CELEX: 61998CJ0277
Liquidazione dei conti FEAOG
Esercizio 1994
Prelievo supplementare per il latte
Liti fra debitori del prelievo e autorità nazionali competenti
Procedimenti giudiziari nazionali
Correzioni negative sostenute dagli Stati membri a concorrenza dei prelievi supplementari non ancora riscossi

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 21 luglio 1998, la Repubblica francese, in forza dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE), ha chiesto l'annullamento parziale della decisione della Commissione 6 maggio 1998, 98/358/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1994 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia», per l'esercizio 1994 (GU L 163, pag. 28; in prosieguo: la «decisione impugnata»), nella parte in cui essa applica alla Repubblica francese «correzioni negative» concernenti prelievi supplementari per il latte corrispondenti a importi il cui recupero costituisce oggetto di procedimenti giudiziari pendenti, alla data di detta decisione, dinanzi ai giudici nazionali competenti.
2 Con ordinanza del presidente della Corte 17 dicembre 1998 il Regno di Spagna è stato ammesso ad intervenire a sostegno delle conclusioni della Repubblica francese.
Ambito normativo
3 Dall'art. 3, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 21 aprile 1970, relativo al finanziamento della politica agricola comune (GU L 94, pag. 13), risulta che il FEAOG, sezione «garanzia», finanzia gli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli, intrapresi secondo le norme comunitarie nell'ambito dell'organizzazione comune dei mercati agricoli.
4 In forza dell'art. 4, n. 2, primo comma, del regolamento n. 729/70, la Commissione mette a disposizione degli Stati membri i fondi necessari affinché i servizi e gli organismi da essi designati procedano, in conformità delle norme comunitarie e delle legislazioni nazionali, al pagamento di detti interventi.
5 L'art. 5, n. 2, lett. b), del regolamento n. 729/70, come modificato con il regolamento (CE) del Consiglio 22 maggio 1995, n. 1287 (GU L 125, pag. 1), dispone che la Commissione, prima del 30 aprile dell'anno successivo e in base ai conti annuali, corredati in particolare delle informazioni necessarie alla loro liquidazione, procede alla liquidazione per l'esercizio in esame. L'art. 5, n. 2, lett. c), del regolamento n. 729/70, come modificato con il regolamento n. 1287/95, precisa che la Commissione decide in merito alle spese non ammesse al finanziamento comunitario qualora costati che alcune spese non sono state effettuate in conformità delle norme comunitarie.
6 Dall'art. 8, n. 1, primo comma, del regolamento n. 729/70 emerge che gli Stati membri adottano, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative nazionali, le misure necessarie per accertare se le operazioni finanziate dal FEAOG siano reali e regolari, per prevenire e perseguire le irregolarità, e per recuperare le somme perse a seguito di irregolarità o di negligenze.
7 Ai sensi dell'art. 8, n. 1, secondo comma, del regolamento n. 729/70, gli Stati membri informano la Commissione delle misure adottate a tal fine, e in particolare dello stato delle procedure amministrative e giudiziarie.
8 In forza dell'art. 8, n. 2, del regolamento 729/70, in mancanza di recupero totale, le conseguenze finanziarie delle irregolarità o negligenze sono sopportate dalla Comunità, salvo quelle risultanti da irregolarità o negligenze imputabili alle amministrazioni o agli organismi degli Stati membri. Le somme recuperate sono versate ai servizi o agli organismi pagatori e da questi detratte dalle spese finanziate dal FEAOG.
9 Il regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 856, che modifica il regolamento (CEE) n. 804/68 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 90, pag. 10), ha istituito un «prelievo supplementare» riscosso sui quantitativi di latte consegnati che superano un quantitativo di riferimento da determinare, ai fini di controllare la crescita della produzione di latte e dei prodotti lattiero-caseari nella Comunità (in prosieguo: il «prelievo supplementare»).
