CELEX: 62003TJ0388
Staatssteun
Beschikking van geen bezwaar
Beroep tot nietigverklaring
Procesbevoegdheid
Ontvankelijkheid
Ernstige moeilijkheden

Voorgeschiedenis van het geding
De Post NV is het overheidsbedrijf dat is belast met de universele postdienst in België. Met de liberalisering van de postmarkt heeft De Post op 1 oktober 1992 de Regie der Posterijen opgevolgd, die rechtstreeks onder het Belgische ministerie van Posterijen ressorteerde. De Post is thans een zelfstandig overheidsbedrijf dat voor 100% in handen is van de Belgische Staat.
De taken van openbaredienstverrichting van De Post, de tariefstelling, de gedragsregels jegens de gebruikers en de subsidies worden bij wet geregeld en gedetailleerd vastgelegd in een met de Staat gesloten beheersovereenkomst. Aldus zijn sinds 1992 vier overeenkomsten tussen de Staat en De Post gesloten.
De Post is niet alleen exploitant van de universele postdienst, maar is tevens belast met tal van andere taken van openbaar belang, zoals bancaire kernactiviteiten voor iedereen, de distributie van de pers tegen gereduceerd tarief, de distributie van verkiezingsmateriaal, de uitbetaling van pensioenen aan huis, de verkoop van visvergunningen en de inning van bestuurlijke boetes. De beheersovereenkomst regelt met name de compensatie van de extra nettokosten van de diensten van algemeen economisch belang.
De Post behaalt 84% van haar omzet in de sector universele postdiensten. De sector exprespakketten maakt 4% van haar omzet uit, wat neerkomt op een marktaandeel van 18% in die sector.
Verzoeksters, Deutsche Post AG en haar Belgische dochter DHL International (hierna tezamen: „groep Deutsche Post”), zijn werkzaam in de sector postdiensten en in het bijzonder op de markt voor exprespakketdiensten. De Belgische markt voor exprespakketdiensten is voor 35 tot 45% in handen van de groep Deutsche Post.
Vooronderzoeksprocedure
In 1999 heeft de Belgische Staat besloten De Post in beginsel een financiële bijdrage toe te kennen, waarvoor een door de beheersorganen van De Post goedgekeurd en op een sociaal plan afgestemd bedrijfsplan moest worden opgesteld. Dit bedrijfsplan, dat op 28 juni 2002 werd vastgesteld en dat beoogde de productiviteit en de rentabiliteit van de onderneming te vergroten, de kwaliteit van de aangeboden dienst te verbeteren en nieuwe activiteiten te ontwikkelen, behelsde aanzienlijke investeringen.
Op 8 oktober 2002 heeft de Belgische regering haar goedkeuring gehecht aan een verhoging van het kapitaal van De Post met 297,5 miljoen EUR. Deze kapitaalverhoging moest plaatsvinden in de vorm van intekening op een kapitaalverhoging, waarvoor aandelen die het kapitaal vertegenwoordigden werden verkregen, waaraan dezelfde rechten waren verbonden als aan de reeds uitgegeven aandelen.
Bij brief van 3 december 2002 heeft het Koninkrijk België bij de Commissie overeenkomstig artikel 88, lid 3, EG een voorgenomen verhoging van het kapitaal van De Post met 297,5 miljoen EUR aangemeld. Tussen de Commissie en de Belgische autoriteiten hebben drie bijeenkomsten plaatsgevonden — op , 6 februari en  — en zijn verschillende brieven gewisseld.
Nadat zij door een op 1 juli 2003 door de Belgische minister van Telecommunicatie afgelegde verklaring en later door een artikel in de Belgische krant
Le Soir
van hadden vernomen dat er een onderzoeksprocedure gaande was, hebben verzoeksters bij faxbericht van , dat is ingeschreven op , de Commissie verzocht om informatie over de stand van de procedure, teneinde daaraan eventueel deel te nemen overeenkomstig het bepaalde in artikel 20 van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (
PB L 83, blz. 1
).
Op 23 juli 2003 heeft de Commissie besloten om na de vooronderzoeksprocedure van artikel 88, lid 3, EG geen bezwaar te maken [beschikking C(2003) 2508 def.; hierna: „bestreden beschikking”], aangezien de aangemelde maatregel geen staatssteun vormde.
Bestreden beschikking
In de bestreden beschikking zet de Commissie het betoog van de Belgische autoriteiten met betrekking tot hun voorgenomen verhoging van het kapitaal van De Post uiteen. De Belgische autoriteiten stellen aldus dat zij zich hebben verplaatst in de optiek van particulier investeerder in een markteconomie. De bijdrage maakt deel uit van een programma van maatregelen ter bevordering van de productiviteit van de onderneming in de context van de opening van de postmarkten en is gericht op versterking van haar eigen middelen, waarbij opbrengsten uit de investeringen worden verwacht. Huns inziens heeft de onderneming reële groeikansen in haar nieuwe activiteiten
.
Bovendien heeft De Post volgens de Belgische autoriteiten sinds 1992 kosten moeten dragen in verband met een aantal verplichtingen van algemeen economisch belang (postactiviteiten, bankactiviteiten voor personen die niet over een bankrekening beschikken), die slechts gedeeltelijk werden gecompenseerd door overheidsgeld. De statutaire regeling voor vier vijfde van de werknemers van De Post heeft eveneens aanzienlijke extra kosten meegebracht (pensioenuitkeringen van 1992 tot 1997 in plaats van premies) evenals de praktijk van vroegtijdige pensioneringen.
In haar juridische beoordeling van de aangemelde maatregel is de Commissie uitgegaan van de vaststelling dat door middel van elk van de beheersovereenkomsten door de Staat specifieke taken van algemeen economisch belang aan De Post zijn toevertrouwd, die een afspiegeling vormen van haar taken van openbaredienstverrichting. Volgens de rechtspraak vormden compensatiebetalingen van de overheid ten gunste van De Post geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG, wanneer zij niet meer beliepen dan de extra nettokosten van de diensten van algemeen economisch belang die zij verzekerde. Mochten die compensaties toch staatssteun vormen, dan zijn zij uit hoofde van artikel 86, lid 2, EG niettemin verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Alvorens de aangemelde maatregel te beoordelen, heeft de Commissie zich er in de bestreden beschikking van vergewist dat De Post sinds haar omvorming tot een zelfstandig overheidsbedrijf niet had geprofiteerd van maatregelen die konden worden gekwalificeerd als met de gemeenschappelijke markt onverenigbare staatssteun in de zin van artikel 87 EG. In het kader van dit onderzoek heeft zij zes maatregelen genoemd: vrijstelling van betaling van de vennootschapsbelasting, schrapping van een pensioenvoorziening van 100 miljoen EUR in 1997, mogelijkheid van een overheidsgarantie voor afgesloten leningen, vrijstelling van de onroerende voorheffing voor het voor een openbare dienst bestemde onroerend goed, overcompensatie van financiële diensten van algemeen belang ten tijde van de eerste beheersovereenkomst (1992-1997) en twee niet-aangemelde kapitaalverhogingen in 1997 voor een totaalbedrag van 62 miljoen EUR. Bovendien heeft de Commissie vastgesteld dat er sprake was van ondercompensatie van de extra nettokosten van diensten van algemeen economisch belang.
De Commissie heeft zich op het standpunt gesteld dat zij eerst deze zes maatregelen moest beoordelen, aangezien die bepalend waren voor de rechtmatigheid van de aangemelde kapitaalverhoging.
Maatregel 1: vrijstelling van betaling van de vennootschapsbelasting
Nadat zij had vastgesteld dat De Post van 1992 tot 2002 een gecumuleerd nettoverlies van 238,4 miljoen EUR had geleden, kon die maatregel volgens de Commissie voor deze periode niet als staatssteun worden aangemerkt, omdat hij geen enkele overdracht van staatsmiddelen had meegebracht.
Maatregel 2: schrapping van de pensioenvoorziening in 1997
De Commissie heeft vastgesteld dat in 1992 bij de omvorming van De Post tot een zelfstandig overheidsbedrijf een voorziening van 100 miljoen EUR was aangelegd ter dekking van een deel van de pensioenuitkeringen voor de van 1972 tot 1992 verworven rechten van de werknemers. Daar stond tegenover dat onroerende goederen die noodzakelijk waren voor de openbare dienst en om die reden niet konden worden vervreemd, aan De Post waren overgedragen. Toen in 1997 de pensioenregeling van de postwerknemers met ambtenarenstatus in overeenstemming werd gebracht met de algemene regeling, is die voorziening, waarvan nooit gebruik is gemaakt sinds zij is aangelegd, omgevormd tot een herwaarderingsreserve. Aangezien de schrapping van de voorziening De Post geen enkel voordeel heeft opgeleverd, vormde die maatregel volgens de Commissie geen staatssteun.
Maatregel 3: overheidsgarantie voor afgesloten leningen
De Commissie heeft vastgesteld dat De Post nog steeds de mogelijkheid had om, evenals de Regie der Posterijen, bij het afsluiten van een lening een beroep te doen op een overheidsgarantie en dat zij, zo zij van deze mogelijkheid gebruikmaakte, een jaarlijkse premie van 0,25% aan de Staat moest betalen. Aangezien De Post sinds 1992 nooit gebruik van deze mogelijkheid heeft gemaakt, was haar volgens de Commissie geen enkel voordeel toegekend en vormde deze maatregel geen staatssteun.
Maatregel 4: vrijstelling van de onroerende voorheffing voor het voor een openbare dienst bestemde onroerend goed
De Commissie heeft opgemerkt dat De Post was vrijgesteld van betaling van belasting over de onroerende goederen die zij in eigendom bezat en die voor een openbare dienst waren bestemd. Deze vrijstelling van de onroerende voorheffing, die haar in beginsel een financieel voordeel opleverde, kon staatssteun vormen in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
