CELEX: 61999CJ0127
Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats
Unzureichende Umsetzung der Richtlinie 91/676/EWG
Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen

Entscheidungsgründe
1 Die Kommission der Europäischen Gemeinschaften hat mit Klageschrift, die am 14. April 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 169 EG-Vertrag (jetzt Artikel 226 EG) Klage erhoben auf Feststellung, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus dem Gemeinschaftsrecht verstoßen hat, dass sie es unterlassen hat,
- ein oder mehrere Aktionsprogramme mit den Merkmalen und entsprechend den Anforderungen nach Artikel 5 der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen (ABl. L 375, S. 1, nachfolgend: Richtlinie) aufzustellen,
- die Messungen nach Artikel 6 der Richtlinie vollständig und ordnungsgemäß durchzuführen und
- einen vollständigen Bericht im Sinne von Artikel 10 der Richtlinie auszuarbeiten und vorzulegen.
Rechtlicher Rahmen
2 Die Richtlinie hat nach ihrem Artikel 1 zum Ziel, die durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verursachte oder ausgelöste Gewässerverunreinigung zu verringern und weiterer Gewässerverunreinigung dieser Art vorzubeugen.
3 Dazu sieht sie vor, dass die Mitgliedstaaten verschiedene Initiativen entsprechend einem Zeitplan ergreifen, dessen Fristen ab dem Zeitpunkt der Bekanntgabe der Richtlinie, dem 19. Dezember 1991, laufen.
4 So hatten die Mitgliedstaaten nach Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie innerhalb von zwei Jahren nach deren Bekanntgabe verunreinigungsgefährdete Gebiete auszuweisen und die Kommission hiervon innerhalb von sechs Monaten nach der ersten Ausweisung zu unterrichten.
5 Artikel 4 der Richtlinie lautet:
(1) Um für alle Gewässer einen allgemeinen Schutz vor Verunreinigung zu gewährleisten, treffen die Mitgliedstaaten binnen zwei Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie folgende Maßnahmen:
a) Sie stellen Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft auf, die von den Landwirten auf freiwilliger Basis anzuwenden sind und Bestimmungen enthalten sollten, welche mindestens die in Anhang II Punkt A enthaltenen Punkte umfassen;
b) sie erarbeiten, falls notwendig, ein Programm, das auch Schulungs- und Informationsmaßnahmen für Landwirte vorsieht und das die Anwendung der Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft fördert.
(2) Die Mitgliedstaaten übermitteln der Kommission die Einzelheiten ihrer Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft; die Kommission nimmt die Angaben über diese Regeln in den in Artikel 11 genannten Bericht auf. Anhand der erhaltenen Informationen kann die Kommission dem Rat geeignete Vorschläge unterbreiten, wenn sie dies für erforderlich hält."
6 Artikel 5 der Richtlinie bestimmt:
(1) Zur Verwirklichung der in Artikel 1 genannten Ziele legen die Mitgliedstaaten innerhalb von zwei Jahren nach der ersten Ausweisung der gefährdeten Gebiete nach Artikel 3 Absatz 2 oder innerhalb eines Jahres nach jeder ergänzenden Ausweisung nach Artikel 3 Absatz 4 Aktionsprogramme für die als gefährdet ausgewiesenen Gebiete fest.
(2) Ein Aktionsprogramm kann sich auf alle gefährdeten Gebiete im Gebiet eines Mitgliedstaates erstrecken, oder es können verschiedene Programme für verschiedene gefährdete Gebiete oder Teilgebiete festgelegt werden, wenn der Mitgliedstaat dies für angebracht hält.
(3) In den Aktionsprogrammen werden berücksichtigt:
a) die verfügbaren wissenschaftlichen und technischen Daten, insbesondere über die jeweiligen Stickstoffeinträge aus landwirtschaftlichen und anderen Quellen;
b) die Umweltbedingungen in den jeweiligen Regionen des Mitgliedstaates.
(4) Die Aktionsprogramme werden innerhalb von vier Jahren nach Aufstellung durchgeführt und enthalten folgende verbindlich vorgeschriebene Maßnahmen:
a) die Maßnahmen nach Anhang III;
b) Maßnahmen, die die Mitgliedstaaten in den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft nach Maßgabe von Artikel 4 vorgeschrieben haben, ausgenommen diejenigen, die durch die Maßnahmen nach Anhang III ersetzt wurden.
(5) Die Mitgliedstaaten treffen darüber hinaus im Rahmen der Aktionsprogramme die zusätzlichen Maßnahmen oder verstärkten Aktionen, die sie für erforderlich halten, wenn von Anfang an oder anhand der Erfahrungen bei der Durchführung der Aktionsprogramme deutlich wird, dass die Maßnahmen nach Absatz 4 zur Verwirklichung der in Artikel 1 genannten Ziele nicht ausreichen. Bei der Wahl dieser Maßnahmen oder Aktionen tragen die Mitgliedstaaten deren Wirksamkeit und den damit verbundenen Kosten im Vergleich zu anderen möglichen Vorbeugungsmaßnahmen Rechnung.
(6) Die Mitgliedstaaten sorgen für die Aufstellung und Durchführung geeigneter Überwachungsprogramme, damit die Wirksamkeit der in diesem Artikel vorgesehenen Aktionsprogramme beurteilt werden kann.
Die Mitgliedstaaten, die Artikel 5 in ihrem gesamten Gebiet anwenden, überwachen den Nitratgehalt der Gewässer (Oberflächengewässer und Grundwasser) an ausgewählten Messstellen, an denen der Grad der Nitratverunreinigung der Gewässer aus landwirtschaftlichen Quellen festgestellt werden kann.
