CELEX: 62008CJ0058
717/2007/EK rendelet
A Közösségen belüli nyilvános mobiltelefon-hálózatok közötti barangolásról
Érvényesség
Jogalap
EK 95. cikk
Az arányosság és a szubszidiaritás elve

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a Közösségen belüli nyilvános mobiltelefon-hálózatok közötti barangolásról (roaming),
valamint a 2002/21/EK irányelv módosításáról szóló, 2007. június 27‑i 717/2007/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L
171., 32. o.) érvényességére vonatkozik.
E kérelmet az Egyesült Királyságban, az Európai Unióban és más nemzetközi piacokon működő, nyilvános mobiltelefonhálózat‑üzemeltetők,
a Vodafone Ltd, a Telefónica O2 Europe plc, a T-Mobile International AG és az Orange Personal Communications Services Ltd,
valamint a Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform (gazdasági, vállalkozásügyi és szabályozásreform‑ügyi
miniszter) között a 717/2007 rendelet végrehajtása céljából Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága által elfogadott
rendelkezések érvényessége tárgyában folyamatban lévő eljárásban terjesztették elő.

Jogi háttér

Az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások keretszabályozása
2002‑ben a közösségi jogalkotó – az EK 95. cikk alapján – az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások
tekintetében keretszabályozást (a továbbiakban: keretszabályozás) fogadott el azzal a céllal, hogy valamennyi átviteli hálózat
és szolgáltatás azonos keretszabályozás hatálya alá tartozzon, amely keretszabályozás – a különös irányelveken túlmenően –
különösen az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002.
március 7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (keretirányelv) (HL L 108., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás
13. fejezet, 29. kötet, 349. o.) foglalja magában. Ez a keret olyan mechanizmust hoz létre, amely lehetővé teszi a nemzeti
szabályozó hatóságok számára, hogy – valamely érintett piacon a hatékony verseny hiányában – előzetes szabályozó kötelezettségeket
írjanak elő az elektronikus hírközlési ágazatban működő, jelentős piaci erővel rendelkezőnek minősülő vállalkozások számára
az érintett piac elemzésének elvégzését követően.

A 2002/627/EK határozat
Az elektronikus hírközlési hálózatokkal és szolgáltatásokkal foglalkozó európai szabályozók csoportjának létrehozásáról szóló,
2002. július 29‑i 2002/627/EK bizottsági határozattal (HL L 200., 38. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 29. kötet,
511. o.) létrehozták az elektronikus hírközlési hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások nemzeti szabályozó hatóságainak
tanácsadó csoportját. E határozat 3. cikkének (1) bekezdése értelmében a csoport (a továbbiakban: ERG) szerepe különösen tanácsadás
és támogatás nyújtása az Európai Közösségek Bizottsága számára az elektronikus hírközlési hálózatok és szolgáltatások belső
piacának megszilárdításához.

A 717/2007 rendelet
A Bizottság – az érdekelt felekkel történt nyilvános konzultáció megtartását követően – 2006. július 12‑én a Közösségen belüli
nyilvános mobilrádiótelefon-hálózatokon történő barangolásról szóló európai parlamenti és tanácsi rendelettervezettel [helyesen:
rendeletre irányuló javaslat] kapcsolatos politikai lehetőségekre vonatkozó hatásvizsgálatot terjesztett elő [SEC(2006) 925,
a továbbiakban: hatásvizsgálat). Ez a vizsgálat szolgált az ugyanaznap előterjesztett és a 717/2007 rendeletnek az EK 95.
cikk alapján történő elfogadásához vezető, a Közösségen belüli nyilvános mobiltelefon-hálózatok közötti barangolásról (roaming),
valamint a 2002/21 irányelv módosításáról szóló európai parlamenti és tanácsi rendeletre irányuló javaslat (COM(2006) 382
végleges, a továbbiakban: rendeletre irányuló javaslat) alapjául.
Ez a rendelet a földi mobilszolgáltatóknál árkorlátozást vezet be a tagállamok közötti beszédhívásokhoz kapcsolódó barangolási
szolgáltatások (a továbbiakban: közösségi barangolási szolgáltatások) kis- és nagykereskedelmét illetően.
A barangolási szolgáltatások működése
A barangolási szolgáltatások működése – különösen a 717/2007 rendelet 2. cikkében szereplő fogalommeghatározások tükrében –
a következőképpen jellemezhető.
A mobilszolgáltatók által kínált barangolási szolgáltatásokat a szolgáltatások folyamatosságának a külföldre utazó ügyfelek
számára történő nyújtása képezi, ami lehetővé teszi számukra, hogy más tagállamok hálózatain hívásokat fogadjanak vagy kezdeményezzenek.
Annak érdekében, hogy a hazai hálózat üzemeltetője barangolási szolgáltatásokat nyújthasson, különös nagykereskedelmi megállapodásokat
köt más tagállamok hálózatain működő üzemeltetőkkel. A hazai hálózat valamely fogyasztója által látogatott tagállambeli helyi
üzemeltető – amellyel a hazai hálózat üzemeltetője ilyen megállapodást kötött – biztosítja a hívást a fogyasztó számára. A
hazai hálózat részére a látogatott hálózat által nyújtott szolgáltatás képezi a „nagykereskedelmi barangolási szolgáltatást”.
A hazai szolgáltató olyan vállalkozás, amely a barangolást végző ügyfélnek földfelszíni nyilvános mobiltelefon-szolgáltatásokat
nyújt saját hálózatán keresztül, vagy virtuális mobilhálózat-üzemeltetőként, illetve viszonteladóként. A valamely ilyen szolgáltató
által a barangolást végző ügyfelek részére nyújtott szolgáltatás képezi a „kiskereskedelmi barangolási szolgáltatást”.
