CELEX: 62007CJ0415
Državne pomoči za zaposlovanje
Smernice o državni pomoči za zaposlovanje
Smernice o državni regionalni pomoči
Uredba (ES) št. 2204/2002
Pojem ‚ustvarjanje delovnih mest‘
Izračun povečanja števila delovnih mest

Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago Smernic o državni pomoči za zaposlovanje (
UL 1995, C 334, str. 4
), Smernic o državni regionalni pomoči (
UL 1998, C 74, str. 9
) in Uredbe Komisije (ES) št. 2204/2002 z dne 12. decembra 2002 o uporabi členov 87 in 88 Pogodbe o ES za državne pomoči na področju zaposlovanja (
UL L 337, str. 3
).
Ta predlog je bil vložen v okviru tožbe, ki jo je družba Lodato Gennaro & C. SpA (v nadaljevanju: Lodato) vložila zoper odločbo o odmeri davka, ki jo je izdal Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) (nacionalni inštitut za socialno varnost) na podlagi svojega zapisnika.
Pravni okvir
Pravo Skupnosti
Točka 17 Smernic o državni pomoči za zaposlovanje določa:
„[…] Izraz ustvarjanje delovnih mest je treba razumeti kot neto rast zaposlenosti, to je‚ dodatno delovno mesto glede na število zaposlenih (povprečje v določenem obdobju) zadevnega podjetja. Zgolj nadomestitev delavca brez povečanja števila zaposlenih, in torej brez ustvarjanja novih delovnih mest, ne pomeni resničnega ustvarjanja delovnih mest.“
V skladu s točko 21, tretja alinea, teh smernic mora biti Komisija Evropskih skupnosti pri presoji pomoči za zaposlovanje med drugim pozorna na podrobna pravila v pogodbi o zaposlitvi, kot je obveznost, da se novoustvarjeno delovno mesto ohrani določen najkrajši čas po njegovi ustvaritvi.
Smernice o državni pomoči za mala in srednje velika podjetja (
UL 1996, C 213, str. 4
) v opombi 8 k točki 3.2 določajo, da „[š]tevilo zaposlenih ustreza številu delovnih enot na leto (DEL), kar pomeni število delavcev, zaposlenih v enem letu za polni delovni čas, delo s krajšim delovnim časom in sezonsko delo pa se upoštevata kot del DEL“.
Smernice o državni regionalni pomoči v točki 4.12 določajo:
„Ustvarjanje delovnih mest pomeni neto povečanje števila delovnih mest […] v nekem obratu v primerjavi s povprečjem [referenčnega] obdobja. Vsako delovno mesto, izgubljeno v tem obdobju, je treba odšteti od celotnega števila delovnih mest, ustvarjenih v istem obdobju […].“
V opombi [3 k točki 4.12] zadnjenavedenih smernic je opredeljeno, da „[š]tevilo delovnih mest ustreza številu delovnih enot/leto (DEL), to je število delavcev, zaposlenih v enem letu za polni delovni čas. Delo s skrajšanim delovnim časom in sezonsko delo pa sta del DEL“.
Točka 4.14 teh smernic določa, da je „[p]omoč za ustvarjanje delovnih mest […] pogojena z načinom plačila ali pogoji za pridobitev pomoči z ohranitvijo ustvarjenega delovnega mesta za najmanj pet let“.
Uredba Komisije (ES) št. 70/2001 z dne 12. januarja 2001 o uporabi členov 87 in 88 Pogodbe ES pri pomoči za majhna in srednje velika podjetja (
UL L 10, str. 33
) v členu 4(6)(b) in (c) določa, da „naložbeni projekt mora privesti do neto povečanja števila zaposlenih v zadevnem podjetju v primerjavi s povprečnim številom zaposlenih v preteklih dvanajstih mesecih; in novoustvarjena delovna mesta se morajo ohraniti vsaj za petletno obdobje.“
Glede Uredbe št. 2204/2002 je treba navesti, da je v členu 4(4)(a) in (b) določeno, da „[morajo] nova ustvarjena delovna mesta […] predstavljati neto povečanje števila zaposlenih, tako v organizaciji kot celoti kot tudi v podjetju, v primerjavi s povprečjem v zadnjih 12 mesecih;“ in da „[je treba] nova ustvarjena delovna mesta […] ohraniti v obdobju najmanj treh let, oziroma dveh let v primeru [malih in srednje velikih podjetij]“. V skladu s členom 2(e) te uredbe „‚število zaposlenih‘ pomeni letno število delovnih enot (LŠD) [DEL], torej število oseb, ki so eno leto polno zaposlene, pri čemer sta delo s krajšim delovnim časom in sezonsko delo frakciji LŠD [DEL]“.
