CELEX: 62002CJ0145
Libre circulación de mercancías
Directiva 70/524/CEE
Artículos 28 CE y 30 CE
Aditivos
Armonización de las disposiciones nacionales respecto al contenido en vitamina D de los piensos
Normativa de un Estado miembro que prohíbe la importación de piensos producidos legalmente en otro Estado miembro, cuyo contenido en vitamina D3 supera el autorizado en el primer Estado

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 12 y 19 de la Directiva 70/524/CEE
del Consejo, de 23 de noviembre de 1970, sobre los aditivos en la alimentación animal (DO L 270, p. 1; EE 03/04, p. 82), modificada
por la Directiva 84/587/CEE del Consejo, de 29 de noviembre de 1984 (DO L 319, p. 13; EE 03/33, p. 14; en lo sucesivo, «Directiva
70/524»), y de los artículos 28 CE y 30 CE.
Dicha petición se presentó en el marco de un litigio entre el Land Nordrhein-Westfalen y la sociedad alemana Denkavit Futtermittel
GmbH (en lo sucesivo, «Denkavit») respecto a la importación y comercialización por ésta en Alemania de un alimento complementario
para lechones producido legalmente en los Países Bajos, cuyo contenido en vitamina D
rebasaba lo autorizado en el primer Estado.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
La Directiva 70/524 define, en el artículo 2, los piensos compuestos completos como «las mezclas de alimentos para animales
que, por su composición, basten para garantizar una razón diaria». Por su parte, los piensos complementarios para animales
se definen como «las mezclas de alimentos que contengan porcentajes elevados de determinadas sustancias y que, por su composición,
solo garanticen la ración diaria si se asocian a otros alimentos para animales».
A tenor del artículo 12 de la Directiva 70/524:
«1.

Los Estados miembros dispondrán que los alimentos complementarios no podrán contener, teniendo en cuenta la dilución prevista
para su utilización, contenidos en aditivos enumerados en la presente Directiva superiores a los que se fijan para los piensos
compuestos completos para animales.
2.

Los Estados miembros podrán disponer que los contenidos de los alimentos complementarios […] en vitamina D […] podrán rebasar
los contenidos máximos fijados para los piensos compuestos completos en los casos siguientes:
a)
cuando se trate de piensos complementarios respecto de los cuales un Estado miembro haya admitido que puedan ponerse a disposición
de todos los usuarios, siempre que sus contenidos […] en vitaminas D […] no excedan del quíntuple del contenido máximo fijado;
b)
cuando se trate de piensos complementarios destinados a determinadas especies animales respecto de los cuales un Estado miembro
puede autorizar que se pongan, en su territorio, a disposición de todos los usuarios debido al sistema particular de nutrición,
siempre que su contenido no exceda:
[…]
–
en el caso de las vitaminas D, de 200.000 UI [unidades internacionales] por kilogramo.
Los Estados miembros dispondrán que si, en la fabricación de los piensos complementarios, se hiciere uso de las posibilidades
contempladas en la letra b) del párrafo primero, no podrá recurrirse al mismo tiempo a las disposiciones previstas en la letra a).
3.

En caso de recurrir a lo dispuesto en el apartado 2, los Estados miembros dispondrán que el alimento habrá de presentar una
o más características de composición (por ejemplo, en proteínas o en minerales) que garanticen que queda prácticamente excluida
toda posibilidad de que se rebasen los contenidos en aditivos fijados para los piensos compuestos completos o de que se desvíe
el alimento hacia otras especies animales.»
Según el artículo 19 de la Directiva 70/524, los Estados miembros deben velar por que los aditivos, las premezclas y los alimentos
para animales que se ajusten a las disposiciones de esta Directiva únicamente sean sometidos a las restricciones de comercialización
previstas en ella.
Por lo que se refiere a los piensos compuestos para cerdos, el anexo I de la Directiva 70/524 fija el contenido máximo en
vitamina D
en 2.000 UI por kilogramo. Se permite un contenido mayor en el caso de lactoreemplanzantes para lechones, que no son objeto
del procedimiento principal.
Normativa nacional
El Derecho alemán ha sido adaptado a la Directiva 70/524 mediante la Futtermittelgesetz (Ley sobre los alimentos para animales;
en lo sucesivo, «FMG») y el Futtermittelverordnung (Reglamento sobre los alimentos para animales; en lo sucesivo, «FMV»).
El artículo 14 de la FMG, en la versión publicada el 25 de agosto de 2000 (BGBl. 2000 I, p. 1358), prohíbe la importación
de alimentos para animales que no se ajusten a las disposiciones en la materia vigentes en territorio alemán.
