CELEX: 62000CJ0465
Yksilöiden suojelu henkilötietojen käsittelyssä
Direktiivi 95/46/EY
Yksityisyyden suoja
Rechnungshofin valvonnassa olevien yhteisöjen palveluksessa olevien työntekijöiden tuloja koskevien tietojen julkistaminen

Tuomion perustelut
1 Verfassungsgerichtshof ja Oberster Gerichtshof ovat esittäneet yhteisöjen tuomioistuimelle 12.12.2000, 28.2.2001 ja 14.2.2001 tekemillään päätöksillä, jotka ovat saapuneet yhteisöjen tuomioistuimeen 28.12.2000 (asia C-465/00) ja 27.3.2001 (asiat C-138/01 ja C-139/01), EY 234 artiklan nojalla pääasiallisesti samansisältöiset kaksi ennakkoratkaisukysymystä yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24 päivänä lokakuuta 1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY (EYVL L 281, s. 31) tulkinnasta.
2 Nämä kysymykset on esitetty ensinnäkin asiassa, jossa asianosaisina ovat Rechnungshof (tilintarkastustuomioistuin) ja useat sen valvonnassa olevat yhteisöt, ja toisekseen asiassa, jossa asianosaisina ovat Neukomm ja Lauermann sekä heidän työnantajansa Österreichischer Rundfunk (jäljempänä ÖRF), joka on julkisoikeudellinen yleisradiotoimintaa harjoittava yhteisö, ja nämä asiat koskevat Rechnungshofin valvontaan kuuluvien julkisten yhteisöjen velvollisuutta ilmoittaa viimeksi mainitulle tietyn tason ylittävät, työntekijöille ja eläkeläisille maksetut palkat ja eläkkeet, sekä niiden saajien nimet Nationalratille (parlamentti), Bundesratille ja Landtagenille (osavaltioiden parlamentit) vuosittain toimitettavan ja yleisön saataville saatettavan selvityksen (jäljempänä selvitys) laatimiseksi.
Sovellettavat oikeussäännöt
Kansalliset säännökset
3 Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen öffentlicher Funktionäre -nimisen lain (virkamiesten palkkojen rajoittamisesta annettu perustuslaintasoinen laki, BGBl. I 1997/64, sellaisena kuin se on muutettuna; jäljempänä BezBegrBGV) 8 §:ssä säädetään seuraavaa:
"1) Rechnungshofin valvonnassa olevilla oikeushenkilöillä on velvollisuus joka toinen vuosi vuoden kolmen ensimmäisen kuukauden kuluessa ilmoittaa sille sellaisten henkilöiden palkat tai eläkkeet, joille jompanakumpana edeltävänä vuotena on maksettu palkkoja tai eläkkeitä, joiden vuosittain maksetut määrät ovat suuremmat kuin 14 x 80 prosenttia 1 §:ssä tarkoitetusta kuukausittaisesta perusmäärästä [14 x 5 887,87 euroa vuonna 2000]. Oikeushenkilöillä on myös velvollisuus ilmoittaa sellaisten henkilöiden palkat ja eläkkeet, joille Rechnungshofin valvonnassa oleva oikeushenkilö maksaa muuta palkkaa tai muuta eläkettä. Henkilöiden, jotka saavat palkkaa tai eläkettä kahdelta tai useammalta Rechnungshofin valvonnassa olevalta oikeushenkilöltä, on ilmoitettava tästä sille. Jos nämä oikeushenkilöt eivät noudata tiedonantovelvollisuuttaan, Rechnungshofin on tutkittava kyseiset asiakirjat ja laadittava selvityksensä tältä pohjalta.
2) Edellä olevaa 1 momenttia sovellettaessa on otettava huomioon myös sosiaali- ja luontoisetuudet, ei kuitenkaan sairaus- tai tapaturmavakuutusetuuksia tai etuuksia, jotka suoritetaan osavaltioiden vastaavien säännösten perusteella. Jos Rechnungshofin valvonnassa olevat oikeushenkilöt maksavat useita palkkoja tai eläkkeitä, ne on laskettava yhteen.
3) Rechnungshofilla on velvollisuus koota nämä tiedot selvitykseen siten, että vuosittaiset määrät esitetään erikseen. Selvityksessä on mainittava kaikki ne henkilöt, joille Rechnungshofin valvonnassa olevien oikeushenkilöiden maksamien palkkojen tai eläkkeiden vuosittaiset määrät ylittävät 1 momentissa mainitun kokonaismäärän. Selvitys on toimitettava Nationalratille, Bundesratille ja Landtagenille."
4 Ennakkoratkaisupyynnön mukaan oikeustieteessä on päätelty tästä viimeksi mainitusta säännöksestä BezBegrBGV:n valmistelutöiden nojalla, että selvityksessä on ilmoitettava kyseisten henkilöiden nimet ja niiden yhteydessä heidän vuositulojensa määrä.
5 Verfassungsgerichtshof toteaa, että lainsäätäjän tarkoituksena on ollut selvityksen saattaminen yleisön saataville sen "laajan tiedonsaannin" varmistamiseksi. Tällä tiedottamisella kyseisiä oikeushenkilöitä painostetaan pitämään palkat kohtuullisella tasolla, jotta julkisia varoja käytettäisiin säästäväisesti, taloudellisesti ja tehokkaasti.
6 Rechnungshofin valvontaan on asetettu liittovaltio, osavaltiot, suuret kunnat ja - osavaltion hallituksen perustellusta hakemuksesta - alle 20 000 asukkaan kunnat, kuntien yhteenliittymät, sosiaaliturvalaitokset, lakisääteiset edunvalvontaelimet, ÖRF, liittovaltion tai osavaltioiden taikka niiden nimeämien henkilöiden hoidossa olevat laitokset, rahastot tai säätiöt, sellaiset yritykset, jotka ovat liittovaltion, osavaltion tai kunnan hoidossa, tai yritykset, joiden yhtiöpääomasta viimeksi mainitut (yksin tai yhdessä muiden Rechnungshofin valvonnassa olevien muiden oikeushenkilöiden kanssa) yhtiöoikeudellisten säännösten mukaisesti omistavat vähintään 50 prosenttia tai jotka muulla tavoin ovat niiden määräysvallassa.
Yhteisön lainsäädäntö
7 Direktiivin 95/46/EY 5-9 perustelukappaleesta ilmenee, että direktiivi on annettu EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan (josta on muutettuna tullut EY 95 artikla) nojalla ja että sillä pyritään edistämään henkilötietojen vapaata liikkuvuutta yhdenmukaistamalla jäsenvaltioiden ne lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, jotka koskevat yksilöiden suojelua tällaisten tietojen käsittelyssä.
8 Direktiivin 95/46/EY 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
"1. Tämän direktiivin mukaisesti jäsenvaltioiden on henkilötietojen käsittelyssä turvattava yksilöille heidän perusoikeutensa ja -vapautensa ja erityisesti heidän oikeutensa yksityisyyteen.
2. Jäsenvaltiot eivät voi rajoittaa tai kieltää henkilötietojen vapaata liikkuvuutta jäsenvaltioiden välillä syistä, jotka liittyvät 1 kohdan mukaisesti turvattavaan suojaan."
9 Direktiivin 95/46/EY 2 ja 3 perustelukappaleesta ilmenee tältä osin seuraavaa:
"2) tietojenkäsittelyjärjestelmät on tehty palvelemaan ihmistä; järjestelmiä käytettäessä on kunnioitettava yksilöiden perusoikeuksia ja -vapauksia heidän kansalaisuudestaan tai asuinpaikastaan riippumatta, erityisesti oikeutta yksityisyyteen, ja osallistuttava taloudelliseen ja sosiaaliseen kehitykseen, kaupan kehittämiseen sekä yksilöiden hyvinvoinnin lisäämiseen,
3) sellaisten sisämarkkinoiden toteuttaminen ja toiminta, joilla taataan tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus [EY 14] artiklan mukaisesti, edellyttävät paitsi sitä, että henkilötietoja voidaan vapaasti siirtää jäsenvaltioiden sisällä, myös yksilöiden perusoikeuksien turvaamista."
10 Direktiivin 95/46/EY 10 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
"henkilötietojen käsittelyä koskevien kansallisten lainsäädäntöjen tavoitteena on taata perusoikeuksien ja -vapauksien kunnioittaminen, erityisesti yksityisyyttä koskevan oikeuden kunnioittaminen, joka tunnustetaan myös ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn Euroopan yleissopimuksen 8 artiklassa ja yhteisön oikeuden yleisissä periaatteissa; - - ."