Maatregel 5: overcompensatie van financiële diensten van algemeen belang ten tijde van de eerste beheersovereenkomst (1992-1997)
Volgens de Commissie bracht de gescheiden boekhouding voor de periode 1992-1997 aan het licht dat De Post door de Staat was overgecompenseerd voor financiële diensten van algemeen belang, en vormde deze overcompensatie potentieel staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
Maatregel 6: niet-aangemelde kapitaalverhogingen in 1997 voor een totaalbedrag van 62 miljoen EUR
Volgens de Commissie vormden deze twee kapitaalverhogingen, die in maart en december 1997 plaatsvonden en een ontoereikende compensatie van de diensten van algemeen economisch belang moesten goedmaken, potentieel staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG
.
Zij heeft vervolgens de maatregelen die staatssteun konden vormen (maatregelen 4 tot en met 6) getoetst aan artikel 86, lid 2, EG. Na aldus het saldo te hebben opgemaakt van de overcompensaties die deze drie maatregelen inhielden en de ondercompensaties van de diensten van algemeen economisch belang die zij zelf had vastgesteld, is zij tot de slotsom gekomen dat er uiteindelijk sprake was van een ondercompensatie van de extra nettokosten van diensten van algemeen economisch belang en de drie betrokken maatregelen derhalve geen staatssteun vormden in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
Evenzo heeft de Commissie zich op het standpunt gesteld dat, aangezien de ondercompensatie van de extra nettokosten van diensten van algemeen economisch belang over de periode 1992-2002 boven het bedrag van de aangemelde kapitaalverhoging lag, dit bedrag op zich geen staatssteun vormde in de zin van artikel 87, lid 1, EG, omdat het De Post geen voordeel verschafte. De Commissie heeft dus besloten geen bezwaar te maken tegen deze maatregel.
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij op 27 november 2003 ter griffie van het Gerecht neergelegd verzoekschrift hebben verzoeksters het onderhavige beroep ingesteld.
Bij op 18 februari 2004 ter griffie van het Gerecht neergelegde afzonderlijke akte heeft de Commissie overeenkomstig artikel 114, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
Op 14 april 2004 hebben verzoeksters hun opmerkingen over deze exceptie van niet-ontvankelijkheid ingediend.
Bij beschikking van het Gerecht van 15 december 2004 is het verzoek om een uitspraak te doen over de niet-ontvankelijkheid gevoegd met de zaak ten gronde.
Verzoeksters concluderen dat het het Gerecht behage:
—
de bestreden beschikking nietig te verklaren;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
—
subsidiair, het beroep ongegrond te verklaren;
—
verzoeksters te verwijzen in de kosten.
In rechte
Ontvankelijkheid
De door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid is gebaseerd op de omstandigheid dat verzoeksters noch procesbevoegdheid noch procesbelang hebben.
Procesbevoegdheid
— Argumenten van partijen
De Commissie stelt dat het beroep niet ontvankelijk is, omdat verzoeksters niet individueel worden geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG.
In de eerste plaats zet de Commissie, in een standpuntbepaling die zij heeft afgegeven vóór het arrest van het Hof van 13 december 2005, Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum (
C-78/03 P, Jurispr. blz. I-10737
), uiteen dat de rechtspraak vereist dat, wil een door een concurrent van de begunstigde ingesteld beroep tegen een na afloop van de vooronderzoeksprocedure van artikel 88, lid 3, EG vastgestelde beschikking om geen bezwaar te maken ontvankelijk worden geacht, de positie van de verzoeker op de betrokken markt merkbaar wordt aangetast door de steunmaatregel (arresten Hof van , Cook/Commissie,
C-198/91, Jurispr. blz. I-2487
, punten 20-26, en , Matra/Commissie,
C-225/91, Jurispr. blz. I-3203
, punt 19).
In de tweede plaats worden verzoeksters, zo zij al door de bestreden beschikking uit enigerlei hoofde worden geraakt, niet individueel geraakt in de zin van artikel 230, vierde alinea, EG en de in het arrest van het Hof van 15 juli 1963, Plaumann/Commissie (
25/62, Jurispr. blz. 205
), geformuleerde rechtspraak, omdat zij door de bestreden beschikking niet méér worden geraakt dan elke andere onderneming die met de begunstigde concurreert op de ene of andere markt waarop deze aanwezig is.
Verzoeksters’ verklaring dat zij in de punten 27 en 28 van de bestreden beschikking verwijst naar het bestaan van rechtstreekse concurrentie tussen een onderneming van de groep Deutsche Post en De Post is zonder belang, aangezien van deze omstandigheid melding wordt gemaakt in het beschrijvende gedeelte van de bestreden beschikking en daaraan geen enkel rechtsgevolg toekomt. De goedgekeurde steun houdt geen enkel verband met de in punt 27 van de bestreden beschikking genoemde activiteitengebieden, die voor De Post van nagenoeg geen betekenis zijn.
Ten slotte heeft de Commissie ter terechtzitting met klem erop gewezen dat het beroep op grond van de recente rechtspraak van het Hof (arrest Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 32 supra, en arrest van 29 november 2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall e.a./Commissie, C-176/06 P, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie) niet ontvankelijk is, omdat verzoeksters slechts op zeer algemene wijze melding hebben gemaakt van de schending van hun procedurele waarborgen en zij in hun conclusie nietigverklaring van de bestreden beschikking vorderen en niet de inleiding van de formele onderzoeksprocedure. Derhalve hadden verzoeksters voor de ontvankelijkheid van hun beroep moeten aantonen dat zij door de bestreden beschikking merkbaar werden getroffen.
Verzoeksters merken om te beginnen op dat de rechtspraak aan de concurrenten van de begunstigde van een steunmaatregel het recht toekent om op te komen tegen de beschikking van de Commissie houdende vaststelling, na afloop van de vooronderzoeksprocedure van artikel 88, lid 3, EG, dat deze maatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (arresten Cook/Commissie, punt 32 supra, punten 20-24, en Matra/Commissie, punt 32 supra, punten 15-20, en arrest Hof van 2 april 1998, Commissie/Sytraval en Brink’s France,
C-367/95 P, Jurispr. blz. I-1719
, punt 45). Deze rechtspraak erkent de procesbevoegdheid van de bij de administratieve procedure betrokken ondernemingen voor het geval dat de Commissie de procedure beëindigt in het stadium van het vooronderzoek zonder de in artikel 88, lid 2, EG bedoelde formele onderzoeksprocedure in te leiden, op grond dat die ondernemingen zonder een dergelijke procesbevoegdheid niet de eerbiediging zouden kunnen afdwingen van de aan de formele onderzoeksprocedure verbonden procedurele waarborgen (arresten Cook/Commissie, punt 32 supra, punt 24; Matra/Commissie, punt 32 supra, punt 17, en Commissie/Sytraval en Brink’s France, reeds aangehaald, punt 40).
Zij herinneren eraan dat zij reeds vóór de vaststelling van de bestreden beschikking de Commissie op 22 juli 2003 hadden verzocht om te worden aangemerkt als belanghebbenden in de zin van artikel 1, sub h, en artikel 20 van verordening nr. 659/1999, en dat de Commissie bij de vaststelling van de bestreden beschikking op met hun verzoek geen rekening heeft gehouden en hen aldus van hun procedurele rechten heeft beroofd.
De bij de bestreden beschikking met de gemeenschappelijke markt verenigbaar verklaarde maatregelen vervalsen ook de mededinging in hun nadeel, omdat zij als rechtstreekse concurrenten van De Post op de Belgische markt opereren, met name in de sector van de verzending van exprespakketten. Ter onderbouwing van dit argument stellen verzoeksters dat de groep Deutsche Post in België een totale geconsolideerde omzet van 124,8 miljoen EUR heeft behaald in de loop van het aan de vaststelling van de bestreden beschikking voorafgaande boekjaar, dat de Commissie in de bestreden beschikking uitdrukkelijk verwijst naar het bestaan van rechtstreekse concurrentie tussen de groep Deutsche Post en De Post, dat zij 35 tot 45% van de Belgische markt in de sector expresverzending van pakketten en documentdiensten in handen hebben [beschikking van de Commissie van 21 oktober 2002 waarbij een concentratie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt verklaard (Zaak nr. IV/M.2908 — Deutsche Post/DHL (II), punt 23], terwijl De Post in deze sector slechts een marktaandeel van 18% bezit, en dat er op de geliberaliseerde postmarkten in België slechts een kopgroep van vier internationale ondernemingen actief is, namelijk DHL/DPAG, UPS, TPG/TNT en FedEx (beschikking Deutsche Post/DHL, reeds aangehaald, punt 26).
— Beoordeling door het Gerecht
Overeenkomstig artikel 230, vierde alinea, EG kan een natuurlijke of rechtspersoon slechts tegen een tot een andere persoon gerichte beschikking beroep instellen, indien deze beschikking hem rechtstreeks en individueel raakt.
Volgens vaste rechtspraak kunnen degenen die niet adressaat van een beschikking zijn, slechts stellen individueel te worden geraakt, indien deze beschikking hen treft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat (arresten Plaumann/Commissie, punt 33 supra, blz. 232, en Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 32 supra, punt 33).
