CELEX: 62003CJ0346
Auxílios de Estado
Decisão 97/612/CE
Empréstimos bonificados a favor de empresas agrícolas
Artigo 92.º, n.os 2, alínea b), e 3, alíneas a) e c), do Tratado CE [que passou, após alteração, a artigo 87.º, n.os 2, alínea b), e 3, alíneas a) e c), CE]
Admissibilidade
Base jurídica
Confiança legítima

1       Os pedidos de decisão prejudicial têm por objecto a validade da Decisão 97/612/CE da Comissão, de 16 de Abril de 1997, relativa
aos auxílios concedidos pela região da Sardenha (Itália) ao sector agrícola (JO L 248, p. 27, a seguir «decisão impugnada»).
2       Estes pedidos foram apresentados no âmbito de dois litígios que opõem, por um lado, G. Atzeni e o. (a seguir «Atzeni e o.»)
e, por outro, M. Scalas e R. Lilliu (a seguir «Scalas e Lilliu») à Regione autonoma della Sardegna (a seguir «Regione»), a
respeito do reembolso, exigido por esta, de auxílios já pagos aos interessados e da interrupção da atribuição de auxílios
suplementares.

Quadro jurídico nacional e auxílios concedidos
3       O artigo 5.° da Lei regional n.° 44, de 13 de Dezembro de 1988 (a seguir «Lei n.° 44/88»), instituiu um regime de auxílios,
sob a forma de créditos com taxa de juro bonificada, a favor de empresas agrícolas cuja situação financeira tinha sido afectada
por circunstâncias adversas, a fim de permitir a estas últimas reconstituírem as suas disponibilidades financeiras. Estes
créditos deviam ser utilizados para consolidar, a curto prazo, o passivo das empresas em causa e tinham uma duração máxima
de quinze anos.
4       O órgão executivo regional (a Giunta regionale) determinou as modalidades concretas de concessão desses auxílios, designadamente,
as circunstâncias adversas que justificavam a intervenção da Regione, os sectores de intervenção, o montante do empréstimo
em relação ao endividamento da empresa e a duração do crédito.
5       A partir de 1988, o órgão executivo regional decidiu, por quatro vezes, nos termos do artigo 5.° da Lei n.° 44/88, conceder
auxílios sob forma de empréstimos com taxa de juro bonificada (a seguir, quando referidas em conjunto, «quatro medidas de
auxílio»).
6       Em 30 de Dezembro de 1988, foi adoptada uma primeira medida de auxílio em benefício dos produtos agrícolas cultivados em estufa.
O acontecimento adverso que motivou a intervenção da Regione foi a queda dos preços desses produtos. A única condição imposta
para a atribuição do auxílio estava relacionada com o endividamento da empresa a curto prazo. Este devia ser superior a 75%
do valor da produção bruta da empresa no ano considerado.
7       Em 27 de Junho de 1990, uma segunda medida de auxílio foi atribuída às empresas de exploração florestal, proprietárias de
plantações que ainda não podiam ser objecto de abate rentável. O auxílio pretendia sanar e/ou consolidar as dívidas dessas
empresas, vencidas antes de 30 de Junho de 1990, resultantes de investimentos, da gestão das plantações, dos saldos bancários
negativos assim como do pagamento dos salários, das rendas e dos montantes devidos aos fornecedores. O endividamento a curto
prazo deveria ser igual ou superior a 75% da produção bruta da empresa em causa durante o ano considerado. A duração do crédito
foi fixada em treze anos, com vencimento da primeira prestação ao fim de três anos.
8       Em 20 de Novembro de 1990, uma terceira medida de auxílio foi atribuída aos cunicultores que, na sequência de uma epizootia
que assolara a região na Primavera de 1990, tivessem perdido pelo menos 20% dos seus animais. Os empréstimos com taxa de juro
bonificada e duração de quinze anos, com vencimento da primeira prestação ao fim de três anos, podiam cobrir duas anuidades
ou quatro semestres de empréstimos a longo prazo já contraídos e um montante correspondente às necessidades financeiras das
empresas interessadas durante um ano.
9       A quarta medida de auxílio, decidida em 26 de Junho de 1992, foi atribuída a todas as empresas agrícolas endividadas devido
às condições de mercado cada vez mais desfavoráveis e às dificuldades resultantes das adversidades climatéricas. O endividamento
a curto prazo destas empresas deveria ser, pelo menos, igual a 51% da sua produção bruta em 1991. A duração do empréstimo
concedido era de quinze anos, com vencimento da primeira prestação ao fim de três anos. O endividamento era calculado tendo
em conta os empréstimos de duração inferior a doze meses existentes em 1991, ainda que reembolsados desde então, e os reembolsos
proporcionais dos financiamentos plurianuais vencidos ou pagos em 1991, ou vencidos nos anos anteriores e não pagos.
10     O auxílio obtido ao abrigo desta quarta medida podia ser utilizado para cobrir os créditos de gestão com taxa de juro bonificada,
as dívidas resultantes dos empréstimos a médio prazo, excluídos os contraídos para aquisição de maquinaria agrícola, e os
reembolsos proporcionais dos empréstimos plurianuais com taxa de juro bonificada concedidos pela Regione na sequência de calamidades
naturais.

