CELEX: 61988CJ0331
Sustancias de efecto hormonal
Validez de la Directiva 88/146/CEE

Mediante resolución de 20 de septiembre de 1988, recibida en el Tribunal de Justicia el 14 de noviembre siguiente, la High Court of Justice, Queen's Bench Division, planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, varias cuestiones prejudiciales sobre la validez de la Directiva 88/146/CEE del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por la que se prohibe la utilización de ciertas sustancias de efecto hormonal en el sector animal (
DO L 70, p. 16
).
Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre la Fédération européenne de la santé animale (Fedesa) y otros, por una parte, y el Minister of Agriculture, Fisheries and Food, por otra. Los demandantes en el litigio principal impugnaron ante el órgano jurisdiccional nacional la validez de la disposición reglamentaria nacional que ejecuta parcialmente la Directiva controvertida, basándose en que dicha Directiva carece de validez.
La Directiva controvertida fue adoptada el 7 de marzo de 1988 y notificada a los Estados miembros el 11 de marzo siguiente. Su contenido, incluida su fecha límite de ejecución, es idéntico al de la Directiva 85/649/CEE del Consejo, de 31 de diciembre de 1985, por la que se prohibe la utilización de ciertas sustancias de efecto hormonal en el sector animal (
DO L 382, p. 228
; EE 03/40, p. 159), que fue anulada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 23 de febrero de 1988 (Reino Unido contra Consejo,
68/86, Rec. 1988, p. 855
), por haber incurrido el Consejo en un vicio sustancial de forma, al no seguir el procedimiento establecido en el apartado 1 del artículo 6 de su Reglamento interno.
El organo jurisdiccional nacional planteó al Tribunal de Justicia las cuestiones siguientes:
«1)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por ser incompatible con el principio de seguridad jurídica?
2)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por ser incompatible con el principio de proporcionalidad?
3)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por ser incompatible con el principio de igualdad?
4)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por desviación de poder, al ser dicha Directiva incompatible con los objetivos de la política agraria común establecidos en el artículo 39 del Tratado CEE?
5)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por ser incompatible con el artículo 190 del Tratado CEE, en cuanto no está debidamente motivada?
6)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por vicio sustancial de forma, por cuanto no tiene su origen en una propuesta de la Comisión dirigida a la adopción de la misma Directiva, ni de ninguna otra; por cuanto, en el supuesto de tener su origen en una propuesta de la Comisión, dicha propuesta fue presentada por una Comisión cuya composición era distinta de la existente cuando se adoptó la Directiva 88/146 y por cuanto el Consejo no recabó el necesario dictamen previo del Parlamento, dictamen cuyo objeto debía ser esa Directiva y ninguna otra?
7)
¿Es nula la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por ser incompatible con el principio de la irretroactividad de las disposiciones legales, en particular cuando se trata de imponer sanciones penales por actos cometidos antes de su publicación?»
En relación con los antecedentes del litigio principal, el desarrollo del procedimiento, así como las observaciones escritas presentadas, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Antes de examinar los diferentes motivos de invalidez planteados, procede recordar que, como resulta de sus considerandos, la Directiva controvertida tiene por objeto poner fin a las distorsiones de competencia y a los obstáculos a los intercambios derivados de las disparidades de las legislaciones de los Estados miembros en lo relativo a la administración a animales de explotación de ciertas sustancias de efecto hormonal. El primer considerando de la Directiva dice, en particular, que las consecuencias de estas sustancias para la salud humana se consideran de forma diversa por las diferentes normativas nacionales. Ante tales circunstancias, el Consejo consideró que era conveniente establecer una normativa que garantizase a todos los consumidores condiciones de abastecimiento de los productos de que se trata sensiblemente idénticas, suministrándoles un producto que responda mejor a sus preocupaciones y expectativas. El Consejo consideró que las posibilidades de salida a la venta de los productos referidos sólo podían beneficiarse de tales medidas (véase segundo considerando de la Directiva).