(7) Mindestens alle vier Jahre überprüfen die Mitgliedstaaten ihre Aktionsprogramme und schreiben sie, falls erforderlich, einschließlich zusätzlicher Maßnahmen nach Artikel 5 fort. Sie unterrichten die Kommission von allen Änderungen der Aktionsprogramme."
7 Der mit Maßnahmen, die in die Aktionsprogramme nach Artikel 5 Absatz 4 Buchstabe a) aufzunehmen sind", überschriebene Anhang III der Richtlinie, auf den in Artikel 5 verwiesen wird, lautet:
1. Diese Maßnahmen umfassen Vorschriften betreffend:
1. die Zeiträume, in denen das Ausbringen bestimmter Arten von Düngemitteln auf landwirtschaftlichen Flächen verboten ist;
2. das Fassungsvermögen von Behältern zur Lagerung von Dung; dieses muss größer sein als die erforderliche Kapazität für die Lagerung von Dung während des längsten Zeitraums, in dem das Ausbringen von Dung auf landwirtschaftlichen Flächen in den gefährdeten Gebieten verboten ist, es sei denn, der zuständigen Behörde gegenüber kann nachgewiesen werden, dass die das gegebene Fassungsvermögen übersteigende Menge umweltgerecht entsorgt wird;
3. Begrenzung des Ausbringens von Düngemitteln auf landwirtschaftliche Flächen entsprechend den Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betroffenen gefährdeten Gebiets, insbesondere von
a) Bodenbeschaffenheit, Bodenart und Bodenneigung;
b) klimatischen Verhältnissen, Niederschlägen und Bewässerung;
c) Bodennutzung und Bewirtschaftungspraxis, einschließlich Fruchtfolgen,
ausgerichtet auf ein Gleichgewicht zwischen
i) dem voraussichtlichen Stickstoffbedarf der Pflanzen und
ii) der Stickstoffversorgung der Pflanzen aus dem Boden und aus der Düngung, und zwar aus
- der im Boden vorhandenen Stickstoffmenge zu dem Zeitpunkt, zu dem die Pflanzen anfangen, den Stickstoff in signifikantem Umfang aufzunehmen (Reste am Ende des Winters);
- der Stickstoffnachlieferung aus der Nettomineralisation der organisch gebundenen Stickstoffvorräte im Boden;
- den Einträgen von Stickstoffverbindungen aus Dung;
- den Einträgen von Stickstoffverbindungen aus Mineraldünger und anderen Düngemitteln.
2. Mit diesen Maßnahmen wird sichergestellt, dass bei jedem Ackerbau- oder Tierhaltungsbetrieb die auf den Boden ausgebrachte Dungmenge, einschließlich des von den Tieren selbst ausgebrachten Dungs, eine bestimmte Menge pro Jahr und Hektar nicht überschreitet.
Als Hoechstmenge pro Hektar gilt die Menge Dung, die 170 kg Stickstoff enthält. Jedoch
a) können die Mitgliedstaaten für das erste Vierjahresprogramm eine Dungmenge zulassen, die bis zu 210 kg Stickstoff enthält;
b) können die Mitgliedstaaten während und nach dem ersten Vierjahresprogramm andere als die oben genannten Mengen zulassen. Diese Mengen müssen so festgelegt werden, dass sie die Erreichung der in Artikel 1 genannten Ziele nicht beeinträchtigen; sie sind anhand objektiver Kriterien zu begründen, wie z. B.:
- lange Wachstumsphasen;
- Pflanzen mit hohem Stickstoffbedarf;
- hoher Nettoniederschlag in dem gefährdeten Gebiet;
- Böden mit einem außergewöhnlich hohen Denitrifikationsvermögen.
Lässt ein Mitgliedstaat nach Maßgabe des vorliegenden Buchstabens b) eine andere Menge zu, so unterrichtet er davon die Kommission, die die Begründung nach dem in Artikel 9 festgelegten Verfahren prüft.
3. Die Mitgliedstaaten können die Mengen gemäß Nummer 2 auf der Grundlage von Tierzahlen berechnen.
4. Die Mitgliedstaaten teilen der Kommission mit, in welcher Weise sie die Bestimmungen nach Nummer 2 anwenden. Anhand der erhaltenen Informationen kann die Kommission, wenn sie dies für erforderlich hält, dem Rat gemäß Artikel 11 geeignete Vorschläge unterbreiten."
8 Artikel 6 der Richtlinie bestimmt:
(1) Zur Ausweisung gefährdeter Gebiete und zur Fortschreibung der Ausweisung treffen die Mitgliedstaaten folgende Maßnahmen:
a) Innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntgabe dieser Richtlinie messen sie die Nitratkonzentration im Süßwasser über einen Zeitraum von einem Jahr, und zwar:
i) an Messstellen von Oberflächengewässern nach Artikel 5 Absatz 4 der Richtlinie 75/440/EWG und/oder anderen Messstellen, die für die Oberflächengewässer der Mitgliedstaaten repräsentativ sind, mindestens einmal monatlich und häufiger bei Hochwasser;
ii) an Grundwassermessstellen, die für die Grundwasservorkommen der Mitgliedstaaten repräsentativ sind, in regelmäßigen Abständen und unter Berücksichtigung der Richtlinie 80/778/EWG;
b) mindestens alle vier Jahre wiederholen sie die in Buchstabe a) beschriebenen Messungen, außer im Falle der Messstellen, bei denen die Nitratkonzentration bei allen früheren Proben unter 25 mg/l lag und keine neuen Faktoren aufgetreten sind, die zu einer Zunahme des Nitratgehalts führen könnten; in diesem Fall muss die Messung nur alle acht Jahre wiederholt werden;
c) alle vier Jahre überprüfen sie den Zustand ihrer Binnen-, Mündungs- und Küstengewässer unter dem Gesichtspunkt der Eutrophierung.
(2) Messungen werden nach den Referenzmethoden des Anhangs IV durchgeführt."
