CELEX: 62008CJ0160
Neîndeplinirea obligațiilor de către un stat membru
Contracte de achiziții publice de servicii
Articolele 43 CE și 49 CE
Directivele 92/50/CEE și 2004/18/CE
Servicii publice de ambulanță
Transport medical de urgență și transport calificat de bolnavi
Obligația de transparență
Articolul 45 CE
Activități care sunt asociate exercitării autorității publice
Articolul 86 alineatul (2) CE
Servicii de interes economic general

Prin cererea introductivă, Comisia Comunităților Europene solicită Curții să constate că, prin atribuirea unor contracte din
domeniul serviciilor publice de transport medical de urgență și de transport calificat de bolnavi (denumite în continuare
„serviciile publice de transport de bolnavi”), fără ca aceasta să fi făcut obiectul unei proceduri publice de cerere de ofertă
și fără să fi dat dovadă de transparență, precum și prin nepublicarea de anunțuri privind contractele atribuite, Republica
Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul Directivei 92/50/CEE a Consiliului din 18 iunie
1992 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii (JO L 209, p. 1, Ediție
specială, 06/vol. 2, p. 50) și al Directivei 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind
coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134,
p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116), precum și în temeiul principiului libertății de stabilire și al principiului
liberei prestări a serviciilor, astfel cum sunt instituite prin articolele 43 CE și 49 CE.

Cadrul juridic

Directiva 92/50
Potrivit articolului 1 litera (a) din Directiva 92/50, „contractele de achiziții publice de servicii” sunt contracte cu titlu
oneros, încheiate în scris între un prestator de servicii și o autoritate contractantă.
Articolul 3 alineatul (2) din această directivă prevede:
„Autoritățile contractante se asigură că nu are loc nicio discriminare între prestatorii de servicii.” [traducere neoficială]
Articolul 7 alineatul (1) din directiva respectivă prevede că aceasta se aplică în cazul contractelor de achiziții publice
de servicii a căror valoare estimată, fără taxa pe valoarea adăugată, este de cel puțin 200 000 de euro.
Articolul 10 din aceeași directivă prevede:
„Contractele care au ca obiect atât servicii prevăzute în anexa I A, cât și servicii prevăzute în anexa I B se atribuie în
conformitate cu dispozițiile titlurilor III-VI, în cazul în care valoarea serviciilor menționate în anexa I A este mai mare
decât cea a serviciilor menționate în anexa I B. În caz contrar, contractele se atribuie în conformitate cu articolele 14
și 16.” [traducere neoficială]
Titlurile avute în vedere la articolul 10 din Directiva 92/50, aplicabile în integralitate în cazurile prevăzute de prima
teză a articolului menționat, privesc alegerea procedurilor de atribuire și normele aplicabile concursurilor (titlul III,
articolele 11-13), normele comune în domeniul tehnic (titlul IV, articolul 14), normele comune de publicitate (titlul V, articolele
15-22) și, respectiv, normele comune de participare, criteriile de selecție calitativă și criteriile de atribuire a contractului
(titlul VI, articolele 23-37).
Articolul 14 din această directivă privește specificațiile tehnice care trebuie să figureze în documentele referitoare la
contract.
Articolul 16 din directiva menționată prevede:
„(1)      Autoritățile contractante care au atribuit un contract de achiziții publice sau care au organizat un concurs transmit Oficiului
pentru Publicații Oficiale ale Comunităților Europene un anunț cu privire la rezultatele procedurii de atribuire.
(2)      Anunțurile vor fi publicate:
–        pentru contractele de achiziții publice de servicii enumerate în anexa I A, conform articolelor 17-20,
–        pentru concursuri, conform articolului 17.
(3)      În cazul contractelor de achiziții publice de servicii enumerate în anexa I B, autoritățile contractante indică în anunț dacă
acceptă publicarea.
[…]” [traducere neoficială]
Printre serviciile enumerate în anexa I A la Directiva 92/50 figurează, în categoria 2, „[s]ervicii[le] de transport terestru
[…], inclusiv servicii[le] de transport în vehicule blindate și servicii[le] de curier, exceptând transportul poștal” și,
în categoria 3, „[s]ervicii[le] de transport aerian de călători și de mărfuri, exceptând transportul poștal”. Printre serviciile
enumerate în anexa I B la Directiva 92/50 figurează, în categoria 25, „[s]ervicii[le] de sănătate și asistență socială”.

Directiva 2004/18
Articolul 1 alineatul (2) literele (a) și (d) din Directiva 2004/18 cuprinde următoarele definiții:
„(a)      «Contractele de achiziții publice» sunt contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între unul sau mai mulți operatori economici
și una sau mai multe autorități contractante și care au ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea
de servicii în sensul prezentei directive.
[…]
(d)      «Contractele de achiziții publice de servicii» sunt contracte de achiziții publice, altele decât contractele de achiziții
publice de lucrări sau de bunuri, care au ca obiect prestarea de servicii prevăzute în anexa II.
[…]”
Articolul 2 din această directivă prevede:
„Autoritățile contractante tratează operatorii economici în mod egal și fără discriminare și acționează potrivit principiului
transparenței.”
Potrivit articolului 7 litera (b) din directiva respectivă, aceasta se aplică în cazul contractelor de achiziții publice de
servicii a căror valoare estimată, fără taxa pe valoarea adăugată, este de cel puțin 249 000 de euro. Această sumă a fost
redusă, în mod succesiv, la 236 000 de euro prin Regulamentul (CE) nr. 1874/2004 al Comisiei din 28 octombrie 2004 de modificare
a Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE ale Parlamentului European și ale Consiliului în ceea ce privește pragurile de aplicare
a acestora în materie de proceduri de atribuire a contractelor de achiziții (JO L 326, p. 17) și ulterior la 211 000 de euro
prin Regulamentul (CE) nr. 2083/2005 al Comisiei din 19 decembrie 2005 de modificare a Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE
ale Parlamentului European și ale Consiliului în ceea ce privește pragurile de aplicare a acestora în materie de proceduri
de atribuire a contractelor de achiziții (JO L 333, p. 28, Ediție specială, 06/vol. 7, p. 276).
Directiva 2004/18 cuprinde în titlul II, „Norme privind contractele de achiziții publice”, articolul 22, care prevede:
„Contractele care au ca obiect atât servicii prevăzute în anexa II A, cât și servicii prevăzute în anexa II B se atribuie
în conformitate cu articolele 23-55, în cazul în care valoarea serviciilor menționate în anexa II A este mai mare decât cea
a serviciilor menționate în anexa II B. În caz contrar, contractul se atribuie în conformitate cu articolul 23 și cu articolul
35 alineatul (4).”
Articolele 23-55 din Directiva 2004/18, aplicabile în integralitate în cazurile prevăzute de prima teză a articolului 22 din
această directivă, cuprind, în mod succesiv, normele speciale privind caietul de sarcini și documentele contractului (articolele
23-27), normele de procedură (articolele 28-34), normele de publicitate și transparență (articolele 35-43) și normele privind
desfășurarea procedurii (articolele 44-55).
Articolul 23 din Directiva 2004/18 privește specificațiile tehnice care trebuie să figureze în documentele contractului.
Articolul 35 alineatul (4) din această directivă prevede:
„Autoritățile contractante care au atribuit un contract de achiziții publice sau au încheiat un acord‑cadru trimit un anunț
privind rezultatele procedurii de atribuire în termen de cel mult 48 de zile de la atribuirea contractului sau de la încheierea
acordului‑cadru.
[…]
În cazul contractelor de achiziții publice de servicii menționate de anexa II B, autoritățile contractante indică în anunț
dacă acceptă publicarea. […]
[…]”
Serviciile prevăzute în categoriile 2 și 3 din anexa II A, precum și, respectiv, în categoria 25 din anexa II B la Directiva
2004/18 sunt identice cu cele care sunt prevăzute în categoriile corespunzătoare din anexa I A și, respectiv, din anexa I B
la Directiva 92/50.

Situația de fapt
Comisia a primit diferite plângeri provenind, printre altele, de la întreprinderi stabilite în alte state membre decât Republica
Federală Germania în legătură cu atribuirea de contracte de achiziții de servicii publice de transport de bolnavi în acest
stat membru.

Contextul general
În Germania, organizarea serviciilor de ambulanță este de competența landurilor.