Procedimento na Comissão das Comunidades Europeias
11     Por ofício de 1 de Setembro de 1992, a República Italiana notificou à Comissão, nos termos do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado CE
(que passou a artigo 88.°, n.° 3, CE), a Lei regional n.° 17, de 27 de Agosto de 1992 (a seguir «Lei n.° 17/92)».
12     O artigo 12.° da Lei n.° 17/92 alterou o artigo 5.° da Lei n.° 44/88, que não tinha sido notificada à Comissão.
13     Por ofício de 1 de Agosto de 1994, esta instituição comunicou à República Italiana a sua decisão de dar início ao procedimento
previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, contra o artigo 5.° da Lei n.° 44/88 e as quatro medidas de auxílio.
14     O Governo italiano apresentou observações por ofícios de 30 de Janeiro, 25 de Agosto e 1 de Dezembro de 1995.
15     A Comissão adoptou a decisão impugnada em 16 de Abril de 1997.

Decisão impugnada
16     No artigo 1.° da decisão impugnada, a Comissão considerou que os auxílios concedidos pela Regione, nos termos do artigo 5.°
da Lei n.° 44/88 e das quatro medidas de auxílio, são ilegais por não terem sido notificados à Comissão na fase de projecto
e por serem incompatíveis com o mercado comum à luz do disposto no artigo 92.°, n.
os
1 a 3, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.°, n.
os
1 a 3, CE).
17     No artigo 2.° da decisão impugnada, a Comissão esclareceu que a República Italiana ficava obrigada a suprimir os referidos
auxílios, no prazo de dois meses a contar da data de notificação dessa decisão, e a adoptar as medidas necessárias para recuperar
os montantes já pagos, no prazo de seis meses a contar da mesma data.

Litígios nos processos principais e questões prejudiciais
18     Na sequência da adopção da decisão impugnada, o Conselho Regional revogou o artigo 5.° da Lei n.° 44/88 e aprovou, em 18 de
Dezembro de 1997, os decretos de revogação dos auxílios já concedidos (a seguir «decretos do mês de Dezembro de 1997»).

Processo C‑346/03
19     Por requerimento de 23 de Janeiro de 2002, Atzeni e o., proprietários de empresas agrícolas, intentaram uma acção no Tribunale
di Cagliari, pedindo, a título principal, a declaração de que os decretos do mês de Dezembro de 1997 não eram aplicáveis e
a condenação da Regione no pagamento das quantias de auxílios que faltava pagar a título das quatro medidas de auxílio.
20     A título subsidiário, Atzeni e o. pediram a declaração da violação pela Regione da regulamentação comunitária em matéria de
auxílios de Estado e de diversos princípios, designadamente os da transparência e da boa administração. Pediram igualmente
a condenação da Regione na reparação do prejuízo que lhes causou, por um lado, por não os ter informado da decisão de dar
início ao procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado bem como da adopção da decisão impugnada e, por outro, por
lhes ter notificado os decretos do mês de Dezembro de 1997 apenas em 16 de Novembro de 2001.
21     O órgão jurisdicional de reenvio considerou necessário interrogar o Tribunal de Justiça sobre a legalidade da decisão impugnada,
que constitui o fundamento dos decretos do mês de Dezembro de 1997. Foi nestas condições que o Tribunale di Cagliari decidiu
suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«[A decisão impugnada está ferida de invalidade], em relação aos seguintes vícios:
a)      incompetência da Comissão para adoptar a decisão impugnada por violação das disposições conjugadas dos artigos [38.°, 40.°
e 43.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 32.° CE, 34.° CE e 37.° CE), 39.°, 41.°, 42.° e 46.° do Tratado
CE (que passaram, após alteração, a artigos 33.° CE, 35.° CE, 36.° CE e 38.° CE];
b)      violação das normas que regem o procedimento na acepção do artigo [93.°, n.° 1, do Tratado];
c)      violação das normas que regem o procedimento na acepção do artigo [93.°, n.
os
2 e 3, do Tratado];
d)      falta de fundamentação da decisão nos termos das disposições conjugadas dos artigos [190.° do Tratado CE (actual artigo 253.° CE),
93.°, n.° 3, e 92.°, n.° 1, do Tratado];
e)      violação e errada aplicação do Regulamento n.° 797/85 do Conselho, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas;
f)      violação e incumprimento das ‘práticas instituídas para os auxílios às empresas agrícolas em dificuldade’ e das ‘orientações
comunitárias dos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade’?»

Processo C‑529/03
22     Por requerimento de 31 de Julho de 2002, Scalas e Lilliu, agindo na qualidade de mandatários de 389 pessoas, intentaram uma
acção no Tribunale di Cagliari, pedindo, a título principal, a declaração da inexistência da obrigação de reembolsar os auxílios
concedidos pela Regione em aplicação das quatro medidas de auxílio ou, a título subsidiário, a condenação desta última no
ressarcimento do prejuízo sofrido pelos agricultores em causa.
23     O Tribunale di Cagliari decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a apreciação da legalidade da decisão
impugnada à luz dos seis pontos suscitados no processo C‑346/03 e recordados no n.° 21 do presente acórdão, bem como três
questões prejudiciais que podem ser formuladas do seguinte modo:
1)      A decisão impugnada lesa o princípio da protecção da confiança legítima, tendo em conta o tempo decorrido entre as quatro
seguintes etapas, ou seja, a publicação da Lei n.° 44/88, em 1988, a abertura do processo de infracção, em 1994, a adopção
da decisão impugnada, em 1997, e a notificação do pedido de reembolso aos agricultores, em Novembro de 2001?
2)      A decisão impugnada está insuficientemente fundamentada na parte em que afirma que os auxílios em causa «[podem] falsear a
concorrência e […] alterar as trocas comerciais entre os Estados‑Membros», sem analisar a forma concreta de cada um dos auxílios
atribuídos nem levar em conta o facto de as condições económicas e sociais da Sardenha impedirem que as produções agrícolas
locais possam perturbar ou ameaçar a concorrência nos Estados‑Membros, nem sequer levar em conta a preocupante situação local
em matéria de desemprego, nem, por último, indicar uma razão válida para excluir os auxílios destinados a impedir as consequências
originadas por calamidades naturais ou outros acontecimentos de carácter excepcional?
3)      A decisão impugnada também está insuficientemente fundamentada na medida em que qualificou os auxílios concedidos como «auxílios
ao funcionamento», relativos a dívidas a curto prazo, sem ter em conta o facto de se destinarem a um reescalonamento, a longo
prazo, das dívidas já existentes e não pagas devido a dificuldades causadas por factores externos à exploração, como adversidades
climatéricas excepcionais?
24     Por despacho de 6 de Maio de 2004, os processos C‑346/03 e C‑529/03 foram apensos para efeitos da fase oral e do acórdão.