9 Die in Artikel 6 der Richtlinie genannten Referenzmethoden werden in dem mit Referenzmessmethoden" überschriebenen Anhang IV der Richtlinie wie folgt definiert:
Mineraldünger
Stickstoffverbindungen werden gemessen nach dem Verfahren der Richtlinie 77/535/EWG der Kommission vom 22. Juni 1977 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Probenahme und Analysemethoden für Düngemittel ... , zuletzt geändert durch die Richtlinie 89/519/EWG ...
Binnengewässer, Küstengewässer und Meere
Die Nitratkonzentration wird gemessen in Übereinstimmung mit Artikel 4a Absatz 3 der Entscheidung 77/795/EWG des Rates vom 12. Dezember 1977 zur Einführung eines gemeinsamen Verfahrens zum Informationsaustausch über die Qualität des Oberflächensüßwassers in der Gemeinschaft ... , geändert durch die Entscheidung 86/574/EWG ..."
10 Artikel 10 der Richtlinie lautet:
(1) Die Mitgliedstaaten legen der Kommission für den Vierjahreszeitraum nach Bekanntgabe dieser Richtlinie und für jeden darauf folgenden Vierjahreszeitraum einen Bericht mit den in Anhang V beschriebenen Informationen vor.
(2) Ein Bericht nach diesem Artikel wird der Kommission binnen sechs Monaten nach Ende des Zeitraums vorgelegt, auf den er sich bezieht."
11 Der mit Informationen für die Berichte nach Artikel 10" überschriebene Anhang V der Richtlinie zählt diese Informationen folgendermaßen auf:
1. Darlegung der vorbeugenden Maßnahmen nach Artikel 4.
2. Karte, aus der Folgendes hervorgeht:
a) die nach Artikel 3 Absatz 1 und Anhang I bestimmten Gewässer, wobei für jedes Gewässer anzugeben ist, welches der Kriterien in Anhang I zu seiner Bestimmung herangezogen wurde;
b) die Lage der ausgewiesenen gefährdeten Gebiete, wobei zwischen bereits bestehenden und seit dem vorangegangenen Bericht neu ausgewiesenen Gebieten zu unterscheiden ist.
3. Übersicht über die Ergebnisse der nach Artikel 6 durchgeführten Überwachung sowie Angaben der Gründe, die jeweils zu der Ausweisung eines gefährdeten Gebiets und zu einer Änderung dieser Ausweisung oder einer zusätzlichen Ausweisung von gefährdeten Gebieten geführt haben.
4. Übersicht über die Aktionsprogramme nach Artikel 5, insbesondere über
a) die nach Artikel 5 Absatz 4 Buchstaben a) und b) vorgeschriebenen Maßnahmen;
b) die nach Anhang III Nummer 4 erforderlichen Informationen;
c) etwaige zusätzliche Maßnahmen oder verstärkte Aktionen nach Artikel 5 Absatz 5;
d) die Ergebnisse der nach Artikel 5 Absatz 6 durchgeführten Überwachungsprogramme;
e) die Prognosen der Mitgliedstaaten über den Zeitraum, in dem die nach Artikel 3 Absatz 1 bestimmten Gewässer voraussichtlich auf die Maßnahmen des Aktionsprogramms reagieren, und zwar unter Angabe der Unsicherheitsfaktoren, mit denen diese Prognosen behaftet sind."
12 Nach Artikel 12 Absatz 1 der Richtlinie mussten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen, um der Richtlinie binnen zwei Jahren nach ihrer Bekanntgabe nachzukommen, und die Kommission unverzüglich davon in Kenntnis setzen.
Das Vorverfahren
13 Am 25. April 1997 richtete die Kommission ein Aufforderungsschreiben an die Italienische Republik, in dem sie mitteilte, dass sie den in Artikel 10 der Richtlinie vorgesehenen Bericht über den ersten Vierjahreszeitraum nach Bekanntgabe der Richtlinie, d. h. über den Zeitraum vom 20. Dezember 1991 bis zum 20. Dezember 1995, nicht erhalten habe. Ferner wurde in dem Schreiben auf das Fehlen von Informationen über die Festlegung von Aktionsprogrammen nach Artikel 5 der Richtlinie und über die Durchführung von Messungen nach Artikel 6 hingewiesen.
14 Die italienischen Behörden übermittelten mit Antwortschreiben vom 16. Juli 1997 Unterlagen über die Maßnahmen einiger italienischer Regionen zum Schutz der Oberflächengewässer und des Grundwassers vor Verunreinigung durch Landwirtschaft und Tierzucht.
15 Die Kommission war der Auffassung, dass diese Informationen keinen Bericht im Sinne des Artikels 10 der Richtlinie darstellten und ihr keine angemessene Prüfung erlaubten, ob die Artikel 5 und 6 der Richtlinie über die Aktionsprogramme und die Messungen der Nitratkonzentration im Süßwasser eingehalten worden seien. Mit Schreiben vom 19. Februar 1998 richtete sie daher eine mit Gründen versehene Stellungnahme an die Italienische Republik, in der sie feststellte, dass Letztere gegen ihre Verpflichtungen verstoßen habe, da sie nicht fristgemäß die zur Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht erforderlichen Vorschriften erlassen habe und da sie insbesondere nicht den Verpflichtungen aus den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie nachgekommen sei; sie setzte dem genannten Mitgliedstaat eine Frist von zwei Monaten, um dieser Stellungnahme nachzukommen.
16 Mit Schreiben vom 18. September 1998 legten die italienischen Behörden der Kommission einen Bericht über den Stand der Umsetzung der Richtlinie (nachfolgend: Bericht oder Bericht vom 18. September 1998) vor. Dieser Bericht verwies auf die Ausarbeitung von Regeln der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft und auf Maßnahmen einiger italienischer Regionen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat.
