CELEX: 62001CJ0272
Incumplimiento de Estado
Directiva 76/160/CEE
Calidad de las aguas de baño
Inobservancia de los valores límite
Identificación insuficiente de la totalidad de zonas de baño interiores existentes en Portugal
Recogida de un número de muestras insuficiente

Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 10 de julio de 2001, la Comisión de las Comunidades
Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 226 CE, que tiene por objeto que se declare que la República Portuguesa
ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva 76/160/CEE del Consejo,
de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño (DO 1976, L 31, p. 1; EE 15/01, p. 133; en lo sucesivo,
«Directiva»), en relación con los artículos 1, apartado 2, y 3, y con el anexo de ésta, y en virtud del artículo 6, apartados
1 y 2, de dicha Directiva, en la medida en que:
–
no ha adoptado todas las medidas necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores fijados conforme
a lo previsto en el artículo 3 de la Directiva;
–
no ha observado la frecuencia mínima de muestreo prevista en el anexo de la Directiva, y
–
no ha identificado la totalidad de zonas de baño interiores existentes en Portugal.
Mediante su recurso solicita asimismo que la República Portuguesa sea condenada en costas.
La República Portuguesa solicita al Tribunal de Justicia que:
–
Desestime el recurso.
–
Condene en costas a la Comisión.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
A tenor de su primer considerando, el objetivo de la Directiva es proteger el medio ambiente y la salud pública mediante la
reducción de la contaminación de las aguas de baño y la protección de éstas respecto de una ulterior degradación. A tal fin,
en el anexo de la Directiva figuran una serie de parámetros fisico-químicos y microbiológicos aplicables a las aguas de baño,
así como valores guía y valores obligatorios en función de los cuales los Estados miembros fijan los valores límite para las
aguas de baño.
Según el artículo 1, apartado 1, de la Directiva, ésta «se refiere a la calidad de las aguas de baño, con excepción de las
aguas destinadas a usos terapéuticos y de las aguas de piscina».
El artículo 1, apartado 2, de la Directiva dispone:
«Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por:
a)
“aguas de baño” las aguas o parte de éstas, continentales, corrientes o estancadas, así como el agua de mar, en las que el baño:
–
esté expresamente autorizado por las autoridades competentes de cada Estado miembro, o
–
no esté prohibido y se practique habitualmente por un número importante de bañistas;
b)
“zona de baño” el lugar donde se encuentren las aguas de baño;
c)
“temporada de baño” el período durante el cual sea previsible una afluencia importante de bañistas, teniendo en cuenta las
costumbres locales, incluidas las eventuales disposiciones locales relativas a la práctica del baño, así como las condiciones
meteorológicas.»
En virtud del artículo 3, apartado 1, de la Directiva, los Estados miembros fijarán, para todas las zonas de baño o para cada
una de ellas, los valores aplicables a las aguas de baño en lo que respecta a los parámetros que se indican en el anexo de
dicha Directiva. El apartado 2 de este artículo establece que los valores fijados en virtud del apartado 1 no podrán ser menos
estrictos que los indicados en la columna I del anexo.
A tenor del artículo 4, apartado 1, de la Directiva, los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que
la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite fijados en virtud del artículo 3 en un plazo de diez años a
partir de la notificación de esta Directiva.
Previendo que la aplicación de la Directiva plantearía una serie de problemas en el momento de su adhesión a las Comunidades
Europeas, la República Portuguesa solicitó una excepción respecto a la adaptación del Derecho interno a la Directiva y a la
aplicación de ésta. Dicha excepción se le concedió hasta el 1 de enero de 1993, en virtud del artículo 395 y de la parte III,
punto 3, del anexo XXXVI del Acta relativa a las condiciones de adhesión del Reino de España y de la Republica Portuguesa
y a las adaptaciones de los Tratados (DO 1985, L 302, p. 23).
Según el artículo 5, apartado 1, de la Directiva, a los efectos de la aplicación del artículo 4 de ésta, las aguas de baño
se considerarán conformes con los parámetros correspondientes cuando las muestras de estas aguas, tomadas con arreglo a la
frecuencia prevista en el anexo de la Directiva en un mismo lugar de recogida, muestren que son conformes con los valores
de los parámetros relativos a la calidad del agua de que se trate en el porcentaje de dichas muestras previsto en este apartado.
A tenor del artículo 6, apartado 1, de la Directiva, las autoridades competentes de los Estados miembros efectuarán los muestreos
cuya frecuencia mínima se fija en el anexo de dicha Directiva. Según las frases primera y tercera del apartado 2, de este
mismo artículo, las muestras se tomarán en los lugares en los que la densidad media diaria de bañistas sea más elevada y la
toma de muestras deberá iniciarse 15 días antes del comienzo de la temporada de baño.
