CELEX: 62004CJ0434
Prosti pretok blaga
Člena 28 ES in 30 ES
Nacionalna ureditev, ki prepoveduje uvoz nedenaturiranega etilnega alkohola z vsebnostjo alkohola več kot 80 vol % brez predhodnega dovoljenja
Ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev
Utemeljitev z varovanjem zdravja ljudi in javnega reda

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago členov 28 ES in 30 ES in je bil podan v okviru kazenskega postopka
proti Ahokainenu in Leppiku zaradi nezakonitega uvoza etilnega alkohola na Finsko.

Pravni okvir
Cilj finskega zakona o alkoholu št. 1143/1994 (alkoholilaki (1143/1994), v nadaljevanju: zakon o alkoholu) je, kot določa
njegov člen 1, nadzor nad porabo alkohola na način, ki bi preprečil škodljive učinke alkoholnih substanc na zdravje in družbo.
V skladu s členom 3(2) zakona o alkoholu, ki je bil spremenjen z zakonom št. 1/2001, je „alkoholna pijača“ vsaka pijača, ki
je namenjena potrošnji, katere vsebnost etilnega alkohola je nižja ali enaka 80 vol. %.
V skladu z omenjenim zakonom o alkoholu je jedilni alkohol, ki se ne šteje za alkoholno pijačo, ki bi bila primerna za porabo,
opredeljen kot nedenaturiran etilni alkohol ali vodna raztopina nedenaturiranega etilnega alkohola z vsebnostjo alkohola več
kot 80 vol. %.
Ta predpis zlasti določa, da lahko le imetniki dovoljenja, ki se izda v ta namen, uporabljajo, proizvajajo in uvažajo jedilni
alkohol.
Člen 8 zakona o alkoholu ureja uvoz alkoholnih pijač in jedilnega alkohola za tržne namene ter dovoljenje za uvoz etilnega
alkohola. V skladu z odstavkom 1 tega člena uvoz alkoholnih pijač za osebno uporabo in za tržne namene ni podvržen posebnemu
uvoznemu dovoljenju. Odstavek 2, prva alinea, tega člena določa, da lahko subjekt z dovoljenjem tuotevalvontakeskus (organ
za nadzor proizvodov) uvozi jedilni alkohol. V skladu z odstavkom 2, druga alinea, istega člena lahko posameznik uvozi jedilni
alkohol za osebno uporabo, ko je pridobil dovoljenje omenjenega organa za nadzor, kot to določa člen 17 tega zakona, potem
ko mu je predložil izjavo, ki potrjuje, da je uvoznik.
Vlagatelj mora za izdajo dovoljenja za uporabo jedilnega alkohola izkazati upravičeno potrebo (člen 17(3) zakona o alkoholu).
V skladu s členom 82 zakona o alkoholu št. 459/1968 – ki je bil, z izjemo kazenskih določb, nadomeščen z zakonom o alkoholu
– se vsakdo, ki nezakonito uvaža ali izvaža, poskuša uvažati ali izvažati alkoholne pijače ali etilni alkohol, kaznuje za
tihotapljenje alkoholnih substanc.

Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
Med carinskim pregledom 1. avgusta 2002 je bilo na tovornjaku, ki je prihajal iz Nemčije, odkritih 9492 litrov jedilnega alkohola
(etilni alkohol, ki vsebuje od 96,4 do 96,5 vol. %) v litrskih steklenicah. Glede na to, kako je bil zapakiran, in na podlagi
podanih pojasnil je bil proizvod najverjetneje namenjen porabi v obliki razredčene alkoholne pijače. V skladu s tovornim listom
bi moral ta tovornjak prevažati 32 palet sezamovega olja.
Raaseporin käräjäoikeus (sodišče prve stopnje v Raaseporiju) je Ahokainena in Leppika zaradi tihotapljenja alkoholnih substanc
obsodilo na zaporno kazen. To sodišče je prav tako odredilo odvzem etilnega alkohola v korist države.