10 L'art. 5 quarter, nn. 1, secondo comma, 3 e 5, del regolamento (CEE) del Consiglio 27 giugno 1968, n. 804, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 148, pag. 13), inserito dal regolamento n. 856/84, dispone:
«1. (...)
Il regime del prelievo è attuato in ciascuna regione del territorio degli Stati membri secondo una delle formule seguenti:
Formula A
Un prelievo è dovuto da ogni produttore di latte per i quantitativi di latte e/o di equivalente latte che ha consegnato ad un acquirente e che nel periodo di 12 mesi in questione superano un quantitativo di riferimento da determinarsi.
Formula B
Un prelievo è dovuto da ogni acquirente di latte o di altri prodotti lattiero-caseari per i quantitativi di latte o di equivalente latte che gli sono stati consegnati da produttori e che nel periodo di 12 mesi in questione superano un quantitativo di riferimento da determinarsi.
L'acquirente tenuto al versamento del prelievo trasferisce quest'ultimo soltanto sui produttori che hanno aumentato le loro consegne, proporzionalmente al loro contributo al superamento del quantitativo di riferimento dell'acquirente.
(...)
3. Fatta salva l'applicazione del paragrafo 4, la somma di quantitativi di riferimento di cui al paragrafo 1 non può superare un quantitativo globale garantito pari alla somma dei quantitativi di latte consegnati ad imprese dedite al trattamento o alla trasformazione del latte o di altri prodotti lattiero-caseari in ciascuno degli Stati membri durante l'anno civile 1981, aumentati dell'1%.
(...)
5. I prelievi di cui al presente articolo sono considerati parte degli interventi destinati alla regolarizzazione dei mercati agricoli e sono destinati al finanziamento delle spese nel settore lattiero.
(...)».
11 Il regolamento (CEE) del Consiglio 31 marzo 1984, n. 857, che fissa le norme generali per l'applicazione del prelievo di cui all'art. 5 quarter del regolamento n. 804/68 nel settore del latte e dei prodotti lattiero-caseari (GU L 90, pag. 13), che è restato in vigore fino al 31 marzo 1993, determina in particolare il quantitativo di riferimento definito come il quantitativo di latte o di equivalente latte consegnato da un produttore (formula A) o acquistato da un acquirente (formula B) durante l'anno civile 1981, aumentato dell'1% oltre il quale un prelievo supplementare è dovuto dal detto produttore (formula A) o dal detto acquirente (formula B).
12 Ai sensi dell'art. 9, n. 4, secondo comma, del regolamento n. 857/84, come modificato con il regolamento (CEE) del Consiglio 23 maggio 1985, n. 1305 (GU L 137, pag. 12), in caso di superamento del quantitativo globale garantito, «l'importo del prelievo riscosso è versato alla Comunità a concorrenza del superamento constatato».
13 L'art. 15, n. 4, primo comma, del regolamento (CEE) della Commissione 3 giugno 1988, n. 1546, che fissa le modalità di applicazione del prelievo supplementare di cui all'art. 5 quarter del regolamento n. 804/68 (GU L 139, pag. 12), dispone:
«Entro tre mesi della fine di ogni periodo di dodici mesi, gli acquirenti (...) versano all'organismo competente l'importo del prelievo eventualmente dovuto».
14 Ai sensi dell'art. 19, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1546/88:
«Gli Stati membri adottano le misure complementarie necessarie:
a) per garantire la riscossione del prelievo, in particolare le misure di controllo e quelle che assicurano l'informazione degli interessati per quanto riguarda i provvedimenti penali o amministrativi cui si espongono in caso di mancato rispetto delle disposizioni del presente regolamento».
Fatti della lite
15 Le autorità francesi, per l'applicazione del regime del prelievo supplementare, hanno adottato la formula B (vale a dire la riscossione presso gli acquirenti). Per le campagne lattiere 1985/1986, 1988/1989, 1989/1990 e 1991/1992, non è stato riscosso un importo complessivo di prelievi supplementari pari a FRF 114 387 058. Questa somma si ripartisce come segue fra gli esercizi corrispondenti alle campagne lattiere:
FRF 642 358 per la campagna 1985/1986,
FRF 14 466 984 per la campagna 1988/1989,
FRF 38 756 717 per la campagna 1989/1990,
FRF 60 520 999 per la campagna 1991/1992.
