CELEX: 62003TJ0442
Pomoc państwa
Środki przyjęte przez Republikę Portugalską na rzecz nadawcy publicznego RTP w celu sfinansowania powierzonej mu misji publicznej
Decyzja stwierdzająca, że pewne środki nie stanowią pomocy państwa, a inne środki są zgodne ze wspólnym rynkiem
Uznanie za pomoc państwa
Zgodność ze wspólnym rynkiem
Obowiązek sumiennego i bezstronnego zbadania

Ramy prawne
Artykuł 16 WE stanowi:
„Bez uszczerbku dla artykułów 73, 86 i 87 oraz zważywszy na miejsce, jakie usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym zajmują wśród wspólnych wartości Unii, jak również ich znaczenie we wspieraniu jej spójności społecznej i terytorialnej, Wspólnota i państwa członkowskie, każde w granicach swych kompetencji i w granicach stosowania niniejszego traktatu, zapewniają, aby te usługi funkcjonowały na podstawie zasad i na warunkach, które pozwolą im wypełniać ich zadania.”
Artykuł 86 ust. 2 WE stanowi:
„Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami świadczonymi w ogólnym interesie gospodarczym lub mające charakter monopolu skarbowego podlegają normom niniejszego traktatu, zwłaszcza regułom konkurencji, w granicach, w jakich ich stosowanie nie stanowi prawnej lub faktycznej przeszkody w wykonywaniu poszczególnych zadań im powierzonych. Rozwój handlu nie może być naruszony w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty.”
Artykuł 87 ust. 1 WE stanowi:
„1.   Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi.”
Protokół w sprawie systemu publicznego nadawania w państwach członkowskich (
Dz.U. 1997, C 340, s. 109
, zwany dalej „protokołem amsterdamskim”), włączony do traktatu WE traktatem amsterdamskim, stanowi:
„[Państwa członkowskie], zgodne, że system publicznego nadawania w państwach członkowskich jest bezpośrednio związany z demokratycznymi, społecznymi i kulturalnymi potrzebami każdego społeczeństwa oraz z potrzebą zachowania pluralizmu w mediach, uzgodniły następujące postanowienia interpretacyjne, które zostają załączone do traktatu [WE]:
Postanowienia traktatu [WE] nie naruszają kompetencji państw członkowskich do zapewnienia finansowania publicznego nadawania w zakresie, w jakim takie finansowanie przyznaje się organizacjom nadawczym do celów wypełnienia misji służby publicznej, która została powierzona, określona i zorganizowana przez każde państwo członkowskie, oraz w zakresie, w jakim takie finansowanie nie wpływa na warunki handlowe i konkurencję w Unii w sposób, który byłby sprzeczny ze wspólnym interesem, przy uwzględnieniu konieczności realizacji mandatu tej służby publicznej.”
W dniu 15 listopada 2001 r. Komisja opublikowała komunikat w sprawie udzielania pomocy państwa nadawcom publicznym (
Dz.U. C 320, s. 5
, zwany dalej „komunikatem w sprawie nadawania”), w którym podała do wiadomości zasady, którymi instytucja ta kieruje się przy stosowaniu art. 87 WE oraz art. 86 ust. 2 WE w odniesieniu do finansowania przez państwo nadawców publicznych (pkt 4 tego komunikatu).
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
RTP — Radiotelevisão Portuguesa, SA (Radiotelewizja Portugalska), jest spółką akcyjną z udziałem kapitału publicznego, której, na podstawie umów zatytułowanych „umowami koncesyjnymi o świadczenie publicznej usługi telewizyjnej”, zawartych kolejno w dniach 17 marca 1993 r. i 31 grudnia 1996 r. (zwanych dalej łącznie „umowami o świadczenie usługi publicznej”), powierzone zostało zadanie świadczenia w Portugalii publicznej usługi telewizyjnej.
Skarżąca — Sociedade Independente de Comunicação, SA (Niezależna Spółka Komunikacyjna, zwana dalej „SIC”) jest telewizyjną spółką prawa handlowego, która tworzy jeden z najpopularniejszych portugalskich prywatnych kanałów telewizyjnych.
Skarżąca w niniejszej sprawie wniosła do Komisji trzy skargi, odpowiednio w dniach 30 lipca 1993 r. i 12 lutego 1994 r. (NN 133/B/01), w dniu 16 października 1996 r. (NN 85/B/2001) oraz w dniu 18 czerwca 1997 r. (NN 94/B/99), informując ją o tym, że Republika Portugalska zastosowała pewne działania (środki) doraźne i dokonała płatności rekompensujących na rzecz RTP, które, zdaniem skarżącej, stanowią niezgodną ze wspólnym rynkiem pomoc państwa.
W dniu 3 marca 1997 r. skarżąca wniosła do Sądu zarejestrowaną pod numerem referencyjnym T-46/97 skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 7 listopada 1996 r. dotyczącej procedury stosowania art. [88] WE w dziedzinie finansowania publicznych kanałów telewizyjnych, która to decyzja została wydana bez uprzedniego wszczęcia formalnego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 93 ust. 2 traktatu WE (obecnie art. 88 ust. 2 WE) i dotyczącego stosowania art. 88 WE w odniesieniu do finansowania publicznych kanałów telewizyjnych, a także o stwierdzenie nieważności decyzji rzekomo zawartej w piśmie Komisji z dnia 20 grudnia 1996 r. W tej decyzji i w tym piśmie Komisja w odniesieniu do pewnych opisanych w skardze do niej środków uznała, że nie stanowią one pomocy państwa oraz, w odniesieniu do pewnych innych środków, zwróciła się do władz portugalskich o udzielenie informacji.
W wyroku z dnia 10 maja 2000 r. w sprawie
T-46/97 SIC przeciwko Komisji, Rec. s. II-2125
), Sąd, uznawszy, że fakt, iż Komisja, po przeprowadzeniu trwającego znacznie dłużej niż jest to zwykle niezbędne badania wstępnego, nie pozbyła się poważnych wątpliwości, uzasadniał wszczęcie przez tę instytucję formalnego postępowania wyjaśniającego (pkt 105–109 wyroku), stwierdził nieważność decyzji z dnia 7 listopada 1996 r. Odrzucił on natomiast jako niedopuszczalną skargę w przedmiocie pisma z dnia 20 grudnia 1996 r. ze względu na to, że pismo to nie zawierało decyzji (pkt 49 wyroku).
W następstwie wydania tego wyroku skarżąca skierowała do Komisji w dniu 26 lipca 2001 r. trzy pisma zawierające trzy wezwania do działania, dotyczące odpowiednio jej trzech wniesionych do tej instytucji skarg i mające na celu wszczęcie formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie środków, o których informowały te skargi.
Po skierowaniu do Komisji tych wezwań do działania, w dniu 6 grudnia 2001 r. skarżąca wniosła do Sądu dwie skargi na bezczynność, zarejestrowane pod numerami referencyjnymi T-297/01 i T-298/01. W następstwie inicjatywy Komisji w dniu 7 listopada 2001 r. i po dwukrotnym zajęciu przez tę instytucję stanowiska w dniach 13 listopada 2001 r. i 30 września 2003 r. (pkt 13 i 14 poniżej) nastąpiło umorzenie postępowania w tych sprawach (wyrok Sądu z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawach połączonych
T-297/01 i T-298/01 SIC przeciwko Komisji, Rec. s. II-743
).
Pismem z dnia 7 listopada 2001 r. Komisja wezwała Republikę Portugalską, w odniesieniu do ww. w pkt 8 rocznych płatności rekompensujących, do przedstawienia jej, w zastosowaniu art. 10 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. [88] WE (
Dz.U. L 83, s. 1
), informacji umożliwiających ustalenie, czy te płatności mają charakter pomocy istniejącej, czy też nowej pomocy. Następnie, pismem z dnia 30 września 2003 r., Komisja zwróciła się do Republiki Portugalskiej w zastosowaniu art. 17 ust. 2 rozporządzenia nr 659/1999 o przedstawienie uwag, rozpoczynając w ten sposób pierwszy etap badania tych działań jako pomocy istniejącej. Te roczne płatności rekompensujące i postępowanie ich dotyczące, wszczęte decyzją z dnia 30 września 2003 r., nie stanowią przedmiotu niniejszej skargi.
Pismem z dnia 13 listopada 2001 r. Komisja powiadomiła Republikę Portugalską o wydaniu decyzji o wszczęciu ustanowionego w art. 88 ust. 2 WE formalnego postępowania wyjaśniającego w przedmiocie pewnych działań (środków) doraźnych zastosowanych przez Republikę Portugalską wobec RTP w latach 1992–1998. Były to następujące środki:
—
wynoszące 33 miliony escudo portugalskich (PTE) zwolnienie aktu utworzenia RTP z opłat notarialnych i rejestracyjnych (zwane dalej „zwolnieniami skarbowymi”);
—
przyznane RTP przez spółkę Portugal Telecom ulgi w zakresie opłat związanych z użytkowaniem sieci telewizyjnej (zwane dalej „ulgami w zakresie opłat za użytkowanie”);
—
zawarte między organem właściwym ds. zabezpieczenia społecznego a RTP porozumienie w sprawie rozłożenia w czasie spłaty zadłużenia RTP wobec tego organu oraz rezygnacji przez ten organ z odzyskania odsetek za zwłokę;
—
podwyższenie w 1993 r. kapitału spółki RTP o 5,4 miliardy PTE, jako rekompensata za sprzedaż przez RTP sieci telewizyjnej;
—
emisja w 1994 r. zagwarantowanych przez Republikę Portugalską obligacji na kwotę 5 miliardów PTE (zwana dalej „emisją obligacji w 1994 r.”);
—
zawarty w 1996 r. między RTP a portugalskim ministerstwem kultury protokół w sprawie wspierania przez RTP produkcji filmowej;
—
plan restrukturyzacji na lata 1996–2000;
—
podwyższenie przez Republikę Portugalską w latach 1994–1997 kapitału spółki RTP do wysokości 52,2 miliardów PTE;
—
udzielone RTP przez Republikę Portugalską w latach 1997 i 1998 pożyczki na łączną kwotę 20 miliardów PTE.
Decyzja o wszczęciu formalnego postępowania wyjaśniającego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich (
Dz.U. 2002, C 85, s. 9
) i podana do wiadomości skarżącej pismem z dnia 8 stycznia 2002 r. W decyzji tej Komisja wezwała zainteresowane strony do przedstawienia swoich uwag.
Pismami z dnia 8 lutego 2002 r. o numerze referencyjnym 1543.003.CA.001 oraz z dnia 9 maja 2002 r. o numerze referencyjnym 1543.003.OB.001 skarżąca przekazała Komisji swe uwagi.
W pismach tych zwróciła się ona do Komisji, aby ta zażądała od władz portugalskich przekazania sprawozdań z przeprowadzonego w RTP audytu zewnętrznego; sporządzenie tych sprawozdań (zwanych dalej „sprawozdaniami z audytu zewnętrznego”) zostało przewidziane w art. 19 umowy o świadczenie usługi publicznej z 1993 r. oraz w art. 25 umowy o świadczenie usługi publicznej z 1996 r. Skarżąca zwróciła się o możliwość zajęcia stanowiska w przedmiocie treści tych sprawozdań.
Komisja pozostawiła te wnioski skarżącej bez odpowiedzi.
Aby uzyskać informację o treści sprawozdań z audytu zewnętrznego lub też potwierdzenie ich nieistnienia, skarżąca, począwszy od marca 2003 r., wszczęła na poziomie krajowym szereg kolejnych postępowań, najpierw przed ministrem stanu i finansów, ministrem ds. prezydencji oraz prezesem zarządu RTP, następnie przed portugalską komisją właściwą ds. dostępu do dokumentów administracyjnych, a wreszcie przed Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa (sądem administracyjnym w Lizbonie, Portugalia).
W piśmie skierowanym do Komisji w dniu 16 maja 2003 r. skarżąca ponowiła swój wniosek o nakazanie władzom portugalskim przedstawienia sprawozdań z audytu zewnętrznego.
Pismem z dnia 19 czerwca 2003 r. Komisja odrzuciła ten wniosek.
Skierowanym do Komisji pismem z dnia 4 sierpnia 2003 r. skarżąca skrytykowała jej stanowisko.
Decyzją 2005/406/WE z dnia 15 października 2003 r. w sprawie działań doraźnych zastosowanych przez Portugalię wobec RTP (
Dz.U. 2005, L 142, s. 1
, zwaną dalej „zaskarżoną decyzją” Komisja uznała, że pewne działania (środki) doraźne stanowią pomoc państwa zgodną ze wspólnym rynkiem (art. 1 zaskarżonej decyzji), podczas gdy inne działania (środki) doraźne nie stanowią pomocy państwa (art. 2 decyzji).
Pismem z dnia 4 grudnia 2003 r., w następstwie wydania przez Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa wyroku w dniu 16 października 2003 r., władze portugalskie przekazały skarżącej jedno ze sprawozdań z przeprowadzonego w 2001 r. audytu zewnętrznego, które to sprawozdanie (zwane dalej „sprawozdaniem z audytu zewnętrznego za 1998 r.”) zostało sporządzone przez firmę audytową w odniesieniu do roku gospodarczego 1998 r. W odniesieniu do sprawozdań z audytu zewnętrznego za lata 1993–1997 władze portugalskie poinformowały skarżącą, że: „biorąc pod uwagę, że minister ds. prezydencji ich nie posiada, nie mógł on potwierdzić ich istnienia czy nieistnienia, ponieważ nie można tego ustalić”.
Pismem z dnia 11 grudnia 2003 r. Komisja podała zaskarżoną decyzję do wiadomości skarżącej.
Przebieg postępowania i żądania stron
Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 31 grudnia 2003 r. skarżąca wniosła niniejszą skargę.
Ponieważ od dnia 13 września 2004 r. skład izby Sądu uległ zmianie, sędzia sprawozdawca został przydzielony jako prezes do piątej izby, której w konsekwencji przydzielono niniejszą sprawę.
W załączniku do repliki skarżąca przedstawiła sporządzone przez Tribunal de Contas (portugalski Trybunał Obrachunkowy) sprawozdanie z audytu zarządzania RTP nr 08/2002 z dnia 6 czerwca 2002 r. (zwane dalej „sprawozdaniem portugalskiego Trybunału Obrachunkowego”). Ponadto skarżąca zwróciła się do Sądu, na podstawie art. 65 lit. b) jego regulaminu, o zażądanie od Komisji przedstawienia szczegółowych informacji, które, zgodnie z odpowiedzią na skargę, władze portugalskie przekazały tej instytucji.
Skarżąca wnosi do Sądu o:
—
stwierdzenie nieważności art. 1 zaskarżonej decyzji ze względu na to, że nie zostały spełnione przesłanki zastosowania art. 86 ust. 2 WE;
—
stwierdzenie nieważności art. 2 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja uznała w niej, że zwolnienia skarbowe, ulgi w zakresie opłat za użytkowanie i emisja obligacji w 1994 r. nie stanowią pomocy państwa;
—
obciążenie Komisji kosztami postępowania.
Komisja wnosi do Sądu o:
—
oddalenie skargi;
—
obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
Niniejsza skarga, poza przedstawieniem czterech zarzutów opartych, po pierwsze, na uchybieniu obowiązkowi sumienności i bezstronności, po drugie, na popełnieniu błędów dotyczących okoliczności faktycznych i uchybieniu obowiązkowi uzasadnienia, po trzecie, na wynikającym z nieuznania pewnych środków za pomoc państwa naruszeniu prawa i, po czwarte, na naruszeniu prawa w odniesieniu do przesłanek zastosowania art. 86 ust. 2 WE, opiera się w istocie na dwóch kwestiach spornych odpowiadających dwóm artykułom sentencji zaskarżonej decyzji oraz trzeciemu i czwartemu zarzutowi nieważności.
Pierwsza kwestia sporna, odpowiadająca trzeciemu zarzutowi nieważności, dotyczy zawartego w art. 2 zaskarżonej decyzji stwierdzenia Komisji, zgodnie z którym, niektóre z (działań) środków zastosowanych przez Republikę Portugalską nie stanowią pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
Druga kwestia sporna, odpowiadająca czwartemu zarzutowi nieważności, dotyczy stwierdzenia Komisji zgodnie z którym inne działania (środki), co do których nie ulega wątpliwości, że stanowią one pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, mogą skorzystać z ustanowionego w art. 86 ust. 2 WE odstępstwa (art. 1 zaskarżonej decyzji).
W związku, w szczególności, z drugą kwestią sporną, skarżąca w zarzucie pierwszym oraz częściowo w zarzucie drugim powołuje się na uchybienie przez Komisję ciążącemu na niej obowiązkowi przeprowadzenia sumiennego i bezstronnego badania.