11 Direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä henkilötietojen (eli sen 2 artiklan a alakohdan mukaan "kaikenlaisia tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä koskevia tietoja") osalta, että
"a) henkilötietoja käsitellään asianmukaisesti ja laillisesti,
b) henkilötiedot kerätään tiettyä nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten, eikä niitä myöhemmin saa käsitellä näiden tarkoitusten kanssa yhteensopimattomalla tavalla - -
c) henkilötiedot ovat asianmukaisia, olennaisia eivätkä liian laajoja siihen tarkoitukseen, mihin ne on kerätty ja missä niitä myöhemmin käsitellään,
- - ".
12 Direktiivin 95/46/EY 2 artiklan b alakohdan mukaan "henkilötietojen käsittelyllä" tarkoitetaan
"kaikenlaisia sellaisia toimintoja tai toimintojen kokonaisuuksia, joita kohdistetaan henkilötietoihin joko automaattisen tietojenkäsittelyn avulla tai manuaalisesti, kuten tietojen kerääminen, tallentaminen, järjestäminen, säilyttäminen, muokkaaminen tai muuttaminen, tiedon haku, kysely, käyttö, luovuttaminen siirtämällä, levittämällä tai asettamalla muutoin saataville, yhteensovittaminen tai yhdistäminen sekä suojaaminen, poistaminen tai tuhoaminen".
13 Direktiivin 95/46/EY 7 artiklan mukaan henkilötietojen käsittely on sallittua vain, jos jokin siinä mainituista kuudesta edellytyksestä täyttyy ja muun muassa jos
"c) käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän laillisen velvoitteen noudattamiseksi
- -
e) käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai sellaisen julkisen vallan käyttämiseksi, joka kuuluu rekisterinpitäjälle - - jolle tiedot luovutetaan".
14 Kyseisen direktiivin 72 perustelukappaleen mukaan direktiivi mahdollistaa sen, että julkisuusperiaate voidaan ottaa huomioon tämän direktiivin säännöksiä täytäntöön pantaessa.
15 Direktiivin 95/46/EY 3 artiklan 1 kohdassa määritetään sen soveltamisala säätämällä, että sen säännöksiä sovelletaan osittain tai kokonaan automatisoituun tietojenkäsittelyyn sekä sellaisten henkilötietojen manuaaliseen käsittelyyn, jotka muodostavat rekisterin osan tai joiden on tarkoitus muodostaa rekisterin osa. Saman artiklan 2 kohdan mukaan direktiiviä "ei sovelleta henkilötietojen käsittelyyn,
- joka suoritetaan sellaisessa toiminnassa, joka ei kuulu yhteisön oikeuden soveltamisalaan, kuten toiminta, josta on määrätty Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V ja VI osastossa, ja kaikissa tapauksissa käsittely, joka koskee yleistä turvallisuutta, puolustusta, valtion turvallisuutta (myös valtion taloudellista hyvinvointia, kun käsittelyoperaatio on sidoksissa valtion turvallisuutta koskeviin kysymyksiin) ja rikosoikeuden alalla tapahtuvaa valtion toimintaa,
- jonka luonnollinen henkilö suorittaa yksinomaan henkilökohtaisessa tai kotitalouttaan koskevassa toiminnassa".
16 Direktiivin 95/46/EY 13 artiklassa valtuutetaan jäsenvaltiot lisäksi poikkeamaan joistakin direktiivin säännöksistä, muun muassa 6 artiklan 1 kohdasta, jos on tarpeen varmistaa "jäsenvaltiolle tai Euroopan unionille tärkeä taloudellinen tai rahoituksellinen etu, myös rahaa, talousarviota ja verotusta koskevissa asioissa" (13 artiklan 1 kohdan e alakohta) tai "valvonta-, tarkastus- tai sääntelytehtävä, joka satunnaisestikin liittyy julkisen vallan käyttämiseen" tietyissä tapauksissa, joihin kuuluvat juuri edellä mainittu e alakohdassa tarkoitettu tapaus (13 artiklan 1 kohdan f alakohta).
Pääasiat ja ennakkoratkaisukysymykset
Asia C-465/00
17 Rechnungshofin ja useiden sen valvonnassa olevien yhteisöjen välillä ilmeni BezBegrBGV:n 8 §:n tulkintaa koskevia erimielisyyksiä vuosina 1998 ja 1999 maksettujen palkkojen ja eläkkeiden osalta.
18 Pääasian vastaajat, joiden joukossa on alueellisia julkisyhteisöjä (yksi osavaltio ja kaksi kuntaa), julkisia yrityksiä, joista jotkut kilpailevat Rechnungshofin valvontaan kuulumattomien kansallisten tai ulkomaisten yritysten kanssa, ja lakisääteinen edunvalvontaelin (Wirtschaftskammer Steiermark), eivät antaneet kyseisten työntekijöiden palkkaa koskevia tietoja tai antoivat ne eri asteisesti nimettöminä. Ne eivät antaneet tutustumismahdollisuutta asian kannalta merkityksellisiin asiakirjoihin tai asettivat tälle tutustumiselle sellaisia ehtoja, joita Rechnungshof ei hyväksynyt. Tästä syystä Rechnungshof nosti kanteen Verfassungsgerichtshofissa perustaen sen Bundes-Verfassungsgesetzin (liittovaltion perustuslaki) 126 §:n a kohtaan, jolla tälle tuomioistuimelle annetaan tuomiovalta ratkaista "Rechnungshofin toimivaltaa sääntelevien oikeussääntöjen tulkintaa koskevat erimielisyydet".
19 Rechnungshof päättelee, että BezBegrBGV:n 8 §:ssä säädetään velvollisuudesta luetella selvityksessä asianomaisten henkilöiden nimi ilmoittaen heidän vuositulonsa. Pääasian vastaajat ovat eri mieltä ja katsovat, ettei niillä ole velvollisuutta ilmoittaa näihin tuloihin liittyviä henkilötietoja, kuten asianomaisten henkilöiden nimiä tai virka-asemaa, kun ne ilmoittavat viimeksi mainituille maksetut palkat. Ne tukeutuvat pääasiallisesti direktiiviin 95/46/EY, Roomassa 4.11.1950 allekirjoitetun ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn Euroopan yleissopimuksen (jäljempänä Euroopan ihmisoikeussopimus) 8 artiklaan, jolla taataan yksityisyyden suoja, ja perusteluun, jonka mukaan julkistamisvelvollisuus on EY 39 artiklan vastainen työntekijöiden liikkuvuuden este.
20 Verfassungsgerichtshof haluaa pääasiallisesti selvittää sen, onko BezBegrBGV:n 8 §, sellaisena kuin Rechnungshof sitä tulkitsee, yhteensoveltuva yhteisön oikeuden kanssa, jotta sitä voitaisiin tarpeen vaatiessa tulkita sen mukaisesti tai jotta se voitaisiin jättää (osittain) soveltamatta.
21 Kansallinen tuomioistuin korostaa tältä osin sitä, että direktiivin 95/46/EY säännöksiä, erityisesti sen 6 artiklan 1 kohdan b ja c alakohtaa ja 7 artiklan c ja e alakohtaa, on välttämätöntä tulkita Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan valossa. Sen mukaan yleisön laajaa tiedottamista, sellaisena kuin kansallinen lainsäätäjä on siitä säätänyt Rechnungshofin valvonnassa olevien oikeushenkilöiden sellaisten työntekijöiden tulojen osalta, joiden vuositulot ylittävät tietyn kynnyksen (eli vuonna 1999 1 127 486 Itävallan illinkiä (ATS) ja vuonna 1998 1 120 000 ATS), on pidettävä sellaisena yksityisyyteen puuttumisena, jota voidaan perustella Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kohdan mukaan vain siinä tapauksessa, että tämä tiedottaminen tapahtuu maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi. Perusoikeuksiin puuttumista on sen mukaan nimittäin mahdotonta perustella pelkästään "yleisön tietojensaanti-intressillä". Verfassungsgerichtshof ei usko, että henkilökohtaisten palkkatietojen julkistamisella selvityksessä edistettäisiin "maan taloudellista hyvinvointia". Joka tapauksessa sillä puututaan suhteettomasti yksityisyyteen. Rechnungshofin suorittama laskentatoimen tarkastus riittää kiistattomasti takaamaan julkisten varojen asianmukaisen käytön.