Helsingin hovioikeus (sodišče druge stopnje v Helsinkih) je potrdilo to sodbo.
Korkein oikeus (vrhovno sodišče) se je v postopku, ki sta ga sprožila Ahokainen in Leppik z zahtevo za varstvo zakonitosti
v zvezi s sodbo sodišča druge stopnje, vprašalo zlasti, ali se mora finska ureditev dovoljenj na področju jedilnega alkohola
šteti za ukrep z enakim učinkom kot količinska omejitev v smislu člena 28 ES, in če je tako, ali je ta dopustna, upoštevajoč
njen cilj v skladu s členom 30 ES.
Ker je Korkein oikeus menilo, da potrebuje razlago upoštevnih določb Pogodbe ES, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno
odločanje predložilo ti vprašanji:
„1.       Ali je treba člen 28 ES razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, po kateri lahko nedenaturirani etilni alkohol,
z vsebnostjo več kot 80 vol. % alkohola, uvozi le tisti, ki je za to pridobil dovoljenje?
2.       Ali je ob pritrdilnem odgovoru na prvo vprašanje mogoče šteti, da člen 30 ES dopušča ureditev, ki zahteva pridobitev dovoljenja?“

Vprašanji za predhodno odločanje
Predložitveno sodišče z zadevnima vprašanjema za predhodno odločanje, ki ju je treba obravnavati skupaj, v bistvu sprašuje,
ali določbe pogodbe, ki se nanašajo na prosti pretok blaga, nasprotujejo pogoju, da se za uvoz jedilnega alkohola zahteva
predhodno dovoljenje, kot je določeno v zakonu o alkoholu.
Da bi dali predložitvenemu sodišču odgovor, ki ga lahko uporabi, je treba opozoriti, da Direktiva Sveta 92/12/EGS z dne 25.
februarja 1992 o splošnem režimu za trošarinske proizvode in o skladiščenju, gibanju in nadzoru takih proizvodov (UL L 76,
str. 1), ki določa carinsko in davčno ureditev, ki se nanaša na te proizvode, med katerimi je alkohol, natančno ne ureja varstva
razlogov javnega interesa iz člena 30 ES, tako da države članice, ob upoštevanju določb Pogodbe, ohranijo svoje pristojnosti
za sprejetje potrebnih ukrepov za varovanje teh zahtev (glej po analogiji sodbo z dne 15. junija 1999 v zadevi Heinonen, C‑394/97,
Recueil str. I-3599, točka 29).
Zato je treba, prvič, obravnavati obstoj omejitve v smislu člena 28 ES in, drugič, možnost utemeljitve te omejitve v okviru
člena 30 ES.

Omejitev v smislu člena 28 ES
Trditve strank
Virallinen syyttäjä (državno tožilstvo) ter finska in portugalska vlada menijo, da ureditev države članice, ki podvrže uvoz
jedilnega alkohola ureditvi, ki zahteva pridobitev dovoljenja, ni v nasprotju s členom 28 ES. Nasprotno pa švedska vlada in
Komisija Evropskih skupnosti trdita, da obveznost, da se v državi uvoza pred uvozom poda vloga za izdajo dovoljenja, pomeni
ukrep, ki ga prepoveduje člen 28 ES, tudi če je to dovoljenje zgolj formalnost in je izdano avtomatično.
