CELEX: 61988CJ0035
Incumplimiento
Agricultura
Mercado de cereales forrajeros

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de febrero de 1988, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CEE, con el fin de que se declare que, al intervenir en el mercado de cereales forrajeros y, en particular, al dar instrucciones a la oficina central de gestión de los productos nacionales (en lo sucesivo, «KYDEP») para la compra y venta de cereales forrajeros, según los precios y condiciones fijados por el Gobierno helénico, al cubrir el saldo deficitario de estas operaciones por medio de fondos estatales, y al favorecer la financiación privilegiada por el Banco Agrario de Grecia de las actividades de la KYDEP en el mercado de los cereales forrajeros, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales (
DO L 281, p. 1
; EE 03/09, p. 13), modificado, y de sus Reglamentos de aplicación, así como en virtud de los artículo 5 y 93 del Tratado CEE.
Según alega la Comisión, las condiciones en que los cereales forrajeros podían comercializarse en el mercado helénico venían establecidas por el Estado, en particular por medio de un comité, creado mediante una Decisión conjunta n° A6-2028, de 17 de marzo de 1981
(Efimeris tis Kyvemiseos tis Ellinikis Dimokratias
de 31 de marzo de 1981, p. 1826), de los Ministros de Agricultura y Comercio, e integrado por representantes de los Ministerios competentes y de la KYDEP. También en opinión de la Comisión, esta última entidad, organización cooperativa central que agrupa a las uniones de cooperativas, fue el órgano de ejecución de las decisiones de este comité. Por esta razón, el saldo deficitario de las operaciones llevadas a cabo por dicha entidad en el mercado de cereales forrajeros, resultado de la venta a pérdida de estos cereales, se vio compensado mediante fondos procedentes del presupuesto del Estado. Además, para la ejecución de estas operaciones, la KYDEP se benefició de las condiciones privilegiadas de financiación que concedía el Banco Agrario de Grecia.
Al estimar que estas intervenciones del Estado vulneraban las obligaciones que derivan de la organización común de mercados en el sector de los cereales, establecida mediante el Reglamento n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, antes citado, y, además, que la República Helénica había infringido los artículos 5 y 93 del Tratado, la Comisión inició contra este Estado miembro un procedimiento por incumplimiento.
Para una más amplia exposición de los hechos del asunto, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Objeto del recurso
La Comisión solicita a este Tribunal de Justicia que declare la existencia de tres incumplimientos distintos: por una parte, un incumplimiento de las disposiciones del Reglamento n° 2727/75, que resulta de la existencia de una intervención estatal en el mercado de los cereales forrajeros, y, más especialmente, el incumplimiento de las disposiciones de los artículos 3, 5, 6, 7, 8 y 12 y siguientes y 24 de este Reglamento; por otra parte, un incumplimiento de las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, que está constituido por la falta de previa notificación a la Comisión de las ayudas estatales de que se benefició la KYDEP; y, finalmente, un incumplimiento de las disposiciones del artículo 5 del Tratado. Acerca de este último incumplimiento, la Comisión invoca, con referencia al párrafo 1 del artículo 5 del Tratado, la falta de colaboración de las autoridades helénicas con ocasión de la investigación que llevó a cabo en el mercado de los cereales forrajeros en la República Helénica y, con referencia al párrafo 2 de esta misma disposición, la circunstancia de que la citada intervención estatal constituye un conjunto de medidas que puede poner en peligro la realización de los fines del Tratado.
Se debe precisar que el presente recurso por incumplimiento versa, como lo ha indicado expresamente el representante de la Comisión en la vista, sobre el período comprendido entre el 1 de enero de 1981 y el 26 de marzo de 1984, fecha del primer requerimiento dirigido a la República Helénica.
La imputación fundada en la inobservancia del Reglamento n° 2727/75 debe, por consiguiente, examinarse a la luz de las disposiciones del citado Reglamento aplicables durante este período, en la redacción que les dieron, principalmente, los Reglamentos del Consejo (CEE) n° 1143/76, de 17 de mayo de 1976 (
DO L 130, p. 1
; EE 03/10, p. 10); (CEE) n° 1151/77, de 17 de mayo de 1977 (
DO L 136, p. 1
; EE 03/12, p. 153); (CEE) n° 1254/78, de 12 de junio de 1978 (
DO L 156, p. 1
; EE 03/14, p. 112); (CEE) n° 1870/80, de 15 de julio de 1980 (
DO L 184, p. 1
; EE 03/18, p. 186); (CEE) n° 3808/81, de 21 de diciembre de 1981 (
DO L 382, p. 37
; EE 03/24, p. 91), y (CEE) n° 1451/82, de 18 de mayo de 1982 (
DO L 164, p. 1
;EE 03/25, p. 173).