W pierwszej kolejności należy zatem zbadać pierwszą kwestię sporną a zatem — trzeci zarzut nieważności.
W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu prawa wynikającym z nieuznania pewnych działań za pomoc państwa
W przedmiocie części pierwszej zarzutu, opartej na nieuznaniu zwolnień skarbowych za pomoc państwa
— Argumenty uczestników
W opinii skarżącej środek ten, ustanowiony w art. 11 ust. 1 Lei nr 21/92, transforma a Radiotelevisão Portuguesa, E.S., em sociedade anónima, z dnia 14 sierpnia 1992 r. (portugalskiej ustawy nr 21/92 o przekształceniu Radiotelevisão Portuguesa, E.S. w spółkę akcyjną) (Diário da República I, seria I A, nr 187, z dnia 14 sierpnia 1992 r., zwana dalej „ustawą nr 21/92”) i zezwalający na oficjalne zarejestrowanie, z pominięciem aktu notarialnego, przekształcenia RTP w spółkę akcyjną, skutkuje przyznaniem RTP korzyści, z której nie korzystały inne obecne na rynku podmioty gospodarcze. Środek ten polega na zwolnieniu RTP ze związanych z tym przekształceniem opłat rejestracyjnych i taks. Zdaniem skarżącej kwota tego zwolnienia wynosi 33 miliony PTE.
Ponadto art. 11 ust. 2 ustawy nr 21/92 stanowi także, że RTP korzysta bez żadnych ograniczeń ze zwolnienia z wszelkich opłat i taks należnych — z tytułu wszelkiego rodzaju wpisów, rejestracji i adnotacji — wszelkim organom administracji publicznej, między innymi tym prowadzącym rejestry.
Zdaniem skarżącej te przepisy krajowe mają selektywny charakter, ponieważ dotyczą tylko podmiotu publicznego; przyznane w nich przedsiębiorstwu będącemu ich beneficjentem korzyści stanowią, wbrew temu, co uznała Komisja w zaskarżonej decyzji, pomoc państwa (motyw 125 i nast. zaskarżonej decyzji).
Zdaniem skarżącej nie wiadomo, w jaki sposób ogólna systematyka obowiązującego w Portugalii systemu prawnego oraz rządzące tym systemem zasady ogólne mogą uzasadniać, jak zdaje się twierdzić Komisja, przyznanie RTP tego rodzaju przywilejów.
Komisja odpiera te argumenty przytaczając rozumowanie przedstawione w motywie 125 i nast. zaskarżonej decyzji.
Zauważa ona, że przekształcenie RTP w spółkę akcyjną nie było niezbędne i nie może ono zostać uznane za korzyść. Jedynym celem tego przekształcenia było upodobnienie sposobu prowadzenia działalności przez podmiot publiczny do sposobu jej prowadzenia przez podmioty prywatne.
Komisja dodaje, że nawet jeśli skarżąca ma słuszność i RTP powinna zapłacić wszelkie związane ze zmianą jej statutu opłaty notarialne i rejestracyjne, wynikające z tego koszty powinna pokryć sama Republika Portugalska, ponieważ taka „pomoc” nie może zostać uznana za przyznaną bezprawnie ze względu na to, iż, skoro jest ona konieczna do utworzenia przedsiębiorstwa, jest ona bezpośrednio związana z pełnieniem przez RTP misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej.
— Ocena Sądu
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, uznanie danego środka za pomoc wymaga spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w art. 87 ust. 1 WE (wyroki Trybunału z dnia 21 marca 1990 r. w sprawie
C-142/87 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I-959
, pkt 25; z dnia 14 września 1994 r. w sprawach połączonych od
C-278/92 do C-280/92 Hiszpania przeciwko Komisji, Rec. s. I-4103
, pkt 20, oraz z dnia 16 maja 2002 r. w sprawie
C-482/99 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. I-4397
, pkt 68).
Objęta ustanowionym w art. 87 ust. 1 WE zakazem pomoc państwa musi spełnić następujące przesłanki: po pierwsze, musi mieć miejsce interwencja państwa lub musi być ona przyznana przy użyciu zasobów państwowych; po drugie, interwencja ta musi być w stanie wpłynąć na wymianę handlową między państwami członkowskimi; po trzecie, musi przyznawać beneficjentowi korzyść; po czwarte, musi zakłócać lub grozić zakłóceniem konkurencji.
Pierwsza z tych przesłanek, dotycząca użycia zasobów państwowych, nie podlega w niniejszym przypadku dyskusji. Nie ulega wątpliwości, że została ona spełniona.
Skarżąca skupia swą argumentację na drugiej z przesłanek. Zwolnienia skarbowe przysporzyły i nadal przysparzają RTP w selektywny sposób korzyści gospodarczych, których są pozbawione inne podmioty gospodarcze.
Zdaniem Sądu skarżąca w istocie wprowadza rozróżnienie między dwojakiego rodzaju korzyściami.
Po pierwsze, RTP uzyskała korzyść jednorazową, polegającą na zwolnieniu z opłat rejestracyjnych i taks związanych z przekształceniem jej w spółkę akcyjną.
Po drugie, RTP uzyskała korzyść o trwałym charakterze, polegającą na nieograniczonym zwolnieniu ze wszystkich opłat i taks należnych — z tytułu wszelkiego rodzaju wpisów, rejestracji i adnotacji — wszelkim organom administracji.
W pierwszej kolejności należy przeanalizować uzyskaną przez RTP, zdaniem skarżącej, korzyść jednorazową.
Korzyść ta składa się w rzeczywistości z dwóch elementów: po pierwsze, RTP została zwolniona z obowiązku sporządzenia zwykle wymaganego aktu notarialnego, a co za tym idzie — z zapłaty związanych z takim sporządzeniem aktu taks notarialnych (także określanych jako „koszty notarialne”). Ponadto została ona zwolniona z opłat rejestracyjnych i związanych z nimi opłat za opublikowanie aktu założycielskiego, ponieważ formalności związane z przekształceniem RTP w spółkę akcyjną zostały dokonane z urzędu, a formalności związane z opublikowaniem aktu założycielskiego stały się, zdaniem Komisji, zbędne z uwagi na opublikowanie w Diário da República ustawy nr 21/92 (pkt 36 powyżej).
W odniesieniu do dwóch elementów składowych korzyści jednorazowej, w zaskarżonej decyzji Komisja podnosi, że art. 11 ust. 1 ustawy nr 21/92, na podstawie której RTP została zwolniona z opłat notarialnych i rejestracyjnych, nie przyznaje tej spółce żadnych szczególnych korzyści. Przepis ten potwierdza jedynie zastosowanie w konkretnym przypadku RTP Lei nr 84/88 transformação das empresas públicas em sociedades anónimas du 20 juillet 1988 (portugalskiej ustawy nr 84/88 o przekształcaniu przedsiębiorstw publicznych w spółki akcyjne, Diário da República I, seria I, nr 166, z dnia 20 lipca 1988 r., zwanej dalej „ustawą nr 84/88”), zgodnie z którą przedsiębiorstwa publiczne mogą się przekształcać w spółki akcyjne na podstawie dekretu z mocą ustawy, który musi jednocześnie zatwierdzać statut spółki akcyjnej oraz stanowić wystarczającą podstawę do wykonania wszystkich niezbędnych czynności rejestracyjnych (motyw 127 zaskarżonej decyzji). Odmienne traktowanie przedsiębiorstw publicznych, których status prawny ulega zmianie wskutek przekształcenia się w spółkę akcyjną, wynika z wewnętrznej logiki systemu i nie przyznaje im specyficznych korzyści, ponieważ nie występują wtedy czynniki powodujące konieczność uiszczania opłat (motyw 128 zaskarżonej decyzji).
Przed zbadaniem tego uzasadnienia Komisji należy przytoczyć mające znaczenie dla sprawy wyjątki ustawodawstwa portugalskiego:
Artykuł 1 ustawy nr 84/88 stanowi:
„Przedsiębiorstwa publiczne mogą […] na podstawie dekretu z mocą ustawy przekształcać się w spółki akcyjne skarbu państwa lub z większościowym udziałem skarbu państwa, zgodnie z przepisami Konstytucji i niniejszej ustawy.”
Artykuł 3 ust. 3 ustawy nr 84/88 stanowi, że „[będący podstawą takiego przekształcenia dekret z mocą ustawy] stanowi wystarczającą podstawę dla wszelkich niezbędnych aktów rejestracyjnych”.
Artykuł 11 ust. 1 i 2 ustawy nr 21/92 stanowi:
„1.   Zatwierdza się załączone do niniejszej ustawy statuty RTP SA, które nie wymagają zachowania formy aktu notarialnego, ponieważ ich rejestracja została dokonana z urzędu, bez opłat i honorariów, na podstawie Diário da República, w których zostały one opublikowane.
2.   Wszelkiego rodzaju wpisy, rejestracje i adnotacje przed wszelkimi organami prowadzącymi rejestry, wszystkimi organami administracji publicznej, a w szczególności krajowym rejestrem osób prawnych, organem właściwym do prowadzenia ksiąg wieczystych i organem rejestrującym pojazdy samochodowe są dokonywane jedynie na podstawie podpisanego przez dwóch członków zarządu wniosku i są one zwolnione z wszelkich opłat i honorariów.”
W pierwszej kolejności, tak z tytułu ustawy nr 84/88 (zob. pkt 52 powyżej), jak i z jej art. 1 (zob. pkt 54 powyżej) wynika, że nie stanowi ona mającego zastosowanie do wszystkich podmiotów gospodarczych środka o charakterze ogólnym. Ustawa ta dotyczy jedynie przekształceń w spółki akcyjne przedsiębiorstw publicznych. W zakres jej stosowania nie wchodzą zatem przedsiębiorstwa prywatne.
Skarżąca w skardze podnosi właśnie to, że podlegające zasadom rynkowym przedsiębiorstwo prywatne, kiedy zmienia swój status prawny, nie korzysta ze zwolnień skarbowych, z których skorzystała RTS.
Jeśli chodzi o Komisję, to choć w motywie 125 zaskarżonej decyzji stwierdza ona, że musi „określić, czy działanie […] było […] zastosowane szczególnie [wyłącznie] wobec RTP (oraz, ewentualnie, tylko wobec przedsiębiorstw publicznych), a nie wobec przedsiębiorstw prywatnych” to jednak w dalszej części tej decyzji nie rozwiewa w żaden sposób tej wątpliwości, przynajmniej w odniesieniu do korzyści jednorazowej.
Motywy 126–129 zaskarżonej decyzji nie podważają bowiem w żaden sposób dokonanego w pkt 57 powyżej stwierdzenia, zgodnie z którym przepisy ustawy nr 84/88 znajdują zastosowanie wyłącznie do przedsiębiorstw publicznych.
Wprawdzie w motywie 126 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdza, że RTP nie korzysta z ogólnego zwolnienia z opłat rejestracyjnych, co nie zmienia jednak faktu, iż to zwolnienie, choć pozbawione ogólnego charakteru, zostało przyznane przez ustawę nr 84/88 jedynie przedsiębiorstwom publicznym, a nie — wszystkim podmiotom.
Jeśli chodzi o motyw 127 zaskarżonej decyzji, choć Komisja stwierdza w nim, że art. 11 ustawy nr 21/92 potwierdza jedynie zastosowanie w odniesieniu do RTP ustawy nr 84/88, a zatem także to, że ustawa nr 21/92 nie przyznaje RTP specyficznej korzyści, lecz jedynie stanowi przepis wykonawczy ustawy nr 84/88, ustanawiającej system o ogólnym charakterze, to nie ulega jednak wątpliwości, iż ten system ma ogólny charakter jedynie w odniesieniu do przedsiębiorstw publicznych. Inne podmioty gospodarcze nie wchodzą w zakres jego stosowania. W tym przypadku ma zatem miejsce przyznanie specyficznej korzyści niektórym przedsiębiorstwom, w rozumieniu zasad mających zastosowanie w dziedzinie pomocy państwa.
W motywie 128 zaskarżonej decyzji Komisja twierdzi jednak, że „odmienne traktowanie przedsiębiorstw publicznych, których status prawny ulega zmianie wskutek przekształcenia się w spółkę akcyjną, wynika z wewnętrznej logiki systemu i nie przyznaje im specyficznych korzyści, jako że nie występują czynniki powodujące konieczność uiszczania opłat”.
Prawdą jest, że warunku selektywności nie spełnia środek, który, choć przysparza korzyści szczególnej kategorii podmiotów gospodarczych, nie stanowi odstępstwa od normalnego stosowania tego systemu, lecz, przeciwnie, wpisuje się weń, stanowiąc w ten sposób środek nierozłącznie z tym systemem związany lub też, jeśli zaistniałe wskutek zastosowania takiego środka różnice w traktowaniu można uzasadnić naturą i strukturą systemu, w który on się wpisuje (zob. opinię rzecznika generalnego A. Tizzana do wyroku Trybunału z dnia 3 marca 2005 r. w sprawie
C-172/03 Heiser, Zb.Orz. s. I-1627
, I-1631, pkt 47; opinię rzecznika generalnego F. Jacobsa do wyroku Trybunału z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie
C-379/98 PreussenElektra, Rec. s. I-2099
, I-2103, pkt 130, a także opinię rzecznika generalnego P. Légera do wyroku Trybunału z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie
C-159/01 Niderlandy przeciwko Komisji, Rec. s. I-4461
, I-4463, pkt 36 i 37; wyroki Sądu z dnia 29 września 2000 r. w sprawie
T-55/99 CETM przeciwko Komisji, Rec. s. II-3207
, pkt 52, i przytoczone orzecznictwo, oraz z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie
T-308/00 Salzgitter przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-1933
, pkt 42, i przytoczone orzecznictwo).
W niniejszym przypadku aby jednak móc dojść do wniosku, że zwolnienie z opłat notarialnych, pierwszy element pomocy jednorazowej, nie stanowi pomocy państwa, lecz jest uzasadnione naturą i strukturą systemu, w który się wpisuje, nie wystarczy, jak uczyniła to Komisja, stwierdzić, że, z uwagi na zastosowanie ustawy o przekształcaniu przedsiębiorstw publicznych w spółki akcyjne, nie występują czynniki powodujące konieczność uiszczania opłat. Było to bowiem stwierdzenie oczywistego faktu.
Zadaniem Komisji było zbadanie kwestii, czy przekształcanie przedsiębiorstw publicznych w spółki akcyjne mocą ustawy wynika z wewnętrznej logiki portugalskiego systemu prawnego, czy też zastosowanie ustawy do takich przekształceń stanowi odstępstwo, którego rzeczywistym celem jest, biorąc pod uwagę jego skutki (zbędność aktu notarialnego, a co za tym idzie, brak związanych z nim kosztów), przyznanie przedsiębiorstwom publicznym korzyści, uprzywilejowując je w ten sposób w stosunku do innych przedsiębiorstw.
Sąd stoi zatem na stanowisku, że Komisja nie uzasadniła, z prawnego punktu widzenia, swego wniosku, zgodnie z którym zwolnienie z opłat notarialnych nie stanowi pomocy państwa, ponieważ nie zbadała kwestii, czy, pomimo swego specyficznego charakteru, zwolnienie z opłat notarialnych nie stanowi pomocy państwa ze względu na to, iż zastosowanie instrumentu ustawowego, który pociągnął za sobą to zwolnienie, nie miała na celu uniknięcia przez przedsiębiorstwa publiczne obciążeń, lecz wpisuje się jedynie w logikę portugalskiego systemu prawnego.
W odniesieniu do drugiego elementu jednorazowej korzyści, czyli zwolnienia ze związanych z przekształceniem RTP w spółkę akcyjną opłat rejestracyjnych oraz kosztów publikacji jej aktu założycielskiego, Sąd wskazuje, że w motywie 129 zaskarżonej decyzji Komisja podnosi, że należy zastosować takie samo rozumowanie jak to, które zostało przedstawione w motywie 128 tej decyzji. W istocie dodaje ona, że, ze względu na publikację ustawy nr 21/92 (zawierającej, jako załączniki, statuty RTP) w Diário da República, egzekwowanie od RTP wynikającego z prawa powszechnego obowiązku publikacji stało się zbędne. Publikacja w Diário da República wywiera, zdaniem Komisji, takie same skutki jak rejestracja.
Zakładając nawet, że te dotyczące skutków publikacji w Diário da República twierdzenia są słuszne — co jest zresztą wątpliwe, ponieważ brzmienie portugalskiej ustawy (przytoczone w pkt 55 powyżej) sugeruje, że, przeciwnie, dokonanie związanych z rejestracją formalności pozostaje niezbędne także w przypadku, gdy przekształcenie RTP w spółkę akcyjną zostało dokonane w drodze aktu prawnego — to jednak pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia, czy w logikę portugalskiego systemu prawnego wpisuje się to, iż przekształcenie RTP w spółkę akcyjną jest dokonywane nie w sposób, który został przewidziany w odniesieniu do spółek prywatnych, czyli w drodze aktu notarialnego (wraz ze wszystkimi wynikającymi z tego zgodnie z prawem powszechnym konsekwencjami w zakresie formalności związanych z rejestracją i publikacją), lecz w drodze ustawy.