Sobre la presunta violación del principio de seguridad jurídica
El primer motivo de invalidez a que alude el órgano jurisdiccional nacional se refiere a la compatibilidad de la Directiva con el principio de seguridad jurídica. En el debate sobre esta cuestión, se ha afirmado, por una parte, que la Directiva carecía por completo de fundamento científico que justifique las apreciaciones relativas a la salud pública y las inquietudes de los consumidores que condujeron a su adopción y, por otra parte, que la Directiva vulneraba la confianza legítima de los agentes económicos que podían confiar en que no se prohibirían las sustancias de que se trata de no existir dudas objetivamente fundadas respecto a su inocuidad, su eficacia y su calidad.
Hay que señalar que, aunque debiera admitirse, como afirman los demandantes en el litigio principal, que el principio de seguridad jurídica implica que toda medida adoptada por las instituciones de la Comunidad se funde en una base racional y objetiva, el control del Juez a este respecto debe limitarse, habida cuenta de la potestad discrecional reconocida al Consejo en la aplicación de la política agraria común, a comprobar si la medida controvertida no adolece de error manifiesto o de desviación de poder, o si la autoridad de que se trata no ha sobrepasado claramente los límites de su facultad de apreciación.
A la luz de cuanto antecede, no puede acogerse el motivo de recurso basado en la existencia de pruebas científicas que demuestran la inocuidad de las cinco hormonas de que se trata. En efecto, sin que sea necesario ordenar la práctica de pruebas para comprobar la exactitud de esta alegación, baste decir que, ante las diferencias de apreciación por parte de las autoridades nacionales de los Estados miembros, diferencias que se reflejan en las divergencias entre las legislaciones nacionales existentes, el Consejo se mantuvo dentro del ámbito del ejercicio de su facultad discrecional, optando por elegir la solución de prohibir las hormonas de referencia y responder de este modo a las preocupaciones expresadas por el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social, así como por varias organizaciones de consumidores.
La Directiva controvertida tampoco vulneró la confianza legítima de los operadores económicos afectados por la prohibición de utilizar las hormonas de que se trata. En efecto, la Directiva 81/602/CEE del Consejo, de 31 de julio de 1981, referente a la prohibición de determinadas sustancias de efecto hormonal y de sustancias de efecto tireostático (
DO L 222, p. 32
; EE 03/23, p. 38), alude a que se está a la espera de estudios exhaustivos sobre la inocuidad o la nocividad de lás sustancias de referencia (cuarto considerando) y obliga a la Comisión a tener en cuenta la evolución científica (artículo 8). No obstante, esta Directiva no prejuzga las consecuencias que ha de sacar de ello el Consejo en el ejercicio de su facultad de apreciación. Habida cuenta, por otra parte, de las diferencias de apreciación que se manifestaron, los operadores económicos no podían legítimamente esperar que una prohibición de administración de las sustancias controvertidas a animales sólo pudiese basarse en datos científicos.
Resulta de cuanto antecede que no puede aceptarse la presunta violación del principio de seguridad jurídica.
Sobre la presunta violación del principio de proporcionalidad
Se ha afirmado que la Directiva impugnada viola el principio de proporcionalidad en tres aspectos. En primer lugar, se considera que la prohibición total de la administración de las cinco hormonas de referencia es inadecuada para alcanzar los objetivos declarados, ya que sería imposible aplicarla en la práctica y provocaría la creación de un peligroso mercado negro. En segundo lugar, se afirma que no es necesaria, porque las inquietudes de los consumidores podrían disiparse mediante la mera difusión de información y de consejos. Por último, los demandantes en el asunto principal señalan que la prohibición de que se trata ocasiona excesivos inconvenientes, en particular pérdidas económicas considerables para los operadores económicos, con respecto a las supuestas ventajas creadas en interés general.