En lo relativo a la inobservancia del Reglamento n° 2727/75
Admisibilidad
La República Helénica afirma la inadmisibilidad del recurso de la Comisión, en cuanto pretende que el Tribunal de Justicia declare la inobservancia del Reglamento n° 2727/75.
Efectivamente, a juicio de la demandada, la intervención estatal que aquí se discute, de suponerla acreditada, se centra en torno a la asunción por el presupuesto del Estado del déficit de la KYDEP que resulta de la venta a pérdida, por este organismo, de los cereales forrajeros. La ayuda así concedida constituye una ayuda estatal, en el sentido del artículo 92 del Tratado, y únicamente resulta aplicable el procedimiento previsto por el apartado 2 del artículo 93, con exclusión del procedimiento del artículo 169 del Tratado.
Sobre este punto, procede recordar que, con arreglo al artículo 42 del Tratado, las disposiciones del capítulo relativo a las normas sobre la competencia, es decir, los artículos 85 a 94, serán aplicables a la producción y al comercio de los productos agrarios sólo en la medida determinada por el Consejo, en el marco de las disposiciones adoptadas para la organización de los mercados agrarios. De acuerdo con esta disposición, el artículo 22 del Reglamento n° 2727/75 establece que, «salvo disposición en contrario del presente Reglamento», los artículos 92 a 94 del Tratado se aplicarán a la producción y al comercio de los cereales.
Sin embargo, es reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia que el procedimiento aplicable para la declaración del incumplimiento de las normas de una organización común de mercados es el de la declaración de incumplimiento previsto en el artículo 169 del Tratado. Si bien, según esta jurisprudencia, el Tratado, en el apartado 2 del artículo 93, ha establecido un procedimiento adaptado específicamente a los problemas particulares que plantean las ayudas estatales a la competencia dentro del mercado común, la existencia de este procedimiento en modo alguno impide que se aprecie la compatibilidad de un régimen de ayudas con normas comunitarias distintas de las que se contienen en el artículo 92, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 169 (véanse sentencias de 24 de abril de 1980, Comisión contra Italia,
72/79, Rec. 1980, p. 1411
, y de 30 de enero de 1985, Comisión contra Francia,
290/83, Rec. 1985, p. 439
).
Por todo ello, la circunstancia que alega la República Helénica, en el sentido de que la intervención estatal que se discute, de suponerla demostrada, constituye un régimen de ayuda, no impide que la Comisión impugne, mediante el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado, la compatibilidad de esta intervención con las normas por las que se rige la organización común de los mercados de cereales.
Por todo ello, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad promovida por la demandada.
Fondo del asunto
Hasta el momento de la adhesión de la República Helénica a las Comunidades Europeas, la KYDEP compró, almacenó y distribuyó los cereales forrajeros por cuenta del Estado.
En el momento de la adhesión, el Estado, mediante la citada Decisión n° A6-2028 de los Ministros de Agricultura y Comercio, de 17 de marzo de 1981, vendió a la KYDEP los cereales forrajeros que le pertenecían, conforme al inventario elaborado el 31 de diciembre de 1980.
Al Comité establecido por esta misma Decisión se le confió el control de la gestión y la comercialización de los cereales así vendidos por parte de la KYDEP.
La República Helénica afirma que la intervención del Estado en el mercado de los cereales forrajeros, por mediación de la KYDEP y de este comité, afectó exclusivamente a las cantidades de cereales que fueron objeto de la citada Decisión de 17 de marzo de 1981.
Por el contrario, la Comisión mantiene que la intervención de las autoridades helénicas afectó, con posterioridad a la adhesión de la República Helénica, al conjunto del mercado de los cereales forrajeros.
Es preciso verificar, sucesivamente, la existencia de la intervención de las autoridades helénicas en las circunstancias que afirma la Comisión y, en la medida en que resultara acreditada la misma, su compatibilidad con las disposiciones del Reglamento n° 2727/75.
