CELEX: 62001CJ0099
Ravvicinamento delle legislazioni
Artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 28 CE e 30 CE)
Direttiva 76/768/CEE relativa ai prodotti cosmetici
Direttiva 84/450/CEE relativa alla pubblicità ingannevole
Normativa nazionale che prevede restrizioni in materia di pubblicità

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 29 gennaio 2001, pervenuta alla Corte il successivo 28 febbraio, il Verwaltungsgerichtshof (Tribunale amministrativo) ha sollevato, ai sensi dell'art. 234 CE, due questioni pregiudiziali relative all'interpretazione degli artt. 30 e 36 del Trattato CE (divenuti, in seguito a modifica, artt. 28 CE e 30 CE) nonché delle direttive del Consiglio 27 luglio 1976, 76/768/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici (GU L 262, pag. 169), come modificata dalla direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/35/CEE (GU L 151, pag. 32), e 10 settembre 1984, 84/450/CEE, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità ingannevole (GU L 250, pag. 17).
2 Tali questioni sono sorte nell'ambito di controversie relative ai procedimenti promossi contro i sigg. Linhart e Biffl, ai quali viene contestato di aver immesso sul mercato prodotti cosmetici designati in maniera inesatta.
Contesto normativo
Normativa comunitaria
3 L'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768 dispone:
«Gli Stati membri adottano adeguate misure affinché nell'etichettatura, nella presentazione alla vendita e nella pubblicità relativa ai prodotti cosmetici, i testi, le denominazioni, i marchi, le immagini o altri segni figurativi o meno non vengano impiegati per attribuire a tali prodotti caratteristiche che essi non possiedono (...)».
4 L'art. 7 bis, n. 1, della direttiva 76/768 prevede:
«Il fabbricante o il suo mandatario, o la persona per conto della quale un prodotto cosmetico viene fabbricato oppure il responsabile dell'immissione sul mercato comunitario di un prodotto cosmetico importato, tiene a immediata disposizione delle autorità competenti degli Stati membri interessati, all'indirizzo specificato sull'etichetta, a fini di controllo conformemente all'articolo 6, paragrafo 1, lettera a), le seguenti informazioni:
(...)
f) i dati esistenti per quanto riguarda gli effetti indesiderabili per la salute umana provocati dal prodotto cosmetico in seguito alla sua utilizzazione;
g) le prove degli effetti attribuiti al prodotto cosmetico qualora la natura degli effetti o del prodotto lo giustifichi».
5 L'art. 4, n. 1, primo comma, della direttiva 84/450 stabilisce:
«Gli Stati membri si accertano che esistano mezzi adeguati ed efficaci per lottare contro la pubblicità ingannevole nell'interesse sia dei consumatori che dei concorrenti e del pubblico in generale.
(...)».
6 Ai sensi dell'art. 7 della direttiva 84/450:
«La presente direttiva non si oppone al mantenimento o all'adozione da parte degli Stati membri di disposizioni che abbiano lo scopo di garantire una più ampia tutela dei consumatori, delle persone che esercitano un'attività commerciale, industriale, artigianale o professionale, nonché del pubblico in generale».
Normativa nazionale
7 Il Bundesgesetz über den Verkehr mit Lebensmitteln, Verzehrprodukten, Zusatzstoffen, kosmetischen Mitteln und Gebrauchsgegenständen 23 febbraio 1975 (Lebensmittelgesetz 1975) (Legge federale sulla commercializzazione di prodotti alimentari, prodotti destinati al consumo umano, additivi, prodotti cosmetici ed oggetti d'uso corrente; in prosieguo: l'«LMG») dispone all'art. 8:
«I prodotti alimentari, i prodotti destinati al consumo umano e gli additivi sono:
(...)
f) designati in maniera inesatta qualora siano immessi in commercio con indicazioni ingannevoli e relative ad elementi essenziali secondo le pratiche commerciali, in particolare rispetto alle aspettative dei consumatori, ad esempio la natura, la provenienza, l'ambito di impiego, la conservazione, la data di produzione, la qualità, il tenore in elementi che ne determinano il valore, la quantità, le dimensioni, il numero o il peso, o in una forma o una presentazione ingannevoli o con indicazioni illecite attinenti alla salute».