17 Da die Kommission der Ansicht war, dass dieser Bericht nicht den Anforderungen von Artikel 10 der Richtlinie entspreche und dass sie sich anhand der ihr vorliegenden Informationen nicht davon überzeugen könne, dass die Italienische Republik die Verpflichtungen gemäß den Artikeln 5 und 6 der Richtlinie vollständig erfuellt habe, hat sie die vorliegende Klage eingereicht.
18 In dieser Klage führt die Kommission nicht mehr die Rüge aus der mit Gründen versehenen Stellungnahme an, dass die Italienische Republik nicht die zur Umsetzung der Richtlinie in nationales Recht erforderlichen Vorschriften erlassen habe, sondern beschränkt sich auf die speziellen Verpflichtungen nach den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie.
19 Überdies hatte sie am 20. Mai 1997 eine erste Klage gegen die Italienische Republik wegen Nichtumsetzung der Richtlinie in italienisches Recht und wegen unterbliebener Ausweisung gefährdeter Gebiete gemäß Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie erhoben. Auf diese Klage erging das Urteil vom 25. Februar 1999 in der Rechtssache C-195/97 (Kommission/Italien, Slg. 1999, I-1169), in dem der Gerichtshof feststellte, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 12 Absatz 1 der Richtlinie verstoßen hat, dass sie nicht innerhalb der vorgesehenen Frist die zur Umsetzung der Richtlinie notwendigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen und der Kommission mitgeteilt und insbesondere nicht die Verpflichtung aus Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie beachtet hat.
20 Am 11. Mai 1999 erließ die Italienische Republik das Decreto legislativo Nr. 152 (Beilage der GURI Nr. 124 vom 29. Mai 1999) mit nationalen Umsetzungsmaßnahmen im Sinne des Artikels 12 der Richtlinie und insbesondere mit einer Festlegung der gefährdeten Gebiete nach Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie. Die italienische Regierung ist der Auffassung, dass sie mit diesem Decreto, das sie der Klagebeantwortung in der vorliegenden Rechtssache beigefügt hat, dem genannten Urteil Kommission/Italien nachgekommen sei.
Zur Zulässigkeit der Klage
Vorbringen der Parteien
21 Die italienische Regierung macht geltend, die Klage sei unzulässig, da die darin aufgeführten Rügen erheblich von den Rügen in der mit Gründen versehenen Stellungnahme abwichen. Dazu bringt sie vor,
- die grundlegende Rüge der Nichtumsetzung der Richtlinie sei implizit fallen gelassen worden;
- die auf Artikel 5 der Richtlinie gestützte Rüge sei geändert worden: nicht mehr das Fehlen von Programmen werde gerügt, sondern das Fehlen von Aktionsprogrammen mit den Merkmalen und entsprechend den Anforderungen nach Artikel 5 Absatz 1;
- die auf Artikel 6 der Richtlinie gestützte Rüge sei geändert worden und beziehe sich nunmehr darauf, dass die Kontrollen unvollständig und nicht ordnungsgemäß seien;
- die auf Artikel 10 der Richtlinie gestützte Rüge sei geändert worden und beziehe sich nunmehr darauf, dass kein vollständiger Bericht vorgelegt worden sei.
22 Die Kommission habe die Änderungen nach Durchsicht des Berichtes vom 18. September 1998 vorgenommen. Da sie diese im Rahmen des Vorverfahrens hätte vornehmen müssen, hätte sie eine neue mit Gründen versehene Stellungnahme oder zumindest eine ergänzende Stellungnahme versenden müssen, statt eine Klage anzustrengen, die objektiv von den Rügen in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 19. Februar 1998 abweiche. Die Klageschrift stelle in Wirklichkeit erstmals die Maßnahmen der Italienischen Republik zur Umsetzung der Richtlinie in Frage und stelle jene vor völlig neue Anforderungen an die Gestaltung ihrer Verteidigung.
23 In der Gegenerwiderung wiederholt die italienische Regierung ihr Vorbringen, dass die Kommission, indem sie die Feststellung beantrage, dass die italienische Regierung keinen vollständigen Bericht vorgelegt habe, um Entscheidung über die Stellungnahme zu dem nach der mit Gründen versehenen Stellungnahme vorgelegten Bericht ersuche. Eine der grundlegenden Aufgaben der mit Gründen versehenen Stellungnahme sei es, den Mitgliedstaat in die Lage zu versetzen, eine gegen ihn gerichtete Klage beim Gerichtshof abzuwenden, indem er dem von der Kommission geäußerten Standpunkt innerhalb der in dieser Stellungnahme gesetzten Frist Folge leiste. Diese vom Vertrag verbürgte Möglichkeit sei der italienischen Regierung verwehrt worden.
24 In der mündlichen Verhandlung hat die italienische Regierung außerdem die Verletzung des Grundsatzes non bis in idem geltend gemacht. Die Kommission ersuche den Gerichtshof nämlich erneut um die bereits in der genannten Rechtssache Kommission/Italien beantragte Feststellung, dass die Italienische Republik ihren Verpflichtungen aus der Richtlinie nicht nachgekommen sei.
25 Die Kommission bestreitet, dass die in der Klageschrift formulierten Rügen Änderungen gegenüber den Rügen in der mit Gründen versehenen Stellungnahme aufweisen. Letztere beträfen weniger das Fehlen von Aktionsprogrammen, von Messungen und des Berichtes im Allgemeinen als vielmehr den Umstand, dass diese nicht den Anforderungen der Richtlinie entsprächen.