A kiskereskedelmi barangolási szolgáltatások a fogyasztó által a hazai szolgáltatóval megkötött, a mobiltelefonos szolgáltatásra
vonatkozó megállapodás vagy szerződés részét képezik, és azokra az e megállapodás vagy szerződés hatálya alá tartozó valamely
szolgáltatásként vonatkozik díjszabás. Ily módon a kiskereskedelmi barangolási szolgáltatások nyújtásával kapcsolatos feltételek
a megkötött megállapodástól vagy szerződéstől, valamint a különös kötelezettségek azon nemzeti szabályozó hatóságok általi
esetleges előírásától függnek, amelynek irányítása alá a hazai szolgáltató tartozik.
A 717/2007 rendelet tartalma
A nyilvános mobiltelefon-hálózatok felhasználói által a kiskereskedelmi barangolási szolgáltatásokért fizetett árakat illetően
a 717/2007 rendelet (1) preambulumbekezdése megállapítja, hogy „a nemzeti szabályozó hatóságok, valamint a fogyasztók és a
közösségi intézmények aggasztónak találják a (…) fizetendő ár magas szintjét. A túlzott mértékű fogyasztói árak oka az, hogy
a külföldi hazai hálózat üzemeltetője magas nagykereskedelmi árakat szab, és hogy gyakran az ügyfél saját hálózatának üzemeltetője
magas fogyasztói felárat kér. A nagykereskedelmi ár csökkenése nem mindig érinti az ügyfelet. Bár az utóbbi időkben egyes
üzemeltetők kedvezőbb feltételeket és alacsonyabb árakat kínáló tarifacsomagokat vezettek be ügyfeleik számára, bizonyítható,
hogy a költségek és az árak közötti kapcsolat továbbra sem olyan, mint amilyen teljes piaci verseny esetén lenne.”
A 717/2007 rendelet (4) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a rendelet a Közösségen belüli barangolás vonatkozásában kiegészíti
és támogatja a keretszabályozást, amely nem biztosított megfelelő eszközöket a nemzeti szabályozó hatóságok számára ahhoz,
hogy a Közösségen belüli barangolás árszabása tekintetében hatékony intézkedéseket hozhassanak.
Ez utóbbi tekintetében az említett rendelet (6) preambulumbekezdése a következőt írja elő:
„(…) A nemzeti szabályozó hatóságok tevékenysége azonban (külön-külön és az európai szabályozók csoportja [ERG] keretében)
a Közösségen belüli barangolás nemzeti nagykereskedelmi piacainak elemzése során bebizonyította, hogy még egyetlen nemzeti
szabályozó hatóság sem tudott hatásosan fellépni a nemzetközi barangolás magas nagykereskedelmi árai ellen, mivel nehéz megállapítani,
hogy mely vállalkozások rendelkeznek jelentős piaci erővel, tekintettel a nemzetközi barangolás különleges körülményeire,
így a szolgáltatás határokon átnyúló természetére.”
A 717/2007 rendelet (8) és (9)  preambulumbekezdése értelmében:
„(8)      Továbbá, a nemzeti szabályozó hatóságok, amelyek az ország területén állandó lakóhellyel rendelkező mobiltelefonálók érdekeit
hivatottak megvédeni és érvényesíteni, nem képesek ellenőrizni a látogatott hálózat egy másik tagállamban található üzemeltetőjét,
aki nemzetközi barangolási szolgáltatást nyújt a szóban forgó ügyfeleknek. Ez az akadály csökkentheti a tagállamoknak a lakóhelyen
alapuló jogalkotói hatáskörükben meghozott fogyasztóvédelmi intézkedéseik érvényesülését is.
(9)      Ennek megfelelően a tagállamokra nyomás nehezedik, hogy a nemzetközi barangolási díjak tekintetében intézkedéseket hozzanak,
azonban a (…) keretszabályozás szerint a nemzeti szabályozó hatóságoknak biztosított előzetes beavatkozásra irányuló szabályozás
nem bizonyult elegendőnek ahhoz, hogy a szóban forgó hatóságok e különleges területen érdemben felléphessenek a fogyasztók
érdekében.”
Az említett rendelet (12) és (13) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a rendelet figyelembe veszi a barangolási piacok egyedi
sajátosságait, amelyek a keretszabályozásban előírt eljárásokon túlmenő, kivételes intézkedéseket tesznek indokolttá.
A 717/2007 rendelet célkitűzéseit illetően annak (14) preambulumbekezdése kimondja, hogy „a barangolást végző ügyfelek érdekének
védelmében kis- és nagykereskedelmi szinten egyaránt szabályozási kötelezettségeket kell előírni, mivel a tapasztalat azt
mutatja, hogy a Közösségen belüli barangolási szolgáltatások nagykereskedelmi árának csökkenése – kellő ösztönzés hiányában –
nem feltétlenül eredményezi a barangolás kiskereskedelmi árának csökkenését. Másrészt pedig, amennyiben a kiskereskedelmi
ár csökkentését célzó intézkedések nem irányulnak az ezen szolgáltatások nyújtásához kapcsolódó nagykereskedelmi költségek
szintjéhez, sérülhet a Közösségen belüli barangolási piac rendes működése.”
Az említett rendelet (16) preambulumbekezdése értelmében a rendelet közös megközelítést hoz létre „annak biztosítása érdekében,
hogy a földfelszíni nyilvános mobiltelefon-hálózatot használók Közösségen belüli utazásaik során ne fizessenek túlzott árat
a Közösségen belüli barangolási szolgáltatások keretében történő beszédhívások kezdeményezéséért és fogadásáért (…). Az érintett
szolgáltatások határokon átnyúló természetére tekintettel közös megközelítés szükséges ahhoz, hogy a mobilüzemeltetőknek egyetlen,
objektív kritériumokon alapuló, egységes, koherens keretszabályozáson belül működhessenek”.
A 717/2007 rendeletben előírt szabályozási megközelítésnek – amint azt annak (19) preambulumbekezdése megállapítja – biztosítania
kell, hogy „a Közösségen belüli [kiskereskedelmi] barangolási díjak az eddiginél jobban tükrözzék a szolgáltatásnyújtás alapjául
szolgáló költségeket”.
