valoir que, selon une jurisprudence constante, le droit de réclamer la protection de la confiance
légitime s’étend à tout particulier dans le chef duquel l’administration a fait naître des espérances fondées. En l’espèce,
les requérants auraient été portés à croire que l’absence de coefficient correcteur pour Luxembourg signifiait que la Commission
avait procédé aux vérifications nécessaires lui permettant de considérer qu’il était justifié de ne pas prévoir un tel coefficient.
La Commission rétorque que les requérants n’expliquent nullement comment l’article 9 de l’annexe XI du statut aurait pu être
violé, s’agissant de Luxembourg, étant donné que l’article 3, paragraphe 5, premier alinéa, de ladite annexe, qui est de rang
égal, exclut qu’il puisse y avoir un coefficient correcteur pour Luxembourg.
Certes, la Commission ne conteste pas que le législateur soit, de manière générale, tenu par le principe de l’égalité de traitement.
Toutefois, s’agissant de l’article 3, paragraphe 5, premier alinéa, de l’annexe XI du statut, l’invocation d’un tel grief
requérrait une démonstration particulièrement approfondie quant à l’existence d’une différence réelle et persistante entre
Bruxelles et Luxembourg. C’est ce qui découlerait de la jurisprudence, s’agissant de la mise en cause d’un coefficient fixé
par le Conseil, de manière ponctuelle, pour un lieu d’affectation donné. La même exigence de preuve s’imposerait a fortiori
lorsqu’il s’agit de démontrer que le législateur a méconnu, dans le statut lui-même, le principe de l’égalité de traitement
en considérant que deux lieux d’affectation devaient être traités de la même manière.
La Commission rappelle également la large marge d’appréciation dont disposent les institutions quant aux éléments à prendre
en considération aux fins de la fixation des coefficients correcteurs, seule une erreur manifeste d’appréciation ou un détournement
de pouvoir pouvant être censurés par le juge (voir, notamment, arrêts du Tribunal de première instance du 25 septembre 2002,
Ajour e.a./Commission, T‑201/00 et T‑384/00, RecFP p. I‑A‑167 et II‑885, points 47 à 49, et Bareyt e.a./Commission, précité,
points 57 et 64).
Or, les requérants ne fourniraient pas le moindre élément dont on pourrait déduire l’existence d’une erreur manifeste d’appréciation
à propos de l’absence de coefficient pour Luxembourg.
D’abord, tout en postulant comme une évidence que la vie est plus chère à Luxembourg qu’à Bruxelles, le président du syndicat
Solidarité européenne a demandé, en 2005, à la Commission une étude sur la faisabilité d’un coefficient spécifique. Or, il
serait impossible pour Eurostat d’effectuer une enquête sur les budgets familiaux des fonctionnaires affectés à Luxembourg,
dans le but d’établir un tel coefficient puisque, en droit, celui-ci ne peut exister en vertu de l’article 3, paragraphe 5,
premier alinéa, de l’annexe XI du statut.
De plus, la Commission estime que les requérants se bornent à faire valoir des considérations générales et vagues, sans la
moindre démonstration en matière de prix, permettant d’établir que le coût de la vie à Luxembourg est effectivement supérieur
à celui de Bruxelles de manière significative et durable.
Par ailleurs, la Commission estime que l’invocation, en l’espèce, de l’article 9 de l’annexe XI, du statut, est erronée puisque
cet article concerne la création d’un coefficient pour un lieu autre que la capitale d’un État et non la capitale elle-même,
pour laquelle, s’agissant de Luxembourg, il existe une disposition spéciale contenue à l’article 3, paragraphe 5, premier
alinéa, de ladite annexe.
La Commission ajoute que les informations disponibles quant au coût de la vie à Luxembourg sont loin d’aller toutes dans le
même sens que celui indiqué par les requérants. Elle cite un exemple tiré de
Mercer’s Cost of Living Survey
, d’où il ressortirait que, au mois de mars 2008, le coût de la vie à Luxembourg (91,3) aurait été inférieur à celui de Bruxelles
(92,9), l’indice de New York étant de 100.