Ta ista opredelitev „števila zaposlenih“ je tudi v opombi 52 v Smernicah o državni regionalni pomoči 2007-2013 (
UL 2006, C 54, str. 13
), ki v točki 58 določajo, da „ustvarjanje delovnih mest“ pomeni „neto povečanje števila […] neposredno zaposlenih v neki ustanovi v primerjavi s povprečjem predhodnih 12 mesecev“ in je zato treba „[v]sako delovno mesto, izgubljeno v teh 12 mesecih, […] odšteti od celotnega števila delovnih mest, ustvarjenih v istem obdobju“.
Odločbi Komisije o sistemih pomoči, ki se obravnavajo v postopku v glavni stvari
Komisija je z odločbo z dne 10. avgusta 1999 odločila, da ne bo ugovarjala sistemu pomoči za ustvarjanje delovnih mest, ki je določen v členu 3(5) in (6) zakona št. 448 z dne 23. decembra 1998 (redni dodatek h GURI št. 302 z dne 29. decembra 1998) in ki ga je Italijanska republika priglasila tej instituciji 16. decembra 1998.
Člen 3(5) navedenega zakona določa, da so za novozaposlene v letih od 1999 do 2001, ki povečajo število dejansko zaposlenih na dan 31. decembra 1998, zasebni delodajalci in gospodarski subjekti javnega prava v deželah Kampanija, Bazilikata, Sicilija, Apulija, Kalabrija in Sardinija za tri leta od zaposlitve zadevnih delavcev upravičeni do olajšave skupnih prispevkov, ki se plačajo INPS od plač, za katere je treba plačati prispevek Fondo pensioni lavoratori dipendenti (pokojninskemu skladu za zaposlene). Te določbe so se uporabljale tudi za deželi Abruci in Molize, toda le za osebe, ki so jih zaposlili leta 1999.
Člen 3(6) istega zakona določa pogoje za pridobitev teh pomoči. Po izmenjavi mnenj med italijanskimi organi in Komisijo je bil pogoj glede povečanja števila zaposlenih določen takole:
„[P]odjetje mora, tudi če je bilo na novo ustanovljeno, povečati število zaposlenih s polnim delovnim časom. Ustvarjanje delovnih mest pa se izračuna glede na povprečno število zaposlenih v dvanajstih mesecih pred zaposlovanjem. Raven zaposlenosti se izračuna v DEL […] na podlagi koncepta, navedenega v točki 3.2, opomba 8, Smernic o državni pomoči za mala in srednje velika podjetja.“
Komisija je v odločbi z dne 6. decembra 2002 tudi odločila, da bo novi sistem pomoči, določen v členu 44 zakona št. 448 z dne 28. decembra 2001 (redni dodatek h GURI št. 301 z dne 29. decembra 2001), ki ga je Italijanska republika priglasila tej instituciji 28. novembra 2001 in s katerim se podaljša predhodni sistem pomoči, obravnavala kot združljiv s Pogodbo ES. Ta novi sistem je ohranil pogoje, ki jih je določil že prejšnji. Po izmenjavi mnenj s Komisijo je bil določen zlasti pogoj o povečanju števila zaposlenih, z istim besedilom kot zgoraj navedeni pogoj, le da se tokrat sklicuje na točko 4.12 in opombo [3] Smernic o državni regionalni pomoči.
Komisija je v teh dveh odločbah določila razlikovanje med pomočmi za zaposlovanje, ki niso povezane z investicijo, in takimi, ki so odvisne od izvedbe investicije. Prve je preučila v smislu Smernic o državni pomoči za zaposlovanje in druge ob upoštevanju Smernic o državni regionalni pomoči ter v odločbi z dne 6. decembra 2002 tudi ob upoštevanju Uredbe št. 70/2001. Menila je, da sta priglašena sistema pomoči združljiva s skupnim trgom ob upoštevanju odstopanj, določenih v členu 87(3)(a) in (c) ES.
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
Družba Lodato deluje v sektorju prehrambnih konzerv in njena glavna dejavnost sta predelava in konzerviranje paradižnika v deželi Kampaniji. Njena dejavnost doseže pomemben sezonski vrh od julija do oktobra, kar povzroči zaposlovanje sezonskih delavcev v tem obdobju. Zaporedno je pridobila ugodnosti iz dveh sistemov pomoči, ki se obravnavata v postopku v glavni stvari, zaradi zaposlitve sedmih oseb, ki spadajo v prvega od teh sistemov, in dveh oseb, ki spadata v drugega.
Ker so menili, da vsa ta zaposlovanja niso povečala števila zaposlenih družbe Lodato, so inšpektorji INPS 21. novembra 2005 naredili zapisnik, na katerem temelji odločba o odmeri davka, ki je predmet tožbe, ki jo obravnava predložitveno sodišče.