22 Kansallinen tuomioistuin pohtii myös, vaihteleeko yhteisön oikeuden ulottuvuus aina sen mukaan, minkälaisten oikeushenkilöiden kulloinkin on julkistettava tiettyjen työntekijöidensä henkilökohtaiset tulot.
23 Näin ollen Verfassungsgerichtshof on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat kaksi ennakkoratkaisukysymystä:
"1) Onko yhteisön oikeuden erityisesti tietosuojaa koskevia säännöksiä tulkittava siten, että niiden vastainen on sellainen kansallinen sääntely, jossa valtiollinen elin velvoitetaan keräämään ja luovuttamaan edelleen tulotietoja
a) alueellisen tai paikallisen julkisyhteisön,
b) julkisoikeudellisen yleisradion,
c) kansallisen keskuspankin,
d) lakisääteisen edunvalvontaelimen,
e) liiketaloudellisesti johdetun, osittain valtion valvonnassa olevan yrityksen
palveluksessa olevien työntekijöiden nimien ja tulojen julkaisemista varten?
2) Siinä tapauksessa, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa esitettyyn kysymykseen ainakin osittain myöntävästi:
Voidaanko niitä säännöksiä, joiden vastainen edellä kuvatun sisältöinen kansallinen sääntely on, soveltaa välittömästi sillä tavoin, että tietojen julkistamiseen velvoitetut henkilöt voivat vedota niihin niiden vastaisten kansallisten säännösten soveltamisen estämiseksi?"
Asiat C-138/01 ja C-139/01
24 Neukomm ja Lauermann, jotka ovat Rechnungshofin valvonnassa olevan ÖRF:n työntekijöitä, tekivät Itävallan tuomioistuimissa väliaikaisia toimenpiteitä koskevan hakemuksen, jotta ÖRF:a kiellettäisiin antamasta Rechnungshofin pyytämiä tietoja.
25 Väliaikaisia toimenpiteitä koskeva hakemus hylättiin ensimmäisessä oikeusasteessa. Arbeits- und Sozialgericht Wien (Itävalta) (asia C-138/01) erotti toisistaan tietojen toimittamisen Rechnungshofille ja niiden merkitsemisen selvitykseen katsoen, että tiedot voidaan merkitä ainoastaan ilman nimiä, kun taas pelkällä tietojen toimittamisella Rechnungshofille, vaikka niissä olisi nimetkin, ei rikota Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa eikä direktiiviä 95/46/EY. Landesgericht St. Pölten (Itävalta) (asia C-139/01) katsoi sitä vastoin, että nimitietojen merkitseminen selvitykseen on laillista, koska Rechnungshof ei voi harjoittaa riittävää valvontaa, jos ne puuttuvat.
26 Oberlandesgericht Wien (Itävalta) vahvisti muutoksenhakumenettelyssä ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuinten väliaikaisia toimenpiteitä koskevista hakemuksista tekemät hylkäävät päätökset. Tämä tuomioistuin vetosi asiassa C-138/01 siihen, että työnantaja täyttää tietojen antamisella vain lakisääteisen velvollisuutensa ja että Rechnungshof ei myöhemmin käsittele niitä työnantajan valvonnassa, ja korosti asiassa C-139/01 sitä, että BezBegrBGV:n 8 § on sopusoinnussa perusoikeuksien ja direktiivin 95/46/EY kanssa siinäkin tapauksessa, että asianomaisten henkilöiden nimiluettelo esitetään.
27 Neukomm ja Lauermann hakivat muutosta (Revision) Oberster Gerichtshofissa.
28 Kansallinen tuomioistuin on viitannut asiassa C-465/00 esitettyyn ennakkoratkaisupyyntöön ja on yhtynyt Verfassungsgerichtshofin esittämiin kysymyksiin sekä päättänyt lykätä asioiden käsittelyä ja esittää yhteisöjen tuomioistuimelle seuraavat kaksi ennakkoratkaisukysymystä, jotka ovat samat asioissa C-138/01 ja C-139/01:
"1) Onko yhteisön oikeuden säännöksiä ja erityisesti tietosuojaa koskevia säännöksiä (direktiivin 95/46/EY 1, 2, 6, 7 ja 22 artiklaa ja Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 6 artiklaa (aiempi F artikla) ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa) tulkittava siten, että niiden vastainen on sellainen kansallinen sääntely, jossa velvoitetaan julkisoikeudellinen yleisradio oikeushenkilönä ilmoittamaan työntekijöidensä tulotiedot ja valtiollinen elin keräämään ja luovuttamaan edelleen tällaiset tulotiedot näiden työntekijöiden nimien ja tulojen julkaisemista varten?
2) Siinä tapauksessa, että yhteisöjen tuomioistuin vastaa esitettyyn kysymykseen myöntävästi: Voidaanko niitä säännöksiä, joiden vastainen edellä kuvatun sisältöinen kansallinen sääntely on, soveltaa välittömästi sillä tavoin, että tietojen julkistamiseen velvoitettu laitos voi vedota niihin niiden vastaisten kansallisten säännösten soveltamisen estämiseksi ja että kansallisessa laissa olevaan velvollisuuteen ei voida täten vedota niitä työntekijöitä vastaan, joita julkistaminen koskee?"
29 Asiat C-138/01 ja C-139/01 on yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 17.5.2001 antamalla määräyksellä yhdistetty kirjallista ja suullista käsittelyä sekä tuomion antamista varten. Asia C-465/00 on myöskin syytä yhdistää asioihin C-138/01 ja C-139/01 tuomion antamista varten.
30 On todettava, että Verfassungsgerichtshofin ja Oberster Gerichtshofin esittämät ennakkoratkaisukysymykset ovat keskeisiltä osin samanlaisia, joten ne on syytä tutkia yhdessä.
Direktiivin 95/46/EY sovellettavuus
31 Kysymyksiin vastaamisen edellytyksenä on se, että direktiiviä 95/46/EY voidaan soveltaa pääasioissa. Tällainen sovellettavuus on kuitenkin kiistetty yhteisöjen tuomioistuimessa. Tämä kysymys on ratkaistava heti aluksi.
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset
32 Asiassa C-465/00 pääasian vastaajat katsovat pääasiallisesti, että Rechnungshofin valvontatoiminta kuuluu yhteisön oikeuden, ja siis direktiivin 95/46/EY, soveltamisalaan. Koska tämä toiminta kohdistuu asianomaisten yhteisöjen työntekijöiden saamiin palkkoihin, se koskee sellaisia yhteisön oikeuden sosiaalialan säännösten kattamia aloja kuin EY 136 artiklaa, EY 137 artiklaa ja EY 141 artiklaa sekä miesten ja naisten tasa-arvoisen kohtelun periaatteen toteuttamisesta mahdollisuuksissa työhön, ammatilliseen koulutukseen ja uralla etenemiseen sekä työoloissa 9 päivänä helmikuuta 1976 annettua neuvoston direktiiviä 76/207/ETY (EYVL L 39, s. 40) ja sosiaaliturvajärjestelmien soveltamisesta yhteisön alueella liikkuviin palkattuihin työntekijöihin, itsenäisiin ammatinharjoittajiin ja heidän perheenjäseniinsä 14 päivänä kesäkuuta 1971 annettua neuvoston asetusta (ETY) N:o 1408/71, sellaisena kuin se on muutettuna ja ajantasaistettuna 2.12.1996 annetulla neuvoston asetuksella N:o 118/97 (EYVL 1997, L 28, s. 1).
33 Kyseiset vastaajat väittävät lisäksi, että Rechnungshofin valvonta vaikuttaa asianomaisten yhteisöjen työntekijöiden mahdollisuuteen etsiä työtä toisesta jäsenvaltiosta siitä syystä, että heidän palkkansa ovat julkisia, millä heidän mukaansa rajoitetaan näiden työntekijöiden neuvotteluvaltaa ulkomaisten yhtiöiden kanssa, eikä sillä rohkaista muiden jäsenvaltioiden kansalaisia hakemaan töitä valvonnan alaisista yhteisöistä.
34 Australian Airlines, Österreichische Luftverkehrs-AG:n mukaan työntekijöiden vapaan liikkuvuuden vaarantuminen on erityisen vakava asia sen kannalta katsoen, sillä se kilpailee muiden jäsenvaltioiden lentoyhtiöiden kanssa, joita ei vastaavalla tavalla valvota.
35 Rechnungshof ja Itävallan ja Italian hallitukset sekä tietyin osin komissio katsovat sitä vastoin, ettei direktiiviä 95/46/EY voida soveltaa pääasioissa.