El artículo 4, apartado 1, número 4, de la FMG autoriza la fijación, mediante reglamento, del contenido en aditivos de los
alimentos para animales.
Según el artículo 4, apartado 5, primera frase, número 2, letra b), de la FMG, está prohibido comercializar alimentos que
no respondan a los requisitos fijados mediante reglamento con arreglo al apartado 1, punto 4, de ese mismo artículo.
El artículo 17a del FMV, en la versión publicada el 23 de noviembre de 2000 (BGBl. 2000 I, p. 1605), fija el contenido en
aditivos de los alimentos para animales de la siguiente forma:
«1.

El contenido en aditivos de los piensos compuestos, en relación con un contenido en extracto seco de 88 % de los alimentos
completos, no debe ser inferior a los contenidos mínimos fijados en el anexo del Reglamento comunitario aplicable, bajo el
epígrafe “contenido mínimo”, ni superior a los contenidos fijados bajo el epígrafe “contenido máximo”. La primera frase también
se aplica a los contenidos mínimos y máximos fijados en el anexo 3, columna 6. Al calcular los contenidos máximos en aditivos
habrán de incluirse las sustancias contenidas naturalmente en los alimentos para animales idénticas a las de los aditivos.
2.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3, podrán excederse los contenidos máximos en aditivos de los piensos complementarios
si, mezclando dichos piensos con otros conforme a las indicaciones, se respetan los contenidos máximos en aditivos.
3.

No obstante lo dispuesto en el apartado 2,
1.
el contenido en vitamina D […] puede llegar hasta el quíntuplo de los máximos previstos o
2.
[…]
d)
hasta 200.000 UI por kilogramo en los piensos complementarios para todos los tipos y clases de animales a efectos de un aporte
de vitaminas suplementario de corta duración
si el pienso complementario presenta una o más características de composición, en particular en relación con el contenido
en proteínas, lactosa o sustancias minerales, que garanticen que, al ser administrado, queda prácticamente excluida toda posibilidad
de que se rebasen los contenidos máximos en aditivos fijados o de que se desvíe el alimento hacia otras especies animales.»
Procedimiento principal y cuestiones prejudiciales
Denkavit distribuye en Alemania un pienso complementario para lechones denominado «Denkavit Kern Ferkel 125» (en lo sucesivo,
«pienso controvertido»). Este alimento contiene 16.000 UI de vitamina D
por kilogramo. Según su etiquetado y las instrucciones que figuran en el modo de empleo, sólo debe administrarse después
de haber sido mezclado con piensos simples en una proporción de uno a siete.
El pienso controvertido es fabricado por la sociedad neerlandesa que pertenece al mismo grupo de empresas que Denkavit. De
la resolución de remisión se desprende que dicho producto se atiene a la legislación neerlandesa en materia de piensos complementarios
para animales. Sin embargo, no es conforme con las disposiciones alemanas en la materia, especialmente con el artículo 17a,
apartado 3, número 1, de la FMV. Según este artículo, tal como lo interpretan las autoridades alemanas, el contenido en vitamina
D no puede rebasar el quíntuplo del máximo, que en el caso de piensos como los que son objeto del procedimiento principal
se fija en 2.000 UI por kilogramo, es decir, 10.000 UI por kilogramo.
En una inspección realizada en mayo de 1991, el Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd (Oficina de alimentación y caza)
del Land de Renania del Norte-Westfalia formuló una objeción respecto al pienso controvertido debido a su contenido en vitamina
D
. Con arreglo al artículo 4, apartado 5, primer párrafo, número 2, letra b), de la FMG, rebasar en 6.000 UI por kilogramo
el máximo permitido da lugar a una prohibición de venta y utilización.
El 23 de marzo de 1993 Denkavit entabló una acción ante el Verwaltungsgericht Düsseldorf (Alemania) destinada a que se declarara
su derecho a importar y comercializar el pienso controvertido, al amparo de los artículos 28 CE y 30 CE.
Después de que, mediante sentencia de 21 de mayo de 1996, el órgano jurisdiccional administrativo desestimara la demanda,
Denkavit interpuso recurso de apelación ante el Oberverwaltungsgericht de Renania del Norte-Westfalia (Alemania). Este órgano
jurisdiccional estimó el recurso de Denkavit mediante sentencia de 13 de diciembre de 2000.
El Land Nordrhein-Westfalen interpuso un recurso de casación contra esta sentencia ante el Bundesverwaltungsgericht. Considerando
que la cuestión se refería a aspectos de Derecho comunitario, este órgano jurisdiccional resolvió suspender el procedimiento
y plantear al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)
¿Deben examinarse directamente a la luz de los artículos 28 [CE] y 30 CE las disposiciones nacionales en materia de alimentación
animal que prohíben la importación de piensos legalmente producidos en otro Estado miembro por presentar un contenido en vitamina
D
que no se atiene a la normativa vigente en el Estado de importación?