S’agissant de la prétendue violation du principe de bonne administration, la Commission observe que, selon la jurisprudence,
une disposition statutaire ne peut être contestée pour ce motif (arrêt du Tribunal de première instance du 29 novembre 2006,
Campoli/Commission, T‑135/05, RecFP, p. I‑A‑2‑297 et II‑A‑2‑1527, point 149).
Quant à la prétendue violation du principe de protection de la confiance légitime, la Commission estime que la position des
requérants est incohérente. Elle l’aurait mieux comprise si ces derniers avaient soutenu que l’administration leur avait effectivement
promis l’établissement d’un coefficient spécifique pour Luxembourg, sans l’avoir jamais établi. De toute façon, il aurait
été exclu en droit que les requérants aient pu avoir la moindre espérance d’obtenir un coefficient pour Luxembourg puisque
l’article 3, paragraphe 5, premier alinéa, de l’annexe XI du statut l’interdit expressément. Toute promesse en ce sens, si
elle avait existé, aurait été contraire aux dispositions applicables, donc incapable de créer une attente légitime (arrêt
du Tribunal de première instance du 27 mars 1990, Chomel/Commission, T‑123/89, Rec. p. II‑131 points 26 à 30).
Appréciation du Tribunal
Les requérants reprochent, en substance, à la Commission de ne pas avoir, nonobstant l’article 3, paragraphe 5, premier alinéa,
de l’annexe XI du statut, chargé Eurostat de procéder à des enquêtes statistiques permettant d’établir l’existence, ou non,
d’une distorsion sensible du pouvoir d’achat au détriment des fonctionnaires et agents affectés à Luxembourg, par rapport
au pouvoir d’achat constaté à Bruxelles. Ils estiment que, par sa carence et malgré les indices produits par les requérants,
lesquels indices laisseraient apparaître, ces dernières années, une augmentation sensible du coût de la vie à Luxembourg,
la Commission a violé les principes d’égalité de traitement, de bonne administration et de protection de la confiance légitime.
Il y a donc lieu de comprendre l’argumentation des requérants comme tendant à mettre en cause principalement la légalité de
l’article 3, paragraphe 5, premier alinéa, de l’annexe XI du statut en ce que cette disposition fait obstacle non seulement
à la possibilité d’établir un coefficient correcteur pour Luxembourg, mais également à ce que la Commission charge Eurostat
d’effectuer les enquêtes statistiques nécessaires pour démontrer l’existence d’une éventuelle distorsion du coût de la vie
entre Bruxelles et Luxembourg, alors même que les indices fournis par les requérants justifieraient le lancement de pareilles
enquêtes.
À cet égard, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, la finalité des coefficients correcteurs affectant
les rémunérations des fonctionnaires, prévus par les articles 64 et 65 du statut, est de garantir le maintien d’un pouvoir
d’achat équivalent pour tous les fonctionnaires, quel que soit leur lieu d’affectation, conformément au principe de l’égalité
de traitement (voir, en ce sens, arrêts précités, Benassi/Commission, point 5; Commission/Conseil, point 19, et ordonnance
précitée, Drouvis/Commission, point 25 et jurisprudence citée). Il appartient au Conseil, conformément à l’article 65, paragraphe
2, du statut, lorsqu’il constate une variation sensible du coût de la vie, d’en tirer les conséquences en adaptant les coefficients
correcteurs (arrêt Commission/Conseil, précité, point 24). La Cour a ajouté, à propos d’une variation sensible du coût de
la vie avérée entre un lieu d’affectation, autre que la capitale de l’État membre considéré, et celle-ci, que le Conseil ne
disposait d’aucune marge d’appréciation quant à la nécessité d’introduire un coefficient correcteur spécifique pour un lieu
d’affectation (arrêt Commission/Conseil, précité, point 25).
Il convient également de rappeler que le principe d’égalité de traitement, que vise à garantir l’établissement de coefficients
correcteurs, prévus par les articles 64 et 65 du statut, s’impose également au législateur, ainsi que le reconnaît la Commission.
