CELEX: 61990CJ0056
Directiva 76/160/CEE
Águas Balneares

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 7 de Março de 1990, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169. do Tratado CEE, uma acção com vista a fazer declarar que, ao não adoptar todas as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares da zona balnear de Blackpool e da zona balnear adjacente à Formby e Southport se torne conforme aos valores-limite fixados por força do artigo 3. da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares (JO L 31, p. 1; EE 15 F1 p. 133, a seguir "directiva"), o Reino Unido faltou às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4. da directiva e dos artigos 5. e 189. do Tratado CEE.
2 Nos termos do artigo 1. , n.  1, a directiva diz respeito à qualidade das águas balneares, com excepção das águas destinadas a usos terapêuticos e das águas de piscinas.
3 O n.  2, alíneas a) e b), do mesmo artigo dispõe que, na acepção da presente directiva, entende-se por:
a) "águas balneares", as águas, no seu total ou em parte, doces, correntes ou estagnadas, assim como a água do mar nas quais o banho:
° é expressamente autorizado pelas autoridades competentes de cada Estado-membro,
ou
° não é proibido e é habitualmente praticado por um número considerável de banhistas.
b) "zona balnear" o local onde se situam as águas balneares.
4 A directiva impõe aos Estados-membros fixar os valores aplicáveis às águas balneares no que respeita aos parâmetros físico-químicos e microbiológicos que constam do seu anexo, valores esses que não podem ser menos rigorosos que os indicados na coluna I do anexo (artigos 2. e 3. ).
5 Segundo o artigo 4. , n.  1, da directiva, a qualidade das águas balneares deve satisfazer os valores-limite fixados por força do artigo 3. da directiva no prazo de dez anos após a sua notificação ao Estado-membro em causa, prazo que, no que respeita ao Reino Unido, expirou em 31 de Dezembro de 1985. Tratando-se todavia de zonas balneares criadas pelas autoridades nacionais competentes após a notificação da directiva e que serão especialmente equipadas com vista à prática de banhos, os valores previstos no anexo devem ser respeitados desde a abertura da zona à prática de banhos, sendo previsto um regime especial para as zonas balneares criadas nos dois anos subsequentes à referida notificação (artigo 4. , n.  2).
6 Por força do artigo 5. , n.  1, da directiva, para aplicação do artigo 4. , já referido, as águas balneares serão declaradas em conformidade com os parâmetros acima referidos quando as amostras, colhidas nas condições fixadas no anexo e no mesmo local, mostrarem que estão conformes aos valores dos parâmetros respeitantes à qualidade da água em questão para uma percentagem dessas amostras, precisada por essa disposição.
7 O artigo 12. , n.  1, da directiva obriga os Estados-membros a pôr em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento à presente directiva, no prazo de dois anos a contar da sua notificação. Esse prazo expirou, no que toca ao Reino Unido, em 31 de Dezembro de 1977.
8 Por fim, certas disposições admitem derrogações às obrigações resultantes da directiva:
° Por força do artigo 4. , n.  3, em casos excepcionais, os Estados-membros podem conceder derrogações no que toca ao prazo de dez anos para tornar as águas balneares conformes com os parâmetros constantes do anexo. As justificações de tal derrogação devem ser baseadas num plano de gestão das águas no interior da zona interessada e constituir objecto de uma notificação da Comissão, o mais tardar num prazo de seis anos após a notificação da directiva.
° Em conformidade com o artigo 5. , n.  2, os desvios dos valores referidos no artigo 3. não são tomados em consideração na dedução das percentagens das amostras que devem satisfazer esses valores, quando são consequência de inundações, catástrofes naturais ou de condições meteorológicas excepcionais.
° O artigo 8. permite derrogações para certos dos parâmetros previstos no anexo devido a circunstâncias meteorológicas ou geográficas excepcionais ou quando as águas balneares estejam sujeitas a um enriquecimento natural em certas substâncias que faça que sejam excedidos os limites fixados no anexo. O Estado-membro que recorreu a tais derrogações informará disso imediatamente a Comissão, especificando os motivos e prazos.