Quanto ao pedido de reabertura da fase oral
25     Por requerimento de 19 de Setembro de 2005, Atzeni e o. assim como Scalas e Lilliu pediram ao Tribunal de Justiça que ordenasse,
nos termos do artigo 61.° do Regulamento de Processo, a reabertura da fase oral. Fundamentaram o seu pedido invocando a complexidade
do litígio nos processos principais bem como o seu desacordo com as conclusões do advogado‑geral.
26     A este respeito, há que recordar que o Tribunal de Justiça pode, oficiosamente ou sob proposta do advogado‑geral, ou ainda
a pedido das partes, ordenar a reabertura da fase oral do processo, se considerar que não está suficientemente esclarecido
ou que o processo deve ser decidido com base num argumento que não foi debatido entre as partes (v. acórdãos de 19 de Fevereiro
de 2002, Wouters e o., C‑309/99, Colect., p. I‑1577, n.° 42, e de 14 de Dezembro de 2004, Swedish Match, C‑210/03, Colect.,
p. I‑11893, n.° 25).
27     No caso em apreço, Atzeni e o. assim como Scalas e Lilliu não invocaram nenhuma razão que justifique a reabertura da fase
oral e o Tribunal de Justiça, ouvido o advogado‑geral, considera que dispõe de todos os elementos necessários para responder
às questões colocadas. Por conseguinte, há que indeferir o pedido de reabertura da fase oral.

Quanto às questões prejudiciais

Observações preliminares
28     Nas suas questões, reproduzidas nos n.
os
21 e 23 do presente acórdão, o Tribunale di Cagliari pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie, no essencial, sobre a
validade da decisão impugnada à luz dos seguintes aspectos que abrangem os suscitados nas referidas questões:
–       a base jurídica da decisão impugnada e os seus efeitos na competência da Comissão para a adoptar [C‑346/03, alínea a)];
–       a não aplicação do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado, relativo aos auxílios existentes [C‑346/03, alínea b)];
–       a duração excessiva do procedimento, que lesa a sua regularidade e a confiança legítima dos beneficiários dos auxílios [C‑346/03,
alínea c), e C‑529/03, primeira questão];
–       a insuficiência de fundamentação e os erros de apreciação relativamente à compatibilidade das quatro medidas de auxílio com
o mercado comum [C‑346/03, alíneas d), e) e f); e C‑529/03, segunda e terceira questões].
29     Por outro lado, o Tribunale di Cagliari questiona a admissibilidade das questões prejudiciais. Tendo em conta as observações
do órgão jurisdicional de reenvio e as observações apresentadas por Scalas e Lilliu e pela Comissão a este respeito, há que
analisar este aspecto em primeiro lugar.

Quanto à admissibilidade das questões prejudiciais
30     O problema da admissibilidade das questões prejudiciais é suscitado na medida em que Atzeni e o. já interpuseram, em 25 de
Janeiro de 2002, um recurso de anulação da decisão impugnada no Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias.
Por despacho de 29 de Maio de 2002, Atzeni e o./Comissão (T‑21/02, não publicado na Colectânea), o Tribunal de Primeira Instância
julgou o recurso inadmissível por extemporâneo, sem todavia se pronunciar sobre um segundo fundamento de inadmissibilidade
arguido pela Comissão, relativo à falta de legitimidade activa dos recorrentes no Tribunal de Primeira Instância. Ora, se
estes tivessem legitimidade, mas, simplesmente, não tivessem interposto recurso nos prazos fixados, os presentes pedidos de
decisão prejudicial, relativos à validade da decisão impugnada, seriam inadmissíveis no Tribunal de Justiça.
31     Com efeito, há que recordar que as exigências de segurança jurídica, mais concretamente as que decorrem do princípio da força
de caso julgado, conduzem à exclusão da possibilidade de o beneficiário de um auxílio, objecto de uma decisão da Comissão
adoptada com base no artigo 93.° do Tratado, que teria podido impugnar essa decisão e que deixou expirar o prazo imperativo
previsto para esse efeito no artigo 173.°, quinto parágrafo, do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 230.°, quinto
parágrafo, CE), pôr em causa a legalidade dessa decisão perante os órgãos jurisdicionais nacionais aquando de um recurso dirigido
contra as medidas de execução dessa decisão tomadas pelas autoridades nacionais. Admitir que, em semelhantes circunstâncias,
o interessado se possa opor, perante o órgão jurisdicional nacional, à execução da decisão, invocando a sua ilegalidade, traduzir‑se‑ia
em reconhecer‑lhe a faculdade de contornar o carácter definitivo que a decisão reveste para ele, após a expiração do prazo
de recurso (v. acórdão de 9 de Março de 1994, TWD Textilwerke Deggendorf, C‑188/92, Colect., p. I‑833, n.
os
17 e 18).
32     Há que observar que, no processo que deu origem ao acórdão TWD Textilwerke Deggendorf, já referido, a decisão da Comissão
dirigida ao Estado‑Membro visado mencionava expressamente o beneficiário do auxílio individual em causa, e esse Estado tinha
comunicado a este último a referida decisão, referindo que podia interpor um recurso de anulação contra essa decisão.
33     Nos processos principais, em contrapartida, a decisão impugnada, dirigida à República Italiana, versa sobre regimes de auxílios
destinados a categorias de pessoas definidas de modo geral, e não a beneficiários expressamente identificados. Além disso,
esta decisão não foi notificada por esse Estado‑Membro a Atzeni e o. nem a nenhum outro beneficiário dos auxílios em causa.
34     Assim, contrariamente às circunstâncias na origem do acórdão TWD Textilwerke Deggendorf, já referido, não era manifesto que
fosse admissível um recurso de anulação da decisão impugnada interposto pelos beneficiários das quatro medidas de auxílio.
Assim sendo, há que considerar que os pedidos de decisão prejudicial são admissíveis.