El principio de proporcionalidad, según reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, forma parte de los principios generales del Derecho comunitario. En virtud de este principio, la legalidad de la prohibición de una actividad económica está supeditada al requisito de que las medidas de prohibición sean apropiadas y necesarias para el logro de los objetivos legítimamente perseguidos por la normativa controvertida, entendiéndose que, cuando se ofrezca una elección entre varias medidas adecuadas, debe recurrirse a la menos onerosa y que las desventajas ocasionadas no deben ser desproporcionadas con respecto a los objetivos perseguidos.
Por lo que se refiere al control judicial de los requisitos indicados, hay que precisar, sin embargo, que el legislador comunitario dispone en materia de política agraria común de una potestad discrecional que corresponde a las responsabilidades políticas que le atribuyen los artículos 40 y 43 del Tratado. Por consiguiente, sólo el carácter manifiestamente inadecuado de uha medida adoptada en este sector, con relación al objetivo que tiene previsto perseguir la institución competente, puede afectar a la legalidad de tal medida (véase, en particular, la sentencia de 11 de julio de 1989, Schräder,
265/87, Rec. 1989, p. 2237, apartados 21 y 22
).
En el presente caso, en relación con el carácter adecuado o no de la prohibición, procede declarar, en primer lugar, que aun cuando la presencia de hormonas naturales en cualquier tipo de carne impida detectar la existencia de hormonas prohibidas, mediante pruebas realizadas en los animales o en la carne, pueden practicarse otros medios de control y han sido ya impuestos por otra parte a los Estados miembros a través de la Directiva 85/358/CEE del Consejo, de 16 de julio de 1985, por la que se complementa la citada Directiva 81/602/CEE (
DO L 191, p. 46
; EE 03/36, p. 104). Ha de afirmarse asimismo que no parece claro que la autorización exclusiva de las hormonas denominadas «naturales» pueda impedir el nacimiento de un mercado negro de sustancias peligrosas, pero menos caras. Además, según el Consejo, al que no se ha contradicho en este punto, todo sistema de autorización parcial supone la necesidad de medidas de control costosas, cuya eficacia no estaría garantizada. De ello se deduce que la prohibición controvertida no puede considerarse una medida claramente inadecuada.
Respecto a los argumentos expuestos en apoyo de la tesis del carácter innecesario de la prohibición controvertida, presuponen, en realidad, que la medida impugnada es inadecuada para alcanzar otros objetivos que no sean el de disipar las inquietudes de los consumidores; inquietudes a las que se califica de infundadas. Ahora bien, al no haber incurrido el Consejo en error manifiesto a este respecto, tenía asimismo razón al pensar que la supresión de los obstáculos a los intercambios y de las distorsiones de competencia teniendo en cuenta las exigencias de protección de la salud sólo podía alcanzarse a través de medidas menos onerosas, como la difusión de información a los consumidores y el etiquetado de la carne.
Procede afirmar, por último, que la importancia de los objetivos perseguidos es de tal naturaleza que justifica las consecuencias económicas negativas —aunque sean importantes— que de ello se derivan para determinados operadores económicos.
No se ha violado, por consiguiente, el principio de proporcionalidad.
Sobre la presunta violación del principio de igualdad
Se ha afirmado que la Directiva es discriminatoria, por cuanto tiene efectos diferentes en los diversos Estados miembros, a causa de las diferentes condiciones, circunstancias y prácticas tradicionales en materia de cría de ganado.
Baste decir a este respecto que un acto de armonización que sirve para igualar las normas de los Estados miembros que antes eran divergentes crea inevitablemente efectos diversos según la situación anterior de las diferentes legislaciones nacionales. Cuando la norma comunitaria se aplica por igual, como en el presente caso, a todos los Estados miembros, no puede hablarse, pues, de discriminación.
Por consiguiente, no puede aceptarse la presunta violación del principio de igualdad de trato.