En l’espèce, il est clair que les requérants, qui allèguent un traitement discriminatoire à l’encontre des fonctionnaires
affectés à Luxembourg, du fait de l’absence de coefficient correcteur spécifique pour cet État membre, en vertu de l’article
3, paragraphe 5, premier alinéa, de l’annexe XI du statut, se trouvent devant le Tribunal dans une situation particulièrement
difficile en ce qui concerne l’établissement de la preuve, en raison des difficultés techniques liées au relevé et à l’élaboration
de données statistiques suffisamment fiables.
Dans ces conditions, la Commission ne saurait se borner à faire valoir que les requérants n’ont pas démontré l’existence d’un
écart sensible et durable entre Luxembourg et Bruxelles, à l’appui de leur moyen tiré d’une violation de l’égalité de traitement,
tout en arguant de ce qu’il lui est impossible de demander à Eurostat de diligenter des enquêtes statistiques à cet égard,
au motif que l’article 3, paragraphe 5, premier alinéa, de l’annexe XI du statut interdit l’établissement d’un coefficient
correcteur spécifique pour Luxembourg. Un tel raisonnement circulaire, s’il était suivi par le Tribunal, ne permettrait pas
de garantir le respect de l’égalité de traitement entre fonctionnaires en matière de rémunération et, en particulier, l’exigence
du maintien d’un pouvoir d’achat équivalent pour tous les fonctionnaires.
Dans ces conditions, compte tenu des difficultés techniques liées à la définition et au choix des données de base et des méthodes
statistiques, il ne saurait être exigé des requérants qu’ils démontrent devant le Tribunal, à suffisance de droit, l’existence
d’une hausse sensible et durable du coût de la vie à Luxembourg, par rapport à Bruxelles, de nature à établir l’existence
d’une inégalité de traitement entre fonctionnaires, selon leur lieu d’affectation. Il leur incombe, seulement, comme l’a concédé
le Conseil au cours de l’audience, d’apporter un faisceau d’indices suffisamment significatif laissant apparaître une possible
distorsion du pouvoir d’achat, de nature à déplacer la charge de la preuve sur la Commission et à justifier, le cas échéant,
le lancement d’enquêtes administratives par Eurostat.
Il est vrai qu’il ressort de l’article 65, paragraphe 2, du statut et de l’article 9, paragraphe 1, de l’annexe XI de celui-ci
que seule une augmentation sensible du coût de la vie à Luxembourg, par rapport à Bruxelles, serait susceptible de justifier
l’adoption de mesures d’adaptation aux fins de garantir l’équivalence du pouvoir d’achat entre les fonctionnaires affectés
à Luxembourg et leurs collègues travaillant à Bruxelles. Le principe d’égalité de traitement ne saurait, en effet, imposer
une parfaite identité du pouvoir d’achat des fonctionnaires, quel que soit leur lieu d’affectation, mais une correspondance
substantielle du coût de la vie entre les lieux d’affectation considérés. Le législateur dispose, à cet égard, compte tenu
de la complexité de la matière, d’une large marge d’appréciation, l’intervention du juge devant se limiter à examiner si les
institutions sont restées dans des limites raisonnables par rapport aux considérations qui les ont inspirées et n’ont pas
usé de leur pouvoir de manière manifestement erronée (voir, en ce sens, arrêt du tribunal de première instance du 7 décembre
1995, Abello e.a./Commission, T‑544/93 et T‑566/93, RecFP, p. I‑A‑271 et II‑815, point 76).
Toutefois, même si les écrits des requérants ne sont pas très clairs à cet égard, le grief principal avancé à l’appui du présent
recours semble bien être la persistance de la Commission à faire application de l’article 3, paragraphe 5, premier alinéa,
de l’annexe XI du statut sans avoir procédé à une étude sur l’éventuelle distorsion du pouvoir d’achat entre Bruxelles et
Luxembourg. Dans un tel contexte, le contrôle du juge n’est pas limité à la vérification de l’erreur manifeste d’appréciation,
mais porte sur le point de savoir si les intéressés ont, ou non, fourni les indices suffisants, telles des études chiffrées
ou autres, de source autorisée, suffisamment étayées, justifiant le lancement d’une enquête.