Quanto à base jurídica da decisão impugnada e aos seus efeitos na competência da Comissão para a adoptar
Observações apresentadas ao Tribunal
35     Scalas e Lilliu sustentam que as regras de concorrência, em particular as previstas nos artigos 92.° e 93.° do Tratado, não
são aplicáveis ao sector agrícola. Referindo‑se ao artigo 42.° do Tratado, alegam que essas regras só são aplicáveis na medida
determinada pelo Conselho da União Europeia. Ora, o Regulamento n.° 26 do Conselho, de 4 de Abril de 1962, relativo à aplicação
de determinadas regras de concorrência à produção e ao comércio de produtos agrícolas (JO 1962, 30, p. 993; EE 08 F1 p. 29),
adoptado com base no artigo 42.° do Tratado CEE (actual artigo 42.° do Tratado CE), só previa uma aplicação muito limitada
das disposições do Tratado sobre os auxílios de Estado ao sector agrícola. Daí resulta que a Comissão não tinha competência
para iniciar o procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado nem para adoptar a decisão impugnada destinada à supressão
dos auxílios concedidos.
36     A Comissão sustenta que todas as regras do Tratado sobre os auxílios de Estado, que constam dos artigos 92.° e 93.° do Tratado,
se aplicam às quatro medidas de auxílio:
–       os auxílios aos cunicultores estão sujeitos a essas regras por força do Regulamento (CEE) n.° 827/68 do Conselho, de 28 de
Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado para certos produtos enumerados no Anexo II do Tratado (JO L 151,
p. 16; EE 03 F2 p. 170);
–       os auxílios às empresas florestais estão directamente abrangidos pelo âmbito de aplicação dessas regras;
–       os auxílios à produção em estufa e os auxílios às empresas agrícolas endividadas devem respeitar as referidas regras, quer
porque respeitam a produtos abrangidos por uma organização comum de mercado e estão sujeitos a essas mesmas regras por força
do regulamento que institui esta organização quer porque estão abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 797/85
do Conselho, de 12 de Março de 1985, relativo à melhoria da eficácia das estruturas agrícolas (JO L 93, p. 1; EE 03 F34 p. 66),
ou do que o substituiu, ou seja, o Regulamento (CEE) n.° 2328/91 do Conselho, de 15 de Julho de 1991 (JO L 218, p. 1).
Resposta do Tribunal
37     Resulta das disposições do artigo 42.° do Tratado que as regras em matéria de concorrência só são aplicáveis à produção e
ao comércio dos produtos agrícolas, como definidos no artigo 38.° do Tratado, na medida determinada pelo Conselho.
38     Este último adoptou diversos regulamentos.
39     Em primeiro lugar, o Regulamento n.° 26 prevê uma aplicação das disposições do Tratado sobre os auxílios de Estado no sector
agrícola, limitada aos que constam do artigo 93.°, n.
os
1 e 3, primeiro período, do Tratado. Daí resulta que, no caso de produtos abrangidos por esse regulamento, a Comissão não
dispõe do poder de dar início ao procedimento previsto no n.° 2 do mesmo artigo. Apenas lhe é legítimo apresentar as suas
observações, e não opor‑se à concessão dos auxílios em causa.
40     Em seguida, quando os regulamentos relativos à organização comum de mercados foram adoptados, o que aconteceu para a maior
parte dos produtos agrícolas na acepção do artigo 38.° do Tratado, esses regulamentos previram que todas as regras do Tratado
sobre os auxílios de Estado, constantes dos artigos 92.°, 93.° e 94.° do Tratado CE (actual artigo 89.° CE), eram aplicáveis,
sem prejuízo de certos limites eventuais. Por conseguinte, só os produtos agrícolas não sujeitos a uma organização comum de
mercados estão abrangidos pelas disposições do Tratado sobre os auxílios de Estado, cuja aplicação é limitada pelo Regulamento
n.° 26.
41     Por último, foram adoptados diversos outros regulamentos, em especial o Regulamento n.° 797/85, que contém disposições relativas
à concessão de auxílios de Estado, das quais resulta que as medidas de auxílio que se afastam das regras previstas no referido
regulamento podem, porém, ser permitidas desde que sejam adoptadas em conformidade com os artigos 92.° a 94.° do Tratado.
42     Importa, por conseguinte, determinar se os produtos visados pelas quatro medidas de auxílio são produtos agrícolas na acepção
do artigo 38.° do Tratado e, neste caso, em que medida estão sujeitos às disposições do Tratado em matéria de auxílios de
Estado.
43     Em primeiro lugar, a medida de auxílio às empresas florestais visa um sector, o das florestas, que não é mencionado na lista
dos produtos agrícolas que constam do anexo II do Tratado e, consequentemente, não é relativa a um produto agrícola na acepção
do artigo 38.° do Tratado. Os auxílios às empresas florestais não são assim objecto de um regime específico e estão, por conseguinte,
inteiramente sujeitos às disposições dos artigos 92.° e 93.° do Tratado.
44     Em seguida, a medida de auxílio aos cunicultores diz respeito a um produto agrícola que é objecto de uma organização comum
de mercado instituída pelo Regulamento n.° 827/68. O artigo 5.° deste regulamento dispõe que os artigos 92.° e 93.° do Tratado
são aplicáveis à produção e ao comércio deste produto, sem limitação.
45     Por último, as duas outras medidas de auxílio visam, por um lado, a produção em estufa bem como, por outro, as empresas agrícolas
endividadas e são, por conseguinte, susceptíveis de abranger uma grande variedade de produtos agrícolas.
46     Não foi alegado que estas medidas diziam respeito a produtos agrícolas não sujeitos a uma organização comum de mercado e,
por conseguinte, abrangidos pelas disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado, cuja aplicação foi limitada pelo
Regulamento n.° 26.
47     No que diz respeito, mais particularmente, aos auxílios às empresas agrícolas endividadas, estes não visam produtos específicos,
constituindo antes auxílios gerais a essas empresas. A este título, são susceptíveis de estar abrangidos, nomeadamente, pelo
âmbito de aplicação do Regulamento n.° 797/85, cujo artigo 31.° remete, em todo o caso, para as disposições do Tratado relativas
aos auxílios de Estado.
48     Por conseguinte, ao examinar as quatro medidas de auxílio à luz dos artigos 92.° e 93.° do Tratado, a Comissão não fundamentou
a decisão impugnada numa base jurídica incorrecta e não era incompetente para adoptar essa decisão.