26 Obwohl die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzte Frist von zwei Monaten deutlich überschritten worden sei, habe sie den Bericht vom 18. September 1998 geprüft, um festzustellen, ob er etwa Anhaltspunkte dafür enthalte, dass die Italienische Republik die fraglichen Verpflichtungen erfuellt habe, nämlich die Aufstellung von Aktionsprogrammen gemäß Artikel 5 und Anhang III der Richtlinie, die Süßwassermessungen gemäß Artikel 6 und Anhang IV der Richtlinie und die Erstellung eines Berichtes im Sinne des Artikels 10 und des Anhangs V der Richtlinie. Diese Prüfung habe ergeben, dass die italienischen Behörden einige Maßnahmen zur Umsetzung dieser Vorschriften ergriffen hätten, dass aber die genannten Verpflichtungen noch nicht in einer richtlinienkonformen Weise erfuellt worden seien.
Würdigung durch den Gerichtshof
27 Hinsichtlich der Verletzung des Grundsatzes non bis in idem ist in Erinnerung zu rufen, dass der Gerichtshof im Tenor des genannten Urteils Kommission/Italien festgestellt hat, dass die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 12 Absatz 1 der Richtlinie verstoßen hat, dass sie nicht innerhalb der vorgesehenen Frist die zur Umsetzung der Richtlinie notwendigen Rechts- und Verwaltungsvorschriften erlassen und der Kommission mitgeteilt und insbesondere nicht die Verpflichtung aus Artikel 3 Absatz 2 der Richtlinie beachtet hat.
28 Die Verwendung des Adverbs insbesondere" könnte implizieren, dass sich dieses Urteil auf die Richtlinie in ihrer Gesamtheit bezieht. Die Anträge und das Vorbringen der Parteien sowie die Urteilsbegründung zeigen jedoch klar, dass es nur die Verpflichtungen aus den Artikeln 3 Absatz 2 und 12 Absatz 1 der Richtlinie betrifft.
29 Da die Kommission im vorliegenden Verfahren die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 19. Februar 1998 formulierte Rüge der Nichtumsetzung der Richtlinie fallen gelassen hat, geht es hier mit den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie nur um Bestimmungen, die in der Rechtssache, die zum genannten Urteil Kommission/Italien geführt hat, nicht Streitgegenstand waren, so dass der Grundsatz non bis in idem nicht verletzt wird.
30 Was die behauptete Änderung der sonstigen Rügen der Kommission anbelangt, so geht es bei den Rügen in der mit Gründen versehenen Stellungnahme insbesondere um die Nichtbeachtung der Verpflichtungen aus den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie durch die Italienische Republik. Zum Zeitpunkt der Erstellung der mit Gründen versehenen Stellungnahme bemängelte die Kommission, dass sie nicht über die erforderlichen Informationen verfüge, um prüfen zu können, ob diese Verpflichtungen tatsächlich beachtet worden seien, da die Italienische Republik die in den genannten Artikeln vorgesehenen Informationen nicht übermittelt habe.
31 Auch wenn die Kommission diese Rügen aufgrund späterer Informationen, insbesondere des Berichtes vom 18. September 1998, präzisieren konnte, ändert das nichts daran, dass die in der Klageschrift aufgeführten Rügen im Wesentlichen den gleichen Gegenstand haben, nämlich die Beachtung der Verpflichtungen aus den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie (in diesem Sinne auch Urteil vom 12. März 1987 in der Rechtssache 178/84, Kommission/Deutschland, Reinheitsgebot für Bier", Slg. 1987, 1227, Randnr. 22). Wie der Verlauf des schriftlichen und des mündlichen Verfahrens vor dem Gerichtshof zeigt, wurde der betroffene Mitgliedstaat hinreichend über die Rügen unterrichtet und hatte die Möglichkeit, seine Interessen rechtzeitig gemäß Artikel 169 EG-Vertrag zu verteidigen.
32 Der von der italienischen Regierung erhobenen Einrede der Unzulässigkeit kann daher nicht stattgegeben werden.
Zur Begründetheit
33 Die Kommission bringt drei Rügen gegen die Italienische Republik vor. Die erste betrifft die unterbliebene Aufstellung von Aktionsprogrammen, die den Anforderungen von Artikel 5 der Richtlinie entsprechen. Die zweite stützt sich auf das Fehlen einer ordnungsgemäßen und vollständigen Durchführung der Messungen gemäß Artikel 6 der Richtlinie. Mit der dritten wird gerügt, dass kein vollständiger Bericht im Sinne von Artikel 10 der Richtlinie ausgearbeitet und vorgelegt worden sei. Diese letzte Rüge ist an erster Stelle zu prüfen.
Zur auf Artikel 10 der Richtlinie gestützen Rüge
34 Die Kommission weist darauf hin, dass die Mitgliedstaaten ihr nach Artikel 10 der Richtlinie alle vier Jahre einen Bericht mit den in Anhang V der Richtlinie aufgeführten Informationen vorlegen müssten. Der erste Bericht habe den Zeitraum vom 20. Dezember 1991 bis zum 20. Dezember 1995 erfassen müssen und sei der Kommission innerhalb von sechs Monaten nach dem letztgenannten Datum, d. h. bis zum 20. Juni 1996, vorzulegen gewesen.
35 Die Italienische Republik habe bis zum 20. Juni 1996 keinen Bericht eingereicht. Im Übrigen genügten die dem Schreiben vom 16. Juli 1997 beigefügten Unterlagen und der Bericht vom 18. September 1998, die von den italienischen Behörden eingereicht worden seien, nicht den Anforderungen der Richtlinie.
36 Die italienische Regierung erwidert, sie habe im Bericht vom 18. September 1998 eine zusammenfassende Übersicht über die festgestellten Verunreinigungen durch Nitrate und die zur Erreichung der Ziele nach Artikel 1 der Richtlinie ergriffenen Maßnahmen vorgelegt. Dass der Bericht relativ knapp sei, stehe nicht im Widerspruch zu den Bestimmungen des Anhangs V Nummern 3 und 4 der Richtlinie, der hinsichtlich der Überwachungsergebnisse und der Aktionsprogramme lediglich verlange, dass der Bericht eine Übersicht enthalte.
