CELEX: 62001CJ0194
Manquement d'État
Directive 75/442/CEE
Notion de déchet
Catalogue européen des déchets
Directive 91/689/CEE
Liste des déchets dangereux

Par requête déposée au greffe de la Cour le 4 mai 2001, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de
l’article 226 CE, un recours visant à faire constater que, en ne transposant correctement ni la notion de «déchet» figurant
à l’article 1
er
, sous a), de la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets (JO L 194, p. 39), telle que modifiée
par la directive 91/156/CEE du Conseil, du 18 mars 1991 (JO L 78, p. 32, ci-après la «directive 75/442»), ni la notion de
«déchet dangereux» figurant à l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux (JO L 377, p. 20),
telle que modifiée par la directive 94/31/CE du Conseil, du 27 juin 1994 (JO L 168, p. 28, ci-après la «directive 91/689»),
la république d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu desdites directives.
Le cadre juridique
La réglementation communautaire
Selon l’article 1
er
, sous a), de la directive 75/442, on entend par «déchet»:
«toute substance ou tout objet qui relève des catégories figurant à l’annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention
ou l’obligation de se défaire.
La Commission, agissant selon la procédure prévue à l’article 18, établira, au plus tard le 1
er
avril 1993, une liste des déchets appartenant aux catégories énumérées à l’annexe I. Cette liste fera l’objet d’un réexamen
périodique et, au besoin, sera révisée selon la même procédure».
L’article 2 de la même directive énumère les exclusions du champ d’application de celle-ci.
Conformément à l’article 168 de l’acte relatif aux conditions  d’adhésion de la république d’Autriche, de la république de
Finlande et du royaume de Suède et aux adaptations des traités sur lesquels est fondée l’Union européenne (JO 1994, C 241,
p. 21, et JO 1995, L 1, p. 1), les mesures nationales de transposition de la directive 75/442 devaient être mises en vigueur
dès l’adhésion, c’est-à-dire dès le 1
er
janvier 1995.
La décision 94/3/CE de la Commission, du 20 décembre 1993, établissant une liste de déchets en application de l’article 1
er
point a) de la directive 75/442 (JO 1994, L 5, p. 15), a établi une liste de déchets dénommée «catalogue européen des déchets»
(CED). Cette décision a été adressée aux États membres. La note préliminaire au CED est libellée comme suit:
«1.
L’article 1
er
point a) de la directive 75/442/CEE définit comme suit le terme ‘déchets’: ‘toute substance ou tout objet qui relève des
catégories figurant à l’annexe I, dont le détenteur se défait ou dont il a l’intention ou l’obligation de se défaire’.
2.
Le second alinéa de l’article 1
er
point a) fait obligation à la Commission, agissant selon la procédure prévue à l’article 18, d’établir une liste de déchets
appartenant aux catégories énumérées à l’annexe I. Cette liste est communément dénommée Catalogue européen des déchets (CED),
et s’applique à tous les déchets, qu’ils soient destinés à des opérations d’élimination ou de valorisation.
3.
Le CED est une liste de déchets harmonisée et non exhaustive, c’est-à-dire une liste qui fera l’objet d’un réexamen périodique
et, au besoin, sera révisée conformément à la procédure du comité.
Toutefois le fait qu’une matière y figure ne signifie pas qu’elle soit un déchet dans tous les cas. L’inscription sur cette
liste n’a d’effet que si la matière répond à la définition des déchets.
4.
Les déchets figurant dans le CED sont soumis aux dispositions de la directive sauf si son article 2 paragraphe 1 point b)
s’applique.
5.
Le CED est destiné à servir de nomenclature de référence fournissant une terminologie commune valable dans toute la Communauté
en vue d’améliorer l’efficacité des activités de gestion des déchets. Il devrait notamment constituer la référence de base
pour le programme communautaire de statistiques sur les déchets lancé conformément à la résolution du Conseil, du 7 mai 1990,
sur la politique de gestion des déchets […].
6.
Le CED fera l’objet d’adaptations au progrès scientifique et technique conformément à la procédure fixée à l’article 18 de
la directive.
7.
La lecture d’un code individuel de déchets du CED ne doit pas être isolée du titre de la catégorie dans laquelle il s’inscrit.
8.
Le CED ne préjuge pas de la liste des ‘déchets dangereux’ que la Commission doit établir en application de l’article 1
er
paragraphe 4 de la directive 91/689/CEE du Conseil, du 12 décembre 1991, relative aux déchets dangereux […]»
Selon l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 91/689, «on entend par ‘déchets dangereux’:
–
les déchets figurant sur une liste qui sera établie conformément à la procédure prévue à l’article 18 de la directive 75/442/CEE
et sur la base des annexes I et II de la présente directive, au plus tard six mois avant la date de mise en application de
la présente directive. Ces déchets doivent posséder une ou plusieurs des caractéristiques énumérées à l’annexe III. Cette
liste tiendra compte de l’origine et de la composition des déchets et, le cas échéant, des valeurs limites de concentration.
Elle sera réexaminée régulièrement et, au besoin, révisée selon la même procédure,
–
tout autre déchet dont un État membre estime qu’il possède l’une des caractéristiques énumérées à l’annexe III. Ces cas seront
notifiés à la Commission et réexaminés conformément à la procédure prévue à l’article 18 de la directive 75/442/CEE en vue
d’adapter la liste.»
La décision 94/904/CE du Conseil, du 22 décembre 1994, établissant une liste de déchets dangereux en application de l’article
er
paragraphe 4 de la directive 91/689 (JO L 356, p. 14), a été adressée aux États membres. L’introduction à la liste des déchets
dangereux est ainsi rédigée:
«1.
Les différents types de déchets figurant sur la liste sont définis de manière complète par le code à six chiffres pour les
déchets et par les codes à deux et quatre chiffres pour les titres des catégories.
2.
L’inscription sur la liste ne signifie pas que la matière ou l’objet en question soit un déchet dans tous les cas. L’inscription
ne vaut que si la matière ou l’objet répond à la définition de ‘déchet’ figurant à l’article 1
er
point a) de la directive 75/442/CEE, sauf si l’article 2 paragraphe 1 point b) de celle-ci s’applique.
3.