În majoritatea landurilor, furnizarea serviciilor de ambulanță se realizează potrivit unui sistem numit „dualist” („duales
System”), denumit și „modelul de separare” („Trennungsmodell”). Acesta se întemeiază pe o distincție între serviciile publice
de ambulanță, ce reprezintă aproximativ 70 % din ansamblul serviciilor de ambulanță, și prestarea serviciilor de ambulanță
pe baza autorizațiilor eliberate în temeiul legilor adoptate de landuri în acest domeniu, ce reprezintă aproximativ 30 % din
ansamblul serviciilor respective.
În general, serviciile publice de ambulanță cuprind prestații de transport medical de urgență și prestații de transport calificat
de bolnavi. Transportul medical de urgență privește transportarea în vehicule de salvare sau în ambulanțe, sub control specializat,
a persoanelor rănite sau bolnave a căror viață este în pericol. Transportul calificat de bolnavi corespunde transportării
cu ajutorul ambulanțelor, sub control specializat, a persoanelor bolnave, rănite sau care au nevoie de ajutor, dar care nu
se află în situații de urgență. În general, aceste două tipuri de prestații sunt accesibile populației 24 de ore din 24, pe
ansamblul teritoriului respectiv, și implică cel mai adesea organizarea unui serviciu de gardă dotat în permanență cu personal
și cu vehicule de intervenție.
Sunt disponibile servicii medicale în cazul transportului medical de urgență, precum și, într‑o măsură mai mică, în cazul
transportului calificat de bolnavi. Cu toate acestea, majoritatea intervențiilor cu ocazia transporturilor medicale de urgență,
precum și toate intervențiile în cazul transportului calificat de bolnavi se desfășoară fără asistența unui medic. În cazul
transportului medical de urgență, prestațiile medicale sunt furnizate, în principal, de personalul care lucrează pe ambulanță.
Prestațiile medicilor de urgență sunt reglementate în general de convenții separate încheiate cu spitalele.
În domeniul serviciilor publice de ambulanță, colectivitățile locale încheie, în calitate de autorități responsabile de organizarea
acestor servicii, contracte cu prestatorii în vederea furnizării serviciilor respective către întreaga populație de pe teritoriul
aflat în competența lor. Remunerarea serviciilor în cauză este efectuată fie în mod direct de autoritatea contractantă, potrivit
modelului numit „al cererii de ofertă”, singurul vizat de prezenta acțiune, fie prin perceperea de către contractant a unei
contraprestații financiare de la pacienți sau de la casele de sănătate, potrivit modelului numit „al concesionării”.
Autorii plângerilor adresate Comisiei au susținut că, în Germania, contractele de achiziții de servicii publice de transport
de bolnavi nu fac, de regulă, obiectul unui anunț de participare publicat la nivelul Uniunii Europene și nu sunt atribuite
în mod transparent. Unii dintre aceștia au afirmat că situațiile care au justificat depunerea plângerilor reflectă o practică
generală în acest stat membru.
Cercetările efectuate de Comisie au arătat că între anii 2001 și 2006, numai 13 anunțuri de participare, provenind de la 11
colectivități locale diferite, au fost publicate în
Jurnalul Oficial al Comunităților Europene
sau în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene,
în ceea ce privește furnizarea de servicii de transport medical de urgență sau de transport calificat de bolnavi. În aceeași
perioadă, numărul anunțurilor referitoare la rezultatele atribuirii unui contract ar fi fost de asemenea foarte limitat, acestea
făcând obiectul a numai două publicări.

Cazurile aflate la originea acțiunii
Cazurile semnalate Comisiei și care au fost prezentate de aceasta ca exemple ale practicii vizate de prezenta acțiune privesc
landurile Saxonia Superioară, Renania de Nord-Westfalia, Saxonia Inferioară și Saxonia.
Landul Saxonia Superioară
Potrivit informațiilor Comisiei, autoritățile municipale din Magdeburg aplică din luna octombrie 2005 o procedură de autorizare
(„Genehmigungsverfahren”) a atribuirii, cu titlu oneros, a contractelor de achiziții de servicii publice de transport de bolnavi.
Prestațiile constau în punerea la dispoziție de personal și de vehicule pentru transportul medical de urgență sau pentru transportul
calificat de bolnavi pentru perioada cuprinsă între anul 2007 și anul 2011. Volumul contractului corespunde unei valori totale
anuale de 7,84 milioane de euro. Nu a existat un anunț de participare publicat la nivelul Uniunii.
Landul Renania de Nord-Westfalia
Potrivit informațiilor Comisiei, autoritățile municipale din Bonn au atribuit în 2004 un contract de achiziții de servicii
publice de transport de bolnavi pentru perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2005 și 31 decembrie 2008. Obiectul contractului
în cauză era, printre altele, exploatarea a patru servicii de gardă. Valoarea totală a acestui contract era de cel puțin 5,28
milioane de euro. Contractul respectiv a făcut obiectul unui anunț de participare publicat nu la nivelul Uniunii, ci la nivel
național. Cel puțin un ofertant a fost eliminat după ce și‑a manifestat interesul, iar procedura de atribuire a fost suspendată
în final, în lipsa unui rezultat economic. În final, contractul în cauză a fost atribuit prestatorului deja existent.
Tot potrivit informațiilor Comisiei, în 1998, o întreprindere și‑a exprimat față de autoritățile municipale din Witten interesul
în ceea ce privește preluarea exploatării serviciului de gardă din Witten-Herbede. Exploatarea acestui serviciu de gardă,
ce reprezintă un contract cu o valoare anuală de 945 753 de euro, a fost însă atribuită Deutsche Rote Kreuz (Crucea Roșie
germană, denumită în continuare „DRK”). Nu a existat un anunț de participare publicat la nivelul Uniunii.
Landul Saxonia Inferioară
Potrivit informațiilor Comisiei, în anul 2004, regiunea Hanovra a organizat pentru prima dată o procedură de atribuire a contractelor
referitoare la furnizarea de servicii publice de transport de bolnavi pe teritoriul său. Numai operatorii deja însărcinați
cu aceste servicii la acel moment, și anume Arbeiter-Samariter-Bund (denumită în continuare „ASB”), DRK, Johanniter-Unfall-Hilfe
(denumită în continuare „JUH”) și RKT GmbH, au fost autorizați să participe la această procedură. Volumul contractului, care
privește perioada cuprinsă între 1 ianuarie 2005 și 31 decembrie 2009, s‑ar ridica la aproximativ 65 de milioane de euro.
Tot potrivit informațiilor Comisiei, în anul 1993, colectivitatea teritorială Hameln-Pyrmont a însărcinat asociația teritorială
a DRK cu furnizarea serviciilor publice de transport de bolnavi pe teritoriul său. Contractul, cu o durată inițială de 10
ani, nu a fost reziliat. Acesta a fost prelungit în 2003 pentru 10 ani, fără publicarea unui anunț de participare. În plus,
în anul 1999 a fost creat un nou serviciu de gardă în localitatea Emmerthal, a cărui exploatare a fost atribuită tot DRK,
fără publicarea prealabilă a unui anunț de participare. Valoarea totală a acestor contracte s‑ar ridica la 7,2 milioane de
euro pe an.
Comisia a primit de asemenea informații potrivit cărora asociația teritorială a DRK furnizează din 1992 servicii publice de
transport de bolnavi pe teritoriul colectivității teritoriale Uelzen. Contractul încheiat între această colectivitate teritorială
și asociația teritorială a DRK a fost extins în 2002 la exploatarea serviciului de gardă din Bad Bevensen, fără publicarea
unui anunț de participare. Acesta privește o sumă totală de 4,45 milioane de euro pe an.
Landul Saxonia
Potrivit informațiilor primite de Comisie, contractele existente între Rettungszweckverband Westsachsen și ASB, DRK, JUH,
precum și unitatea de pompieri profesioniști din Zwickau, încheiate pentru o durată inițială de patru ani, se aplică colectivităților
locale Chemnitzer Land, Aue-Schwarzenberg, Zwickauer Land și orașului Zwickau. În 2003, aceste contracte, ce reprezintă o
valoare totală de 7,9 milioane de euro pe an, au fost prelungite cu patru ani, fără publicarea unui anunț de participare.
La expirare, acestea au fost prelungite până la 31 decembrie 2008.