Ponieważ Komisja nie udzieliła w zaskarżonej decyzji odpowiedzi na to pytanie, należy dojść do wniosku, że, tak jak w przypadku zwolnienia z opłat notarialnych, instytucja ta, w odniesieniu do zwolnienia ze związanych z przekształceniem RTP w spółkę akcyjną opłat rejestracyjnych oraz kosztów publikacji aktu założycielskiego, nie wykazała w sposób wymagany prawem, iż to zwolnienie nie przyznaje RTP specyficznej korzyści, a zatem nie stanowi pomocy państwa.
W odniesieniu, następnie, do mającej zostać przyznaną RTP korzyści o trwałym charakterze, skarżąca podnosi, że RTP korzysta bez żadnych ograniczeń ze zwolnienia z wszelkich opłat i taks należnych — z tytułu wszelkiego rodzaju wpisów, rejestracji i adnotacji — wszelkim organom administracji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Komisja odpiera, że art. 11 ust. 2 ustawy nr 21/92 (zob. pkt 56 powyżej) potwierdza jedynie możliwość zastosowania wobec RTP przepisu o charakterze ogólnym, czyli art. 1 Decreto-Lei nr 404/90 z 21 grudnia 1990 r. (portugalskiego dekretu z mocą ustawy nr 404/90) (Diário da República I, seria I, nr 293, z dnia 21 grudnia 1990 r., zwanego dalej „dekretem z mocą ustawy nr 404/90”) o zatwierdzeniu systemu zwolnień z opłat za przeniesienie praw („regime de isenção de sisa”) przedsiębiorstw, które dokonują czynności związanych ze współpracą lub koncentracją (zob. także motyw 130 zaskarżonej decyzji).
Po drugie, Komisja kwestionuje to, że przyznane w art. 11 ust. 2 ustawy nr 21/92 zwolnienie ma charakter „ogólny” w sensie nieprzerwanego trwania w czasie. Podnosi ona, że RTP wielokrotnie uiszczała opłaty notarialne i rejestracyjne związane ze zmianami wewnątrz przedsiębiorstwa, które miały miejsce po przekształceniu się jej w spółkę akcyjną (zob. także motyw 126 zaskarżonej decyzji).
Sąd stoi na stanowisku, że argument Komisji sprowadza się przede wszystkim do twierdzenia, iż art. 11 ust. 2 ustawy nr 21/92 stanowi jedynie zastosowanie do szczególnego przypadku normy ogólnej, a wymagana w art. 87 ust. 1 WE do uznania pomocy za pomoc państwa przesłanka specyficzności nie została w niniejszym przypadku spełniona.
Ten argument Komisji nie jest przekonujący, jeśli się oprze na brzmieniu dekretu z mocą ustawy nr 404/90, którego art. 1 i 2 stanowią:
„
Artykuł 1
Przedsiębiorstwom, które do dnia 31 grudnia 1993 r. dokonają czynności związanych ze współpracą lub koncentracją, może zostać udzielone zwolnienie z opłat związanych z niezbędnym do tej współpracy lub koncentracji przeniesieniem praw do nieruchomości, a także zwolnienie z należnych w ramach tych czynności opłat i innych obciążeń prawnych.
Artykuł 2
1.   Dla celów niniejszego dekretu z mocą ustawy jako koncentrację rozumieć należy:
a)
fuzję dwóch lub więcej indywidualnych przedsiębiorstw lub spółek, w wyniku której, poprzez przejęcie akcji lub udziałów [w spółce akcyjnej lub spółce z o.o.], powstaje jedna spółka obejmująca łączny majątek tych przedsiębiorstw lub spółek.
b)
Włączenie przez przedsiębiorstwo w drodze przeniesienia praw części lub całości majątku innego przedsiębiorstwa, także w przypadku, gdy to drugie przedsiębiorstwo istnieje nadal jako odrębny podmiot.
2.   Dla celów niniejszego dekretu z mocą ustawy, jako współpracę rozumieć należy:
a)
Oparte na obowiązujących przepisach łączenie przedsiębiorstw, którego celem jest wspólne świadczenie usług, dokonywanie wspólnie lub w ramach współpracy aktów kupna i sprzedaży, specjalizacja lub racjonalizacja produkcji, badanie rynków, promocja sprzedaży, nabywanie lub przekazywanie wiedzy technicznej lub rozwiązań organizacyjnych, rozwój nowych technologii i nowych produktów, szkolenie i doskonalenie zawodowe, prowadzenie szczególnego rodzaju robót lub też świadczenie takich usług, a także wszelkie inne, mające odpowiedni charakter, wspólne cele.
b)
Ustanawianie osób prawnych prawa prywatnego o celu niezarobkowym, dokonywane w drodze stowarzyszenia przedsiębiorstw publicznych, spółek skarbu państwa lub z większościowym udziałem skarbu państwa, spółek i innych podmiotów prawa prywatnego, którego celem jest utrzymanie usług wsparcia technicznego, promocja normalizacji i jakości produktów, a także wysokiego poziomu technologicznego procesów produkcyjnych w odpowiednich sektorach działalności ich podmiotów składowych, a także, ogólnie, badanie perspektyw rozwojowych sektora.”
Ten dekret z mocą ustawy, który na pierwszy rzut oka jest rzeczywiście przepisem o ogólnym zakresie stosowania, nie obejmuje zaś w żaden sposób niniejszego przypadku, czyli przekształcenia spółki prawa publicznego w spółkę akcyjną. Dekret ten dotyczy bowiem przypadków koncentracji lub współpracy między dwoma lub wieloma przedsiębiorstwami. Na rozprawie, w odpowiedzi na zadane przez Sąd pytanie, skarżąca wyjaśniła zresztą, że ten dekret z mocą ustawy nie jest przeznaczony do stosowania w niniejszym przypadku, a Komisja nie zdołała skutecznie temu zaprzeczyć.
Nie wydaje się więc, aby przedsiębiorstwo prywatne, które ograniczyło się do zmiany swej formy prawnej na spółkę akcyjną, mogło powołać się na ten tekst w celu uzyskania zwolnienia ze związanych z tym przekształceniem opłat i obciążeń prawnych. Wynika z tego, że Komisja w motywie 130 zaskarżonej decyzji nie wykazała w sposób wymagany prawem, iż ustanowione w art. 11 ust. 2 ustawy nr 21/92 zwolnienie stanowi jedynie przypadek szczególnego zastosowania wobec RTP normy o charakterze ogólnym.
Ponadto, tak jak w przypadku pomocy jednorazowej, Sąd stoi na stanowisku, że Komisja nie wykazała w sposób wymagany prawem, iż sporny środek nie przyznaje RTP specyficznej korzyści, a zatem, że nie stanowi on pomocy państwa.
W odniesieniu do argumentu Komisji dotyczącego nietrwałego w czasie charakteru zwolnienia, stwierdzić należy, że jest on prawdopodobnie zasadny, lecz pozostaje to bez wpływu na stwierdzenie, iż ogólny charakter tego zwolnienia nie został wykazany w sposób wymagany prawem, a zatem, iż Komisja nie mogła wyciągnąć wniosku, że to zwolnienie nie stanowi pomocy państwa.
W odpowiedzi na skargę Komisja podnosi argument, zgodnie z którym, jeśli nawet Sąd rozstrzygnie, że RTP winna uiścić mające zastosowanie wobec przedsiębiorstw prywatnych opłaty notarialne, rejestracyjne oraz opłaty związane z opublikowaniem aktu założycielskiego, wynikające z tego koszty powinny zostać poniesione przez samo państwo, ponieważ taka „pomoc” nie może zostać uznana za przyznaną bezprawnie ze względu na to, iż, skoro jest ona konieczna do utworzenia przedsiębiorstwa, jest ona bezpośrednio związana z pełnieniem misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej.
Jeśli twierdzenie Komisji, zgodnie z którym rząd portugalski dokonał przekształcenia RTP w spółkę akcyjną ze względu na to, że uznał to za niezbędne do prawidłowego pełnienia przez RTP misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej, jest prawdziwe, jest logiczne, że — skoro do ważności takiego aktu przekształcenia wymagane jest zachowanie formy aktu notarialnego oraz dokonanie klasycznych formalności, a przekształcenie to nie było samo w sobie korzystne dla RTP — związane z nim koszty są w całości ponoszone przez państwo.
Jednak to twierdzenie Komisji, które nie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji, nie zostało poparte żadnym dowodem. Nie można zaś wykluczyć, że rząd portugalski przekształcił RTP w spółkę akcyjną ze względów innych niż prawidłowe pełnienie misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej. Sama Komisja w odpowiedzi na skargę twierdzi, że to przekształcenie nie było niezbędne.
W tych okolicznościach należy oddalić ostatni z argumentów Komisji.
Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, Sąd stoi na stanowisku, że pierwsza część niniejszego zarzutu dotycząca zwolnień skarbowych jest zasadna i że zatem należy ją przyjąć.
W przedmiocie części drugiej zarzutu, opartej na nieuznaniu ulg w zakresie opłat za użytkowanie za pomoc państwa
— Argumenty uczestników
Skarżąca podnosi, że, zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. f) Lei nr 58/90 regime da actividade de televisão z dnia 7 września 1990 r. (ustawa portugalska nr 58/90 o działalności w zakresie emisji programów telewizyjnych) (Diário da República, seria I, nr 207, z dnia 7 września 1990 r., zwana dalej „ustawą nr 58/90”), zwłoka podmiotu prywatnego w uiszczaniu Portugal Telecom opłat za użytkowanie stanowi podstawę do rozwiązania umowy licencyjnej. Biorąc pod uwagę dolegliwość stosowanej kary, stoi to w sprzeczności z przychylnością, z jaką została potraktowana RTS. Jest to także sprzeczne z argumentem Komisji, zgodnie z którym nie było żadnych różnic w opłatach nakładanych przez Portugal Telecom na RTP i na podmioty prywatne, ponieważ rozstrzygającym elementem jest maksymalny rozsądny termin żądania zapłaty. Zgoda Portugal Telecom, której większościowym udziałowcem w latach 1991–1997 była Republika Portugalska, na zwłokę RTP w uiszczaniu opłat za użytkowanie stanowi zatem, zdaniem skarżącej, pomoc państwa. Oceny tej nie może podważyć sama tylko podnoszona okoliczność, że Portugal Telecom nie zrezygnowała z dochodzenia swych wierzytelności i żądania odsetek za zwłokę.
W replice skarżąca podnosi, że Republika Portugalska kontrolowała Portugal Telecom co najmniej do 1997 r. i że porozumienia zawarte między Portugal Telecom a RTP dotyczą okresu od marca 1996 r. do grudnia 1997 r. Zdaniem skarżącej, z technicznego punktu widzenia, RTP znajdowała się w stanie upadłości.
Komisja twierdzi, że zbadała tę kwestię, lecz, zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja nie udziela odpowiedzi na pytania zadane przez nią w ramach postępowania administracyjnego i dotyczące daty, w której został spłacony dług wobec Portugal Telecom, kwot rzeczywiście spłaconych odsetek za zwłokę oraz kwoty długu RTP wobec Portugal Telecom w dniu zadania pytania.
Okoliczność, że Autoridade Nacional de Comunicações (portugalski krajowy urząd regulacji komunikacji, zwany dalej „Anacomem”), odpowiedzialny za nadzór nad stosowaniem przepisów dotyczących ustalania cen sieci przesyłania sygnału telewizyjnego, zdecydował się w 2003 r. obniżyć wysokość opłaty uiszczanej Portugal Telecom przez nadawców telewizyjnych w 2002 r. pozostaje bez wpływu na wynik badania lat 1992–1998.
Komisja podważa stanowisko skarżącej, zgodnie z którym Republika Portugalska wiedziała o zgodzie Portugal Telecom na zwłokę w uiszczaniu opłat, a co za tym idzie, o stosowaniu takich warunków płatności, z jakich nie mogły skorzystać podmioty konkurujące z RTS.
Komisja nie wykluczyła a priori użycia zasobów publicznych. Ponieważ jednak stwierdziła ona brak poszlak wskazujących na faktyczne uczestnictwo władz portugalskich w zawieraniu porozumień w przedmiocie zgody na przeniesienie płatności, nie mogła wyciągnąć wniosku o użyciu takich zasobów w rozumieniu art. 87 WE.
Ponadto, zdaniem Komisji, zachowanie Portugal Telecom przed jej prywatyzacją w 1997 r. nie różniło się od zachowania tej spółki po prywatyzacji. Także po jej dokonaniu Portugal Telecom nadal zawierała z RTP porozumienia w przedmiocie zgody na zwłokę w uiszczaniu przez RTP opłat za użytkowanie. Najważniejszą przyczyną zawierania tych porozumień była różnica zdań dotycząca kwoty opłaty rocznej, związana z współzależnością tych dwóch przedsiębiorstw. Okoliczność tę zresztą podkreśla wydana przez Anacom w 2003 r. decyzja, zgodnie z którą Portugal Telecom powinna znacznie obniżyć wysokość żądanych opłat. Zdaniem Komisji wskazuje to, że Portugal Telecom zachowywała się wobec RTP tak jak wierzyciel prywatny.
W duplice Komisja wskazuje, iż jedyną przyczyną powołania się przez nią na wydaną przez Anacom w 2003 r. decyzję jest okoliczność, że decyzja ta podkreśla fakt, iż najważniejszą przyczyną zawarcia porozumień między RTP a Portugal Telecom zdaje się być dotycząca kwoty opłaty rocznej różnica zdań i że stanowi to dodatkową przesłankę tego, iż Portugal Telecom zachowywała się tak, jakby zachował się w analogicznej sytuacji wierzyciel prywatny.
— Ocena Sądu
Aby korzyści mogły zostać zakwalifikowane jako pomoc w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, muszą, z jednej strony, zostać przyznane bezpośrednio lub pośrednio przy użyciu zasobów państwowych, a z drugiej strony należy je przypisać państwu (ww. w pkt 43 powyżej wyrok Trybunału w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 24, i przytoczone orzecznictwo; wyroki Trybunału z dnia 22 maja 2003 r. w sprawie
C-355/00 Freskot, Rec. s. I-5263
, pkt 81, oraz z dnia 15 lipca 2004 r. w sprawie
C-345/02 Pearle i in., Zb.Orz. s. I-7139
, pkt 35; opinia rzecznika generalnego F. Jacobsa do wyroku Trybunału z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie
C-457/00 Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I-6931
, I-6934, pkt 67 i 69; wyroki Sądu z dnia 6 marca 2003 r. w sprawach połączonych
T-228/99 i T-233/99 Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-Westfalen przeciwko Komisji, Rec. s. II-435
, pkt 179, oraz z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie
T-351/02 Deutsche Bahn przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1047
, pkt 101).
Zgodnie z orzecznictwem wniosek o możliwości przypisania środka państwu nie może zostać wyciągnięty na podstawie tej tylko okoliczności, że środek ten został przyjęty przez przedsiębiorstwo publiczne (ww. w pkt 43 wyrok Trybunału w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 51 i 57).
Jeśli bowiem państwo nawet jest w stanie kontrolować przedsiębiorstwo publiczne i wywierać dominujący wpływ na dokonywane przez nie czynności, nie można automatycznie zakładać rzeczywistego sprawowania tej kontroli w konkretnym przypadku. Przedsiębiorstwo publiczne może działać mniej lub bardziej niezależnie, w zależności od pozostawionej mu przez państwo samodzielności. Sama zatem okoliczność, że przedsiębiorstwo publiczne jest kontrolowane przez państwo, nie wystarcza do przypisania przyjętych przez nie środków państwu. Niezbędne jest jeszcze zbadanie, czy należy uznać, że władze publiczne były w taki czy inny sposób zaangażowane w przyjęcie tych środków (ww. w pkt 43 wyrok Trybunału w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 52).
W tym względzie nie można wymagać, aby na podstawie konkretnych przepisów wykazano, iż władze publiczne rzeczywiście zachęcały przedsiębiorstwo do przyjęcia danych środków pomocowych. Z jednej strony bowiem, biorąc pod uwagę ścisłe związki między państwem a przedsiębiorstwami publicznymi, istnieje rzeczywiste prawdopodobieństwo, że pomoc państwa zostanie przyznana za ich pośrednictwem w mało przejrzysty sposób i z pominięciem ustanowionego w traktacie systemu (kontroli) pomocy państwa (ww. w pkt 43 wyrok Trybunału w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 53).