Les déchets figurant sur la liste sont soumis aux dispositions de la directive 91/689/CEE, sauf si l’article 1
er
paragraphe 5 de celle-ci s’applique.
4.
Selon l’article 1
er
paragraphe 4 deuxième tiret de la directive 91/689/CEE, est dangereux tout déchet, autre que ceux énumérés ci-dessous, dont
un État membre estime qu’il possède l’une des caractéristiques énumérées à l’annexe III de la directive 91/689/CEE. Tous ces
cas seront notifiés à la Commission et examinés en vue d’une modification de la liste conformément à l’article 18 de la directive
75/442/CEE.»
Selon l’article 10, paragraphe 1, de la directive 91/689, les États membres devaient mettre en vigueur les dispositions législatives,
réglementaires et administratives nécessaires pour se conformer à cette directive avant le 27 juin 1995.
La réglementation nationale
L’article 2, paragraphe 1, du Bundesgesetz über die Vermeidung und Behandlung von Abfällen, dénommé également Abfallwirtschaftsgesetz
(loi fédérale sur la prévention et le traitement des déchets), du 6 juin 1990  (BGBl. 325/1990, dans sa version publiée au
BGBl. I 151/1998, ci-après l’«AWG»), définit la notion de «déchet» dans les termes suivants:
«[…] tout objet meuble
1. dont son propriétaire ou détenteur s’est défait ou a l’intention de se défaire, ou
2. dont la collecte et le traitement en tant que déchet sont commandés par l’intérêt général (article 1
er
, paragraphe 3).
La collecte et le traitement des déchets sont également commandés par l’intérêt général lorsqu’un paiement peut être obtenu
en échange de ces objets meubles.»
L’article 1
er
, paragraphe 3, de l’AWG énumère les circonstances dans lesquelles l’intérêt général impose la collecte, le stockage, le transport
et le traitement de ces objets en tant que déchets.
Aux termes de l’article 2, paragraphe 5, de l’AWG, le Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie (ministre de l’Environnement,
de la Jeunesse et de la Famille) est tenu de déterminer par décret les déchets qui, dans un but de sauvegarde de l’intérêt
général, au sens de l’article 1
er
, paragraphe 3, de l’AWG, doivent être considérés comme dangereux ainsi que les conditions auxquelles ces déchets sont susceptibles,
le cas échéant, d’être qualifiés de non dangereux. La même disposition de l’AWG contient une liste en 15 points, conforme
à l’annexe III de la directive 91/689, énumérant toutes les caractéristiques pertinentes pour juger des risques en la matière.
L’article 2, paragraphe 5, dernier alinéa, de l’AWG dispose qu’il convient d’ajouter à cette liste de déchets dangereux toutes
les catégories de déchets «qui répondent aux caractéristiques énumérées dans la liste de déchets dangereux établie en vertu
de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la [directive 91/689]. Des normes autrichiennes écologiques peuvent être imposées afin de préciser les
caractéristiques en question et de déterminer la liste des déchets dangereux. Seuls les déchets visées par le décret sont
réputés dangereux».
La norme autrichienne S 2100, du 1
er
septembre 1997, contient le catalogue national des déchets. Ce catalogue comprend les déchets tant dangereux que non dangereux,
tous ces déchets étant listés et classés selon la méthode propre à ladite norme.
Conformément à l’article 2, paragraphe 5, de l’AWG, le ministre de l’Environnement, de la Jeunesse et de la Famille a pris
en 1997 un décret relatif à la détermination des déchets dangereux et des substances à risque (BGBl. II 227/1997). Jusqu’au
30 juin 2000, l’article 3, paragraphe 2, de ce décret disposait ce qui suit:
«À compter du 1
er
juillet 2000, sont considérés comme dangereux les déchets visés par la décision concernant la liste de déchets dangereux
prise au titre de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive [91/689]. Le ministère de l’Environnement, de la Jeunesse et de la Famille publiera cette
liste dans le Bundesgesetzblatt avant le 1
er
juillet 2000.»
Un décret de modification du décret précité a été publié le 30 juin 2000 (BGBl. II 178/2000). Il a supprimé l’article 3, paragraphe
2, du décret de 1997 et a introduit une disposition selon laquelle le décret ainsi modifié porte transposition de la directive
91/689 et de la décision 94/904.
La procédure précontentieuse
Par lettre du 14 juillet 1999, la Commission a informé la république d’Autriche qu’elle estimait, sur la base de l’examen
des dispositions nationales de transposition auquel elle avait procédé à la suite d’une plainte, que lesdites dispositions
ne répondaient pas, en de nombreux points, aux exigences des directives 75/442 et 91/689. La Commission a précisé les griefs
qu’elle émettait à l’encontre de la législation autrichienne et a mis la république d’Autriche en demeure de lui présenter
ses observations dans un délai de deux mois.
Par télécopie du 8 octobre 1999, la république d’Autriche a répondu à la lettre de mise en demeure, en contestant le bien-fondé
des conclusions auxquelles la Commission était parvenue.
N’étant pas convaincue par les arguments avancés dans la réponse, la Commission a, le 27 juillet 2000, adressé à la république
d’Autriche un avis motivé. Elle l’a invitée à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis dans un délai de
deux mois à compter de sa notification.
La république d’Autriche a transmis sa réponse par télécopie du 2 novembre 2000. Elle a maintenu son point de vue selon lequel
les directives en question sont correctement transposées en droit national. Elle a néanmoins annoncé l’adoption prochaine
d’une modification de l’AWG.
Constatant que la république d’Autriche ne s’était pas conformée à l’avis motivé dans le délai imparti et estimant que l’argumentation
juridique développée par celle-ci ne pouvait être accueillie, la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
Lors de l’audience tenue le 14 mai 2003, la Commission a expressément renoncé à une partie des griefs qu’elle avait formulés
à l’appui de son recours, acceptant ainsi de tenir compte des modifications législatives qui lui ont été formellement notifiées
par la république d’Autriche après la clôture de la procédure écrite dans la présente affaire. Cependant, la Commission a
déclaré qu’elle souhaitait maintenir trois des griefs qu’elle avait soulevés à l’encontre des mesures de transposition des
directives 75/442 et 91/698 prises par la république d’Autriche. En conséquence, l’objet du présent recours se trouve désormais
limité aux griefs relatifs, en premier lieu, à la transposition incorrecte du CED établi par la décision 94/3, en deuxième
lieu, à la transposition incorrecte de la liste de déchets dangereux établie par la décision 94/904 et, en dernier lieu, à
la transposition incorrecte des annexes I et II de la directive 91/689.