Sobre la alegación de la desviación de poder
Se ha alegado a este respecto que la Directiva impugnada es incompatible con los objetivos de la política agraria común recogidos en el artículo 39 del Tratado. Además, la Directiva iría destinada, en realidad, a reducir la producción de carne de vacuno, objetivo que sólo puede perseguirse legalmente con arreglo al artículo 100 del Tratado.
Hay que señalar, en primer lugar, que este Tribunal de Justicia ha declarado ya (citada sentencia de 23 de febrero de 1988, Reino Unido contra Consejo, apartados 21 y 22), en relación con la mencionada Directiva 85/649 del Consejo, que era idéntica a la Directiva impugnada en el presente asunto, que, al regular las condiciones de producción y comercialización de la carne, con el objeto de mejorar su calidad, se incluía en el ámbito de las medidas establecidas por las organizaciones comunes de mercado de carne y contribuía, por tanto, al logro de los objetivos de la política agraria común recogidos en el artículo 39 del Tratado y que el Consejo era, pues, competente para adoptarla con arreglo únicamente al artículo 43 del Tratado.
Procede recordar, asimismo, que, según resulta de reiterada jurisprudencia (véanse, en particular, las sentencias de 21 de febrero de 1984, Walzstahl-Vereinigung y Thyssen, asuntos acumulados
140/82, 146/82, 221/82 y 226/82, Rec. 1984, p. 951, apartado 27
, y de 21 de junio de 1984, Lux contra Tribunal de Cuentas,
69/83, Rec. 1984, p. 2447, apartado 30
), un acto sólo está viciado de desviación de poder cuando resulte, en función de indicios objetivos pertinentes y concordantes, que fue adoptado con el fin exclusivo, o al menos determinante, de conseguir otros fines distintos de los alegados o de eludir un procedimiento específicamente establecido por el Tratado para hacer frente a las circunstancias del caso.
No obstante, si bien los datos proporcionados al Tribunal de Justicia e invocados por los demandantes en el litigio principal demuestran que la posibilidad de reducción de los excedentes fue tomada en consideración, en efecto, en el transcurso del proceso de adopción de la Directiva, no se deduce de ello, sin embargo, que tal reducción, que no se cita en los considerandos de la Directiva como uno de los objetivos perseguidos, haya sido, en realidad, el objetivo exclusivo o determinante de la normativa adoptada.
Por otra parte, hay que señalar que los objetivos de la política agraria recogidos en el artículo 39 del Tratado incluyen, en particular, la estabilización de mercados. Además, en las letras b) y c) del apartado 2 del artículo 39 se dispone que deberá tenerse en cuenta en la elaboración de la política agraria común la necesidad de efectuar gradualmente las oportunas adaptaciones y el hecho de que la agricultura constituye un sector estrechamente vinculado al conjunto de la economía. De ello se deduce, como declaró este Tribunal de Justicia en el apartado 10 de la citada sentencia de 23 de febrero de 1988, que los objetivos de la política agraria deben concebirse de forma que las instituciones comunitarias cumplan sus obligaciones teniendo en cuenta la evolución experimentada en el sector de la agricultura y en la economía en su conjunto.
Por consiguiente, no puede considerarse que la reducción de la producción agraria excedentária sea ajena a los objetivos de la política agraria común.
De cuanto antecede se deduce que la Directiva no está viciada de desviación de poder.
Sobre la motivación presuntamente insuficiente
Por lo que respecta a la insuficiencia de motivación alegada, procede señalar que el Tribunal de Justicia declaró ya, en los apartados 28 y 36 de la citada sentencia de 23 de febrero de 1988, que la Directiva está suficientemente motivada, en particular porque sus considerandos exponen con claridad suficiente los objetivos perseguidos.
En relación con el motivo basado en la falta de mención del objetivo de reducción de la producción de carne, su pertinencia supone que tal reducción fue la razón de ser verdadera o determinante de la Directiva. Ahora bien, esta hipótesis ya se ha descartado al examinar la cuarta cuestión.
Por consiguiente, no puede aceptarse la alegación de la falta de motivación.