9 Na altura da fase escrita do processo perante o Tribunal de Justiça, a Comissão retirou a ausação relativa à zona balnear situada em Formby Point.
10 Para mais ampla exposição dos factos do litígio, da tramitação processual bem como dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à admissibilidade
11 O Governo do Reino Unido esclarece que comunicou à Comissão, em 19 de Outubro de 1979, uma nota que contém uma enumeração de critérios precisos indispensáveis à identificação das águas balneares que relevam do âmbito de aplicação da directiva. Essa nota tinha sido enviada em 9 de Julho de 1979 às autoridades competentes a fim de pôr em aplicação a directiva na Inglaterra e no País de Gales. Com base nessa nota, que continha nomeadamente especificações sobre o número de banhistas a considerar como considerável na acepção do artigo 1. , n.  2, alínea a), segundo travessão, da directiva, 27 águas foram identificadas como relevando do domínio de aplicação desta e notificadas à Comissão por carta de 18 de Dezembro de 1979. O Reino Unido sublinhou então que essa lista, que não incluía as águas em litígio, não era definitiva, não tendo várias autoridades locais tido ocasião de apresentar as suas observações, e que informações suplementares deviam, tal sendo o caso, ser enviadas à Comissão no princípio do ano seguinte.
12 Em 18 de Julho de 1980, a Comissão notificou ao Reino Unido um parecer fundamentado sobre a não aplicação da directiva na Irlanda do Norte e na Escócia. O Reino Unido respondeu à Comissão, por carta de 18 de Setembro de 1980, alegando que, nessa parte do Reino Unido, nenhuma água satisfazia os critérios considerados e que, no que toca à lista das águas balneares situadas em Inglaterra e no País de Gales, se afigurava não ser necessária qualquer modificação ou aditamento.
13 O Reino Unido sustenta que, na medida em que a Comissão não levantou objecção na sequência dessa resposta, entendeu justamente que aprovava a maneira como punha em aplicação a directiva. Formulando apenas muito posteriormente as suas objecções em relação à exclução das águas em litígio do âmbito de aplicação da directiva, a Comissão criou uma situação de insegurança jurídica e violou o artigo 5. do Tratado, que lhe impunha um dever de colaboração com os Estados-membros. Portanto, o presente recurso devia ser declarado inadmissível.
14 Essa argumentação não pode ser aceite.
15 Basta salientar a esse propósito que o Reino Unido não podia deduzir da inacção da Comissão que esta aprovava os critérios que lhe tinham sido notificados bem como a forma como esses critérios tinham sido aplicados. Com efeito, nem o artigo 5. do Tratado nem as disposições da directiva obrigavam a Comissão a tomar posição, em prazo determinado, sobre a maneira como o Reino Unido punha em aplicação o artigo 1. da directiva. A Comissão estava por isso no direito de formular as suas objecções no momento cuja escolha relevava da sua apreciação e nada a impedia de instaurar, em seguida, o presente processo de declaração de incumprimento.
16 O Governo do Reino Unido suscita um segundo fundamento de inadmissibilidade alegando que lhe era materialmente impossível tomar as medidas necessárias para tornar a qualidade das águas em litígio conforme com as exigências da directiva no prazo de dois meses fixado nos pareceres fundamentados de 2 de Fevereiro de 1988.
17 Essa argumentação também não pode ser acolhida.
18 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., neste sentido, acórdão de 2 de Fevereiro de 1988, Comissão/Bélgica, 293/85, Colect., p. 305, n.  14), o carácter razoável do prazo fixado no parecer fundamentado deve ser apreciado tendo em conta o conjunto das circunstâncias do caso concreto.