Sur le grief tiré d’une transposition incorrecte du CED
La Commission demande, en substance, à la Cour de constater que, en ne transposant pas correctement le CED établi par la décision
94/3, en application de l’article 1
er
, sous a), de la directive 75/442, la république d’Autriche a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Ainsi qu’il ressort de la requête, la Commission reproche plus précisément à cet État membre le fait qu’il a omis de transposer
en droit national la liste de déchets en question. La défenderesse soutient qu’elle satisfait aux obligations qui lui incombent
et conclut au rejet du grief formulé par la Commission.
Argumentation des parties
Selon la Commission, la république d’Autriche a manqué à son obligation de transposer en droit national le CED établi par
la décision 94/3. Elle relève tout d’abord que, en vertu de l’article 249, quatrième alinéa, CE, cette décision est obligatoire
pour les destinataires qu’elle désigne à son article 2, à savoir les États membres. Elle souligne ensuite que le CED est étroitement
lié à l’annexe I mentionnée à l’article 1
er
, sous a), de la directive 75/442, puisqu’il constitue «une liste des déchets appartenant aux catégories énumérées à l’annexe
I». La Commission se réfère enfin au point 5 de la note préliminaire au CED, dont il ressort que ce dernier «est destiné à
servir de nomenclature de référence fournissant une terminologie commune valable dans toute la Communauté en vue d’améliorer
l’efficacité des activités de gestion des déchets». Dès lors, il serait indispensable d’appliquer le CED au niveau national
pour garantir l’efficacité de la politique européenne de gestion de déchets, sur la base d’une terminologie harmonisée à l’échelle
communautaire.
La Commission reconnaît que, ainsi qu’il est précisé au point 3 de la note préliminaire au CED, celui-ci n’est pas une liste
exhaustive. Toutefois, ceci n’exclurait pas son caractère contraignant, dans la mesure où il ressort des points 1, 3 et 4
de la même note préliminaire que les substances ou objets figurant dans le CED sont soumis aux dispositions de la directive
75/442 s’ils répondent à la définition de «déchet», à l’exception des cas prévus à l’article 2, paragraphe 1, sous b), de
la même directive.
Le point 5 de la même note préliminaire ne permettrait pas d’étayer le point de vue du gouvernement autrichien selon lequel
le seul rôle du CED est de servir de référence commune aux fins du règlement (CEE) n˚ 259/93 du Conseil, du 1
er
février 1993, concernant la surveillance et le contrôle des transferts de déchets à l’entrée et à la sortie de la Communauté
européenne (JO L 30, p. 1), ou d’un règlement relatif aux statistiques sur les déchets. En ce qui concerne le respect des
obligations qui découlent pour la république d’Autriche du règlement n˚ 259/93, la Commission précise que son recours ne porte
pas sur ces obligations, mais sur celles qui découlent de la directive 75/442 lue en combinaison avec la décision 94/3.
La république d’Autriche ne saurait se soustraire à ces dernières obligations en prétendant que le catalogue national est
plus à même d’améliorer l’efficacité de la gestion des déchets et de la protection de l’environnement. En effet, les mesures
prises par la Communauté poursuivraient cet objectif précisément par le biais d’une nomenclature de référence commune. La
Commission soutient, par conséquent, que les États membres ne sont pas en droit de s’écarter du CED au motif que leurs dispositions
nationales sont de meilleure qualité que les dispositions communautaires. La Commission souligne, par ailleurs, que le CED
a fait l’objet d’un avis favorable du comité institué par l’article 18 de la directive 75/442. L’argument selon lequel l’absence
de transposition en droit autrichien du CED ne nuit pas au bon fonctionnement du marché intérieur ne pourrait pas non plus
être retenu, étant donné que la constatation d’un manquement ne serait pas liée à celle d’un dommage causé par l’État membre
(arrêt du 18 décembre 1997, Commission/Belgique, C-263/96, Rec. p. I-7453, point 30).
À l’audience, la Commission a ajouté que l’obligation de transposition du CED a été confirmée par la Cour dans son arrêt du
15 janvier 2002, Commission/Luxembourg (C-196/01, Rec. p. I-569). Elle a également fait référence à l’article 4 de la décision
2000/532/CE de la Commission, du 3 mai 2000, remplaçant la décision 94/3 et la décision 94/904 (JO L 226, p. 3), lequel dispose
que les États membres prennent les mesures nécessaires pour se conformer à ladite décision au plus tard le 1
er
janvier 2002. Selon la Commission, cet article impose de manière explicite une obligation de transposition à la charge des
États membres. Une telle obligation serait déjà implicite dans les décisions 94/3 et 94/904.
La Commission considère, en outre, que les divergences entre le système de classement utilisé par le catalogue autrichien
des déchets et celui utilisé par le CED sont préjudiciables aux opérateurs autrichiens dans leurs relations commerciales avec
les opérateurs d’autres États membres. Selon elle, les opérateurs autrichiens connaissent et appliquent uniquement le catalogue
national parce qu’aucune disposition contraignante en Autriche ne leur impose l’application des listes communautaires de déchets.
Cependant, l’utilisation des listes communautaires serait prescrite par la décision 94/774/CE de la Commission, du 24 novembre
1994, relative au document de suivi uniforme visé au règlement n˚ 259/93 (JO L 310, p. 70), laquelle prévoit que le document
d’accompagnement doit porter une mention du code national et du code communautaire des déchets en cause.
Le gouvernement autrichien, pour sa part, soutient que le droit communautaire n’impose pas aux États membres l’obligation
de reproduire littéralement le CED dans un texte normatif de droit interne.