Quanto à não aplicação do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado, relativo aos auxílios existentes
Observações apresentadas ao Tribunal
49     Scalas e Lilliu alegam que as quatro medidas de auxílio se baseiam não só na Lei n.° 44/88 mas também numa lei anterior, de
1928, que é citada na Lei n.° 44/88. Por conseguinte, a Comissão não deveria ter analisado essas medidas com base nas disposições
do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, relativas aos auxílios novos, mas sim nas do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado, aplicáveis
aos regimes de auxílios existentes. Nos termos destas últimas, os auxílios em que consistem as quatro medidas em causa nos
processos principais podiam ter sido legalmente pagos até à adopção da decisão impugnada pela Comissão e não deviam, consequentemente,
dar lugar a reembolso.
50     A Comissão alega que este argumento não procede.
Resposta do Tribunal
51     Devem ser consideradas auxílios novos as medidas adoptadas após a entrada em vigor do Tratado, que visem a instituição ou
a alteração dos auxílios, sendo que as alterações podem dizer respeito quer aos auxílios existentes quer aos projectos iniciais
notificados à Comissão (v., neste sentido, acórdão de 17 de Junho de 1999, Piaggio, C‑295/97, Colect., p. I‑3735, n.° 48).
52     Por conseguinte, a simples menção, na Lei n.° 44/88, de uma lei de 1928 não é suficiente para demonstrar que as quatro medidas
de auxílio se baseiam nessa lei de 1928 e constituem auxílios existentes, uma vez que a referida lei foi rectificada e completada
posteriormente.
53     Resulta, no caso vertente, das informações apresentadas ao Tribunal de Justiça que as quatro medidas de auxílio se baseiam
directamente no artigo 5.° da Lei n.° 44/88, que permite a concessão de empréstimos com taxa de juro bonificada, destinados
a reconstituir as disponibilidades financeiras das empresas agrícolas cuja situação foi afectada por circunstâncias adversas.
54     Consequentemente, os auxílios em causa nos processos principais constituem auxílios novos e não auxílios existentes, e a Comissão
não cometeu um erro ao basear‑se nas disposições do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado.