36 Rechnungshofin ja Itävallan sekä Italian hallitusten mukaan BezBegrBGV 8 §:ssä säädetty valvontatoiminta, jolla pyritään turvaamaan yleinen etu julkisen laskentatoimen alalla, ei kuulu yhteisön oikeuden soveltamisalaan.
37 Rechnungshof ja Itävallan sekä Italian hallitukset toteavat ensin, että direktiivillä, jonka oikeudellinen perusta on EY:n perustamissopimuksen 100 a artikla, pyritään toteuttamaan sisämarkkinat, joiden yhteyteen yksityisyyttä koskevan oikeuden suojelu kuuluu, ja katsovat sitten, että kyseinen valvonta ei ole sellaista, että sillä estettäisiin työntekijöiden vapaa liikkuvuus, koska sillä ei millään tavoin estetä asianomaisten yhteisöjen työntekijöitä menemästä työskentelemään toiseen jäsenvaltioon tai muiden jäsenvaltioiden työntekijöitä työskentelemästä näiden yhteisöjen palveluksessa. Vaikka oletettaisiinkin, että työntekijät välttävät hakeutumista Rechnungshofin valvonnassa olevien yhteisöjen palvelukseen maksettavien palkkojen julkistamisen vuoksi, valvontatoiminnan ja työntekijöiden liikkuvuuden välinen liittymä on joka tapauksessa liian hypoteettinen ja epäsuora, jotta sillä vaarannettaisiin vapaata liikkuvuutta ja jotta se tällä perusteella aikaansaisi liittymän yhteisön oikeuteen.
38 Komissio tukee vastaavanlaista näkemystä. Istunnossa se on kuitenkin katsonut, että se tietojen kerääminen, jonka Rechnungshofin valvonnassa olevat yhteisöt suorittavat luovuttaakseen nämä tiedot viimeksi mainitulle, jotta ne voitaisiin kirjata selvitykseen, kuuluu sinänsä direktiivin 95/46/EY soveltamisalaan. Tämä kerääminen ei nimittäin palvele ainoastaan laskentatoimen valvontaa vaan myös ja ennen kaikkea palkkojen maksua, joka on yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuuluvaa toimintaa siitä syystä, että perustamissopimuksessa on useita tällä alalla merkityksellisiä sosiaalioikeudellisia määräyksiä, kuten EY 141 artikla, ja siitä syystä, että tämä toiminta saattaa vaikuttaa työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen.
Yhteisöjen tuomioistuimen arviointi asiasta
39 On syytä muistuttaa, että direktiivillä 95/46/EY, joka on annettu EY:n perustamissopimuksen 100 a artiklan nojalla, pyritään edistämään henkilötietojen vapaata liikkuvuutta jäsenvaltioiden välillä yhdenmukaistamalla jäsenvaltioiden ne lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset, jotka koskevat yksilöiden suojelua tällaisten tietojen käsittelyssä. Tämän direktiivin tavoite määritellään sen 1 artiklassa, jonka 2 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot eivät voi rajoittaa tai kieltää henkilötietojen vapaata liikkuvuutta jäsenvaltioiden välillä syistä, jotka liittyvät yksilöiden perusoikeuksien ja -vapauksien sekä erityisesti heidän yksityisyytensä suojaan henkilötietojen käsittelyssä.
40 Koska henkilötiedot saattavat liikkua jäsenvaltioiden välillä, direktiivissä määrätään lähtökohtaisesti, että näiden tietojen suojaamista koskevia sääntöjä on noudatettava kaikessa henkilötietojen käsittelyssä, sellaisena kuin se määritellään direktiivin 3 artiklassa.
41 Tähän on lisättävä, että perustamissopimuksen 100 a artiklan käyttäminen oikeudellisena perustana ei edellytä sitä, että kaikilla siihen perustuvassa toimenpiteessä tarkoitetuilla tilanteilla olisi tosiasiallinen liittymä vapaaseen liikkuvuuteen jäsenvaltioiden välillä. Yhteisöjen tuomioistuin on jo todennut (ks. asia C-376/98, Saksa v. parlamentti ja neuvosto, tuomio 5.10.2000, Kok. 2000, s. I-8419, 85 kohta ja asia C-491/01, British American Tobacco (Investments) ja Imperial Tobacco, tuomio 10.12.2002, 60 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa), että oleellinen seikka perusteltaessa perustamissopimuksen 100 a artiklan käyttöä oikeudellisena perustana on se, että tällä perustalla toteutetun toimenpiteen tosiasiallisena tavoitteena on sisämarkkinoiden toteuttamis- ja toimintaedellytysten parantaminen. Tässä tapauksessa tätä perustavanlaatuista ominaispiirrettä ei ole kiistetty yhteisöjen tuomioistuimessa direktiivin 95/46/EY säännösten eikä varsinkaan sen niiden säännösten osalta, joiden takia kansallinen tuomioistuin pohtii kyseisen kansallisen lainsäädännön yhteensoveltuvuutta yhteisön oikeuden kanssa.
42 Direktiivin 95/46/EY sovellettavuus ei näin ollen voi riippua siitä, onko pääasioissa kyseessä olevilla konkreettisilla tilanteilla riittävä liittymä perustamissopimuksella taattujen perusoikeuksien käyttämiseen ja kyseessä olevissa asioissa etenkin työntekijöiden vapaaseen liikkuvuuteen. Päinvastaisella tulkinnalla saatettaisiin aiheuttaa se, että kyseisen direktiivin soveltamisalan rajat kävisivät erityisen epävarmoiksi ja epäselviksi, mikä olisi ristiriidassa direktiivin oleellisen tavoitteen kanssa, joka on jäsenvaltioiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentäminen kansallisten lainsäädäntöjen erilaisuudesta aiheutuvien sisämarkkinoiden toiminnan esteiden poistamiseksi.
43 Direktiivin 95/46/EY sovellettavuus tilanteisiin, joilla ei ole suoraa liittymää perustamissopimuksella taattujen perustavanlaatuisten liikkumisvapauksien käyttämisen kanssa, vahvistetaan tämän direktiivin 3 artiklan 1 kohdassa, jossa sen soveltamisala määritetään hyvin laajasti ja jossa suojasääntöjen soveltamista ei aseteta riippuvaiseksi siitä, onko käsittely tosiasiallisesti yhteydessä jäsenvaltioiden väliseen vapaaseen liikkuvuuteen. Tämä vahvistetaan myös saman artiklan 2 kohdassa säädetyillä, erityisesti sellaiseen henkilötietojen käsittelyyn liittyvillä poikkeuksilla, joka "suoritetaan sellaisessa toiminnassa, - - josta on määrätty Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V ja VI osastossa" tai joka suoritetaan "yksinomaan henkilökohtaisessa tai kotitaloutta - - koskevassa toiminnassa". Näiden poikkeusten sanamuoto ei olisi tällainen varsinkaan silloin, jos kyseinen direktiivi olisi sovellettavissa yksinomaan sellaisiin tilanteisiin, joilla on riittävä liittymä liikkumisvapauksien käyttämiseen.
44 Sama havainto voidaan tehdä direktiivin 95/46/EY 8 artiklan 2 kohdassa säädetyistä poikkeuksista, jotka koskevat erityisten tietoryhmien käsittelyä, muun muassa niistä, joista säädetään tämän saman säännöksen d alakohdassa, joka koskee "poliittisen, filosofisen, uskonnollisen tai ammattiliittotoimintaan liittyvän säätiön, yhdistyksen tai muun voittoa tavoittelemattoman yhteisön" suorittamaa käsittelyä.
45 Lopuksi on syytä korostaa, että pääasioissa kyseessä oleva henkilötietojen käsittely ei kuulu direktiivin 95/46/EY 3 artiklan 2 kohdan ensimmäisessä luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamisalaan. Tätä käsittelyä ei toimiteta sellaisten yhteisön oikeuden soveltamisalaan kuulumattomien toimintojen suorittamiseksi, jollaisista määrätään Euroopan unionista tehdyn sopimuksen V ja VI osastossa. Kyse ei myöskään ole käsittelystä, joka koskisi yleistä turvallisuutta, puolustusta, valtion turvallisuutta ja rikosoikeuden alalla tapahtuvaa valtion toimintaa.
46 Direktiivin 95/46/EY 7 artiklan c ja e alakohdassa ja 13 artiklan e ja f alakohdassa ilmaistut tavoitteet osoittavat lisäksi, että sillä pyritään kattamaan pääasioissa kyseessä olevan kaltaiset tietojenkäsittelyt.