Iz predložitvene odločbe je razvidno, da je družba Lodato v utemeljitev te tožbe med drugim očitala INPS, da je pri preverjanju, ali je izpolnjen pogoj glede povečanja števila zaposlenih, primerjal povprečno število DEL za leto pred zaposlovanjem s številom zaposlenih v podjetju na dan navedenega zaposlovanja, in s tem ugotovil neenotne podatke za primerjavo, namesto da bi primerjal povprečno število DEL iz leta pred zaposlovanjem s povprečnim številom DEL iz leta po navedenem zaposlovanju.
Predložitveno sodišče se v odločbi sprašuje, kako je treba razlagati predpise Skupnosti glede drugega pojma primerjave števila zaposlenih, ki ga je treba uporabiti pri preverjanju upoštevanja pogoja o povečanju števila zaposlenih. Po eni strani meni, da način, ki ga je izbral INPS, ni logičen in da različno obravnava podjetja, katerih dejavnost je sezonska, in po drugi strani, da „je primerjava med (številom) DEL za leto pred zaposlitvijo in DEL za leto po zaposlitvi skladnejša z namenom pomoči, ki je ustvarjanje novih in trajnih zaposlitev“.
Ker je Tribunale ordinario di Nocera Inferiore menilo, da obstaja dvom glede natančne razlage predpisov Skupnosti v zvezi s tem, je prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali je treba pravo Skupnosti, kot izhaja iz Smernic o državni pomoči za zaposlovanje, Smernic o državni regionalni pomoči in Uredbe […] št. 2204/2002 […], razlagati tako, da je treba za ugotovitev, ali se je povečalo število delovnih mest, opraviti primerjavo med povprečjem DEL v letu pred zaposlitvijo in povprečjem DEL v letu po zaposlitvi, ali pa ga je treba razlagati tako, da je treba – ali da je zgolj mogoče – opraviti primerjavo med povprečjem DEL v letu pred zaposlitvijo in natančnim podatkom števila zaposlenih v podjetju na dan zaposlitve?“
Vprašanje za predhodno odločanje
Prvič, treba je poudariti, da se odločbi Komisije, s katerima sta bila odobrena sistema pomoči, ki se obravnavata v postopku v glavni stvari, sklicujeta na Smernice o državni pomoči za zaposlovanje in Smernice o državni regionalni pomoči, vendar ne na Uredbo št. 2204/2002, ker je bila ta sprejeta po sprejetju navedenih odločb. Te uredbe zato v tej zadevi ni treba razlagati.
Drugič, treba je opozoriti, da se postopek pred predložitvenim sodiščem nanaša na pomoči za zaposlovanje, ki niso povezane z investicijo, ki jo je Komisija preučila glede na Smernice o državni pomoči za zaposlovanje. Tudi če se vprašanje za predhodno odločanje dejansko nanaša le na razlago zadnjenavedenih smernic, je treba te razlagati v tesni zvezi s Smernicami o državni regionalni pomoči, ker je pojem ustvarjanja delovnih mest skupen tem smernicam, ki v bistvu oboje opredeljujejo ta pojem s sklicevanjem – v točkah 17 oziroma 4.12 – na neto povečanje števila delovnih mest glede na povprečje v nekem obdobju.
Tretjič, treba je poudariti, da je Komisija v odločbah z dne 10. avgusta 1999 in z dne 6. decembra 2002 štela oba sistema pomoči, ki se obravnavata v postopku v glavni stvari, kot sta bila priglašena Komisiji in dopolnjena z informacijami, ki so jih naknadno predložili nacionalni organi, za združljiva s skupnim trgom ter da se glede načina, ki ga je treba uporabiti za izračun povečanja števila delovnih mest, odločba z dne 10. avgusta 1999 izrecno sklicuje na opombo 8 k točki 3.2 Smernic Skupnosti o državni pomoči za mala in srednje velika podjetja, medtem ko se odločba z dne 6. decembra 2002 tudi izrecno sklicuje na način – ki je v bistvu enak – naveden v opombi [3] k točki 4.12 Smernic o državni regionalni pomoči.
Vprašanje za predhodno odločanje, ki se nanaša na drugi pojem primerjave števila zaposlenih v podjetju, ki ga je treba uporabiti pri preverjanju, ali je to podjetje dejansko povečalo neto število delovnih mest glede na povprečje v nekem obdobju, je treba ugotoviti, da niti besedilo točke 17 Smernic o državni pomoči za zaposlovanje niti besedilo člena 4(6)(b) Uredbe št. 70/2001, na katero se je Komisija prav tako oprla v odločbi z dne 6. decembra 2002 glede drugega sistema pomoči, ki se obravnava v postopku v glavni stvari, ne dajeta natančnih določil v zvezi s tem.