Z drugiej strony, co do zasady, wykazanie przez strony trzecie, że środki pomocowe zostały rzeczywiście przyjęte przez przedsiębiorstwo publiczne na polecenie władz publicznych, byłoby bardzo utrudnione, właśnie z powodu uprzywilejowanych stosunków między państwem a przedsiębiorstwem publicznym (ww. w pkt 43 wyrok Trybunału w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 54).
Z tych względów Trybunał w pkt 55 ww. w pkt 43 wyroku w sprawie Francja przeciwko Komisji uznał, że należy przyjąć, iż wniosek o możliwości przypisania państwu środka przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne może zostać wyciągnięty na podstawie całokształtu przesłanek wynikających z okoliczności danego przypadku oraz kontekstu, w którym dany środek został przyznany. W tym względzie Trybunał przypomina, że już uwzględnił fakt, iż dany organ nie może wydać kwestionowanej decyzji bez wzięcia pod uwagę wymogów władz publicznych (zob. w szczególności wyrok Trybunału z dnia 2 lutego 1988 r. w sprawach połączonych
67/85, 68/85 i 70/85 Van der Kooy i in. przeciwko Komisji, Rec. s. 219
, pkt 37) lub, że przedsiębiorstwa publiczne powinny uwzględniać, poza czynnikami natury organicznej, jakie łączą je z państwem, także wytyczne komitetu międzyministerialnego (wyroki Trybunału z dnia 21 marca 1991 r. w sprawie
C-303/88 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-1433
, pkt 11 i 12 oraz w sprawie
C-305/89 Włochy przeciwko Komisji, Rec. s. I-1603
, pkt 13 i 14).
Ponadto, dla wyciągnięcia wniosku o możliwości przypisania państwu środka przyjętego przez przedsiębiorstwo publiczne, znaczenie może mieć, w odpowiednim przypadku, zaistnienie innych poszlak, takich jak w szczególności zintegrowanie tego przedsiębiorstwa ze strukturami administracji publicznej, charakter jego działalności i prowadzenie jej na rynku w warunkach normalnej konkurencji z podmiotami prywatnymi, status prawny przedsiębiorstwa podlegającego prawu publicznemu lub prawu spółek, intensywność, z jaką władze publiczne sprawują kontrolę nad zarządem przedsiębiorstwa lub inna przesłanka wskazująca w konkretnym przypadku na zaangażowanie władz publicznych lub nieprawdopodobieństwo braku takiego zaangażowania w przyjęcie danego środka, biorąc pod uwagę jego zakres, treść i ustanawiane w nim warunki (ww. w pkt 43 wyrok Trybunału w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 56).
Jednak sama okoliczność, że przedsiębiorstwo publiczne zostało utworzone jako spółka kapitałowa, nie może, biorąc pod uwagę niezależność, jaka może wynikać z posiadania takiej formy prawnej, zostać uznana za wystarczającą, aby wykluczyć, iż przyjęty przez taką spółkę środek pomocowy można przypisać państwu. Istnienie bowiem sytuacji kontroli oraz rzeczywistych możliwości wywierania dominującego wpływu, jakie sytuacja ta obejmuje w praktyce, uniemożliwia wykluczenie z góry wszelkiej możliwości przypisania państwu przyjętego przez taką spółkę środka, a zatem — prawdopodobieństwa obejścia traktatowych zasad pomocy państwa, bez względu na znaczenie jako takie formy prawnej przedsiębiorstwa jako przesłanki umożliwiającej ustalenie, czy państwo było w danym przypadku zaangażowane (ww. w pkt 43 wyrok Trybunału w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 57, i przytoczone orzecznictwo).
W niniejszym przypadku Komisja, potwierdziwszy, że Republika Portugalska mogła kontrolować Portugal Telecom przynajmniej do połowy 1997 r. (motyw 109 zaskarżonej decyzji), uznała jednak, iż nic nie wskazuje na to, że portugalskie władze publiczne były zaangażowane w przyjęcie ulg w zakresie opłat za użytkowanie (motyw 116 zaskarżonej decyzji).
Komisja podniosła w tym kontekście, że regulacja proponowanych przez Portugal Telecom taryf i usług nie wprowadza rozróżnienia między podmiotami prywatnymi a publicznym nadawcą telewizyjnym, a także, że Portugal Telecom nie musi, w ramach zobowiązania do świadczenia usługi powszechnej, świadczyć RTP usługi udostępniania sieci (motyw 111 zaskarżonej decyzji).
Komisja podniosła także, że Portugal Telecom, spółka akcyjna prawa prywatnego, nie jest częścią struktur administracyjnych (motyw 113 zaskarżonej decyzji).
Stwierdziła ona, że, w odpowiedzi na jej pytanie, władze portugalskie wyraźnie oświadczyły, iż nie interweniowały, ani pośrednio ani bezpośrednio, w przyznanie ulg w zakresie opłat za użytkowanie. Ponadto, żadna strona trzecia nie przedstawiła jej dowodu na takie zaangażowanie władz portugalskich (motyw 114 zaskarżonej decyzji).
Wreszcie Komisja, z jednej strony, podniosła, że zachowanie się Portugal Telecom nie uległo zmianie od połowy 1997 r., ponieważ nadal zawierała ona z RTP porozumienia w przedmiocie ulg w zakresie opłat oraz, z drugiej strony, wyjaśniła, że najważniejszą przyczyną zawierania tych porozumień był konflikt dotyczący kwoty tej opłaty. Ma to zdaniem Komisji potwierdzać wydana w 2003 r. decyzja Anacomu (motyw 115 zaskarżonej decyzji).
Sąd stoi na stanowisku, że zarzuty, jakie skarżąca podnosi wobec rozumowania Komisji i przedstawionych przez nią dowodów, są ograniczone.
Argument skarżącej, zgodnie z którym Portugal Telecom była kontrolowana przez Republikę Portugalską jako większościowego udziałowca, stanowi niewątpliwie ustaloną okoliczność faktyczną, lecz, biorąc pod uwagę powołane orzecznictwo, nie wystarcza ona do stwierdzenia możliwości przypisania spornego środka państwu.
Skarżąca podnosi, że, w odniesieniu do kary grożącej w przypadku zwłoki w uiszczaniu opłaty, ustawa naruszała zasadę równości traktowania podmiotów prywatnych i publicznych. Jedynie podmioty prywatne były jej zdaniem narażone na rozwiązanie, w przypadku zwłoki płatności, ich umowy licencyjnej.
Sąd stwierdza, że choć, jak podnosi skarżąca, art. 13 ust. 1 lit. f) ustawy nr 58/90 dotyczy jedynie podmiotów prywatnych, nie może to stanowić poszlaki wskazującej na to, iż Republika Portugalska była zaangażowana w przyznanie RTS ulg w zakresie opłat za użytkowanie. Komisja podnosi w tym względzie, a skarżąca jej nie zaprzecza, że Portugal Telecom nie była w żaden sposób zobowiązana, w ramach zobowiązania do świadczenia usługi powszechnej, do świadczenia RTP usługi udostępniania sieci. Innymi słowy, choć ustawa formalnie przewidywała w przypadku zwłoki płatności rozwiązanie umowy licencyjnej podmiotów prywatnych, nic nie stało na przeszkodzie przerwaniu lub zawieszeniu przez Portugal Telecom, w analogicznym przypadku, świadczenia jej usług RTP.
Sąd stwierdza wreszcie, że skarżąca nie podważa dokonanej przez Komisję oceny, zgodnie z którą przyznanie ulg w zakresie płatności było w przeważającej mierze spowodowane istniejącą między RTP a Portugal Telecom różnicą zdań w przedmiocie kwoty tej opłaty. Skarżąca podnosi co najwyżej, że wydana przez Anacom w 2003 r. decyzja jest pozbawiona znaczenia dla niniejszej sprawy. Lecz to zastrzeżenie, które nie podważa zresztą dokonanej przez Komisję oceny, jest pozbawione znaczenia. Nic bowiem nie uniemożliwia powołania się przez Komisję na tę decyzję z 2003 r. jako na dowód — bardzo pośredni, lecz posiadający znaczenie dla sprawy — na słuszność oceny, zgodnie z którą przyczyną przyznania ulg w zakresie opłat za użytkowanie była istniejąca między RTP a Portugal Telecom różnica zdań w przedmiocie wysokości opłat.
W odniesieniu do argumentu skarżącej, zgodnie z którym podnoszony fakt, że Portugal Telecom nie zrezygnowała z dochodzenia swych wierzytelności i odsetek za zwłokę, nie wystarcza sam w sobie do nieuznania środków za pomoc państwa, należy stwierdzić, iż argument ten nie dotyczy kwestii możliwości przypisania spornego środka państwu lecz, co najwyżej kwestii, czy użyto zasobów państwowych. Ta kwestia nie jest zaś sporna ze względu na to, że w motywie 107 zaskarżonej decyzji Komisja rozstrzygnęła, iż w niniejszym przypadku mogły zostać użyte zasoby państwowe.
W odniesieniu, wreszcie, do powołania się przez skarżącą na fakt, że z technicznego punktu widzenia RTP znajdowała się w stanie upadłości — co może zostać zrozumiane jako sugestia, iż Portugal Telecom przyznała RTP ulgi w zakresie opłat za użytkowanie jedynie ze względu na zaangażowanie się w sprawę Republiki Portugalskiej — nie obala to jednak samo w sobie twierdzenia Komisji, zgodnie z którym przyczyną przyznania tych ulg w zakresie opłat za użytkowanie jest istniejąca między RTP a Portugal Telecom różnica zdań w przedmiocie wysokości opłat.
W tych okolicznościach Sąd stoi na stanowisku, że skarżąca nie zdołała podważyć zawartej w zaskarżonej decyzji oceny Komisji, zgodnie z którą nic nie pozwala jej na dojście do wniosku, iż można przypisać Republice Portugalskiej ulgi w zakresie opłat za użytkowanie.
Należy zatem oddalić tę część zarzutu.
W przedmiocie części trzeciej zarzutu, opartej na nieuznaniu emisji obligacji w 1994 r. za pomoc państwa
— Argumenty uczestników
Skarżąca podważa twierdzenie Komisji, zgodnie z którym prospekt emisyjny obligacji z 1994 r. informujący, że RTP gwarantuje zwrot pożyczki ze swoich przychodów, pozwolił tej instytucji dojść do wniosku, iż nie ma ona w tym przypadku do czynienia z pomocą państwa.
Jej zdaniem z zaskarżonej decyzji wynika, że sytuacja finansowa RTP uległa w 1994 r. znacznemu pogorszeniu. Rynek przyjął emisję obligacji w 1994 r. jedynie ze względu na to, że całość jej kapitału zakładowego znajdowała się w rękach państwa i ponieważ nikt nie sądził, że państwo pozwoli na ogłoszenie upadłości tego przedsiębiorstwa. Przy ocenie spornego środka należało należycie uwzględnić tę okoliczność.
W replice skarżąca przytacza sprawozdanie portugalskiego Trybunału Obrachunkowego, z którego wynika, że przyczyną stopnia zadłużenia bankowego RTP jest to, że jest ona przedsiębiorstwem publicznym, zobowiązanym do świadczenia publicznej usługi telewizyjnej i korzystającym z systematycznego wsparcia finansowego państwa, co stanowi wystarczające zabezpieczenie dla wierzycieli tej spółki.
Komisja twierdzi, że stanowisko skarżącej jest błędne. W zaskarżonej decyzji wyjaśniła ona (motyw 121), dlaczego uznała, że emisja obligacji w 1994 r. nie stanowi pomocy państwa. Skarżąca przyznaje, że nie udzielono żadnej formalnej gwarancji skarbu państwa. Obsługę długu zagwarantowała sama RTP. Przedsiębiorstwo to posiadało wtedy formę prawną spółki akcyjnej, a zatem nie miało statusu, z którego gwarancja skarbu państwa wynikałaby w sposób dorozumiany.
Komisja stoi zatem na stanowisku, że emisja obligacji w 1994 r. została dokonana w warunkach rynkowych, a państwo nie zrezygnowało z uzyskania przychodów. Wreszcie, w żaden sposób nie zmienia tego wniosku okoliczność, że państwo było udziałowcem RTP, biorąc pod uwagę neutralność traktatu w odniesieniu do prywatnej lub publicznej własności rozpatrywanego przedsiębiorstwa.
Komisja twierdzi, że sprawozdanie sporządzone przez portugalski Trybunał Obrachunkowy jest niedopuszczalne, ponieważ nie zostało przestawione w skardze, i zauważa, że nawet z przytoczonego przez skarżącą fragmentu tego sprawozdania wynika, iż Republika Portugalska nie udzieliła żadnych gwarancji.
— Ocena Sądu
W motywie 121 zaskarżonej decyzji Komisja stwierdziła, że nie otrzymała żadnych informacji świadczących o tym, iż emisji obligacji w 1994 r. towarzyszyła gwarancja skarbu państwa. Zgodnie z prospektem emisyjnym tych obligacji zwrot długu gwarantuje sama RTP. Gwarancja skarbu państwa nie wynika też w dorozumiany sposób ze statusu prawnego RTP.
Nie ulega wątpliwości, że w momencie emisji obligacji w 1994 r. RTP była spółką akcyjną. Ze względu na tę formę prawną na właścicielu RTP — Republice Portugalskiej — nie ciążył nieograniczony obowiązek zwrotu długów tej spółki.
Nie ulega też wątpliwości, że w prospekcie emisji obligacji z 1994 r. nie ustanowiono gwarancji ze strony państwa.
Skarżąca twierdzi jednak, że istnienie dorozumianej gwarancji wynika z okoliczności, iż państwo było właścicielem wszystkich akcji RTP, co samo w sobie wyjaśnia to, że ta spółka, pomimo trudnej sytuacji finansowej, zdołała w 1994 r. wprowadzić swe obligacje na rynek.
Należy jednak rozróżnić jedyną mającą znaczenie dla niniejszego przypadku kwestię tego, czy państwo, wyraźnie lub w sposób dorozumiany, udzieliło gwarancji, od kwestii tego, w jaki sposób rynek zareagował na fakt, że emitentem obligacji nie był dowolny podmiot prywatny, lecz RTP.
Okoliczność, że rynek zaakceptował subskrypcję obligacji w 1994 r. ze względu na to, że, w opinii skarżącej, uznał on, iż państwo de facto gwarantuje ich spłatę, nie pozwala na wyciągnięcie wniosku o istnieniu pomocy państwa, skoro nie ulega wątpliwości, że państwo, czy to wyraźnie, czy w sposób dorozumiany, nie udzieliło swej gwarancji. Stwierdzenie istnienia gwarancji skarbu państwa mogłyby uzasadnić jedynie obiektywne ustalenia prowadzące do wniosku, że państwo było prawnie zobowiązane do spłaty tych obligacji w przypadku niewykonania zobowiązania przez RTP.
Ani zaś z akt sprawy, ani z pism procesowych skarżącej nie wynika, aby Republika Portugalska miała taki obowiązek.
W odniesieniu do przedstawionego w replice sprawozdania portugalskiego Trybunału Obrachunkowego stwierdzić należy, iż — tak jak zostało to wyjaśnione w pkt 186–193 poniżej — jest ono pozbawione znaczenia dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.
Skoro zatem skarżąca nie przedstawiła w swych pismach procesowych żadnego dowodu mogącego podważyć dokonaną przez Komisję w motywie 121 zaskarżonej decyzji ocenę, część zarzutu skarżącej dotycząca emisji obligacji w 1994 r. winna zostać oddalona.
Wniosek w przedmiocie zarzutu trzeciego
Biorąc pod uwagę całość powyższych rozważań, należy uwzględnić część niniejszego zarzutu i stwierdzić nieważność art. 2 zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim Komisja uznała w nim, że zwolnienie z opłat notarialnych i rejestracyjnych nie stanowi pomocy państwa.
Zarzut ten zostaje natomiast oddalony w pozostałej części, dotyczącej ulg w zakresie opłat za użytkowanie i emisji obligacji w 1994 r.
Następnie należy zbadać ww. w pkt 33 drugą kwestię sporną, czyli czwarty zarzut nieważności.
W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu prawa w odniesieniu do zastosowania art. 86 ust. 2 WE
Zarzut ten dzieli się na dwie części. W ramach pierwszej z nich skarżąca podnosi, że powierzenie przez Republikę Portugalską RTP świadczenia publicznej usługi telewizyjnej bez przeprowadzenia postępowania przetargowego stoi na przeszkodzie zastosowaniu odstępstwa na podstawie art. 86 ust. 2 WE. W drugiej jego części skarżąca zarzuca naruszenie art. 86 ust. 2 WE, wynikające, jej zdaniem, z naruszenia przez Komisję w zaskarżonej decyzji kryteriów zastosowania tego postanowienia, ustanowionych w komunikacie w sprawie nadawania.