2)
¿Debe interpretarse el artículo 19 de la Directiva 70/524 […] en el sentido de que autoriza a un Estado miembro prohibir la
importación de un pienso complementario legalmente producido en otro Estado miembro por rebasar el límite del contenido en
vitamina D
permitido en el Estado miembro de importación?
3)
¿Depende la respuesta a la segunda cuestión de si la discrepancia entre las normativas del Estado miembro de importación y
del de exportación se deriva de un uso diferente de las opciones legislativas que ofrece el artículo 12, apartado 2, párrafo
primero, letra b), de la Directiva 70/524?»
Observaciones previas
Mediante sus tres cuestiones el órgano jurisdiccional nacional pregunta, fundamentalmente, si los artículos 28 CE y 30 CE
o las disposiciones de la Directiva 70/524 se oponen a una medida mediante la que el Estado miembro prohíbe la comercialización
en su territorio de un pienso complementario para animales producido legalmente en otro Estado miembro y cuyo contenido en
vitamina D
no se ajusta a las disposiciones vigentes en el primer Estado.
En primer lugar, procede señalar que de los autos se desprende que la no conformidad del pienso controvertido con las disposiciones
vigentes en el Estado de importación, la República Federal de Alemania en el presente caso, resulta de una divergencia entre
las disposiciones vigentes, por una parte, en este Estado y, por otra parte, en el Estado de fabricación de dicho pienso,
el Reino de los Países Bajos en el presente asunto, puesto que la República Federal de Alemania ha hecho uso de la facultad
de adoptar disposiciones nacionales que le concede el artículo 12, apartado 2, párrafo primero, letras a) y b), de la Directiva
70/524. Por su parte, el Gobierno neerlandés indica, en respuesta a una pregunta formulada por el Tribunal de Justicia, que
el pienso controvertido ha sido comercializado en los Países Bajos conforme a la norma general contenida en el artículo 12,
apartado 1, de esa misma Directiva.
A la vista de lo anterior resulta que la interpretación de los apartados 1 y 2 del artículo 12 de la Directiva 70/524 y las
relaciones entre estas dos disposiciones constituyen la clave de la solución del procedimiento principal. Este artículo está
estrechamente vinculado al artículo 19 de la misma Directiva, que establece que los Estados miembros deben velar por que los
alimentos para animales que se ajusten a las disposiciones de la Directiva únicamente sean sometidos a las restricciones de
comercialización previstas en ella. En efecto, la cuestión que se plantea es si el artículo 12, apartado 2, párrafo primero,
de dicha Directiva constituye una restricción de comercialización en el sentido del artículo 19 de la misma Directiva.
Procede recordar que, mediante las cuestiones segunda y tercera, el órgano jurisdiccional nacional pregunta fundamentalmente
si lo dispuesto en el artículo 12 de la Directiva 70/524 en relación con el artículo 19 de la misma Directiva se opone a una
prohibición de importación como la impuesta por la normativa alemana. Pues bien, para dar una respuesta útil a dicho órgano
jurisdiccional, procede examinar estas cuestiones en conjunto e interpretarlas en el sentido de que tienen por objeto determinar
si el artículo 19 de esta Directiva autoriza a un Estado miembro, que ha adoptado disposiciones nacionales al amparo del artículo
12, apartado 2, párrafo primero, de la misma Directiva, a prohibir la importación de un pienso complementario para animales
comercializado en otro Estado miembro con arreglo al artículo 12, apartado 1, de dicha Directiva, debido a que su contenido
en vitamina D
supera el permitido en el primer Estado.
En segundo lugar hay que señalar, como ha hecho acertadamente el Abogado General en el punto 23 de sus conclusiones, que sólo
será necesario responder a la primera cuestión, relativa a la interpretación de los artículos 28 CE y 30 CE, si se declara
que las disposiciones de la Directiva 70/524 no se oponen a una prohibición de importación como la controvertida en el procedimiento
principal.
En estas circunstancias, procede invertir el orden de las cuestiones y examinar en primer lugar las cuestiones segunda y tercera,
tal como han sido reformuladas, y seguidamente, si procede, la primera cuestión.