E tekintetben az említett rendelet (38) preambulumbekezdése értelmében „mivel annak céljait (…) a tagállamok nem tudják megfelelő
módon, biztonságosan, összehangoltan és kellő időben megvalósítani, és ezért azok közösségi szinten jobban megvalósíthatók,
a Közösség intézkedéseket hozhat az [EK] Szerződés 5. cikkében foglalt szubszidiaritás elvének megfelelően”.
A 717/2007 rendelet tárgyát illetően az 1. cikk (1) bekezdése így rendelkezik:
„Ez a rendelet közös megközelítést hoz létre, (…) ezáltal hozzájárul a belső piac zavartalan működéséhez, miközben magas szintű
fogyasztóvédelmet ér el, és védelemben részesíti a mobilszolgáltatók közötti versenyt is, valamint egyaránt megőrzi az innovációs
kezdeményezéseket és a fogyasztók szabad választását (…)”.
A 717/2007 rendelet 2. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében „»eurotarifa«: a 4. cikkben előírt legmagasabb díjat meg
nem haladó díjszabás, amelyet azon cikkel összhangban egy hazai szolgáltató a szabályozott barangolásos hívások nyújtásáért
szedhet”.
Az említett rendelet 3. cikkének (1) bekezdése meghatározza azt a legmagasabb átlagos nagykereskedelmi árat, amelyet a látogatott
hálózat üzemeltetője a barangolást végző ügyfél hazai hálózatának üzemeltetőjétől szedhet a látogatott hálózatról kezdeményezett
szabályozott barangolásos hívás nyújtásáért. A rendelet ezt a –különösen a híváskezdeményezési, ‑továbbítási és ‑végződtetési
költségeket is magában foglaló – díjat kezdetben percenként 0,30 EUR‑ban, majd 2008. augusztus 30‑tól 0,28 EUR‑ban, 2009.
augusztus 30-tól pedig 0,26 EUR‑ban rögzíti.
A kiskereskedelmi díjat illetően a 717/2007 rendelet 4. cikkének (1) és (2) bekezdése arra kötelezi a hazai szolgáltatókat,
hogy a szabályozott barangolásos hívás biztosításáért valamennyi barangolást végző ügyfelük részére kínáljanak fel eurotarifát,
amely nem haladhatja meg a kezdetben híváskezdeményezés esetén legfeljebb 0,49 EUR/percben, hívásfogadás esetén 0,24 EUR/percben
rögzített legmagasabb árat. A kezdeményezett hívások percenkénti legmagasabb ára ezt követően –2008. augusztus 30‑tól, illetve
2009. augusztus 30‑tól – 0,46 EUR/percre, majd 0,43 EUR/percre, a fogadott hívások legmagasabb ára pedig 0,22 EUR/percre,
majd 0,19 EUR/percre csökken. Az említett cikk (3) bekezdése értelmében a hazai szolgáltatóknak 2007. július 30‑ig valamennyi
barangolást végző ügyfelük részére fel kell kínálniuk azt a lehetőséget, hogy eurotarifát, vagy másik barangolási díjszabást
válasszanak szabadon, és két hónapot kell biztosítaniuk számukra arra, hogy hazai szolgáltatójuk tudomására hozzák választásukat.
Az említett rendelet 6. cikke a hazai szolgáltatókra a kiskereskedelmi díjak tekintetében a valamennyi, barangolást végző
ügyfeleik részére nyújtandó tájékoztatásra irányuló kötelezettségeket, továbbá az átláthatósággal kapcsolatos kötelezettségeket
ír elő.
A 717/2007 rendelet és a keretszabályozás közötti kapcsolatot a rendelet 1. cikkének (3) bekezdése és 10. cikke szabályozza.
Az 1. cikk (3) bekezdése így rendelkezik:
„E rendelet a keretirányelv 1. cikkének (5) bekezdése értelmében egyedi intézkedésnek minősül.”
A 717/2007 rendelet 10. cikke értelmében:
„A 2002/21/EK irányelv (keretirányelv) 1. cikke a következő bekezdéssel egészül ki:
»(5)      Ez az irányelv és a különös irányelvek nem érintik a Közösségen belüli nyilvános mobiltelefon-hálózatokra vonatkozó nemzetközi
barangolás szabályozása céljából elfogadott egyedi intézkedéseket.«”
A 717/2007 rendelet 11. cikkének (1) bekezdése ezen túlmenően előírja, hogy a Bizottság 2008. december 30-i felülvizsgálja
e rendelet működését, és jelentést tesz az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak. 13. cikke értelmében a rendelet 2010. június
30-én hatályát veszti.

Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
Az alapügy felperesei keresetet nyújtottak be a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative
Court) előtt a mobiltelefonos barangolásról szóló 2007. évi szabályozás (Mobile Roaming Regulations 2007) ellen, amely a 717/2007
rendelet bizonyos rendelkezéseinek Egyesült Királyságbeli végrehajtását szolgálta. Az alapügy felperesei e rendelet érvényességét
érdemben három ok – mégpedig az említett rendelet nem megfelelő jogalapja, valamint az arányosság és a szubszidiaritás elveinek
megsértése – miatt vitatják.
Az alapügy alperese – azaz a Secretary of State for Business, Enterprise and Regulatory Reform – úgy véli, hogy az alapügy
felperesei és a GSM Association által előadott érvek elfogadhatatlanok, valamint hogy a rendelet érvényességének vitatása
nem megalapozott.
A kérdést előterjesztő bíróság engedélyezte az alapügy felperesei számára a kereset benyújtását, majd felfüggesztette az eljárást,
és a következő kérdéseket terjesztette előzetes döntéshozatalra a Bíróság elé:
„1)      Érvénytelen‑e a 717/2007/EK rendelet részben vagy egészben amiatt, hogy az EK 95. cikk nem biztosít megfelelő jogalapot?