Contractele existente între Rettungszweckverband Chemnitz/Stollberg și ASB, DRK, JUH, precum și unitatea de pompieri profesioniști
din Chemnitz, încheiate pentru o durată inițială de patru ani, se aplică colectivității locale Stollberg, precum și orașului
Chemnitz. La 1 septembrie 2002, aceste contracte, cu o valoare totală anuală de 3,3 milioane de euro, au fost prelungite cu
încă patru ani, fără publicarea unui anunț de participare. La expirare, acestea au fost prelungite până la 31 decembrie 2008.
Contractele existente între Rettungszweckverband Vogtland și ASB, DRK, JUH, societatea privată de servicii de ambulanță din
Plauen, precum și unitatea de pompieri profesioniști din Plauen, încheiate pentru o durată de patru ani, se aplică colectivității
locale Vogtland, precum și orașului Plauen. Aceste contracte, cu o valoare totală anuală de 3,9 milioane de euro, au fost
încheiate fără publicarea unui anunț de participare și au intrat în vigoare la 1 ianuarie 2002 sau la 1 ianuarie 2004. La
expirare, acestea au fost prelungite până la 31 decembrie 2008.

Procedura precontencioasă
În scrisoarea de punere în întârziere din 10 aprilie 2006, Comisia a informat Republica Federală Germania că este posibil
ca aceasta:
–        în domeniul atribuirii cu titlu oneros de contracte referitoare la servicii de ambulanță în cazul cărora prestațiile de transport,
în sensul categoriei 2 sau 3 din anexa I A la Directiva 92/50 sau din anexa II A la Directiva 2004/18, sunt predominante,
să fi încălcat, până la 31 ianuarie 2006, articolul 10 din Directiva 92/50 coroborat cu titlurile III-VI din directiva menționată
și, începând de la 1 februarie 2006, articolul 22 din Directiva 2004/18 coroborat cu articolele 23-55 din directiva menționată,
iar
–        în domeniul atribuirii cu titlu oneros de contracte referitoare la servicii de ambulanță în cazul cărora prestațiile medicale,
în sensul categoriei 25 din anexa I B la Directiva 92/50 sau din anexa II B la Directiva 2004/18, sunt predominante, să fi
încălcat, până la 31 ianuarie 2006, articolul 10 din Directiva 92/50 coroborat cu articolul 16 din directiva menționată și,
începând de la 1 februarie 2006, articolul 22 din Directiva 2004/18 coroborat cu articolul 35 alineatul (4) din directiva
menționată și, în orice caz, să fi încălcat principiul libertății de stabilire și pe cel al liberei prestări a serviciilor,
cuprinse în articolele 43 CE și 49 CE, în special interdicția discriminării, inerentă acestor principii.
Republica Federală Germania a răspuns la această scrisoare de punere în întârziere printr‑o scrisoare din 10 iulie 2006, în
care a arătat, printre altele, că misiunile încredințate serviciilor publice de ambulanță sunt organizate potrivit normelor
de drept public și că executarea acestora este de domeniul suveranității statului. Potrivit acestui stat membru, convențiile
referitoare la servicii de transport de bolnavi nu pot fi calificate, în consecință, drept „contracte de achiziții publice
de servicii”.
Întrucât a considerat acest răspuns nesatisfăcător, la 15 decembrie 2006, Comisia a adresat Republicii Federale Germania un
aviz motivat, în care a menținut ca atare motivele formulate în scrisoarea de punere în întârziere și a invitat acest stat
membru să adopte măsurile necesare pentru a pune capăt acestei încălcări în termen de două luni de la primirea avizului menționat.
Întrucât Republica Federală Germania și‑a menținut poziția în scrisoarea din 22 februarie 2007 prin care a răspuns la avizul
motivat, Comisia a decis să introducă prezenta acțiune.

Cu privire la acțiune

Cu privire la admisibilitate
Întrucât condițiile de admisibilitate ale unei acțiuni și ale motivelor menționate în aceasta sunt de ordine publică, Curtea
le poate examina din oficiu, conform articolului 92 alineatul (2) din Regulamentul de procedură. În plus, aceasta are dreptul
să verifice din oficiu respectarea garanțiilor procedurale conferite de ordinea juridică a Uniunii (a se vedea în acest sens
Hotărârea din 7 mai 1991, Interhotel/Comisia, C‑291/89, Rec., p. I‑2257, punctele 14 și 15).
Trebuie amintit că, într‑o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, procedura precontencioasă are ca scop să acorde
statului membru vizat posibilitatea, pe de o parte, de a se conforma obligațiilor ce decurg din dreptul Uniunii și, pe de
altă parte, de a invoca în mod eficient mijloacele sale de apărare împotriva obiecțiilor formulate de Comisie (Hotărârea din
24 iunie 2004, Comisia/Țările de Jos, C‑350/02, Rec., p. I‑6213, punctul 18).
Regularitatea acestei proceduri constituie o garanție esențială prevăzută în Tratatul CE nu numai pentru protejarea drepturilor
statului membru în cauză, ci și pentru a asigura că eventuala procedură contencioasă va avea ca obiect un litigiu clar definit
(a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Țările de Jos, citată anterior, punctul 19).
Rezultă că obiectul unei acțiuni formulate în temeiul articolului 226 CE este delimitat de procedura precontencioasă prevăzută
la acest articol și, prin urmare, nu mai poate fi extins cu ocazia procedurii judiciare. Avizul motivat al Comisiei și acțiunea
trebuie să se întemeieze pe aceleași argumente și motive, astfel încât Curtea nu poate examina un motiv ce nu a fost formulat
în avizul motivat, care trebuie să cuprindă o expunere coerentă și detaliată a rațiunilor care au determinat Comisia să ajungă
la convingerea că statul membru interesat nu și‑a îndeplinit una dintre obligațiile care îi revin în temeiul tratatului (a
se vedea Hotărârea Comisia/Țările de Jos, citată anterior, punctul 20, precum și Hotărârea din 27 aprilie 2006, Comisia/Germania,
C‑441/02, Rec., p. I‑3449, punctele 59 și 60).
În acest temei, revine Comisiei obligația să identifice, deja în cursul fazei precontencioase, dispoziția sau dispozițiile
concrete care definesc o obligație a cărei nerespectare de către statul membru este invocată (a se vedea Hotărârea din 22
martie 2007, Comisia/Belgia, C‑437/04, Rep., p. I‑2513, punctul 39).
În speță, trebuie să se arate, pe de o parte, că, atât în scrisoarea de punere în întârziere, cât și în avizul motivat, Comisia
a limitat motivul întemeiat pe încălcarea articolelor 43 CE și 49 CE la atribuirea de contracte de achiziții de servicii publice
de transport de bolnavi caracterizate de o predominanță a valorii serviciilor de sănătate, în sensul anexei I B la Directiva
92/50 sau al anexei II B la Directiva 2004/18, în raport cu valoarea serviciilor de transport, în sensul anexei I A la Directiva
92/50 sau al anexei II A la Directiva 2004/18.
În ceea ce privește atribuirea contractelor de achiziții de astfel de servicii caracterizate de predominanța valorii serviciilor
de transport, motivele Comisiei au avut ca obiect, în cursul procedurii precontencioase, încălcarea Directivelor 92/50 și
2004/18. Nu s‑a făcut, în schimb, nicio referire, în scrisoarea de punere în întârziere și în avizul motivat, la un motiv
întemeiat pe încălcarea articolelor 43 CE și 49 CE în legătură cu atribuirea contractelor menționate.
Dimpotrivă, în cererea introductivă, Comisia formulează în prezent motivul întemeiat pe încălcarea articolelor 43 CE și 49
CE și în ceea ce privește atribuirea contractelor menționate la punctul anterior, ceea ce constituie o extindere nelegală
a obiectului pretinsei neîndepliniri a obligațiilor, astfel cum fusese definit în etapa procedurii precontencioase. Prin urmare,
motivul întemeiat pe o încălcare a articolelor menționate trebuie să fie considerat inadmisibil în ceea ce privește atribuirea
acestor contracte.
Pe de altă parte, în măsura în care trebuie să se considere, având în vedere anumite pasaje ale cererii introductive, că prezenta
acțiune cuprinde un motiv întemeiat pe o încălcare, în cadrul diferitelor atribuiri de contracte în cauză, a articolului 3
alineatul (2) din Directiva 92/50 sau a articolului 2 din Directiva 2004/18, trebuie să se rețină că aceste două dispoziții
nu au fost nicidecum menționate de Comisie, în stadiul procedurii precontencioase, drept obiect al vreunei pretinse încălcări.
În consecință, motivul întemeiat pe o încălcare a dispozițiilor respective este de asemenea inadmisibil.