Sobre los presuntos vicios sustanciales de forma
Se ha afirmado que la Directiva controvertida adolece de varios vicios de procedimiento, puesto que, después de la anulación de la Directiva precedente mediante la citada sentencia de 23 de febrero de 1988, el Consejo adoptó la nueva Directiva sin que la Comisión presentara una nueva propuesta y sin que el Parlamento emitiera un nuevo dictamen.
En primer lugar, se ha alegado que la anulación de la Directiva precedente llevaba consigo la nulidad de todos los actos preparatorios.
Procede señalar a este respecto que la Directiva que precedía a la Directiva impugnada fue anulada a causa de un vicio de procedimiento que afectaba exclusivamente a las modalidades de su adopción definitiva por el Consejo. En tales circunstancias, la anulación no afecta a los actos preparatorios de las demás instituciones.
Se ha alegado en segundo lugar que habrían sido necesarios una nueva propuesta de la Comisión y un nuevo dictamen del Parlamento Europeo, habida cuenta de los cambios producidos después de la adopción de los actos preparatorios, tanto por lo que se refiere a la composición de dichas instituciones a raíz de la adhesión de España y Portugal, al tener estos países, en materia de cría de ganado, unos hábitos diferentes a los del resto de la Comunidad, como por lo que respecta al grado de conocimientos científicos.
Procede señalar en primer lugar a este respecto que la modificación de la composición de una institución no afecta a la continuidad de la propia institución, cuyos actos definitivos o preparatorios conservan, en principio, todos sus efectos.
Hay que señalar asimismo que corresponde a las propias instituciones apreciar si los cambios de circunstancias, sea cual fuere su naturaleza, exigen o no que adopten una nueva postura. Por lo que respecta, en particular, a las propuestas de la Comisión, esta institución dispone, con arreglo al apartado 3 del artículo 149 del Tratado, de la posibilidad de modificarlas en cualquier momento, mientras el Consejo no se haya pronunciado al respecto.
Se ha afirmado también que habría debido consultarse de nuevo al Parlamento a raíz de la modificación de la propuesta de la Comisión presentada en 1985 previo dictamen del Parlamento.
Procede afirmar a este respecto que, aparte de la introducción de cambios más técnicos que de fondo, la propuesta de la Comisión fue modificada fundamentalmente en el sentido indicado por el Parlamento, que, en su dictamen, se había pronunciado a favor de la prohibición total de las cinco sustancias que finalmente adoptó el Consejo, mientras que la propuesta que le había sido presentada sólo implicaba la prohibición de dos sustancias. En tales circunstancias, no era necesaria una nueva consulta.
Resulta de cuanto antecede que la Directiva impugnada no adolece de vicios sustanciales de forma.
Sobre la presunta violación del principio de irretroactividad
Se ha afirmado que la Directiva impugnada viola el principio de irretroactividad, dado que fue adoptada el 7 de marzo de 1988 y que prevé su ejecución a más tardar el 1 de enero de 1988. Hay que distinguir sobre este particular dos aspectos, a saber, el de la retroactividad de las disposiciones penales y el de la retroactividad fuera del ámbito de lo penal.
Por lo que se refiere al primer aspecto, debe señalarse ante todo que, de acuerdo con la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 10 de julio de 1984, Kirk,
63/83, Rec. 1984, p. 2689, apartado 22
), el principio de irretroactividad de las disposiciones penales es un principio común a todos los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, recogido en el artículo 7 del Convenio Europeo sobre Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales como un derecho fundamental, que forma parte de los principios generales del Derecho cuyo respeto tutela el Tribunal de Justicia.
Como declaró este Tribunal de Justicia en su sentencia de 11 de junio de 1987 (Pretore di Salò contra X,
14/86, Rec. 1987, p. 2545
), una Directiva no puede, por sí misma y con independencia de una ley interna adoptada por un Estado miembro para su aplicación, establecer o agravar la responsabilidad penal de quienes infringen sus disposiciones. Ninguna de las disposiciones de la Directiva impugnada tiene por objeto producir tal efecto.