37 Gemäß Artikel 10 und Anhang V der Richtlinie seien daher keine hinreichend genauen Anhaltspunkte für die Feststellung einer Vertragsverletzung ersichtlich, die nicht im Fehlen eines Berichtes, sondern in dessen Unvollständigkeit bestehe.
38 Nach ständiger Rechtsprechung ist das Vorliegen einer Vertragsverletzung anhand der Lage zu beurteilen, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzt wurde; später eingetretene Veränderungen können vom Gerichtshof nicht berücksichtigt werden (siehe u. a. Urteil vom 14. Juni 2001 in der Rechtssache C-207/00, Kommission/Italien, Slg. 2001, I-4571, Randnr. 27).
39 Folglich ist der Bericht vom 18. September 1998 bei der Beurteilung, ob eine Verletzung von Artikel 10 der Richtlinie vorliegt, nicht zu berücksichtigen, da er mehrere Monate nach Ablauf der in der mit Gründen versehenen Stellungnahme gesetzten Frist übermittelt wurde. Für diese Beurteilung sind ausschließlich die der Kommission am 16. Juli 1997 von den italienischen Behörden übermittelten Unterlagen heranzuziehen.
40 Wie der Generalanwalt in Nummer 26 seiner Schlussanträge ausgeführt hat, sind dagegen die im Bericht beschriebenen Durchführungsmaßnahmen nicht notwendigerweise verspätet und daher gegebenenfalls bei der Beurteilung zu berücksichtigen, ob die behaupteten Verstöße gegen die Artikel 5 und 6 der Richtlinie vorliegen.
41 Die der Kommission am 16. Juli 1997 von den italienischen Behörden übermittelten Unterlagen enthalten nicht die nach Anhang V Nummer 1 der Richtlinie erforderliche Darlegung der vorbeugenden Maßnahmen nach Artikel 4 der Richtlinie. Außerdem umfassen diese Unterlagen entgegen Anhang V Nummer 2 der Richtlinie weder eine Karte der Gewässer noch der ausgewiesenen Gebiete. Ferner betreffen die Unterlagen nur die zwei autonomen Provinzen und sieben der neunzehn Regionen der Italienischen Republik. Die in diesen Unterlagen enthaltenen Informationen sind zu unvollständig, um eine Übersicht über die Überwachungsergebnisse oder die Aktionsprogramme im Sinne des Anhangs V Nummern 3 und 4 der Richtlinie darzustellen.
42 Daher hat die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 10 der Richtlinie verstoßen, dass sie der Kommission keinen Bericht im Sinne dieser Vorschrift vorgelegt hat.
Zur auf Artikel 5 der Richtlinie gestützten Rüge
43 Die Kommission weist auf die Verpflichtung der Mitgliedstaaten nach Artikel 5 der Richtlinie hin, innerhalb von zwei Jahren nach der ersten Ausweisung der gefährdeten Gebiete Aktionsprogramme für diese Gebiete aufzustellen. Die zwingenden Merkmale dieser Aktionsprogramme würden in der genannten Vorschrift und in Anhang III der Richtlinie angegeben. Bis zur Klageerhebung habe die Italienische Republik noch keine Aktionsprogramme mit diesen Merkmalen erlassen. Die Initiativen der italienischen Behörden seien entweder zu ungleichartig oder zu allgemein, um dieser Verpflichtung zu genügen.
44 Die italienische Regierung legt als Anlage zu ihrer Klagebeantwortung das nach der Klageerhebung erlassene Decreto legislativo Nr. 152 vor, das u. a. auf nationaler Ebene die gefährdeten Gebiete gemäß Artikel 3 der Richtlinie ausweist. Sie macht geltend, wenn dieser Klagegrund auf der Prämisse beruhe, dass die Italienische Republik die gefährdeten Gebiete hätte ausweisen müssen, dann würde es sich um einen Verstoß gegen Artikel 3 der Richtlinie handeln, der außerhalb des Rahmens des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens liege.
45 Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Denn ein Mitgliedstaat kann sich nicht auf die verspätete Umsetzung einer Richtlinie berufen, um die Nichteinhaltung oder die verspätete Befolgung anderer Verpflichtungen aus der Richtlinie zu rechtfertigen (vgl. Urteil vom 13. April 2000 in der Rechtssache C-274/98, Kommission/Spanien, Slg. 2000, I-2823, Randnr. 22).
46 Ferner bringt die italienische Regierung vor, der Klagegrund, auf den sich die Kommission berufe, sei mehrdeutig und allgemein: mehrdeutig, weil nicht klar zu erkennen sei, ob er das völlige Fehlen von Programmen für nicht genannte Regionen umfasse, und allgemein, weil er in Bezug auf die erlassenen Programme die angeblichen Lücken nicht genau angebe.
47 Nach ständiger Rechtsprechung ist es im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens nach Artikel 169 EG-Vertrag Sache der Kommission, das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen, wobei sie sich nicht auf Vermutungen stützen kann (siehe u. a. Urteil vom 16. November 2000 in der Rechtssache C-214/98, Kommission/Griechenland, Slg. 2000, I-9601, Randnr. 42).