În sfârșit, trebuie arătat că din dispozițiile articolului 38 alineatul (1) coroborate cu cele ale articolului 42 alineatul
(2) din Regulamentul de procedură rezultă că obiectul acțiunii trebuie să fie determinat în cererea introductivă și că o cerere
formulată pentru prima dată în cadrul replicii modifică obiectul inițial al acțiunii și, prin urmare, trebuie să fie considerată
drept o nouă cerere și, în consecință, trebuie respinsă ca inadmisibilă.
În speță, trebuie să se constate că, în cererea introductivă, Comisia a precizat în mod expres că, deși practica în litigiu
a atribuirii contractelor se întâlnește și în alte landuri, prezenta acțiune se limitează la atribuirea de contracte în landurile
Saxonia Superioară, Renania de Nord-Westfalia, Saxonia Inferioară și Saxonia.
În aceste condiții, cererea Comisiei care este conținută în replica sa și care urmărește constatarea de către Curte a existenței
practicii în cauză la nivelul întregului teritoriu al Republicii Federale Germania constituie o extindere nelegală a obiectului
inițial al cererii. Prin urmare, motivele formulate de Comisie trebuie să fie considerate inadmisibile în măsura în care privesc
alte landuri decât cele identificate la punctul precedent.
Rezultă că acțiunea trebuie declarată inadmisibilă în măsura în care urmărește constatarea de către Curte:
–        a unei încălcări a articolelor 43 CE și 49 CE în ceea ce privește atribuirea de contracte de achiziții de servicii publice
de transport de bolnavi caracterizate de o predominanță a valorii serviciilor de transport, în sensul anexei I A la Directiva
92/50 sau al anexei II A la Directiva 2004/18, în raport cu valoarea serviciilor de sănătate, în sensul anexei I B la Directiva
92/50 sau al anexei II B la Directiva 2004/18;
–        a unei încălcări a articolului 3 alineatul (2) din Directiva 92/50 sau a articolului 2 din Directiva 2004/18 și
–        a existenței unei practici de atribuire a contractelor de achiziții de servicii publice de ambulanță contrare dreptului Uniunii
în alte landuri decât landurile Saxonia Superioară, Renania de Nord-Westfalia, Saxonia Inferioară și Saxonia.

Cu privire la fond
Argumentele părților
Comisia invocă, în primul rând, existența unei încălcări a articolelor 10 și 16 din Directiva 92/50, precum și a articolului
22 și a articolului 35 alineatul (4) din Directiva 2004/18. Aceasta susține că, independent de importanța valorii serviciilor
de transport în raport cu valoarea serviciilor de sănătate în cadrul diferitelor contracte identificate în acțiunea sa, rezultatele
atribuirii acestor contracte nu au făcut obiectul niciunei măsuri de publicitate.
Comisia invocă de asemenea existența unei încălcări a principiului interzicerii discriminărilor, cuprins în articolele 43
CE și 49 CE, care se impune autorităților contractante în plus față de obligațiile ce rezultă din Directivele 92/50 și 2004/18.
În această privință, condiția referitoare la existența unui interes transfrontalier cert, stabilită prin Hotărârea din 13
noiembrie 2007, Comisia/Irlanda (C‑507/03, Rep., p. I‑9777, punctele 29 și 30), ar fi îndeplinită în speță, ținând seama de
originea plângerilor adresate Comisiei și de importanța valorii economice a serviciilor în cauză.
Potrivit Comisiei, cazurile care i‑au fost semnalate relevă o practică generalizată, care constă în atribuirea contractelor
de achiziții de servicii publice de transport de bolnavi fără respectarea dispozițiilor dreptului Uniunii ce urmăresc garantarea
transparenței și asigurarea unui mediu concurențial în ceea ce privește aceste contracte. Numărul foarte limitat de proceduri
de atribuire lansate la nivel european de colectivitățile locale, și anume 13 anunțuri de participare pe o perioadă de șase
ani, publicate de 11 dintre cele peste 400 de colectivități teritoriale și municipii cu statut de colectivitate teritorială
din Germania, ar confirma existența acestei practici.
În al doilea rând, Comisia afirmă că nerespectarea de către colectivitățile teritoriale germane a reglementării Uniunii cu
privire la contractele de achiziții publice de servicii nu poate fi justificată de considerații întemeiate pe exercitarea
suveranității statale.
Comisia susține că serviciile în discuție în prezenta cauză nu intră în domeniul de aplicare al articolelor 45 CE și 55 CE,
dat fiind că acestea nu constituie în sine o participare directă și specifică la exercitarea autorității publice. Comisia
subliniază în special că serviciile respective nu implică deținerea de către prestatorii lor a unei competențe coercitive
deosebite și nici a unor competențe speciale de intervenție.
Nici utilizarea girofarurilor și a sirenelor, nici recunoașterea în favoarea prestatorilor acestor servicii a unui drept de
prioritate în sensul Codului rutier german, nici împrejurarea că măsurile de ajutor de urgență pot fi luate fără consimțământul
rănitului sau de către personalul care lucrează pe ambulanță și care nu dispune de o formare medicală completă nu ar reprezenta
expresia unor astfel de competențe.
Chiar admițând, astfel cum susține Republica Federală Germania, că serviciile publice de ambulanță constituie, pentru entitățile
publice care își asumă răspunderea pentru acestea, o misiune care implică exercitarea directă și specifică a autorității publice,
integrarea funcțională a personalului auxiliar însărcinat să furnizeze servicii de transport de bolnavi în planificarea, organizarea
și gestionarea acestor servicii nu ar însemna că acest personal beneficiază de drepturi suverane sau de competențe coercitive.
În al treilea rând, Comisia contestă că articolul 86 alineatul (2) CE poate fi invocat în mod util în speță. În această privință,
Comisia subliniază că Hotărârea din 25 octombrie 2001, Ambulanz Glöckner (C‑475/99, Rec., p. I‑8089), nu prezintă nicio relevanță
pentru aprecierea conformității practicii în litigiu cu dreptul Uniunii referitor la contractele de achiziții publice și că
aplicabilitatea acestei dispoziții ar fi necesitat să se demonstreze că aplicarea normelor pieței interne ar fi de natură
să împiedice furnizarea unui serviciu de ambulanță de calitate, eficace și rentabil, ceea ce Republica Federală Germania nu
a pretins niciun moment.
Republica Federală Germania contestă, în primul rând, anumite fapte invocate de Comisie.
În ceea ce privește, în primul rând, procedura de atribuire organizată de autoritățile municipale din Bonn, aceasta arată
că ofertantul exclus nu a mai participat pentru motivul că, din cauza lipsei de fiabilitate profesională, i s‑a refuzat reînnoirea
autorizației cerute de Legea landului Renania de Nord-Westfalia privind exploatarea serviciilor private de ambulanță, aspect
de care autoritățile acestui oraș trebuiau să țină seama în cadrul atribuirii unui contract de achiziții publice.
În ceea ce privește, în al doilea rând, postul de servicii de ambulanță din Bad Bevensen, aceasta afirmă că operațiunea materializată
printr‑un contract încheiat în luna aprilie 2004 a avut ca obiect numai preluarea, de către asociația teritorială a DRK, a
activităților, a personalului și a materialului grupului de comune Bevensen, precum și a contractului încheiat în luna iulie
1984 între respectivul grup de comune și colectivitatea teritorială Uelzen. Acest contract din luna aprilie 2004 s‑ar înscrie
în continuarea unui contract inițial care, întrucât a fost încheiat în luna iulie 1984, nu intra în domeniul de aplicare al
Directivei 92/50. Contractul nu ar fi modificat în mod substanțial acest contract inițial, nici în ceea ce privește obiectul,
nici în ceea ce privește întinderea geografică a contractului, oferta de prestații sau modul de finanțare.
În ceea ce privește, în al treilea rând, landul Saxonia, Republica Federală Germania afirmă că pretinsa neîndeplinire a obligațiilor
a încetat odată cu expirarea contractelor reînnoite între anii 2002 și 2004, precum și odată cu intrarea în vigoare, în luna
ianuarie 2005, a noii reglementări a acestui land, care impune, de la această dată, recurgerea la o procedură transparentă
de atribuire a contractelor de achiziții de servicii publice de transport de bolnavi.