Quanto à duração alegadamente excessiva do procedimento que lesa a sua regularidade e o princípio da protecção da confiança
legítima
Observações apresentadas ao Tribunal
55     Scalas e Lilliu sustentam que a Comissão fez prova de uma lentidão excessiva no exame dos auxílios em causa nos processos
principais. A Comissão deveria ter procedido, sem demora, a esse exame, logo que a Lei n.° 44/88 lhe foi comunicada por ofício
de 1 de Setembro de 1992. Consideram, assim, que esta instituição deveria ter emitido um parecer sobre as quatro medidas de
auxílio, nos dois meses a contar da data da recepção do referido ofício, e ordenado à República Italiana que suspendesse imediatamente
a atribuição dos auxílios.
56     Em vez disso, a Comissão deixou primeiro decorrer um período de dois anos, antes de dar início, em 1994, a um procedimento
de investigação formal, e, depois, um período de três anos, antes de adoptar, em 1997, a decisão impugnada. Assim, passaram
mais de nove anos entre, por um lado, a instituição do regime de auxílios em 1988 e, por outro, a adopção dessa decisão, e
mais de treze anos entre a data dessa instituição e a notificação aos interessados, em Novembro de 2001, dos decretos do mês
de Dezembro de 1997. Scalas e Lilliu sustentam que esses períodos de tempo lesaram o princípio da protecção da confiança legítima.
57     A Comissão considera que as acusações de morosidade que lhe foram feitas não procedem e alega que o Governo italiano é responsável
por diversos atrasos. Este respondeu aos pedidos da Comissão nos prazos de cinco e seis meses por duas ocasiões.
Resposta do Tribunal
58     Relativamente a uma alegada irregularidade procedimental causada por atrasos excessivos da Comissão no exame das quatro medidas
de auxílio, há que referir, em primeiro lugar, que vários atrasos são imputáveis ao Governo italiano.
59     Assim, foi esse governo que não notificou à Comissão a Lei n.° 44/88 antes de ela ser adoptada e que deixou decorrer um período
de cerca de quatro anos antes de informar a Comissão da sua adopção.
60     Resulta igualmente dos autos apresentados ao Tribunal de Justiça que a Comissão não se podia pronunciar sobre a validade do
regime de auxílios previsto pela referida lei, examinando unicamente o respectivo texto. Esta instituição precisou de outras
informações cuja comunicação solicitou ao Governo italiano. Ora, este, muitas vezes, demorou meses a responder aos pedidos
da Comissão.
61     Em segundo lugar, embora o procedimento de exame da Lei n.° 44/88 e das quatro medidas de auxílio pela Comissão pareça ter
sido relativamente longo, há que recordar que até à adopção do Regulamento n.° 659/1999 do Conselho, de 22 de Março de 1999,
que estabelece as regras de execução do artigo 93.° do Tratado (JO L 83, p. 1), a Comissão não estava sujeita a prazos específicos.
Na inexistência de diplomas a este respeito, a Comissão, no entanto, devia velar por não retardar indefinidamente o exercício
dos seus poderes, a fim de respeitar a exigência fundamental da segurança jurídica (v. acórdão de 24 de Setembro de 2002,
Falck e Acciaierie di Bolzano/Comissão, C‑74/00 P e C‑75/00 P, Colect., p. I‑7869, n.° 140).
62     A este respeito, como o advogado‑geral referiu na sua análise dos prazos decorridos, nos n.
os
160 a 167 das suas conclusões, o exame do desenrolar do procedimento não revelou um atraso que lesasse essa exigência fundamental.
Em particular, foi necessária uma primeira etapa de dois anos, de 1992 a 1994, para recolher os factos pertinentes, não tendo
o Governo italiano notificado a Lei n.° 44/88 e as quatro medidas de auxílio por iniciativa própria. Uma segunda etapa, que
se iniciou em 1994, prosseguiu até à adopção, em 1997, da decisão impugnada. No decurso desta segunda etapa, a Comissão considerou
útil pedir esclarecimentos ao referido governo, por várias ocasiões, devido, nomeadamente, à alteração da regulamentação italiana
no último trimestre de 1995.
63     Relativamente a uma alegada violação do princípio da protecção da confiança legítima, importa recordar a jurisprudência consolidada
do Tribunal de Justiça em matéria de auxílios.
64     Tendo em conta o carácter imperativo do controlo dos auxílios de Estado efectuado pela Comissão nos termos do artigo 93.°
do Tratado, as empresas beneficiárias de um auxílio não podem, em princípio, ter uma confiança legítima na regularidade do
auxílio, a não ser que este tenha sido concedido no respeito pelo processo previsto no referido artigo. Com efeito, um operador
económico diligente deve normalmente estar em condições de se assegurar de que esse processo foi respeitado (v. acórdão de
20 de Março de 1997, Alcan Deutschland, C‑24/95, Colect., p. I‑1591, n.° 25).
65     Quando um auxílio é concedido sem notificação prévia à Comissão, sendo assim ilegal por força do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado,
o beneficiário do auxílio não pode ter, nesse momento, uma confiança legítima na regularidade da sua concessão (v. acórdãos
Alcan Deutschland, já referido, n.
os
30 e 31, e de 11 de Novembro de 2004, Demesa e Territorio Histórico de Álava/Comissão, C‑183/02 P e C‑187/02 P, Colect.,
p. I‑10609, n.° 45).
66     Por conseguinte, na medida em que a Lei n.° 44/88 não tinha sido devidamente notificada à Comissão, os agricultores sardos
em causa não podiam ter nenhuma confiança na legalidade dos auxílios que lhes tinham sido concedidos, e a alegada lentidão
do procedimento não pode ter dado origem a essa confiança.
67     Consequentemente, não foi demonstrada a existência de um atraso excessivo susceptível de constituir uma irregularidade procedimental
ou de lesar o princípio da protecção da confiança legítima.