Or, force est de constater, en l’espèce, que les requérants se bornent à formuler quelques considérations plutôt abstraites
sans fournir un début de preuve de nature à établir, à tout le moins, une apparence de distorsion sensible pouvant justifier
le lancement d’enquêtes statistiques par Eurostat. En effet, dans leur requête, les requérants font état:
–        de «données diffusées par UBS», sans que ces données soient explicitées ni même produites;
–        d’affirmations non étayées sur le salaire minimum national, le prix du logement, le prix de la location de bureaux à Luxembourg;
–        d’«informations obtenues par les collègues qui, dans le cadre de la mobilité, se sont déplacés de Luxembourg à Bruxelles ou
de Bruxelles à Luxembourg et on constaté que leur pouvoir d’achat à Luxembourg est inférieur à celui de Bruxelles», sans autres
commentaires plus précis;
–        de «calculs informels, obtenus par des statisticiens d’Eurostat», également sans autres commentaires;
–        d’une lettre du 6 mars 2006 émanant du directeur des ressources de l’Agence d’entretien et d’approvisionnement de l’OTAN,
dans laquelle celui-ci se borne à exprimer sa préoccupation quant à «l’écart grandissant entre le coût de la vie à Bruxelles
et à Luxembourg»,
–        et d’autres affirmations contenues dans des correspondances et des tracts syndicaux, annexés à la requête.
De tels indices ne suffisent pas à établir une apparence de différence sensible et durable du coût de la vie entre les deux
lieux d’affectation en cause, qui, à défaut de coefficient correcteur spécifique pour Luxembourg, diminuerait de façon substantielle
le pouvoir d’achat des fonctionnaires affectés à Luxembourg par rapport à celui de leurs collègues travaillant à Bruxelles,
d’autant que la Commission, de son côté, a produit des éléments suggérant, au contraire, l’existence d’un coût de la vie moins
élevé à Luxembourg qu’à Bruxelles (voir point 57 ci-dessus).
Par ailleurs, quant à la prétendue violation du principe de bonne administration, il suffit de rappeler que, en tout état
de cause, une disposition statutaire régulièrement adoptée par le Conseil ne peut être utilement mise en cause au motif d’une
prétendue violation d’un tel principe (arrêts du Tribunal de première instance du 15 février 2005, Pyres/Commission, T‑256/01,
RecFP p. I‑A‑23 et II‑99, point 66, et Campoli/Commission, précité, point 149).
Enfin, s’agissant de la prétendue violation du principe de protection de la confiance légitime, il suffit également de constater
que les requérants n’ont pas pu établir avoir obtenu de l’administration des assurances précises quant à la présence d’un
écart sensible, en ce qui concerne le pouvoir d’achat des fonctionnaires, entre Bruxelles et Luxembourg, voire quant à l’adoption
future d’un coefficient correcteur pour Luxembourg. En tout état de cause, un fonctionnaire ne saurait se prévaloir du principe
de la protection de la confiance légitime pour mettre en cause la légalité d’une disposition statutaire, en l’occurrence l’article
3, paragraphe 5, premier alinéa, de l’annexe XI du statut, et s’opposer à son application, des promesses de l’administration
qui ne tiendraient pas compte des dispositions statutaires ne pouvant créer une confiance légitime dans le chef de celui auquel
elles s’adressent (voir, en ce sens, arrêt Chomel/Commission, précité, points 26 à 30, et arrêt du Tribunal de première instance
du 7 juillet 2004, Schmitt/AER, T‑175/03, RecFP p. I‑A‑211 et II‑939, points 46 et 47).
