CELEX: 62009CJ0524
Prejudiciële verwijzing
Verdrag van Aarhus
Richtlijn 2003/4/EG
Toegang van het publiek tot milieu-informatie
Richtlijn 2003/87/EG
Regeling voor handel in broeikasgasemissierechten
Verordening (EG) nr. 2216/2004
Gestandaardiseerd en beveiligd registersysteem
Toegang tot gegevens omtrent transacties met broeikasgasemissierechten
Weigering van mededeling
Centrale administrateur
Administrateurs van nationale registers
Vertrouwelijkheid van in registers opgeslagen gegevens
Afwijkingen

Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging, in het kader van het systeem ingevoerd bij richtlijn 2003/87/EG
van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten
binnen de Gemeenschap en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad (PB L 275, blz. 32) in de versie van richtlijn 2004/101/EG
van het Europees Parlement en de Raad van 27 oktober 2004 (PB L 338, blz. 18) (hierna: „richtlijn 2003/87”), van de regels
voor toegang tot de gegevens betreffende de handel in broeikasgasemissierechten, die in het bezit zijn van de nationale registeradministrateur
en zijn omschreven in verordening (EG) nr. 2216/2004 van de Commissie van 21 december 2004 inzake een gestandaardiseerd en
beveiligd registersysteem overeenkomstig richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad en beschikking 280/2004/EG
van het Europees Parlement en de Raad (PB L 386, blz. 1), en wel in verband met richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement
en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG
van de Raad (PB L 41, blz. 26).
Dit verzoek is gedaan in het kader van een geding tussen de stad Lyon en de Caisse des dépôts et consignations (hierna: „CDC”)
over de weigering van laatstgenoemde om de stad gegevens te verschaffen over de omvang van de broeikasgasemissierechten die
in de loop van het jaar 2005 door bepaalde exploitanten waren verkocht.

Toepasselijke bepalingen

Internationaal recht
Het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden,
het zogenoemde „Verdrag van Aarhus”, is op 25 juni 1998 ondertekend en bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari
2005 namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd (PB L 124, blz. 1).
Artikel 4, lid 4, van dat verdrag bepaalt:
„Een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd indien de bekendmaking een nadelige invloed zou hebben op:
[...]
d)      de vertrouwelijkheid van commerciële en industriële informatie, wanneer deze informatie bij wet beschermd wordt om een legitiem
economisch belang te beschermen. Binnen dit kader wordt informatie over emissies bekendgemaakt die van belang is voor de bescherming
van het milieu;
[...]
f)      de vertrouwelijkheid van persoonsgegevens en/of -dossiers met betrekking tot een natuurlijk persoon wanneer die persoon niet
heeft ingestemd met bekendmaking van de informatie aan het publiek, wanneer in deze vertrouwelijkheid is voorzien naar nationaal
recht;
[...]
De bovengenoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met inachtneming van het met bekendmaking gediende openbare
belang en in aanmerking nemend of de verzochte informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.”

Unierecht
Richtlijn 2003/4
Artikel 2 van richtlijn 2003/4, getiteld „definities”, bepaalt in lid 1, sub a tot en met c:
„In deze richtlijn wordt verstaan onder:
1)      ‚milieu-informatie’: alle informatie in geschreven, visuele, auditieve, elektronische of enige andere materiële vorm over:
a)      de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land, landschap en natuurgebieden [...];
b)      factoren, zoals [...]emissies, lozingen en ander vrijkomen van stoffen in het milieu die de sub a bedoelde elementen van het
milieu aantasten of waarschijnlijk aantasten;
c)      maatregelen (met inbegrip van bestuurlijke maatregelen), zoals beleidsmaatregelen, wetgeving, plannen, programma’s, milieuakkoorden
en activiteiten die op de sub a en b bedoelde elementen en factoren van het milieu een uitwerking hebben of kunnen hebben,
alsmede maatregelen of activiteiten ter bescherming van die elementen.”
Luidens artikel 3, lid 1, „zorgen [de lidstaten] ervoor dat de overheidsinstanties, overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn,
ertoe gehouden zijn de milieu-informatie waarover zij beschikken, of die voor hen wordt beheerd, aan elke aanvrager op verzoek
beschikbaar te stellen, zonder dat deze daarvoor een belang hoeft aan te voeren”. Lid 3 van dit artikel voegt hieraan toe
dat „indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, [...] de overheidsinstantie de aanvrager zo spoedig mogelijk, en uiterlijk
binnen de in lid 2, sub a, vastgestelde termijn (verzoekt), om zijn verzoek te preciseren en is zij hem daarbij behulpzaam,
bijvoorbeeld door informatie te verstrekken over het gebruik van openbare registers zoals bedoeld in lid 5, sub c [...]”.
Artikel 4 van deze richtlijn, getiteld „Uitzonderingen”, bepaalt in lid 2:
„De lidstaten kunnen bepalen dat een verzoek om milieu-informatie kan worden geweigerd, indien openbaarmaking van de informatie
afbreuk doet aan een van de volgende punten:
[...]
d)      de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële informatie, wanneer deze vertrouwelijkheid bij de nationale of de communautaire
wetgeving geboden wordt om een gewettigd economisch belang te beschermen, met inbegrip van het algemeen belang dat met statistische
en fiscale geheimhouding is gediend;
[...]