En apoyo de sus alegaciones, la Comisión ha presentado varios documentos, entre los que se hallan, en particular, un informe de 4 de noviembre de 1985, emitido por el Servicio Jurídico de la KYDEP, y el acta de la 36 junta general de este organismo, celebrada los días 12 y 13 de diciembre de 1986, en la que se contienen afirmaciones de los responsables de la KYDEP, según las cuales ésta estaba encargada de hecho de la ejecución de las disposiciones adoptadas por las autoridades nacionales relativas al mercado de los cereales forrajeros.
La presentación por el Gobierno helénico, a expresa instancia de este Tribunal de Justicia, de las Decisiones de los Ministros helénicos o de los Comités sometidos a la autoridad de estos últimos ha corroborado y precisado las informaciones contenidas en tales documentos.
De estas Decisiones se deduce, en primer lugar, que las autoridades helénicas fijaban los precios de venta y las cantidades de cereales forrajeros vendidos por la KYDEP a los ganaderos y a las empresas que producen piensos compuestos para el ganado. A este respecto, cabe mencionar especialmente la Decisión n° 1761 del «comité financiero» de fecha 24 de septiembre de 1981, la cual, en su apartado 1, «fija un precio único de 10 DR por kilo, para la venta de cereales forrajeros (maíz, cebada, etc.) a los criadores de ganado y de aves de corral así como a los fabricantes de alimentos para el ganado por mediación de la KYDEP [...]», así como la Decisión del Ministro de Agricultura, de 29 de julio de 1982, en la cual se determinan, de una forma muy precisa, por cada especie animal, las cantidades de cereales forrajeros que podía vender la KYDEP a los ganaderos.
En segundo lugar, el Estado asumía el déficit en que hubiera incurrido la KYDEP a causa de la práctica constante de venta a pérdida que le era impuesta a este organismo. El apartado 3 de la citada decisión n° 1761 del «comité financiero» resulta especialmente explícita en este punto, ya que «autoriza la asunción de la diferencia entre el precio de coste resultante de la compra, la conservación, el transporte a cargo de la KYDEP y el precio de venta de 10 DR por kilo, mediante el préstamo del Banco de Grecia al Banco Agrario de Grecia, a cargo del presupuesto del Estado, con imputación a la cuenta de bienes de consumo para 1982».
Se deduce también de la Decisión antes citada y de la Decisión contenida en la carta de 2 de abril de 1982 del «comité financiero» dirigida al Banco de Grecia que el Estado prestaba su garantía a la KYDEP con el fin de que ésta pudiera beneficiarse, para la financiación de sus operaciones en el mercado de cereales forrajeros, de préstamos del Banco de Grecia, por mediación del Banco Agrario de Grecia.
Por lo demás, en cuanto al precio al cual la KYDEP compraba los cereales forrajeros, los elementos obrantes en autos ponen de manifiesto una serie de datos concordantes que permiten deducir que el citado precio era también fijado por las autoridades helénicas.
En particular, hay que poner de manifiesto las afirmaciones en este sentido que se contienen en el informe del Servicio Jurídico de la KYDEP y en el acta de la junta general n° 36 de este organismo, ya citadas. Además, hay que señalar que, en la medida que el Estado asumía, en todo o en parte, la diferencia entre el precio de coste y el precio de venta de los cereales forrajeros, no podía dejar en libertad a la KYDEP para determinar el nivel de precios al cual este organismo compraba los cereales a los productores. Tal es precisamente el sentido del informe n° 189, de 14 de febrero de 1984, procedente del Comité creado por la Decisión antes citada n° A6-2028, cuyo objeto era a la vez «la determinación del precio de compra del maíz, de la cebada y del centeno» y «la determinación del importe asumido finalmente por el Estado para el año 1982 en concepto de gestión de los cereales forrajeros».
En último lugar, debe ponerse de manifiesto, como se deduce claramente del párrafo 2 del apartado 1 de la antes citada Decisión n° 1761 del «comité financiero», que se refiere a los cereales forrajeros «comprados a partir del 1 de enero de 1981», y cuyas disposiciones no están desvirtuadas por ninguno de los documentos que constan en autos, que la intervención de las autoridades helénicas afectaba al conjunto del mercado de los cereales forrajeros y no se hallaba limitada, en modo alguno, contrariamente a lo que afirma la parte demandada, a los cereales producidos o adquiridos antes de la adhesión de la República Helénica a las Comunidades Europeas.