48 Die der Kommission am 16. Juli 1997 von den italienischen Behörden übermittelten Unterlagen und der Bericht vom 18. September 1998 enthalten keinen Hinweis auf den Erlass von Maßnahmen, die Teil eines Aktionsprogramms im Sinne von Artikel 5 der Richtlinie für die Regionen Apulien und Kalabrien sein könnten. Ferner lassen sie für die Regionen Abruzzen und Marken ein fast vollständiges Fehlen derartiger Maßnahmen erkennen. Außerdem geht aus ihnen hervor, dass Maßnahmen entsprechend den Anforderungen der Richtlinie für die Regionen Ligurien und Kampanien zwar beabsichtigt, aber bis zum 18. September 1998 noch nicht erlassen worden waren. Schließlich verweisen die Unterlagen nur auf punktuelle Maßnahmen in den Regionen Latium und Sizilien. Für alle diese Regionen geht somit aus den Akten hinreichend deutlich hervor, dass die italienischen Behörden nicht fristgemäß Aktionsprogramme im Sinne von Artikel 5 der Richtlinie festgelegt haben.
49 Für die anderen Regionen und autonomen Provinzen der Italienischen Republik verweisen die Unterlagen vom 16. Juli 1997 und der Bericht vom 18. September 1998 dagegen auf eine Reihe von Maßnahmen, die Teil von Aktionsprogrammen im Sinne von Artikel 5 der Richtlinie sein können.
50 Der Umstand, dass solche Maßnahmen vor der Ausweisung der gefährdeten Gebiete durch das Decreto legislativo Nr. 152 erlassen wurden, steht ihrer Eigenschaft als Aktionsprogramme im Sinne von Artikel 5 der Richtlinie nicht entgegen. Denn wie der Generalanwalt in Nummer 48 seiner Schlussanträge ausführt, hindert die Richtlinie nicht an Vorbereitungsmaßnahmen für die Festlegung von Aktionsprogrammen, wenn sich die förmliche Ausweisung der gefährdeten Gebiete verzögert.
51 Die Kommission legt nicht genau dar, inwiefern die Maßnahmen in diesen Regionen und Provinzen ungenügend sein sollen, sondern beschränkt sich in diesem Punkt auf ein allgemeines Vorbringen. Im Hinblick auf die Akten ist hierzu festzustellen, dass die Klage nicht genau genug ist und nicht durch angemessene Beweise gestützt wird.
52 Nach alledem hat die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 5 der Richtlinie verstoßen, dass sie es unterlassen hat, Aktionsprogramme im Sinne dieser Vorschrift festzulegen.
Zur auf Artikel 6 der Richtlinie gestützten Rüge
53 Nach Ansicht der Kommission zeigt die von den italienischen Behörden eingereichte Dokumentation, dass in mindestens fünf Regionen (Ligurien, Lombardei, Venetien, Marken und Kampanien) die Messungen nicht im Einklang mit den Anforderungen von Artikel 6 der Richtlinie durchgeführt worden seien, dass in fünf weiteren Regionen (Piemont, Umbrien, Latium, Molise und Sizilien) sowie in den zwei autonomen Provinzen (Trient und Bozen) die Kontrollen teilweise nicht zufrieden stellend durchgeführt worden seien und dass für drei weitere Regionen (Abruzzen, Apulien und Kalabrien) das völlige Fehlen von Informationen darauf hindeute, dass keine Messungen vorgenommen worden seien. Folglich habe die Italienische Republik gegen die Verpflichtung aus Artikel 6 der Richtlinie verstoßen.
54 Die italienische Regierung macht geltend, die fraglichen Messungen seien nur Durchführungsmaßnahmen und nach ihrem Zweck, der darin bestehe, die Bestimmung gefährdeter Gebiete zu ermöglichen, eine Vorbedingung für die Umsetzung der Richtlinie. Da diese Verpflichtung nur die Umsetzung von Artikel 3 der Richtlinie sicherstellen solle, könne ihre Beachtung nicht losgelöst von der Endverpflichtung beurteilt werden. Anders ausgedrückt könne ein Verstoß gegen Artikel 6 der Richtlinie nur dann vorliegen, wenn die Mängel bei den Messungen zu einem Verstoß gegen Artikel 3 der Richtlinie führten. Dieser Klagegrund entbehre somit einer Grundlage, da die Kommission nicht darlege, dass die angebliche Unvollständigkeit dieser Messungen zu einem Verstoß gegen Artikel 3 der Richtlinie geführt habe. Hilfsweise bringt die italienische Regierung vor, der Klagegrund sei deshalb nicht begründet, weil er allgemein, ungenau und nicht bewiesen sei. Die etwaige Unvollständigkeit des Berichtes könne nicht als Beweis dafür dienen, dass die Maßnahmen nach Artikel 6 der Richtlinie nicht erlassen worden seien. Zudem seien die Kontrollen gemäß Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a und Anhang IV der Richtlinie und somit im Rahmen der Anwendung der anderen dort zitierten Richtlinien vorgenommen worden. Die einschlägigen Informationen seien bereits durch die Methode der vereinheitlichten Informationen" übermittelt worden.
55 Die Kommission erwidert, die Verpflichtung aus Artikel 6 der Richtlinie sei eine spezifische Verpflichtung, die von den anderen Verpflichtungen nach der Richtlinie abgegrenzt werden könne und deren Nichtbeachtung eigenständige Bedeutung habe. Die ordnungsgemäße Umsetzung von Artikel 6 erfordere, dass die nationalen Behörden sich nach den darin vorgesehenen Fristen und Bedingungen richteten, und es reiche nicht aus, auf die Überwachungsbedingungen gemäß anderen Gemeinschaftsrichtlinien zu verweisen. Bei dieser Betrachtungsweise sei es von geringer Bedeutung, dass die italienischen Behörden ihr bereits die Ergebnisse der Messungen nach der Methode der vereinheitlichten Informationen" vorgelegt hätten. Denn das Netzwerk der Probenahmestationen, die Häufigkeit der Probenahmen und die Datenverarbeitung gemäß der fraglichen Richtlinie unterschieden sich von den entsprechenden Bedingungen im Rahmen der Richtlinien, die vereinheitlichte Informationen" beträfen. Was schließlich den Mangel an Beweisen betreffe, so habe sie die italienischen Behörden im Vorverfahren darum ersucht, ihr Anhaltspunkte an die Hand zu geben, die belegen könnten, dass die Verpflichtung aus Artikel 6 der Richtlinie beachtet worden sei. Die vorgelegten Informationen zeigten eindeutig, dass die fraglichen Messungen nicht im Einklang mit den Anforderungen der Richtlinie durchgeführt worden seien.