16 I detti importi hanno costituito oggetto di undici procedimenti giudiziari dinanzi ai giudici nazionali fra le autorità francesi e gli acquirenti di latte, relativi alla riscossione di prelievi supplementari.
17 Con lettera 16 aprile 1997, n. VI/16332, concernente la liquidazione dei conti dell'esercizio 1993, indirizzata alla Repubblica francese, la Commissione ha osservato che gli importi in sospeso non avevano smesso di aumentare e raggiungevano cifre notevoli. Secondo la Commissione, a quattro anni dalla fine dell'ultima campagna disciplinata dal precedente regime delle quote lattiere i detti procedimenti avrebbero dovuto concludersi nel senso dovuto.
18 Con lettera 29 luglio 1997, n. VI/30301, anch'essa riguardante la liquidazione dei conti per l'esercizio 1993, la Commissione ha notificato formalmente alle autorità francesi una proposta di correzione finanziaria corrispondente ai casi di non contabilizzazione a favore del FEAOG dei prelievi supplementari dovuti per le campagne 1985/1986, 1988/1989, 1989/1990 e 1991/1992, e costituenti ancora oggetto di procedimenti giudiziari avviati dagli acquirenti dinanzi ai giudici nazionali.
19 A seguito dalla domanda di conciliazione presentata il 7 ottobre 1997 dal governo francese in base alla decisione della Commissione 1° luglio 1994, 94/442/CE, relativa all'istituzione di una procedura di conciliazione nel quadro della liquidazione dei conti del Fondo europeo agricolo d'orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia» (GU L 182, pag. 45), l'organo di conciliazione ha constatato, nella sua relazione finale datata 29 gennaio 1998, che non gli era stato possibile ravvicinare fra loro i punti di vista delle parti.
20 Con la decisione impugnata, basata sul regolamento n. 729/70, in particolare sull'art. 5, n. 2, dello stesso, come modificato con il regolamento n. 1287/95, la Commissione ha stabilito l'importo delle spese dichiarate a carico del FEAOG a titolo dell'esercizio finanziario 1994.
21 Il nono considerando della decisione impugnata è così redatto:
«considerando che delle correzioni sono necessarie per quanto riguarda il prelievo supplementare per il latte, per le campagne dal 1985/1986 al 1992/1993 che sono ancora aperte, a causa di dispute legali tra gli acquirenti/produttori e le competenti autorità di certi Stati membri; che tali correzioni per la Francia (...) ammontano a (...) FRF 114 387 058 (...), che la Commissione si riserva comunque la possibilità di riesaminare le correzioni effettuate nell'ambito di questa liquidazione dei conti se, in seguito ai risultati dei procedimenti legali, degli importi dovessero essere considerati non dovuti, o non recuperabili».
22 Alla data della decisione impugnata nessuno degli undici procedimenti era sfociato in una sentenza definitiva.
Nel merito
Argomenti delle parti
23 Il governo francese nega che vi sia un adeguato fondamento giuridico per porre a carico di uno Stato membro somme il cui recupero, avviato conformemente alle norme comunitarie e nazionali, non è stato ancora portato a termine a causa di procedimenti giudiziari nazionali.
24 Esso fa valere anzitutto che i prelievi supplementari, anche se sono versati dagli Stati membri, sono tuttavia soggetti al controllo della Commissione in base ai poteri conferitile dal regolamento n. 729/70, di modo che essi costituiscono spese negative del FEAOG. Pertanto, la Commissione potrebbe porre a carico di uno Stato membro un prelievo supplementare non ancora riscosso soltanto alle stesse condizioni previste per il non riconoscimento di una spesa ai fini del finanziamento comunitario.