Met betrekking tot een beschikking van de Commissie inzake staatssteun zij erop gewezen dat in het kader van de procedure van toezicht door de Commissie op steunmaatregelen in de zin van artikel 88 EG onderscheid moet worden gemaakt tussen, enerzijds, de in artikel 88, lid 3, bedoelde inleidende fase van het onderzoek van steunmaatregelen, die er slechts toe dient de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de betrokken steun, en, anderzijds, de in artikel 88, lid 2, bedoelde fase van diepgaand onderzoek. Slechts in het kader van deze fase, die de Commissie in staat moet stellen zich volledig te informeren over alle gegevens van de zaak, voorziet het EG-Verdrag in de verplichting voor de Commissie de belanghebbenden uit te nodigen hun opmerkingen in te dienen (arresten Cook/Commissie, punt 32 supra, punt 22; Matra/Commissie, punt 32 supra, punt 16; Commissie/Sytraval en Brink’s France, punt 36 supra, punt 38, en Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 32 supra, punt 34).
Wanneer de Commissie, zonder de formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, op basis van artikel 88, lid 3, EG constateert dat een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, kunnen degenen die door de in lid 2 geboden procedurele waarborgen worden beschermd, de eerbiediging daarvan slechts afdwingen indien zij de mogelijkheid hebben die beschikking van de Commissie voor de gemeenschapsrechter te betwisten (arresten Cook/Commissie, punt 32 supra, punt 23; Matra/Commissie, punt 32 supra, punt 17; Commissie/Sytraval en Brink’s France, punt 36 supra, punt 40, en Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 32 supra, punt 35). Om deze redenen is een door een belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG ingesteld beroep tot nietigverklaring van een dergelijke beschikking ontvankelijk, wanneer degene die het beroep instelt, met het beroep de procedurele rechten wil doen eerbiedigen die hij aan laatstbedoelde bepaling ontleent (arresten Cook/Commissie, punt 32 supra, punten 23-26; Matra/Commissie, punt 32 supra, punten 17-20, en Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 32 supra, punt 35).
De belanghebbenden in de zin van artikel 88, lid 2, EG, die aldus overeenkomstig artikel 230, vierde alinea, EG beroep tot nietigverklaring kunnen instellen, zijn de personen, ondernemingen of verenigingen die eventueel door de toekenning van steun in hun belangen worden getroffen, dat wil zeggen in het bijzonder de ondernemingen die met de begunstigden van die steun concurreren, en de beroepsorganisaties (arresten Commissie/Sytraval en Brink’s France, punt 36 supra, punt 41, en Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 32 supra, punt 36).
Indien de verzoeker de gegrondheid van de beschikking waarbij de steun wordt beoordeeld, als zodanig betwist, kan het feit dat hij als belanghebbende in de zin van artikel 88, lid 2, EG kan worden beschouwd daarentegen op zich niet volstaan om het beroep ontvankelijk te verklaren. Dan moet hij een bijzondere status in de zin van de in het arrest Plaumann/Commissie (punt 33 supra) geformuleerde rechtspraak aantonen. Daarvan is met name sprake in het geval dat de marktpositie van de verzoeker merkbaar wordt aangetast door de steun waarop de betrokken beschikking betrekking heeft (arrest Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 32 supra, punt 37).
In casu baseren verzoeksters hun beroep op zeven middelen. Het eerste middel betreft schending van de rechten van de verdediging, aangezien de Commissie hun slechts een niet-vertrouwelijke versie van de bestreden beschikking ter beschikking heeft gesteld, waarin de meeste cijfers zijn zwart gemaakt met een beroep op het zakengeheim. Het tweede middel is ontleend aan schending van artikel 88, lid 3, EG, omdat de Commissie heeft besloten niet de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, hoewel zij bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt ernstige moeilijkheden heeft ondervonden. In het derde, het vierde en het vijfde middel stellen verzoeksters dat de Commissie ontoereikend en onvolledig onderzoek heeft gedaan naar de maatregelen bestaande in de vrijstelling van vennootschapsbelasting, de schrapping van een voorziening en de mogelijkheid van een overheidsgarantie voor leningen, en maken zij bezwaar ertegen dat die maatregelen niet als staatssteun zijn aangemerkt. Ter ondersteuning van hun zesde middel stellen zij de wijze en de uitkomst van de berekening door de Commissie van het saldo van de over- en ondercompensaties van de extra kosten van diensten van algemeen economisch belang ter discussie. Ten slotte betogen zij ter onderbouwing van hun zevende middel dat de Commissie, in strijd met de in het arrest van het Hof van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg (
C-280/00, Jurispr. blz. I-7747
; hierna: „arrest Altmark”), geformuleerde beginselen, niet is nagegaan of de diensten van algemeen economisch belang zijn geleverd tegen de laagste kosten voor de gemeenschap.
Aangezien verzoeksters aldus opkomen tegen zowel de weigering van de Commissie om de formele onderzoeksprocedure in te leiden als de gegrondheid van de bestreden beschikking, moet in de eerste plaats worden onderzocht of zij de procesbevoegdheid hebben om de gegrondheid van de bestreden beschikking te betwisten, en in de tweede plaats of zij de procesbevoegdheid hebben om de eerbiediging van hun procedurele rechten af te dwingen, teneinde vast te stellen of zij kunnen worden ontvangen in het onderhavige beroep.
In de eerste plaats tonen verzoeksters niet aan dat hun marktpositie merkbaar kan worden aangetast door de steun waarop de bestreden beschikking betrekking heeft.
De enkele omstandigheid dat de betrokken beschikking van invloed kan zijn op de mededingingsverhoudingen zoals die zich op de relevante markt voordoen en de betrokken ondernemingen op enigerlei wijze concurreren met de begunstigde van deze beschikking, vormt namelijk geen merkbare aantasting (zie in die zin arrest Hof van 10 december 1969, Eridania e.a./Commissie,
10/68 en 18/68, Jurispr. blz. 459
, punt 7). Een onderneming kan zich dus niet enkel op haar hoedanigheid van concurrent van de begunstigde onderneming beroepen, maar moet bovendien het belang van de aantasting van haar marktpositie aantonen (zie in die zin arrest Hof van , Comité d’entreprise de la Société française de production e.a./Commissie,
C-106/98 P, Jurispr. blz. I-3659
, punten 40 en 41).
Vastgesteld moet worden dat verzoeksters niets hebben aangevoerd waaruit het bijzondere karakter van hun concurrentiepositie op de Belgische postmarkt blijkt, nu zij slechts stellen dat zij deel uitmaakten van een groep van een aantal op de betrokken markt aanwezige ondernemingen. Voorts volstaat de enkele omstandigheid dat verzoeksters in de bestreden beschikking bij naam worden genoemd, niet als bewijs dat zij merkbaar zijn getroffen door de ten gunste van De Post vastgestelde en bij de bestreden beschikking goedgekeurde maatregelen, aangezien de Commissie in de betrokken passages slechts heeft vermeld dat de Belgische postmarkt relatief gezien meer open was dan die van andere lidstaten, nu De Post voor de expresverzending van pakketten slechts een marktaandeel van 18% bezat en de rest in handen was van internationale ondernemingen, en dat De Post voor de traditionele postdienst, hoofdzakelijk bestaande uit brieven, over aanzienlijk minder handelingsmarge beschikte dan het Nederlandse postbedrijf TPG of het Deutsche Post World Net (zie in die zin beschikking Gerecht van 27 mei 2004, Deutsche Post en DHL/Commissie,
T-358/02, Jurispr. blz. II-1565
, punten 39-41).
Ten slotte hebben verzoeksters cijfermatige gegevens aangevoerd met betrekking tot hun marktaandeel in de sector expresverzending van pakketten in België.
Deze gegevens kunnen echter als zodanig niet aantonen dat hun concurrentiepositie, vergeleken met die van de overige concurrenten van De Post, merkbaar werd aangetast door de bestreden beschikking.
Als rechtstreekse concurrenten van De Post op de markt voor expresverzending van pakketten hebben verzoeksters daarentegen de hoedanigheid van belanghebbenden in de zin van artikel 88, lid 2, EG.
In de tweede plaats moet dus worden nagegaan of verzoeksters met hun beroep daadwerkelijk de uit artikel 88, lid 2, EG voortvloeiende procedurele rechten willen vrijwaren.
In dit verband zij eraan herinnerd dat het Gerecht de middelen van een verzoeker naar hun inhoud in plaats van volgens hun kwalificatie moet uitleggen (arrest Hof van 15 december 1961, Fives Lille Cail e.a./Hoge Autoriteit,
19/60, 21/60, 2/61 en 3/61, Jurispr. blz. 591
). Derhalve kan het andere door een verzoeker geformuleerde argumenten onderzoeken teneinde na te gaan of daarin eveneens gegevens worden aangevoerd ter ondersteuning van een door de verzoeker voorgedragen middel waarin uitdrukkelijk het bestaan van twijfel wordt gevoed die de inleiding van de procedure van artikel 88, lid 2, EG zou hebben gerechtvaardigd (arresten Gerecht van , Thermenhotel Stoiser Franz e.a./Commissie,
T-158/99, Jurispr. blz. II-1
, punten 141, 148, 155, 161 en 167, en , Fachvereinigung Mineralfaserindustrie/Commissie, T-254/05, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 48). Het staat het Gerecht echter niet vrij om het beroep van een verzoeker waarmee deze uitsluitend de gegrondheid van een beschikking waarbij de steun wordt beoordeeld, als zodanig betwist, aldus op te vatten dat dit in werkelijkheid erop is gericht de procedurele rechten te waarborgen die de verzoeker ontleent aan artikel 88, lid 2, EG, wanneer de verzoeker niet uitdrukkelijk een middel heeft opgeworpen waarmee hij dit doel nastreeft. In een dergelijk geval zou de uitlegging van het middel leiden tot een herkwalificatie van het voorwerp van het beroep (zie in die zin arresten Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 32 supra, punten 44-47, en Stadtwerke Schwäbisch Hall e.a./Commissie, punt 35 supra, punt 25). In ieder geval moet het Gerecht zich daartoe baseren op door de verzoeker aangevoerde gegevens op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat deze in wezen de waarborging van zijn procedurele rechten beoogt.