El artículo 8, párrafo primero, de la Directiva, prevé excepciones, por una parte, para ciertos parámetros previstos en su
anexo, debido, entre otras razones, a circunstancias meteorológicas o geográficas excepcionales, y, por otra, cuando las aguas
de baño registren un enriquecimiento natural en determinadas sustancias que haga rebasar los límites fijados en dicho anexo.
Cuando un Estado miembro recurra a una excepción deberá informar inmediatamente de ello a la Comisión precisando los motivos
y los plazos, con arreglo al artículo 8, párrafo cuarto, de la Directiva.
El artículo 13 de la Directiva prevé que los Estados miembros comunicarán regularmente a la Comisión, y por primera vez transcurridos
cuatro años desde la notificación de la Directiva, un informe de síntesis sobre las aguas de baño y sus características más
significativas (en lo sucesivo, «informe anual»). Este informe se presenta anualmente desde el 1 de enero de 1993, fecha de
entrada en vigor de la modificación de dicho artículo 13 por la Directiva 91/692/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1991,
sobre la normalización y la racionalización de los informes relativos a la aplicación de determinadas directivas referentes
al medio ambiente (DO L 377, p. 48).
Normativa nacional
El Derecho portugués se adaptó a la Directiva mediante Decreto-ley nº 74/90, de 7 de marzo de 1990
(Diário da República
I, serie nº 55 de 7 de marzo de 1990). Este Decreto-ley fue derogado y sustituido por el Decreto-ley nº 236/98, de 1 de agosto
de 1998
(Diário da República
I, serie A, nº 176, de 1 de agosto de 1998), que establece, en particular, los valores aplicables a las aguas de baño correspondientes
a los parámetros indicados en el anexo de la Directiva.
A tenor del artículo 3, punto 24, del Decreto-ley nº 236/98, la temporada de baño portuguesa abarca, en el continente, el
período comprendido entre el 1 de junio y el 30 de septiembre de cada año, mientras que, en la región autónoma de las Azores,
la temporada de baño va del 15 de junio al 15 de septiembre.
El artículo 3, punto 12, del Decreto-ley nº 236/98 define el concepto de «número importante de bañistas» utilizado en el artículo
1, apartado 2, letra a), segundo guión, de la Directiva, como «aproximadamente 100 bañistas al día durante la temporada de baño».
Procedimiento administrativo previo
Dado que ciertas zonas de baño portuguesas no se ajustaban a los valores obligatorios de la Directiva y no eran objeto de
un muestreo suficiente, por una parte, y que la República Portuguesa no había identificado la totalidad de zonas de baño interiores,
por otra, la Comisión inició el procedimiento por incumplimiento.
Tras haber requerido a la República Portuguesa para que presentara sus observaciones, la Comisión emitió un dictamen motivado
el 11 de diciembre de 1998, por el que instaba a este Estado miembro a que adoptara las medidas necesarias para atenerse al
mismo en un plazo de dos meses a partir de su notificación. Al no haber considerado satisfactorias las respuestas que le dieron
las autoridades portuguesas, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el recurso
La Comisión formula tres imputaciones contra la República Portuguesa. Estima que la República Portuguesa incumplió las obligaciones
que le incumbían en virtud de la Directiva, en la medida en que:
–
no se atuvo a las normas de calidad fijadas por la Directiva;
–
no identificó la totalidad de zonas de baño, y
–
no observó la frecuencia mínima de muestreo.
Sobre la primera imputación, basada en la inobservancia de los valores límite obligatorios fijados por la Directiva
Alegaciones de las partes
La Comisión reprocha a la República Portuguesa la existencia de un número considerable de zonas de baño en las que la calidad
del agua no se ajusta a los valores obligatorios previstos por la Directiva. Alega que esta situación vulnera el artículo
4, apartado 1, de la Directiva, en relación con el artículo 3 de ésta.
La Comisión sostiene que de la tabla que figura en el punto 2 del informe de la Comisión relativo a la temporada de baños
de 1998 resulta que, en esa temporada, el índice de incumplimiento fue del 10,5 % en el caso de las aguas litorales y del
79,1 % en el de las aguas interiores.
Según la Comisión, los índices de cumplimiento de la temporada de 1998 ponen de manifiesto un claro retroceso respecto al
año 1997, en el que los índices de incumplimiento fueron del 9,8 % y del 66,7 % en el caso de las aguas litorales y en el
de las interiores, respectivamente.
