CELEX: 62002CJ0236
Mælk og mejeriprodukter
direkte salg
referencemængde
overskridelse
tillægsafgift på mælk
forpligtelse for producenten til at føre lagerregnskab
indhold
fortolkning af artikel 7, stk.1, litra f), i forordning (EØF) nr.536/93

Ved afgørelse af 12. juni 2002, indgået til Domstolen den 27. juni 2002, har College van Beroep voor het bedrijfsleven i medfør
af artikel 234 EF forelagt et spørgsmål om fortolkningen af artikel 7, stk. 1, litra f), i Kommissionens forordning (EØF)
nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter (EFT L 57, s. 12).
Spørgsmålet er blevet rejst i forbindelse med en tvist mellem mælkeproducenten J. Slob og Productschap Zuivel (herefter »Productschap«)
vedrørende det lagerregnskab, som en mælkeproducent, der for afgiftsperioden 1996/1997 rådede over en individuel referencemængde
til direkte salg til konsum, skulle føre.
Relevante retsforskrifter
Fællesskabsretlige bestemmelser
Ved Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92 af 28. december 1992 om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 405, s. 1)
blev den ved Rådets forordning (EØF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 om ændring af forordning (EØF) nr. 804/68 om den fælles
markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 10) indførte ordning med en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter
forlænget med yderligere syv på hinanden følgende tolvmånedersperioder, begyndende den 1. april 1993.
Ifølge sjette betragtning til forordning nr. 3950/92 medfører overskridelse af de samlede garantimængder for medlemsstaten,
»at afgiften skal betales af de producenter, der har medvirket til overskridelsen«.
Artikel 2, stk.1, i forordning nr. 3950/92 bestemmer følgende:
»Afgiften skal erlægges for alle de mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der afsættes i den pågældende tolvmånedersperiode,
og som overstiger en af de mængder, der er omhandlet i artikel 3. Den betales af de producenter, der har bidraget til overskridelsen.
[…]«
I henhold til forordningens artikel 9, litra c) og h), forstås ved:
»c)
»producent«: landmand, fysisk eller juridisk person eller sammenslutning af fysiske eller juridiske personer, hvis bedrift
ligger på Fællesskabets geografiske område, og
–
som sælger mælk eller andre mejeriprodukter direkte til forbrugeren
og/eller
–
leverer til opkøberen
[…]
h)
»mælk eller mælkeækvivalent«, der sælges direkte til konsum: mælk eller mejeriprodukter omregnet til mælkeækvivalent, der
sælges eller afstås gratis uden mellemkomst af en virksomhed, der behandler eller forarbejder mælk eller andre mejeriprodukter.«
Ifølge anden betragtning til forordning nr. 536/93 indeholder forordningen bl.a. »kontrolbestemmelser, så det kan efterprøves,
om afgiften opkræves korrekt«.
Artikel 1 i forordning nr. 536/93 har følgende ordlyd:
»Ved beregning af den tillægsafgift, der er fastsat ved forordning (EØF) nr. 3950/92, gælder følgende:
1)
Ved mængder mælk eller mælkeækvivalenter, der i en medlemsstat er afsat efter artikel 2, stk. 1, i forordningen, forstås enhver
mængde mælk eller mælkeækvivalenter, som forlader en bedrift på medlemsstatens område.
[…]
2)
Der anvendes følgende ækvivalenter:
[…]
–
1 kg smør = 22,5 kg mælk.
[…]«
I forordningens artikel 4, stk. 1, bestemmes:
»For direkte salg afgiver producenten ved udgangen af hver af de perioder, der er nævnt i artikel 1 i forordning (EØF) nr. 3950/92,
en sammenfattende erklæring om mængden af mælk og/eller andre mejeriprodukter, udspecificeret på produkt, der er solgt direkte
til konsum og/eller til grossister, modningslagre eller detailhandlere.