En premier lieu, ce gouvernement exprime des doutes sur l’existence d’une obligation formelle de transposition de cette liste
dans le contexte de l’obligation de transposer la notion de «déchet» établie par la directive 75/442. Il ressortirait des
points 3 et 5 de la note préliminaire au CED que celui-ci ne fait pas partie de cette notion de «déchet», mais constitue une
liste non exhaustive de matières destinée à servir de nomenclature de référence, notamment aux fins du règlement n˚ 259/93
ou d’un règlement relatif aux statistiques sur les déchets.
Selon le gouvernement autrichien, cette conception de la nature juridique et de l’objectif du CED était, à l’origine, partagée
par la Commission elle-même. Par ailleurs, il relève que, en raison de difficultés pratiques, l’utilisation du CED n’est même
pas contraignante dans le domaine des statistiques pour lequel il a été créé. Dans ces conditions, l’utilisation contraignante
du CED dans d’autres domaines nécessiterait une obligation supplémentaire prévue par le droit communautaire. Tel serait le
cas de l’obligation qui découle de la décision 96/302/CE de la Commission, du 17 avril 1996, concernant la forme sous laquelle
les informations doivent être fournies, conformément à l’article 8 paragraphe 3 de la directive 91/689 (JO L 116, p. 26),
ainsi que de celle prévue au point 15 du modèle de document de suivi uniforme annexé à la décision 94/774.
Dans les domaines précités, la république d’Autriche utiliserait bien entendu la nomenclature de référence du CED. En ce qui
concerne les transferts de déchets régis par le règlement n˚ 259/93, outre la liste nationale, le CED ou la liste des déchets
dangereux seraient également utilisés. Dès lors, le gouvernement autrichien soutient qu’il ne peut pas être constaté un manquement
au droit communautaire ni, a fortiori, une entrave au fonctionnement du marché intérieur. Par ailleurs, il souligne que, s’agissant
du transfert de déchets mentionnés à l’annexe II du règlement n˚ 259/93, il suffit, conformément à l’article 11 de ce règlement,
d’indiquer la désignation commerciale usuelle des déchets. En outre, dans le cadre de l’application du même règlement, le
système de classification des déchets déterminant serait celui dudit règlement et non pas le système du CED.
Le gouvernement autrichien fait valoir, en deuxième lieu, que les déchets mentionnés dans le CED figurent également dans le
catalogue national contenu dans la norme autrichienne S 2100, lequel constitue une liste de déchets plus détaillée et contenant
des informations supplémentaires par rapport au CED.
À l’audience, le gouvernement autrichien a souligné que, contrairement à la situation examinée par la Cour dans son arrêt
Commission/Luxembourg, précité, la république d’Autriche a toujours soutenu que le catalogue national transpose de manière
adéquate, sur le plan matériel, les prescriptions des listes communautaires des déchets. Le caractère obligatoire de ces dispositions
aurait ainsi été reconnu et mis en œuvre par le catalogue national, lequel est lui-même obligatoire. Le gouvernement autrichien
a également insisté sur le fait que, sous l’angle  d’une gestion rationnelle et écologique des déchets qui constitue l’objectif
de la réglementation communautaire, le catalogue autrichien présente des avantages par rapport au CED, lesquels facilitent
son application par les opérateurs et par les autorités compétentes. En outre, lorsque la réglementation communautaire prévoit
l’utilisation du CED, les codes de la nomenclature de référence seraient directement appliqués par les autorités autrichiennes.
La république d’Autriche remplirait donc ses obligations au regard des textes communautaires pertinents.
Appréciation de la Cour
À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, dans le cadre d’un recours en manquement,
il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué. C’est elle qui doit apporter à la Cour les éléments
nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans pouvoir se fonder sur une présomption quelconque
(voir, notamment, arrêts du 25 mai 1982, Commission/Pays-Bas, 96/81, Rec. p. 1791, point 6; du 26 juin 2003, Commission/Espagne,
C-404/00, Rec. p. I‑6695, point 26, et du 6 novembre 2003, Commission/Royaume-Uni, C-434/01, non encore publié au Recueil,
point 21).
Dans le cadre du présent grief, il incombe à la Commission de démontrer que les dispositions nationales invoquées par la république
d’Autriche pour contester un manquement à ses obligations, à savoir le catalogue des déchets contenu dans la norme autrichienne
S 2100, n’assurent pas une mise en œuvre adéquate du CED.
Il ressort des arguments échangés par les parties que la Commission ne conteste pas que l’ensemble des substances et objets
listés en tant que déchets dans le CED figure également dans le catalogue autrichien des déchets. La Commission soutient toutefois
que la république d’Autriche a omis de transposer le CED et se fonde à cet égard sur le fait que le catalogue national ne
reproduit pas fidèlement la nomenclature des déchets et le système de classement utilisés dans le catalogue communautaire.
Il convient donc de comprendre la position de la Commission en ce sens que, selon cette dernière, il résulte de la directive
75/442 et de la décision 94/3 que les États membres sont tenus de reproduire littéralement le CED dans un acte de droit interne
et que seule l’adoption d’un tel acte constitue la transposition correcte et complète de la notion de «déchet» figurant à
l’article 1
er
, sous a), de ladite directive.
Il y a lieu de constater que cette disposition, qui définit la notion de «déchet» aux fins de la directive 75/442, fait effectivement
référence à la liste des déchets qui a été ultérieurement établie par la décision 94/3. Toutefois, aucune disposition de la
directive 75/442 n’impose explicitement aux États membres une obligation de reproduire littéralement cette liste de déchets
dans un acte de droit interne. En outre, une obligation de reproduction littérale du CED ne saurait être nécessairement déduite
de l’obligation des États membres de mettre en vigueur les mesures nécessaires pour se conformer à la directive 75/442, actuellement
prévue à son article 19. Il convient de rappeler que, conformément à l’article 249, troisième alinéa, CE, la directive lie
tout État membre destinataire quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant
à la forme et aux moyens.
Il convient également de rappeler que, selon une jurisprudence constante, chacun des États membres destinataires d’une directive
a l’obligation de prendre, dans son ordre juridique national, toutes les mesures nécessaires en vue d’assurer le plein effet
de la directive, conformément à l’objectif qu’elle poursuit (voir, notamment, arrêts du 7 mai 2002, Commission/Suède, C-478/99,
Rec. p. I-4147, point 15, et du 24 juin 2003, Commission/Portugal, C-72/02, Rec. p. I-6597, point 18).