Verzoeksters stellen in hun tweede middel expliciet dat de procedurele rechten die zij ontlenen aan artikel 88, lid 2, EG, bij de vaststelling van de bestreden beschikking zijn geschonden.
Bovendien volgt uit het verzoekschrift dat het derde, het vierde, het vijfde en het zevende middel gegevens behelzen ter ondersteuning van het tweede middel, aangezien verzoeksters aldaar betogen dat het onderzoek van de Commissie op bepaalde specifieke punten ontoereikend en onvolledig was, en de formele onderzoeksprocedure had moeten worden ingeleid (punten 29, 37, 41 en 42 van het verzoekschrift). Evenzo vormt het zevende middel, inhoudende dat niet is nagegaan of de diensten van algemeen economisch belang zijn geleverd tegen de laagste kosten voor de gemeenschap, een element op grond waarvan zou kunnen worden vastgesteld dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden. Bijgevolg willen verzoeksters met deze middelen, die ertoe strekken te doen uitkomen dat de betrokken maatregelen niet op passende wijze hadden kunnen worden onderzocht in het kader van de vooronderzoeksprocedure, eveneens stellen dat hun procedurele rechten ingevolge artikel 88, lid 2, EG bij de vaststelling van de bestreden beschikking zijn geschonden.
Uit een en ander volgt dat verzoeksters procesbevoegdheid hebben.
Procesbelang
— Argumenten van partijen
De Commissie acht het door verzoeksters ingestelde beroep niet ontvankelijk, omdat zij geen enkel belang hebben bij de beslechting van het geding. Volgens de rechtspraak dient een verzoeker namelijk telkens aan te tonen dat hij een eigen procesbelang heeft. Of er sprake is van dit belang, moet worden beoordeeld aan de hand van het voorwerp van het beroep.
In casu lopen verzoeksters, in geval van nietigverklaring van de bestreden beschikking, het gevaar dat haar beschikking 2002/753/EG van 19 juni 2002 betreffende maatregelen van de Bondsrepubliek Duitsland ten gunste van Deutsche Post (
PB L 247, blz. 27
), waarbij die maatregelen onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden verklaard, wordt bevestigd.
Verzoeksters merken op dat zij met hun beroep hun belangen als rechtstreekse concurrenten van De Post, die de begunstigde van de betrokken steun is, veilig willen stellen en dat hun beroep volstrekt losstaat van de andere geschillen waarin zij voor het Gerecht betrokken kunnen zijn.
— Beoordeling door het Gerecht
Met betrekking tot een beschikking van de Commissie inzake staatssteun zij eraan herinnerd dat het EG-Verdrag slechts in het kader van de in artikel 88, lid 2, EG bedoelde fase van diepgaand onderzoek, die de Commissie in staat moet stellen zich volledig te informeren over alle gegevens van de zaak, voorziet in de verplichting voor de Commissie de belanghebbenden uit te nodigen hun opmerkingen in te dienen (arresten Cook/Commissie, punt 32 supra, punt 22; Matra/Commissie, punt 32 supra, punt 16; Commissie/Sytraval en Brink’s France, punt 36 supra, punt 38, en Commissie/Aktionsgemeinschaft Recht und Eigentum, punt 32 supra, punt 34).
Als belanghebbenden in de zin van artikel 88, lid 2, EG hebben verzoeksters belang bij de nietigverklaring van de bestreden beschikking, die is vastgesteld aan het einde van de vooronderzoeksprocedure, aangezien een dergelijke nietigverklaring krachtens artikel 88 EG de Commissie ertoe zou verplichten de formele onderzoeksprocedure in te leiden, en hen in staat zou stellen hun opmerkingen in te dienen en aldus invloed uit te oefenen op de nieuwe beschikking van de Commissie.
Om uit te maken of verzoeksters over een procesbelang beschikken, staat het het Gerecht daarentegen niet vrij om de in het kader van het onderhavige beroep aangevoerde middelen te vergelijken met de door verzoeksters in een ander geschil ten verwere geformuleerde argumenten.
Uit het voorgaande volgt dat verzoeksters een procesbelang hebben.
Derhalve is het beroep ontvankelijk en moet de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid worden verworpen.
Voorwerp van toetsing door Gerecht en ontvankelijkheid van middelen van beroep
Voorwerp van toetsing door Gerecht
Wat het voorwerp van de door het Gerecht te verrichten toetsing betreft, moet worden gepreciseerd dat wanneer een verzoeker de procedurele rechten wil doen eerbiedigen die hij ontleent aan artikel 88, lid 2, EG, hij zich mag beroepen op alle in artikel 230, tweede alinea, EG genoemde gronden, voor zover zij tot nietigverklaring van de bestreden beschikking en uiteindelijk tot inleiding door de Commissie van de procedure van artikel 88, lid 2, EG strekken (zie in die zin arrest Gerecht van 16 maart 2004, Danske Busvognmænd/Commissie,
T-157/01, Jurispr. blz. II-917
, punt 41). Het staat daarentegen in dit stadium van de procedure van onderzoek van een steunmaatregel door de Commissie niet aan het Gerecht om zich uit te spreken over het bestaan van een steunmaatregel of over de verenigbaarheid daarvan met de gemeenschappelijke markt (conclusie van advocaat-generaal Mengozzi in de zaak British Aggregates/Commissie,
C-487/06 P, Jurispr. blz. I-10515
, punt 71).
Derhalve moeten de in het verzoekschrift aangevoerde middelen die ertoe strekken dat het Gerecht zich uitspreekt over het bestaan van een steunmaatregel of over de verenigbaarheid daarvan met de gemeenschappelijke markt, niet-ontvankelijk worden verklaard. Dit geldt in casu voor het zesde middel, inzake de onjuiste methode waarvan de Commissie gebruik zou hebben gemaakt ter berekening van het saldo van de over- en ondercompensaties van de extra kosten van de diensten van algemeen economisch belang, enerzijds, en het derde, het vierde en het vijfde middel, voor zover daarmee wordt beoogd aan te tonen dat de Commissie een fout heeft gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat de onderzochte maatregelen geen staatssteun vormden, anderzijds.
Evenzo moet het eerste middel, schending van de rechten van de verdediging, niet-ontvankelijk worden verklaard, aangezien verzoeksters noch aangetoond noch zelfs maar gesteld hebben dat zij over de in de niet-vertrouwelijke versie van de bestreden beschikking zwart gemaakte cijfermatige gegevens hadden moeten beschikken om te bewerkstelligen dat de Commissie de procedure van artikel 88, lid 2, EG zou inleiden. Uit het verzoekschrift blijkt immers dat zij van deze gegevens enkel gebruik wilden maken om na te gaan of de Commissie geen fout had gemaakt door zich op het standpunt te stellen dat de onderzochte maatregelen geen staatssteun vormden.
Daarentegen kunnen het tweede middel, schending van artikel 88, lid 3, EG, en het derde, het vierde, het vijfde en het zevende middel, voor zover zij ertoe strekken aan te tonen dat het door de Commissie tijdens de vooronderzoeksfase verrichte onderzoek ontoereikend of onvolledig is geweest, door het Gerecht worden onderzocht.
Ontvankelijkheid van het middel dat het door de Commissie verrichte onderzoek, gelet op de criteria van het arrest Altmark, ontoereikend was
Nu de Commissie stelt dat het bij het zevende middel om een nieuw middel gaat, moet de ontvankelijkheid van dit middel worden onderzocht, voor zover dit ertoe strekt aan te tonen dat het door de Commissie verrichte onderzoek, gelet op de criteria van het arrest Altmark (punt 45 supra), ontoereikend was.
In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering „nieuwe middelen […] in de loop van het geding niet [mogen] worden voorgedragen, tenzij zij steunen op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken”. Daarentegen is een middel dat een nadere uitwerking is van een eerder in het inleidend verzoekschrift rechtstreeks of stilzwijgend aangevoerd middel en daarmee nauw verband houdt, ontvankelijk (arrest Gerecht van 9 maart 1999, Hubert/Commissie,
T-212/97, JurAmbt. blz. I-A-41 en II-185
, punt 87, en beschikking Gerecht van , RJB Mining/Commissie,
T-110/98, Jurispr. blz. II-2971
, punt 24).
In casu betogen verzoeksters in hun repliek, onder het kopje „Schending van de in het arrest [Altmark] geformuleerde criteria”, dat de Commissie het begrip staatssteun onjuist heeft uitgelegd, en voeren zij een reeks argumenten aan ten bewijze dat de Commissie in de bestreden beschikking niet heeft onderzocht of de door de Belgische Staat gecompenseerde kosten van de diensten van algemeen economisch belang overeenkwamen met of lager waren dan die van een gemiddelde, goed beheerde onderneming, zoals wordt verklaard in het arrest Altmark (punt 45 supra). Zij pogen aldus te stellen dat de Commissie aan de hand van het onderzoek dat zij heeft verricht in het kader van de procedure van artikel 88, lid 3, EG, aan het einde van het vooronderzoek niet de problemen heeft weten op te lossen in verband met de beoordeling of de door de Belgische Staat aan De Post toegekende compensatie passend was.