8 L'art. 9, nn. 1-3, dell'LMG è del seguente tenore:
«1. Nell'immissione in commercio di prodotti alimentari, di prodotti destinati al consumo umano o di additivi è vietato:
a) fare riferimento alla finalità di prevenire, alleviare o guarire malattie o sintomi di malattie, a effetti fisiologici o farmacologici, in particolare effetti che conservino la giovinezza, rallentino i sintomi dell'invecchiamento, producano dimagrimento o conservino lo stato di salute, ovvero produrre l'impressione di simili effetti;
b) fare riferimento a testimonianze di malati, a raccomandazioni di medici o a perizie mediche;
c) utilizzare rappresentazioni connesse alla salute, figurative o stilizzate, di organi del corpo umano, di immagini di persone esercenti professioni sanitarie o di stabilimenti termali o di altre immagini che rinviino ad attività curative connesse con la salute.
(...)
3. Il Ministro federale per la Salute e l'Ambiente autorizza con decreto, su domanda, l'uso di indicazioni relative alla salute per determinati prodotti alimentari o di consumo, compatibilmente con la tutela dei consumatori dalle frodi. Il decreto va revocato qualora non sussistano più i presupposti per l'autorizzazione».
9 Ai sensi dell'art. 26, n. 1, dell'LMG, è vietata l'immissione sul mercato dei prodotti cosmetici che:
«a) risultino dannosi alla salute in condizioni di utilizzazione normali o prevedibili;
b) contengano sostanze farmacologicamente attive o coloranti non autorizzati, non corrispondenti alle condizioni di autorizzazione o presenti in quantità vietate;
c) siano avariati;
d) siano designati in maniera inesatta;
e) non rispondano alle norme stabilite ai sensi dell'art. 27».
10 Ai sensi dell'art. 26, n. 2, dell'LMG:
«L'art. 8, lettere a), b), e f), della legge si applica per analogia [alla commercializzazione di prodotti cosmetici], l'art. 9 si applica subordinatamente all'autorizzazione di indicazioni non ingannevoli relative ad effetti fisiologici o farmacologici nonché di rappresentazioni figurative dirette a illustrare l'ambito di utilizzazione del prodotto. Qualora siano dichiarati effetti di tal genere, dovranno essere comunicati all'amministrazione, su domanda della medesima, i componenti attivi [del prodotto]».
Controversie nella causa principale e questioni pregiudiziali
11 All'origine del presente rinvio pregiudiziale sono due cause pendenti dinanzi al giudice nazionale.
12 Con decisione dell'Unabhängiger Verwaltungssenat Wien (Tribunale amministrativo indipendente di Vienna) 22 febbraio 1999, il sig. Gottfried Linhart, gerente della Colgate Palmolive GmbH, veniva riconosciuto colpevole di un'infrazione amministrativa ai sensi del combinato disposto degli artt. 74, n. 1, 9, n. 1, lett. a), e 8, lett. f), dell'LMG, in quanto tale società aveva immesso sul mercato il prodotto cosmetico «Palmolive flüssige Seife Prima Antibakteriell», recante sulla confezione la dicitura «testato dermatologicamente».
13 Con decisione dell'Unabhängiger Verwaltungssenat Land Niederösterreich (Tribunale amministrativo indipendente del Land Niederösterreich) 9 maggio 2000, il sig. Hans Biffl, nella sua qualità di gerente della Haarkos Parfumeriewaren und Kosmetika GmbH, veniva condannato per la violazione del combinato disposto degli artt. 74, n. 1, 9, n. 1, lett. b), e 8, lett. f), dell'LMG, in quanto tale società aveva posto in commercio il prodotto «Keralogie Creme-Peeling Anti Schuppen regulierendes Haarbad», recante sulla confezione la dicitura «testato dermatologicamente».
14 Nell'impugnazione proposta avverso tali decisioni dinanzi al Verwaltungsgerichtshof i sigg. Linhart e Biffl hanno sostenuto che la normativa austriaca vigente, sulla quale si fondavano le decisioni di cui trattasi, sarebbe incompatibile con il diritto comunitario, in particolare con le disposizioni della direttiva 76/768, e con la giurisprudenza della Corte, quale risulta in particolare dalla sentenza 28 gennaio 1999, causa C-77/97, Unilever (Racc. pag. I-431).
15 Il Verwaltungsgerichtshof osserva che la questione di conformità della normativa austriaca, quale sarebbe applicabile nella causa principale, con il Trattato CE e le direttive 76/768 e 84/450 non è stata completamente chiarita dalla giurisprudenza della Corte. In particolare, il giudice del rinvio considera che la direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 marzo 2000, 2000/13/CE, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti l'etichettatura e la presentazione dei prodotti alimentari, nonché la relativa pubblicità (GU L 109, pag. 29), ai sensi della quale l'etichettatura non deve attribuire ad un prodotto alimentare proprietà atte a prevenire, curare o guarire una malattia umana né accennare a tali proprietà, può trovare applicazione anche nei confronti dei prodotti cosmetici.