47 On siis syytä katsoa, että direktiiviä 95/46/EY voidaan soveltaa pääasioissa kyseessä olevan kaltaisessa lainsäädännössä säädettyyn henkilötietojen käsittelyyn.
Ensimmäinen ennakkoratkaisukysymys
48 Ensimmäisessä ennakkoratkaisukysymyksessään kansalliset tuomioistuimet kysyvät pääasiallisesti, onko direktiiviä 95/46/EY tulkittava siten, että sen vastaista on sellainen pääasioissa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö, joka velvoittaa valtion valvontaelimen keräämään ja ilmoittamaan julkaisemista varten sellaisten henkilöiden tulotiedot, jotka työskentelevät tämän valvonnan alaisuuteen kuuluvissa yhteisöissä, jos nämä tulot ylittävät tietyn kynnyksen.
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt huomautukset
49 Tanskan hallitus katsoo, ettei direktiivillä 95/46/EY varsinaisesti säännellä ulkopuolisten oikeutta saada pyynnöstään tietoja asiakirjoista. Tämän direktiivin 12 artikla koskee ainoastaan jokaisen henkilön oikeutta saada häntä koskevat tiedot. Tämän hallituksen mukaan sellaisten henkilötietojen suojelun, jotka eivät ole arkaluonteisia, on väistyttävä yhteisön oikeusjärjestyksessä olennaisen tärkeän aseman omaavan avoimuusperiaatteen tieltä. Tanskan hallitus huomauttaa Ruotsin hallituksen tavoin tältä osin, että kyseisen direktiivin 72 perustelukappaleen mukaan julkisuusperiaate voidaan ottaa huomioon tämän direktiivin säännöksiä täytäntöön pantaessa.
50 Rechnungshof ja Itävallan, Italian, Alankomaiden, Suomen sekä Ruotsin hallitukset ja komissio katsovat, että pääasioissa kyseessä olevat kansalliset säännökset soveltuvat yhteen direktiivin 95/46/EY kanssa yleisesti ottaen siitä syystä, että jäsenvaltioilla on ollut laaja harkintavalta, kun ne ovat panneet direktiivin täytäntöön, erityisesti siltä osin kuin kyse on laissa säädetyn, yleistä etua koskevan tehtävän suorittamisesta tämän direktiivin 6 artiklan b ja c alakohdan ja 7 artiklan c tai e alakohdan nojalla. Tässä suhteessa ne vetoavat avoimuutta, julkisten varojen asianmukaista hoitoa sekä väärinkäytösten ehkäisyä koskeviin periaatteisiin.
51 Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kappaleella taattuun yksityisyyden suojaan puuttumista voidaan niiden mukaan perustella näillä yleisen edun mukaisilla tavoitteilla, jos tästä puuttumisesta on säädetty laissa, jos se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä legitiimien tavoitteiden saavuttamiseksi ja jos se ei ole tavoiteltuun päämäärään nähden suhteetonta.
52 Itävallan hallitus toteaa muun muassa, että oikeasuhteisuutta valvottaessa on syytä ottaa huomioon se, missä määrin tiedot vaikuttavat yksityisyyteen. Tietoja, jotka koskevat henkilön intimiteettiä, terveyttä, perhe-elämää tai seksuaalisuutta, on suojeltava voimakkaammin kuin tuloihin ja veroihin liittyviä tietoja, jotka tosin ovat henkilökohtaisia mutta jotka koskevat vähemmän hänen henkilöään ja ovat siten vähemmän arkaluonteisia (ks. vastaavasti asia Fressoz ja Roire v. Ranska, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 21.1.1999, Recueil des arrêts et décisions 1999-I, 65 kohta).
53 Myös Suomen hallitus katsoo, ettei yksityisyyden suoja ole ehdoton. Näin julkisessa virassa ja tehtävässä toimivaa tässä tehtävässä koskevat tiedot eivät kuulu yksityisyyden suojan piiriin.
54 Italian hallitus katsoo, että pääasioissa kyseessä olevan kaltaiset tiedot ovat jo sellaisinaan julkisia suurimmassa osassa jäsenvaltioita, sillä ne ilmenevät lailla tai asetuksella säädetyistä taikka työehtosopimuksissa sovituista palkkataulukoista tai palkkahaarukoista. Näin ollen suhteellisuusperiaatteen vastaista ei ole säätää niiden levittämisestä siten, että kyseessä olevat tulot saavien eri henkilöiden nimet ilmoitetaan. Koska tällä levittämisellä pyritään näin ollen selventämään sitä tilannetta, joka jo ilmenee yleisön saatavilla olevista tiedoista, se on vain vähäinen toimenpide, jonka avulla voidaan varmistaa avoimuusperiaatteen ja hyvän hallinnon periaatteen toteutuminen.
55 Alankomaiden hallitus toteaa kuitenkin lisäksi, että kansallisten tuomioistuinten pitäisi tarkistaa kunkin asianomaisen julkisen yhteisön osalta, voidaanko yleiseen etuun liittyvä tavoite saavuttaa käsittelemällä henkilötietoja asianomaisten henkilöiden yksityisyyttä vähemmän loukkaavalla tavalla.
56 Yhdistyneen kuningaskunnan hallitus puolestaan väittää, että Euroopan neuvoston 18.12.2000 Nizzassa julistamalla Euroopan unionin perusoikeuskirjalla (EYVL C 364, s. 1), johon Verfassungsgerichtshof lyhyesti viittaa, ei ole merkitystä ensimmäiseen kysymykseen vastattaessa.
57 Komissio pohtii asioissa C-138/01 ja C-139/01, riittäisikö direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan b alakohdan nojalla suoritettavassa oikeasuhteisuuden tutkinnassa BezBegrBGV:n tavoitteen saavuttamiseksi se, että tiedot siirrettäisiin ilman nimiä ilmoittamalla esimerkiksi pikemminkin asianomaisen henkilön virka-asema kuin hänen nimensä. Vaikka myönnettäisiinkin, että Rechnungshof tarvitsee tiedot nimineen suorittaakseen yksityiskohtaisemman tarkastuksen, komissio pohtii, onko näiden tietojen merkitseminen selvitykseen asianomaisen henkilön nimen kanssa todellakin välttämätöntä tarkastuksen suorittamiseksi varsinkin, kun kyseistä selvitystä ei esitetä ainoastaan parlamenteille, vaan sitä myös levitetään laajalti.
58 Lisäksi komissio muistuttaa, että direktiivin 95/46/EY 13 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat poiketa muun muassa sen 6 artiklan 1 kohdan b alakohdasta useiden yleisen edun turvaamiseen liittyvien tavoitteiden ja etenkin "jäsenvaltiolle tai Euroopan unionille tärkeän taloudellisen tai rahoituksellisen edun" varmistamiseksi (13 artiklan 1 kohdan e alakohta). Komission mukaan poikkeavien toimenpiteiden on niidenkin oltava suhteellisuusperiaatteiden mukaisia, miltä osin voidaan vedota kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan b alakohdasta edellisessä kohdassa esitettyihin seikkoihin.
59 Asiassa C-465/00 pääasian vastaajat katsovat, että kyseinen kansallinen lainsäädäntö ei sovellu yhteen direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan b ja c alakohdan kanssa eikä sitä voida perustella sen 7 artiklan c tai e alakohdalla, sillä siinä säädetään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kohta huomioon ottaen perusteettomasta puuttumisesta ja joka tapauksessa se on suhteeton. Rechnungshofin harjoittama laskentatoimen valvonta riittää takaamaan julkisten varojen säästäväisen käytön.
60 Tarkemmin ottaen ne toteavat, ettei ole osoitettu, että julkisten yhteisöjen palveluksessa olevien kaikkien henkilöiden nimien ja tulojen määrän julkaiseminen, jos tämä määrä ylittää tietyn kynnyksen, olisi maan taloudelliseen hyvinvointiin tähtäävä toimenpide. Lainsäätäjä on myös pyrkinyt painostamaan asianomaisia yhteisöjä, jotta ne pitäisivät palkat kohtuullisella tasolla. Nämä vastaajat väittävät myös, että tässä tapauksessa tämä toimenpide kohdistuu henkilöihin, joista vain harvat ovat julkisuuden henkilöitä.
61 Vaikka Rechnungshofin menettelyä sen laatiessa selvitystä, joka sisältää tuloihin liittyviä henkilötietoja ja joka on tarkoitettu julkisen keskustelun kohteeksi, pidettäisiinkin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kohdan nojalla perusteltavissa olevana yksityisyyteen puuttumisena, Land Niederösterreich ja ÖRF katsovat, että tällä toimenpiteellä rikotaan kuitenkin Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artiklaa. Samansuuruista palkkaa saavia henkilöitä kohdellaan nimittäin epäyhdenvertaisesti sen mukaan, ovatko he Rechnungshofin valvonnassa olevan yhteisön palveluksessa vai eivät.