L’obligation d’assurer le plein effet de la directive, conformément à son objectif, ne saurait être interprétée en ce sens
que les États membres sont dispensés d’adopter des mesures de transposition dès lors qu’ils estiment que leurs dispositions
nationales sont meilleures que les dispositions communautaires en cause et que les règles nationales sont, pour cette raison,
plus à même d’assurer la réalisation de l’objectif poursuivi par la directive. Selon la jurisprudence de la Cour, l’existence
de règles nationales ne peut rendre superflue la transposition par des mesures législatives ou réglementaires spécifiques
qu’à condition que ces règles garantissent effectivement la pleine application de la directive par l’administration nationale
et que, au cas où la disposition en cause de la directive vise à créer des droits pour les particuliers, la situation juridique
découlant desdites règles nationales soit suffisamment précise et claire et que les bénéficiaires soient en mesure de connaître
la plénitude de leurs droits et obligations ainsi que, le cas échéant, de s’en prévaloir devant les juridictions nationales
(voir, en ce sens, arrêt du 20 novembre 2003, Commission/France, C-296/01, non encore publié au Recueil, point 55, et jurisprudence
citée).
En l’espèce, le gouvernement autrichien a souligné à plusieurs reprises les avantages, du point de vue de la gestion des déchets,
que le catalogue national des déchets présenterait par rapport au CED. Il a également relevé que ce dernier, sur plusieurs
aspects, lui semblait insuffisant. En tant que cette argumentation vise à remettre en cause la décision de la Commission portant
adoption du CED et, de ce fait,  à fournir une justification pour l’absence de transposition de celui-ci dans l’ordre juridique
autrichien, elle ne peut qu’être écartée par la Cour.
En effet, la république d’Autriche ne saurait contester, en dehors du délai prévu à l’article 230 CE, la légalité d’un acte
adopté par le législateur communautaire qui est devenu définitif à son égard. Il est de jurisprudence constante qu’un État
membre ne saurait utilement invoquer l’illégalité d’une directive ou d’une décision dont il est destinataire comme moyen de
défense à l’encontre d’un recours en manquement fondé sur l’inexécution de cette décision ou sur la méconnaissance de cette
directive (voir, notamment, arrêts du 27 octobre 1992, Commission/Allemagne, C-74/91, Rec. p. I‑5437, point 10, et du 25 avril
2002, Commission/Grèce, C-154/00, Rec. p. I-3879, point 28).
S’agissant de la décision 94/3, il n’est pas contesté que cette décision est, en vertu de l’article 249, quatrième alinéa,
CE, obligatoire dans tous ses éléments pour les destinataires qu’elle désigne, ni qu’elle a été adressée à tous les États
membres. La question se pose cependant de savoir si ladite décision impose à ces derniers une obligation de reproduire littéralement
le CED dans un acte de leur droit interne.
À cet égard, il y a lieu de relever que, selon le point 5 de la note préliminaire au CED, celui-ci est destiné à servir de
nomenclature de référence fournissant une terminologie commune valable dans toute la Communauté en vue d’améliorer l’efficacité
des activités de gestion des déchets. Toutefois, ce même point précise que le CED «devrait notamment constituer la référence
de base pour le programme communautaire de statistiques sur les déchets […]». En outre, selon le point 3 de la note préliminaire
au CED, ce dernier est une liste de déchets non exhaustive. Toutefois, toujours selon le même point, le fait qu’une matière
y figure ne signifie pas qu’elle soit un déchet dans tous les cas.
Étant donné que ni la directive 75/442 ni la décision 94/3 ou la note préliminaire au CED ne fournissent d’autres éléments
sur le contenu des obligations imposées aux États membres par ladite décision, il n’est pas possible de conclure, sur cette
base, que la république d’Autriche est tenue de reproduire littéralement le CED dans un acte de droit interne. En effet, le
caractère obligatoire de la décision 94/3 pour les États membres permet uniquement de conclure que ces derniers sont tenus
de garantir l’utilisation et l’application du CED en tant que nomenclature de référence, puisqu’il fournit une terminologie
commune valable dans la Communauté. Or la république d’Autriche a affirmé, sans être contredite par la Commission sur ce point,
que ses autorités compétentes assurent l’utilisation de cette nomenclature de référence lorsque celle-ci est exigée par la
réglementation communautaire, par exemple lorsque le code attribué par le CED à un certain type de déchets doit être indiqué
sur le document de suivi uniforme visé au règlement n˚ 259/93.
L’arrêt Commission/Luxembourg, précité, ne permet pas non plus de conclure que le droit communautaire exige que la nomenclature
nationale des déchets utilisée par un État membre soit remplacée par un acte de droit interne reproduisant littéralement le
CED. Il ressort des points 6 et 7 de cet arrêt que le gouvernement luxembourgeois admettait que l’introduction d’une nomenclature
purement nationale, différente du CED et ayant pour effet d’exclure l’usage de ce dernier pour un grand nombre d’opérations,
n’assurait pas l’utilisation intégrale et fidèle du CED. En l’espèce, le gouvernement autrichien soutient que l’existence
d’un catalogue national des déchets n’empêche pas l’utilisation du CED lorsque l’utilisation de celui-ci est prescrite par
le droit communautaire.
Dans ce contexte, il convient de souligner que l’existence d’une nomenclature nationale des déchets n’est pas en soi incompatible
avec l’application de la réglementation communautaire pertinente. Tant le gouvernement autrichien que la Commission ont rappelé
que le modèle de document de suivi uniforme adopté par la décision 94/774 prévoit non seulement l’indication du code qui correspond
dans le CED aux déchets à transférer, mais également l’indication du code respectif dans le catalogue national. Dès lors,
la simple coexistence du CED et du catalogue autrichien des déchets ne permet pas d’établir un manquement par la république
d’Autriche aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 75/442 et de la décision 94/3.