La Comisión observa que del informe relativo a la calidad de las aguas de baño en la temporada de baño de 1999, elaborado
por las autoridades portuguesas, resulta que, aunque se había producido una mejora, la situación todavía no era satisfactoria
en la medida en que el 6,1 % del agua de mar y el 21,6 % de las aguas continentales no se ajustaban a los valores obligatorios.
Por otro lado, la Comisión subraya que su primera imputación no se basa en las cifras que le fueron comunicadas respecto a
la temporada de baño de 2000.
El Gobierno portugués sostiene que, hasta 1999, se produjo una mejora considerable y constante en Portugal. Alega que la mejora
afectó tanto a la existencia de un muestreo suficiente como a los valores límite.
Para afrontar las dificultades existentes en las zonas con problemas, que persistían a pesar de esta considerable mejora,
las autoridades portuguesas promovieron diversas medidas correctoras y preventivas, comunicadas a la Comisión a raíz del dictamen
motivado. Respecto a las medidas adoptadas, el Gobierno portugués menciona, como ejemplo, el programa de control sanitario
de las zonas de baño, que figura en su escrito de 30 de abril de 1999, y diversos programas de mejora de las zonas no conformes
en cada temporada de baño, adjuntos a cada informe anual sobre la aplicación de la Directiva, que incluyen las obras de saneamiento
en marcha o proyectadas, así como un programa de actividades que tiene por objeto la protección y mejora de la calidad de
las aguas de baño.
El Gobierno portugués observa que el índice de cumplimiento de las aguas de baño de la costa ha alcanzado niveles próximos
a la media europea del 90 %. Sostiene que, en 1999, los niveles de cumplimiento se aproximaban al 94 %.
Por lo que se refiere a las aguas de baño interiores, el Gobierno portugués discrepa en lo que atañe a las cifras recogidas
en el informe de la Comisión relativo a la temporada de baño de 1998. En efecto, sostiene que el porcentaje de incumplimiento
de aquel año fue del 54 % y no del 79 %.
El Gobierno portugués estima que las zonas de baño interiores presentan problemas que resultan más difíciles de solucionar.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Según reiterada jurisprudencia, la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro
tal como ésta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado (véase, en particular, la sentencia de 15
de marzo de 2001, Comisión/Francia, C‑147/00, Rec. p. I‑2387, apartado 26).
En el caso de autos, el dictamen motivado fijó un plazo de dos meses a partir de su notificación para que la República Portuguesa
se atuviese al mismo. Dado que este dictamen motivado se notificó el 11 de diciembre de 1998, el plazo expiró el 11 de febrero
de 1999. Por tanto, la existencia o no de un incumplimiento debe apreciarse en esta última fecha.
Aunque no se conozcan los parámetros exactos que alcanzaban las aguas de baño controvertidas el 11 de febrero de 1999, no
hay duda de que, al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado, la calidad de las aguas no se ajustaba a los valores
obligatorios que figuran en el anexo de la Directiva. En efecto, a la luz de los informes relativos a la calidad de las aguas
de baño portuguesas en las temporadas de baño anterior y siguiente, no puede sino llegarse a la conclusión de dicho incumplimiento.
Así, del informe relativo a la calidad de las aguas de baño en la temporada de baño de 1998, elaborado por las propias autoridades
portuguesas, resulta que, en la temporada de baño de 1998, las aguas de baño no se ajustaban completamente a los valores obligatorios
fijados en el anexo de la Directiva.
Es pacífico entre las partes que, a pesar de una mejora indudable reconocida por la Comisión, en la temporada de baño de 1999
las aguas de baño portuguesas tampoco se ajustaban completamente a los valores obligatorios que figuran en el anexo de la
Directiva.
En cuanto a las medidas y dificultades invocadas por el Gobierno portugués, procede recordar que el artículo 4, apartado 1,
de la Directiva impone a los Estados miembros una obligación de resultado consistente en que la calidad de las aguas de baño
se ajuste a los valores obligatorios de la Directiva. Esta última no permite que los Estados miembros aleguen circunstancias
particulares para justificar el incumplimiento de dicha obligación, fuera de las excepciones que la propia Directiva prevé
(véanse, en particular, las sentencias de 12 de febrero de 1998, Comisión/España, C‑92/96, Rec. p. I‑505, apartado 28, y de
25 de mayo de 2000, Comisión/Bélgica, C‑307/98, Rec. p. I‑3933, apartado 49).
El Gobierno portugués no invoca ninguna excepción prevista por la Directiva.
En consecuencia, la primera imputación de la Comisión es fundada.