Il importe encore de souligner, à cet égard, que le recours n’est pas dirigé contre le refus d’accéder à une demande tendant
à ce qu’il soit procédé à une enquête statistique, mais, notamment, contre des bulletins de rémunération sur la base d’une
exception d’illégalité dirigée contre une disposition statutaire.
Compte tenu de tout ce qui précède, il y a lieu de rejeter les trois premiers moyens.

En ce qui concerne le quatrième moyen
Arguments de parties
Les requérants observent que, selon l’article 64, deuxième alinéa, du statut, le coefficient correcteur «applicable à la rémunération
des fonctionnaires affectés aux sièges provisoires des Communautés est, à la date du 1
er
janvier 1962, égal à 100 %». Cela signifierait qu’avec les années le coefficient de Luxembourg peut changer. Estimant que
l’annexe XI ne peut pas limiter la portée l’article 64, les requérants contestent la légalité de l’article 1
er
, paragraphe 3, sous d), de l’article 3, paragraphe 5, et de l’article 5, paragraphe 3, de l’annexe XI du statut qui se réfèrent
à Luxembourg.
Les requérants estiment qu’il existe un lien juridique entre la décision individuelle attaquée, à savoir le refus de la Commission
de porter le pouvoir d’achat des rémunérations à Luxembourg à un niveau équivalent à celui du pouvoir d’achat des rémunérations
à Bruxelles, et l’acte général mis en cause et que l’exception d’illégalité soulevée est limitée à ce qui est indispensable
à la solution du litige.
La Commission et le Conseil rétorquent que les requérants ne fournissent aucune argumentation au soutien de leur quatrième
moyen, ce qui devrait conduire à rejeter ce moyen comme irrecevable au regard de l’article 35, paragraphe 1, sous d) et e),
du règlement de procédure.
Sur le fond, selon la Commission, contrairement à ce que laisseraient entendre les requérants, l’article 64 du statut n’est
pas de rang supérieur aux dispositions de l’annexe XI. Il serait donc impossible de soutenir que celles-ci aient pu violer
l’article 64.
Toutes les dispositions invoquées seraient en réalité de rang égal et devraient en conséquence être lues ensemble afin de
garantir leur interprétation harmonieuse. Or, l’article 64 du statut ne pourrait pas vouloir dire qu’un coefficient spécifique
peut être adopté pour Luxembourg, car cela reviendrait à interpréter cet article de manière à s’écarter du texte clair de
l’article 3, paragraphe 3 ou 5, de l’annexe XI. Au contraire, il convient de comprendre l’article 64 comme visant les cas
autres que ceux faisant l’objet de dispositions particulières, telles que celles relatives à Luxembourg.
Le Conseil partage la position de la Commission à cet égard. Il ajoute que, dans la mesure où les requérants chercheraient
à critiquer les dispositions en cause au regard du principe de l’égalité de traitement, il découle de l’annexe XI, et notamment
de son article 9, paragraphe 1, que l’objectif du législateur n’est pas de garantir la parfaite identité, à tout moment, du
pouvoir d’achat des fonctionnaires affectés en des lieux différents. En effet, la disposition précitée prévoit qu’une demande
de création d’un nouveau coefficient correcteur «doit être étayée par des éléments objectifs faisant apparaître, sur plusieurs
années, une distorsion sensible du pouvoir d’achat dans un lieu d’affectation déterminé par rapport à celui constaté dans
la capitale de l’État membre concerné». En outre, ainsi que l’a observé l’avocat général Capotorti dans ses conclusions du
30 septembre 1982 sous l’arrêt de la Cour de justice du 15 décembre 1982, Roumengous Carpentier/Commission (158/79, Rec. p. 4379),
«l’adaptation des coefficients correcteurs n’est obligatoire qu’en cas d’augmentation sensible du coût de la vie, [ce dont
il] peut [être déduit] que l’objectif du législateur communautaire n’est pas la parfaite identité du traitement (pouvoir d’achat
identique indépendamment du lieu d’affectation), mais une correspondance substantielle et rationnelle de traitement, [avec]
d’éventuelles différences d’importance modeste». À supposer que l’article 9, paragraphe 1, de l’annexe XI, du statut soit
transposable, par analogie, au cas d’espèce, il en découlerait que la légalité des dispositions en cause concernant le Luxembourg,
au regard du principe de l’égalité de traitement, ne saurait être mise en cause qu’en présence d’éléments objectifs faisant
apparaître une différence sensible et durable du coût de la vie entre Bruxelles et Luxembourg.