Habida cuenta de la fuerza probatoria de las citadas Decisiones y de los demás documentos de la misma naturaleza obrantes en autos, debe apreciarse que, durante el período a que se refiere el presente recurso, las autoridades helénicas controlaron las operaciones llevadas a cabo por la KYDEP en el mercado de cereales, tanto por medio de medidas relativas, especialmente, a la fijación de precios, como por medio de medidas de apoyo financiero.
En lo relativo a la compatibilidad de esta intervención estatal con las disposiciones del Reglamento n° 2727/75, hay que recordar que las organizaciones comunes de mercados se hallan fundadas en el principio de mercado abierto, al cual todo productor tiene libremente acceso en condiciones efectivas de competencia, y cuyo funcionamiento se halla regulado únicamente por los instrumentos previstos por estas organizaciones. En particular, en aquellos ámbitos incluidos en una organización común de mercados, y, con mayor razón, cuando esta organización se halla fundada en un régimen común de precios, como ocurre en el caso presente, los Estados miembros ya no pueden intervenir mediante disposiciones nacionales, adoptadas de forma unilateral, en el mecanismo de formación de precios que resulta de la organización común (sentencia de 29 de noviembre de 1989, Comisión contra Grecia,
281/87, Rec. 1989, p. 4015, apartado 16
).
La intervención de las autoridades helénicas en las circunstancias que se acaban de describir, en un ámbito en el cual la normativa comunitaria es exhaustiva, ha infringido las normas de la organización común de mercados. Tanto la fijación administrativa de los precios de compra y venta de los cereales forrajeros por la KYDEP, como el apoyo financiero concedido a este organismo vulneraron el régimen competitivo de la formación de los precios, así como el carácter exclusivo de la intervención comunitaria, tal y como se halla prevista, en especial, en los artículos 3, 5, 6, 7 y 8 del Reglamento n° 2727/75. A este respecto, hay que afirmar que ni la alegada singularidad de las explotaciones agrarias helénicas ni las circunstancias coyunturales, como es el caso de la sequía, ni los acontecimientos excepcionales, como los problemas causados por la catástrofe de Chernobil, permiten, contrariamente a lo que afirma el Gobierno helénico, adoptar medidas de intervención sobre los precios que no hayan sido decididas a nivel comunitario, conforme a las reglas relativas a la organización común de mercados.
En lo referente a la inobservancia de los artículos 12 y siguientes del Reglamento n° 2727/75, relativos a las relaciones con terceros países, la Comisión se limita, tal y como resulta de las explicaciones de su representante en la vista, a invocar la infracción de las normas de procedimiento contenidas en estas disposiciones. Como reconoció la Comisión en esta misma vista, este motivo no se apoya en datos lo suficientemente precisos para poder considerarlo fundado.
En sus respuestas a las preguntas formuladas por este Tribunal de Justicia, la Comisión alega también la infracción de las disposiciones del artículo 24 del Reglamento n° 2727/75, que obligan a los Estados miembros a comunicar a la Comisión los datos relativos a la aplicación de las normas de la organización común de mercados. En apoyo de este motivo, la Comisión alega la negativa de las autoridades helénicas a suministrarle informaciones con ocasión de la investigación que llevó a cabo acerca del funcionamiento de la KYDEP. Tal y como ha mantenido la Comisión en la fase precontenciosa y en sus escritos presentados a este Tribunal de Justicia, los hechos que se manifiestan en este orden a la República Helénica están ligados a la existencia de un eventual incumplimiento del deber de colaboración establecido por el párrafo 1 del artículo 5 del Tratado. Por consiguiente, serán examinados en el marco de este concepto autónomo de incumplimiento.
Por todas las razones precedentes, hay que declarar que, al intervenir en las condiciones de compra y venta de los cereales forrajeros por parte de la KYDEP, al compensar mediante medidas presupuestarias el déficit de la KYDEP resultante de su intervención en el mercado de cereales forrajeros y al permitir a este organismo obtener, gracias a la garantía del Estado, préstamos del Banco de Grecia, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones del Reglamento n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales, modificado.