De in de leden 1 en 2 genoemde gronden voor weigering worden restrictief uitgelegd, met voor het specifieke geval inachtneming
van het met bekendmaking gediende openbare belang. In elk afzonderlijk geval dient het algemene belang dat is gediend met
openbaarmaking te worden afgewogen tegen het specifieke belang dat is gediend met de weigering om openbaar te maken. De lidstaten
kunnen het bepaalde in lid 2, sub a, d, f, g en h, niet als grondslag aanzien om te bepalen dat een verzoek kan worden geweigerd
indien het betrekking heeft op informatie over emissies in het milieu.
[...]”
Richtlijn 2003/87
Volgens artikel 1 van richtlijn 2003/87 wordt bij deze richtlijn voor de Europese Unie een regeling vastgesteld voor de handel
in broeikasgasemissierechten, teneinde de emissies van broeikasgassen, en in het bijzonder van kooldioxide, op een kosteneffectieve
en economisch efficiënte wijze te verminderen.
De richtlijn beoogt daarmee uitvoering te geven aan de reductieverplichtingen die op de Unie rusten krachtens het Kyoto-Protocol
bij het Raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering. Dit protocol is namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd
bij beschikking 2002/358/EG van de Raad van 25 april 2002 (PB L 130, blz. 1).
Artikel 11 van richtlijn 2003/87 voorziet in een eerste periode van toewijzing en verlening van emissierechten die loopt van
1 januari 2005 tot en met 31 december 2007, en vervolgens in toewijzingsperiodes in tranches van telkens vijf jaar waarvan
de eerste ingaat op 1 januari 2008.
In de artikelen 9 tot en met 11 van de richtlijn worden de voorwaarden en procedures geregeld volgens welke de bevoegde nationale
autoriteiten gedurende die periodes op basis van een nationaal toewijzingsplan aan de exploitant van elke installatie emissierechten
toewijzen. Bovendien dragen de lidstaten er op grond van de artikelen 12, lid 3, en 14, lid 3, van de richtlijn zorg voor,
enerzijds dat de exploitant van iedere installatie uiterlijk op 30 april van ieder jaar een hoeveelheid emissierechten inlevert
die gelijk is aan de totale emissies van die installatie gedurende het voorgaande kalenderjaar, als geverifieerd overeenkomstig
artikel 15, en dat die rechten vervolgens worden geannuleerd, en anderzijds dat hij over de emissies van de installatie in
elk kalenderjaar na afloop van dat jaar verslag uitbrengt aan de bevoegde autoriteit.
Punt 13 van de considerans van de richtlijn luidt: „Ter wille van de transparantie heeft het publiek toegang tot informatie
over de toewijzing van emissierechten en de resultaten van de emissiebewaking, slechts onder voorbehoud van de beperkingen
opgenomen in richtlijn 2003/4/EG [...]”.
Artikel 17 van richtlijn 2003/87, getiteld „Toegang tot informatie”, bepaalt:
„Besluiten over de toekenning van emissierechten, informatie in het bezit van de bevoegde autoriteit over projectactiviteiten
waaraan een lidstaat of een door hem gemachtigde particuliere of openbare organisatie deelneemt, en de uitstootverslagen die
verplicht zijn overeenkomstig de vergunning voor de uitstoot van broeikasgassen, worden door de bevoegde autoriteit voor het
publiek toegankelijk gemaakt, overeenkomstig richtlijn 2003/4/EG.”
Artikel 19, lid 2, van richtlijn 2003/87 bepaalt enerzijds dat elke persoon emissierechten kan bezitten, en anderzijds dat
het register toegankelijk is voor het publiek en afzonderlijke rekeningen bevat voor de registratie van de emissierechten
die iedere persoon bezit aan wie of van wie emissierechten worden verleend of overgedragen.
Luidens artikel 19, lid 3, van de richtlijn stelt de Commissie voor de uitvoering van deze richtlijn volgens de in artikel 23,
lid 2, bedoelde procedure een verordening vast inzake een gestandaardiseerd en beveiligd stelsel van registers in de vorm
van elektronische gegevensbanken, die gemeenschappelijke gegevens bevatten om de verlening, het bezit, de overdracht en de
annulering van emissierechten te volgen, om voor toegang van het publiek en de nodige geheimhouding te zorgen en om te waarborgen
dat er geen overdrachten geschieden die met de uit het Protocol van Kyoto voortvloeiende verplichtingen onverenigbaar zijn.
Artikel 20, leden 1 en 2, van de richtlijn bepaalt:
„1.      De Commissie benoemt een centrale administrateur voor het bijhouden van een onafhankelijk transactielogboek waarin de verlening,
het bezit, de overdracht en de annulering van emissierechten worden vastgelegd.
2.      De centrale administrateur oefent via het onafhankelijke transactielogboek een geautomatiseerde controle uit op elke transactie
in de registers om te verzekeren dat er bij de verlening, de overdracht en de annulering van emissierechten geen onregelmatigheden
geschieden.”
Verordening nr. 2216/2004
Artikel 8 van verordening nr. 2216/2004, getiteld „Registeradministrateurs”, bepaalt:
„1.      Elke lidstaat en de Commissie wijzen een registeradministrateur aan met als taak zijn/haar register te beheren en bij te houden
overeenkomstig de bepalingen van deze verordening.
[...]