2)      Érvénytelen‑e a 717/2007/EK rendelet 4. cikke (együttesen olvasva a 2. cikk a) pontjával, illetve a 6. cikk (3) bekezdésével,
amennyiben ezek az eurotarifára, illetve az azzal kapcsolatos kötelezettségekre utalnak) azon az alapon, hogy az árplafon
alkalmazása a kiskereskedelmi barangolási díjakra sérti az arányosság és/vagy a szubszidiaritás elvét?”

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről

Az első kérdésről
Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az EK 95. cikk (1) bekezdésében szereplő intézkedések tényleges célja a belső piac
létrehozása és működése feltételeinek javítása [a C‑491/01. sz., British American Tobacco (Investments) és Imperial Tobacco
ügyben 2002. december 10‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑11453. o.] 60. pontja, valamint a C-217/04. sz., Egyesült Királyság
kontra Parlament és Tanács ügyben 2006. május 2‑án hozott ítélet [EBHT 2006., I‑3771. o.] 42. pontja]. Bár a nemzeti szabályozások
eltérő volta, az alapvető szabadságok korlátozásának elméleti veszélye, vagy a verseny torzulásának egyszerű megállapítása
nem elegendő az EK 95. cikk jogalapként történő megjelöléséhez, a közösségi jogalkotó arra különösen a nemzeti szabályozások
közötti olyan eltérések esetében hivatkozhat, amelyek gátolják az alapvető szabadságok érvényesülését, és ezáltal közvetlenül
érintik a közös piac működését (a C‑380/03. sz., Németország kontra Parlament és Tanács ügyben 2006. december 12‑én hozott
ítélet [EBHT 2006., I‑11573. o.] 37. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat), illetve amelyek a verseny érzékelhető
torzulásához vezetnek (a C‑376/98. sz., Németország kontra Parlament és Tanács ügyben 2000. október 5‑én hozott ítélet [EBHT 2000.,
I‑8419. o.] 84. és 106. pontja).
E rendelkezésre mint jogalapra akkor is lehet hivatkozni, ha a nemzeti szabályozások eltérő alakulásából adódó jövőbeni kereskedelmi
akadályok megelőzése a cél. Az ilyen akadályok keletkezésének azonban valószínűnek kell lennie, és a kifogásolt intézkedésnek
ezen akadályok megelőzésére kell irányulnia (a fent hivatkozott, Németország kontra Parlament és Tanács ügyben 2006. december
12‑én hozott ítélet 38. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat, valamint a C‑301/06. sz., Írország kontra Parlament
és Tanács ügyben 2009. február 10‑én hozott ítélet [EBHT 2009., I‑593. o.] 64. pontja; lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott
Egyesült Királyság kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet 60–64. pontját is).
Amennyiben az EK 95. cikken alapuló valamely jogi aktus az általa harmonizált területen már valamennyi kereskedelmi akadályt
felszámolt, ez nem foszthatja meg a közösségi jogalkotót azon lehetőségtől, hogy – a Szerződés által elismert általános érdekek
védelmének biztosítására irányuló feladatára tekintettel – e jogi aktust a körülmények változásához vagy az ismeretek fejlődéséhez
igazítsa (lásd ebben az értelemben a fent hivatkozott British American Tobacco [Investments] és Imperial Tobacco ügyben hozott
ítélet 77. és 78. pontját).
E tekintetben a Bíróság a fent hivatkozott Egyesült Királyság kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet 43. pontjában
azt is megállapította, hogy az EK 95. cikkben szereplő „[jogszabályok] közelítésére vonatkozó intézkedések” kifejezéssel a
Szerződés alkotói a kívánt eredmény elérése céljából – a harmonizálandó terület általános összefüggései és sajátos körülményei
függvényében – mérlegelési jogkört kívántak biztosítani a közösségi jogalkotó számára a közelítés legmegfelelőbb módját illetően,
különösen azokban a tárgykörökben, amelyeket összetett műszaki sajátosságok jellemeznek.
Ezenfelül amennyiben az EK 95. cikkre, mint jogalapra történő hivatkozás feltételei teljesülnek, a közösségi jogalkotót nem
lehet megakadályozni abban, hogy erre a jogalapra hivatkozzon, tekintettel arra, hogy a fogyasztók védelme meghatározó a jogalap
megválasztása során (a közegészség védelme tekintetében lásd a fent hivatkozott Németország kontra Parlament és Tanács ügyben
2000. október 5‑én hozott ítélet 88. pontját; a fent hivatkozott British American Tobacco (Investments) és Imperial Tobacco
ügyben hozott ítélet 62. pontját, valamint a C‑154/04. és C-155/04. sz., Alliance for Natural Health és társai egyesített
ügyekben 2005. július 12‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑6451. o.] 30. pontját).
Ezen érvek egészére tekintettel kell a Bíróságnak megvizsgálnia, hogy az EK 95. cikkre, mint a 717/2007 rendelet jogalapjára
történő hivatkozás feltételei teljesültek‑e.
A 717/2007 rendelet 1. cikke, valamint (16) és (38) preambulumbekezdése értelmében a rendelet közös megközelítést hoz létre
azzal a céllal, hogy a nyilvános földfelszíni mobiltelefon-hálózatot igénybe vevő felhasználók ne fizessenek túl magas árakat
a Közösségen belüli barangolási szolgáltatásokért, valamint hogy a mobilüzemeltetők egyetlen, objektív kritériumokon alapuló,
egységes, koherens keretszabályozáson belül működhessenek. A rendelet célja továbbá – a magas szintű fogyasztóvédelem elérése,
valamint a mobilüzemeltetők közötti verseny fenntartása érdekében – a belső piac zavartalan működéséhez való hozzájárulás.
Amint az különösen a 717/2007 rendelet (1) preambulumbekezdéséből, valamint a rendeletre irányuló javaslat indokolásának 1. pontjából
kitűnik, az említett rendelet elfogadásának idején a nemzetközi barangolási szolgáltatások kiskereskedelmi árának szintje
magas volt, a költségek és az árak közötti kapcsolat pedig nem olyan volt, mint amilyen teljes piaci verseny esetén lenne.