Presoja Sodišča
Vsaka tržna ureditev držav članic, ki bi lahko neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno ovirala trgovino znotraj
Skupnosti, se mora šteti za ukrep z enakim učinkom kot količinske omejitve in je zato prepovedan s členom 28 ES (glej zlasti
sodbe z dne 11. julija 1974 v zadevi Dassonville, 8/74, Recueil, str. 837, točka 5; z dne 19. junija 2003 v zadevi Komisija
proti Italiji, C-420/01, Recueil, str. I-6445, točka 25, in z dne 26. maja 2005 v zadevi Burmanjer in drugi, C-20/03, ZOdl.,
str. I-4133, točka 23). Tudi ureditve, ki brez razlike veljajo za nacionalne in uvožene proizvode, katerih uporaba za uvožene
proizvode lahko zmanjša obseg prodaje uvoženih proizvodov, so načeloma ukrepi z enakim učinkom, ki so prepovedani s členom
28 ES (glej zlasti sodbo z dne 20. februarja 1979 v zadevi Rewe-Zentral, imenovano „Cassis de Dijon“, 120/78, Recueil, str. 649).
Kljub temu je Sodišče pojasnilo, da nacionalne določbe, ki omejujejo ali prepovedujejo določene načine prodaje, ki se nanašajo
na vse zadevne subjekte, ki opravljajo dejavnost na nacionalnem ozemlju, in ki pravno in dejansko enako prizadenejo trženje
nacionalnih proizvodov in trženje proizvodov iz drugih držav članic, ne omejujejo neposredno ali posredno, dejansko ali potencialno
trgovine med državami članicami v smislu sodne prakse, ki se je začela z zgoraj navedeno sodbo Dassonville (glej v tem smislu
sodbo z dne 24. novembra 1993 v združenih zadevah Keck in Mithouard, C-267/91 in C-268/91, Recueil, str. I‑6097, točka 16).
Natančneje, glede kvalifikacije predhodnega uvoznega dovoljenja z vidika določb Pogodbe je Sodišče odločilo, da taka ureditev
načeloma nasprotuje členu 28 ES, ki pri transakcijah znotraj Skupnosti preprečuje uporabo nacionalne zakonodaje, ki bi zahtevala,
pa čeprav zgolj formalno, pridobitev uvoznih dovoljenj ali podobne postopke (sodbi z dne 8. februarja 1983 v zadevi Komisija
proti Združenemu kraljestvu, imenovana „UHT mleko“, 124/81, Recueil, str. 203, točka 9, in z dne 5. julija 1990 v zadevi Komisija
proti Belgiji, C-304/88, Recueil, str. I-2801, točka 9; prav tako glej sodbo z dne 26. maja 2005 v zadevi Komisija proti Franciji,
C-212/03, ZOdl., str. I-4213, točka 16, in sodbo Sodišča EFTE z dne 16. decembra 1994 v zadevi Restamark, E-1/94, EFTA Court
Report, str. 15, točki 49 in 50).
Dejstvo, da se za uvoz predpišejo formalnosti, kot to velja za določbe v postopku v glavni stvari, ki vzpostavljajo ureditev,
ki zahteva pridobitev predhodnega dovoljenja, namreč lahko omejuje trgovino znotraj Skupnosti in lahko ovira dostop proizvodov,
ki so zakonito izdelani in se prodajajo v drugih državah članicah, na trg. Ovira je še večja, če ureditev omenjene proizvode
podvrže dodatnim stroškom (glej zlasti sodbo z dne 23. oktobra 1997 v zadevi Franzén, C‑189/95, Recueil, str. I-5909, točka
71). V takšnih okoliščinah ne gre za „navadno“ omejevanje ali prepoved določenih načinov prodaje.
Pogoj pridobitve takšnega predhodnega dovoljenja, ki je predmet postopka v glavni stvari, pomeni torej oviro za trgovino znotraj
držav članic, za katero se uporablja člen 28 ES.

Utemeljitve v smislu člena 30 ES
Taka ovira pa je kljub temu lahko utemeljena z razlogi iz člena 30 ES.
Trditve strank
Virallinen syyttäjä in finska vlada opažata, da poraba alkohola, zlasti med mladimi, ni samo glavni dejavnik tveganja za javno
zdravje na Finskem, temveč je prav tako razlog za kaljenje javnega reda in ogrožanje varnosti ljudi, ker je tesno povezana
z delinkvenco ter nastankom nesreč.