3.      De lidstaten en de Commissie behouden de eindverantwoordelijkheid en ‑bevoegdheid voor het beheer en het bijhouden van hun
registers.
4.      De Commissie coördineert de tenuitvoerlegging van de voorschriften van deze verordening met de registeradministrateurs van
elke lidstaat en de centrale administrateur.”
In hoofdstuk III („Inhoud van de registers”), afdeling 1 („Rapportage en vertrouwelijkheid”), van verordening nr. 2216/2004
bepaalt artikel 9, getiteld „Rapportage”:
„1.      Elke registeradministrateur stelt de in bijlage XVI bedoelde informatie met de in die bijlage bepaalde frequentie op een transparante
en georganiseerde wijze ter beschikking aan de in genoemde bijlage vermelde ontvangers via de website van zijn register. Registeradministrateurs
geven geen bijkomende in het register opgeslagen informatie vrij.
2.      De centrale administrateur stelt de in bijlage XVI bedoelde informatie met de in die bijlage bepaalde frequentie op een transparante
en georganiseerde wijze ter beschikking aan de in genoemde bijlage vermelde ontvangers via de website van het onafhankelijk
transactielogboek van de Gemeenschap. De centrale administrateur geeft geen bijkomende in het onafhankelijk transactielogboek
van de Gemeenschap opgeslagen informatie vrij.
3.      Elke website biedt de ontvangers van de in bijlage XVI vermelde verslagen de mogelijkheid deze met behulp van zoekfaciliteiten
te raadplegen.
4.      Elke registeradministrateur is verantwoordelijk voor de juistheid van de informatie die afkomstig is van zijn register en
via de website van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap beschikbaar wordt gesteld.
5.      Noch het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap, noch de registers kunnen van rekeninghouders verlangen dat zij
prijsinformatie met betrekking tot emissierechten of Kyoto-eenheden overleggen.”
In de ten tijde van de feiten van het hoofdgeding geldende redactie bepaalde artikel 10, leden 1 en 2, van verordening nr. 2216/2004,
dat in dezelfde afdeling van hoofdsstuk III staat, onder het kopje „Vertrouwelijkheid”:
„1.      Alle informatie, met inbegrip van gegevens over het tegoed van alle rekeningen en alle verrichte transacties, die in de registers
en in het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap is opgeslagen, wordt als vertrouwelijk beschouwd, tenzij zij
wordt gebruikt voor de tenuitvoerlegging van de voorschriften van deze verordening, richtlijn 2003/87/EG of nationale wetgeving.
2.      In de registers opgeslagen informatie kan niet worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de betrokken rekeninghouder,
behalve voor het beheer en het bijhouden van die registers overeenkomstig de bepalingen van deze verordening.”
De punten 5 en 6 van bijlage XV bij verordening nr. 2216/2004, die het opschrift dragen „Communicatieverbinding tussen het
onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap en het grote publiek, en elk register en het grote publiek”, luiden als
volgt:
„5.      Voor toegang tot de openbare afdeling van de website van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap en de openbare
website van een register is geen authentisering vereist van de gebruikers die het grote publiek vertegenwoordigen.
6.      De openbare afdeling van de website van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap en de openbare afdeling van
de website van een register mogen de gebruikers die het grote publiek vertegenwoordigen niet in staat stellen directe toegang
te verkrijgen tot gegevens uit de database van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap of de database van dat
register. Voor toegang tot gegevens die overeenkomstig bijlage XVI algemeen toegankelijk zijn, wordt gebruik gemaakt van een
afzonderlijke database.”
Bijlage XVI bij verordening nr. 2216/2004, „Eisen inzake de rapportage van elke registeradministrateur en de centrale administrateur”,
bevat een deel „Algemeen beschikbare informatie uit het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap”, dat luidt als
volgt:
„11.      De centrale administrateur draagt er zorg voor dat de informatie in punt 12 met betrekking tot het registersysteem in de openbare
afdeling van de website van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap volgens het aangegeven tijdschema wordt
weergegeven en bijgewerkt.
12.      Voor elke afgeronde transactie die relevant is voor het registersysteem voor het jaar X wordt de volgende informatie weergegeven
vanaf 15 januari van het jaar (X+5):
[...]
c)      naam van de houder van de overdrachtsrekening: de houder van de rekening (persoon, exploitant, Commissie, lidstaat);
d)      naam van de houder van de verwervingsrekening: de houder van de rekening (persoon, exploitant, Commissie, lidstaat);
e)      emissierechten of Kyoto-eenheden waarop de transactie betrekking heeft, per eenheidsidentificatiecode die de in bijlage VI
vermelde elementen omvat;
[...]
g)      datum en tijdstip waarop de transactie is afgerond [...];
[...]”
Genoemde bijlage bevat eveneens een deel „Informatie uit elk register die aan de rekeninghouders ter beschikking moet worden
gesteld”, dat luidt als volgt:
„13.      Elke registeradministrateur draagt er zorg voor dat de informatie in punt 14 met betrekking tot het register in de veilige
afdeling van de website van dat register volgens het aangegeven tijdschema wordt weergegeven en bijgewerkt.