62 ÖRF korostaa toista Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artikla huomioon ottaen epäyhdenvertaista kohtelua. Rechnungshofin valvonnassa olevien yhteisöjen työntekijöistä ainoastaan niiden työntekijöiden, joiden tulot ylittävät BezBegrBGV:n 8 §:ssä säädetyn kynnyksen, pitää sietää yksityisyyteensä puuttuminen. Jos lainsäätäjä pitää todella tärkeänä sitä, että tiettyjen oikeushenkilöiden työntekijöiden palkat ovat kohtuullisia, kaikkien palveluksessa olevien henkilöiden palkat on tarpeen julkaista niiden suuruudesta riippumatta.
63 Lopuksi ÖRF, Marktgemeinde Kaltenleutgeben ja Austrian Airlines Österreichische Luftverkehrs-AG, väittävät, että BezBegrBGV:n 8 §:n säännöstä on mahdollista tulkita yhteisön oikeuden mukaisesti eli siten, että kyseiset tulot pitää ilmoittaa Rechnungshofille ja ne on merkittävä selvitykseen ilman nimiä. Tämän tulkinnan etuna on, että sillä voidaan ratkaista tämän säännöksen ja direktiivin 95/46/EY välinen ristiriita.
Yhteisöjen tuomioistuimen vastaus
64 Aluksi on syytä todeta, että pääasioissa kyseessä olevat tiedot, jotka koskevat sekä tiettyjen yhteisöjen maksamia palkkoja että niiden saajia, ovat direktiivin 95/46/EY 2 artiklan a alakohdassa tarkoitettuja henkilötietoja, koska ne ovat "tunnistettua tai tunnistettavissa olevaa luonnollista henkilöä - - koskevia tietoja". Toiminnot, joilla kyseinen yhteisö rekisteröi nämä tiedot, käyttää niitä ja ilmoittaa ne Rechnungshofille, ja toiminnot, joilla tämä viimeksi mainittu kirjaa ne selvitykseen, joka on tarkoitettu lähetettäväksi useille eri poliittisille elimille ja joka julkaistaan laajasti, ovat kyseisen direktiivin 2 artiklan b alakohdassa tarkoitettua henkilötietojen käsittelyä.
65 Direktiivissä 95/46/EY säädetään, että jollei sen 13 artiklassa säädetyistä poikkeuksista muuta johdu, henkilötietojen käsittelyssä on noudatettava toisaalta "tietojen laatua koskevia periaatteita", jotka mainitaan tämän direktiivin 6 artiklassa, ja toisaalta "tietojenkäsittelyn laillisuutta koskevia periaatteita", jotka luetellaan sen 7 artiklassa.
66 Henkilötiedot on tarkemmin ottaen kerättävä "tiettyä nimenomaista ja laillista tarkoitusta varten" (direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan b alakohta) ja niiden on oltava "asianmukaisia, olennaisia eikä liian laajoja" tähän tarkoitukseen nähden (direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan c alakohta). Lisäksi saman direktiivin 7 artiklan c ja e alakohdan mukaan henkilötietojen käsittely on sallittua vain, jos "käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän laillisen velvoitteen noudattamiseksi" tai jos "käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai sellaisen julkisen vallan käyttämiseksi, joka kuuluu rekisterinpitäjälle - - jolle tiedot luovutetaan".
67 Direktiivin 95/46/EY 13 artiklan e ja f alakohdassa valtuutetaan jäsenvaltiot kuitenkin poikkeamaan muun muassa tämän direktiivin 6 artiklan 1 kohdasta, jos on tarpeen varmistaa "jäsenvaltiolle tai Euroopan unionille tärkeä taloudellinen tai rahoituksellinen etu, myös rahaa, talousarviota ja verotusta koskevissa asioissa" tai "valvonta-, tarkastus- tai sääntelytehtävä, joka satunnaisestikin liittyy julkisen vallan käyttämiseen", tietyissä tapauksissa, joihin juuri edellä mainitussa e alakohdassa tarkoitettu tapaus kuuluu.
68 Vielä on lisättävä, että niitä direktiivin 95/46/EY säännöksiä, joilla säännellään sellaisten henkilötietojen käsittelyä, jotka saattavat vaarantaa perusoikeuksia ja varsinkin oikeutta yksityisyyteen, on välttämättä tulkittava perusoikeuksien valossa, sillä nämä perusoikeudet ovat vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan erottamaton osa yleisiä oikeusperiaatteita, joiden noudattamista yhteisöjen tuomioistuin valvoo (ks. mm. asia C-274/99 P, Connolly v. komissio, tuomio 6.3.2001, Kok. 2001, s. I-1611, 37 kohta).
69 Nämä periaatteet on nimenomaisesti otettu EU 6 artiklan 2 kohtaan, jonka mukaan "unioni pitää arvossa yhteisön oikeuden yleisinä periaatteina perusoikeuksia, sellaisina kuin ne taataan [Euroopan ihmisoikeussopimuksessa] ja sellaisina kuin ne ilmenevät jäsenvaltioiden yhteisessä valtiosääntöperinteessä".
70 Samalla kun direktiivin 95/46/EY päätavoitteena on taata henkilötietojen vapaa liikkuminen, sen 1 artiklassa säädetään, että "jäsenvaltioiden on henkilötietojen käsittelyssä turvattava yksilöille heidän perusoikeutensa ja -vapautensa ja erityisesti heidän oikeutensa yksityisyyteen". Tämä sama edellytys ilmaistaan useissa kyseisen direktiivin perustelukappaleissa, muun muassa 10 ja 11 perustelukappaleessa.
71 Tältä osin on syytä muistuttaa, että vaikka Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 1 kohdassa määrätäänkin periaatteesta, jonka mukaan viranomaiset eivät saa puuttua yksityisyyttä koskevan oikeuden käyttämiseen, saman artiklan 2 kohdassa todetaan kuitenkin, että tämä puuttuminen on mahdollista silloin, kun "laki sen sallii ja se on demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätöntä kansallisen ja yleisen turvallisuuden tai maan taloudellisen hyvinvoinnin vuoksi, tai epäjärjestyksen ja rikollisuuden estämiseksi, terveyden tai moraalin suojaamiseksi, tai muiden henkilöiden oikeuksien ja vapauksien turvaamiseksi".
72 Direktiivin 95/46/EY ja erityisesti sen 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan, 7 artiklan c ja e alakohdan ja 13 artiklan soveltamisedellytysten selvittämiseksi on ensiksikin tarkistettava, puututaanko pääasioissa esillä olevan kaltaisella lainsäädännöllä yksityisyyteen ja jos niin on, onko tämä puuttuminen Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artikla huomioon ottaen perusteltua.
Yksityisyyteen puuttuminen
73 Heti aluksi on todettava, että yksilön työtuloihin liittyvien nimitietojen kerääminen niiden ilmoittamiseksi ulkopuolisille kuuluu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan soveltamisalaan. Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on tältä osin todennut, että ilmaisua "yksityiselämä" ei pidä tulkita suppeasti ja ettei "mikään periaatteellinen syy salli sitä, että ammattitoiminta jätettäisiin - - yksityiselämän käsitteen ulkopuolelle" (ks. mm. asia Amann v. Sveitsi, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 16.2.2000, Recueil des arrêts et décisions 2000-II, 65 kohta ja asia Rotaru v. Romania, tuomio 4.5.2000, Recueil des arrêts et décisions 2000-V, 43 kohta).
74 On todettava, että vaikka sillä, että työnantaja tallentaa henkilökunnalleen maksamiinsa palkkoihin liittyvät nimitiedot, ei sinänsä puututakaan näiden yksityisyyteen, näiden tietojen ilmoittamisella ulkopuoliselle, tässä tapauksessa viranomaiselle, loukataan asianomaisten oikeutta yksityisyyteen, käytettiinpä näin ilmoitettuja tietoja sittemmin miten tahansa, ja näin ollen se on Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklassa tarkoitettua puuttumista.
75 Tällaisen puuttumisen olemassaolon osoittamisessa merkitystä ei ole sillä, ovatko ilmoitetut tiedot arkaluonteisia vai eivät tai onko asianomaisille mahdollisesti aiheutunut haittaa tästä puuttumisesta (ks. vastaavasti em. asia Amann v. Sveitsi, tuomion 70 kohta). Riittää, kun todetaan, että työnantaja on ilmoittanut työntekijän tai eläkeläisen saamiin tuloihin liittyviä tietoja ulkopuoliselle.