56 Die italienische Regierung entgegnet, dass die Kommission nicht präzisiert habe, welche der vorgelegten Informationen zeigten, dass die fraglichen Kontrollen in mindestens fünf Regionen nicht richtlinienkonform vorgenommen worden seien. Die Kommission könne einen Verstoß nicht beweisen, indem sie sich auf einen Mangel an Informationen berufe. Das Fehlen von Informationen über Maßnahmen zur Umsetzung einer Richtlinie könne nämlich nur dann einen Beweis für die Nichtdurchführung dieser Maßnahmen darstellen, wenn unter Verstoß gegen eine Übermittlungspflicht keine Informationen vorgelegt worden seien. Es gebe aber keine Verpflichtung des Mitgliedstaats, die Kommission über die Durchführung der nach Artikel 6 der Richtlinie vorgeschriebenen Kontrollen zu unterrichten. Außerdem habe die italienische Regierung von der Kommission nie eine entsprechende Anfrage erhalten.
57 Die Verpflichtung nach Artikel 6 der Richtlinie, Messungen der Nitratkonzentration vorzunehmen, besteht unabhängig von der Verpflichtung nach Artikel 3 der Richtlinie, die gefährdeten Gebiete auszuweisen. Insbesondere besteht die Pflicht zu solchen Messungen, auch wenn sie anfänglich der Ausweisung der gefährdeten Gebiete dient, nach deren Erstausweisung zum Zweck der Änderung des erstellten Verzeichnisses fort.
58 Zwar weist die italienische Regierung zu Recht darauf hin, dass die Mitgliedstaaten nach Artikel 6 der Richtlinie nicht verpflichtet sind, die Kommission über die zur Umsetzung dieser Vorschrift unternommenen Schritte zu unterrichten. Artikel 10 und Anhang V Nummer 3 der Richtlinie sehen dagegen vor, dass die Mitgliedstaaten der Kommission einen Bericht vorlegen, der u. a. eine Übersicht über die Ergebnisse der nach Artikel 6 durchgeführten Überwachung" enthält.
59 Gerade wegen des Fehlens eines solchen Berichtes hat die Kommission im Aufforderungsschreiben und in der mit Gründen versehenen Stellungnahme ausgeführt, sie verfüge nicht über die erforderlichen Informationen, um prüfen zu können, ob die Italienische Republik die Messungen nach Artikel 6 der Richtlinie vorgenommen habe. Tatsächlich forderte sie die Übermittlung der maßgeblichen Informationen, indem sie diesen Mitgliedstaat aufforderte, Stellung zu nehmen und der mit Gründen versehenen Stellungnahme nachzukommen.
60 Aufgrund dieser Aufforderungen legten die italienischen Behörden der Kommission die Unterlagen vom 16. Juli 1997 und den Bericht vom 18. September 1998 vor. Angesichts dieser Unterlagen ist festzustellen, dass die italienischen Behörden der Kommission für alle Regionen und autonomen Provinzen der Italienischen Republik mit Ausnahme der drei Regionen Abruzzen, Apulien und Kalabrien, für die keine Informationen vorgelegt wurden, die nach Artikel 10 und Anhang V Nummer 3 der Richtlinie erforderlichen Informationen übermittelt haben.
61 Für die drei letztgenannten Regionen kann das völlige Fehlen von Informationen in den Akten als ausreichender Hinweis für einen Verstoß gegen Artikel 6 der Richtlinie angesehen werden. Hinsichtlich der anderen Regionen und der autonomen Provinzen oblag es der Kommission, die behauptete Vertragsverletzung nachzuweisen und dem Gerichtshof die erforderlichen Anhaltspunkte zu liefern, anhand deren dieser ihr Vorliegen prüfen kann (siehe u. a. Urteil vom 29. Mai 2001 in der Rechtssache C-263/99, Kommission/Italien, Slg. 2001, I-4195, Randnr. 27).
62 Somit hat die Kommission keinen Beweis für ihre Behauptung vorgelegt, dass die Messungen in den Regionen Ligurien, Lombardei, Venetien, Marken und Kampanien nicht gemäß Artikel 6 der Richtlinie durchgeführt worden seien. Sie legt auch nicht dar, warum die Kontrollen in den beiden Provinzen Trient und Bozen sowie in den fünf Regionen Piemont, Umbrien, Latium, Molise und Sizilien teilweise nicht zufrieden stellend durchgeführt worden seien, und erbringt auch keinen Beweis für diese Behauptung.
63 Nach alledem hat die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 6 der Richtlinie verstoßen, dass sie es unterlassen hat, Messungen gemäß dieser Vorschrift vorzunehmen.
Kostenentscheidung
Kosten
64 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Italienische Republik mit ihrem Vorbringen im Wesentlichen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Italienische Republik hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 5, 6 und 10 der Richtlinie 91/676/EWG des Rates vom 12. Dezember 1991 zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat aus landwirtschaftlichen Quellen verstoßen, dass sie es unterlassen hat,
- Aktionsprogramme im Sinne von Artikel 5 dieser Richtlinie festzulegen,
- Messungen gemäß Artikel 6 dieser Richtlinie durchzuführen und
- der Kommission einen Bericht im Sinne von Artikel 10 dieser Richtlinie vorzulegen.
2. Die Italienische Republik trägt die Kosten des Verfahrens.