El artículo 10 de la Directiva, reproducido literalmente de la Directiva precedente anulada por este Tribunal de Justicia en la citada sentencia de 23 de febrero de 1988, dispone que los Estados miembros pondrán en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas necesarias para ajustarse, en particular, «a la presente Directiva, el 1 de enero de 1988 a más tardar». Esta disposición no puede interpretarse en el sentido de que impone a los Estados miembros la obligación de adoptar medidas contrarias al Derecho comunitario y, en particular, al principio de irretroactividad de las disposiciones penales. No puede tampoco servir de fundamento a procedimientos penales iniciados con arreglo a disposiciones del Derecho nacional adoptadas en ejecución de la Directiva anulada y cuyo único fundamento ha de buscarse en esta Directiva.
Por lo que respecta al efecto retroactivo de la Directiva impugnada fuera del ámbito penal, hay que recordar que, como ya ha declarado este Tribunal de Justicia en varias ocasiones (véase, en particular, la sentencia de 9 de enero de 1990, Società agricola fattoria alimentare,
C-337/88, Rec. 1990, p. I-l, apartado 13
), si bien, como regla general, el principio de seguridad jurídica se opone a que un acto comunitario comience a producir efectos en una fecha anterior a la de su publicación, puede ocurrir lo contrario, con carácter excepcional, cuando así lo exija el objetivo perseguido y se respete adecuadamente la confianza legítima de los interesados. Hay que comprobar por tanto, para poder responder a la cuestión planteada, si se han respetado estos criterios en el presente asunto.
Al haberse anulado por un vicio de procedimiento la Directiva precedente, el Consejo consideró necesario en el presente caso adoptar una Directiva con idéntico contenido, incluida la fecha prevista para su ejecución, con el fin de evitar un vacío jurídico temporal respecto a la existencia de un fundamento de Derecho comunitario para las disposiciones nacionales adoptadas por los Estados miembros para atenerse a la Directiva anulada.
Por lo que se refiere a la confianza legítima de los interesados, hay que señalar que, por una parte, el período comprendido entre la anulación de la primera Directiva (23 de febrero de 1988) y la notificación de la Directiva impugnada (11 de marzo de 1988, cuando había sido adoptada el 7 de marzo precedente) o incluso la publicación en el Diario Oficial del 16 de marzo siguiente fue muy breve y que, por otra parte, la Directiva anterior había sido anulada por un vicio de procedimiento. En tales circunstancias, los interesados, cuyas actividades estaban sujetas a las legislaciones nacionales adoptadas para la ejecución de la Directiva anulada, no podían prever un cambio de actitud en cuanto al fondo por parte del Consejo. De ello resulta que el carácter retroactivo de la nueva Directiva no viola el principio de confianza legítima.
De cuanto antecede se deduce que la Directiva no es incompatible con el principio de irretroactividad.
Por consiguiente, procede responder al órgano jurisdiccional nacional que el examen de la cuestión planteada no ha revelado ningún dato que pueda afectar a la validez de la Directiva 88/146 del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por la que se prohibe la utilización de ciertas sustancias de efecto hormonal en el sector animal.
Costas
Los gastos efectuados por los Gobiernos del Reino de España, del Reino Unido y de la República Italiana, así como por el Consejo y la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes en el litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la High Court of Justice, Queen's Bench Division, mediante resolución de 20 de septiembre de 1988, declara:

El examen de las cuestiones planteadas no ha revelado datos que puedan afectar a la validez de la Directiva 88/146/CEE del Consejo, de 7 de marzo de 1988, por la que se prohibe la utilización de ciertas sustancias de efecto hormonal en el sector animal.

Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Slynn
Joliét
Zuleeg
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 13 de noviembre de 1990.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente de la Sala Quinta
J.C. Moitinho de Almeida
(
*1
)	Lengua de procedimiento: inglés.