W przedmiocie części pierwszej zarzutu, opartej na powierzeniu RTP świadczenia publicznej usługi telewizyjnej bez przeprowadzenia postępowania przetargowego
— Argumenty uczestników
Skarżąca po podniesieniu, że świadczenie publicznej usługi telewizyjnej nie zostało powierzone RTP w drodze przetargu, zarzuca Komisji brak wątpliwości co do zgodności tego powierzenia z prawem. Stoi ona na stanowisku, że gdyby Komisja przeprowadziła tę analizę, doszłaby do wniosku, że bezprzetargowe powierzenie świadczenia tej usługi jest niezgodne z wymogami prawa wspólnotowego, a zatem, że udzielone RTP finansowanie nie może zostać objęte wyłączeniem na podstawie art. 86 ust. 2 WE. Powołuje się ona na komunikat wyjaśniający Komisji dotyczący koncesji w prawie wspólnotowym (
Dz.U. 2000, C 121, s. 2
, zwany dalej „komunikatem w sprawie koncesji”) i na interpretację, jaką zastosowała Komisja w XXXI sprawozdaniu w sprawie polityki konkurencji [SEC(2002) 462 wersja ostateczna] wobec wyroku Trybunału z dnia 7 grudnia 2000 r. w sprawie
C-324/98 Telaustria i Telefonadress, Rec. s. I-10745
. Skarżąca powołuje się także na wyrok Trybunału z dnia 18 listopada 1999 r. w sprawie
C-107/98 Teckal, Rec. s. I-8121
.
W replice skarżąca w istocie podnosi, że czwarta z przesłanek przedstawionych w pkt 88–93 wyroku Trybunału z dnia 24 lipca 2003 r. w sprawie
C-280/00 Altmark Trans i Regierungspräsidium Magdeburg, Rec. s. I-7747
, zwana dalej „czwartą przesłanką Altmark”) ustanawia, biorąc pod uwagę brak przeprowadzenia postępowania przetargowego, wymóg sprawdzenia przez Komisję, czy wysokość przyznanej RTP rekompensaty została ustalona na podstawie kryterium przeciętnego przedsiębiorstwa, dobrze zarządzanego i odpowiednio wyposażonego. Jej zdaniem, w niniejszym przypadku, w oczywisty sposób nie miało to miejsca.
Komisja podnosi, że powierzenie RTP zadania świadczenia publicznej usługi telewizyjnej jest kwestią odrębną — która nigdy nie została podniesiona w trakcie formalnego postępowania — od kwestii zgodności z przepisami dotyczącymi pomocy państwa przyznanej temu przedsiębiorstwu rekompensaty.
Jednak ani z art. 86 ust. 2 WE, ani z utrwalonego orzecznictwa nie wynika, że państwa członkowskie, aby dokonać wyboru przedsiębiorstw, którym ma zostać powierzone świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym (usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym, zwana dalej „UOIG”), są zobowiązane do przeprowadzenia szczególnego rodzaju postępowania.
W każdym razie, w przypadku UOIG nadawczej, prawo wspólnotowe nie stawia warunku przeprowadzania zwykle wymaganych w przypadku umów koncesyjnych o świadczenie usługi publicznej otwartych postępowań przetargowych.
Powołanie się przez skarżącą na przepisy dotyczące koncesji i orzecznictwo Trybunału jest zdaniem Komisji pozbawione znaczenia dla sprawy.
Jej zdaniem skarżąca błędnie rozumie zadanie czwartej przesłanki Altmark. Przesłanka ta dotyczy bowiem kwestii, czy dany środek stanowi pomoc państwa, a nie tego, czy środek ten może skorzystać z ustanowionego w art. 86 ust. 2 WE odstępstwa.
— Ocena Sądu
W odniesieniu do, w pierwszej kolejności, wstępnej uwagi Komisji, zgodnie z którą kwestia warunków powierzenia UOIG telewizyjnej została po raz pierwszy podniesiona przez sądem wspólnotowym, należy przypomnieć, że, choć niedopuszczalne jest podnoszenie przez stronę zainteresowaną w postępowaniu w przedmiocie pomocy państwa argumentów dotyczących stanu faktycznego nieznanych Komisji, o których ta nie została powiadomiona w trakcie postępowania wyjaśniającego, to nie ma przeszkód, aby ta strona zainteresowana wysunęła w odniesieniu do końcowej decyzji zarzut prawny, który nie był podniesiony w trakcie postępowania administracyjnego (zobacz podobnie wyroki Sądu z dnia 6 października 1999 r. w sprawie
T-110/97 Kneissl Dachstein przeciwko Komisji, Rec. s. II-2881
, pkt 102, i przytoczone orzecznictwo; z dnia 16 września 2004 r. w sprawie
T-274/01 Valmont przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-3145
, pkt 102, oraz z dnia 11 maja 2005 r. w sprawach połączonych
T-111/01 i T-133/01 Saxonia Edelmetalle i ZEMAG przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-1579
, pkt 68).
Stanowisko Komisji, oparte na tym, że argument skarżącej jest nowy, nie umożliwia zatem jego oddalenia.
Jednak zdaniem Sądu, podobnie jak Komisji, argument ten nie jest w stanie podważyć zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.
Jak zostało to przypomniane w pkt 29 komunikatu w sprawie nadawania, przyznanie ustanowionego w art. 86 ust. 2 WE odstępstwa od zakazu pomocy państwa wymaga, zgodnie z orzecznictwem (zob. podobnie wyrok Trybunału z dnia 10 grudnia 1991 r. w sprawie
C-179/90 Merci Convenzionali Porto di Genova, Rec. s. I-5889
, pkt 26; wyroki Sądu z dnia 27 lutego 1997 r. w sprawie
T-106/95 FFSA i in. przeciwko Komisji, Rec. s. II-229
, pkt 173 i 178, oraz z dnia 13 czerwca 2000 r. w sprawach połączonych
T-204/97 i T-270/97 EPAC przeciwko Komisji, Rec. s. II-2267
, pkt 125 i 126), spełnienia trzech przesłanek: po pierwsze, dana usługa musi być UOIG i jasno określona jako taka przez państwo członkowskie; po drugie, dane przedsiębiorstwo musi być jednoznacznie zobowiązane przez państwo członkowskie do świadczenia tej UOIG; po trzecie, stosowanie traktatowych zasad konkurencji (w tym przypadku zakazu pomocy państwa) musi stanowić przeszkodę w wykonywaniu szczególnych zadań powierzonych przedsiębiorstwu, a odstąpienie od tych zasad nie może wpływać na rozwój handlu w sposób pozostający w sprzeczności z interesem Wspólnoty.
Wymóg, zgodnie z którym państwo członkowskie, aby powierzyć UOIG, winno przeprowadzić postępowanie przetargowe, nie stanowi przesłanki zastosowania art. 86 ust. 2 WE. Sąd w wyroku z dnia 15 czerwca 2005 r. w sprawie
T-17/02 Olsen przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-2031
, pkt 239, wyraźnie zresztą rozstrzygnął, że ani z art. 86 ust. 2 WE, ani z orzecznictwa dotyczącego tego postanowienia nie wynika, jakoby UOIG mogła zostać powierzona podmiotowi gospodarczemu jedynie w wyniku przeprowadzenia procedury zaproszenia do składania ofert.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy oddalić tę część zarzutu skarżącej, zgodnie z którą Komisja, w ramach przeprowadzanego na podstawie art. 86 ust. 2 WE badania, powinna była sprawdzić, czy UOIG telewizyjna została przyznana RTP po przeprowadzeniu postępowania przetargowego.
Z wniosku tego, zgodnie z którym Komisja, w ramach postępowania przeprowadzanego na podstawie art. 86 ust. 2 WE, nie była zobowiązana do zbadania, czy powierzenie RTP świadczenia UOIG telewizyjnej zostało dokonane w drodze postępowania przetargowego, wynika także, że, nawet przy założeniu, iż, z przyczyn innych niż te podnoszone przez skarżącą i przypomniane w pkt 134 powyżej, UOIG telewizyjna powinna była stać się przedmiotem postępowania przetargowego, brak przeprowadzenia takiego postępowania w niniejszym przypadku mógłby co najwyżej uzasadnić wszczęcie przez Komisję przeciwko Republice Portugalskiej postępowania w przedmiocie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 WE, które to postępowanie mogłoby w odpowiednim przypadku doprowadzić do odwołania przez państwo członkowskie tego powierzenia i ogłoszenia zaproszenia do składania ofert. Brak przeprowadzenia takiego postępowania nie może natomiast skutkować tym, że finansowanie z zasobów państwa zobowiązań z zakresu usług publicznych uprawionego do świadczenia UOIG podmiotu powinno zostać uznane za pomoc niezgodną ze wspólnym rynkiem nawet wtedy, gdy zostały spełnione wymogi określenia UOIG, jej powierzenia i proporcjonalności.
Sąd stoi w każdym razie na stanowisku, że Republika Portugalska nie była, wbrew temu, co z przywołanych w dwóch ostatnich zdaniach pkt 134 powyżej względów twierdzi skarżąca, w żaden sposób zobowiązana do zorganizowania postępowania przetargowego przed powierzeniem RTP świadczenia UOIG telewizyjnej.
W tym względzie skarżąca powołuje się w pierwszej kolejności na ww. w pkt 134 komunikat w sprawie koncesji. Choć zaś zawarte między Republiką Portugalską a RTP umowy o świadczenie usługi publicznej niewątpliwie noszą nazwę „koncesji”, nie wydaje się, czego skarżąca w żadnej sposób nie podważa, aby RTP była koncesjonariuszem w rozumieniu tego komunikatu (zob. w szczególności pkt 2.2 akapit szósty oraz pkt 2.4 akapit trzeci komunikatu w sprawie koncesji), czyli, aby utrzymywała się z działalności usługodawczej (jak ma to miejsce w przypadku telewizji, która nadaje program przeznaczony dla abonentów) i ponosiła związane z prowadzeniem działalności ryzyko.
Wydaje się natomiast, że RTP jest publicznym operatorem telewizyjnym, który nadaje program przeznaczony dla wszystkich mieszkańców kraju i koszty świadczenia przezeń usługi publicznej są ponoszone przez państwo.
Ponadto, nawet jeśli RTP byłaby koncesjonariuszem w rozumieniu komunikatu w sprawie koncesji, podnieść należy, że ten komunikat, choć stanowi, iż „co do zasady reguluje on stosunki władz publicznych i przedsiębiorstw publicznych, którym powierzono zadania wykonywane ogólnym interesie gospodarczym” (pkt 2.4 akapit ósmy komunikatu w sprawie koncesji, tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie poniższe tłumaczenia tego komunikatu), wyjaśnia jednak wyraźnie, że „w sektorze audiowizualnym należy uwzględniać [protokół amsterdamski]” (przypis 29 do ww. pkt 2.4. akapit ósmy komunikatu w sprawie koncesji). W ten sposób w komunikacie w sprawie koncesji uznano cechy szczególne systemu publicznego nadawania oraz zastrzeżono szczególny przypadek tego sektora.
Należy wreszcie zauważyć, że, zgodnie z komunikatem w sprawie koncesji, te ostatnie „podlegają regułom i zasadom traktatowym w zakresie, w jakim […] mają one za przedmiot prowadzenie działalności gospodarczej” (pkt 2.4 akapit pierwszy). Idąc dalej, komunikat w sprawie koncesji wskazuje, że „nie dotyczy aktów […] dotyczących działalności o charakterze innym niż gospodarczy, takiej jak szkolnictwo obowiązkowe czy zabezpieczenie społeczne” (pkt 2.4 akapit piąty tiret drugie).
Choć jest zaś prawdą, że publiczna usługa nadawcza uznawana jest za UOIG, a nie za usługę świadczoną w ogólnym interesie o charakterze innym niż gospodarczy, trzeba jednak podnieść, iż to uznanie za UOIG można wytłumaczyć raczej wywieranym de facto przez ten system publicznego nadawania wpływem na niegdyś konkurencyjny i podlegający zasadom rynkowym sektor nadawczy, niż rzekomo rynkowym charakterem systemu publicznego nadawania. Jak to wynika jasno z protokołu amsterdamskiego, „publiczna usługa nadawcza jest bezpośrednio związana z demokratycznymi, społecznymi i kulturalnymi potrzebami każdego społeczeństwa”. Podobnie, z uchwały Rady i państw członkowskich z dnia 25 stycznia 1999 r. w sprawie systemu publicznego nadawania (
Dz.U. C 30, s. 1
) wynika, że ta usługa publiczna, „biorąc pod uwagę funkcje kulturalne, społeczne i demokratyczne, jakie pełni dla wspólnego dobra, ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia demokracji, pluralizmu, spójności społecznej oraz różnorodności kulturalnej i językowej [i] powinna być w stanie nadal proponować szeroki wachlarz programów […] dla całego społeczeństwa” (motyw B oraz pkt 7 uchwały, tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie poniższe tłumaczenia tej uchwały).
Ta specyfika systemu publicznego nadawania stanowi zresztą podstawę potwierdzonej przez protokół amsterdamski i przysługującej państwom członkowskim swobody w powierzaniu UOIG nadawczej. Wyjaśnia ona i uzasadnia to, że nie można żądać od państwa członkowskiego, by powierzało ono tę UOIG w drodze postępowania przetargowego, w każdym razie w przypadku, gdy zdecyduje się ono samo zapewniać świadczenie tej usługi przy pomocy, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, przedsiębiorstwa publicznego.
Następnie, z tych samych względów, pozbawione znaczenia dla sprawy jest także powołanie się przez skarżącą na ww. w pkt 134 XXXI sprawozdanie w sprawie polityki konkurencji i zastosowaną w nim przez Komisję interpretację ww. w pkt 134 wyroku w sprawie Telaustria i Telefonadress oraz na ww. w pkt 134 wyrok w sprawie Teckal. Powołując się na akty, które dotyczą działalności zupełnie innej niż system publicznego nadawania, skarżąca ponownie abstrahuje od szczególnych cech tego sektora i celów, do których dążą państwa członkowskie przy określaniu i organizacji publicznej usługi nadawczej.
Z całości powyższych rozważań wynika, że nie tylko Komisja nie miała, dla potrzeb przyznania ustanowionego w art. 86 ust. 2 WE, obowiązku badania, czy UOIG telewizyjna została powierzona w efekcie przeprowadzenia postępowania przetargowego (pkt 146 powyżej), lecz także, że Republika Portugalska nie miała w każdym razie obowiązku przeprowadzania postępowania przetargowego.
W odniesieniu do części zarzutu skarżącej opartej na czwartej przesłance Altmark (pkt 135 powyżej) należy podnieść, że, zgodnie z art. 113 swego regulaminu, Sąd może podnosić z urzędu wszelkie bezwzględne przesłanki procesowe. Z tego względu za niedopuszczalne należy uznać, zgodnie z art. 48 § 2 tego regulaminu, przedstawione przez skarżącą w replice zarzuty, które nie zostały oparte na jakiejkolwiek okoliczności faktycznej czy prawnej ujawnionej w toku postępowania (wyroki Sądu z dnia 28 listopada 2002 r. w sprawie
T-40/01 Scan Office Design przeciwko Komisji, Rec. s. II-5043
, pkt 96, oraz z dnia 27 września 2005 r. w sprawach połączonych
T-134/03 i T-135/03 Common Market Fertilizers przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. II-3923
, pkt 51). Za dopuszczalny należy jednak uznać zarzut lub argument stanowiący rozszerzenie zarzutu podniesionego wcześniej w skardze (wyrok Trybunału z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie
C-412/05 P Alcon/OHIM, Zb.Orz. s. I-3569
, pkt 38–40 oraz wyrok Sądu z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie
T-107/04 Aluminium Silicon Mill Products przeciwko Radzie, Zb.Orz. s. II-669
, pkt 60, i przytoczone orzecznictwo).
Sąd stwierdza, że ta część zarzutu została podniesiona dopiero na etapie repliki (pkt 14–22) i nie została oparta na jakiejkolwiek okoliczności faktycznej czy prawnej ujawnionej w toku postępowania przed Sądem. W tym względzie, fakt, że Komisja ze swej własnej inicjatywy powołała się w odpowiedzi na skargę na czwartą przesłankę Altmark (w szczególności w pkt 37), aby odeprzeć zawarty w skardze argument oparty na tym, iż powierzenie rozpatrywanej UOIG wymagało przeprowadzenia postępowania przetargowego, w żaden sposób nie stanowi ujawnienia w toku postępowania okoliczności faktycznej lub prawnej w rozumieniu powołanego w punkcie poprzednim orzecznictwa, co pozwoliłoby skarżącej na skuteczne podniesienie na etapie repliki niniejszej części zarzutu.