Sobre las cuestiones segunda y tercera
Mediante sus cuestiones segunda y tercera, tal como han sido reformuladas, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si
el artículo 19 de la Directiva 70/524 autoriza a un Estado miembro, que ha adoptado medidas nacionales al amparo del artículo
12, apartado 2, párrafo primero, de esta Directiva, a prohibir la importación de un pienso complementario para animales, comercializado
en otro Estado miembro con arreglo al artículo 12, apartado 1, de la misma Directiva, debido a que su contenido en vitamina
D
supera el permitido en el primer Estado.
El Gobierno alemán afirma que lo dispuesto en los artículos 19 y 12, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 70/524 le
permite prohibir la importación del pienso controvertido. Opina que la facultad de adoptar disposiciones nacionales concedida
a los Estados miembros por esta disposición constituye una restricción a la comercialización prevista por la propia Directiva
y, consiguientemente, justificada al amparo de su artículo 19. Por tanto, la importación en el territorio nacional de un Estado
miembro de un pienso autorizado por otro Estado miembro en virtud de la norma general prevista en el artículo 12, apartado
1, de esa misma Directiva puede ser prohibida por el primer Estado basándose en disposiciones nacionales adoptadas con arreglo
al apartado 2 del mismo artículo.
Denkavit y la Comisión de las Comunidades Europeas mantienen la tesis contraria. Además manifiestan sus dudas sobre la compatibilidad
con el Derecho comunitario de las medidas adoptadas por el Gobierno alemán para adaptar su ordenamiento jurídico nacional
al artículo 12 de la Directiva 70/524.
Para determinar si un Estado miembro, al hacer uso de la posibilidad de adoptar normas nacionales concedida por el artículo
12, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 70/524, puede prohibir la importación de un producto conforme con las disposiciones
del apartado 1 de este mismo artículo, procede examinar el alcance y el contenido de los artículos 12, apartados 1 y 2, y
19 de dicha Directiva, así como las relaciones entre estas disposiciones.
Ante todo ha de recordarse que el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 70/524 establece que los alimentos complementarios
no pueden presentar, teniendo en cuenta la dilución prevista para su utilización, contenidos en aditivos superiores a los
que se fijan para los piensos compuestos completos para los animales. El anexo I de dicha Directiva fija en 2.000 UI por kilogramo
el contenido en vitamina D
del pienso compuesto completo para cerdos. Como se desprende del inciso «teniendo en cuenta la dilución», que figura en ese
apartado, el contenido máximo se refiere al alimento complementario en forma diluida. Es decir, se refiere al alimento complementario
después de haber sido mezclado con un pienso simple, conforme a su destino y a su modo de empleo.
En el presente asunto, de los autos se desprende que el pienso controvertido contiene, en forma no diluida, 16.000 UI de vitamina D
por kilogramo y que, después de haber sido mezclado con piensos simples, según su modo de empleo, en una relación de 1 a 7,
presenta un contenido en esta vitamina de 2.000 UI por kilogramo. Por consiguiente, se ajusta a la norma general prevista
en el artículo 12, apartado 1, de la Directiva 70/524.
Como dispone el artículo 19 de esta Directiva, los Estados miembros deben velar por que los alimentos para animales que se
ajusten a las disposiciones de la presente Directiva únicamente sean sometidos a las restricciones de comercialización previstas
en ella. Por consiguiente, procede examinar si el artículo 12, apartado 2, párrafo primero, de dicha Directiva constituye
una restricción de comercialización en el sentido de aquella disposición y si un Estado miembro puede prohibir a su amparo
la importación de un alimento complementario comercializado en otro Estado miembro en virtud del artículo 12, apartado 1,
de dicha Directiva.
A este respecto procede recordar que el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 70/524 permite que, en algunos casos, los
Estados miembros autoricen que los contenidos de los alimentos complementarios en vitamina D rebasen los contenidos máximos
fijados para los piensos compuestos completos. Conforme al segundo considerando de la Directiva 70/524, en su versión original,
estas excepciones sólo se permiten dentro de los límites aceptables para la salud humana y animal.
Para ello los Estados miembros tienen dos posibilidades. En primer lugar, pueden autorizar, conforme al artículo 12, apartado
2, párrafo primero, letra a), de la Directiva 70/524, que los contenidos de los alimentos complementarios en vitaminas D que
puedan ponerse a disposición de todos los usuarios rebasen los contenidos máximos fijados para los piensos compuestos completos,
siempre que no excedan del quíntuplo del contenido máximo fijado, es decir, en las circunstancias del procedimiento principal,
10.000 UI por kilogramo. En segundo lugar, en virtud de la letra b) del mismo párrafo, cuando se trate de piensos complementarios
destinados a determinadas especies de animales respecto de los cuales un Estado miembro puede autorizar que se pongan, en
su territorio, a disposición de todos los usuarios debido al sistema particular de nutrición, los Estados miembros pueden
permitir que el contenido en vitaminas D rebase los límites fijados siempre que no exceda de 200.000 UI por kilogramo.