Quanto à alegada insuficiência de fundamentação e ao alegado erro de apreciação relativamente à compatibilidade dos auxílios
com o mercado comum
Observações preliminares
68     O órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que verifique a validade da decisão impugnada à luz, em primeiro
lugar, do dever de fundamentação e, em segundo lugar, da apreciação da compatibilidade dos auxílios em causa nos processos
principais com o mercado comum. No que diz respeito ao segundo ponto, o referido órgão jurisdicional procura saber se a Comissão
fez essa apreciação, respeitando, em particular, as disposições dos artigos 92.°, n.
os
2, alínea b), e 3, alínea a), do Tratado, tendo em conta, por um lado, a prática da Comissão neste domínio, no momento em
que foi dado início ao procedimento (a seguir, em conformidade com a expressão utilizada na decisão impugnada, «práticas específicas
da Comissão aplicáveis aos auxílios a explorações agrícolas em dificuldade»), e, por outro, as Orientações comunitárias relativas
aos auxílios estatais de emergência e à reestruturação concedidos a empresas em dificuldade (JO 1994, C 368, p. 12, a seguir
«orientações»). O órgão jurisdicional de reenvio suscita igualmente a questão da violação, pela decisão impugnada, do Regulamento
n.° 797/85.
Observações apresentadas ao Tribunal
69     Scalas e Lilliu sustentam que a decisão impugnada está insuficientemente fundamentada na medida em que não menciona o modo
como os auxílios em causa nos processos principais afectaram ou ameaçaram afectar a concorrência. Em particular, a análise
dos efeitos da referida decisão na concorrência é incompleta, uma vez que não contém uma descrição do mercado.
70     A decisão impugnada está igualmente insuficientemente fundamentada no que respeita aos efeitos nas trocas comerciais. Scalas
e Lilliu salientam a este respeito que, tendo em conta a situação económica e social da Sardenha, está excluído que as trocas
possam ser afectadas pelos referidos auxílios.
71     Scalas e Lilliu sustentam que, de qualquer modo, os referidos auxílios são compatíveis com o artigo 92.°, n.
os
2, alínea b), e 3, alíneas a) e c), do Tratado. A Comissão também aplicou incorrectamente os critérios das práticas específicas
da Comissão aplicáveis aos auxílios a explorações agrícolas em dificuldade e das orientações, que não têm, de qualquer modo,
efeito vinculativo. Por outro lado, a Comissão aplicou erradamente as Directivas 72/159/CEE do Conselho, de 17 de Abril de
1972, relativa à modernização das explorações agrícolas (JO L 96, p. 1; EE 03 F5 p. 177), e 75/268/CEE do Conselho, de 28
de Abril de 1975, sobre a agricultura de montanha e de certas zonas desfavorecidas (JO L 128, p. 1; EE 03 F8 p. 153), bem
como o Regulamento n.° 797/85.
72     A Comissão alega que a decisão impugnada preenche inteiramente os requisitos impostos em termos de fundamentação. Relativamente
à compatibilidade dos auxílios em causa nos processos principais com o mercado comum, esclarece que os critérios que permitem
que os auxílios controvertidos sejam abrangidos pelas disposições do artigo 92.°, n.
os
2, alínea b), e 3, do Tratado não se encontram reunidos.
Resposta do Tribunal
73     O dever de fundamentação exigido no artigo 190.° do Tratado deve ser adaptado à natureza do acto em causa e deixar transparecer,
de forma clara e inequívoca, o raciocínio da instituição autora do acto, de forma a permitir aos interessados conhecer as
razões da medida adoptada e ao órgão jurisdicional competente exercer o seu controlo. Em função das circunstâncias do caso
em apreço, não é exigido que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em
que a questão de saber se a fundamentação de um acto satisfaz as exigências do artigo 190.° do Tratado deve ser apreciada
à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v.,
nomeadamente, acórdão de 19 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão, C‑113/00, Colect., p. I‑7601, n.
os
47 e 48).
74     Assim, no caso de auxílios que não foram notificados à Comissão na fase de projecto, esta última está obrigada a referir,
na fundamentação da decisão, pelo menos, as circunstâncias em que esses auxílios foram concedidos, quando estas permitem demonstrar
que os referidos auxílios são susceptíveis de afectar as trocas comercias entre Estados‑Membros, mas não é obrigada a fazer
a demonstração do efeito real dos auxílios já concedidos. Se fosse o caso, com efeito, esta exigência levaria a favorecer
os Estados‑Membros que pagam auxílios sem observarem o dever de notificação previsto no artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, em
detrimento daqueles que notificam os auxílios na fase de projecto (acórdão Espanha/Comissão, já referido, n.° 54).
75     No caso vertente, resulta da decisão impugnada que a Comissão esclareceu de que modo os auxílios concedidos proporcionaram
uma vantagem aos seus beneficiários. A Comissão recorda igualmente que, em matéria de produtos agrícolas, qualquer auxílio
em benefício da produção nacional é susceptível de afectar as trocas comercias entre Estados‑Membros. Por conseguinte, esclareceu
as razões por que considerou que os auxílios concedidos falseavam a concorrência e eram susceptíveis de afectar as trocas
comerciais entre os referidos Estados. Não tendo a Lei n.° 44/88 e as quatro medidas de auxílio sido notificadas, não estava
obrigada a fazer uma descrição do mercado nem a explicar detalhadamente os fluxos de trocas comerciais entre os Estados‑Membros
relativamente aos produtos em causa.
76     Por outro lado, a Comissão expôs detalhadamente, nas secções IV e V da decisão impugnada, as razões por que, tendo em conta
as informações prestadas pelas autoridades italianas, não se encontravam reunidas as condições exigidas para a aplicação das
derrogações previstas no artigo 92.°, n.
os
2 e 3, do Tratado.
77     Consequentemente, a crítica relativa à insuficiência de fundamentação não deve ser acolhida.
78     No que diz respeito à compatibilidade dos auxílios com o mercado comum, há que apreciá‑la à luz do artigo 92.°, n.
os
2, alínea b), e 3, alíneas a) e c), do Tratado.
79     O artigo 92.°, n.° 2, alínea b), do Tratado dispõe que os auxílios destinados a remediar os danos causados por calamidades
naturais ou por outros acontecimentos extraordinários são compatíveis com o mercado comum. Tratando‑se de uma derrogação ao
princípio geral da incompatibilidade dos auxílios de Estado com o mercado comum, essa disposição deve ser objecto de interpretação
estrita. O Tribunal de Justiça decidiu, assim, que só podem ser compensados, na acepção dessa disposição, os prejuízos causados