Puuttumisen perusteltavuus
76 Tämän tuomion 74 kohdassa mainitun kaltaisella puuttumisella rikotaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklaa, paitsi jos sen lisäksi, että "laki sen sallii", sillä pyritään yhteen tai useampaan tämän määräyksen 2 kohdassa tarkoitettuun lailliseen tavoitteeseen ja se on "demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätön" tämän tavoitteen tai näiden tavoitteiden saavuttamiseksi.
77 On riidatonta, että pääasioissa kyseessä olevasta puuttumisesta säädetään BezBegrBGV:n 8 §:ssä. On kuitenkin kysyttävä, onko tämä säännös sanamuodoltaan riittävän täsmällinen, jotta lain adressaatit voivat toimia sen mukaisesti, ja onko se näin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetun ennakoitavuusedellytyksen mukainen (ks. mm. asia Rekvényi v. Unkari, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 20.5.1999, Recueil des arrêts et décisions 1999-III, 34 kohta).
78 BezBegrBGV:n 8 §:n 3 momentissa säädetään tältä osin, että Rechnungshofin laatimassa selvityksessä "on mainittava kaikki ne henkilöt, joille - - oikeushenkilöiden maksamien palkkojen tai eläkkeiden vuosittaiset määrät ylittävät 1 momentissa mainitun kokonaismäärän", edellyttämättä nimenomaisesti, että asianomaisten henkilöiden nimet julkistetaan heidän saamiensa tulojen yhteydessä. Ennakkoratkaisupyyntöjen mukaan perustuslakia tulkitaan tällä tavalla oikeustieteessä lain valmistelutöiden perusteella.
79 Kansallisten tuomioistuinten on tutkittava, onko tulkinta, jonka mukaan BezBegrBGV:n 8 §:n 3 momentissa edellytetään, että asianomaisten henkilöiden nimet julkistetaan heidän saamiensa tulojen yhteydessä, tämän tuomion 77 kohdassa mainitun ennakoitavuusedellytyksen mukainen.
80 Tämä kysymys herää kuitenkin mahdollisesti vasta sen jälkeen, kun on tutkittu, onko kyseisen kansallisen säännöksen tällainen tulkinta Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukainen, kun otetaan huomioon, että sen on oltava oikeassa suhteessa tavoiteltaviin päämäärin. Seuraavissa kohdissa tutkitaan tätä viimeksi mainittua kysymystä.
81 Asiassa C-465/00 esitetystä ennakkoratkaisupyynnöstä ilmenee tältä osin, että BezBegrBGV:n 8 §:llä pyritään painostamaan kyseisiä julkisia yhteisöjä siihen, että ne pitäisivät palkat kohtuullisella tasolla. Itävallan hallitus toteaa yleisemmin, että tässä säännöksessä säädetyn puuttumisen tavoitteena on taata se, että hallinto käyttää julkisia varoja säästäväisesti ja asianmukaisesti. Tällainen tavoite on sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuun "maan taloudelliseen hyvinvointiin" että direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan b alakohdassa mainittuun "tiettyyn nimenomaiseen ja lailliseen tarkoitukseen" tähtäävä laillinen päämäärä.
82 Vielä on tarkistettava, onko kyseinen puuttuminen demokraattisessa yhteiskunnassa välttämätön tavoitellun laillisen päämäärän saavuttamiseksi.
83 Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen mukaan adjektiivilla "välttämätön" tarkoitetaan Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kohdassa sitä, että kyseessä on "pakottava sosiaalinen tarve" ja että toteutettu toimenpide on "oikeassa suhteessa tavoiteltuun lailliseen päämäärään nähden" (ks. mm. asia Gillow v. Yhdistynyt kuningaskunta, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 24.11.1986, A-sarja nro 109, 55 kohta). Kansallisilla viranomaisilla on lisäksi harkintavalta, "jonka laajuus ei riipu ainoastaan puuttumisen tavoitteesta, vaan myöskin siitä, millaista tämä puuttuminen on" (ks. asia Leander v. Ruotsi, Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomio 26.3.1987, A-sarja nro 116, 59 kohta).
84 Itävallan tasavallan intressiä taata julkisten varojen mahdollisimman hyvä käyttö ja erityisesti sen intressiä siihen, että palkat pysyvät kohtuullisissa rajoissa, on punnittava siihen nähden, miten vakavasti asianomaisten henkilöiden oikeutta yksityisyyteen loukataan.
85 Rechnungshofilla ja erilaisilla parlamentaarisilla elimillä on tässä suhteessa kiistämätön tarve tietää eri julkisten yhteisöjen henkilöstöstä aiheutuneiden kustannusten määrä, jotta ne voisivat tarkistaa julkisten varojen asianmukaisen käytön. Tämän lisäksi demokraattisessa yhteiskunnassa verovelvollisilla ja suurella yleisöllä on yleensä oikeus saada tietoja julkisten varojen käytöstä muun muassa henkilöstökuluihin. Tällaisilla selvitykseen kootuilla tiedoilla edistetään julkista keskustelua yleiseen etuun liittyvästä kysymyksestä ja palvellaan siis yleistä etua.
86 On kuitenkin kysyttävä, onko asianomaisten henkilöiden nimien ilmoittaminen saatujen tulojen kohdalla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan lailliseen päämäärään ja ovatko ne syyt, joihin yhteisöjen tuomioistuimessa on vedottu tällaisen julkistamisen perustelemiseksi, merkityksellisiä ja riittäviä.
87 On todettava, että kansallisten tuomioistuinten omaksuman tulkinnan mukaan BezBegrBGV:n 8 §:ssä edellytetään, että asiaomaisten henkilöiden nimet on julkistettava yhdessä heidän saamiensa, tietyn kynnyksen ylittävien palkkojen kanssa, eikä tämä koske ainoastaan sellaisissa ammateissa toimivia henkilöitä, joita koskeva palkkataulukko julkaistaan, vaan Rechnungshofin valvonnassa olevien yhteisöjen kaikkia työntekijöitä. Sen lisäksi, että nämä tiedot lähetetään viimeksi mainitulle ja sen välityksellä useille eri parlamentaarisille elimille, niitä levitetään myös laajasti julkisuudessa.
88 Kansallisten tuomioistuinten on tarkistettava, onko tällainen julkisuus samalla sekä välttämätöntä että oikeassa suhteessa siihen päämäärään, joka koskee palkkojen pysyttämistä kohtuullisissa rajoissa, ja varsinkin niiden on tutkittava, olisiko tämä tavoite voitu saavuttaa yhtä tehokkaasti toimittamalla nimet sisältävät tiedot vain valvontaelimille. Voidaan myös kysyä, eikö suurelle yleisölle olisi voitu ilmoittaa vain niitä palkkoja ja muita rahamääräisiä etuja, jotka kyseisten julkisten yhteisöjen palveluksessa olevat henkilöt saavat sopimuksen tai sääntöjen nojalla, mutta ei kunkin henkilön kyseisen vuoden aikana todellisuudessa saamia summia, joiden osat voivat vaihtelevasti riippua heidän perhetilanteestaan ja henkilökohtaisesta tilanteestaan.
89 Asianomaisten henkilöiden yksityisyyttä koskevan oikeuden loukkaamisen vakavuuden osalta on todettava, että ei ole mahdotonta, että heidän ammattitulojensa julkisuudesta aiheutuvat kielteiset vaikutukset saattavat vahingoittaa heitä muun muassa silloin, kun he hakeutuvat töihin Itävallassa tai muualla sijaitseviin muihin sellaisiin yrityksiin, jotka eivät ole Rechnungshofin valvonnassa.
90 On todettava, että pääasioissa kyseessä olevan kaltaisen kansallisen lainsäädännön soveltamisesta aiheutuvaa puuttumista voidaan perustella Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan 2 kohdalla vain silloin, kun Rechnungshofin valvonnassa olevien yhteisöjen palveluksessa olevien henkilöiden tietyn kynnyksen ylittävien vuositulojen lisäksi myös näiden tulojen saajien nimien laaja julkistaminen on samalla sekä välttämätöntä että tarkoituksenmukaista sen tavoitteen kannalta, joka koskee palkkojen pysyttämistä kohtuullisissa rajoissa, mikä kansallisten tuomioistuinten on tutkittava.