[…]«
Artikel 7, stk. 1 og 3, i forordning nr. 536/93 lyder således:
»1. Medlemsstaterne træffer alle fornødne kontrolforanstaltninger til at sikre, at tillægsafgiften opkræves for de afsatte
mængder mælk og mælkeækvivalenter, der overstiger den ene eller den anden af de mængder, der er nævnt i artikel 3 i forordning
(EØF) nr. 3950/92. Med henblik herpå gælder følgende:
[…]
f)
Producenter, der råder over en referencemængde for direkte salg, opbevarer i mindst tre år følgende materiale, for at det
kan stilles til rådighed for medlemsstatens myndigheder: dels et lagerregnskab pr. tolvmånedersperiode med angivelse pr. produkt
af den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt direkte til konsum og/eller til grossister, modningslagre
eller detailhandlere, dels registret over de dyr på bedriften, han anvender til mælkeproduktion, jf. artikel 4, stk. 1, Rådets
i direktiv 92/102/EØF […], samt bilag, der kan gøre det muligt at kontrollere lagerregnskabet.
3. Medlemsstaten kontrollerer konkret, at bogføringen af de afsatte mængder mælk og mælkeækvivalenter er nøjagtig, og den
gennemfører i dette øjemed kontrol af mælketransporterne under indsamlingen i bedrifterne og navnlig kontrol på stedet:
[…]
b)
hos producenter, der råder over en referencemængde for direkte salg: af sandsynligheden af den i artikel 4, stk. 1, nævnte
erklæring, og af det i stk. 1, litra f), nævnte lagerregnskab.
[…]«
Kommissionens forordning (EF) nr. 1392/2001 af 9. juli 2001 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EØF) nr. 3950/92
om en tillægsafgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 187, s. 19) erstattede med virkning pr. 31. marts 2002 forordning nr. 536/93.
Forordningens artikel 6, stk. 1, første afsnit, er identisk med artikel 4, stk. 1, første afsnit, i forordning nr. 536/93.
Artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1392/2001 bestemmer:
»Medlemsstaten kan fastsætte, at en producent, der råder over en referencemængde til direkte salg, i givet fald skal erklære,
at han ikke har solgt mælk i den pågældende periode.«
Artikel 4, stk. 1, litra a), i Rådets direktiv 92/102/EØF af 27. november 1992 om identifikation og registrering af dyr (EFT
L 355, s. 32) har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne påser:
a)
at enhver bruger af kvæg eller svin, som er omfattet af direktiv 64/432/EØF og opført på den i artikel 3, stk. 1, litra a),
omhandlede fortegnelse, fører et register over antallet af dyr på bedriften.
Registret skal indeholde ajourførte oplysninger om alle fødsler, dødsfald og flytninger (antal dyr, der er omfattet af hver
flytning til eller fra bedriften), mindst på grundlag af til- og afgang med angivelse af henholdsvis dyrenes oprindelses-
og/eller bestemmelsessted og datoen for disse til- og afgange.
Det efter artikel 5 og 8 anvendte identifikationsmærke skal anføres i samtlige tilfælde.
[…]«
Nationale bestemmelser
Artikel 4, 26, 29 og 31 i Regeling superheffing 1993 (nederlandsk bekendtgørelse af 1993 om tillægsafgift,
Nederlandse Staatscourant
1993, nr. 60, s. 18, herefter »Regeling superheffing«), som gennemførte ordningen med tillægsafgift på mælk i Nederlandene,
bestemmer:
»Artikel 4
1.

Producenten betaler en afgift ved direkte salg til konsum af den mængde mælk eller mælkeækvivalent, som overstiger hans referencemængde
for direkte salg.
2.

Bestemmelsen i artikel 2, stk. 2, finder tilsvarende anvendelse.
Artikel 26
Productschap varetager fastsættelsen, pålæggelsen og opkrævningen af de afgifter, der er omhandlet i artikel 2 [...] og 4.
Artikel 29
1.

Den i artikel 4 nævnte producent afgiver i henhold til artikel 4 i forordning (EØF) nr. 536/93 og i overensstemmelse med de
af Productschap fastsatte bestemmelser en erklæring til Productschap om den mængde mælk eller andre mejeriprodukter, som han
i den forløbne afgiftsperiode har solgt direkte til konsum […] udspecificeret på produkt.
[…]
Artikel 31
1.

Den producent […], som ifølge artikel […] 4 er eller kan blive afgiftspligtig, er forpligtet til at føre et regnskab i overensstemmelse
med artikel 7 i forordning (EØF) nr. 536/93 og efter de af Productschap fastsatte bestemmelser.