25 Al riguardo, dall'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70 risulterebbe che solo quando irregolarità o negligenze sono imputabili alle amministrazioni o organismi degli Stati membri quest'ultimi devono sopportarne le conseguenze finanziarie. Ai sensi dell'art. 8, n. 1, del regolamento n. 729/70, spetterebbe soltanto agli Stati membri adottare le misure necessarie per recuperare le somme dovute, in conformità delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative nazionali.
26 Orbene, il governo francese sostiene che le somme oggetto della decisione impugnata non dipendono né da irregolarità né da negligenze ai sensi del regolamento n. 729/70. I procedimenti dinanzi ai giudici nazionali seguirebbero il loro corso al fine di ottenere dagli acquirenti il versamento dei prelievi supplementari dovuti.
27 Inoltre, la regolamentazione comunitaria in materia di prelievo supplementare non imporrebbe agli Stati membri di versare alla Comunità importi che non sono stati ancora riscossi.
28 Ai sensi dell'art. 9, n. 4, secondo comma, del regolamento n. 857/84, come modificato col regolamento n. 1305/85, e dell'art. 19 del regolamento n. 1546/88, gli Stati membri avrebbero soltanto l'obbligo di garantire la riscossione dei prelievi supplementari presso produttori o acquirenti e di porre gli importi riscossi a disposizione della Comunità. Quanto alla procedura da seguire per garantire la riscossione dei prelievi supplementari, le autorità nazionali sarebbero tenute unicamente ad applicare un procedimento identico a quello applicabile alla riscossione di crediti di origine nazionale. Tale obbligo sarebbe soddisfatto nella fattispecie.
29 Infine, secondo il governo francese, l'imposizione da parte della Commissione di un termine per la riscossione degli importi richiesti (quattro anni dopo l'ultima campagna disciplinata dal precedente regime delle quote lattiere) va oltre i poteri di gestione del FEAOG di cui essa dispone in forza del regolamento n. 729/70, il quale non conterrebbe disposizioni che contemplino l'applicazione agli Stati membri di un termine perentorio. Per di più, modificando, a partire dal 1997, la sua prassi precedente, la Commissione avrebbe violato il principio della buona amministrazione.
30 Il governo spagnolo sostiene anch'esso che l'obbligo di uno Stato membro nei confronti della Comunità consiste nell'esigere con diligenza il versamento dei prelievi supplementari dai debitori, conformemente al suo diritto interno, e di riversarli alla Commissione. La Commissione confonderebbe fra loro questi due obblighi dello Stato membro per crearne un terzo, che consisterebbe nel versare i prelievi come si trattasse di un debito proprio. Orbene, secondo detto governo, lo Stato membro non è tenuto a versare alla Comunità somme diverse da quelle effettivamente riscosse presso produttori o acquirenti di latte, debitori dei prelievi supplementari, a meno che le somme non siano state riscosse per sua negligenza.
31 La Commissione ricorda che, ai sensi dell'art. 15, n. 4, del regolamento n. 1546/88, gli acquirenti sono tenuti a versare il prelievo supplementare eventualmente dovuto entro i tre mesi dalla fine del periodo di dodici mesi di cui trattasi e che, ai sensi dell'art. 19, n. 1, dello stesso regolamento, gli Stati membri adottano i provvedimenti necessari per garantire la riscossione del prelievo supplementare.
32 L'obbligo di creare un meccanismo di riscossione rapido e efficace risulterebbe tanto dal regime delle quote lattiere, per il quale il versamento del prelievo supplementare costituirebbe l'elemento decisivo, quanto dall'obbligo generale di collaborazione e di lealtà previsto dall'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE). Un sistema di prelievo che non fosse accompagnato da un meccanismo di riscossione rapido ed efficace non risponderebbe allo scopo dissuasivo (la lotta contro l'eccessiva produzione lattiera) proprio di detto sistema. Data tale natura particolare del prelievo supplementare, gli Stati membri non dovrebbero limitarsi ad applicare alla riscossione del prelievo supplementare le stesse norme che essi applicano alla riscossione di somme dovute al bilancio nazionale. Secondo la Commissione, gli stessi Stati membri sarebbero tenuti a versare il prelievo supplementare. Pertanto, il fatto che un acquirente neghi, in base ad una procedura nazionale, di dovere le somme richiestegli in base al prelievo supplementare non inciderebbe sull'obbligo proprio dello Stato membro di versare sul conto della Comunità la totalità del prelievo supplementare dovuto.