Certes, il n’est nullement exclu que les différences qu’une liste nationale des déchets présente par rapport au CED soient
de nature à créer des difficultés et un état d’incertitude pour les opérateurs concernés, lesquels ne seraient alors pas en
mesure de connaître l’étendue de leurs droits et obligations dans un domaine régi par le droit communautaire. Toutefois, même
après avoir été expressément invitée par la Cour à faire état de ces difficultés, la Commission n’a pas suffisamment identifié
les difficultés concrètes qui résultent pour les opérateurs et pour les autorités compétentes du fait que le catalogue autrichien
suit un système de classification des déchets différent du CED. À cet égard, la république d’Autriche a maintenu que les deux
systèmes, malgré leurs différences, ne sont pas incompatibles, tandis que la Commission s’est bornée à soutenir que, dans
la mesure où le catalogue autrichien des déchets ne reproduit pas fidèlement le système du CED, il ne constitue pas une mesure
de transposition appropriée.
Étant donné que la Commission n’a pas établi que les différences entre le catalogue autrichien des déchets et le CED sont
de nature à porter atteinte aux intérêts des opérateurs concernés et au principe de la sécurité juridique, le grief tiré d’une
transposition incorrecte du CED ne peut être accueilli.
Eu égard à ce qui précède, il n’y a pas lieu de constater, en l’espèce, un manquement de la république d’Autriche à ses obligations
en vertu de la directive 75/442.
Sur le grief tiré de la transposition incorrecte de la liste des déchets dangereux établie par la décision 94/904
Argumentation des parties
La Commission reproche à la république d’Autriche d’avoir manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive
91/689 dans la mesure où elle n’a pas correctement transposé la liste des déchets dangereux (ci-après la «LDD») établie par
la décision 94/904, en application de ladite directive.
Elle estime que la définition de «déchets dangereux» donnée à l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 91/689 est d’une importance capitale pour l’application de cette directive. Ladite définition
ferait référence aux annexes I à III de la directive 91/689, ainsi qu’à la LDD établie selon la procédure prévue à l’article
18 de la directive 75/442. En outre, selon le cinquième considérant de la directive 91/689, il serait nécessaire d’utiliser
une définition précise et uniforme des déchets dangereux afin de rendre plus efficace leur gestion dans le cadre de la Communauté.
Il en résulterait que les annexes I à III de la directive 91/689 ainsi que la LDD adoptée par la décision 94/904, laquelle
complète cette directive (arrêt du 22 juin 2000, Fornasar e.a., C-318/98, Rec. p. I-4785, point 44), constituent le socle
sur lequel doivent impérativement se fonder les mesures prises par les États membres pour mettre en œuvre ladite directive.
La Commission relève que la république d’Autriche n’a toujours pas adopté les mesures nécessaires pour transposer la LDD établie
par la décision 94/904. Elle expose que le décret ministériel relatif à la détermination des déchets dangereux et de substances
à risque, pris en 1997, prévoyait de reconnaître la pertinence de la liste adoptée par la décision 94/904 uniquement à partir
du 1
er
juillet 2000 et que, dans l’intervalle, cette disposition a simplement été abrogée, sans être remplacée. Le décret modificatif
pris en 2000 aurait introduit pour la première fois, dans le nouveau paragraphe 3 ajouté ﾠ l’article 1
er
du décret de 1997, une référence à la transposition de la directive 91/689 et de la décision 94/904.
La Commission reconnaît que tant la directive 91/689 que la liste adoptée par la décision 94/904 n’ont pas un caractère exhaustif.
Les États membres auraient donc la faculté de qualifier de dangereux des déchets autres que ceux figurant aux annexes I et
II de cette directive ou sur la liste des déchets dangereux et ainsi d’arrêter des mesures de protection renforcées afin d’interdire
l’abandon, le rejet et l’élimination incontrôlée de tels déchets (arrêt Fornasar e.a. précité, points 46 à 51). Elle relève
toutefois que, dans cette hypothèse, ces cas doivent être notifiés à la Commission, conformément à l’article 176 CE et à l’article
er
, paragraphe 4, second tiret, de la directive 91/689 (arrêt Fornasar e.a., précité, point 51).
La Commission insiste sur le fait que la possibilité laissée aux États membres de prendre des mesures de protection renforcées
dans les domaines environnementaux harmonisés par la législation communautaire ne peut être assimilée à la liberté de ne pas
transposer ces mesures d’harmonisation. Elle fait valoir que les États membres ont l’obligation de transposer l’entièreté
de la directive 91/689, y compris ses annexes I et II et le complément que représente la décision 94/904, et qu’ils ne peuvent
aller au-delà qu’à certaines conditions et dans le respect de la procédure.
Selon la Commission, la marge de manœuvre dont les États membres disposent pour transposer les directives ne permet pas, lorsqu’il
s’agit de la transposition d’une liste de déchets dangereux qui complète une définition fondamentale d’une directive et qui
suit un système précis et déterminé attribuant des codes spécifiques aux substances et objets, que les mesures nationales
adoptées se bornent à inclure ces mêmes substances et objets et à les classer comme étant dangereux. La Commission soutient
donc que les mesures nationales de transposition doivent suivre avec précision le système fixé à l’échelon communautaire.
Elle observe à cet égard que la décision 94/904 est obligatoire pour les États membres et que son lien avec la directive 91/689
est si étroit que la date limite de transposition de cette directive a été repoussée par la directive 94/31 pour tenir compte
du retard dans l’adoption de la LDD. Elle fait remarquer, en outre, que le point 1 de l’introduction à cette liste dispose
que les différents types de déchets sont définis de manière complète par leurs codes respectifs et qu’il n’est pas contesté
que, en faisant référence à des normes autrichiennes, la législation nationale en vigueur se sert d’un système différent ainsi
que d’autres codes.
Les critiques que le gouvernement autrichien adresse au contenu et à l’insuffisante qualité de la liste adoptée par la décision
94/904 ne peuvent, selon la Commission, justifier le manquement à l’obligation de transposition. S’il n’est pas contestable
que la LDD est susceptible d’être améliorée, la Commission relève que le législateur communautaire a lui-même prévu à cette
fin une procédure d’adaptation à l’article 9 de la directive 91/689. En outre, elle fait valoir qu’un État membre ne peut
pas invoquer l’article 176 CE pour se défendre dans le cadre d’une procédure en manquement, engagée à son encontre pour transposition
incorrecte d’une directive, s’il n’a pas respecté la procédure prévue par cette disposition du traité. Or, la république d’Autriche
ne se serait pas prévalue de l’article 176 CE lorsqu’elle a notifié le décret relatif à la détermination des déchets dangereux
et des substances à risque pris en 1997.