Kar zadeva sorazmernost, trdita, da je zadevna ureditev prilagojena in potrebna za dosego zasledovanih ciljev, saj se prepovedi
v zvezi z alkoholnimi mešanicami, ki vsebujejo več kot 80 vol. % alkohola, nanašajo zgolj na zasebno uporabo, in da ureditev,
ki zahteva pridobitev predhodnega dovoljenja, želi preprečiti tveganja takšne uporabe, ki je zlasti škodljiva za mlade, za
katere bi bila posebej močna alkoholna mešanica po nizki ceni, takšna, kot je jedilni alkohol, privlačen proizvod. V nobenem
primeru taka ureditev ne bi preprečila subjektu, ki je pridobil dovoljenje, da uvozi jedilni alkohol, ki je proizveden v drugih
državah članicah in ki je namenjen za uporabo, ki je določena z zakonom.
Komisija nasprotno meni, da so zadevni ukrepi glede na zasledovani cilj nesorazmerni. Zlasti poudarja, da bi uvozne deklaracije
in uvozna potrdila na splošno zadostovali za dosego legitimnih ciljev države članice.
Glede na to, da na Finskem jedilni alkohol ni na trgu za zasebno porabo, se Komisija sprašuje, koliko bi ureditev, ki zahteva
pridobitev predhodnega dovoljenja za uporabo in uvoz jedilnega alkohola za tržne namene, lahko neposredno dosegla cilj varovanja
javnega zdravja in reda.
Presoja Sodišča
Ni sporno, da ureditev, ki je predmet v sporu o glavni stvari in katere cilj je nadzorovati porabo alkohola na način, da prepreči
škodljive učinke alkoholnih substanc na zdravje ljudi in na družbo ter se tako poskuša boriti proti zlorabi alkohola, ustrezna
skrbi za varovanje zdravja in javnega reda, ki jo priznava člen 30 ES.
Da bi skrb za varovanje zdravja in javnega reda lahko upravičila tako oviro, ki je predmet v sporu o glavni stvari, mora biti
sprejeti ukrep sorazmeren glede na zasledovani cilj in ne sme biti sredstvo za samovoljno diskriminacijo ali prikrito omejevanje
trgovine med državami članicami.
Kar zadeva nevarnost diskriminacije in omejitve, ni mogoče na podlagi nobenega elementa v spisu sklepati, da je bil namen
varovanja zdravja in javnega reda, na katerega se je sklicevala finska vlada, izkrivljen in uporabljen tako, da bi se diskriminirali
proizvodi, ki izvirajo iz drugih držav članic, ali da bi se posredno ščitile določene nacionalne proizvodnje (sodbi z dne
14. decembra 1979 v zadevi Henn in Darby, 34/79, Recueil, str. 3795, točka 21, in z dne 25. julija 1991 v združenih zadevah
Aragonesa de Publicidad Exterior in Publivía, C-1/90 in C‑176/90, Recueil, str. I-4151, točka 20).
Kar se tiče sorazmernosti ukrepa, ki je izjema od načela prostega pretoka blaga, morajo nacionalni organi dokazati, da je
njihova ureditev v skladu z načelom sorazmernosti, torej da je nujna za dosego ciljev, na katere se sklicuje, v tem primeru
varovanje zdravja in javnega reda, in da se teh ciljev ne da doseči z milejšimi omejitvami oziroma omejitvami, ki manj prizadenejo
trgovino znotraj Skupnosti (glej v tem smislu sodbo z dne 14. julija 1994 v zadevi Van der Veldt, C-17/93, Recueil str. I-3537,
točka 15, in zgoraj navedeno sodbo Franzén, točki 75 in 76).