14.      De volgende elementen voor elke rekening, per eenheidsidentificatiecode die de in bijlage VI vermelde elementen omvat, worden
op verzoek van de rekeninghouder uitsluitend voor die rekeninghouder weergegeven:
a)      lopende tegoeden aan emissierechten of Kyoto-eenheden;
b)      lijst van voorgestelde transacties waartoe die rekeninghouder het initiatief heeft genomen, met voor elke voorgestelde transactie
de elementen in punt 12a) tot f), de datum en het tijdstip waarop de transactie is voorgesteld (Greenwichtijd), de huidige
status van die voorgestelde transactie en eventuele responscodes die na de overeenkomstig bijlage IX verrichte controles zijn
teruggezonden;
c)      lijst van emissierechten of Kyoto-eenheden welke door die rekening zijn verworven als gevolg van afgeronde transacties, met
vermelding van de elementen in punt 12a) tot g) voor elke transactie.
d)      lijst van emissierechten of Kyoto-eenheden welke uit die rekening zijn overgedragen als gevolg van afgeronde transacties,
met vermelding van de elementen in punt 12a) tot g) voor elke transactie.”

Nationaal recht
Artikel 1, eerste en tweede alinea, van de Franse wet nr. 78‑753 van 17 juli 1987 houdende diverse maatregelen ter verbetering
van de verhoudingen tussen de overheid en de burgers en houdende diverse bepalingen van administratieve, sociale en fiscale
aard (Loi portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions
d’ordre administratif, social et fiscal) (JORF van 18 juli 1978, blz. 2851) bepaalde in de ten tijde van de feiten geldende
redactie:
„Het recht van eenieder op informatie wordt in de hoofdstukken I, III en IV van deze titel uitgewerkt en gewaarborgd wat de
vrije toegang tot overheidsdocumenten betreft.
Als overheidsdocumenten in de zin van de hoofdstukken I, III en IV van deze titel worden aangemerkt, ongeacht de drager die
wordt gebruikt voor de invoer, de opslag en de overbrenging van de informatie die zij bevatten, documenten die zijn opgesteld
door of in het bezit zijn van de staat, territoriale lichamen en andere publiekrechtelijke rechtpersonen of privaatrechtelijke
rechtspersonen belast met het beheer van een overheidsdienst. [...]”
Blijkens artikel 6 II van deze wet kunnen overheidsdocumenten waarvan de mededeling afbreuk zou kunnen doen aan de bescherming
van commerciële en industriële geheimen, enkel aan de betrokkene worden meegedeeld.
Wat milieuaangelegenheden betreft, wordt de toegang tot informatie geregeld bij specifieke bepalingen van het Franse milieuwetboek
(Code de l’environnement). Zo bepaalt artikel L. 124‑1 van dat wetboek:
„Het recht van eenieder op toegang tot milieu-informatie die door of voor rekening van in artikel L. 124‑3 genoemde overheidsinstanties
wordt gehouden, ontvangen of opgesteld, wordt uitgeoefend onder de in titel 1 van wet nr. 78‑753 neergelegde voorwaarden [...].”
Artikel L. 124‑2 van dat wetboek luidt als volgt:
„Als milieu-informatie in de zin van dit hoofdstuk wordt aangemerkt alle beschikbare informatie, ongeacht de drager waarop
deze zich bevindt, betreffende:
1.      de toestand van elementen van het milieu, zoals lucht, atmosfeer, water, bodem, land, landschap, natuurgebieden, kust- en
zeegebieden en biologische diversiteit, en de interactie tussen deze elementen;
2.      beslissingen, activiteiten en factoren, zoals stoffen, energie, geluid, straling, afval, emissies, lozingen en ander vrijkomen
van stoffen, die de onder 1 bedoelde elementen waarschijnlijk aantasten;
[...]
5.      De door of voor rekening van overheidsinstanties opgestelde rapporten over de toepassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen op milieugebied.”
Artikel L. 229‑16, eerste alinea, van het milieuwetboek voorziet in de invoering en het beheer van een nationaal register
voor broeikasgasemissierechten, waarin de afgegeven, gehouden, overgedragen en geannuleerde emissierechten worden geboekt
(hierna: „nationaal register”). Blijkens de derde alinea van dat artikel is dit register onder bij decreet vast te stellen
voorwaarden voor het publiek toegankelijk.
In verband hiermee is decreet nr. 2004‑1412 van 23 december 2004 vastgesteld, betreffende het nationale register voor broeikasgasemissierechten,
voorzien in artikel L. 229‑16 van het milieuwetboek (JORF van 28 december 2004, blz. 22123). Dit decreet bepaalt dat de CDC
belast is met het opzetten en beheer van dit nationale register. Verder bepaalt artikel 2 van dit decreet:
„I. – De taken van de [CDC] uit hoofde van dit decreet omvatten:
[...]
6.      Terbeschikkingstelling van het publiek, op een speciale internetsite en onder de voorwaarden bepaald in de in artikel 19,
lid 3, van de richtlijn [2003/87] vermelde verordening, van de gegevens die de beheerder van het register openbaar dient te
maken;
[...]
II. – De [CDC] [...] treft de nodige maatregelen om de vertrouwelijkheid te verzekeren van de informatie die zij in de uitoefening
van haar taak verzamelt en om elk gebruik, intern gebruik daaronder begrepen, van deze informatie te voorkomen voor activiteiten
die buiten deze taak vallen.
[...]”