În al doilea rând, Republica Federală Germania, susținută cu privire la acest aspect de Regatul Țărilor de Jos, arată că,
în calitate de elemente ale politicii publice de prevenire a riscurilor și de protecție a sănătății, serviciile publice de
transport de bolnavi intră în domeniul de aplicare al excepției prevăzute la articolele 45 CE și 55 CE, ceea ce le plasează
în afara domeniului de aplicare al dreptului Uniunii referitor la contractele de achiziții publice.
În această privință, Republica Federală Germania subliniază că, pentru a aprecia asocierea activității în cauză la exercitarea
autorității publice, este determinantă calificarea acesteia în raport cu dreptul național. În speță, organizarea serviciilor
publice de transport de bolnavi, inclusiv contractele încheiate cu prestatorii acestor servicii, ar fi supusă normelor de
drept public. În plus, și în special, activitatea încredințată acestor prestatori ar fi asociată cu exercitarea autorității
publice, astfel cum ar atesta dreptul de prioritate și atributele asociate acestuia, și anume utilizarea girofarului și a
sirenei, de care beneficiază conducătorii de vehicule de salvare.
Republica Federală Germania adaugă că activitățile legate de serviciile publice de transport de bolnavi presupun în mod tipic
deținerea unor prerogative speciale, și anume planificarea, organizarea și gestionarea serviciilor, impunerea unor obligații
de informare și de declarare terților, precum și impunerea unor decizii de intervenție altor servicii specializate și participarea
la desemnarea membrilor personalului acestor servicii în calitate de funcționari administrativi. Aceste activități s‑ar baza
pe o coordonare strânsă între diferitele elemente, umane și tehnice, ale „lanțului de salvare”, pe care numai o autoritate
publică ar fi în măsură să și‑o asume în permanență și pe întregul teritoriu avut în vedere.
Republica Federală Germania și Regatul Țărilor de Jos susțin că împrejurarea că serviciile publice de ambulanță constituie,
ca atare, o atribuție ce ține de suveranitate a entității publice însărcinate cu acestea pledează de asemenea în favoarea
asocierii funcționale a prestatorilor acestor servicii cu exercitarea autorității publice. Aceeași ar fi situația în ceea
ce privește colaborarea acestor prestatori cu alți operatori, implicați de asemenea în planificarea, organizarea și gestionarea
acestor servicii, precum forțele de poliție, protecția civilă și unitățile de pompieri, care își asumă sarcini de prevenire
sau de protecție și pot lua măsuri de evacuare, de securitate, de împiedicare a accesului, de asistență la executarea măsurilor
de internare, de exemplu, a persoanelor care suferă de afecțiuni mentale, aceste sarcini și măsuri fiind caracteristice pentru
o astfel de atribuție ce ține de suveranitate.
În al treilea rând, Republica Federală Germania, susținută și cu privire la acest aspect de Regatul Țărilor de Jos, arată,
cu titlu subsidiar, că serviciile de transport de bolnavi se încadrează în sfera noțiunii „servicii de interes economic general”,
în sensul articolului 86 alineatul (2) CE, căreia îi este asociată o autorizare de a deroga nu numai de la normele de concurență
(a se vedea Hotărârea Ambulanz Glöckner, citată anterior), ci și de la libertățile fundamentale și de la normele cu privire
la contractele de achiziții publice.
Aceasta susține că o derogare de la libertățile și de la normele menționate este necesară pentru a permite subvenții încrucișate
între zonele geografice mai dens populate, în care prestarea de servicii de transport de bolnavi generează profit, și zonele
geografice cu o densitate redusă a populației, care sunt în mod clar mai puțin rentabile în această privință.
Legătura existentă între serviciile de ambulanță și protecția civilă ar pleda de asemenea în favoarea unei derogări de la
normele de drept al Uniunii privind contractele de achiziții publice. Astfel, obligația statului de a asigura protecția civilă
în caz de catastrofă ar impune protejarea organizațiilor sanitare naționale, care ar avea obligația să ofere ajutor în astfel
de cazuri și ar garanta în mod efectiv disponibilitatea unui număr mare de voluntari care locuiesc în apropierea locului intervenției.
Aprecierea Curții
Având în vedere consecințele ce decurg din aplicarea dispozițiilor articolului 45 primul paragraf CE și ale articolului 55
CE, trebuie să se verifice de la bun început dacă aceste dispoziții își găsesc aplicabilitatea în speță (a se vedea în acest
sens Hotărârea din 13 decembrie 2007, Comisia/Italia, C‑465/05, Rep., p. I‑11091, punctul 31).
–       Cu privire la excepția prevăzută la articolul 45 primul paragraf CE coroborat cu articolul 55 CE
Potrivit articolului 45 primul paragraf CE coroborat cu articolul 55 CE, dispozițiile referitoare la libertatea de stabilire
și la libera prestare a serviciilor nu se extind la activitățile care sunt asociate într‑un stat membru, chiar și cu titlu
ocazional, exercitării autorității publice.
Astfel cum a arătat avocatul general la punctul 51 din concluzii, asemenea activități nu intră nici în domeniul de aplicare
al directivelor care, precum Directivele 92/50 și 2004/18, urmăresc punerea în aplicare a dispozițiilor tratatului referitoare
la libertatea de stabilire și la libera prestare a serviciilor.
În consecință, trebuie să se verifice dacă activitățile de servicii de transport de bolnavi în discuție în speță intră sub
incidența activităților avute în vedere la articolul 45 primul paragraf CE.
În această privință, trebuie amintit că, fiind derogări de la normele fundamentale ale libertății de stabilire și ale libertății
de a presta servicii, articolele 45 CE și 55 CE trebuie să primească o interpretare care limitează sfera acestora la ceea
ce este strict necesar pentru ocrotirea intereselor pe care statele membre le pot proteja în temeiul lor (a se vedea în special
Hotărârea din 15 martie 1988, Comisia/Grecia, 147/86, Rec., p. 1637, punctul 7, Hotărârea din 30 martie 2006, Servizi Ausiliari
Dottori Commercialisti, C‑451/03, Rec., p. I‑2941, punctul 45, și Hotărârea din 22 octombrie 2009, Comisia/Portugalia, C‑438/08,
Rep., p. I‑10219, punctul 34).
Dintr‑o jurisprudență constantă reiese de asemenea că aprecierea eventualei aplicări a excepțiilor prevăzute la articolele
45 CE și 55 CE trebuie să țină seama de faptul că limitele impuse de aceste articole excepțiilor menționate sunt stabilite
de dreptul Uniunii (a se vedea în special Hotărârea din 21 iunie 1974, Reyners, 2/74, Rec., p. 631, punctul 50, și Hotărârea
Comisia/Portugalia, citată anterior, punctul 35).
Potrivit unei jurisprudențe consacrate, derogarea prevăzută la articolele menționate trebuie să fie restrânsă la activitățile
care reprezintă în sine o participare directă și specifică la exercitarea autorității publice (a se vedea Hotărârea Reyners,
citată anterior, punctul 35, Hotărârea din 13 iulie 1993, Thijssen, C‑42/92, Rec., p. I‑4047, punctul 8, și Hotărârea Comisia/Portugalia,
citată anterior, punctul 36).
Astfel cum a arătat avocatul general la punctul 58 din concluzii, o astfel de participare presupune o exercitare suficient
de calificată a drepturilor speciale, a prerogativelor de autoritate publică sau a competențelor coercitive.
În speță, trebuie să se sublinieze înainte de toate că o contribuție la protecția sănătății publice, care poate fi solicitată
din partea oricărei persoane, în special prin acordarea de asistență unei persoane aflate în pericol de moarte sau într‑o
situație care îi periclitează sănătatea, nu este suficientă pentru a reprezenta o participare la exercitarea autorității publice
(a se vedea în acest sens Hotărârea din 29 octombrie 1998, Comisia/Spania, C‑114/97, Rec., p. I‑6717, punctul 37, și Hotărârea
Comisia/Italia, citată anterior, punctul 38).
În ceea ce privește dreptul prestatorilor de servicii de transport de bolnavi de a recurge la instrumente precum girofarul
sau sirena, precum și dreptul de trecere prioritară care le este recunoscut de Codul rutier german, acestea reflectă, cu siguranță,
importanța preponderentă pe care legiuitorul național o acordă sănătății publice în raport cu normele generale privind circulația
rutieră.