Le gouvernement autrichien fait valoir qu’il a transposé la directive 91/689 et la LDD par le décret relatif à la détermination
des déchets dangereux et des substances à risque pris en 1997, dont la dernière modification a été publiée en 2000, combiné
avec les dispositions de la norme autrichienne S 2100.
Il souligne que, selon l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 91/689, les États membres peuvent, à certaines conditions, déclarer d’autres déchets comme
dangereux. Compte tenu du fait que la LDD est établie en application de cette disposition, le gouvernement autrichien estime
que l’objectif de la directive est atteint par la mesure de transposition nationale. Il rappelle que l’article 249, troisième
alinéa, CE laisse aux États membres la compétence quant à la forme et aux moyens pour atteindre le résultat voulu par une
directive. Selon ce gouvernement, les dispositions combinées du décret de 1997 et de la norme autrichienne S 2100 ont comme
résultat que tous les déchets que la directive 91/689 et la LDD déclarent comme dangereux sont également considérés comme
dangereux en droit national.
Dans le cadre du décret de 1997, la république d’Autriche aurait fait usage de la possibilité, qui lui était offerte par l’article
er
, paragraphe 4, de la directive 91/689 et par le point 4 de l’introduction à la liste établie par la décision 94/904, de déclarer
comme dangereux d’autres déchets que ceux figurant sur cette liste, estimant qu’ils possèdent l’une des caractéristiques de
dangerosité. Ce décret aurait été formellement notifié à la Commission en tant que mesure de transposition.
Le gouvernement autrichien estime avoir démontré, dans la lettre qui accompagnait la notification formelle du décret susvisé,
que celui-ci transposait entièrement le contenu de la liste adoptée par la décision 94/904. La république d’Autriche se serait
assurée que tous les déchets figurant sur cette liste sont classés sous un code de déchets dangereux de la norme autrichienne
S 2100 et qu’il existe une concordance totale entre les deux listes.
Selon le gouvernement autrichien, le fait que, conformément à l’article 249, quatrième alinéa, CE, une décision soit obligatoire
dans tous ses éléments pour les destinataires qu’elle désigne n’entraîne pas l’obligation de reproduire littéralement la liste
des déchets dangereux annexée à la décision 94/904.
Il observe que, si le caractère contraignant de cette liste pour les États membres ne fait aucun doute, l’obligation de transposer
en droit national ladite liste découlerait à son tour de l’obligation générale de transposer la directive 91/689, ainsi que
la notion de «déchets dangereux» que celle-ci définit. Or, dans ce contexte de transposition en droit national, la liste des
déchets dangereux ne serait contraignante qu’en ce qui concerne la détermination des déchets qui sont censés être considérés
comme dangereux et il appartiendrait aux États membres de choisir la forme et les moyens pour atteindre ce résultat.
En ce qui concerne le rapport entre la LDD et le catalogue national des déchets, le gouvernement autrichien expose que la
norme autrichienne S 2100 contient une énumération plus précise et prévoit des critères plus sévères que la liste communautaire.
Il relève que la république d’Autriche coopère activement au remaniement de la LDD. Toutefois, ce remaniement ne pouvant encore
être considéré comme terminé, il serait nécessaire de maintenir en vigueur le catalogue national des déchets afin de garantir
le niveau élevé de protection offert par le droit autrichien.
Le gouvernement autrichien observe que le droit communautaire ne vise pas à réaliser une harmonisation complète dans le domaine
environnemental et que tant l’article 176 CE que la directive 91/689 prévoient la possibilité pour les États membres d’adopter
des mesures de protection renforcées. Dans ce contexte, le maintien des dispositions autrichiennes, plus sévères quant à leur
contenu, serait justifié.
La liste communautaire ne serait pas satisfaisante en ce que, d’une part, elle est fortement influencée par l’origine du déchet
et, d’autre part, elle n’est pas exhaustive. En conséquence, de nombreux déchets ne seraient pas mentionnés s’ils proviennent
d’un secteur déterminé alors qu’ils seraient classés comme dangereux dans un autre domaine d’application. Le fait que de nombreux
déchets peuvent, en principe, être classés sous plusieurs codes différents poserait également un problème. Le gouvernement
autrichien illustre la problématique précitée à l’aide d’un exemple comparant le classement des restes de câbles contenant
du PCB selon la liste communautaire et selon la liste autrichienne, lequel démontrerait que l’application des critères nationaux
plus sévères permet que les déchets en question soient toujours classés comme dangereux.
Le gouvernement autrichien expose, ensuite, que la liste autrichienne est totalement en accord avec la jurisprudence de la
Cour selon laquelle les caractéristiques du déchet et non pas son origine constituent le critère déterminant pour déclarer
un déchet comme dangereux (arrêt Fornasar e.a., précité, point 56). Il se réfère, en outre, aux réflexions menées dans le
cadre du remaniement en cours de la liste communautaire et à d’autres initiatives portant sur les critères de détermination
des déchets dangereux et des contaminations possibles. Il en conclut que les codes et descriptions prévus dans les listes
communautaires, que ce soit la LDD ou le CED, sont insuffisants pour garantir la protection de l’environnement, notamment
en cas de valorisation de ces déchets, et qu’une reprise directe de ces listes par le droit national impliquerait une détérioration
des standards écologiques en vigueur en Autriche, sans que le fonctionnement du marché intérieur s’en trouve amélioré.
Compte tenu des avantages présentés par le système national de classification des déchets, le gouvernement autrichien soutient
que l’utilisation de la liste nationale, tout en garantissant la coordination avec la LDD, est conforme aux objectifs et aux
principes de la réglementation communautaire en matière de gestion des déchets.
Appréciation de la Cour
L’argumentation avancée par les parties dans le cadre du présent grief est en grande partie analogue à celle qu’elles ont
présentée dans le cadre du premier. En ce qui concerne ces arguments, il suffit donc de rappeler les aspects essentiels de
l’appréciation que la Cour a portée sur les questions déjà soulevées par les parties.