Sąd stoi ponadto na stanowisku, że ta część zarzutu, w zakresie, w jakim skarżąca powołuje się w niej na ciążący na Komisji obowiązek sprawdzenia, czy wysokość rekompensaty została ustalona na podstawie analizy kosztów, jakie dobrze zarządzane i odpowiednio wyposażone przeciętne przedsiębiorstwo poniosłoby przy wykonywaniu zobowiązania z zakresu usług publicznych, nie stanowi rozszerzenia zarzutu podniesionego na etapie skargi. W skardze, nie powołując się w żaden sposób na czwartą przesłankę Altmark, skarżąca ograniczyła się bowiem do podniesienia zastrzeżeń wobec braku przeprowadzenia, przy powierzeniu RTP świadczenia UOIG telewizyjnej, postępowania przetargowego (zob. pkt 175-183 skargi) i w żaden sposób nie podniosła rozpatrywanej obecnie zupełnie odmiennej części zarzutu, zgodnie z którą, w przypadku braku przeprowadzenia postępowania przetargowego, Komisja, przed przyznaniem odstępstwa na podstawie art. 86 ust. 2 WE, powinna była sprawdzić, opierając się — zdaniem skarżącej — na czwartej przesłance Altmark, czy wysokość przyznanej RTP rekompensaty została ustalona na podstawie potrzeb przeciętnego przedsiębiorstwa, dobrze zarządzanego i odpowiednio wyposażonego.
Wynika z tego, że część zarzutu oparta przez skarżącą na czwartej przesłance Altmark jest niedopuszczalna.
Z całości powyższych rozważań wynika, że pierwszą część niniejszego zarzutu należy odrzucić.
W przedmiocie części drugiej zarzutu, opartej na naruszeniu kryteriów zastosowania art. 86 ust. 2 WE
— Argumenty uczestników
Skarżąca podnosi, że Komisja nie uwzględniła kryteriów zastosowania art. 86 ust. 2 WE, jakie zostały przypomniane w komunikacie w sprawie nadawania i zgodnie z którymi, po pierwsze, państwo musi określić powierzoną danemu przedsiębiorstwu misję polegającą na świadczeniu usługi publicznej, po drugie, usługa publiczna musi być rzeczywiście świadczona, po trzecie, będące przedmiotem umowy rzeczywiste świadczenie usługi musi podlegać niezależnej kontroli i, po czwarte, przyznane przez państwo rekompensaty finansowe muszą być zgodne z zasadami przejrzystości i proporcjonalności.
W odniesieniu do pierwszego z tych kryteriów, skarżąca twierdzi, że gdy państwo decyduje się, tak jak w niniejszym przypadku, powierzyć świadczenie usługi publicznej przedsiębiorstwu, które jednocześnie prowadzi działalność komercyjną w konkurencji z innymi podmiotami, nie może wybrać „szerokiej” definicji usługi publicznej. Taka definicja nie pozwala bowiem, zdaniem skarżącej, na jasne rozróżnienie między działalnością konkurencyjną a usługą publiczną i uniemożliwia tak kontrolę tego, czy usługa publiczna była rzeczywiście świadczona, jak i podział poniesionych przez przedsiębiorstwo kosztów między działalność komercyjną i działalność prowadzoną z tytułu usługi publicznej. Państwo portugalskie nie określiło wyraźnie, w przejrzysty i możliwy do skontrolowania sposób, ani powierzonej RTP misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej, ani przeznaczonych na jej finansowanie środków.
Te zastrzeżenia nie są bezpodstawne. Opierają się one konkretnie na nieefektywności mechanizmów kontrolnych. Spośród wyliczonych w motywach 56–59 zaskarżonej decyzji mechanizmów kontrolnych, wdrożone przez niezależne organy Republiki Portugalskiej i RTP zostały tylko te, w ramach których kontrolę przeprowadza rada konsultacyjna złożona z przedstawicieli opinii publicznej i audytorów zewnętrznych.
Komisja zaś nie tylko w żaden sposób nie powołuje się w zaskarżonej decyzji na wyniki niezależnych kontroli, ale nawet nie próbowała upewnić się, czy takie kontrole miały w praktyce miejsce. Instytucja ta jest zaś zobowiązana nie tylko do uwzględnienia teoretycznie ustanowionych mechanizmów, lecz także do sprawdzenia ich rzeczywistego zastosowania.
Choć zaś zdaniem skarżącej Komisja dysponowała wszelkimi uprawnieniami dochodzeniowymi w tym względzie, nie podjęła żadnej inicjatywy i nie nadała dalszego biegu ponawianym przez skarżącą wnioskom o otrzymanie od władz portugalskich sprawozdań z audytu zewnętrznego lub potwierdzenia, że takie sprawozdania nie istnieją. Po pierwsze, z otrzymanych przez skarżącą we własnym zakresie informacji wynika, że w latach 1992–1997 nie przeprowadzono w RTP żadnego niezależnego audytu i, po drugie, z dowodów dostępnych w przedmiocie przeprowadzonego w 1998 r. audytu zewnętrznego wynika, że dochodziło do poważnych uchybień.
Ponadto Komisja nie uwzględniła też kryterium opartego na wymogu rzeczywistego świadczenia usługi publicznej. Zaskarżona decyzja nie jest bowiem poparta żadnym dowodem z dokumentów świadczącym o rzeczywistym wykonywaniu przez RTP powierzonej jej misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej. Ponadto, w latach 1992–1997 nie przeprowadzono żadnego niezależnego audytu, a ze sprawozdania z przeprowadzonego w 1998 r. audytu zewnętrznego wynika, że przy świadczeniu przez RTP usługi publicznej dochodziło do licznych niedociągnięć.
Zdaniem skarżącej należy zatem stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji ze względu na to, że Komisja nie uwzględniła określonych przez nią samą kryteriów zastosowania art. 86 ust. 2 WE.
Skarżąca dodaje, że w sytuacji, gdy mechanizmy kontroli wykonywania zobowiązań z zakresu usług publicznych nie działają, komunikat w sprawie nadawania nie pozwala na dojście do wniosku, iż usługa publiczna jest rzeczywiście świadczona. Ponadto, w sytuacji, gdy mechanizm kontrolny działa, a odpowiednie władze twierdzą, że usługa publiczna nie jest świadczona lub, że pewne koszty nie zostały poniesione w związku z jej świadczeniem, Komisja nie może nie uwzględnić tej kontroli i stanąć na stanowisku, tak jak zrobiła to w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę, iż, ostatecznie, całość działalności stanowi usługę publiczną i wszystkie koszty przedsiębiorstwa zostały zatem poniesione w związku z wykonywaniem misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej.
Zdaniem skarżącej należy powrócić do sporządzonego ponad rok przed wydaniem zaskarżonej decyzji sprawozdania portugalskiego Trybunału Obrachunkowego, które musiało być znane tak Republice Portugalskiej i RTP, jak i Komisji. Komisja, biorąc pod uwagę tak ilość czasu, jaki poświęciła na badanie RTP, jak i ciążący na państwach członkowskich obowiązek lojalnej współpracy z instytucjami wspólnotowymi, nie mogła bowiem nie uwzględnić tego, że portugalski Trybunał Obrachunkowy przeprowadził dokładne dochodzenie, ani istnienia tego sprawozdania.
Sprawozdanie to, zdaniem skarżącej, potwierdza sprawozdanie z przeprowadzonego w 1998 r. audytu zewnętrznego oraz sformułowania użyte w skardze w odniesieniu do błędów popełnionych przez Komisję przy przeprowadzaniu analizy kosztów, jakie poniosła RTP świadcząc usługę publiczną. Potwierdza ono także twierdzenia skarżącej dotyczące naruszenia prawa, jakie zostało popełnione przez Komisję przy dokonywaniu oceny przesłanek zastosowania art. 86 ust. 2 WE, w szczególności w odniesieniu do nieefektywności mechanizmów kontrolnych. Potwierdza ono wreszcie, że RTP nie świadczyła oczekiwanej od niej usługi. Biorąc zatem pod uwagę ustanowione w komunikacie w sprawie nadawania kryteria, „Komisja nie [była] w stanie wykonywać swoich zadań wynikających z art. 86 ust. 2, a zatem nie [mogła] udzielić wyłączenia spod tego przepisu” (pkt 43 komunikatu).
W opinii skarżącej Komisja nie mogła nie wiedzieć o sprawozdaniu portugalskiego Trybunału Obrachunkowego, z którego jasno wynika, że przesłanki zastosowania art. 86 ust. 2 WE nie zostały spełnione. Komisja nie może skontrolować sposobu, w jaki RTP zapewnia usługę publiczną, na podstawie sprawozdań rocznych, które zostały sporządzone przez audytora lub przez dział księgowy przedsiębiorstwa. Ponadto, zadaniem audytora nie jest sprawdzanie, czy dane przedsiębiorstwo zapewnia świadczenie usługi publicznej, ani, tym bardziej, jakie kwoty odpowiadają temu świadczeniu. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja jest zatem w oczywisty sposób sprzeczna z prawem i należy stwierdzić jej nieważność.
Komisja odpiera, że wbrew temu, co twierdzi skarżąca, komunikat w sprawie nadawania nie stawia wymogu przeprowadzenia niezależnej kontroli tego, czy usługa nadawcy publicznego była rzeczywiście świadczona. W pkt 29 tego komunikatu ustanowione zostały trzy kryteria, które winny być spełnione, aby dany środek mógł skorzystać z ustanowionego w art. 86 ust. 2 WE odstępstwa. Zdaniem Komisji, w zaskarżonej decyzji zastosowano te, dotyczące określenia UOIG, jej powierzenia i proporcjonalności, kryteria.
Nieścisłe, zdaniem Komisji, jest twierdzenie, zgodnie z którym „szeroka” definicja usługi publicznej nie pozwala na rozróżnienie między działalnością konkurencyjną a usługą publiczną oraz uniemożliwia kontrolę rzeczywistego świadczenia usługi publicznej i podział poniesionych przez przedsiębiorstwo kosztów między, z jednej strony, działalność komercyjną a, z drugiej strony, działalność prowadzoną z tytułu usługi publicznej.
Rola, jaką pełni Komisja w sektorze nadawczym ogranicza się do sprawdzenia, czy ewentualnie nie zaszły oczywiste błędy w określeniu usługi publicznej, która powinna być zgodna z celem polegającym na zaspokajaniu demokratycznych, społecznych i kulturalnych potrzeb danego społeczeństwa. Komisja nie stwierdziła zaś popełnienia takich błędów.
W tych okolicznościach chodzi o kwestię, czy finansowanie misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej jest proporcjonalne do kosztu netto usługi publicznej. Komisja wyciągnęła zaś wniosek, że łączna kwota otrzymanego przez RTP w rozważanym okresie finansowania nie przekroczyła kosztów netto usługi publicznej.
RTP prowadziła bowiem odrębną księgowość działalności prowadzonej z tytułu usługi publicznej i działalności komercyjnej, przy czym ta ostatnia działalność była prowadzona przez przedsiębiorstwa mające odrębną od RTP osobowość prawną. Ze sprawozdań finansowych RTP wynikało więc, jakie były koszty i przychody wykonywania misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej, a także wysokość udziałów RTP w przedsiębiorstwach komercyjnych, księgowanych jako inwestycje finansowe. Corocznie audytor przeprowadzał audyt sprawozdań finansowych RTP. Ponadto, w ramach portugalskiego wewnętrznego systemu finansowania, RTP otrzymała jedynie częściowy zwrot poniesionych przez nią kosztów usługi publicznej. RTP stosowała zresztą wobec działalności prowadzonej z tytułu usługi publicznej sensu stricto drugi poziom kosztorysowego systemu obliczania kosztów — co znajduje odzwierciedlenie w sprawozdaniach w przedmiocie usługi publicznej — z którego w sposób przejrzysty wynika, które koszty podlegały zwrotowi ze względu na działalność prowadzoną z tytułu usługi publicznej.
Prawdą jest, że, po pierwsze, władze portugalskie zdecydowały się na wdrożenie, w drodze umowy o świadczenie usługi publicznej, takiego mechanizmu rekompensującego, który nie pokrywa wszystkich kosztów usługi publicznej. Nie ulega jednak wątpliwości, że prawo wspólnotowe zezwala na całkowitą rekompensatę tych kosztów. Skarżąca nie może zatem kwestionować innych środków, zastosowanych przez władze portugalskie później, aby pokryć te koszty, które jeszcze nie były przedmiotem rekompensaty.
Ponadto koncepcja, zgodnie z którą przyjęcie szerokiej definicji misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej było w przypadku RTP zgodne z prawem ze względu na to, że dowiedzione zostało, iż finansowanie tej misji jest proporcjonalne do jej kosztów netto, znajduje też potwierdzenie w okoliczności, że, w zakresie dotyczącym działalności komercyjnej wynikającej z działalności prowadzonej z tytułu usługi publicznej, rynek pozostał niezakłócony.
Zdaniem Komisji nieskuteczny jest też argument oparty na rzekomej nieefektywności mechanizmów kontrolnych. Rolą Komisji nie jest bowiem dokonywanie oceny, czy RTP lub Republika Portugalska zastosowały właściwie wszystkie portugalskie przepisy krajowe, lecz jedynie sprawdzenie, czy finansowanie RTP z zasobów państwa jest zgodne z traktatem. W tym celu Komisja musiała przeanalizować obiektywne i wiarygodne dane dotyczące kosztów prowadzonej z tytułu usługi publicznej działalności i dokonać ich oceny.
Należy też podkreślić, że, jak zostało to szczegółowo wyjaśnione w motywie 177 i nast. zaskarżonej decyzji, wszystkie te przeanalizowane i potwierdzone przez Komisję dane stanowiły przedmiot przeprowadzonej w Portugalii w ramach odpowiedniego mechanizmu kontroli.
Nawet jeśli później wyciągnięto wniosek, że cały system kontrolny nie działa tak, jak powinien lub, że dostarczone Komisji dane nie były ścisłe, nie oznacza to, iż zaskarżona decyzja jest obarczona jakąś wadą. Komisja wydała bowiem tę decyzję na podstawie dowodów, jakimi dysponowała w chwili jej wydania i co do których nie powinna była mieć wątpliwości.
Błędny, zdaniem Komisji, jest wreszcie argument, zgodnie z którym zaskarżona decyzja nie została oparta na żadnym dowodzie świadczącym o tym, że powierzona RTP misja polegająca na świadczeniu usługi publicznej była rzeczywiście wykonywana. Nie jest bowiem zadaniem Komisji dokonywanie konkretnej oceny tego, czy umowy o świadczenie usługi publicznej zostały dokładnie wykonane, ani też tego, czy przestrzegane były zawarte w nich wymogi jakościowe. Zdaniem Komisji jej rola ogranicza się do sprawdzenia, czy działalność prowadzona przez RTP jako świadczenie usługi publicznej może zostać uznana za UOIG w rozumieniu traktatowym.
Komisja stoi zaś na stanowisku, że cała prowadzona przez RTP jako świadczenie UOIG działalność jest zgodna z prawem i nie popełniono przy tym żadnego oczywistego błędu. Poza tym, przeprowadzone dochodzenie pozwoliło dojść do wniosku, że przyznane RTP finansowanie zostało rzeczywiście przeznaczone na wykonywanie misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej.
Komisja podnosi, że przytoczenie w replice sprawozdania portugalskiego Trybunału Obrachunkowego nastąpiło zbyt późno i brak jest przekonującego uzasadnienia tego opóźnienia. Komisja ze swej strony formalnie zaprzecza temu, jakoby przed wydaniem zaskarżonej decyzji wiedziała o tym sprawozdaniu. Sprawozdanie to w każdym razie nie pozwala podważyć zawartej w zaskarżonej decyzji oceny.
— Ocena Sądu
Tytułem wstępnym należy rozstrzygnąć kwestię, czy przedstawione w załączniku do repliki sprawozdanie portugalskiego Trybunału Obrachunkowego jest dopuszczalne i czy w przypadku niniejszej skargi ma ono znaczenie dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem.