Cu toate acestea, astfel de drepturi nu pot fi considerate, în sine, o participare directă și specifică la exercitarea autorității
publice, în condițiile în care prestatorii avuți în vedere nu sunt învestiți cu prerogative sau cu o competență coercitivă
exorbitante în raport cu dreptul comun pentru a garanta respectarea acestora, sarcină care este de competența autorităților
de poliție și judiciare, ceea ce nu este contestat de părți (a se vedea în acest sens Hotărârile citate anterior Comisia/Italia,
punctul 39, și Comisia/Portugalia, punctul 44).
Nici elementele, precum cele evocate de Republica Federală Germania, care au legătură cu competențe organizaționale deosebite
în domeniul serviciilor prestate, cu competența de a solicita informații de la terți sau intervenția altor servicii specializate
ori cu participarea la desemnarea unor funcționari administrativi în raport cu serviciile în cauză nu pot fi considerate o
reflectare a unei exercitări suficient de calificate a prerogativelor de autoritate publică sau a unor competențe exorbitante
în raport cu dreptul comun.
Nici faptul, subliniat de asemenea de Republica Federală Germania, că furnizarea de servicii publice de transport de bolnavi
presupune o colaborare cu autoritățile publice și cu membrii unor corpuri profesionale învestite cu prerogative de autoritate
publică, precum membrii forțelor de poliție, nu constituie un element care să permită asocierea activităților acestor servicii
cu exercitarea autorității publice (a se vedea în acest sens Hotărârea Reyners, citată anterior, punctul 51).
Aceeași este situația în ceea ce privește împrejurarea, invocată de asemenea de Republica Federală Germania, potrivit căreia
contractele referitoare la achizițiile de servicii în discuție sunt de domeniul dreptului public, iar activitățile avute în
vedere sunt exercitate în numele entităților de drept public care își asumă responsabilitatea asigurării serviciilor publice
de ambulanță (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 decembrie 2007, Jundt, C‑281/06, Rep., p. I‑12231, punctele 36-39).
Rezultă că aplicarea articolelor 45 CE și 55 CE în cazul activităților în discuție în speță trebuie să fie exclusă.
În consecință, trebuie să se examineze dacă neîndeplinirea obligațiilor invocată de Comisie este dovedită.
–       Cu privire la neîndeplinirea obligațiilor invocată de Comisie
Cu titlu introductiv, trebuie să se arate, în primul rând, că reiese din precizările furnizate de Comisie în memoriile sale
scrise prezentate Curții că prezenta acțiune nu privește, dintre diferitele moduri de furnizare a serviciilor publice de transport
de bolnavi existente în Republica Federală Germania, decât modelul numit al „cererii de ofertă”, în temeiul căruia prestatorul
căruia i s‑a atribuit contractul este remunerat în mod direct de autoritatea contractantă cu care a încheiat contractul sau
de organismul de finanțare legat de această autoritate contractantă.
În al doilea rând, Republica Federală Germania nu a contestat afirmația Comisiei potrivit căreia colectivitățile teritoriale
care au atribuit diferitele contracte identificate în acțiune sunt autorități contractante în sensul articolului 1 litera
(b) din Directiva 92/50 sau al articolului 1 alineatul (9) din Directiva 2004/18 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18
noiembrie 2004, Comisia/Germania, C‑126/03, Rec., p. I‑11197, punctul 18).
În al treilea rând, în ceea ce privește împrejurarea, invocată de Republica Federală Germania, potrivit căreia atribuirea
acestor contracte se încadrează în sfera dreptului public, aceasta nu este de natură să excludă existența elementului contractual
prevăzut la articolul 1 litera (a) din Directiva 92/50 sau la articolul 1 alineatul (2) litera (a) din Directiva 2004/18.
Dimpotrivă, această împrejurare, astfel cum a arătat Comisia, pledează în favoarea existenței acestui element (a se vedea
în acest sens Hotărârea din 12 iulie 2001, Ordine degli Architetti și alții, C‑399/98, Rec., p. I‑5409, punctul 73).
Caracterul scris și caracterul oneros al acestor contracte nu sunt, la rândul lor, nicidecum contestate de Republica Federală
Germania, care nu contrazice nici cifrele indicate de Comisie, potrivit cărora valoarea fiecăruia dintre diferitele contracte
în cauză depășește în mod clar pragurile de aplicare stabilite la articolul 7 din Directiva 92/50 sau din Directiva 2004/18.
În al patrulea rând, părțile nu contestă nici faptul că serviciile de transport medical de urgență sau de transport calificat
de bolnavi în discuție în prezenta cauză intră atât sub incidența categoriei 2 sau 3 din anexa I A la Directiva 92/50 sau
din anexa II A la Directiva 2004/18, cât și a categoriei 25 din anexa I B la Directiva 92/50 sau din anexa II B la Directiva
2004/18, astfel încât contractelor având ca obiect astfel de servicii li se aplică articolul 10 din Directiva 92/50 sau articolul
22 din Directiva 2004/18 (a se vedea în acest sens Hotărârea din 24 septembrie 1998, Tögel, C‑76/97, Rec., p. I‑5357, punctul
40).
În schimb, Republica Federală Germania contestă anumite fapte invocate de Comisie. Aceasta contestă de asemenea afirmația
Comisiei potrivit căreia faptele respective relevă o practică generalizată în domeniul atribuirii contractelor de achiziții
publice de transport de bolnavi.
Cu privire la faptele invocate
Conform unei jurisprudențe constante, în cazul în care Comisia invocă plângeri detaliate care relevă neîndeplinirea repetată
a obligațiilor ce decurg din dreptul Uniunii, sarcina de a contesta în mod concret faptele invocate în aceste plângeri revine
statului membru în cauză (a se vedea Hotărârea din 19 martie 2009, Comisia/Grecia, C‑489/06, Rep., p. I‑1797, punctul 40 și
jurisprudența citată).
În speță, Republica Federală Germania nu contestă veridicitatea faptelor invocate de Comisie în ceea ce privește contractul
atribuit de autoritățile municipale din Magdeburg, în landul Saxonia Superioară, contractul legat de exploatarea serviciului
de gardă din Witten-Herbede, în landul Renania de Nord-Westfalia, respectiv în ceea ce privește contractele atribuite de regiunea
Hanovra și de colectivitatea teritorială Hameln-Pyrmont, în landul Saxonia Inferioară, contractele în cauză fiind menționate
la punctele 27 și 29-31 din prezenta hotărâre.
În schimb, acest stat membru formulează obiecții în legătură cu elementele de fapt invocate de Comisie referitoare la contractele
atribuite de autoritățile municipale din Bonn, de colectivitatea teritorială Uelzen și, respectiv, de diverse colectivități
publice din landul Saxonia.
În ceea ce privește, mai întâi, contractul atribuit de autoritățile municipale din Bonn, menționat la punctul 28 din prezenta
hotărâre, precizările făcute de Republica Federală Germania cu privire la motivele excluderii unui ofertant german nu sunt
totuși de natură să infirme susținerile Comisiei, necontestate de acest stat membru, referitoare la nerespectarea, în cadrul
acestor contracte, a normelor de drept al Uniunii privitoare la transparența în domeniul contractelor de achiziții publice.
În ceea ce privește, în continuare, contractul atribuit de colectivitatea teritorială Uelzen, menționat la punctul 32 din
prezenta hotărâre, motivul formulat de Comisie constă, astfel cum rezultă din schimbul de observații dintre părți care a avut
loc în fața Curții, în extinderea în 2004 a obiectului contractului încheiat în 1984 între colectivitatea teritorială respectivă
și asociația teritorială a DRK, pentru a include exploatarea postului de servicii de ambulanță din Bad Bevensen, cu încălcarea
dreptului Uniunii referitor la contractele de achiziții publice.
În această privință, trebuie amintit că o modificare a contractului inițial poate fi considerată substanțială și, prin urmare,
o nouă atribuire a contractului, în sensul Directivei 92/50 sau al Directivei 2004/18, în special atunci când extinde contractul,
într‑o măsură importantă, la servicii care nu au fost prevăzute inițial (a se vedea în acest sens Hotărârea din 19 iunie 2008,
pressetext Nachrichtenagentur, C‑454/06, Rep., p. I‑4401, punctul 36).
În speță, din informațiile care figurează în dosar reiese că valoarea contractului referitor la exploatarea postului de servicii
de ambulanță din Bad Bevensen se cifrează la 673 719,92 euro, ceea ce reprezintă o sumă net superioară pragurilor de aplicare
stabilite în articolul 7 din Directivele 92/50 și 2004/18.