Ainsi, pour les raisons exposées aux points 39 à 41 du présent arrêt, il y a lieu de rejeter d’emblée l’ensemble de l’argumentation
développée par la république d’Autriche visant à démontrer que ses dispositions nationales sont meilleures que la LDD adoptée
par le Conseil et qu’elles assurent la protection de l’environnement à un niveau plus élevé que celui garanti par les textes
communautaires.
S’agissant de la marge de manœuvre dont disposent les États membres dans l’adoption de mesures de transposition de la LDD
en droit national, il importe d’examiner si, comme le soutient la Commission, la directive 91/689 et la décision 94/904 limitent
l’exercice de cette compétence à l’adoption d’un acte interne de transposition reproduisant littéralement les codes et le
système de classement de la liste communautaire.
Il est constant que la LDD a été établie en application de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 91/689, lequel définit la notion de «déchets dangereux» aux fins de ladite directive, et que
la décision 94/904 est obligatoire pour les États membres. Il est également constant que, ainsi qu’il ressort du second tiret
de l’article 1
er
, paragraphe 4, de la directive 91/689, tout comme du point 4 de l’introduction à la LDD, cette liste n’a pas un caractère
exhaustif. Néanmoins, il semblerait que la Commission et la république d’Autriche ont des conceptions opposées sur la possibilité
pour un État membre de considérer des déchets autres que ceux énumérés à la LDD comme étant des déchets dangereux, et en particulier
sur la procédure qui doit encadrer l’exercice de cette faculté.
La Commission rappelle à juste titre que, conformément à l’article 1
er
, paragraphe 4, second tiret, de la directive 91/689, l’État membre concerné doit notifier à la Commission les cas dans lesquels
il qualifie de dangereux les déchets autres que ceux figurant sur la LDD (arrêt Fornasar e.a., précité, point 51). Elle n’a
toutefois pas répondu à l’argument de la république d’Autriche qui considère qu’elle s’est conformée à cette obligation lors
de la notification formelle à la Commission du décret de 1997 portant transposition de la LDD.
Il convient de relever que la Commission n’a pas non plus contesté que le catalogue autrichien des déchets qualifie de dangereux
tous les déchets figurant sur la LDD. Elle n’a donc pas établi que, par l’adoption d’une liste qualifiant de dangereux dﾙautres
déchets, la république d’Autriche ne satisfait pas aux obligations qui lui incombent en vertu de la directive 91/689 et de
la décision 94/904.
La Commission ne saurait, en outre, se fonder sur le point 1 de l’introduction à la LDD, lequel se limite à expliquer le système
de codes utilisé dans cette liste, pour exiger que les États membres suivent avec précision ce système, ce qui reviendrait
à supprimer toute leur marge de manœuvre. Le lien étroit entre la directive 91/689 et la LDD, ainsi que le fait que celle-ci
vise à compléter une notion fondamentale de ladite directive, ne permet pas non plus de conclure que la république d’Autriche
devait se limiter à reproduire littéralement la liste en question dans un acte de droit national, eu égard à ce que dispose
l’article 249, troisième alinéa, CE.
Dans ces conditions, et étant donné que la Commission n’a pas suffisamment identifié les difficultés concrètes qui résultent
pour les opérateurs et pour les autorités compétentes du fait que le catalogue autrichien suit un système de classification
des déchets différent de la LDD (voir points 47 et 48 du présent arrêt), il y a lieu de considérer que la Commission n’a pas
apporté à la Cour les éléments lui permettant de vérifier l’existence du manquement allégué (voir point 34 du présent arrêt).
Il convient dès lors de rejeter le grief tiré d’une transposition incorrecte de la LDD.
Sur le grief tiré de la transposition incorrecte des annexes I et II de la directive 91/689
La Commission reproche également à la république d’Autriche le fait de ne pas avoir transposé les annexes I et II de la directive
91/689, lesquelles, selon elle, font partie intégrante des dispositions de cette directive et sont couvertes par l’obligation
de transposer ladite directive. Le gouvernement autrichien soutient que les États membres ne sont pas tenus de transposer
en droit national lesdites annexes, étant donné que celles-ci sont censées définir un cadre contraignant pour le processus
décisionnel décrit à l’article 18 de la directive 75/442 et que ce processus décisionnel échappe à l’obligation de transposition
des directives.
À cet égard, il convient de relever que les annexes I et II de la directive 91/689 ne sont mentionnées qu’à l’article 1
er
, paragraphe 4, premier tiret, de la même directive. Selon cette disposition, une liste de déchets dangereux devait être établie
conformément à l’article 18 de la directive 75/442 sur la base desdites annexes et dans un délai de six mois avant la date
de mise en application de la directive 91/689. C’est donc à juste titre que la république d’Autriche considère que, au vu
de ce libellé, les annexes I et II de la directive 91/689 sont des instruments qui devaient être utilisés dans le processus
d’établissement de la LDD.
Il convient en outre de constater que la Commission n’a avancé aucun argument visant à démontrer l’utilité d’une transposition
de ces annexes en droit national ou bien que l’absence de transposition mettrait en péril l’application de la réglementation
communautaire en matière de gestion des déchets dangereux. Elle s’est limitée à soutenir que les annexes I et II, en tant
que partie intégrante de la directive 91/689, devaient faire l’objet de mesures de transposition au même titre que les autres
dispositions de la directive.
Il découle de ce qui précède que la Commission n’a pas démontré que la république d’Autriche était tenue d’adopter des mesures
de transposition des annexes I et II de la directive 91/689. Le grief tiré d’une transposition incorrecte de ces annexes ne
saurait donc être retenu.
La Cour n’ayant considéré comme fondé aucun des griefs maintenus par la Commission à l’encontre de la république d’Autriche
(voir point 20 du présent arrêt), le recours doit, en conséquence, être rejeté.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. La république d’Autriche ayant conclu à la condamnation de la Commission et celle-ci ayant succombé
en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Par ces motifs,
LA COUR  (cinquième chambre)
déclare et arrête:
1)
Le recours est rejeté.
2)
La Commission des Communautés européennes est condamnée aux dépens.
Jann
Rosas
von Bahr
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 29 avril 2004.
Le greffier
Le président
R. Grass
V. Skouris
–
Langue de procédure: l'allemand.