W pierwszej kolejności należy rozważyć kwestię znaczenia tego sprawozdania dla niniejszej sprawy.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w ramach skargi o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 230 WE, zgodność z prawem aktu wspólnotowego winna być oceniona z uwzględnieniem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w dacie, w której akt został wydany. W szczególności złożone oceny dokonane przez Komisję winny być zbadane tylko w odniesieniu do tych elementów, którymi dysponowała ona w momencie ich dokonywania (wyroki Trybunału z dnia 7 lutego 1979 r. w sprawach połączonych
15/76 i 16/76 Francja przeciwko Komisji, Rec. s. 321
, pkt 7; z dnia 11 września 2003 r. w sprawie
C-197/99 P Belgia przeciwko Komisji, Rec. s. I-8461
, pkt 86; wyroki Sądu z dnia 25 czerwca 1998 r. w sprawach połączonych
T-371/94 i T-394/94 British Airways i in. oraz British Midland Airways przeciwko Komisji, Rec. s. II-2405
, pkt 81 oraz z dnia 15 września 1998 r. w sprawach połączonych
T-126/96 i T-127/96 BFM i EFIM przeciwko Komisji, Rec. s. II-3437
, pkt 88).
Skarżąca stoi na stanowisku, że, biorąc pod uwagę tak ilość czasu, jaki Komisja poświęciła na badanie RTP, jak i ciążący na państwach członkowskich obowiązek lojalnej współpracy z instytucjami wspólnotowymi, instytucja ta nie mogła nie uwzględnić, iż portugalski Trybunał Obrachunkowy przeprowadził szczegółowe dochodzenie, ani istnienia tego sprawozdania.
Należy jednak stwierdzić, że skarżąca, na której spoczywa ciężar dowodu, nie przedstawia, poza ww. ogólnymi twierdzeniami, żadnego konkretnego dowodu na to, iż Komisja w momencie wydawania zaskarżonej decyzji rzeczywiście wiedziała o istnieniu tego sprawozdania. Skarżąca twierdzi ponadto, że ona, w momencie wydawania zaskarżonej decyzji, nie była świadoma jego istnienia.
Komisja zaś ze swej strony formalnie podnosi, że, wydając zaskarżoną decyzję, nie wiedziała nic o istnieniu tego sprawozdania, a zatem, nie było możliwe, aby zwróciła się ona o jego przedstawienie.
Sąd stoi na stanowisku, że nie zostało dowiedzione, iż Komisja, wydając zaskarżoną decyzję, wiedziała o istnieniu sporządzonego przez portugalski Trybunał Obrachunkowy sprawozdania.
Wynika z tego, że, niezależnie nawet od kwestii, czy sprawozdanie to, choć zostało przedstawione dopiero na etapie repliki, należy uznać za dopuszczalne na podstawie art. 48 § 2 regulaminu Sądu, należy stwierdzić, iż jest ono pozbawione znaczenia dla sprawy i nie może zostać uwzględnione przy dokonywaniu oceny zaskarżonej decyzji.
Po rozstrzygnięciu tej kwestii wstępnej należy następnie zbadać podniesione przez skarżącą zastrzeżenie oparte na tym, że państwo członkowskie, gdy decyduje się, tak jak w niniejszym przypadku, powierzyć świadczenie UOIG nadawczej podmiotowi, który jednocześnie prowadzi działalność komercyjną, nie może wybrać „szerokiej” definicji usługi publicznej.
Należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że jak wynika z orzecznictwa (zob. podobnie ww. w pkt 144 wyrok w sprawie FFSA i in. przeciwko Komisji, pkt 99) oraz z pkt 22 komunikatu Komisji z dnia 20 września 2000 r. COM(2000) 580 wersja ostateczna „Usługi użyteczności publicznej w Europie”, państwa członkowskie dysponują szerokim zakresem uznania w odniesieniu do definicji usług, które uważają za usługi [świadczone] w ogólnym interesie gospodarczym. Stąd definicja tych usług opracowana przez państwo członkowskie może być podana przez Komisję w wątpliwość jedynie w przypadku oczywistego błędu (opinia rzecznika generalnego P. Légera do wyroku Trybunału z dnia 19 lutego 2002 r. w sprawie
C-309/99 Wouters i in., Rec. s. I-1577
, I-1583, pkt 162; ww. w pkt 145 wyrok w sprawie Olsen przeciwko Komisji, pkt 216).
Znaczenie UOIG dla Unii Europejskiej i konieczność zagwarantowania ich prawidłowego funkcjonowania zostały ponadto podkreślone włączeniem przez traktat amsterdamski do traktatu WE art. 16 WE (zob. w tym względzie opinie rzecznika generalnego S. Albera do wyroku Trybunału z dnia 17 maja 2001 r. w sprawie
C-340/99 TNT Traco, Rec. s. I-4109
, I-4112, pkt 94; rzecznika generalnego F.G. Jacobsa do wyroków Trybunału z dnia 25 października 2001 r. w sprawie
C-475/99 Ambulanz Glöckner, Rec. s. I-8089
, I-8094, pkt 175, oraz z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie
C-126/01 GEMO, Rec. s. I-13769
, I-13772, pkt 124, oraz rzecznika generalnego M. Poiaresa Maduro do wyroku Trybunału z dnia 11 lipca 2006 r. w sprawie
C-205/03 P FENIN przeciwko Komisji, Zb.Orz. s. I-6295
, I-6297, przypis 35 do pkt 26; zob. także postanowienie prezesa Sądu z dnia 28 maja 2001 r. w sprawie
T-53/01 R Poste Italiane przeciwko Komisji, Rec. s. II-1479
, pkt 132).
W odniesieniu do, w szczególności, UOIG nadawczej, w wyroku z dnia 30 kwietnia 1974 r. w sprawie
155/73 Sacchi (Rec. s. 409
) dotyczącym, między innymi, kwestii, czy przyznane przedsiębiorstwu przez państwo wyłączne prawo do nadawania wszelkiego rodzaju emisji telewizyjnych, nawet w celach reklamowych, stanowi naruszenie reguł konkurencji, Trybunał co do zasady uznał, że państwa członkowskie mogą zgodnie z prawem określić UOIG nadawczą jako obejmującą nadawanie programu całościowego. W wyroku tym Trybunał rozstrzygnął bowiem, że „żadne postanowienie traktatowe nie stoi na przeszkodzie temu, aby państwa członkowskie, z innych niż gospodarcze względów interesu publicznego, wyłączyły emisje radiowe i telewizyjne […] z gry rynkowej, przyznając jednemu lub kilku przedsiębiorstwom wyłączne prawo do ich nadawania” (ww. wyrok w sprawie Sacchi, pkt 14; zob. także opinie rzecznika generalnego G. Reischla do tego wyroku, Rec. s. 433 i s. 445, akapity od drugiego do piątego, a także rzecznika generalnego P. Légera do ww. w pkt 195 wyroku w sprawie Wouters i in., pkt 163).
Ponadto, państwa członkowskie, oznajmiając w protokole amsterdamskim, że „system publicznego nadawania w państwach członkowskich jest bezpośrednio związany z demokratycznymi, społecznymi i kulturalnymi potrzebami każdego społeczeństwa oraz z potrzebą zachowania pluralizmu mediów”, powołały się bezpośrednio na ustanowione przez nie systemy publicznego nadawania, którym powierzone zostało nadawanie, dla dobra wszystkich mieszkańców tych państw, całościowych programów telewizyjnych.
Należy wreszcie przypomnieć brzmienie, użytych przez Radę i państwa członkowskie w ww. w pkt 153 uchwale z dnia 25 stycznia 1999 r. w sprawie systemu publicznego nadawania, sformułowań, które potwierdzają znaczenie UOIG nadawczej.
W uchwale tej państwa członkowskie „zważywszy, że publiczna usługa nadawcza, biorąc pod uwagę funkcje kulturalne, społeczne i demokratyczne, jakie pełni dla wspólnego dobra, ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia demokracji, pluralizmu, spójności społecznej oraz różnorodności kulturalnej i językowej, […] podkreśliwszy, że zwiększona różnorodność programów oferowanych w nowym środowisku medialnym umocni znaczenie wszechstronnej misji wypełnianej przez publiczne organy nadawcze [oraz] przypominając uprawnienie państw członkowskich do powierzania i finansowania usługi określonej w [protokole amsterdamskim]”, zauważyły i ponownie stwierdziły, iż protokół ten potwierdza „[ich] wolę […] podkreślenia roli, jaką odgrywa publiczna usługa nadawcza”, iż „publiczna usługa nadawcza winna być w stanie nadal, zgodnie ze spoczywającym na niej zadaniem, jakie zostało określone przez państwa członkowskie, proponować szeroki wachlarz programów skierowanych do ogółu społeczeństwa” oraz, iż „w tym kontekście, zgodne z prawem pozostaje dążenie do dotarcia przez publiczną usługę nadawczą do szerokiego kręgu odbiorców”.
Z powyższych rozważań wynika, że prawo wspólnotowe w żaden sposób nie sprzeciwia się temu, aby państwo członkowskie określiło UOIG nadawczą szeroko, obejmując nią nadawanie całościowego programu.
Możliwości tej nie może podważyć okoliczność, że nadawca świadczący usługę publiczną prowadzi ponadto działalność gospodarczą, w szczególności polegającą na sprzedaży powierzchni reklamowych.
Takie zakwestionowanie sprowadzałoby się bowiem do uzależnienia samej definicji UOIG nadawczej od sposobu jej finansowania. UOIG określana jest zaś ex hypothesi w świetle interesu ogólnego, któremu służy, a nie w świetle środków, które zapewniają jej świadczenie. Jak twierdzi w pkt 36 komunikatu w sprawie nadawania Komisja, „kwestii definicji misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej nie należy mylić z kwestią wyboru mechanizmu finansowania świadczonych usług”.
Z całości powyższych rozważań wynika, że nie można podważyć uprawnienia państw członkowskich do powierzania UOIG nadawczej w taki sposób, aby objąć nią nadawanie szerokiego wachlarza programów, zezwalając jednocześnie podmiotowi, któremu powierzono świadczenie tej UOIG, na prowadzenie działalności gospodarczej, takiej jak sprzedaż powierzchni reklamowych.
Sąd wreszcie stwierdza, że, poza wniesionymi przez skarżącą zastrzeżeniami wobec szerokiej definicji usługi publicznej w przypadku nadawcy prowadzącego ponadto działalność gospodarczą, zarzuty skarżącej dotyczą przede wszystkim wykonywania przez RTP tej misji i sprawowanej przez Komisję w tym względzie kontroli.
W opinii skarżącej Komisja nie próbowała upewnić się, że wykonywanie przez RTP powierzonej jej misji było przedmiotem niezależnych kontroli. Jej zdaniem, Komisja była nie tylko zobowiązana do uwzględnienia teoretycznie przewidzianych mechanizmów kontrolnych, lecz powinna była poza tym sprawdzić, czy rzeczywiście je wdrożono. Skarżąca zarzuca Komisji, że ta nie nadała dalszego biegu jej wnioskom o otrzymanie od władz portugalskich sprawozdań z audytu zewnętrznego lub też potwierdzenia, że takie sprawozdania nie istnieją. Skarżąca zarzuca też Komisji brak zawarcia w zaskarżonej decyzji dowodów na to, że RTP rzeczywiście spełniała powierzoną jej misję świadczenia usługi publicznej.
Odpowiednie motywy zaskarżonej decyzji to motywy 56–59 i 177–181.
Aby rozstrzygnąć o zasadności tych zarzutów skarżącej, należy zbadać kwestię, czy nadawca publiczny spełnił ciążące na nim zadanie obejmujące świadczenie powierzonej mu usługi publicznej.
Zbadanie tej kwestii wymaga przeprowadzenia dwuetapowej analizy. Po pierwsze, należy zbadać kwestię kontroli tego, czy RTP spełniała kryteria jakościowe — czy też normy jakościowe — mające ogólne zastosowanie do całej jej działalności nadawcy publicznego. Po drugie, należy zbadać kwestię kontroli tego, czy RTP rzeczywiście świadczyła konkretne usługi publiczne, których od niej oczekiwano, oraz kwestię kontroli zależności między tymi świadczeniami a ich zadeklarowanymi kosztami.
Podczas gdy celem przeprowadzenia pierwszej części analizy jest dokonanie z konieczności subiektywnej oceny jakości telewizji publicznej, druga część dotyczy obiektywnej kwestii rzetelności administracyjnej i księgowej sprawozdań finansowych RTP w zakresie dotyczącym zawartych w nich pozycji kosztowych i zadeklarowanych kosztów. Komisja może bowiem w użyteczny sposób sprawdzić, czy finansowanie z zasobów państwa jest proporcjonalne w stosunku do kosztów usługi publicznej, jedynie wtedy, gdy jest ona racjonalnie przekonana o wiarygodności przekazanych jej danych finansowych i księgowych, które dotyczą podmiotu świadczącego usługę publiczną i prowadzonej przezeń działalności.
W pierwszej kolejności, w kwestii kontroli przestrzegania przez RTP norm jakościowych należy uznać, że, biorąc pod uwagę wywierany przezeń w sferze ekonomicznej wpływ, finansowanie przez państwo określonego szeroko systemu publicznego nadawania może zostać uznane za zgodne z postanowieniami traktatowymi dotyczącymi pomocy państwa tylko w takim zakresie, w jakim przestrzegane są postawione przy powierzeniu usługi publicznej wymogi jakościowe. Te wymogi jakościowe stanowią bowiem uzasadnienie istnienia UOIG nadawczej w krajowym sektorze audiowizualnym i nie istnieją przyczyny, dla których UOIG nadawcza — określona szeroko, lecz w ramach której zrezygnowano z przestrzegania tych wymogów jakościowych na rzecz zachowywania się jak operator komercyjny nadający program określony w taki sposób, aby przyciągnąć optymalną z punktu widzenia reklamodawców publiczność — nadal była finansowana przez państwo na takich samych zasadach, na jakich byłaby finansowana, gdyby te wymogi były przestrzegane.
Jednak jedynie państwo członkowskie jest w stanie dokonać oceny przestrzegania przez nadawcę publicznego norm jakościowych, które zostały określone przy powierzaniu mu usługi publicznej. Jak bowiem stwierdziła Komisja w swym komunikacie COM(1999) 657 wersja ostateczna do Rady, Parlamentu Europejskiego, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z dnia 14 grudnia 1999 r. w sprawie zasad i wytycznych polityki audiowizualnej Wspólnoty w erze cyfrowej, „kwestie dotyczące treści mają co do zasady ze swej natury krajowy charakter, ponieważ są bezpośrednio i ściśle związane z potrzebami kulturalnymi, społecznymi i demokratycznymi danego społeczeństwa” oraz, „zgodnie z zasadą subsydiarności, uregulowanie treści należy z zasady do obowiązków państw członkowskich”. Nie do Komisji zatem należy ocena przestrzegania norm jakościowych, ponieważ powinna się ona opierać na odpowiedniej kontroli ze strony państwa członkowskiego (motyw 41 komunikatu w sprawie nadawania).
Ze względu na to, że Komisja nie jest właściwa, aby szczegółowo sprawdzać, czy przestrzegano norm jakościowych, może ona i powinna co do zasady ograniczyć się do stwierdzenia istnienia mechanizmu kontrolnego, w ramach którego niezależny organ sprawdza przestrzeganie przez nadawcę zasad, na których powierzono mu świadczenie usługi publicznej.
Jedynie sytuacja, w której przekazane Komisji w trakcie dochodzenia informacje zawierają poważne poszlaki wskazujące na to, że ten mechanizm kontrolny, choć [formalnie] istniejący, nie został wdrożony, może doprowadzić do zbadania przez Komisję, czy to wdrożenie rzeczywiście miało miejsce, przy czym instytucja ta musi czuwać nad tym, aby nie przekroczyć granic tego badania i nie zastąpić oceny dokonanej przez państwo członkowskie swoją szczegółową oceną stanu przestrzegania kryteriów jakościowych.
W niniejszym przypadku nie ulega wątpliwości, że Komisja odnotowała istnienie mechanizmu kontrolnego przestrzegania przez RTP ciążących na niej zobowiązań z zakresu usług publicznych. W zaskarżonej decyzji wskazała ona, że „umowy o świadczenie usługi publicznej przewidują powołanie Rady ds. Opinii Publicznej [składającej się z różnych przedstawicieli opinii publicznej, którzy mogą interweniować w celu dokonania oceny, czy nałożone na system publicznego nadawania zobowiązania o ogólnym i szczególnym charakterze są przestrzegane]” (motyw 56), że RTP musi przedstawić „sprawozdanie z wykonania zobowiązań nadawcy publicznego w poprzednim roku” (zwane dalej „sprawozdaniem z wykonania usługi publicznej”) (motyw 57 zdanie drugie zaskarżonej decyzji) a także, że „minister finansów oraz przedstawiciel rządu odpowiedzialny za media mają obowiązek sprawdzenia wywiązywania się z warunków koncesji [umowy o świadczenie usługi publicznej] nadawcy publicznego” (motyw 58 zdanie pierwsze).
Te dokonane w zaskarżonej decyzji stwierdzenia w wystarczający sposób wykazują istnienie mechanizmu kontroli przestrzegania przez RTP wymogów jakościowych ciążącej na tej spółce misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej.