În aceste condiții, extinderea contractuală avută în vedere la punctul 98 din prezenta hotărâre trebuie, astfel cum susține
Comisia, să fie considerată o modificare substanțială a contractului inițial, care ar fi necesitat respectarea dispozițiilor
relevante ale dreptului Uniunii referitoare la contractele de achiziții publice.
În ceea ce privește, în sfârșit, contractele atribuite în landul Saxonia, menționate la punctele 33-35 din prezenta hotărâre,
împrejurarea, invocată de Republica Federală Germania, întemeiată pe încetarea neîndeplinirii obligațiilor imputate odată
cu expirarea contractelor reînnoite între anii 2002 și 2004 și odată cu intrarea în vigoare, în luna ianuarie 2005, a noii
reglementări a acestui land prin care s‑a instituit o procedură transparentă de atribuire a contractelor de achiziții de servicii
publice de ambulanță nu este de natură să înlăture susținerile Comisiei, necontestate de acest stat membru, potrivit cărora
contractele respective au fost prelungite până la 31 decembrie 2008 în temeiul reglementării anterioare, în lipsa oricărei
transparențe la nivelul Uniunii.
În consecință, situația prezentată de Comisie în legătură cu aceste diferite contracte din landul Saxonia persista la data
expirării termenului stabilit în avizul motivat, dată relevantă pentru aprecierea existenței neîndeplinirii invocate a obligațiilor
(a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2009, Comisia/Spania, C‑562/07, Rep., p. I‑9553, punctul 23), și anume
16 februarie 2007.
În consecință, trebuie să se considere că toate faptele invocate de Comisie sunt dovedite.
Cu privire la practica invocată
Republica Federală Germania contestă abordarea Comisiei de a se baza pe cazuri individuale pentru a invoca existența unei
practici generale de atribuire a contractelor de achiziții de servicii publice de transport de bolnavi contrară dreptului
Uniunii.
În această privință, trebuie să se amintească faptul că se poate solicita Curții de către Comisie constatarea unor neîndepliniri
ale obligațiilor prevăzute de dreptul Uniunii ca urmare a adoptării de către autoritățile unui stat membru a unei practici
generale contrare acestuia, exemplificând această practică prin situații specifice (a se vedea în acest sens Hotărârea din
25 octombrie 2007, Comisia/Irlanda, C‑248/05, Rep., p. I‑9261, punctul 64 și jurisprudența citată).
Constatarea unei neîndepliniri a obligațiilor invocate pe baza practicii administrative urmate într‑un stat membru presupune
însă demonstrarea de către Comisie într‑un mod suficient de documentat și de circumstanțiat a practicii criticate. Din aceasta
trebuie să rezulte că respectiva practică administrativă prezintă un anumit grad de constanță și de generalitate. În acest
scop, Comisia nu se poate întemeia pe vreo prezumție (a se vedea Hotărârea din 7 iunie 2007, Comisia/Grecia, C‑156/04, Rep.,
p. I‑4129, punctul 50 și jurisprudența citată, precum și Hotărârea din 19 martie 2009, Comisia/Grecia, citată anterior, punctul
48).
În cazul în care Comisia a furnizat suficiente elemente care urmăresc să demonstreze că autoritățile statului membru pârât
au dezvoltat o practică repetată și persistentă care este contrară dreptului Uniunii, sarcina de a contesta în mod temeinic
și detaliat datele astfel prezentate și consecințele care decurg din acestea revine statului membru respectiv (a se vedea
Hotărârea din 26 aprilie 2005, Comisia/Irlanda, C‑494/01, Rec., p. I‑3331, punctul 47, precum și Hotărârea din 25 octombrie
2007, Comisia/Irlanda, citată anterior, punctul 69).
În speță, confruntată cu elementele de fapt invocate de Comisie referitoare la cazurile repetate de neîndeplinire a obligațiilor
ce decurg din dreptul Uniunii în cadrul atribuirii contractelor de achiziții de servicii publice de transport de bolnavi din
landurile Saxonia Superioară, Renania de Nord-Westfalia, Saxonia Inferioară și Saxonia, Republica Federală Germania nu a putut,
astfel cum reiese din cuprinsul punctelor 95-104 din prezenta hotărâre, să infirme realitatea faptelor semnalate. Aceasta
nu a furnizat nici elemente de natură să demonstreze că, în aceste landuri, alte contracte atribuite potrivit modelului cererii
de ofertă ar fi respectat, în ceea ce le privește, dreptul Uniunii referitor la contractele de achiziții publice.
Dimpotrivă, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 150 din concluzii, precizările Comisiei, pe care Republica Federală
Germania nu le‑a contestat, care atestă numărul foarte limitat de cazuri de atribuire a unui contract de servicii publice
de transport de bolnavi cu respectarea dreptului Uniunii confirmă existența în cele patru landuri în cauză a unei practici
care depășește cazurile particulare evidențiate de Comisie în prezenta acțiune.
Din cele prezentate mai sus rezultă că practica invocată de Comisie trebuie considerată dovedită în ceea ce privește landurile
Saxonia Superioară, Renania de Nord-Westfalia, Saxonia Inferioară și Saxonia.
În consecință, trebuie să se examineze existența încălcărilor Directivelor 92/50 și 2004/18, precum și ale articolelor 43
CE și 49 CE, invocate de Comisie.
Cu privire la încălcările întemeiate pe nerespectarea Directivei 92/50 sau a Directivei 2004/18, precum și a articolelor 43
CE și 49 CE
Prin acțiunea formulată, Comisia susține că, în cazurile de atribuire a contractelor de achiziții de servicii publice de transport
de bolnavi caracterizate de o predominanță a valorii serviciilor de transport în raport cu cea a serviciilor de sănătate,
practica în cauză constituie o încălcare a articolului 10 din Directiva 92/50 coroborat cu titlurile III-VI din această directivă
sau, de la 1 februarie 2006, a articolului 22 din Directiva 2004/18 coroborat cu articolele 23-55 din această directivă. În
temeiul acestor diferite titluri sau dispoziții, revine în special autorității contractante obligația de a proceda la publicarea
unui anunț de participare la nivelul Uniunii în vederea atribuirii contractului în cauză și de a asigura publicitatea rezultatelor
atribuirii acestui contract.
În cazurile de atribuire a contractelor de achiziții de servicii publice de transport de bolnavi caracterizate de o predominanță
a valorii serviciilor de sănătate în raport cu cea a serviciilor de transport, Comisia arată că practica în cauză constituie
o încălcare a articolului 10 din Directiva 92/50 coroborat cu articolul 16 din această directivă sau, de la 1 februarie 2006,
a articolului 22 din Directiva 2004/18 coroborat cu articolul 35 alineatul (4) din această directivă. Aceste dispoziții impun,
în esență, autorității contractante asigurarea publicității rezultatelor atribuirii contractului în cauză.
Comisia invocă de asemenea un motiv întemeiat pe încălcarea articolelor 43 CE și 49 CE, care însă, astfel cum rezultă din
cuprinsul punctelor 45-47 și 52 din prezenta hotărâre, nu este admisibil decât în măsura în care privește atribuirea contractelor
care se încadrează în ipoteza menționată la punctul anterior.
În această privință, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, în cadrul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii
obligațiilor în temeiul articolului 226 CE, revine Comisiei sarcina de a stabili existența pretinsei neîndepliniri a obligațiilor
prin punerea la dispoziția Curții a elementelor necesare pentru ca aceasta să verifice existența respectivei neîndepliniri
a obligațiilor, fără a se putea întemeia pe vreo prezumție (a se vedea Hotărârea din 29 octombrie 2009, Comisia/Finlanda,
C‑246/08, Rep., p. I‑10605, punctul 52 și jurisprudența citată).
Astfel cum a arătat avocatul general la punctul 113 din concluzii, obligația Comisiei de a stabili cu precizie obiectul concret
al neîndepliniri obligațiilor invocate este indispensabilă pentru o înțelegere corectă de către statul membru pârât a măsurilor
cerute din partea sa, în cazul constatării respectivei neîndepliniri a obligațiilor, pentru a restabili deplina conformitate
cu dreptul Uniunii a situației contestate.
În speță, din dosar reiese că, după ce a indicat în avizul motivat că nu dispune de elemente de informare suficiente pentru
a determina care dintre servicii, cele de transport sau cele de sănătate, prezintă o valoare predominantă în contractele identificate,
Comisia s‑a abținut în mod intenționat, astfel cum a arătat avocatul general la punctul 96 din concluzii, să se pronunțe cu
privire la acest aspect în cadrul prezentei acțiuni, fără să rezulte din dosar că această alegere a fost dictată de o pretinsă
lipsă de cooperare din partea autorităților germane în cursul procedurii precontencioase.