16 In tale contesto il Verwaltungsgerichtshof ha deciso di sospendere la pronuncia e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1) Se gli artt. 28 CE e 30 CE, la direttiva (CEE) del Consiglio 27 luglio 1976, 76/768/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici, come modificata dalle direttive (CEE) del Consiglio 21 dicembre 1988, 88/667/CEE, e 14 giugno 1993, 93/35/CEE, in particolare il suo art. 6, n. 3, nonché la direttiva (CEE) del Consiglio 10 settembre 1984, 84/450/CEE, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità ingannevole, in particolare i suoi artt. 4 e 7, ostino alla normativa di uno Stato membro ai sensi della quale è vietato, all'atto dell'immissione in commercio di prodotti cosmetici, fare riferimento a perizie mediche - in particolare utilizzando le diciture "testato clinicamente" o "testato dermatologicamente" - qualora, in mancanza di indicazioni circa l'oggetto e il risultato delle perizie, possa essere ingenerata nel consumatore un'opinione inesatta riguardo alla composizione e agli effetti del prodotto cosmetico.
2) Se gli artt. 28 CE e 30 CE, la direttiva 76/768, in particolare il suo art. 6, n. 3, e la direttiva 84/450, in particolare i relativi artt. 4 e 7, ostino alla normativa di uno Stato membro ai sensi della quale sia consentito l'uso di diciture di cui alla questione sub 1) solo previa autorizzazione da parte del ministro federale competente».
Osservazioni preliminari
17 A titolo preliminare, occorre ricordare che la direttiva 76/768 ha proceduto ad un'esauriente armonizzazione delle norme nazionali in materia di imballaggio e di etichettatura dei prodotti cosmetici (v., in particolare, sentenze Unilever, citata, punto 24, e 13 gennaio 2000, causa C-220/98, Estée Lauder, Racc. pag. I-117, punto 23).
18 Come la Corte ha già statuito, quando un problema è disciplinato in modo armonizzato a livello comunitario, qualunque provvedimento nazionale in materia deve essere valutato in rapporto alle disposizioni di tale misura di armonizzazione e non agli artt. 30 e 36 del Trattato (sentenze 23 novembre 1989, causa 150/88, Parfümerie-Fabrik 4711, Racc. pag. 3891, punto 28; 12 ottobre 1993, causa C-37/92, Vanacker e Lesage, Racc. pag. I-4947, punto 9, e 13 dicembre 2001, causa C-324/99, DaimlerChrysler, Racc. pag. I-9897, punto 32).
19 Va del pari ricordato che l'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768 impone agli Stati membri di adottare adeguate misure affinché nell'etichettatura, nella presentazione alla vendita e nella pubblicità relativa ai prodotti cosmetici, i testi, le denominazioni, i marchi, le immagini o altri segni figurativi o meno non vengano impiegati per attribuire a tali prodotti caratteristiche che essi non possiedono.
20 Nella fattispecie di tratta di una disposizione concreta, la cui finalità è il divieto di indicazioni ingannevoli riguardanti esclusivamente le caratteristiche dei prodotti cosmetici, che deve essere quindi interpretata come una regola speciale rispetto alla regola generale in materia di protezione dalle frodi prevista dalla direttiva 84/450.
21 Ne consegue che, per risolvere le questioni pregiudiziali, la Corte deve limitarsi all'interpretazione dell'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768.
Sulla prima questione
22 Con la prima questione il giudice del rinvio chiede in sostanza se l'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768 osti alla normativa di uno Stato membro che, all'atto dell'immissione in commercio di prodotti cosmetici, vieti di fare riferimento a perizie mediche - in particolare utilizzando le diciture «testato clinicamente» o «testato dermatologicamente» - qualora, in mancanza di indicazioni circa l'oggetto e il risultato delle perizie, possa essere ingenerata nel consumatore un'opinione inesatta riguardo alla composizione e agli effetti del prodotto.
23 Va ricordato che l'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768 impone agli Stati membri di adottare adeguate misure affinché, nell'etichettatura, nella presentazione alla vendita e nella pubblicità relativa ai prodotti cosmetici, i testi, le denominazioni, i marchi, le immagini o altri segni figurativi o meno non vengano impiegati per attribuire a tali prodotti caratteristiche che essi non possiedono.