Kot sta poudarila Virallinen syyttäjä in finska vlada, države članice uživajo določeno stopnjo diskrecije, pri tem ko v skladu
s posebnostjo družbenih kontekstov in pomembnostjo, ki jo pripisujejo ciljem, ki so legitimni po pravu Skupnosti, kot na primer
preprečevanje zlorabe alkohola in boj proti različnim oblikam kriminala, ki je povezan z njegovo uporabo, sprejmejo ukrepe,
ki lahko dosežejo konkretne cilje (glej zlasti zgoraj navedeno sodbo Heinonen, točka 43).
Kot navaja švedska vlada, je varovanje zdravja in življenja ljudi prvo med dobrinami in interesi, ki so varovani s členom
30 ES. Odločitev o tem, kako visoko stopnjo varovanja teh dobrin in interesov želijo doseči, ter način, kako to stopnjo doseči,
pripada državam članicam pod pogojem, da spoštujejo pravo Skupnosti in zlasti načelo sorazmernosti (sodba z dne 10. novembra
1994 v zadevi Ortscheit, C-320/93, Recueil, str. I-5243, točka 16; prav tako glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Heinonen,
točka 45).
Glede skladnosti belgijske ureditve uvoza živih živali in britanske ureditve uvoza mleka UHT s pravom Skupnosti je Sodišče
ocenilo, da ureditev, ki zahteva pridobitev predhodnega dovoljenja, pomeni nesorazmeren ukrep za varovanje življenja in zdravja
ljudi in živali. Pojasnilo je, da država članica lahko izvaja blažje ukrepe za varovanje teh interesov, tako da zahteva le
podatke, ki ji lahko koristijo, kot na primer deklaracije, ki jih izdajo uvozniki, če je to potrebno, z ustreznimi potrdili,
ki jih izda država članica pošiljateljica (zgoraj navedeni sodbi „Mleko UHT “, točka 17, in Komisija proti Belgiji, točka
14).
Sodišče je tudi odločilo, da člena 30 in 36 pogodbe ES (ki sta po spremembi postala člena 28 in 30 ES) nasprotujeta nacionalnim
določbam, ki uvoz alkoholnih pijač dovoljujejo samo subjektom, ki imajo dovoljenje za proizvodnjo ali za trgovino na debelo,
če ureditev, ki zahteva pridobitev predhodnega dovoljenja, pomeni oviro za uvoz alkoholnih pijač, ki izvirajo iz drugih držav
članic, tako da v zvezi s temi pijačami nastanejo dodatni stroški, in če ni dokazano, da je ureditev, ki zahteva pridobitev
licenc, ki je vzpostavljena z omenjenimi nacionalnimi določbami, zlasti v zvezi s skladiščnimi kapacitetami, dajatvami in
davki, ki jih morajo plačati imetniki licenc, sorazmerna glede na zasledovani cilj varovanja javnega zdravja, ali če ta cilj
ne more biti dosežen z ukrepi, ki manj ovirajo trgovino znotraj Skupnosti (zgoraj navedena sodba Franzén, točke 71, 76 in
77).
V prej omenjeni zadevi, v kateri je bila izdana zgoraj navedena sodba Heinonen, je Sodišče v točkah od 40 do 44 te sodbe po
drugi strani potrdilo, da finska ureditev iz zakona o alkoholu, ki uvaja prepoved uvoza alkoholnih pijač za potnike, ki prihajajo
iz tretjih držav, glede na čas trajanja potovanja, ni v nasprotju s pravom Skupnosti. Sodišče je ocenilo, da je bil ukrep
primeren in potreben, saj je vplival na izboljšanje družbenega in zdravstvenega položaja ter je bil omejen in se je nanašal
zgolj na določena potovanja, pod natančno določenimi pogoji, medtem ko se alternativni ukrepi, ki jih je predlagala Komisija,
niso zdeli dovolj učinkoviti za dosego zasledovanih ciljev.