19 A esse propósito, basta salientar que a Comissão chamou a atenção do Reino Unido quanto à situação das zonas balneares de Blackpool e das adjacentes Formby e Southport, respectivamente por cartas de 3 de Abril e de 30 de Julho de 1986, ou seja, quase dois anos antes da data do parecer fundamentado. Nessas circunstâncias, o prazo contestado deve ser considerado razoável. Por outro lado, o Reino Unido podia, em todo o caso, proibir a prática de banhos nas zonas em causa. Tal como a Comissão observou na audiência, outros Estados-membros procederam dessa forma a propósito de certas águas cuja qualidade não satisfazia o disposto na directiva.
20 O governo demandado alega finalmente que a acção é inadmissível em virtude de a directiva não impor qualquer obrigação de resultado, mas se limitar a obrigar os Estados-membros a tomar todas as medidas razoavelmente necessárias para dar cumprimento às normas que ela prescreve.
21 Essa argumentação constitui uma contestação quanto ao fundo. Há, portanto, que examinar a sua pertinência na altura do exame do bem fundado da acção.
22 Do conjunto das considerações que precedem resulta que o recurso é admissível.
Quanto ao fundo da causa
No que toca às águas de Ainsdale
23 O Reino Unido contesta o incumprimento alegado no que toca à qualidade das águas de Ainsdale, localidade situada entre Southport e Formby Point.
24 A esse propósito, a Comissão alega que o Reino Unido tinha admitido, em carta de 6 de Junho de 1988, em resposta aos pareceres fundamentados de 2 de Fevereiro precedente, que uma melhoria da qualidade das águas de Ainsdale era necessária para atingir os parâmetros fixados na directiva e que portanto tinha reconhecido que esses parâmetros não eram respeitados.
25 Essa argumentação não procede.
26 Com efeito, há que salientar que a Comissão não contestou os resultados das amostragens invocadas pelo Reino Unido na sua contestação para provar que a qualidade das águas de Ainsdale tinha melhorado e satisfazia as exigências da directiva.
27 Não tendo a Comissão, nessas condições, feito a prova do incumprimento no que toca às águas situadas em Ainsdale, a acção deve ser julgada improcedente na parte respeitante a essas águas.
No tocante às águas de Blackpool e às adjacentes a Southport
28 O Reino Unido não contesta que a qualidade das águas balneares de Blackpool e das adjacentes a Southport continuam a não satisfazer o disposto na directiva. O governo demandado alega todavia que não lhe pode ser censurado qualquer incumprimento. Em primeiro lugar, nem o prazo de dez anos, previsto no artigo 4. , n.  1, da directiva, para tornar a qualidade das águas conforme às exigências da directiva, nem o prazo de seis anos, fixado no n.  3 da mesma disposição, para notificar as derrogações concedidas no prazo já referido de dez anos, chegaram ao termo no que toca às águas supramencionadas. Em seguida, a inobservância do prazo de seis anos, estabelecido no artigo 4. , n.  3, a supô-la provada, não poderá impedir o Reino Unido de conceder derrogações com base nessa disposição. Finalmente, a directiva não impõe qualquer obrigação de resultado, mas limita-se a obrigar os Estados-membros a tomar todas as medidas razoavelmente necessárias para dar cumprimento às normas prescritas, medidas que o Reino Unido adoptou.
Quanto aos prazos previstos no artigo 4. , n.os 1 e 3, da directiva
29 O governo demandado alega que a definição de águas balneares constante do artigo 1. , n.  2, alínea a), segundo travessão, da directiva é demasiado vaga para permitir aos Estados-membros identificar as águas que são abrangidas. Essa noção, cujo conteúdo necessita, por isso, de ser precisado, implica um certo poder de apreciação por parte dos Estados-membros.
30 O Reino Unido sustenta que foi no exercício dessa competência que estabeleceu os critérios contidos na nota de 19 de Outubro de 1979, já referida, e elaborou, em aplicação destes, uma lista das águas balneares abrangidas no âmbito de aplicação da directiva. A seguir, ter-se-ia afigurado necessário rever os ditos critérios referindo-se não somente ao número de banhistas, mas também à existência, nas zonas balneares, de certas infra-estruturas, tais como, nomeadamente, equipamentos sanitários, barracas de praia e áreas de estacionamento para viaturas, bem como de uma vigilância por salva-vidas.