Ily módon a túlzott mértékű kiskereskedelmi árak miatt ugyanakkor a külföldi hazai hálózat üzemeltetője magas nagykereskedelmi
árakat szabtak, a hazai szolgáltatók pedig gyakran alkalmaztak magas haszonkulcsokat a kiskereskedelmi ár tekintetében.
Ugyanakkor ebből az is kitűnik, hogy a kiskereskedelmi árak magas szintjét a nemzeti szabályozó hatóságok, az állami hatóságok,
valamint a fogyasztóvédelmi szövetségek Európa‑szerte folyamatosan fennálló problémának tekintették, továbbá hogy e problémának
a meglévő jogi keretek alapján történő megoldására irányuló kísérletek eredményeként nem csökkentek az árak.
Különösen a 717/2007 rendelet elfogadásának időpontjában alkalmazandó szabályozásból eredő keretszabályozás – amint az a rendelet
(6) és (8) preambulumbekezdéséből kitűnik – nem biztosított megfelelő eszközöket a nemzeti szabályozó hatóságok számára ahhoz,
hogy hatékony intézkedéseket hozhassanak, különösen az érintett szolgáltatások magas nagykereskedelmi díjai tekintetében,
a nagykereskedelmi barangolási piacok sajátos jellemzői, valamint e szolgáltatások határokon átnyúló természete miatt. E tekintetben
a közösségi jogalkotó megállapította, hogy egyrészről a nemzeti szabályozó hatóságok számára nehézséget okozott annak meghatározása,
hogy mely vállalkozások rendelkeznek jelentős piaci erővel, másrészről pedig, hogy e hatóságok nem képesek ellenőrizni a látogatott
hálózat egy másik tagállamban található üzemeltetőjét, aki Közösségen belüli barangolási szolgáltatást nyújt a szóban forgó
ügyfeleknek.
Amint az a 717/2007 rendelet (4) és (12) preambulumbekezdéséből kitűnik, a közösségi jogalkotó e körülmények között szükségesnek
tartotta a keretszabályozás rendelkezéseinek kiegészítését és megerősítését, és – eltérő fogalmi megközelítés alapján – a
barangolási piacok egyedi sajátosságait figyelembe véve előzetes szabályozási egyedi intézkedésként elfogadta az említett
rendeletet az említett keretszabályozás elégtelenségének orvoslása céljából. A jogalkotó ennek (4) preambulumbekezdésében
megállapította, hogy ez a keretszabályozás nem biztosított megfelelő eszközöket a nemzeti szabályozó hatóságok számára ahhoz,
hogy a Közösségen belüli barangolás árszabása tekintetében hatékony intézkedéseket hozhassanak, és így nem biztosítja az említett
szolgáltatások belső piacának akadálytalan működését. A jogalkotó azzal zárta, hogy az említett rendelet e helyzet javításának
megfelelő eszköze.
Ugyanezen körülmények között a közösségi jogalkotó a 717/2007 rendelet (8) preambulumbekezdésében – a rendeletre irányuló
javaslat indokolásának 1. pontjában említetteknek megfelelően – a tagállamok fogyasztóvédelmi szabályok elfogadására irányuló,
lakóhelyen alapuló [helyesen: megmaradt] jogalkotói hatáskörére utalt, és úgy vélte, hogy az említett helyzetet jellemző körülmények
a tagállamok által az e hatáskörükben meghozott intézkedések érvényesülését is csökkenthetik.
A közösségi jogalkotó az említett rendelet (9) preambulumbekezdésében azt a következtetést vonja le, hogy a tagállamokra nyomás
nehezedik, hogy a Közösségen belüli barangolási szolgáltatások magas kiskereskedelmi díjai tekintetében intézkedéseket hozzanak,
amit egyébként a tárgyalás során a Bizottság is megerősített.
Mindebből kitűnik, hogy a közösségi jogalkotó konkrétan szembesült egy olyan helyzettel, amelyben kézenfekvőnek tűnt a Közösségen
belüli barangolási szolgáltatások magas kiskereskedelmi díjaival kapcsolatos probléma – kiskereskedelmi számlázásra vonatkozó
szabályok révén történő – szabályozására irányuló nemzeti szabályok elfogadása. Márpedig amint az a rendeletre irányuló javaslat
indokolásának 1. pontjából és a hatásvizsgálat 2.4. pontjából kitűnik, ezen intézkedések a nemzeti szabályozások eltérő alakulását
eredményezhetik.
E körülményekre tekintettel a közösségi jogalkotó – a jelen ítélet 38. pontjában már megállapítottaknak megfelelően, a mobilüzemeltetők
közötti verseny fenntartására törekedve – úgy döntött, hogy cselekedni fog a tagállamok által a fogyasztóvédelem területén
meglévő megmaradt hatáskörükben valószínűleg elfogadásra kerülő intézkedések megakadályozása érdekében.
Márpedig a barangolási piacok jelen ítélet 7–11. pontjában ismertetett működésére, valamint a barangolási szolgáltatások kiskereskedelmi
díja és a nagykereskedelmi díja közötti, jelentős mértékű kölcsönös függőségre tekintettel meg kell állapítani, hogy – amint
az a 717/2007 rendelet (14) preambulumbekezdéséből kitűnik – a Közösségen belüli nagykereskedelmi barangolási szolgáltatások
nyújtásával kapcsolatos díjak befolyásolása nélkül kizárólag a kiskereskedelmi díjak csökkentésére irányuló nemzeti szabályozások
eltérő alakulása érzékelhető versenytorzulásokat idézne elő és megzavarhatná a Közösségen belüli barangolási piac rendes működését.
Egy ilyen helyzet igazolja, hogy a közösségi jogalkotó a belső piac megfelelő működésének védelmével kapcsolatos cél elérésére
törekedjen.