2.

Productschap kan på embeds vegne fastsætte den leverede mængde, såfremt forpligtelserne i henhold til stk. 1, samt i henhold
til artikel 27, stk. 2, og artikel 29, stk. 1, ikke eller ikke efter Productschaps opfattelse fuldt ud opfyldes.«
Med virkning pr. 31. marts 2002 har Kongeriget Nederlandene i henhold til artikel 29, stk. 7, i Regeling superheffing udnyttet
sin adgang til i overensstemmelse med artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1392/2001, til at fastsætte, at en
producent, der råder over en referencemængde til direkte salg, i givet fald skal erklære, at han ikke har solgt mælk i den
pågældende periode.
Artikel 11, stk. 1, i Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (nederlandsk bekendtgørelse af 1994 om gennemførelse
af bekendtgørelsen om en tillægsafgift, PBO-blad 1994, s. 26, herefter »Zuivelverordening«), har følgende ordlyd:
»Producenten er forpligtet til at gøre optegnelser om alt, hvad der vedrører hans virksomhed på en sådan måde, at der deraf
til enhver tid kan fås oplysninger om produktion, lager og de bearbejdede eller forarbejdede mælkemængder, som han har modtaget
og leveret, samt de økonomiske oplysninger herom, og at opbevare sådanne optegnelser og oplysninger i mindst tre år.«
Hovedsagen
J. Slob er en mælkeproducent, som for afgiftsperioden 1996/1997 rådede over en individuel referencemængde til direkte salg
til konsum på 647 910 kg mælk.
Under en kontrol på bedriften i december 1997 fastslog Algemene Inspectiedienst (Den Almindelige Kontroltjeneste, herefter
»AID«) under ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (det nederlandske ministerium for landbrug, naturforvaltning
og fiskeri) bl.a., at der forelå en difference på ca. 250 000 kg mælk mellem på den ene side det produktionspotentiale, som
blev fastsat på grundlag af det antal malkekøer, J. Slob havde på sin bedrift i afgiftsperioden 1996/1997, og på den anden
side den solgte produktion, således som den fremgår af den af J. Slob udarbejdede erklæring til Productschap.
J. Slob anerkendte, at der forelå en difference, og forklarede, at han havde forarbejdet de pågældende 250 000 kg mælk til
smør som led i fremstilling af kærnemælk, som han anvender til produktion af ost. Han bekræftede at have destrueret det således
fremstillede smør, dvs. 10 000 kg, umiddelbart efter fremstillingen, idet det blev kastet på møddingen. Han førte ikke lagerregnskab
over denne produktion og destruktion, idet der udelukkende blev ført lagerregnskab over den ost, der blev fremstillet som
resultat af processen.
Ved afgørelse af 1. oktober 1999 fastsatte Productschap i henhold til artikel 31, stk. 2, i Regeling superheffing på embeds
vegne de mængder mælk og andre mejeriprodukter, som J. Slob havde leveret til konsum i løbet af afgiftsperioden 1996/1997,
og meddelte sidstnævnte, at han i henhold til artikel 4, stk. 2, i forordning nr. 536/93 skyldte et beløb på 180 976,77 NLG
i tillægsafgift.
På baggrund af en klage fra J. Slob nedsatte Productschap ved afgørelse af 4. april 2000 tillægsafgiften. Productschap fastslog
imidlertid, at J. Slobs klager angående den ovennævnte difference var grundløse. I afgørelsen udtalte Productschap, at der
ikke var ført regnskab for ca. 250 000 kg mælk. Productschap konkluderede heraf, at J. Slob i afgiftsperioden 1996/1997 ikke
havde ført et korrekt og komplet regnskab over produktion, lagre og leveringer af mælk og mejeriprodukter som foreskrevet
i artikel 7 i forordning nr. 536/93, sammenholdt med artikel 31, stk. 1, i Regeling superheffing og artikel 11 i Zuivelverordening
1994.
J. Slob indbragte afgørelsen for den forelæggende ret. Parterne er uenige om, hvad der er sket med de pågældende 10 000 kg
smør. J. Slob har anført, at Productschap med urette har antaget, at denne mængde også er solgt, eftersom der ikke foreligger
et regnskab over det destruerede smør.