Hoofdgeding en prejudiciële vragen
Bij brief van 7 februari 2006 heeft de stad Lyon de CDC verzocht om mededeling van het aantal broeikasgasemissierechten (hierna:
„emissierechten”) dat in 2005 was verhandeld door de exploitanten van 209 over heel Frankrijk verspreide stadsverwarminginstallaties
aan wie emissierechten waren toegewezen, de datum van de transacties en de ontvangers ervan (hierna tezamen: „transactiegegevens”).
Volgens haar waren deze gegevens voor haar nuttig als vergelijkingsmateriaal bij de heronderhandeling van de concessieovereenkomst
voor de exploitatie van de stadsverwarming van La Duchère in de agglomeratie van Lyon.
De CDC heeft de mededeling van die gegevens bij beslissing van 6 maart 2006 geweigerd op grond van artikel 10 van verordening
nr. 2216/2004 en van de punten 11 en 12 van bijlage XVI bij die verordening. De stad Lyon heeft zich daarop gewend tot de
Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) (Commissie voor toegang tot overheidsdocumenten), die gunstig adviseerde
over mededeling van de documenten betreffende de genoemde transactiegegevens.
Bij beslissing van 10 november 2006 heeft de CDC haar weigering om die documenten mee te delen, desondanks gehandhaafd. Volgens
de CDC, die de nationale registeradministrateur is, vallen de gevraagde transactiegegevens onder de bevoegdheid van de centrale
administrateur en mag deze de gegevens pas na verloop van vijf jaar na de verwezenlijking van de transacties mededelen via
internet. Bovendien is richtlijn 2003/4 niet bedoeld om de mededeling van die transactiegegevens te regelen in de context
van het emissierechtensysteem. Daarvoor heeft de wetgever van de Unie specifieke regels vastgesteld, die zijn neergelegd in
richtlijn 2003/87 en verordening nr. 2216/2004.
Bij verzoekschrift van 10 januari 2007 heeft de stad Lyon bij de verwijzende rechter beroep ingesteld tot nietigverklaring
van de beslissingen van 6 maart en 10 november 2006 en heeft zij hem verzocht de CDC te gelasten, haar de documenten mee te
delen die betrekking hebben op de gevraagde gegevens.
Daarop heeft het Tribunal administratif de Paris de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële
vragen gesteld:
„1)      Valt de mededeling of de weigering tot mededeling van de in punt 12 van bijlage XVI bij verordening (EG) nr. 2216/2004 bedoelde
informatie onder de uitsluitende bevoegdheid van de centrale administrateur of is de nationale registeradministrateur daartoe
eveneens bevoegd?
2)      Indien de nationale registeradministrateur bevoegd is, moet die informatie dan worden beschouwd als ‚informatie over emissies
in het milieu’ in de zin van artikel 4 van richtlijn 2003/4/EG [...], waartegen ‚de vertrouwelijkheid van commerciële of industriële
informatie’ niet kan worden aangevoerd, of gelden voor de mededeling van die informatie specifieke vertrouwelijkheidsregels?
3)      Indien specifieke vertrouwelijkheidsregels gelden, mag deze informatie dan pas worden meegedeeld na een termijn van vijf jaar,
of betreft deze termijn uitsluitend de periode van vijf jaar voor toewijzing van emissierechten overeenkomstig richtlijn 2003/87/EG
[...]?
4)      Indien die termijn van vijf jaar geldt, mag ervan worden afgeweken op grond van artikel 10 van verordening nr. 2216/2004 [...],
en kan op basis van dat artikel een afwijking van die termijn worden geweigerd aan een territoriaal lichaam dat om mededeling
van deze informatie verzoekt om te kunnen onderhandelen over een concessie voor openbaredienstverlening inzake stadsverwarming?”

Beantwoording van de prejudiciële vragen

De tweede vraag
Met zijn tweede vraag, die als eerste moet worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de mededeling
van transactiegegevens als die waarom de stad Lyon in het hoofdgeding heeft verzocht, wordt beheerst door een van de uitzonderingen
in artikel 4 van richtlijn 2003/4, dan wel door de bepalingen van richtlijn 2003/87 en de voor de toepassing daarvan vastgestelde
verordening nr. 2216/2004.
Vooraf moet worden opgemerkt dat de Europese Unie zich met de ondertekening van het Verdrag van Aarhus ertoe heeft verbonden,
binnen de werkingssfeer van het recht van de Unie te verzekeren dat de milieu-informatie waarover de overheid beschikt, in
principe toegankelijk is.
Met de vaststelling van richtlijn 2003/4 heeft de wetgever van de Unie uitvoering willen geven aan het Verdrag van Aarhus
door middel van een algemene regeling die ervoor moet zorgen dat alle natuurlijke en rechtspersonen van een lidstaat van de
Unie recht hebben op toegang tot milieu-informatie waarover overheidsinstanties beschikken of die voor hen wordt beheerd,
zonder dat zij daarvoor een belang behoeven aan te voeren.
In het systeem voor de verhandeling van emissierechten, dat in de Unie is ingevoerd bij richtlijn 2003/87, bepaalt artikel 17
in het bijzonder dat de besluiten tot toewijzing van emissierechten aan de exploitanten van installaties die bevoegd zijn
om broeikasgassen uit te stoten, en de verklaringen over de daadwerkelijke uitstoot door die exploitanten, die in het bezit
zijn van de bevoegde autoriteit, door deze autoriteit beschikbaar worden gesteld aan het publiek, behoudens de in de artikelen 3,
lid 3, en 4 van richtlijn 2003/4/EG vastgelegde beperkingen en uitzonderingen.