Az előzőekből következik, hogy a 717/2007 rendelet tényleges célja a belső piac működési feltételeinek javítása, következésképpen
el lehetett fogadni az EK 95. cikk alapján.
Az első kérdésre tehát azt a választ kell adni, hogy a kérdés vizsgálata nem tárt fel olyan tényezőket, amelyek érinthetik
a 717/2007 rendelet érvényességét.

A második kérdésről
Második kérdésében a kérdést előterjesztő bíróság arra keresi a választ, hogy a 717/2007 rendelet sérti‑e az arányosság és
a szubszidiaritás elveit azon oknál fogva, hogy nem csupán a legmagasabb átlagos percenkénti nagykereskedelmi díjakat, hanem
a legmagasabb kiskereskedelmi díjakat is rögzíti, továbbá amiatt, hogy ez utóbbiakat illetően a barangolást végző ügyfelek
részére nyújtandó, tájékoztatásra irányuló kötelezettségeket ír elő.
Az arányosság elvének megsértéséről
Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a közösségi jog általános elvei közé tartozó arányosság elve megköveteli, hogy a közösségi
jog valamely rendelkezése által alkalmazott eszközök alkalmasak legyenek az érintett szabályozással kitűzött célok megvalósítására,
és ne menjenek túl az azok eléréséhez szükséges mértéken (a C‑453/03., C‑11/04., C‑12/04. és C‑194/04. sz., ABNA és társai
egyesített ügyekben 2005. december 6‑án hozott ítélet [EBHT 2005., I‑10423. o.] 68. pontja és az ott hivatkozott ítélkezési
gyakorlat).
Az e feltételek tiszteletben tartásának bírói ellenőrzésével kapcsolatban meg kell jegyezni, hogy a Bíróság a közösségi jogalkotó
számára széles körű mérlegelési jogkört ismert el a ráruházott hatáskörök gyakorlása során azokon a területeken, ahol magatartása
politikai, gazdasági és szociálpolitikai döntéseket igényel, illetve amikor összetett értékelést és mérlegelést kell végeznie.
Így nem az a kérdés, hogy az ilyen területen megállapított valamely intézkedés volt‑e az egyetlen vagy a lehető legjobb, mivel
csupán az e területen meghozott intézkedésnek a hatáskörrel rendelkező intézmények által elérni kívánt céllal kapcsolatos
nyilvánvalóan alkalmatlan jellege lehet kihatással az ilyen intézkedés jogszerűségére (lásd ebben az értelemben a C‑189/01. sz.,
Jippes és társai ügyben 2001. július 12‑én hozott ítélet [EBHT 2001., I‑5689. o.] 82. és 83. pontját; a fent hivatkozott British
American Tobacco (Investments) és Imperial Tobacco ügyben hozott ítélet 123. pontját; a fent hivatkozott Alliance for Natural
Health és társai ügyben hozott ítélet 52. pontját, valamint a C‑558/07. sz., S.P.C.M. és társai ügyben 2009. július 7‑én hozott
ítélet [az EBHT‑ban még nem tették közzé] 42. pontját].
Mindazonáltal a közösségi jogalkotónak választását még ilyen jogkör birtokában is objektív megfontolásokra kell alapoznia.
Ezen túlmenően, a különböző lehetséges intézkedésekhez kapcsolódó korlátok értékelése során meg kell vizsgálni, hogy az elfogadott
intézkedéssel elérni kívánt célok igazolhatnak‑e az egyes gazdasági szereplőket érő, akár jelentős mértékű, kedvezőtlen gazdasági
következményeket (lásd ebben az értelemben a C‑96/03. és C‑97/03. sz., Tempelman és van Schaijk egyesített ügyekben 2005.
március 10‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑1895. o.] 48. pontját; a C‑86/03. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 2005.
december 15‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑10979. o.] 96. pontját; valamint a C‑504/04. sz., Agrarproduktion Staebelow ügyben
2006. január 12‑én hozott ítélet [EBHT 2006., I‑679. o.] 37. pontját).
A Bíróságnak kell tehát az említett szempontok alapján megvizsgálnia azt, hogy – amint arra különösen az alapügy felperesei
hivatkoznak – a 717/2007 rendelet sérti‑e az arányosság elvét azon oknál fogva, hogy nem szorítkozik a legmagasabb nagykereskedelmi
díjak meghatározására, hanem a legmagasabb kiskereskedelmi díjakat, valamint a barangolást végző ügyfelek részére nyújtandó,
ez utóbbiakkal kapcsolatos tájékoztatásra irányuló kötelezettségeket is előírja.
E tekintetben előzetesen arra kell emlékeztetni, hogy a Bizottság a rendeletre irányuló javaslat kidolgozása előtt kimerítő
vizsgálatot folytatott le, amelynek eredményét a jelen ítélet 5. pontjában említett hatásvizsgálat foglalja össze. Ebből kitűnik,
hogy a Bizottság a kérdést illetően különböző alternatívákat vizsgált meg – többek között kizárólag a kiskereskedelmi díjak,
kizárólag a nagykereskedelmi díjak, valamint mindkettő szabályozását –, továbbá hogy értékelte az említett különféle szabályozási
típusok gazdasági hatását, valamint a különböző számlázási módok hatásait.
A kiskereskedelmi barangolási szolgáltatások nyújtása tekintetében a díjkorlátoknak a 717/2007 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében
előírt eurotarifa révén történő meghatározása többek között – amint az különösen a rendelet 1. cikkéből, valamint (14) és
(16) preambulumbekezdéséből kitűnik – a fogyasztók védelme érdekében a nyilvános mobiltelefon-hálózatot felhasználók által
az e szolgáltatásokért fizetett díjak szintjének csökkentésére irányul.
Ezen túlmenően különösen a 717/2007 rendelet (19) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az eurotarifa bevezetésének azt kell
eredményeznie, hogy a közösségi barangolási szolgáltatások kiskereskedelmi díjai az eddiginél jobban igazodjanak a szolgáltatásnyújtás
alapjául szolgáló költségekhez.