J. Slob er af den opfattelse, at han i henhold til gældende fællesskabsbestemmelser ikke var forpligtet til at føre regnskab
over de produkter, som ikke var blevet solgt, men destrueret. J. Slob har gjort gældende, at den pågældende mængde smør forblev
på bedriften, at de regnskabsmæssige forpligtelser af denne grund ikke fandt anvendelse på dette smør, og at han derfor med
urette er blevet pålagt en tillægsafgift.
Productschap har gjort gældende, at J. Slob var forpligtet til at føre regnskab over den pågældende mængde mælk.
Det præjudicielle spørgsmål
Den nationale ret har bemærket, at den forpligtelse, som påhviler producenten i henhold til artikel 4, stk. 1 og 2, i forordning
nr. 536/93, henset til bestemmelsens ordlyd udelukkende vedrører de mængder mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt i
den relevante periode, og ikke synes at vedrøre ikke leverede mængder. Retten er imidlertid i tvivl om, hvorvidt producentens
forpligtelser i henhold til nævnte forordnings artikel 7, stk. 1, litra f), også vedrører ikke solgte mængder mejeriprodukter,
og nærmere bestemt, om sætningen »med angivelse pr. produkt af den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er
solgt direkte […]« skal anses for udtømmende at fastsætte, hvad lagerregnskabet skal indeholde, eller om meningen er, at disse
oplysninger ligeledes skal angives i regnskabet.
Ifølge den nationale ret kan det tænkes, at forpligtelsen til at føre lagerregnskab skal forstås således, at producenten skal
bogføre enhver handling, der vedrører hans produktion, for at give de nationale kontrollerende og udøvende myndigheder mulighed
for at afsløre en eventuel difference mellem den foretagne produktion og de bogførte leveringer. Den omstændighed, at den
kontrol, som påhviler medlemsstaten i henhold til artikel 7, stk. 3, litra b), i forordning nr. 536/93, er blevet forenklet,
taler for en sådan fortolkning.
Fra et retssikkerhedssynspunkt kunne det imidlertid være betænkeligt at antage en forpligtelse for producenten, som ikke udtrykkeligt
fremgår af de gældende bestemmelser, navnlig for så vidt som Productschap i henhold til artikel 31, stk. 2, i Regeling superheffing
knytter væsentlige økonomiske følger til manglende overholdelse af denne forpligtelse.
På denne baggrund har den nationale ret besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Kan der af artikel 7, stk. 1 in initio, og litra f), i forordning nr. 536/93 udledes en forpligtelse for producenten til
at føre et regnskab, hvori der bl.a. gøres optegnelser om disponible forråd, produktion, lager, anvendelse, forarbejdning
og destruktion af mælk og/eller mejeriprodukter på hans bedrift, og hvorefter der i dette lagerregnskab endvidere pr. produkt
skal angives den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt, eller forpligter denne bestemmelse kun til
registrering af de sidstnævnte salgsoplysninger?«
Om det præjudicielle spørgsmål
Indledningsvis bemærkes, at det alene tilkommer den nationale ret at fastlægge indholdet af de spørgsmål, den vil forelægge
Domstolen. Domstolen kan ikke på begæring af en af parterne i hovedsagen tage stilling til spørgsmål, der ikke er forelagt
af den nationale ret. Hvis denne på baggrund af udviklingen i sagen måtte finde det nødvendigt at indhente yderligere oplysninger
om fortolkningen af fællesskabsretten, må den igen forelægge sagen for Domstolen (jf. bl.a. dom af 3.10.1985, sag 311/84,
CBEM, Sml. s. 3261, præmis 10, og af 23.10.1997, sag C-189/95, Franzén, Sml. I, s. 5909, præmis 79).
Under retsmødet blev en eventuel kompetence for medlemsstaterne til at vedtage en lovgivning, som pålægger de på medlemsstatens
område etablerede mælkeproducenter regnskabsforpligtelser, som er videregående end de forpligtelser, der følger af den bestemmelse,
der skal fortolkes, drøftet, men en sådan kompetence er ikke genstand for det præjudicielle spørgsmål.