31 Segundo o Reino Unido, em 1985, trezentas e cinquenta águas balneares que correspondem a esses critérios foram identificadas, às quais outras foram acrescentadas posteriormente. As águas em litígio cabem nos novos critérios e encontram-se, por isso, entre as águas balneares assim identificadas.
32 Razões de segurança jurídica imporiam que o artigo 4. , n.os 1 e 3, da directiva seja interpretado no sentido de que, para as águas balneares identificadas segundo os novos critérios, tanto o prazo de dez anos para que as águas balneares satisfaçam os valores-limite que constam do anexo da directiva, como o prazo de seis anos para a notificação das derrogações ao prazo, já referido, de dez anos, começam a correr no momento em que as águas foram identificadas como águas balneares na acepção da directiva, e não no momento da sua notificação.
33 Há que recordar a este propósito que, em conformidade com o artigo 1. , n.  2, alínea a), segundo travessão, da directiva, são de considerar como "águas balneares" as águas, no seu total ou em parte, doces, correntes ou estagnadas, assim como a água do mar nas quais o banho não é proibido e é habitualmente praticado por um número considerável de banhistas. Essa noção deve ser interpretada à luz da finalidade da directiva, expressa nos seus dois primeiros considerandos nos termos dos quais "... a protecção do ambiente e da saúde pública torna necessária a redução da poluição das águas balneares e a sua protecção contra uma degradação posterior" e "a realização, no âmbito do funcionamento do mercado comum, dos objectivos da Comunidade nos domínios da melhoria das condições de vida, de um desenvolvimento harmonioso das actividades económicas no conjunto da Comunidade e de uma expansão contínua e equilibrada, torna necessário um controlo das águas balneares".
34 Esses objectivos não seriam atingidos se as águas de zonas balneares que dispõem de certas infra-estruturas, tais como barracas de praia e equipamentos sanitários e sinalização das zonas de banhos bem como de uma vigilância por salva-vidas, pudessem, pelo simples facto de o número de banhistas se situar abaixo de um certo limiar, ser excluídas do âmbito de aplicação da directiva. Com efeito, tais infra-estruturas e a presença de salva-vidas constituem indícios de que a zona balnear é frequentada por um número considerável de banhistas cuja saúde deve ser protegida.
35 Ora, as zonas balneares de Blackpool e de Southport são desde há muito tempo zonas balneares que satisfazem os critérios acima referidos. Por isso, desde a notificação da directiva, deveriam ter sido consideradas como zonas balneares na acepção desta.
36 Segue-se que o Reino Unido não pode basear-se na nota já referida de 19 de Outubro de 1979, nem na lista das águas balneares estabelecida, ao longo do ano de 1979, em aplicação dos critérios enunciados na referida nota, para não respeitar, no que toca às águas em litígio, os prazos previstos no artigo 4. , n.os 1 e 3, da directiva, prazos esses que correm, tal como resulta do próprio texto dessas disposições, a partir da data da notificação da directiva.
37 No que respeita ao argumento da insegurança jurídica, basta salientar que, tal como foi declarado no ponto 15 supra, o Reino Unido não podia deduzir da ausência de objecções da parte da Comissão quanto a esses critérios e a essa lista que a instituição as considerava como satisfazendo as exigências da directiva.
Quanto às consequências da inobservância do prazo previsto no artigo 4. , n.  3
38 O governo demandado alega, além disso, que seria de qualquer forma contrário ao princípio da proporcionalidade considerar que o não respeito por um Estado-membro do prazo previsto no artigo 4. , n.  3, da directiva, o priva do direito de conceder derrogações no que toca ao prazo de dez anos previsto no n.  1 dessa disposição, e isto tanto mais que uma tal interpretação colocaria na mesma situação um Estado-membro que não tivesse qualquer motivo para derrogação e um Estado-membro cuja derrogação era justificada, mas que não a tinha notificado a tempo.