Vastgesteld moet worden dat dit middel nauw verband houdt met het tweede middel, schending van artikel 88, lid 3, EG en de noodzaak om de in artikel 88, lid 2, EG voorziene formele onderzoeksprocedure in te leiden. Met de stelling dat de Commissie niet over voldoende informatie beschikte om te kunnen vaststellen of de openbare diensten tegen adequate kosten zijn geleverd, willen verzoeksters immers aantonen dat de Commissie de formele onderzoeksprocedure had moeten inleiden. In die omstandigheden moet dit middel, dat impliciet deel van het tweede middel van het verzoekschrift uitmaakt, ontvankelijk worden geacht.
Ten gronde
Argumenten van partijen
— Tweede middel: noodzaak om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden
Volgens verzoeksters heeft de Commissie artikel 88, lid 3, EG geschonden met haar besluit om niet de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden. Blijkens de rechtspraak is de inleiding van de formele onderzoeksprocedure volstrekt noodzakelijk wanneer de Commissie ernstige moeilijkheden ondervindt bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt en zij niet alle problemen heeft weten op te lossen die zich tijdens het eerste onderzoek bij die beoordeling voordoen (arrest Hof van 3 mei 2001, Portugal/Commissie,
C-204/97, Jurispr. blz. I-3175
, punten 33-35). In casu tonen de buitensporig lange duur van de vooronderzoeksprocedure, de omvang van de vragen die in het kader hiervan moesten worden behandeld en de inhoud van de door de Commissie op verzoek van het Gerecht overgelegde stukken met betrekking tot die procedure, aan dat een formele onderzoeksprocedure moest worden ingeleid.
Ook volgt uit punt 35 van het arrest Portugal/Commissie (punt 74 supra) dat de Commissie is gehouden alle elementen feitelijk en rechtens te onderzoeken die door derden, in het bijzonder ondernemingen die door de verlening van de steun in hun belangen worden geraakt, te harer kennis zijn gebracht.
Ten slotte wijzen zij erop dat de door de Commissie tijdens de vooronderzoeksprocedure verstuurde verzoeken om inlichtingen enkel kunnen dienen ter aanvulling van de aanmelding en dat pas in de loop van de formele onderzoeksprocedure volledige inlichtingen kunnen worden ingewonnen. In casu was zowel de omvang van de overgelegde documenten als het onderzoeksterrein van de Commissie uitermate groot.
Volgens de Commissie is het aan verzoeksters om aan te tonen dat zij ernstige moeilijkheden zou hebben ondervonden bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de gemeenschappelijke markt. Ook is de duur van de vooronderzoeksprocedure niet buitensporig lang geweest en wordt die verklaard door het grote aantal inlichtingen dat zij heeft moeten inwinnen, waarvoor zij de Belgische regering telkens een termijn toekende.
— Derde middel, voor zover dit inhoudt dat het onderzoek van de Commissie naar de vrijstelling van vennootschapsbelasting onvolledig was
Verzoeksters stellen vast dat de Commissie heeft geweigerd die maatregel als staatssteun te kwalificeren om de enkele reden dat De Post over de periode 1992-2002 een nettoverlies heeft geleden. Huns inziens moeten bij het onderzoek van een maatregel die potentieel staatssteun kan vormen, echter eveneens de toekomstige effecten ervan worden beoordeeld (arrest Hof van 7 juni 1988, Griekenland/Commissie,
57/86, Jurispr. blz. 2855
, punt 10).
De Commissie wijst erop dat het er in de bestreden beschikking niet om gaat om de vrijstelling van vennootschapsbelasting te toetsen aan de regels inzake staatssteun, maar uitsluitend om vast te stellen of die vrijstelling De Post een voordeel heeft opgeleverd waarmee bij de saldering van de extra nettokosten met alle overheidsuitgaven rekening moet worden gehouden.
— Vierde middel, voor zover dit inhoudt dat het onderzoek van de Commissie naar de schrapping van de pensioenvoorziening onvolledig was
Volgens verzoeksters vormt de overdracht van onroerende goederen door de Belgische Staat een aanzienlijk economisch voordeel, ook al zijn deze goederen onvervreemdbaar, en is dit punt door de Commissie onvoldoende onderzocht. De Post heeft dus om niet onroerende goederen verworven, waardoor zij aanzienlijke kosten voor de aankoop of huur van onroerende goederen bespaart.
De Commissie stelt zich op het standpunt dat De Post nooit daadwerkelijke subsidie heeft ontvangen om haar te helpen bij de financiering van de pensioenen van haar personeelsleden, maar heeft geprofiteerd van een simpele boekhoudkundige transactie — een voorziening —, waar door de Staat overgedragen onvervreemdbare onroerende goederen tegenover stonden. De afschaffing van de pensioenvoorziening heeft De Post geen enkel voordeel opgeleverd. Daarentegen vormde de afschaffing met ingang van 1997 van de verplichting om de lasten van de pensioenen van haar personeelsleden te dragen wel een voordeel, waar evenwel de verplichting voor De Post tegenover stond om de werkgeverspremies voor haar rekening te nemen.
— Vijfde middel, voor zover dit inhoudt dat het onderzoek van de Commissie naar de mogelijkheid van een overheidsgarantie voor afgesloten leningen onvolledig was
Volgens verzoeksters biedt louter het bestaan van de mogelijkheid voor De Post om in aanmerking te komen voor een overheidsgarantie voor haar leningen, haar financieringsvoorwaarden waartoe de overige ondernemingen geen toegang hebben, en heeft de Commissie overigens een soortgelijke redenering gevolgd in zaken betreffende de door de Bondsrepubliek Duitsland aan haar overheidsbanken geboden garanties of de door Frankrijk voor de door Électricité de France aangegane verplichtingen geboden garanties. De Commissie toont in de bestreden beschikking niet aan waarom het mechanisme waarvan De Post profiteert, geen automatisme is. Ten slotte had de Commissie het bedrag van de door De Post aan de Staat te betalen jaarlijkse premie moeten vergelijken met het bedrag dat zij onder normale marktvoorwaarden had moeten betalen.
Volgens de Commissie vormt die mogelijkheid van een overheidsgarantie geen staatssteun, omdat de Post kan afzien van die garantie. Voorts kan de enkele mogelijkheid om voor een garantie in aanmerking te komen, bij haar beoordeling van de verenigbaarheid van een dergelijke maatregel met de gemeenschappelijke markt niet worden gelijkgesteld met een daadwerkelijke garantie.
— Zevende middel, voor zover dit inhoudt dat de toetsing door de Commissie aan de in het arrest Altmark geformuleerde criteria ontoereikend is
In repliek stellen verzoeksters dat de Commissie een onjuiste uitlegging heeft gegeven aan het arrest Altmark (punt 45 supra), waarin het Hof heeft gepreciseerd dat de compensatie van de kosten van diensten van algemeen economisch belang slechts één van de criteria is waaraan moet worden voldaan wil een financieel voordeel geen staatssteun vormen in de zin van artikel 87 EG. De Commissie had met name moeten nagaan of de diensten van algemeen belang zijn geleverd tegen de laagste kosten voor de gemeenschap (arrest Altmark, punt 45 supra, punt 95), wat in casu niet het geval lijkt te zijn geweest.
De Commissie wijst er slechts op dat dit middel niet door verzoeksters in hun verzoekschrift is aangevoerd en dus niet-ontvankelijk is.
Beoordeling door het Gerecht
— Algemene regels inzake de procedure van artikel 88 EG
Om te beginnen dient te worden herinnerd aan de algemene regels betreffende het door het Verdrag ingestelde systeem van controle op staatssteun, zoals geformuleerd in de rechtspraak (arrest Commissie/Sytraval en Brink’s France, punt 36 supra, punten 33-39; arresten Gerecht van 15 september 1998, Gestevisión Telecinco/Commissie,
T-95/96, Jurispr. blz. II-3407
, punten 49-53; BP Chemicals/Commissie,
T-11/95, Jurispr. blz. II-3235
, punten 164-166, en , Prayon-Rupel/Commissie,
T-73/98, Jurispr. blz. II-867
, punten 39-49).
In het kader van het bepaalde in artikel 88, lid 3, EG doet de Commissie onderzoek naar de voorgenomen staatssteun, dat ertoe dient de Commissie in staat te stellen zich een eerste oordeel te vormen over de gedeeltelijke of volledige verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt. De formele onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG op haar beurt strekt ertoe de rechten van de potentieel belanghebbende derden te beschermen (zie punten 42 en 43 supra) en moet bovendien de Commissie in staat stellen zich vóór haar beslissing volledig over alle aspecten van de zaak te laten voorlichten, in het bijzonder door de opmerkingen van de belanghebbende derden en de lidstaten te verzamelen (arrest Hof van 20 maart 1984, Duitsland/Commissie,
84/82, Jurispr. blz. 1451
, punt 13). Hoewel haar bevoegdheid om te beslissen deze procedure in te leiden een gebonden bevoegdheid is, beschikt de Commissie toch over een bepaalde beoordelingsmarge om de omstandigheden van de zaak vast te stellen en te onderzoeken, om uit te maken of zij ernstige moeilijkheden doen rijzen. Overeenkomstig het oogmerk van artikel 88, lid 3, EG en de op haar rustende verplichting van behoorlijk bestuur kan de Commissie met name contact opnemen met de aanmeldende staat of met derden om de eventueel gerezen moeilijkheden in de loop van de vooronderzoeksprocedure op te lossen (arrest Prayon-Rupel/Commissie, punt 86 supra, punt 45).
Volgens vaste rechtspraak is de procedure van artikel 88, lid 2, EG volstrekt noodzakelijk wanneer de Commissie ernstige moeilijkheden ondervindt bij de beoordeling van de vraag of een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (arresten Duitsland/Commissie, punt 87 supra, punt 13; Cook/Commissie, punt 32 supra, punt 29, en Matra/Commissie, punt 32 supra, punt 33; zie eveneens arrest Gerecht van 18 september 1995, SIDE/Commissie,