Weliswaar heeft de wetgever van de Unie aldus in richtlijn 2003/87 bepalingen opgenomen betreffende de toegang van het publiek
tot dit soort informatie, maar hij heeft niet alle informatie of gegevens verband houdend met de uitvoering van richtlijn
2003/87 aan de voorschriften van richtlijn 2003/4 willen onderwerpen.
In dit verband zij opgemerkt dat de transactiegegevens waar de stad Lyon om vraagt, niet vallen onder artikel 17 van richtlijn
2003/87, dat naar richtlijn 2003/4 verwijst, maar gegevens zijn als bedoeld in artikel 19 van richtlijn 2003/87, en wel gegevens
betreffende overgedragen emissierechten, waarvan de lidstaten in hun respectieve nationale registers een nauwkeurige boekhouding
moeten bijhouden. De technische bijzonderheden en de bepalingen betreffende het bijhouden van de registers alsmede betreffende
de mededeling en de vertrouwelijkheid van de informatie in die registers zijn geregeld in verordening nr. 2216/2004.
Aangezien artikel 19 van richtlijn 2003/87 geen bepaling bevat die op analoge wijze als artikel 17 naar richtlijn 2003/4 verwijst,
moet worden geconcludeerd dat de wetgever van de Unie verzoeken om transactiegegevens als in het hoofdgeding aan de orde niet
onder de werking van de algemene bepalingen van richtlijn 2003/4 heeft willen brengen, maar dat hij, integendeel, voor die
gegevens een specifieke en uitputtende regeling heeft ingevoerd inzake de mededeling aan het publiek en de vertrouwelijkheid.
Op de tweede vraag moet daarom worden geantwoord dat een verzoek om mededeling van transactiegegevens als aan de orde in het
hoofdgeding, betreffende de namen van de houders van de overdrachts- en de verwervingsrekening voor emissierechtentransacties,
de bij die transacties betrokken emissierechten of Kyoto-eenheden alsmede de datum en het tijdstip van die transacties, uitsluitend
wordt beheerst door de specifieke bepalingen inzake mededeling aan het publiek en vertrouwelijkheid die zijn neergelegd in
richtlijn 2003/87 en in verordening nr. 2216/2004.

De derde en de vierde vraag
Met zijn derde en vierde vraag, die gezamenlijk moeten worden behandeld, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen
of de mededeling van transactiegegevens als waarom het in het hoofdgeding gaat, wordt beheerst door de specifieke vertrouwelijkheidsregels
van de artikelen 9 en 10 van verordening nr. 2216/2004. Anderzijds vraagt hij of de in de punten 11 en 12 van bijlage XVI
bij deze verordening bedoelde bekendmaking van de transactiegegevens van elke afgeronde transactie moet plaatsvinden na afloop
van een termijn van vijf jaar na de voltooiing van de betrokken transactie, dan wel of het de bekendmaking betreft van informatie
over alle transacties die zijn verricht in de loop van een toekenningsperiode van vijf jaar als bedoeld in richtlijn 2003/87,
die aan het einde van die periode moet plaatsvinden.
Indien die bekendmaking moet plaatsvinden na afloop van een periode van vijf jaar na de voltooiing van de betrokken transactie,
vraagt de verwijzende rechter zich af of de heronderhandeling van een concessieovereenkomst als in het hoofdgeding aan de
orde, kan worden geacht bedoeld te zijn voor de tenuitvoerlegging van de voorschriften van verordening 2216/2004, richtlijn
2003/87 of nationale wetgeving in de zin van artikel 10, lid 1, van die verordening, met als mogelijk gevolg dat de mededeling
van de gevraagde transactiegegevens niet langer kan worden geweigerd met een beroep op de vertrouwelijkheid.
Zoals opgemerkt in punt 41 van dit arrest, vallen transactiegegevens als die waarom de stad Lyon vraagt, betreffende de namen
van de houders van de overdrachts- en de verwervingsrekening waaruit of waarheen emissierechten zijn overgedragen, de bij
die transacties betrokken emissierechten of Kyoto-eenheden alsmede de datum en het tijdstip van die transacties, onder de
werking van richtlijn 2003/87 en van verordening nr. 2216/2004.
Artikel 19, lid 2, van richtlijn 2003/87 bepaalt in dit verband weliswaar dat dergelijke gegevens in de nationale registers
worden opgenomen, dat deze registers voor het publiek toegankelijk zijn en dat zij aparte rekeningen bevatten om de emissierechten
te registreren van eenieder aan wie of door wie emissierechten zijn verleend of overgedragen, maar de Commissie heeft, gevolg
gevend aan de uitnodiging in artikel 19, lid 3, de voor de uitvoering van die richtlijn noodzakelijke verordening vastgesteld
inzake een gestandaardiseerd en beveiligd registersysteem, te weten verordening nr. 2216/2004, waarin zij onder meer de regels
heeft vastgesteld die de toegang van het publiek tot de in dit systeem opgenomen gegevens moeten verzekeren en zo nodig de
vertrouwelijkheid van die gegevens.
Volgens artikel 9 van verordening nr. 2216/2004 stellen de nationale registeradministrateurs, zoals de CDC in Frankrijk, en
de door de Commissie aangewezen centrale administrateur de in bijlage XVI bij die verordening bedoelde informatie met de in
die bijlage bepaalde frequentie op een transparante en georganiseerde wijze ter beschikking van de ontvangers genoemd in die
bijlage, via de website van hun register of van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap.