Or, les requérants n’auraient avancé aucun élément objectif faisant apparaître une telle différence entre les deux capitales,
et encore moins le caractère significatif et durable d’une telle différence.
Appréciation du Tribunal
Les requérants font, en substance, valoir que les dispositions de l’annexe XI du statut, et notamment son article 3, paragraphe
5, premier alinéa, ne sauraient s’écarter de l’article 64 du statut, dont la lettre et l’esprit impliqueraient obligatoirement
la possibilité de modifier les coefficients correcteurs affectant la rémunération des fonctionnaires, selon les conditions
de vie des différents lieux d’affectation.
À cet égard, il est vrai que «[l]’article 65 bis du statut prévoit que les modalités d’application des articles 64 et 65 sont
définies à l’annexe XI». Il est possible d’en inférer que lesdites modalités d’application ne sauraient s’écarter des règles
de base inscrites aux articles 64 et 65 du statut. De plus, de façon générale, s’il n’existe pas à proprement parler de hiérarchie
formelle entre les règles organiques du statut et ses annexes, les deux catégories de normes étant adoptées par le Conseil,
il pourrait exister, selon le cas, entre celles-ci, une hiérarchie substantielle, les annexes devant être interprétées en
tenant compte des fondements et du système de la fonction publique de l’Union européenne, tels qu’ils sont fixés par le statut
proprement dit.
Toutefois, en l’espèce, les requérants n’ont pas établi que les dispositions de l’annexe XI et, en particulier, son article
3, paragraphe 5, premier alinéa, méconnaissent une règle essentielle, contenue à l’article 64 du statut, les requérants n’ayant
pas démontré que le législateur avait illégalement estimé que les conditions de vie à Bruxelles et à Luxembourg ne justifiaient
pas l’établissement de coefficients correcteurs distincts. La question de savoir si une telle appréciation méconnaît le principe
d’égalité de traitement ou est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation a précisément été examinée dans le cadre des
trois premiers moyens invoqués à l’appui du recours.
Compte tenu de ce qui précède, il convient de rejeter le quatrième moyen et, partant, le recours dans son ensemble.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, sous réserve des autres dispositions du chapitre huitième
du titre deuxième dudit règlement, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. En vertu
du paragraphe 2 du même article, le Tribunal peut décider, lorsque l’équité l’exige, qu’une partie qui succombe n’est condamnée
que partiellement aux dépens, voire qu’elle ne doit pas être condamnée à ce titre.
Il résulte des motifs énoncés ci-dessus que les requérants ont succombé en leur recours. En outre, la Commission a, dans ses
conclusions, expressément demandé que les requérants soient condamnés aux dépens. Les circonstances de l’espèce ne justifiant
pas l’application des dispositions de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, il y a donc lieu de condamner
les requérants aux dépens.
Par ailleurs, aux termes de l’article 89, paragraphe 4, du règlement de procédure, l’intervenant supporte ses propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL DE LA FONCTION PUBLIQUE
(troisième chambre)
déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté.
2)
MM. Lebedef et Jones supportent l’ensemble des dépens, à l’exception de ceux du Conseil de l’Union européenne.
3)
Le Conseil de l’Union européenne, partie intervenante, supporte ses propres dépens.
Mahoney
Kreppel
Van Raepenbusch
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 30 septembre 2010.
Le greffier

Le président
W. Hakenberg

P. Mahoney
Les textes de la présente décision ainsi que des décisions des juridictions de l’Union européenne citées dans celle-ci sont
disponibles sur le site internet www.curia.europa.eu
*
Langue de procédure: le français.