39 Basta salientar a este propósito que o prazo em causa tem em vista que, na medida do possível, as águas balneares, apesar da derrogação, sejam tornadas conformes à directiva no prazo de dez anos mencionado no artigo 4. , n. 1, graças, nomeadamente, às iniciativas que a Comissão pode tomar em conformidade com o n.  3 do mesmo artigo. Ora, esse objectivo seria posto em causa se a interpretação sustentada pelo Governo demandado devesse ser acolhida.
Quanto à natureza das obrigações impostas pela directiva
40 Segundo o governo demandado, a directiva limita-se a obrigar os Estados-membros a tomar todas as medidas razoavelmente possíveis para se conformar com os valores-limite fixados por força do artigo 3. da directiva. Ora, no Reino Unido, os estudos necessários a esse propósito foram efectuados e estão em curso trabalhos, que permitirão tornar as águas balneares em litígio conformes com o disposto na directiva em 1995. Tais trabalhos são necessáriamente lentos, particularmente porque devem afectar o menos possível a população e as actividades no meio urbano. A isto o Reino Unido acrescenta que a Comissão não lhe indicou as medidas que podiam permitir-lhe assegurar o mais rapidamente possível a aplicação da directiva no que toca às águas em litígio.
41 Essa argumentação não pode ser acolhida.
42 Com efeito, resulta do artigo 4. , n.  1, da directiva que os Estados-membros devem tomar as disposições necessárias para que as águas balneares satisfaçam os valores-limite fixados por força do artigo 3. num prazo de dez anos após a notificação da directiva, sendo esse prazo mais longo que o previsto para a transposição desta, ou seja, dois anos a contar da sua notificação (artigo 12. , n.  1), a fim de permitir aos Estados-membros satisfazer a exigência supramencionada.
43 As únicas derrogações à obrigação dos Estados-membros de tornar as suas águas balneares conformes com as exigências da directiva são as previstas nos artigos 4. , n.  3, 5. , n.  2, e 8. , cujo conteúdo foi acima recordado. Segue-se que a directiva impõe aos Estados-membros agir de forma a que certos resultados sejam atingidos sem que possam invocar, à excepção dessas derrogações, circunstâncias especiais para justificar o não respeito dessa obrigação.
44 Por conseguinte, o argumento invocado pelo governo demandado de que tomou todas as medidas razoavelmente possíveis, não pode justificar o incumprimento da obrigação de tornar as águas em litígio pelo menos conformes com o anexo da directiva, fora das derrogações expressamente previstas.
45 O Governo do Reino Unido observa que, se essa última interpretação devesse prevalecer, tal desvio aos valores-limite estabelecidos no anexo da directiva constituiria um incumprimento do artigo 4. , n.  1, da directiva, e isso não obstante a adopção, pelo Estado-membro em causa, de todas as medidas possíveis para evitar tais desvios.
46 A supor que uma possibilidade material absoluta de executar as obrigações resultantes da directiva possa justificar um incumprimento desta, há que declarar que, como o advogado-geral salientou no ponto 56 das conclusões, o Reino Unido não conseguiu provar, no caso em apreço, a existência de tal impossibilidade.
47 Tendo em conta o conjunto das considerações que precedem, há que declarar que, ao não adoptar todas as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares de Blackpool e das águas adjacentes à Southport satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3. da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, o Reino Unido faltou às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
48 Por força do artigo 69. , n.  2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se tal for requerido. Tendo o Reino Unido sido vencido quanto ao essencial dos seus fundamentos, há que condená-lo nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
decide:
1) Ao não adoptar todas as disposições necessárias para que a qualidade das águas balneares de Blackpool e das adjacentes a Southport satisfaça os valores-limite fixados nos termos do artigo 3. da Directiva 76/160/CEE do Conselho, de 8 de Dezembro de 1975, relativa à qualidade das águas balneares, o Reino Unido faltou às obrigações que lhe incumbem por força do Tratado CEE.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao resto.
3) O Reino Unido é condenado nas despesas.