Vendar pa Smernice o državni regionalni pomoči natančneje določajo drugi pojem primerjave. Po eni strani namreč v točki 4.12 določajo, da ustvarjanje delovnih mest pomeni neto povečanje števila delovnih mest v nekem obratu v primerjavi s povprečjem referenčnega obdobja in da je treba vsako delovno mesto, izgubljeno v tem obdobju, odšteti od celotnega števila delovnih mest, ustvarjenih v istem obdobju. Po drugi strani v opombi [3 k točki 4.12] določajo, da število delovnih mest ustreza številu DEL, kar pomeni število delavcev, zaposlenih v enem letu za polni delovni čas, delo s krajšim delovnim časom in sezonsko delo pa pomenita del DEL.
Iz tega je razvidno, da se v skladu z zadnje navedenimi smernicami ustvarjanje delovnih mest razteza od neto povečanja števila zaposlenih v enem letu za polni delovni čas (pri čemer sta delo s krajšim delovnim časom in sezonsko delo del DEL) v zadevnem obratu v primerjavi s povprečjem referenčnega obdobja. Zato v skladu z navedenimi smernicami drugi pojem primerjave števila zaposlenih v tem času ni število zaposlenih v podjetju na dan zaposlovanja, ampak število zaposlenih, izračunano v DEL, torej v obdobju enega leta.
Poleg tega je treba ugotoviti, da je bila ta opredelitev drugega pojma primerjave števila zaposlenih tudi naknadno uporabljena v členu 4(4)(a), ki se bere skupaj s členom 2(e) Uredbe št. 2240/2002, enako kot v točki 58 Smernic o državni regionalni pomoči 2007–2013.
Iz preučitve vseh teh različnih določb je mogoče sklepati, da je Komisija postopoma določila način izračuna neto povečanja števila delovnih mest oziroma zaposlenih. Iz navedenih opredelitev je razvidno, da je drugi pojem primerjave zaposlenih v obratu v nekem obdobju, tako kot prvi, število DEL in da zato oba pojma te primerjave ustrezata obdobju enega leta.
Ta način izračuna povečanja števila delovnih mest oziroma zaposlenih temelji na primerjavi istovrstnih podatkov in omogoča oceno truda, ki ga je za zaposlovanje v nekem obdobju vložilo podjetje, prejemnik pomoči, medtem ko bi imel način izračuna na podlagi primerjave med povprečjem DEL v letu pred zaposlitvijo in natančnim številom zaposlenih v podjetju na dan zaposlovanja glede na to bolj negotov rezultat, ker bi bil bolj odvisen od začasnega nihanja in torej manj reprezentativen glede dejanskega položaja podjetja na ravni zaposlovanja.
Ta način izračuna ustreza tudi cilju dajanja prednosti trdnosti oziroma stalnosti zaposlitve, ki je med drugim izražen v točki 21, tretja alinea, Smernic o državni pomoči za zaposlovanje, ki se poleg tega kaže z obveznostjo, določeno v preučenih smernicah, da se novoustvarjeno delovno mesto ohrani določen najkrajši čas po njegovi ustvaritvi. Zato ni diskriminatoren za podjetja, katerih dejavnost je sezonska, ker je tudi sezonsko delo kot del DEL vključeno v drugi pojem primerjave, ki se opravi za preverjanje, ali je pogoj glede neto ustvaritve delovnih mest izpolnjen. Kot je poudaril generalni pravobranilec v točkah od 57 do 71 sklepnih predlogov, naj neenako obravnavanje med temi in drugimi podjetji ne bi bilo dokazano, ker je ugotovljeno, da zanje veljajo enake obveznosti ohranjanja novoustvarjenih delovnih mest v določenem najkrajšem času, da bi bili upravičeni do pomoči.
Glede na ugotovitve je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba Smernice o državni pomoči za zaposlovanje – glede preverjanja, ali se je število delovnih mest povečalo – razlagati tako, da je treba primerjati povprečno število DEL v letu pred zaposlovanjem in povprečno število DEL v letu po zaposlovanju.
Stroški
Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.

Iz teh razlogov je Sodišče (drugi senat) razsodilo:

Smernice o državni pomoči za zaposlovanje je treba – glede preverjanja, ali se je število delovnih mest povečalo – razlagati tako, da je treba primerjati povprečno število delovnih enot na leto v letu pred zaposlovanjem in povprečno število delovnih enot na leto v letu po zaposlovanju.

Podpisi
(
*1
)	Jezik postopka: italijanščina.