Inobservancia de las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado
Con carácter preliminar, hay que recordar que la Comisión puede seguir el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado cuando pretende que el Tribunal de Justicia declare la inobservancia por un Estado miembro de las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado, que imponen a los Estados miembros informar a la Comisión acerca de los proyectos dirigidos a conceder o modificar ayudas en el sentido del artículo 92 del Tratado (sentencia de 27 de marzo de 1984, Comisión contra Italia,
169/82, Rec. 1984, p. 1603
).
La República Helénica no discute, en el plano jurídico, el carácter de ayuda estatal, en el sentido del artículo 92 del Tratado, de las subvenciones concedidas a la KYDEP para permitirle cubrir los déficits de gestión resultado de la venta a pérdida de los cereales forrajeros. En cambio, la demandada se funda en esta calificación para justificar la excepción de inadmisibilidad opuesta al primer motivo de incumplimiento que alega la Comisión.
Tampoco se discute que tales ayudas no fueron previamente notificadas en las condiciones previstas en el apartado 3 del artículo 93.
Por consiguiente, hay que declarar que, al no comunicar a la Comisión los proyectos de ayudas a la KYDEP para la compra y venta de cereales forrajeros, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado.
Inobservancia del artículo 5 del Tratado
La Comisión considera, en primer lugar, que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones del párrafo 1 del artículo 5 del Tratado al negarse a comunicar informaciones acerca del funcionamiento de la KYDEP, así como acerca de las decisiones administrativas relativas a la organización del mercado de cereales forrajeros en Grecia.
Se debe señalar que, con ocasión de la investigación llevada a cabo en el marco del procedimiento que llevó a la interposición del presente recurso, el Gobierno helénico no comunicó a la Comisión las decisiones ministeriales y las de los comités sometidos a la autoridad de los Ministros, que no fueron objeto de publicación, relativas a las formas de intervención de la KYDEP en el mercado de los cereales forrajeros.
Esta omisión, en cuanto impidió a la Comisión tener conocimiento del conjunto de complejas relaciones existentes entre el Estado helénico y la KYDEP, debe considerarse como una negativa a colaborar con esta institución.
Esta falta de colaboración es tanto más grave cuanto que ha persistido ante este Tribunal de Justicia. Después de haberle solicitado este Tribunal que presentara tales Decisiones, el Gobierno helénico no presentó esos documentos ni tampoco respondió a las preguntas precisas que le fueron formuladas dentro de los plazos que le fueron señalados inicialmente. Tan sólo después de una primera vista, en cuyo transcurso este Tribunal de Justicia concedió, excepcionalmente, un nuevo plazo al Gobierno helénico, respondió éste a las peticiones del Tribunal de Justicia.
Procede, pues, declarar que, al no comunicar a la Comisión las Decisiones de las autoridades helénicas, relativas a las formas de intervención de la KYDEP en el mercado de los cereales forrajeros, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del párrafo 1 del artículo 5 del Tratado.
Finalmente, en lo relativo a la infracción de las disposiciones del párrafo 2 del artículo 5 del Tratado, no procede declarar la existencia de un incumplimiento de las obligaciones generales contenidas en estas disposiciones que tenga carácter diferenciado de los incumplimientos anteriormente declarados de las obligaciones comunitarias más precisas que incumbían a la República Helénica.
Costas
A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Al haber sido desestimados los motivos formulados por la República Helénica, procede condenarla en costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:

1)
Declarar que, al intervenir en las condiciones de compra y vento de los cereales forrajeros por parte de la KYDEP, al compensar mediante medidas presupuestarias el déficit de la KYDEP resultante de su intervención en el mercado de los cereales forrajeros y al permitir a este organismo obtener, gracias a la garantía del Estado, préstamos del Banco de Grecia, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones del Reglamento (CEE) n° 2727/75 del Consejo, de 29 de octubre de 1975, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los cereales, modificado.

2)
Declarar que, al no notificar a la Comisión los proyectos de ayudas a la KYDEP, para la compra y venta de cereales forrajeros, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones del apartado 3 del artículo 93 del Tratado.

3)
Declarar que, al no comunicar a la Comisión las decisiones de las autoridades helénicas, relativas a las formas de intervención de la KYDEP en el mercado de los cereales forrajeros, la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de las disposiciones del párrafo 1 del artículo 5 del Tratado.

4)
Condenar en costas a la República Helénica.

Due
Kakouris
Zuleeg
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Grévisse
Diez de Velasco
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de julio de 1990.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
(
*1
)	Lengua de procedimiento: griego.