Artikel 10, lid 1, van verordening nr. 2216/2004 bepaalt dat alle informatie, met inbegrip van de gegevens over de verrichte
transacties, die in de registers is opgeslagen, als vertrouwelijk wordt beschouwd, tenzij zij wordt gebruikt voor de tenuitvoerlegging
van de voorschriften van deze verordening, richtlijn 2003/87 of nationale wetgeving. Het tweede lid van dit artikel bepaalt
bovendien, dat in de registers opgeslagen informatie niet kan worden gebruikt zonder voorafgaande toestemming van de betrokken
rekeninghouder, behalve voor het beheer en het bijhouden van die registers.
Overigens moet worden opgemerkt dat de heronderhandeling van een concessieovereenkomst door een openbaar lichaam als de stad
Lyon in beginsel niet kan worden aangemerkt als een vorm van tenuitvoerlegging van verordening nr. 2216/2005, richtlijn 2003/87
of nationale wetgeving.
Anderzijds wordt niet betwist dat de stad Lyon geen rekeninghoudster is. Zij heeft bijgevolg geen mogelijkheid om onder de
in de punten 13 en 14 van bijlage XVI bij verordening nr. 2216/2004 vermelde voorwaarden toegang te krijgen tot de informatie
die in het niet-openbare gedeelte van het nationale register kan zijn opgeslagen, in geval van een aanvraag van stadsverwarmingsexploitanten
als in het hoofdgeding.
In omstandigheden als de onderhavige, en in ieder geval indien voorafgaande toestemming van de betrokken rekeninghouders ontbreekt,
die volgens artikel 10, lid 2, van verordening nr. 2216/2004 vereist is voor het gebruik van op hen betrekking hebbende informatie
voor andere doeleinden dan het beheer en het bijhouden van de registers, moet informatie als de in het hoofdgeding gevraagde
transactiegegevens vertrouwelijk blijven, zodat de stad Lyon enkel aanspraak maken op toegang tot informatie over transacties
betreffende emissierechten onder dezelfde voorwaarden als het grote publiek, dat wil zeggen via de vrije raadpleging van de
openbare afdeling van de website van het onafhankelijke transactielogboek van de Gemeenschap en de openbare afdeling van de
websites van de nationale registers, overeenkomstig de punten 5 en 6 van bijlage XV bij verordening nr. 2216/2004; deze afdelingen
zijn gescheiden van de gegevensbestanden van dat logboek en die registers.
Met betrekking tot de frequentie waarmee informatie als in het hoofdgeding aan de orde, in de openbare afdeling van de registers
op internet wordt geplaatst, vraagt de verwijzende rechter of deze frequentie kan worden aangepast aan de periodes waarover
de nationale toewijzingsplannen zich uitstrekken; dat wil zeggen in het hoofdgeding de periodes van 1 januari 2005 tot en
met 31 december 2007 en van 1 januari 2008 tot en met 31 december 2012. Dit zou impliceren, dat de informatie over transacties
met emissierechten die in een nationaal toekenningsplan waren toegewezen, direct na afloop van die periodes voor het publiek
beschikbaar zou zijn, dat wil zeggen in het eerste geval in 2008 en in het tweede in 2013.
In zover volstaat de vaststelling dat de punten 11 en 12 van bijlage XVI bij verordening nr. 2216/2004 niet in een dergelijke
aanpassing voorzien. Uit deze punten en in het bijzonder punt 12, sub c, d, e en g, blijkt namelijk expliciet dat gegevens
als waarom in het hoofdgeding wordt verzocht, betreffende de namen van de houders van de overdrachts- en de verwervingsrekening
waaruit of waarheen emissierechten zijn overgedragen, de bij de transacties betrokken emissierechten of Kyoto-eenheden alsmede
de datum en het tijdstip van die transacties, met ingang van 15 januari van het vijfde jaar (X+5) na het jaar (X) waarin de
transacties zijn verricht, in de openbare afdeling van de website van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap
worden geplaatst door de centrale administrateur.
Op de derde en de vierde vraag moet dus worden geantwoord dat transactiegegevens als waarom in het hoofdgeding is verzocht
door een openbaar lichaam dat over een concessieovereenkomst wil heronderhandelen, vertrouwelijke gegevens zijn in de zin
van verordening nr. 2216/2004. Gelet op de artikelen 9 en 10 van deze verordening junctis de punten 11 en 12 van bijlage XVI
bij deze verordening kunnen deze gegevens, bij gebreke van voorafgaande toestemming van de houders van de betrokken rekeningen,
door het grote publiek pas vrij in de openbare afdeling van de website van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap
worden geraadpleegd vanaf 15 januari van het vijfde jaar (X+5) na het jaar (X) waarin de transacties tot overdracht van emissierechten
zijn afgerond.

De eerste vraag
Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de administrateur van het nationale register, langs
wie gegevens passeren als die waarom in het hoofdgeding is verzocht en waarvan de mededeling tot de bevoegdheid van de centrale
administrateur behoort, bij een desbetreffend verzoek zelf bevoegd is de mededeling te weigeren.