Amint az a jelen ítélet 39. pontjából kitűnik, a Közösségen belüli barangolásos hívás átlagos kiskereskedelmi díjának szintje
a 717/2007 rendelet elfogadásának idején magas volt, a költségek és az árak közötti kapcsolat pedig nem olyan volt, mint amilyen
teljes piaci verseny esetén lenne. Ily módon valamely barangolásos hívás átlagos kiskereskedelmi díja akkoriban percenként
1,15 EUR – amint az a hatásvizsgálat összefoglalójából kitűnik – a szolgáltatás nyújtásához kapcsolódó nagykereskedelmi költségek
több mint ötszöröse volt.
Márpedig a 717/2007 rendelet 4. cikkének (2) bekezdésében előírt eurotarifát ezen átlagos díjhoz képest jóval alacsonyabb
szinten állapították meg. Ezen túlmenően – amint az a rendeletre irányuló javaslat indokolásának 3. pontjából kitűnik –, az
ott előírt díjkorlátok a vonatkozó legmagasabb nagykereskedelmi díjakhoz igazodnak annak biztosítása érdekében, hogy a kiskereskedelmi
díjak jobban tükrözzék a szolgáltatók által viselt költségeket.
E körülmények között a kiskereskedelmi díjkorlátok e rendelkezéssel történő bevezetése képesnek tekinthető arra, hogy megvédje
a fogyasztókat az árak magas szintjeivel szemben.
Ami a szóban forgó intézkedés szükségességét illeti, azt azon az alapon vitatják, hogy az említett intézkedés túlmegy a kiskereskedelmi
piacok versengő jellegének figyelembevételével kitűzött cél eléréséhez szükséges mértéken. Egy kevésbé kötelező jellegű és
arányosabb megközelítés kizárólag a nagykereskedelmi díjak szabályozásából állna, amellyel ugyanakkor a szabad verseny révén
– a kínálat és kereslet alapján – megvalósulna a kiskereskedelmi díjak csökkenése, és amely lehetővé tenné a nemzeti szabályozó
hatóságok számára, hogy a piacok nem megfelelő működése estén jól meghatározott szabályozási szempontok alapján avatkozzanak
be.
E tekintetben különösen a 717/2007 rendelet (14) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a közösségi jogalkotó abból a megállapításból
indult ki, hogy a nagykereskedelmi díjak csökkenésével – kellő ösztönzés híján – nem feltétlenül csökkennek a kiskereskedelmi
díjak.
A Parlament és a Bizottság – a közösségi jogalkotó számára a 717/2007 rendelet elfogadása tekintetében alapul szolgáló, rendeletre
irányuló javaslat indokolására hivatkozva – különösen azzal érvel, hogy a kizárólag a Közösségen belüli barangolási szolgáltatások
nagykereskedelmi nyújtása piacának szabályozása nem biztosítja, hogy a nagykereskedelmi díjak csökkenése a kiskereskedelmi
díjakban tükröződik, mivel a szolgáltatókra nem nehezedik semmiféle versenynyomás ennek megvalósítására. A tapasztalat szerint
a nagykereskedelmi díjak csökkentése nem feltétlenül eredményezi a kiskereskedelmi díjak csökkenését.
A Tanács e tekintetben kifejtette, hogy a jogalkotó szükségesnek tartotta a kiskereskedelmi díjak ellenőrzésének elvégzését
kiváltképpen amiatt, hogy ezen a különös területen a kiskereskedelmi díjak közötti verseny elsősorban a teljes szolgáltatáscsomag
szintjén valósul meg, továbbá azért, mert a fogyasztók többsége számára a barangolás e csomagnak csupán kisebb elemét képezi,
ily módon pedig nem játszik meghatározó szerepet sem a szolgáltató megválasztásában, sem pedig a szolgáltatóváltásra irányuló
döntésben.
A Bírósághoz észrevételeket benyújtó intézmények hivatkoznak továbbá a hatásvizsgálatra, amelyből kitűnik, hogy a barangolási
piacok dinamikáját összetettnek és fejlődőképesnek tartották, amely mellett ugyanakkor fennállt annak kockázata, hogy a nagykereskedelmi
díjak csökkentése nem tükröződik a kiskereskedelmi díjakban. A hatásvizsgálatból az is kitűnik, hogy ezért célszerűbb volna
ugyanakkor a kiskereskedelmi díjakat is szabályozni. Ezt a kockázatot – különösen a kevésbé versengő piacokkal rendelkező
tagállamok vonatkozásában – egyébiránt az ERG is elismerte a hatásvizsgálatot megelőző nyilvános konzultáció során nyújtott,
2006. március 22‑i válaszának 3.12. pontjában.
Ezen túlmenően meg kell állapítani, hogy a kizárólag a nagykereskedelmi díjakra irányuló szabályozás nem váltott volna ki
közvetlen és azonnali hatást a fogyasztóknál. Helyzetüket viszont javíthatta volna a kizárólag a kiskereskedelmi díjakra irányuló
szabályozás.
Ezenfelül emlékeztetni kell arra, hogy – amint az a 717/2007 rendelet (13) preambulumbekezdéséből következik – a közösségi
jogalkotó elismerte, hogy az elfogadott intézkedések kivételes jellegűek, amelyeket a barangolási piacokra jellemző egyedi
sajátosságok igazolnak.
E körülmények között – és különösen a közösségi jogalkotónak az érintett területen meglévő azon széles mérlegelési jogkörére
tekintettel, amely olyan gazdasági döntéseket igényel, amely döntések keretében összetett értékelést és mérlegelést kell elvégeznie –
jogosan vélhette úgy, hogy a kizárólag a nagykereskedelmi piacokra irányuló szabályozás révén nem érhető el a jelen ügyben
szóban forgó, a nagykereskedelmi piacokra és egyúttal a kiskereskedelmi piacokra is kiterjedő szabályozáséval azonos eredmény,
valamint hogy ez utóbbira tehát szükség van.