V zvezi z oceno sorazmernosti švedske ureditve – ki je bila utemeljena s podobno skrbjo za varovanje javnega zdravja kot tista,
na kateri je temeljila finska zakonodaja, ki je omenjena v prejšnji točki –, ki prepoveduje oglaševanje alkoholnih pijač v
periodičnih publikacijah in zlasti glede tega, ali je zasledovani cilj, torej boj proti zlorabi alkohola, mogoče doseči z
blažjimi ukrepi ali ukrepi, ki manj prizadenejo trgovino znotraj Skupnosti, pa je Sodišče razsodilo, da ta ocena zahteva analizo
pravnih in dejanskih okoliščin, ki opredeljujejo položaj v zadevni državi članici, ki jo lahko bolje opravi predložitveno
sodišče (sodba z dne 8. marca 2001 v zadevi Gourmet International Products, C‑405/98, Recueil, str. I‑1795, točka 33).
V tem primeru je bolje, da se zaradi razlogov, navedenih v prejšnji točki, odločitev, ali so ukrepi, ki jih je Republika
Finska dejansko sprejela, taki, da učinkovito preprečujejo zlorabe, povezane s porabo jedilnega alkohola kot pijače, oziroma
ali bi lahko blažji ukrepi zagotovili podobne rezultate, zaupa nacionalnemu sodišču, pri čemer se mora to opreti na pravne
in dejanske elemente, s katerimi je seznanjeno. Preizkus sorazmernosti in učinkovitosti sprejetih ukrepov namreč temelji na
presoji dejstev, ki jo lahko bolje opravi predložitveno sodišče.
Predložitveno sodišče mora torej preveriti verodostojnost trditev Virallinen syyttäjä in finske vlade, ki se nanašajo na tveganje
porabe jedilnega alkohola in učinkovitost ureditve, ki zahteva pridobitev predhodnega dovoljenja. Prav tako mora preveriti
učinke omejevalnih ukrepov, torej, ali so, čeprav samo delno, preprečili pojave motenja javnega reda in škodovanja zdravju
državljanov, kot sta jih predstavila Virallinen syyttäjä in finska vlada. Nazadnje, ne da bi pozabili, da sta poraba in prodaja
jedilnega alkohola podvrženi ureditvi, ki zahteva pridobitev predhodnega dovoljenja, mora predložitveno sodišče preveriti,
ali cilj, ki ga zasleduje sporna ureditev, ne more biti dosežen z deklaracijo, ki jo izdajo uvozniki, če je to potrebno, z
ustreznimi potrdili, ki jih izda država članica pošiljateljica, ki omogočajo pristojnim organom, da pridobijo potrebne podatke
za nadzor nad tem, kam je namenjen uvoženi jedilni alkohol, in za preprečevanje zlorab.
Treba je torej odgovoriti, da člena 28 ES in 30 ES ne nasprotujeta ureditvi, kot je ta, določena z zakonom o alkoholu, ki
za uvoz nedenaturiranega etilnega alkohola z vsebnostjo alkohola več kot 80 vol. % zahteva pridobitev predhodnega dovoljenja,
razen če se izkaže, da se v pravnih in dejanskih okoliščinah, ki opredeljujejo položaj v zadevni državi članici, lahko zagotovi
varovanje zdravja in javnega reda proti škodljivim posledicam alkohola z ukrepi, ki manj prizadenejo trgovino znotraj Skupnosti.

Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči
o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (tretji senat) razsodilo:
Člena 28 ES in 30 ES ne nasprotujeta ureditvi, kakršna je ta, določena z zakonom o alkoholu, ki za uvoz nedenaturiranega etilnega
alkohola z vsebnostjo alkohola več kot 80 vol. % zahteva pridobitev predhodnega dovoljenja, razen če se izkaže, da se v pravnih
in dejanskih okoliščinah, ki opredeljujejo položaj v zadevni državi članici, lahko zagotovi varovanje zdravja in javnega reda
proti škodljivim posledicam alkohola z ukrepi, ki manj prizadenejo trgovino znotraj Skupnosti.
Podpisi
*
Jezik postopka: finščina.