33 In subordine, la Commissione constata che vi sono sufficienti elementi per concludere nel senso che il governo francese non ha adottato tutti i provvedimenti richiesti per garantire la riscossione del prelievo dovuto. Il fatto che importi così elevati non siano stati ancora incassati per un periodo che va da oltre sei anni a dodici anni, a seconda della campagna considerata, dopo la loro data di scadenza di per sé ne fornirebbe la prova e dimostrerebbe che, in ogni caso, sono del pari soddisfatte le condizioni di cui all'art. 8, n. 2, del regolamento n. 729/70.
Giudizio della Corte
34 Si deve constatare che nessun obbligo proprio degli Stati membri di versare alla Comunità i prelievi supplementari può essere dedotto dagli artt. 15, n. 4, e 19 del regolamento n. 1546/88.
35 L'art. 15, n. 4, di detto regolamento pone a carico dei soli acquirenti, e non a quello degli Stati membri, l'obbligo di versare all'organismo competente, entro i tre mesi della fine di ciascun periodo di dodici mesi, l'importo del prelievo supplementare eventualmente dovuto. Gli obblighi degli Stati membri, del canto loro, sono disciplinati dall'art. 19 del regolamento n. 1546/88, secondo il quale essi sono tenuti ad adottare i provvedimenti necessari per garantire la riscossione del prelievo supplementare.
36 L'art. 19 del regolamento n. 1546/88, già nella sua formulazione, indica che esso stabilisce un obbligo di mezzi, non un obbligo di risultato.
37 Risulta del pari dal sistema istituito con il regolamento n. 1546/88 che lo Stato membro, se è tenuto a riversare alla Commissione gli importi da esso riscossi, non è lui stesso debitore del prelievo supplementare. Infatti, il regime comunitario di prelievo supplementare non prevede la sostituzione dello Stato membro all'acquirente in quanto debitore, qualora detto acquirente proponga ricorsi secondo i procedimenti nazionali vigenti al fine di contestare gli importi che gli sono chiesti in base al prelievo supplementare. Siffatta sostituzione dello Stato membro all'acquirente in quanto debitore, anche per una durata limitata a quella dei procedimenti giudiziari, presupponeva una previa base legale che ne definisse i presupposti (v., in tal senso, sentenza 14 luglio 1994, causa C-352/92, Milchwerke Köln/Wuppertal, Racc. pag. I-3385, punto 22). Orbene, tale base legale manca nella fattispecie.
38 Pertanto, gli Stati membri sono soltanto tenuti, conformemente al regolamento n. 1546/88, a versare i prelievi supplementari riscossi, senza che l'importo dei prelievi supplementari costituisca un debito proprio dello Stato membro.
39 L'esistenza di un obbligo di versamento gravante sullo Stato membro a favore della Comunità non risulta neanche dall'art. 9, n. 4, secondo comma, del regolamento n. 857/84, come modificato col regolamento n. 1305/85. Occorre rilevare che, nella versione francese come nella maggior parte delle versioni linguistiche di detto regolamento, è previsto soltanto il versamento alla Comunità dell'importo dei prelievi «riscossi». Benché la versione tedesca non menzioni che l'importo del prelievo, senza specificare che si tratta di un prelievo riscosso, si deve sottolineare che, come giustamente rileva l'avvocato generale ai paragrafi 70-73 delle sue conclusioni, l'esistenza di un quantitativo globale garantito stabilito per ciascun Stato membro non implica necessariamente un obbligo di versamento proprio dello Stato membro in caso di superamento di detto quantitativo globale.