Végül pedig a fogyasztók védelmével kapcsolatos célkitűzés EK 95. cikk (3) bekezdésének keretében meglévő jelentősége tekintetében
a jelen ügyben szereplőhöz hasonló, versenypiaci környezetben érvényesülő, valamint a fogyasztók túlzott árakkal szembeni
védelmének azonnali biztosítását lehetővé tevő korlátozott idejű beavatkozás még akkor is arányosnak bizonyul az elérni kívánt
céllal, ha az bizonyos szolgáltatók számára hátrányos gazdasági következményekkel járhat.
Meg kell tehát állapítani, hogy a közösségi jogalkotó – a nagykereskedelmi díjakra vonatkozó díjkorlátok mellett a kiskereskedelmi
díjakra vonatkozó díjkorlátoknak a 717/2007 rendelet 4. cikkében történő elfogadásával – nem lépte át kifejezetten elismert
mérlegelési jogkörének határait. Ugyanez érvényes az említett rendelet 6. cikkének (3) bekezdésében előírt tájékoztatási kötelezettségre,
mivel ez a rendelkezés megerősíti a kiskereskedelmi díjak szabályozásának hatékony érvényesülését, és ily módon azt a fogyasztók
védelmére irányuló célkitűzés igazolja.
Következésképpen a 717/2007 rendelet 4. cikke és 6. cikkének (3) bekezdése nem sérti az arányosság elvét.
A szubszidiaritás elvének megsértéséről
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a szubszidiaritás elve az EK 5. cikk második bekezdésében került megfogalmazásra,
és azt a Szerződéshez csatolt, a szubszidiaritás és az arányosság elveinek alkalmazásáról szóló jegyzőkönyv pontosítja, és
azt mondja ki, hogy azokon a területeken, amelyek nem tartoznak kizárólagos hatáskörébe, a Közösség csak akkor és annyiban
jár el, amennyiben a tervezett intézkedés céljait a tagállamok nem tudják kielégítően megvalósítani, és ezért a tervezett
intézkedés terjedelme vagy hatása miatt azok közösségi szinten jobban megvalósíthatók. A jegyzőkönyv 5. pontja az e feltételek
teljesülésének meghatározására szolgáló iránymutatásokat is megállapít.
A jogalkotási aktusok tekintetében az említett jegyzőkönyv 6. és 7. pontja kimondja, hogy a Közösség csak a szükséges mértékben
alkot jogszabályt, valamint hogy a közösségi intézkedéseknek a lehető legnagyobb teret kell hagyniuk a nemzeti döntés számára
úgy, hogy az még megfeleljen az intézkedés célja megvalósulásának és a Szerződés követelményeinek.
A jegyzőkönyv továbbá 3. pontjában kimondja, hogy a szubszidiaritás elve nem kérdőjelezi meg a Szerződés által az Európai
Közösségre ruházott hatásköröket, ahogyan azokat a Bíróság értelmezi.
Az EK 95. cikket illetően a Bíróság kimondta, hogy a szubszidiaritás elve alkalmazandó akkor, amikor a közösségi jogalkotó
e jogalaphoz folyamodik, mivel ez a rendelkezés nem a belső piacon folytatott gazdasági tevékenység szabályozására biztosít
kizárólagos hatáskört számára (a fent hivatkozott British American Tobacco (Investments) és Imperial Tobacco ügyben hozott
ítélet 179. pontja).
E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a közösségi jogalkotó – a mobilüzemeltetők közötti verseny fenntartásának biztosítására
törekedve – a 717/2007 rendelet elfogadásával olyan közös megközelítést hozott létre a belső piac zavartalan működésének elősegítése
céljából, amely lehetővé teszi a belső piaci szereplők számára, hogy egységes, koherens keretszabályozáson belül működjenek.
Amint az e rendelet (14) preambulumbekezdéséből kitűnik, a barangolási szolgáltatások kiskereskedelmi díjai és a nagykereskedelmi
díjai közötti kölcsönös függőség olyan mértékben rendkívüli jelentőségű, hogy amennyiben a kizárólag a kiskereskedelmi díjak
csökkentését célzó intézkedések nem irányulnak a Közösségen belüli barangolási szolgáltatások nyújtásához kapcsolódó nagykereskedelmi
költségek szintjéhez, sérülhetne a Közösségen belüli barangolási piac rendes működése. A közösségi jogalkotó mindebből arra
a következtetésre jutott, hogy fellépése mind a nagykereskedelmi díjak, mind pedig a kiskereskedelmi díjak szintjére irányuló
közös megközelítést tesz szükségessé az ilyen szolgáltatások belső piaca zavartalan működésének elősegítése céljából.
Az említett kölcsönös függőségből következően a közösségi jogalkotó jogszerűen vélhette úgy, hogy fellépése a kiskereskedelmi
díjakkal kapcsolatos beavatkozást is igényli. Ily módon – a 717/2007 rendelettel létrehozott közös megközelítés által kiváltott
hatások miatt – az azáltal elérni kívánt cél közösségi szinten jobban megvalósítható.
A 717/2007 rendelet 4. cikkében és 6. cikkének (3) bekezdésében szereplő rendelkezések tehát nem érvénytelenek a szubszidiaritás
elvének megsértése miatt.
A fenti megfontolások összességére tekintettel a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy az előterjesztett kérdés vizsgálata
nem tárt fel olyan tényezőket, amelyek érinthetik a 717/2007 rendelet 4. cikkében és 6. cikkének (3) bekezdésében szereplő
rendelkezések érvényességét.

A költségekről
Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás
egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült
költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
A kérdések vizsgálata nem tárt fel olyan tényezőket, amelyek érinthetik a Közösségen belüli nyilvános mobiltelefon-hálózatok
közötti barangolásról (roaming), valamint a 2002/21/EK irányelv módosításáról szóló, 2007. június 27‑i 717/2007/EK európai
parlamenti és tanácsi rendelet érvényességét.
Aláírások
*
Az eljárás nyelve: angol.