24 Il carattere esauriente di tale regolamentazione, che è già stato rilevato al punto 17 della presente sentenza, ha come conseguenza che gli Stati membri non sono più autorizzati ad adottare misure nazionali più severe allo scopo di reprimere la pubblicità ingannevole per quanto riguarda le caratteristiche dei prodotti cosmetici.
25 Infatti, per costante giurisprudenza, se è vero che l'art. 36 del Trattato consente agli Stati membri di mantenere restrizioni alla libera circolazione delle merci, l'applicazione di tale norma, tuttavia, deve essere esclusa laddove direttive comunitarie prevedano l'armonizzazione delle misure necessarie alla realizzazione dello specifico obiettivo che verrebbe perseguito invocando l'art. 36 (v., in particolare, sentenze 19 marzo 1998, causa C-1/96, Compassion in World Farming, Racc. pag. I-1251, punto 47, e 25 marzo 1999, causa C-112/97, Commissione/Italia, Racc. pag. I-1821, punto 54). Questa esclusione si impone altresì quando viene invocata la necessità di proteggere i consumatori (sentenza 12 novembre 1998, causa C-102/96, Commissione/Germania, Racc. pag. I-6871, punto 21).
26 Le misure che gli Stati membri sono tenuti ad adottare ai fini dell'attuazione di tale disposizione devono tuttavia rispettare il principio di proporzionalità (v., in particolare, citate sentenze Unilever, punto 27, e Estée Lauder, punto 26).
27 Ai sensi dell'art. 26, n. 2, dell'LMG, sono vietate le menzioni riguardanti le perizie mediche, a meno che non siano state autorizzate indicazioni non ingannevoli relative ad effetti fisiologici o farmacologici del prodotto considerato.
28 Nella fattispecie, come risulta dall'ordinanza di rinvio, il divieto della dicitura «testato dermatologicamente» sulle confezioni dei prodotti di cui trattasi nella causa principale si impone per il solo fatto che tali prodotti sono stati immessi sul mercato senza alcuna indicazione relativa all'oggetto e al risultato della perizia medica che è implicitamente sottintesa da tale dicitura.
29 Sulla base della normativa austriaca e della giurisprudenza nazionale, infatti, la mancanza di espliciti riferimenti riguardo all'oggetto e al risultato della perizia medica alla quale sono stati sottoposti i prodotti cosmetici può ingenerare presso il consumatore l'errata convinzione che questi ultimi possano aver effetti curativi.
30 In tale contesto si deve esaminare se la mera dicitura «testato dermatologicamente», apposta sulla confezione di un prodotto cosmetico, sia atta ad attribuire a tale prodotto caratteristiche che esso non possiede, consentendo così alle autorità nazionali di vietarne la messa in commercio ai sensi dell'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768.
31 A questo proposito la Corte ha affermato che il criterio dell'aspettativa presunta di un consumatore medio, normalmente informato e ragionevolmente attento ed avveduto, si applica anche nell'ambito della commercializzazione di prodotti cosmetici quando un errore sulle caratteristiche del prodotto non può compromettere la sanità pubblica (sentenza Estée Lauder, citata, punti 27 e 28).
32 L'applicazione di siffatto criterio alla causa principale consente di considerare che la dicitura «testato dermatologicamente», che compare sulla confezione di taluni prodotti cosmetici, nella fattispecie saponi e prodotti per la cura dei capelli, non può suscitare nel consumatore medio, normalmente informato e ragionevolmente attento ed avveduto, una convinzione diversa da quella che tale prodotto è stato sottoposto ad una prova tesa a controllare i suoi effetti sulla pelle e che, di conseguenza, la sua immissione sul mercato implica che il risultato di tale prova è stato positivo e che sono stati accertati la buona tollerabilità del prodotto per l'epidermide o, quanto meno, il carattere inoffensivo per la pelle.
33 L'autenticità di tali risultati resta peraltro soggetta al controllo da parte delle autorità nazionali.
34 L'art. 7 bis, n. 1, lett. f) e g), della direttiva 76/768 impone infatti al responsabile dell'immissione sul mercato di un prodotto cosmetico l'obbligo di tenere a immediata disposizione delle autorità competenti degli Stati membri i dati esistenti per quanto riguarda gli effetti indesiderabili per la salute umana provocati dal prodotto di cui trattasi in seguito alla sua utilizzazione e le prove degli effetti attribuiti al prodotto.
35 La dicitura «testato dermatologicamente» non può pertanto indurre in errore un consumatore medio, normalmente informato e ragionevolmente attento ed avveduto, attribuendo ai prodotti di cui trattasi caratteristiche che essi non posseggono e, in ogni caso, un eventuale errore riguardo a siffatte caratteristiche non può avere influenza sulla salute pubblica.