Ifølge artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning nr. 536/93 er en producent, der råder over en referencemængde for direkte
salg, forpligtet til at føre dels et lagerregnskab, dels et register over dyr i overensstemmelse med artikel 4, stk. 1, i
direktiv 92/102.
Ifølge ordlyden af artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning nr. 536/93 omfatter lagerregnskabet angivelse pr. produkt af
den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt direkte. Disse oplysninger er ikke nævnt som eksempler.
Artikel 6, stk. 2, andet afsnit, i forordning nr. 1392/2001 synes ligeledes at antyde en fortolkning, hvorefter andre oplysninger
vedrørende bl.a. disponible forråd, produktion, lager, anvendelse, forarbejdning og destruktion af disse produkter ikke er
omfattet af lagerregnskabet, for så vidt som bestemmelsen udtrykkeligt giver medlemsstaterne tilladelse til fra den 31. marts
2002 at forpligte producenter, der råder over en referencemængde til direkte salg, til i givet fald at erklære, at de ikke
har solgt mælk i den pågældende periode.
I en situation som den i hovedsagen foreliggende kan en medlemsstat ganske vist støde på vanskeligheder i forbindelse med
en hensigtsmæssig og effektiv udførelse af den kontrolopgave, som påhviler den i henhold til artikel 7, stk. 1, første punktum,
i forordning nr. 536/93.
På den ene side indeholder ordningen i artikel 7, stk. 1 og 3, imidlertid bestemmelser, som gør det muligt at foretage kontrol.
Således muliggør artikel 7, stk. 1, litra f), i forordning nr. 536/93 ud fra en sammenligning af registret over dyrene med
lagerregnskabet en første kontrol af mængden af mælk og/eller mejeriprodukter, som er solgt direkte. Ligeledes foreskriver
samme artikels stk. 3, kontrol på stedet af lagerregnskabets sandsynlighed.
På den anden side kan en eventuel mangel ved denne kontrolordning i et tilfælde som det i hovedsagen foreliggende ikke afhjælpes
ved gennem en udvidende fortolkning af fællesskabsretten at pålægge producenten en af lagerregnskabet følgende forpligtelse
med tilbagevirkende kraft og væsentlige økonomiske konsekvenser, som han ikke kunne forvente.
En sådan udvidende fortolkning er nemlig i strid med retssikkerhedsprincippet. Dette princip, som er et grundlæggende fællesskabsretligt
princip, kræver navnlig, at en ordning som den foreliggende, der kan medføre, at de pågældende erhvervsdrivende pålægges afgifter,
er klar og utvetydig, for at de ikke skal være i tvivl om deres rettigheder og pligter, således at de kan handle derefter
(jf. i denne retning dom af 13.2.1996, sag C-143/93, Van Es Douane Agenten, Sml. I, s. 431, præmis 27, og af 17.7.1997, sag
C-354/95, National Farmers' Union m.fl., Sml. I, s. 4559, præmis 57).
Det følger af det ovenfor anførte, at det forelagte spørgsmål skal besvares med, at artikel 7, stk. 1, første punktum, og
litra f), i forordning nr. 536/93 skal fortolkes således, at det lagerregnskab, som producenten er forpligtet til at føre,
kun pr. produkt skal angive den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt.
Sagens omkostninger
De udgifter, der er afholdt af den nederlandske regering og af Kommissionen, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke
erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret,
tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende det spørgsmål, der er forelagt af College van Beroep voor het bedrijfsleven ved afgørelse af 12. juni 2002, for
ret:
Artikel 7, stk. 1, første punktum, og litra f), i Kommissionens forordning (EØF) nr. 536/93 af 9. marts 1993 om gennemførelsesbestemmelser
for tillægsafgiften på mælk og mejeriprodukter skal fortolkes således, at det lagerregnskab, som producenten er forpligtet
til at føre, kun pr. produkt skal angive den månedlige mængde mælk og/eller mejeriprodukter, der er solgt.
Gulmann
Cunha Rodrigues
Puissochet
Macken
Colneric
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 12. februar 2004.
R. Grass
V. Skouris
Justitssekretær
Præsident
–
Processprog: nederlandsk.