Es preciso reconocer que ni el tenor del artículo 12, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 70/524, ni el contexto
o el objetivo de esta disposición permiten afirmar que el uso, por parte de un Estado miembro, de la posibilidad de adoptar
normas nacionales que le ofrece la Directiva autoriza al Estado miembro a prohibir la importación de un pienso complementario
comercializado en otro Estado miembro en virtud del apartado 1 de ese mismo artículo.
Debe recordarse, en primer lugar, que, aun cuando los apartados 1 y 2 del artículo 12 de la Directiva 70/524 regulan los contenidos
en aditivos autorizados en piensos complementarios, no contemplan las mismas hipótesis. El apartado 1, que establece la norma
general, se aplica a los piensos complementarios en forma diluida. El apartado 2, por su parte, permite que, en algunos casos,
el contenido en determinados aditivos de piensos complementarios rebase los límites fijados, pero se aplica a dichos piensos
en forma pura. Su tenor deja entrever que se establece una liberalización suplementaria en relación con la norma contenida
en el apartado 1, y no una limitación de ésta.
A continuación y por lo que se refiere al contexto, procede señalar, como ha señalado con buen criterio el Abogado General
en el punto 44 de sus conclusiones, que a tenor del artículo 12, apartado 3, de la Directiva 70/524, «en caso de recurrir
a lo dispuesto en el apartado 2», las características del alimento y su composición deberán garantizar que no se rebasen los
contenidos máximos fijados para los piensos compuestos completos. Aunque es obvio que esta precaución no es necesaria en el
caso de piensos complementarios, para los que se ha adoptado una norma de dilución, en la medida en que tal norma garantiza
por sí misma la obtención de una concentración apropiada, es necesaria, por el contrario, cuando no se ha previsto tal dilución.
Este hecho corrobora la interpretación conforme a la cual no puede considerarse que el apartado 2 de este artículo constituye
una limitación de la regla general, contenida en su apartado 1.
Por último y respecto al objetivo perseguido por el artículo 12, apartados 1 y 2, de la Directiva 70/524 y por la propia Directiva,
procede recordar sus considerandos cuarto y décimo noveno, que ponen en primer plano, por una parte, el funcionamiento del
mercado común y, por otra parte, la protección de la salud humana y animal.
Como señala acertadamente la Comisión, el buen funcionamiento del mercado común podría verse seriamente comprometido si un
Estado miembro, aplicando normas nacionales adoptadas en virtud del artículo 12, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva
70/524, pudiera imponer a los piensos para los que se ha previsto la dilución en una determinada proporción, otros requisitos
además de los contemplados en el apartado 1 del mismo artículo. En cuanto a la protección de la salud humana y animal, procede
señalar que no puede ser más arriesgado admitir la comercialización de un pienso complementario que, en forma no diluida,
contiene 16.000 UI de vitamina D
por kilogramo y que, después de haber sido diluido, presenta un contenido de 2.000 UI por kilogramo de esta vitamina, que
la de un alimento que puede contener, con arreglo a dicho artículo 12, apartado 2, párrafo primero, letra b), hasta 200.000 UI
de aditivos por kilogramo.
Habida cuenta de todo lo anterior procede responder a las cuestiones segunda y tercera que lo dispuesto en el artículo 12
de la Directiva 70/524 en relación con el artículo 19 de la misma Directiva debe interpretarse en el sentido de que se opone
a una medida mediante la que un Estado miembro prohíbe, por razón de su contenido en vitamina D, la comercialización en su
territorio de un pienso complementario para animales producido legalmente en otro Estado miembro conforme al artículo 12,
apartado 1, de dicha Directiva.
Habida cuenta de la respuesta a las cuestiones segunda y tercera y por los motivos señalados en el apartado 22 de esta sentencia,
no procede responder a la primera cuestión.
Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
Lo dispuesto en el artículo 12 de la Directiva 70/524/CEE, de 23 de noviembre de 1970, sobre los aditivos en la alimentación
animal, modificada por la Directiva 84/587/CEE del Consejo, de 29 de noviembre de 1984, en relación con el artículo 19 de
la misma Directiva, debe interpretarse en el sentido de que se opone a una medida mediante la que un Estado miembro prohíbe,
por razón de su contenido en vitamina D, la comercialización en su territorio de un pienso complementario para animales producido
legalmente en otro Estado miembro conforme al artículo 12, apartado 1, de dicha Directiva.
Firmas
–
Lengua de procedimiento: alemán.