directamente por calamidades naturais ou por outros acontecimentos extraordinários. Consequentemente, deve existir um nexo
directo entre os prejuízos causados pelo acontecimento extraordinário e o auxílio de Estado, e é necessária uma avaliação
tão precisa quanto possível dos prejuízos sofridos pelos produtores em causa (acórdão de 11 de Novembro de 2004, Espanha/Comissão,
C‑73/03, não publicado na Colectânea, n.° 37).
80     No caso vertente, não foi demonstrada a existência de nexo entre as quatro medidas de auxílio e uma calamidade natural ou
um acontecimento extraordinário. A República Italiana mencionou que certos auxílios se destinavam a remediar as dificuldades
ligadas a uma crise do mercado em causa e a taxas de juros elevadas, mas, como referiu a Comissão na decisão impugnada, esses
fenómenos são a expressão das forças de mercado com que cada empresário é confrontado.
81     Por sua vez, os problemas climatéricos invocados pela República Italiana, como a seca, só são mencionados de modo geral. Não
foi demonstrada nenhuma gravidade particular em relação aos fenómenos climatéricos habituais nem foi apresentada uma estimativa
dos alegados prejuízos sofridos pelos agricultores por causa desses fenómenos.
82     No que diz respeito ao auxílio concedido aos cunicultores, resulta das próprias características do auxílio que o mesmo não
estava reservado aos que tinham perdido todos os seus animais, mas era concedido a partir de uma perda de 20% desses animais.
De resto, a República Italiana não demonstrou a existência de conformidade entre o auxílio concedido e as perdas sofridas.
83     Por conseguinte, não foi demonstrado erro de apreciação na aplicação, pela Comissão, do artigo 92.°, n.° 2, alínea b), do
Tratado.
84     Relativamente à apreciação da validade dos auxílios à luz das disposições do artigo 92.°, n.° 3, alíneas a) e c), do Tratado,
relativas aos auxílios destinados a favorecer ou a facilitar o desenvolvimento económico de certas regiões ou de certas actividades,
há que recordar que a Comissão goza, na aplicação dessas disposições, de um amplo poder de apreciação, cujo exercício implica
apreciações de ordem económica e social que devem ser efectuadas num contexto comunitário, e que o Tribunal de Justiça, ao
fiscalizar a legalidade do exercício dessa liberdade, não pode substituir a apreciação da autoridade competente pela sua própria
apreciação na matéria, devendo limitar‑se a examinar se aquela está viciada por erro manifesto ou por desvio de poder (v.
acórdão de 12 de Dezembro de 2002, França/Comissão, C‑456/00, Colect., p. I‑11949, n.° 41).
85     A este respeito, como resulta da decisão impugnada, as quatro medidas de auxílio foram examinadas à luz dos critérios adoptados
nas práticas específicas da Comissão aplicáveis aos auxílios a explorações agrícolas em dificuldade. A Comissão indicou igualmente,
nessa decisão, que as orientações ainda não tinham entrado em vigor e não eram aplicáveis. Menciona, no entanto, que, de qualquer
modo, as condições previstas nessas orientações não se encontravam reunidas.
86     Baseando‑se nos critérios das práticas específicas da Comissão aplicáveis aos auxílios a explorações agrícolas em dificuldade,
que não são contestados pela República Italiana, a Comissão não cometeu um erro de direito. Tratava‑se de critérios usualmente
aplicados por esta última à data da abertura do procedimento, nos termos do artigo 92.°, n.° 2, do Tratado.
87     Por força desses critérios, os auxílios em causa nos processos principais deviam reunir três condições, ou seja, contribuírem
para o financiamento de investimentos já realizados, não ultrapassarem as taxas geralmente aceites pela Comissão e serem consecutivos
a reajustamentos das taxas de modo a levar em conta a variação das cotações ou dizerem respeito a explorações agrícolas que
apresentassem garantias suficientes de recuperação económica.
88     Como resulta da decisão impugnada e das observações apresentadas ao Tribunal de Justiça, as quatro medidas de auxílio não
reúnem essas condições. Por um lado, o facto de terem sido realizados investimentos não era uma condição para a concessão
de auxílios. Por outro lado, apesar de, em certos casos particulares, os agricultores beneficiários dos auxílios terem realizado
investimentos, não foi demonstrado que as duas outras condições exigidas estivessem reunidas. Por conseguinte, a Comissão
não cometeu um erro manifesto de apreciação nem incorreu em desvio de poder ao considerar, no termo da sua análise, que as
quatro medidas de auxílio constituíam auxílios ao funcionamento que não podiam melhorar de modo duradouro as condições do
sector e da região em causa.
89     Relativamente às orientações, Scalas e Lilliu sustentam que estas prescrevem a utilização de alguma flexibilidade na apreciação
da compatibilidade dos auxílios com o mercado comum, no caso de regiões assistidas como a Sardenha, e que a Comissão deveria
ter concluído pela compatibilidade das quatro medidas de auxílio com o referido mercado.
90     No entanto, resulta dos autos que, mesmo admitindo que essas orientações possam ter sido aplicadas, Scalas e Lilliu não demonstram,
através das suas observações gerais, que as condições estabelecidas nessas orientações estavam reunidas.
91     Por último, relativamente à alegada aplicação errada do Regulamento n.° 797/85 e das Directivas 72/159 e 75/268, basta observar
que a análise da compatibilidade das quatro medidas de auxílio com o mercado comum não se baseia nesses diplomas. A decisão
impugnada remete simplesmente para a Directiva 75/268 e para o Regulamento n.° 797/85, para esclarecer o conceito de «zona
desfavorecida». A Directiva 72/159 nem sequer é mencionada na referida decisão.
92     Consequentemente, não foi demonstrado nenhum erro de apreciação na aplicação do artigo 92.°, n.° 3, alíneas a) e c), do Tratado.
93     Tendo em conta as considerações precedentes, há que responder às questões colocadas que o exame da decisão impugnada não revelou
nenhum fundamento susceptível de afectar a sua validade.

Quanto às despesas
94     Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes com a apresentação de observações
ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Terceira Secção) declara:
O exame da Decisão 97/612/CE da Comissão, de 16 de Abril de 1997, relativa aos auxílios concedidos pela região da Sardenha
(Itália) ao sector agrícola, não revelou nenhum fundamento susceptível de afectar a sua validade.
Assinaturas
*
Língua do processo: italiano.