36 Ne consegue che il divieto di tale dicitura, nell'ipotesi in cui non compaia sulla confezione dei prodotti cosmetici alcuna menzione relativa all'oggetto ed al risultato della perizia medica, è una misura nazionale di repressione delle frodi più severa di quella prevista dall'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768.
37 Per quel che riguarda la dicitura «testato clinicamente», anch'essa menzionata nell'ordinanza di rinvio, va rilevato che risulta dal fascicolo che tale dicitura non ha alcun nesso con l'oggetto della causa principale. Quest'ultima infatti riguarda unicamente la dicitura «testato dermatologicamente» presente sulle confezioni dei prodotti di cui trattasi.
38 Non è di conseguenza necessario pronunciarsi sulla questione relativa all'impiego della dicitura «testato clinicamente».
39 Tenuto conto delle considerazioni che precedono, occorre risolvere la prima questione dichiarando che l'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768 osta alla normativa di uno Stato membro che, all'atto dell'immissione in commercio di prodotti cosmetici, vieti di fare riferimento a perizie mediche - in particolare utilizzando la dicitura «testato dermatologicamente» - nel caso in cui tale riferimento non contenga indicazioni circa l'oggetto e il risultato di tali perizie.
Sulla seconda questione
40 Con la sua seconda questione, il giudice del rinvio chiede in sostanza se l'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768 osti alla normativa di uno Stato membro che permette di apporre diciture del tipo di quelle citate nella prima questione solo previa autorizzazione rilasciata dal ministro competente.
41 Va al riguardo ricordato che, a norma del combinato disposto degli artt. 9, n. 3, e 26, n. 2, dell'LMG, il ministro competente autorizza con decreto, su richiesta, indicazioni relative alla salute per taluni prodotti cosmetici purché ciò sia compatibile con la protezione dei consumatori dalle frodi.
42 Da ciò deriva che l'immissione sul mercato di prodotti cosmetici recanti la dicitura «testato dermatologicamente», pur se quest'ultima, come la Corte ha constatato al punto 35 della presente sentenza, non è atta ad indurre in errore il consumatore medio, normalmente informato e ragionevolmente attento ed avveduto, presuppone una previa autorizzazione da parte delle autorità nazionali.
43 Ebbene, considerato che la dicitura «testato dermatologicamente» non è atta ad indurre in errore il detto consumatore, in quanto essa non attribuisce ai prodotti cosmetici di cui trattasi caratteristiche che essi non possiedono, l'immissione in commercio di tali prodotti non rientra nel novero dei divieti di cui all'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768.
44 Ne consegue che l'immissione sul mercato dei prodotti cosmetici che rispondono ai requisiti posti dalla direttiva 76/768 è soggetta alla norma fondamentale della libera circolazione delle merci e che gli Stati membri non sono, pertanto, autorizzati ad adottare misure che abbiano l'effetto di limitarne la commercializzazione.
45 Quindi, come la Corte ha già statuito, la necessità di ottenere l'autorizzazione prevista all'art. 9, n. 3, dell'LMG, costituisce un ostacolo alla libera circolazione del prodotto di cui trattasi, destituito di qualsiasi giustificazione (sentenza Unilever, citata, punto 34).
46 Occorre dunque risolvere la seconda questione dichiarando che l'art. 6, n. 3, della direttiva 76/768 osta alla normativa di uno Stato membro che permette di apporre le diciture di cui alla prima questione solo previa autorizzazione rilasciata dal ministro competente.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
47 Le spese sostenute dal governo austriaco e dalla Commissione, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Verwaltungsgerichtshof con ordinanza 29 gennaio 2001, dichiara:
1) L'art. 6, n. 3, della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/768/CEE, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative ai prodotti cosmetici, come modificata dalla direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/35/CEE, osta alla normativa di uno Stato membro che, all'atto dell'immissione in commercio di prodotti cosmetici, vieti di fare riferimento a perizie mediche - in particolare utilizzando la dicitura «testato dermatologicamente» - nel caso in cui tale riferimento non contenga indicazioni circa l'oggetto e il risultato di tali perizie.
2) L'art. 6, n. 3, della direttiva del Consiglio 27 luglio 1976, 76/768/CEE, come modificata dalla direttiva del Consiglio 14 giugno 1993, 93/35/CEE, osta alla normativa di uno Stato membro che permette di apporre diciture del tipo di quelle citate nella prima questione solo previa autorizzazione rilasciata dal ministro competente.