T-49/93, Jurispr. blz. II-2501
, punt 58).
Het staat aan de Commissie om op grond van de feitelijke en juridische gegevens van de zaak te beslissen of de problemen die zich bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steunmaatregel voordoen, de inleiding van die procedure noodzakelijk maken (arrest Cook/Commissie, punt 32 supra, punt 30). Bij deze beoordeling moet aan drie criteria worden voldaan.
In de eerste plaats beperkt artikel 88 EG de bevoegdheid van de Commissie om zich aan het einde van de vooronderzoeksprocedure uit te spreken over de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt, tot de maatregelen die geen ernstige moeilijkheden doen rijzen, zodat dit criterium andere overwegingen uitsluit. De Commissie kan dus niet weigeren de formele onderzoeksprocedure te openen met een beroep op andere omstandigheden, zoals het belang van derden, overwegingen van proceseconomie of eender welke andere administratieve of politieke opportuniteitsoverweging (arrest Prayon-Rupel/Commissie, punt 86 supra, punt 44).
In de tweede plaats is de Commissie bij ernstige moeilijkheden gehouden de formele procedure te openen en beschikt zij daartoe niet over een discretionaire bevoegdheid.
In de derde plaats is het begrip ernstige moeilijkheden een objectief begrip. Of dergelijke moeilijkheden zich hebben voorgedaan, moet zowel aan de hand van de omstandigheden waarin de bestreden handeling is vastgesteld, als aan de hand van de inhoud ervan objectief worden beoordeeld, waarbij de motivering van de beschikking moet worden gerelateerd aan de gegevens waarover de Commissie beschikte toen zij zich uitsprak over de verenigbaarheid van de litigieuze steunmaatregelen met de gemeenschappelijke markt (arrest SIDE/Commissie, punt 88 supra, punt 60). Daaruit volgt dat de wettigheidstoetsing door het Gerecht inzake het bestaan van ernstige moeilijkheden uiteraard verder gaat dan het vaststellen van een kennelijke beoordelingsfout (zie in die zin arresten Cook/Commissie, punt 32 supra, punten 31-38, en Matra/Commissie, punt 32 supra, punten 34-39; arresten SIDE/Commissie, punt 88 supra, punten 60-75; BP Chemicals/Commissie, punt 86 supra, punten 164-200, en Prayon-Rupel/Commissie, punt 86 supra, punt 47).
Op verzoeksters rust de last om het bestaan van ernstige moeilijkheden te bewijzen, welk bewijs zij kunnen leveren aan de hand van een reeks van onderling overeenstemmende aanwijzingen betreffende de omstandigheden en de duur van de vooronderzoeksprocedure, enerzijds, en de inhoud van de bestreden beschikking, anderzijds.
Volgens de rechtspraak kan een aanzienlijk langer tijdsverloop dan nodig is voor een eerste onderzoek in het kader van de bepalingen van artikel 88, lid 3, EG, samen met andere elementen, tot de vaststelling nopen dat de Commissie ernstige beoordelingsmoeilijkheden ondervond, zodat de procedure van artikel 88, lid 2, EG moest worden geopend (arrest Duitsland/Commissie, punt 87 supra, punten 15 en 17; arrest Gerecht van 10 mei 2000, SIC/Commissie,
T-46/97, Jurispr. blz. II-2125
, punt 102, en arrest Prayon-Rupel/Commissie, punt 86 supra, punt 93).
Uit de rechtspraak volgt tevens dat een door de Commissie tijdens de vooronderzoeksprocedure verricht ontoereikend of onvolledig onderzoek een aanwijzing is dat er ernstige moeilijkheden zijn (zie in die zin arresten Cook/Commissie, punt 32 supra, punt 37, en Portugal/Commissie, punt 74 supra, punten 46-49; arresten SIDE/Commissie, punt 88 supra, punten 61, 67 en 68, en Prayon-Rupel/Commissie, punt 86 supra, punt 108).
— De duur en de omstandigheden van de vooronderzoeksprocedure als aanwijzingen voor ernstige moeilijkheden
Om te beginnen moet het Gerecht onderzoeken of de duur en de omstandigheden van de vooronderzoeksprocedure aanwijzingen voor het bestaan van ernstige moeilijkheden vormen, door na te gaan of de door de Commissie gevoerde procedure aanzienlijk verder ging dan normaliter voor een vooronderzoek in het kader van artikel 88, lid 3, EG noodzakelijk is.
Aangaande in de eerste plaats het tijdsverloop tussen de aanmelding van het steunvoornemen en de door de Commissie na afloop van de vooronderzoeksprocedure vastgestelde beschikking, moet eraan worden herinnerd dat artikel 4, lid 5, van verordening nr. 659/1999 voorziet in een termijn van twee maanden voor die procedure, die in onderling overleg kan worden verlengd of wanneer de Commissie aanvullende informatie nodig heeft.
In casu is de steun op 5 december 2002 door de Belgische Staat bij de Commissie aangemeld en is de bestreden beschikking op vastgesteld, dat wil zeggen iets meer dan zeven maanden later. Gedurende deze periode zijn op , 6 februari en drie bijeenkomsten tussen de Commissie en de Belgische autoriteiten georganiseerd, en op , 3 maart en drie verzoeken om aanvullende inlichtingen door de Commissie aan het Koninkrijk België gericht. Deze duur van zeven maanden betekent een duidelijke overschrijding van die welke de Commissie in beginsel in acht moet nemen voor de afronding van haar vooronderzoek.
Wat in de tweede plaats de omstandigheden betreft waarin de procedure plaatsvond, zij erop gewezen dat de Commissie zich overeenkomstig het oogmerk van artikel 88, lid 3, EG en de op haar rustende plicht van behoorlijk bestuur in het kader van de vooronderzoeksprocedure genoopt kan zien de aanmeldende staat om nadere inlichtingen te verzoeken (zie in die zin arrest Matra/Commissie, punt 32 supra, punt 38). Al zijn deze contacten geen bewijs van het bestaan van ernstige moeilijkheden, zij kunnen samen met de duur van het vooronderzoek een aanwijzing in die zin vormen.
Bij wege van maatregelen tot organisatie van de procesgang heeft het Gerecht de Commissie verzocht om overlegging van de op 23 december 2002, 3 maart en aan de Belgische autoriteiten gerichte verzoeken om inlichtingen, van de door de Belgische Staat op 28 januari, 3 april en verschafte antwoorden alsmede van de notulen van de op , 6 februari en met de Belgische autoriteiten georganiseerde bijeenkomsten.
Verschillende gegevens uit de door de Commissie overgelegde documenten verdienen aandacht. Om te beginnen blijkt uit die documenten dat de Commissie tijdens de vooronderzoeksprocedure een erg ruim onderzoeksterrein heeft bestreken. De bijeenkomsten evenals de informatie-uitwisselingen tussen de Commissie en de Belgische autoriteiten hadden immers niet alleen betrekking op de aangemelde maatregel, maar ook op kapitaalverhogingen die in 1997 hebben plaatsgevonden en niet bij de Commissie zijn aangemeld, op de mogelijkheid van het bestaan van kruissubsidiëring tussen de werkzaamheden van openbare dienst en concurrerende werkzaamheden, en op de specifieke belastingregeling voor De Post, ook al ontbreken sommige van deze punten in de bestreden beschikking.
Voorts heeft de Commissie blijkens de stukken tijdens de vooronderzoeksprocedure herhaaldelijk gewezen op de ingewikkeldheid van de zaak, met name in de notulen van de bijeenkomst van 12 december 2002, waarin staat dat „de Commissie heeft aangegeven dat zij, gezien de ingewikkelde situatie waarin De Post, met name in het verleden, verkeerde en de rechtszekerheid waaraan deze mogelijkerwijs behoefte had, vooral in het kader van een eventueel vooruitzicht op privatisering, niet anders kon dan de procedure in te leiden”, alsmede op de bijeenkomst van .
Ook volgt uit die documenten dat de Commissie gedurende meerdere maanden heeft geaarzeld over de keuze van de rechtsgrondslag voor de vaststelling van haar beschikking. Zo heeft zij reeds op de eerste bijeenkomst van 12 december 2002 uiteengezet „dat zij op verschillende manieren kon instemmen met de steunmaatregel, of het nu gaat om een beschikking inhoudende dat de betrokken maatregelen geen steun, ter ondersteuning van de openbare dienst bedoelde steun dan wel herstructureringssteun vormen”. Op de tweede bijeenkomst van en na een schriftelijke informatie-uitwisseling vroeg de Commissie zich nog steeds af of het opportuun was haar aanpak te baseren op die van particulier investeerder in een markteconomie, en dus op artikel 87 EG, dan wel op artikel 86, lid 2, EG. Zoals blijkt uit de notulen van de bijeenkomst van , hebben de Belgische autoriteiten hun duidelijke voorkeur uitgesproken voor de eerste oplossing, om daarmee de idee van een rendabele investering kracht bij te zetten, terwijl de Commissie twijfel leek te hebben hoe De Post zich bij de ontwikkeling van haar concurrerende werkzaamheden zou gedragen, zoals blijkt uit de notulen van de bijeenkomst van en het grote aantal herhaalde verzoeken van de Commissie om inlichtingen met betrekking tot de verwachte ontwikkeling van de activiteit van De Post.
Aan de hand van de notulen van de bijeenkomst van 6 februari 2003 kan bovendien worden vastgesteld dat de Belgische autoriteiten de noodzaak hebben onderstreept van een snelle beschikking van de Commissie wegens een verkiezingstermijn op , waardoor de voorziene kapitaalverhoging op losse schroeven kon komen te staan.