40 Quanto all'argomento dedotto in subordine dalla Commissione, relativo all'art. 8 del regolamento n. 729/70, si deve ricordare che, secondo la giurisprudenza della Corte, gli Stati membri devono anzitutto rispettare l'obbligo di diligenza generale di cui all'art. 5 del Trattato, quale è precisato nell'art. 8, nn. 1 e 2, del regolamento n. 729/70, per quanto riguarda il finanziamento della politica agricola comune. Tale obbligo implica che gli Stati membri adottino prontamente i provvedimenti destinati a rimediare alle irregolarità (sentenza 21 gennaio 1999, causa C-54/95, Germania/Commissione, Racc. pag. I-35, punto 177).
41 Tuttavia, la Commissione è tenuta a giustificare ogni volta la sua decisione con cui rileva negligenze imputabili allo Stato membro considerato (v., in tal senso, sentenza 12 giugno 1990, causa C-8/88, Germania/Commissione, Racc. pag. I-2321, punto 23).
42 E' vero che è sufficiente per la Commissione, per adempiere il detto obbligo, presentare seri e ragionevoli elementi di dubbio. Tuttavia, nella specie, non si può condividere l'asserzione della Commissione secondo cui la lungaggine dei periodi di tempo trascorsi di per sé è sufficiente a constatare una negligenza da parte dello Stato membro. Infatti, la Commissione non ha dimostrato con esempi concreti perché l'allungamento delle procedure fosse imputabile alle autorità francesi. Al contrario, dal fascicolo emerge che nella sua lettera 21 dicembre 1995, n. VI/48419, concernente la liquidazione dei conti degli esercizi 1992 e 1993, con la quale essa ha portato a conoscenza delle autorità francesi le sue osservazioni in seguito a indagini dei suoi uffici in imprese lattiere francesi nel 1994 e nel 1995, la Commissione ha ammesso che le «autorità francesi, per tutte le pratiche presentate, hanno avviato i necessari procedimenti di recupero». Anche se in detta lettera la Commissione rimproverava alla ricorrente, genericamente ed astrattamente, lentezze o lungaggini, essa ha mancato di precisarle dinanzi alla Corte. Inoltre, la Commissione non ha affatto mostrato in quale misura le asserite irregolarità o negligenze imputabili alle autorità francesi giustificassero le «correzioni negative» applicate globalmente.
43 Infine, l'imposizione di un termine non può ovviare alla mancanza di un fondamento giuridico per le correzioni. Gli Stati membri sono soltanto tenuti a perseguire con diligenza la riscossione dei prelievi supplementari ed a riversarli alla Comunità.
44 Stando così le cose, si deve accogliere il ricorso della Repubblica francese e, di conseguenza, annullare la decisione impugnata nella parte in cui essa applica alla Repubblica francese «correzioni negative» concernenti i prelievi supplementari per il latte corrispondenti a somme il cui recupero costituisce oggetto di procedimenti giudiziari pendenti, alla data di detta decisione, dinanzi ai giudici nazionali competenti.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
45 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La Repubblica francese non ha chiesto la condanna della Commissione alle spese. Ne consegue che, benché la Commissione sia rimasta soccombente, si deve condannare ciascuna parte alle proprie spese.
46 Conformemente all'art. 69, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura, il Regno di Spagna sopporta le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 6 maggio 1998, 98/358/CE, relativa alla liquidazione dei conti presentati dagli Stati membri per le spese dell'esercizio finanziario 1994 finanziate dal Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), sezione «garanzia», è annullata nella parte in cui essa applica alla Repubblica francese «correzioni negative» concernenti i prelievi supplementari per il latte corrispondenti a somme il cui recupero costituisce oggetto di procedimenti giudiziari pendenti, alla data di detta decisione, dinanzi ai giudici nazionali competenti.
2) La Repubblica francese e la Commissione delle Comunità europee sopportano ciascuna le proprie spese.
3) Il Regno di Spagna sopporta le proprie spese.