Zoals in punt 52 van dit arrest is vastgesteld, is in het stelsel van verordening nr. 2216/2004 en in het bijzonder in de
punten 11 en 12 van bijlage XVI bij die verordening met zoveel woorden bepaald dat de gegevens betreffende de namen van de
houders van de overdrachts- en de verwervingsrekening waaruit of waarheen emissierechten zijn overgedragen, de bij de transacties
betrokken emissierechten of Kyoto-eenheden alsmede de datum en het tijdstip van die transacties, aan het grote publiek worden
meegedeeld door plaatsing in de openbare afdeling van de website van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap
en dat de centrale administrateur als enige bevoegd is om een dergelijke mededeling te doen.
Deze toegankelijkmaking op internet moet plaatsvinden vanaf 15 januari van het vijfde jaar (X+5) na het jaar (X) waarin de
overdracht van de emissierechten is afgerond. Vanaf die datum genieten de transactiegegevens niet langer de bescherming van
de vertrouwelijkheidsregeling die door de wetgever van de Unie is ingevoerd.
Indien dus een tot een nationale registeradministrateur gericht verzoek strekt tot verkrijging van informatie over de namen
van de op het nationale grondgebied van die administrateur gevestigde houders van de overdrachts- en de verwervingsrekening
voor emissierechtentransacties, de bij die transacties betrokken emissierechten of Kyoto-eenheden alsmede de datum en het
tijdstip van die transacties, is die administrateur, bij gebreke van voorafgaande toestemming van de houders van de betrokken
rekeningen, gehouden de vertrouwelijkheid te beschermen die dergelijke gegevens genieten zolang zij niet door de centrale
administrateur rechtmatig aan het grote publiek kunnen worden meegedeeld. Onder die omstandigheden dient de administrateur
van het nationale register zelf het tot hem gerichte mededelingsverzoek af te wijzen.
Wanneer deze informatie daarentegen reeds overeenkomstig de punten 11 en 12 van bijlage XVI bij verordening nr. 2216/2004
door de centrale administrateur op internet is geplaatst in de openbare afdeling van de website van het onafhankelijk transactielogboek
van de Gemeenschap, mag de administrateur van het nationale register de gevraagde inlichtingen aan de verzoeker meedelen of
hem de website meedelen waarop deze gegevens rechtmatig beschikbaar zijn.
Op de eerste vraag moet daarom worden geantwoord dat de centrale administrateur voor de toepassing van verordening nr. 2216/2004
weliswaar als enige bevoegd is om de in punt 12 van bijlage XVI bij die verordening genoemde gegevens aan het grote publiek
mee te delen, maar dat de administrateur van het nationale register die om dergelijke transactiegegevens wordt verzocht, zelf
dat verzoek dient af te wijzen aangezien hij bij gebreke van voorafgaande toestemming van de houders van de betrokken rekeningen
gehouden is de vertrouwelijkheid te beschermen die deze gegevens genieten zolang zij niet door de centrale administrateur
rechtmatig aan het grote publiek kunnen worden meegedeeld.

Kosten
Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Vierde kamer) verklaart voor recht:
1)
Een verzoek om mededeling van transactiegegevens als aan de orde in het hoofdgeding, betreffende de namen van de houders van
de overdrachts- en de verwervingsrekening voor emissierechtentransacties, de bij die transacties betrokken emissierechten
of Kyoto-eenheden alsmede de datum en het tijdstip van die transacties, wordt uitsluitend beheerst door de specifieke bepalingen
inzake mededeling aan het publiek en vertrouwelijkheid die zijn neergelegd in richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement
en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgasemissierechten binnen de Gemeenschap
en tot wijziging van richtlijn 96/61/EG van de Raad, in de versie van richtlijn 2004/101/EG van het Europees Parlement en
de Raad van 27 oktober 2004, en in verordening (EG) nr. 2216/2004 van de Commissie van 21 december 2004 inzake een gestandaardiseerd
en beveiligd registersysteem overeenkomstig richtlijn 2003/87 en beschikking 280/2004/EG van het Europees Parlement en de
Raad.
2)
Transactiegegevens als waarom in het hoofdgeding is verzocht door een openbaar lichaam dat over een concessieovereenkomst
wil heronderhandelen, zijn vertrouwelijke gegevens in de zin van verordening nr. 2216/2004. Gelet op de artikelen 9 en 10
van deze verordening junctis de punten 11 en 12 van bijlage XVI bij deze verordening kunnen deze gegevens, bij gebreke van
voorafgaande toestemming van de houders van de betrokken rekeningen, door het grote publiek pas vrij in de openbare afdeling
van de website van het onafhankelijk transactielogboek van de Gemeenschap worden geraadpleegd vanaf 15 januari van het vijfde
jaar (X+5) na het jaar (X) waarin de transacties tot overdracht van emissierechten zijn afgerond.
3)
De centrale administrateur is weliswaar voor de toepassing van verordening nr. 2216/2004 als enige bevoegd is om de in punt 12
van bijlage XVI bij die verordening genoemde gegevens aan het grote publiek mee te delen, maar de administrateur van een nationaal
register die om dergelijke transactiegegevens wordt verzocht, dient zelf dat verzoek af te wijzen aangezien hij bij gebreke
van voorafgaande toestemming van de houders van de betrokken rekeningen gehouden is de vertrouwelijkheid te beschermen die
deze gegevens genieten zolang zij niet door de centrale administrateur rechtmatig aan het grote publiek kunnen worden meegedeeld.
ondertekeningen
*
Procestaal: Frans.