Ten slotte lijkt de Commissie te hebben willen voorkomen dat een derde verzoek om inlichtingen moest worden verstuurd, nu uit de notulen van de bijeenkomst van 6 februari 2003 blijkt dat haar vertegenwoordiger „voor zover mogelijk en ondanks de ingewikkeldheid van de zaak zou trachten zo volledig mogelijk te zijn met de tweede lijst van vragen om een derde verzoek om inlichtingen te vermijden”. Daarin is zij evenwel niet geslaagd, aangezien zij de Belgische autoriteiten op het derde en laatste verzoek om inlichtingen heeft gestuurd, dat betrekking had op een niet onaanzienlijk aantal punten, zoals de verwachte ontwikkeling van de activiteit van De Post, haar financiële prognoses, de details met betrekking tot het deel van de financiële openbare diensten dat toevalt aan de openbare dienst, het aandeel van de investeringen dat wordt toegeschreven aan de activiteiten op het gebied van de universele dienst, het risico dat bestaat wanneer 85% van de resultaten van de dochterondernemingen bij twee activiteiten is geconcentreerd en het in overweging nemen om een voorziening voor vervroegde pensionering terug te nemen.
Uit een en ander volgt dat de door de Commissie gevoerde procedure in casu aanzienlijk verder ging dan normaliter voor een eerste onderzoek in het kader van de bepalingen van artikel 88, lid 3, EG noodzakelijk is, zodat deze omstandigheid een steekhoudende aanwijzing is voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.
Derhalve moet worden nagegaan of ook bij de inhoud van de bestreden beschikking blijkt van elementen die aanwijzingen kunnen vormen dat de Commissie bij het onderzoek van de betrokken maatregelen ernstige moeilijkheden heeft ondervonden.
— Ontoereikend onderzoek in de bestreden beschikking naar de schrapping van de pensioenvoorziening
Er zij aan herinnerd dat De Post in 1992 bij haar omvorming tot zelfstandig bedrijf een voorziening van 100 miljoen EUR heeft aangelegd ter dekking van een deel van de pensioenuitkeringen voor de van 1972 tot 1992 verworven rechten van de werknemers. Daar stond tegenover dat onroerende goederen die noodzakelijk waren voor de openbare dienst en om die reden niet konden worden vervreemd, door de Belgische Staat aan haar waren overgedragen. Toen in 1997 de pensioenregeling van de postwerknemers met ambtenarenstatus in overeenstemming werd gebracht met de algemene regeling, is die voorziening, waarvan nooit gebruik is gemaakt sinds zij is aangelegd, omgevormd tot een herwaarderingsreserve.
Uit de bestreden beschikking en de door de Commissie op verzoek van het Gerecht overgelegde stukken volgt evenwel dat de Commissie geen informatie heeft verkregen op grond waarvan zij zich had kunnen uitspreken over de vraag hoe de overdracht door de Belgische Staat van onroerend goed ten gunste van De Post in het licht van artikel 87 EG moest worden gekwalificeerd, hoewel dergelijke maatregelen die onderneming een voordeel zouden hebben kunnen opleveren. De Commissie heeft de bestreden beschikking immers vastgesteld zonder dat zij beschikte over gegevens aan de hand waarvan zij met name het voordeel had kunnen ramen dat werd verschaft door de kosteloze terbeschikkingstelling van onroerend goed. Zij had echter een grondig onderzoek moeten verrichten naar de gevolgen van die maatregel alvorens zich uit te spreken over de kwalificatie daarvan als staatssteun.
Dat de Commissie in het kader van de vooronderzoeksprocedure niet in staat is geweest toereikend onderzoek te doen naar de overdracht van onroerend goed door de Belgische Staat ten gunste van De Post, vormt derhalve een extra aanwijzing voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.
— Onvolledig onderzoek in de bestreden beschikking naar de kosten voor de levering van diensten van algemeen economisch belang
Vooraf zij eraan herinnerd dat verzoeksters’ argument dat de Commissie geen onderzoek heeft gedaan naar het niveau van de kosten voor de levering van diensten van algemeen economisch belang, is gebaseerd op de voorwaarden die het Hof heeft geformuleerd in het arrest Altmark, punt 45 supra, dat na de vaststelling van de bestreden beschikking is gewezen en waarvan de Commissie derhalve ten tijde van haar beschikking de inhoud niet kon kennen.
Vastgesteld moet worden dat het Hof de strekking van de vaststellingen in het arrest Altmark, punt 45 supra, niet in de tijd heeft beperkt. Die vaststellingen, die voortvloeien uit een uitlegging van artikel 87, lid 1, EG, zijn bij gebreke van die beperking in de tijd derhalve ten volle van toepassing op de feitelijke en juridische situatie van de onderhavige zaak zoals deze zich voordeed toen de Commissie de bestreden beschikking vaststelde (zie in die zin arrest Gerecht van 12 februari 2008, BUPA e.a./Commissie,
T-289/03, Jurispr. blz. II-81
, punt 158).
In dit verband zij eraan herinnerd dat de uitlegging die het Hof geeft aan een bepaling van gemeenschapsrecht, niet verder gaat dan het verklaren en preciseren van de betekenis en de strekking van die bepaling zoals deze sinds het tijdstip van inwerkingtreding ervan had moeten worden verstaan en toegepast. Hieruit volgt dat de aldus uitgelegde bepaling ook kan en moet worden toegepast op rechtsbetrekkingen die zijn ontstaan en tot stand gekomen vóór het betrokken arrest, en het Hof kan slechts bij uitzondering op grond van een aan de communautaire rechtsorde inherent algemeen beginsel van rechtszekerheid aanleiding vinden om beperkingen te stellen aan de mogelijkheid voor iedere belanghebbende, met een beroep op een door het Hof uitgelegde bepaling te goeder trouw tot stand gekomen rechtsbetrekkingen opnieuw aan de orde te stellen. Een dergelijke beperking kan slechts worden aangebracht in het arrest waarin de gevraagde uitlegging wordt gegeven (zie in die zin en naar analogie arresten Hof van 15 maart 2005, Bidar,
C-209/03, Jurispr. blz. I-2119
, punten 66 en 67, en , Meilicke e.a.,
C-292/04, Jurispr. blz. I-1835
, punten 34-36, en aangehaalde rechtspraak). Het Gerecht is van oordeel dat die overwegingen uit een rechtspraak die met name betrekking heeft op de plicht van de nationale rechter tot toepassing van het gemeenschapsrecht, mutatis mutandis gelden voor de gemeenschapsinstellingen wanneer zij op hun beurt bepalingen van gemeenschapsrecht moeten uitvoeren, die door het Hof later worden uitgelegd (arrest BUPA e.a./Commissie, punt 112 supra, punt 159).
In casu moet dus worden nagegaan of de Commissie een onderzoek heeft verricht op grond waarvan zij kon vaststellen of de aan De Post betaalde compensatie was vastgesteld op basis van de kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming die zodanig met de noodzakelijke middelen is uitgerust dat zij aan de vereisten van de openbare dienst kan voldoen, zou hebben gemaakt om deze verplichtingen uit te voeren, rekening houdend met de desbetreffende opbrengsten en een redelijke winst uit de uitvoering van deze verplichtingen (zie in die zin arrest Altmark, punt 45 supra, punt 93).
Zowel uit de bestreden beschikking als uit de briefwisseling en de notulen van de bijeenkomsten van de Commissie met de Belgische autoriteiten volgt dat de Commissie op geen enkel moment is nagegaan of de door De Post geleverde diensten van algemeen belang waren geleverd tegen kosten die een gemiddelde, goed beheerde onderneming zou hebben gemaakt, in overeenstemming met het in het arrest Altmark, punt 45 supra, geformuleerde beginsel. De Commissie heeft zich enkel op basis van het negatieve saldo van alle over- en ondercompensaties van de extra kosten van diensten van algemeen economisch belang op het standpunt gesteld dat de onderzochte maatregelen geen staatssteun vormden in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
Op grond van een en ander moet derhalve worden vastgesteld dat de Commissie de kosten van de door De Post geleverde diensten van algemeen belang niet heeft afgezet tegen de kosten die een gemiddelde onderneming zou hebben gemaakt, wat het haar in voorkomend geval mogelijk zou hebben gemaakt tot de slotsom te komen dat de onderzochte maatregelen geen staatssteun vormden.
Dat de Commissie in het kader van de vooronderzoeksprocedure niet in staat is geweest een volledig onderzoek te verrichten om te beoordelen of de door de Belgische Staat aan De Post toegekende compensatie passend was, vormt nog een aanwijzing voor het bestaan van ernstige moeilijkheden.
Uit het onderzoek van het tweede middel en van het vierde en het zevende middel, voor zover die ertoe strekken aan te tonen dat het door de Commissie tijdens de vooronderzoeksfase verrichte onderzoek ontoereikend of onvolledig is geweest, volgt dat er sprake is van een reeks van objectieve en onderling overeenstemmende aanwijzingen — die verband houden met de buitensporig lange duur van de vooronderzoeksprocedure, met de documenten die de omvang en de ingewikkeldheid van het te verrichten onderzoek doen uitkomen en met de gedeeltelijk onvolledige en ontoereikende inhoud van de bestreden beschikking — waaruit blijkt dat de Commissie de bestreden beschikking heeft vastgesteld hoewel er ernstige moeilijkheden bestonden. Zonder dat er uitspraak behoeft te worden gedaan op het derde en het vijfde middel van verzoeksters, voor zover die ertoe strekken aan te tonen dat het onderzoek van de Commissie wat de vrijstelling van vennootschapsbelasting en de mogelijkheid van een overheidsgarantie voor afgesloten leningen betreft mogelijkerwijs onvolledig of ontoereikend is geweest, moet dus worden geconcludeerd dat de beoordeling van de verenigbaarheid van de aangemelde maatregel met de gemeenschappelijke markt ernstige moeilijkheden opleverde die voor de Commissie aanleiding hadden moeten zijn om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden.
De bestreden beschikking moet derhalve nietig worden verklaard.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Daar de Commissie in het ongelijk is gesteld, moet zij worden verwezen in haar eigen kosten alsmede in die van verzoeksters.