Seuraukset direktiivin 95/46/EY säännökset huomioon ottaen
91 Jos kansalliset tuomioistuimet katsovat kyseisen kansallisen lainsäädännön olevan yhteensoveltumaton Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan kanssa, se ei voi täyttää myöskään direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan c alakohdasta ja 7 artiklan c tai e alakohdasta ilmenevää oikeasuhteisuutta koskevaa vaatimusta. Siihen ei myöskään voida soveltaa kyseisen direktiivin 13 artiklassa säädettyjä poikkeuksia, sillä tässä artiklassa edellytetään myöskin oikeasuhteisuutta koskevan vaatimuksen noudattamista yleisen edun mukaista päämäärää tavoiteltaessa. Tätä säännöstä ei missään tapauksessa voida tulkita siten, että sillä voitaisiin perustella Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan vastainen yksityisyyttä koskevan oikeuden loukkaaminen.
92 Jos kansalliset tuomioistuimet kuitenkin toteaisivat, että BezBegrBGV:n 8 § on samalla sekä välttämätön että tarkoituksenmukainen yleiseen etuun liittyvän tavoitteen saavuttamiseksi, niiden on tämän tuomion 77-79 kohdasta ilmenevin tavoin vielä tarkistettava, onko BezBegrBGV:n 8 §:n säännös, jossa ei nimenomaisesti säädetä siitä, että asianomaisten henkilöiden nimet on julkistettava saatujen tulojen yhteydessä, ennakoitavuusedellytyksen mukainen.
93 Lopuksi on edellä esitettyihin näkökohtiin viitaten syytä muistuttaa, että myös kansallisen tuomioistuimen on tulkittava kansallisen oikeuden säännöksiä mahdollisimman pitkälle sovellettavan direktiivin sanamuodon ja tarkoituksen mukaisesti, jotta direktiivissä tarkoitettu tulos saavutettaisiin ja jotta perustamissopimuksen EY 249 artiklan kolmatta kohtaa näin noudatettaisiin (ks. asia C-106/89, Marleasing, tuomio 13.11.1990, Kok. 1990, s. I-4135, 8 kohta).
94 Kaikki edellä esitetyt näkökohdat huomioon ottaen ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen on vastattava, että pääasioissa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö ei ole direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan ja 7 artiklan c ja e alakohdan vastainen, edellyttäen, että on selvitetty, että Rechnungshofin valvonnassa olevien yhteisöjen palveluksessa olevien henkilöiden tietyn kynnyksen ylittävien vuositulojen lisäksi myös näiden tulojen saajien nimien laaja julkistaminen on välttämätöntä ja tarkoituksenmukaista perustuslainsäätäjän tavoitteleman sen päämäärän kannalta, joka koskee julkisten varojen asianmukaista hoitoa, mikä kansallisten tuomioistuinten on tutkittava.
Toinen ennakkoratkaisukysymys
95 Toisessa ennakkoratkaisukysymyksessä kansalliset tuomioistuimet kysyvät, voidaanko direktiivin 95/46/EY niitä säännöksiä, joiden vastainen pääasioissa kyseessä olevan kaltainen lainsäädäntö on, soveltaa välittömästi siten, että yksityishenkilö voi vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa estääkseen tämän lainsäädännön soveltamisen.
96 Asiassa C-465/00 pääasian vastaajat ja Alankomaiden hallitus katsovat, että direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdalla ja 7 artiklalla voidaan katsoa olevan välitön oikeusvaikutus, sillä ne vastaavat yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmeneviä, tätä koskevia arviointiperusteita. Nämä säännökset ovat nimittäin riittävän täsmällisiä ja ehdottomia mahdollistaakseen sen, että ne yhteisöt, joilla on velvollisuus julkistaa asianomaisten henkilöiden tulotiedot, voivat vedota niihin estääkseen kyseisten säännösten vastaisten kansallisten sääntöjen soveltamisen.
97 Sitä vastoin Itävallan hallitus väittää, että direktiivin 95/46/EY tämän asian kannalta merkitykselliset säännökset eivät ole välittömästi sovellettavissa. Muun muassa sen 6 artiklan 1 kohta ja 7 artikla eivät ole ehdottomia, sillä niiden täytäntöönpano edellyttää, että jäsenvaltiot, joilla on laaja harkintavalta, toteuttavat tältä osin erityistoimia.
98 Tältä osin on muistutettava, että kaikissa tapauksissa, joissa direktiivin säännökset ovat sisällöltään ehdottomia ja riittävän täsmällisiä ja joissa direktiivin täytäntöönpanotoimia ei ole toteutettu määräajassa, näihin säännöksiin voidaan vedota kaikkia sellaisia kansallisia oikeussääntöjä vastaan, jotka eivät ole direktiivin säännösten mukaisia, tai siltä osin kuin niissä määritellään oikeuksia, joihin yksityiset voivat vedota suhteessa valtioon (ks. mm. asia 8/81, Becker, tuomio 19.1.1982, Kok. 1982, s. 53, Kok. Ep. VI, s. 295, 25 kohta ja asia C-141/00, Kügler, tuomio 10.9.2002, Kok. 2002, s. I-6833, 51 kohta).
99 Kun ensimmäiseen ennakkoratkaisukysymykseen annettu vastaus otetaan huomioon, toisella ennakkoratkaisukysymyksellä halutaan selvittää, voidaanko direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan c alakohtaa, jonka mukaan henkilötietojen on oltava "asianmukaisia, olennaisia [eikä] liian laajoja siihen tarkoitukseen, mihin ne on kerätty ja missä niitä myöhemmin käsitellään", ja 7 artiklan c tai e alakohtaa, joiden mukaan henkilötietojen käsittely on sallittua muun muassa vain, jos "käsittely on tarpeen rekisterinpitäjän laillisen velvoitteen noudattamiseksi" tai jos "käsittely on tarpeen yleistä etua koskevan tehtävän suorittamiseksi tai sellaisen julkisen vallan käyttämiseksi, joka kuuluu rekisterinpitäjälle - - jolle tiedot luovutetaan", soveltaa välittömästi.
100 Nämä säännökset ovat riittävän täsmällisiä mahdollistaakseen sen, että yksityishenkilö voi niihin vedota ja että kansallinen tuomioistuin voi niitä soveltaa. Lisäksi vaikka jäsenvaltioilla onkin direktiivin 95/46/EY nojalla eittämättä enemmän tai vähemmän laaja harkintavalta tiettyjen sen säännösten täytäntöönpanossa, 6 artiklan 1 kohdan c alakohdalla ja 7 artiklan c tai e alakohdalla asetetaan kuitenkin ehdottomia velvoitteita.
101 Toiseen ennakkoratkaisukysymykseen on siis vastattava siten, että direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 7 artiklan c ja e alakohta ovat välittömästi sovellettavissa siten, että yksityishenkilö voi vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa estääkseen näiden säännösten vastaisten kansallisten oikeussääntöjen soveltamisen.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
102 Yhteisöjen tuomioistuimelle huomautuksensa esittäneille Itävallan, Tanskan, Italian, Alankomaiden, Suomen, Ruotsin ja Yhdistyneen kuningaskunnan hallituksille ja komissiolle aiheutuneita oikeudenkäyntikuluja ei voida määrätä korvattaviksi. Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely yhteisöjen tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
on ratkaissut Verfassungsgerichtshofin 12.12.2000 tekemällään päätöksellä ja Oberster Gerichtshofin 14.2. ja 28.2.2001 tekemillään päätöksillä esittämät kysymykset seuraavasti:
1) Pääasioissa kyseessä olevan kaltainen kansallinen lainsäädäntö ei ole yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24 päivänä lokakuuta 1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan c alakohdan ja 7 artiklan c ja e alakohdan vastainen, edellyttäen, että on selvitetty, että Rechnungshofin valvonnassa olevien yhteisöjen palveluksessa olevien henkilöiden tietyn kynnyksen ylittävien vuositulojen lisäksi myös näiden tulojen saajien nimien laaja julkistaminen on välttämätöntä ja tarkoituksenmukaista perustuslainsäätäjän tavoitteleman sen päämäärän kannalta, joka koskee julkisten verojen asianmukaista hoitoa, mikä kansallisten tuomioistuinten on tutkittava.
2) Direktiivin 95/46/EY 6 artiklan 1 kohdan c alakohta ja 7 artiklan c ja e alakohta ovat välittömästi sovellettavissa siten, että yksityishenkilö voi vedota niihin kansallisissa tuomioistuimissa estääkseen näiden säännösten vastaisten kansallisten oikeussääntöjen soveltamisen.