Astfel, în cererea introductivă, Comisia a afirmat la modul general că, atât în contractele referitoare la servicii de transport
calificat de bolnavi, cât și în cele referitoare la servicii de transport medical de urgență, valoarea serviciilor de sănătate
poate fi considerabilă și că, întrucât contractele în litigiu acoperă în general ambele tipuri de servicii în același timp,
raportul dintre valorile respective ale acestora variază de la un contract la altul, astfel încât se pot imagina atât contracte
caracterizate de o predominanță a valorii serviciilor de transport în raport cu cea a serviciilor de sănătate, cât și contracte
caracterizate de o predominanță inversă.
Optând pentru o abordare întemeiată pe astfel de supoziții, Comisia a renunțat în mod deliberat să dovedească faptul că contractele
în cauză, sau cel puțin unele dintre acestea, ar fi caracterizate printr‑o predominanță a valorii serviciilor de transport
în raport cu cea a serviciilor de sănătate.
Dimpotrivă, în ceea ce privește Directivele 92/50 și 2004/18, aceasta și‑a concentrat motivele pe faptul că, independent de
distincția juridică operată la articolul 10 din Directiva 92/50 sau la articolul 22 din Directiva 2004/18, articolul 16 din
Directiva 92/50 sau articolul 35 alineatul (4) din Directiva 2004/18 a fost încălcat cu ocazia atribuirii fiecăruia dintre
aceste contracte, având în vedere lipsa publicității cu privire la rezultatele atribuirii contractelor respective, ceea ce
Republica Federală Germania nu a contestat pentru niciunul dintre contractele vizate.
Într‑un astfel de context, în care, în lipsa unor elemente suficient de concrete furnizate de Comisie, nu poate fi exclus
ca niciunul dintre contractele identificate în acțiune să nu fie caracterizat de o predominanță a valorii serviciilor de transport
în raport cu cea a serviciilor de sănătate, este necesară limitarea constatării neîndeplinirii obligațiilor ce decurg din
Directivele 92/50 și 2004/18 la o încălcare a articolului 10 din Directiva 92/50 coroborat cu articolul 16 din această directivă
sau, de la 1 februarie 2006, a articolului 22 din Directiva 2004/18 coroborat cu articolul 35 alineatul (4) din această directivă,
articolele menționate fiind aplicabile în orice caz contractelor care, precum cele în discuție în speță, privesc atât servicii
de transport, cât și servicii de sănătate, independent de raportul care există între valoarea acestor servicii în cadrul contractelor
în cauză.
Astfel cum a arătat avocatul general la punctul 93 din concluzii, Comisia nu a încercat să dovedească nici faptul că respectivele
contracte identificate în acțiunea sa, sau cel puțin unele dintre acestea, ar fi caracterizate de o predominanță a valorii
serviciilor de sănătate în raport cu cea a serviciilor de transport. În aceste condiții, în care, în lipsa unor indicații
concrete suficiente, nu se poate exclude ca niciunul dintre contractele în cauză să nu fie caracterizat de o astfel de predominanță,
Curtea nu este în măsură să constate o pretinsă neîndeplinire a obligațiilor ce decurg din articolele 43 CE și 49 CE. Această
concluzie se impune de asemenea în ceea ce privește problema dacă respectivele contracte identificate de Comisie prezintă
un interes transfrontalier cert.
În plus, trebuie să se verifice temeinicia argumentării Republicii Federale Germania și a Regatului Țărilor de Jos referitoare
la justificarea întemeiată pe articolul 86 alineatul (2) CE.
–       Cu privire la justificarea întemeiată pe articolul 86 alineatul (2) CE
La punctele 55 și 60 din Hotărârea Ambulanz Glöckner, citată anterior, Curtea a calificat serviciile de transport de urgență
drept „servicii de interes economic general”, în sensul articolului 86 alineatul (2) CE.
Cu toate acestea, dintr‑o jurisprudență constantă reiese că statului membru care invocă articolul 86 alineatul (2) CE îi revine
obligația să demonstreze că sunt îndeplinite toate condițiile de aplicare a acestei dispoziții (a se vedea în special Hotărârea
din 23 octombrie 1997, Comisia/Franța, C‑159/94, Rec., p. I‑5815, punctul 101).
În speță, Republica Federală Germania a subliniat necesitatea de a se asigura, în domeniul serviciilor de transport de bolnavi,
o subvenționare încrucișată între zonele geografice rentabile și cele mai puțin rentabile, în funcție de densitatea populației.
De asemenea, aceasta a subliniat importanța unui serviciu de proximitate și a colaborării cu celelalte servicii implicate
în misiunile de salvare, ceea ce presupune punerea la dispoziție de personal care locuiește aproape de locul de intervenție
și care este ușor de mobilizat în caz de urgență sau de catastrofă.
Astfel de considerații ar putea, într‑adevăr, să justifice, astfel cum a subliniat Comisia, recurgerea de către autoritatea
contractantă competentă la măsuri specifice care urmăresc să asigure, în special prin modalități de remunerare adaptate la
specificitățile teritoriului care trebuie acoperit sau printr‑o obligație de a asigura prezența unor mijloace umane și tehnice
suficiente la fața locului, furnizarea de către cocontractant, în condiții acceptabile din punct de vedere economic, a unui
serviciu de transport de bolnavi de calitate, eficient și accesibil pe întregul teritoriu avut în vedere.
În schimb, acestea nu explică în ce mod obligația de asigurare a publicității rezultatelor atribuirii contractului respectiv
ar fi de natură să împiedice îndeplinirea acestei atribuții de interes economic general.
Rezultă că argumentarea întemeiată pe articolul 86 alineatul (2) CE trebuie să fie respinsă.
Având în vedere toate considerațiile anterioare, trebuie să se constate că, prin nepublicarea de anunțuri privind rezultatele
procedurii de atribuire a contractelor, Republica Federală Germania nu și‑a îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul
articolului 10 din Directiva 92/50 coroborat cu articolul 16 din această directivă sau, de la 1 februarie 2006, în temeiul
articolului 22 din Directiva 2004/18 coroborat cu articolul 35 alineatul (4) din această directivă în cadrul atribuirii de
contracte de achiziții de servicii publice de transport medical de urgență și de transport calificat de bolnavi potrivit modelului
cererii de ofertă în landurile Saxonia Superioară, Renania de Nord-Westfalia, Saxonia Inferioară și Saxonia.
Acțiunea trebuie respinsă cu privire la restul motivelor.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 69 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere,
la plata cheltuielilor de judecată. Conform articolului 69 alineatul (3) din acest regulament, Curtea poate să repartizeze
cheltuielile de judecată sau poate decide ca fiecare parte să suporte propriile cheltuieli de judecată în cazul în care părțile
cad în pretenții cu privire la unul sau la mai multe capete de cerere. În speță, întrucât Comisia și Republica Federală Germania
au căzut fiecare în pretenții cu privire la anumite motive, acestea suportă propriile cheltuieli de judecată.
Potrivit articolului 69 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură, statul membru care intervine în litigiu
suportă propriile cheltuieli de judecată. În consecință, Regatul Țărilor de Jos suportă propriile cheltuieli de judecată.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară și hotărăște:
1)
Prin nepublicarea de anunțuri privind rezultatele procedurii de atribuire a contractelor, Republica Federală Germania nu și‑a
îndeplinit obligațiile care îi revin în temeiul articolului 10 din Directiva 92/50/CEE a Consiliului din 18 iunie 1992 privind
coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de servicii coroborat cu articolul 16 din această
directivă sau, de la 1 februarie 2006, în temeiul articolului 22 din Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului
din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri
și de servicii coroborat cu articolul 35 alineatul (4) din această directivă în cadrul atribuirii de contracte de achiziții
de servicii publice de transport medical de urgență și de transport calificat de bolnavi potrivit modelului cererii de ofertă
în landurile Saxonia Superioară, Renania de Nord-Westfalia, Saxonia Inferioară și Saxonia.
2)
Respinge acțiunea cu privire la restul motivelor.
3)
Comisia Europeană, Republica Federală Germania și Regatul Țărilor de Jos suportă propriile cheltuieli de judecată.
Semnături
*
Limba de procedură: germana.