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Tweede kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
Beschikking C(2003) 2508 def. van de Commissie van 23 juli 2003 om na de vooronderzoeksprocedure van artikel 88, lid 3, EG geen bezwaar te maken tegen verschillende maatregelen die de Belgische autoriteiten hebben genomen ten gunste van De Post NV, het Belgische openbare postbedrijf, wordt nietig verklaard.

2)
De Commissie zal haar eigen kosten dragen alsmede die van Deutsche Post AG en DHL International.

Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 10 februari 2009.
ondertekeningen
Inhoud

Voorgeschiedenis van het geding

Vooronderzoeksprocedure

Bestreden beschikking

Maatregel 1: vrijstelling van betaling van de vennootschapsbelasting

Maatregel 2: schrapping van de pensioenvoorziening in 1997

Maatregel 3: overheidsgarantie voor afgesloten leningen

Maatregel 4: vrijstelling van de onroerende voorheffing voor het voor een openbare dienst bestemde onroerend goed

Maatregel 5: overcompensatie van financiële diensten van algemeen belang ten tijde van de eerste beheersovereenkomst (1992-1997)

Maatregel 6: niet-aangemelde kapitaalverhogingen in 1997 voor een totaalbedrag van 62 miljoen EUR

Procesverloop en conclusies van partijen

In rechte

Ontvankelijkheid

Procesbevoegdheid

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Procesbelang

— Argumenten van partijen

— Beoordeling door het Gerecht

Voorwerp van toetsing door Gerecht en ontvankelijkheid van middelen van beroep

Voorwerp van toetsing door Gerecht

Ontvankelijkheid van het middel dat het door de Commissie verrichte onderzoek, gelet op de criteria van het arrest Altmark, ontoereikend was

Ten gronde

Argumenten van partijen

— Tweede middel: noodzaak om de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden

— Derde middel, voor zover dit inhoudt dat het onderzoek van de Commissie naar de vrijstelling van vennootschapsbelasting onvolledig was

— Vierde middel, voor zover dit inhoudt dat het onderzoek van de Commissie naar de schrapping van de pensioenvoorziening onvolledig was

— Vijfde middel, voor zover dit inhoudt dat het onderzoek van de Commissie naar de mogelijkheid van een overheidsgarantie voor afgesloten leningen onvolledig was

— Zevende middel, voor zover dit inhoudt dat de toetsing door de Commissie aan de in het arrest Altmark geformuleerde criteria ontoereikend is

Beoordeling door het Gerecht

— Algemene regels inzake de procedure van artikel 88 EG

— De duur en de omstandigheden van de vooronderzoeksprocedure als aanwijzingen voor ernstige moeilijkheden

— Ontoereikend onderzoek in de bestreden beschikking naar de schrapping van de pensioenvoorziening

— Onvolledig onderzoek in de bestreden beschikking naar de kosten voor de levering van diensten van algemeen economisch belang

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Duits.