Sobre la segunda imputación de la Comisión, basada en la identificación incompleta de las zonas de baño interiores
Alegaciones de las partes
La Comisión reprocha a las autoridades portuguesas que no hayan identificado la totalidad de zonas de baño interiores, con
arreglo al artículo 1, apartado 2, de la Directiva. Observa la diferencia existente entre el número de zonas de baño interiores
identificadas, a saber, 26 en 1998, y el número de playas fluviales que figuran en un programa operativo presentado a sus
servicios por la República Portuguesa para la obtención de una financiación comunitaria, a saber, 91.
El Gobierno portugués sostiene que el objetivo del programa de recuperación de las playas fluviales era dotar a las zonas
de interior de nuevos espacios asociados a actividades recreativas y lúdicas y, en este sentido, incluía, ciertamente, zonas
aptas para el baño. Sin embargo, según el Gobierno portugués, al mismo tiempo dicho programa pretendía recuperar zonas fluviales
desde un punto de vista medioambiental y paisajístico. Alega que muchas de estas zonas no resultan adecuadas para el baño
a causa de las condiciones naturales.
El Gobierno portugués observa que, en las zonas de aguas continentales incluidas en dicho programa, en las que el baño no
está prohibido, no hay un número considerable de bañistas.
El Gobierno portugués subraya que el número de bañistas al día fijado por el Decreto-ley nº 236/98 no puede considerarse un
criterio de aplicación rígido. En su opinión se trata más bien de un número indicativo que las autoridades portuguesas deben
tener en cuenta para proceder a un control sanitario más riguroso, conforme a los requisitos definidos por este Decreto-ley
y a las disposiciones de la Directiva.
En resumen, el Gobierno portugués precisa que la aplicación de la normativa nacional de adaptación a la Directiva conduce
a los siguientes resultados:
–
Si las aguas son clasificadas como aguas de baño, las autoridades portuguesas autorizan expresamente el baño cuando la calidad
del agua no representa riesgo alguno para la salud pública; en este caso, las zonas de que se trata son objeto del informe
anual relativo a la calidad de las aguas de baño que se comunica a la Comisión.
–
Si las aguas no son clasificadas como aguas de baño pero son frecuentadas habitualmente por un número importante de bañistas,
su calidad se controla teniendo en cuenta los parámetros y la frecuencia de muestreo establecidos en la Directiva; estas aguas
se clasifican como aguas de baño tan pronto como se comprueba la observancia de estos parámetros sobre la base de los resultados
de al menos una campaña analítica en la temporada de baño anterior; si los valores observados no se ajustan a los parámetros
de la Directiva, el baño se prohíbe expresamente; estas aguas sólo aparecen en el informe anual relativo a la calidad de las
aguas de baño si se califican de tales.
Sobre la base de un análisis de las zonas incluidas en el programa de recuperación de playas fluviales, la Comisión observa
que, generalmente, las zonas de baño interiores son frecuentadas por un número habitual de bañistas inferior al límite fijado
por las autoridades portuguesas. Por tanto, estas últimas siguen sin catalogar la totalidad de zonas de baño interiores.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Las obligaciones que incumben a los Estados miembros en virtud de los artículos 3 y 4 de la Directiva se refieren a la totalidad
de zonas de baño.
Según el artículo 1, apartado 2, letra b), de la Directiva, una zona de baño es el lugar donde se encuentran las aguas de
baño. Del apartado 2, letra a), del mismo artículo se desprende que la calificación de aguas de baño presupone que, en las
aguas a las que dicho apartado se refiere, el baño esté expresamente autorizado por las autoridades competentes de cada Estado
miembro, o no esté prohibido y se practique habitualmente por un número importante de bañistas.
Las partes discrepan fundamentalmente en cuanto a la calificación de las playas fluviales cuyo número supera el de las zonas
indicadas como zonas de baño.
Mediante su alegación, la Comisión cuestiona implícitamente la compatibilidad del Decreto-ley nº 236/98 con la Directiva en
la medida en que interpreta que el concepto del número importante de bañistas corresponde a aproximadamente 100 bañistas al
día durante la temporada de baño.
Sin embargo, en el procedimiento administrativo previo, la Comisión no reprochó a la República Portuguesa que no hubiera adaptado
correctamente el Derecho interno al artículo 1, apartado 2, letra b), de la Directiva en cuanto esta disposición se refiere
a un número importante de bañistas. Pues bien, el dictamen motivado de la Comisión y el recurso deben basarse en los mismos
motivos y alegaciones (véase la sentencia de 24 de noviembre de 1992, Comisión/Alemania, C‑237/90, Rec. p. I‑5973, apartado 20).
Por consiguiente, en el presente procedimiento, la Comisión no puede alegar que las playas fluviales frecuentadas por un número
de bañistas inferior al límite fijado por el Decreto-ley nº 236/98, en las que el baño no está expresamente autorizado ni
prohibido, no se hayan identificado como zonas de baño a efectos de la Directiva.
Es cierto que de los escritos del Gobierno portugués se desprende que las playas fluviales no se clasifican como aguas de
baño hasta que se comprueba la conformidad de sus parámetros sobre la base de los resultados de al menos una campaña analítica
en la temporada de baño anterior, requisito no previsto por la Directiva.
Sin embargo, la Comisión no ha sostenido que esta práctica afecte a las playas fluviales cuyas aguas son frecuentadas por
un número importante de bañistas, tal como lo ha definido la normativa portuguesa.
En consecuencia, la segunda imputación de la Comisión debe desestimarse.
Sobre la tercera imputación, basada en el incumplimiento de la frecuencia mínima de muestreo prevista por la Directiva
Alegaciones de las partes
Sobre la base del artículo 6, apartados 1 y 2, de la Directiva, la Comisión reprocha a la República Portuguesa que, aunque
el índice de muestreo sea del 100 % tanto en las zonas de baño de agua de mar como en las zonas de baño de aguas continentales,
se refiere únicamente a zonas de baño identificadas. Sostiene que, al no respetar la frecuencia mínima de recogida de muestras
a causa de una identificación insuficiente de las aguas de baño interiores, la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud de dicho artículo 6.
El Gobierno portugués reprocha a la Comisión que no alegase en ningún momento durante el procedimiento administrativo previo
el incumplimiento de la frecuencia de muestreo sobre la base del argumento mencionado, es decir, respecto a las aguas de baño
no identificadas. Los motivos invocados en el dictamen motivado y los del recurso deben ser idénticos, so pena de inadmisibilidad.
El Gobierno portugués reprocha a la Comisión que, en el caso de autos, haya modificado el objeto del litigio formulando en
el recurso alegaciones que no figuran en el procedimiento administrativo previo. Añade que la Comisión ha violado gravemente
su derecho de defensa, que constituye un principio fundamental del ordenamiento jurídico comunitario.
La Comisión recuerda el punto 11, letra d), de su dictamen motivado según el cual «se deduce, por consiguiente, que las disposiciones
de la Directiva se aplican a las aguas de las playas fluviales en la medida en que el hecho de que no se fomente la práctica
del baño no significa que esté prohibida, lo que hace que estas playas deban calificarse de zonas de baño en virtud del artículo
1, apartado 2, letras a) y b), de la Directiva. Asimismo, se deduce que las aguas de que se trata no se ajustan a los parámetros
previstos en la Directiva».
Apreciación del Tribunal de Justicia
Dado que la tercera imputación está basada en el incumplimiento de la frecuencia mínima de recogida de muestras a causa de
una identificación insuficiente de las aguas de baño interiores y que la presente sentencia ha desestimado la segunda imputación
relativa a este reproche de identificación incompleta, basta con señalar que, en cualquier caso, la tercera imputación tampoco
puede ser estimada.
Habida cuenta del conjunto de consideraciones anteriores, procede declarar que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones
que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1, de la Directiva, en relación con las disposiciones del artículo 3 y
del anexo de ésta, al no haber adoptado todas las disposiciones necesarias para que la calidad de las aguas de baño se ajuste
a los valores límite obligatorios fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva.
Procede desestimar el recurso en todo lo demás.
Costas
Según el artículo 69, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una
y otra parte, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas. Por haber
sido estimados parcialmente los motivos formulados por la Comisión y por la República Portuguesa, procede resolver que cada
parte abone sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Segunda)
decide:
1)
Declarar que la República Portuguesa ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4, apartado 1,
de la Directiva 76/160/CEE del Consejo, de 8 de diciembre de 1975, relativa a la calidad de las aguas de baño, en relación
con las disposiciones del artículo 3 y del anexo de ésta, al no haber adoptado todas las disposiciones necesarias para que
la calidad de las aguas de baño se ajuste a los valores límite obligatorios fijados en virtud del artículo 3 de dicha Directiva.
2)
Desestimar el recurso en todo lo demás.
3)
Cada parte cargará con sus propias costas.
Timmermans
Gulmann
Puissochet
Cunha Rodrigues
Colneric
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 15 de julio de 2004.
El Secretario
El Presidente de la Sala Segunda
R. Grass
C. W. A. Timmermans
–
Lengua de procedimiento: portugués.