Ponadto Sąd dodatkowo zwraca uwagę, iż, jak zostało to wskazane w zaskarżonej decyzji (motywy 178 i 179), nie zakwestionowano tego, że RTP corocznie sporządzała sprawozdanie z wykonania usługi publicznej, a minister finansów i przedstawiciel rządu odpowiedzialny za media zwrócili się o przeprowadzenie audytu wykonania umów o świadczenie usługi publicznej.
Biorąc pod uwagę powyższe, nie można zakwestionować zgodności zaskarżonej decyzji z prawem ze względów związanych ze sprawdzeniem przez Komisję istnienia mechanizmów kontrolnych norm jakościowych.
Należy w drugiej kolejności zbadać kwestię kontroli tego, czy RTP rzeczywiście świadczyła konkretne usługi publiczne, których od niej oczekiwano, a także tego, czy rzekomo poniesione przy tym świadczeniu koszty zostały rzeczywiście poniesione.
Skarżąca twierdzi, że Komisja nie upewniła się z należytą starannością o prawdziwości i wiarygodności przekazanych jej informacji o świadczeniu usługi publicznej. Jej zdaniem Komisja nie zastanowiła się, zachowując w ten sposób minimum neutralności i bezstronności, nad wiarygodnością kwot przedstawionych przez RTP jako koszty związane ze świadczeniem usługi publicznej. W szczególności skarżąca zarzuca Komisji nienadanie dalszego biegu jej wnioskom o zwrócenie się przez tę instytucję do Republiki Portugalskiej o przedstawienie sprawozdań z audytu zewnętrznego, którego przeprowadzenie zostało przecież przewidziane w umowach o świadczenie usługi publicznej i którego celem jest ocena i kontrola zależności, jaka istnieje między misją polegającą na świadczeniu usługi publicznej a zapłatą rzeczywiście związanych z jej wykonaniem kosztów.
Komisja odpiera, że biorąc pod uwagę wdrożone i stosowane mechanizmy kontrolne i kontrole miała ona prawo uznać, iż przekazane jej informacje są wiarygodne. Nie można jej zatem zarzucać, iż nie uznała za słuszne i konieczne, aby uwzględnić wniosek skarżącej mający na celu przedstawienie przez Republikę Portugalską sprawozdań z audytu zewnętrznego. Zdaniem Komisji, jeśli w wystarczający sposób zapewniono obiektywną wiarygodność informacji dostarczonych przez państwo członkowskie w przedmiocie świadczenia usług publicznych i jego kosztów, bez znaczenia jest, czy przestrzegano zasad wszystkich przewidzianych na poziomie krajowych procedur kontrolnych.
Należy w tym względzie przypomnieć, że postępowanie w sprawie kontroli pomocy państwa jest, biorąc pod uwagę jego ogólną systematykę, procedurą wszczynaną wobec odpowiedzialnego za przyznanie pomocy państwa członkowskiego w przedmiocie ciążących na nim obowiązków wspólnotowych. W postępowaniu tym strony zainteresowane, inne niż państwo członkowskie, którego sprawa dotyczy, pełnią co do zasady jedynie rolę źródła informacji Komisji i z tego względu nie mogą same żądać uczestnictwa w toczącym się na zasadzie kontradyktoryjnej sporze z Komisją, w jakim udział bierze państwo członkowskie (zob. wyroki Sądu z dnia 10 kwietnia 2003 r. w sprawie
T-366/00 Scott przeciwko Komisji, Rec. s. II-1763
, pkt 52 i 53; z dnia 14 stycznia 2004 r. w sprawie
T-109/01 Fleuren Compost przeciwko Komisji, Rec. s. II-127
, pkt 42 i 43, oraz przytoczone orzecznictwo, a także ww. w pkt 141 wyrok w sprawach połączonych Saxonia Edelmetalle i ZEMAG przeciwko Komisji, pkt 48). Strony zainteresowane inne niż państwo członkowskie, którego sprawa dotyczy, są jedynie uprawnione do uczestnictwa w odpowiednim zakresie w postępowaniu administracyjnym, przy uwzględnieniu okoliczności danego przypadku (ww. w pkt 188 wyrok w sprawach połączonych British Airways i in. przeciwko Komisji, pkt 60, oraz ww. w pkt 93 wyrok w sprawach połączonych Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-Westfalen przeciwko Komisji, pkt 125).
W tych okolicznościach, strona zainteresowana, która złożyła do Komisji wniosek zmierzający do doprowadzenia tej instytucji do wykonania przysługujących jej uprawnień w celu uzyskania od państwa członkowskiego pewnych informacji, nie jest w żaden sposób uprawniona do żądania od Komisji nadania dalszego biegu jej wnioskowi. Do Komisji należy, w odpowiednim przypadku, ocena użyteczności tego wniosku z punktu widzenia sprawowanej przez tę instytucję kontroli spornych środków. W ocenie tej Komisja może uwzględnić informacje, które już posiada.
Przysługujące innym niż państwo członkowskie zainteresowanym stronom ograniczone prawo do uczestnictwa i informacji nie jest jednak w żaden sposób sprzeczne z ciążącym na Komisji w dziedzinie pomocy państwa obowiązkiem przeprowadzenia sumiennego i bezstronnego badania (zob. analogicznie to samo rozumowanie zastosowane w odniesieniu do obowiązku uzasadnienia w ww. w pkt 188 wyroku w sprawach połączonych British Airways i in. przeciwko Komisji, pkt 64; zob. potwierdzenie obowiązku przeprowadzenia sumiennego i bezstronnego badania w wyroku Trybunału z dnia 2 kwietnia 1998 r. w sprawie
C-367/95 P Komisja przeciwko Sytraval i Brink’s France, Rec. s. I-1719
, pkt 60–62; ww. w pkt 93 powyżej wyrok w sprawach połączonych Westdeutsche Landesbank Girozentrale i Land Nordrhein-Westfalen przeciwko Komisji, pkt 167).
Choć zaś Komisja posiada pewien zakres uznania, nie może jednak, biorąc pod uwagę ciążący na niej obowiązek przeprowadzenia sumiennego i bezstronnego badania, nie zwrócić się o przekazanie informacji, w stosunku do których wydaje się, że mogą one potwierdzać lub kwestionować inne informacje mające znaczenie dla badania spornego środka, lecz których wiarygodności nie można uznać za dostatecznie wykazaną.
W niniejszym przypadku nie ulega przede wszystkim wątpliwości, że Komisja dysponowała rocznymi sprawozdaniami finansowymi RTP (motywy 67 i 180 zdanie drugie zaskarżonej decyzji). Nie ulega też wątpliwości, że te sprawozdania roczne były przedmiotem audytu przeprowadzanego corocznie w latach 1992–1998 przez biegłego rewidenta o uprawnieniach państwowych (motyw 180 zdanie trzecie zaskarżonej decyzji), czyli przez organ zewnętrzny i niezależny od przedsiębiorstwa.
Skarżąca nie kwestionuje w żaden sposób istnienia tej kontroli, ani nie twierdzi, że wykazała ona błędy w sprawozdaniach rocznych RTS. Ogranicza się ona do twierdzenia, że „Komisja nie może skontrolować sposobu, w jaki RTP zapewnia świadczenie publicznej usługi telewizyjnej, na podstawie sprawozdań rocznych sporządzonych przez audytora przedsiębiorstwa lub na podstawie księgowości przedsiębiorstwa”, i zauważa w tym względzie, że zgodnie ze statusem prawnym audytora [Decreto-Lei nr 487/99 z dnia 16 listopada 1999 r. (portugalski dekret z mocą ustawy nr 487/99) (Diário da República I, seria I-A, nr 267, z dnia 16 listopada 1999 r.)], nie do audytora należy sprawdzanie, czy dane przedsiębiorstwo zapewnia świadczenie usługi publicznej, a tym bardziej — ustalanie, które kwoty odpowiadają temu świadczeniu.
W tym względzie słusznym jest, że funkcją prawną audytora nie jest, co do zasady, sprawdzanie, czy dane przedsiębiorstwo zapewnia świadczenie usługi publicznej, ani przeprowadzanie oceny kwalifikacji jako „usługi publicznej” świadczenia stanowiącego przedmiot zapisów księgowych, ani też przeprowadzanie oceny tego, jakie koszty można przypisać tym świadczeniom. Funkcja prawna audytora polega, co do zasady, na zatwierdzaniu sprawozdania finansowego, a zatem — na wyrażeniu zewnętrznej i niezależnej opinii o zgodności z prawem i rzetelności sprawozdań finansowych, a także w kwestii, czy odzwierciedlają one wiernie stan spółki.
Jednak w sytuacji, w której zatwierdzenie rocznych sprawozdań finansowych spółki przez jej audytora słusznie umożliwia Komisji uznanie ich za wiarygodne, nic nie stoi na przeszkodzie — jeśli nie przeciwnie — aby, w celu dokonania oceny proporcjonalności pomocy w ramach art. 86 ust. 2 WE, instytucja ta oparła się na zatwierdzonych w ten sposób sprawozdaniach, jeśli zawierają one informacje, które mają znaczenie dla oceny kosztów usługi publicznej.
Poza tym, w zakresie, w jakim audytorowi może zostać powierzone, obok jego prawnej funkcji zatwierdzania sprawozdań finansowych, zadanie formułowania oderwanych opinii w przedmiocie innych kwestii, dotyczących, na przykład, wykonania misji polegającej na świadczeniu usługi publicznej, nic nie stoi na przeszkodzie, aby w odpowiednim przypadku Komisja uwzględniła taką opinię.
Z powyższych rozważań wynika, że nic nie pozwala na uznanie, iż Komisja w swej ocenie nie mogła zgodnie z prawem oprzeć się na zatwierdzonych rocznych sprawozdaniach finansowych RTP, czy też na opinii audytorów RTP.
Następnie, w odniesieniu do sprawozdań w przedmiocie usługi publicznej, o których mowa w motywie 57 zdanie drugie, oraz w motywie 178 zaskarżonej decyzji i które „opisują […] wypełnianie każdego z zadań wynikających ze świadczenia usług nadawcy publicznego oraz wykazywały koszty związane z wypełnieniem każdego z tych zadań na podstawie systemu kosztorysowego obliczania kosztów” (motyw 178), skarżąca nie zakwestionowała, że Komisja dysponowała tymi sprawozdaniami dotyczącymi wszystkich lat objętych dochodzeniem.
Jednak informacje zawarte w tych sprawozdaniach miały obiektywnie słaby punkt, o którym Komisja wiedziała. Słabość ta polegała na tym, że do tych sprawozdań w przedmiocie usługi publicznej nie dołączano regularnie „raportu audytorskiego” („relatório de auditoria”) (motyw 180 ostatnie zdanie zaskarżonej decyzji).
Innymi słowy, nie istniała pewność co do tego, że te sprawozdania w przedmiocie usługi publicznej, które przedstawiały wszelkie kosztorysowe szczegóły kosztów poniesionych w związku z każdym świadczeniem usługi publicznej, były przedmiotem przeprowadzonej przez audytorów RTP niezależnej kontroli zewnętrznej.
W tym miejscu należy zauważyć, że przeprowadzona przez audytorów niezależna kontrola zewnętrzna sprawozdań w przedmiocie usługi publicznej, o której mowa jest w motywie 180 ostatnie zdanie zaskarżonej decyzji, została określona w innych fragmentach zaskarżonej decyzji, tak w jej oryginalnej wersji portugalskiej, jak i w innych wersjach językowych, w szczególności w wersji francuskiej, za pomocą terminologii, która jest zmienna i niespójna: „Paracer do Gabinete de Auditoria” i „avis du conseil des commissaires aux comptes” („opinie wydane przez radę audytorów”) (motyw 57 zdanie drugie), „Paracer do Gabinete de Auditoria” i „avis du conseil interne des commissaires aux comptes” („opinie wydane przez [wewnętrzną] radę audytorów”) (motyw 178 zdanie pierwsze), „controlo […] pelo Gabinete de Auditoria a nível interno” i „contrôle […] par le comité d’audit en interne” („czynności kontrolne […] rad[y] audytorów na szczeblu wewnętrznym”) (motyw 181 zdanie pierwsze), czy też „auditoria externa sistemática” i „audit externe systématique” („systematyczne audyty zewnętrzne”) (motyw 181 zdanie drugie).
Sąd wskazuje, że niezależnie od tych nieścisłości terminologicznych Komisja uznała, iż ww. w pkt 233 i 234 słabe punkty zostały zrekompensowane możliwością dokonania, dzięki zasadom rządzącym kosztorysowym systemem obliczania kosztów, jasnej i możliwej do skontrolowania identyfikacji świadczeń usługi publicznej i ich kosztów (motyw 180 ostatnie zdanie zaskarżonej decyzji).
Komisja następnie dodała, że „chociaż najwyraźniej raporty dotyczące świadczenia usług nadawcy publicznego [sprawozdania w przedmiocie usługi publicznej] nie były poddawane systematycznym audytom zewnętrznym, to jednak opisany system zapewniał, że zadania były wykonywane zgodnie z założeniami” (motyw 181 zdanie drugie zaskarżonej decyzji).
Nie można jednak przyjąć żadnego z tych twierdzeń.
W odniesieniu do pierwszego twierdzenia (pkt 236 powyżej), wystarczy stwierdzić, że brak przeprowadzonej przez audytorów kontroli zewnętrznej nie może, logicznie rzecz biorąc, zostać zrekompensowany twierdzeniem, zgodnie z którym„rygorystyczne zasady systemu kosztorysowego obliczania kosztów zapewniały, że koszty związane z wykonaniem każdego z zadań, […] mogły być sprawdzane i prawidłowo kontrolowane” (motyw 180 zdanie drugie zaskarżonej decyzji).
Twierdzenie to bowiem sprowadza się ostatecznie do wewnętrznie sprzecznej sugestii, zgodnie z którą, jeśli przeprowadzenie kontroli było możliwe, jej brak nie pociąga za sobą żadnych skutków dla wiarygodności informacji. Przedsiębiorstwo może bowiem stosować umożliwiające skuteczną identyfikację i kontrolę szczegółowe i jasne zasady kosztorysowego systemu obliczania kosztów, a jednocześnie wpisywać do swych sprawozdań finansowych, w wyniku błędu lub świadomie, kwoty lub pozycje, które są niezgodne z rzeczywistością. Bez przeprowadzenia kontroli nie można po prostu wykryć tych rozbieżności.
Wynika z tego, że, ze względu na brak przeprowadzania przez audytorów RTP systematycznej kontroli zewnętrznej sprawozdań w przedmiocie usługi publicznej i wbrew temu, co twierdzi Komisja w motywie 180 ostatnie zdanie zaskarżonej decyzji, po stronie tej instytucji istniała lub musiała istnieć wątpliwość, której nie mogło rozwiać samo stwierdzenie zalet kosztorysowego systemu obliczania kosztów.
W odniesieniu do ww. w pkt 237 i przedstawionych przez Komisję w motywie 181 zaskarżonej decyzji rozważań, zgodnie z którymi, pomijając nawet pierwszy wniosek w przedmiocie zalet przyjętego systemu obliczania kosztów, instytucja ta, na podstawie całości zastosowanego „systemu” („sistema”), uznała, że posiada wiarygodne informacje, Sąd stoi na stanowisku, iż również nie można ich przyjąć z tego względu, że są one wewnętrznie sprzeczne.
Rozważania te, czytane w kontekście ww. w pkt 235 wyjaśnień dotyczących terminologii zastosowanej w zaskarżonej decyzji, obejmują bowiem następujące rozumowanie.
W pierwszej kolejności, w motywie 181 zdanie pierwsze zaskarżonej decyzji Komisja twierdzi w istocie, że z poprzednich motywów tej decyzji wynika, że system kontroli jest trzypoziomowy.
Pierwszym określonym przez Komisję elementem tego systemu jest „[kontrola] […] przez radę audytorów na szczeblu wewnętrznym”. Chodzi tu o przeprowadzaną przez audytorów kontrolę sprawozdań w przedmiocie usługi publicznej, o której mowa w motywie 178 zaskarżonej decyzji i która została ponownie powołana w motywie 180 początek ostatniego zdania tej decyzji.
Drugim określonym przez Komisję elementem tego systemu jest „[kontrola] […] przez odpowiedzialne organy państwowe”. Chodzi tu o kontrolę, o której mowa w motywie 179 zaskarżonej decyzji.
Trzecim wskazanym przez Komisję elementem tego systemu jest „[kontrola] […] przez zewnętrzną firmę audytorską”. Chodzi tu o kontrolę, o której mowa w motywie 180 zdanie pierwsze zaskarżonej decyzji.
Komisja w motywie 181 zdanie drugie zaskarżonej decyzji wyjaśnia także, że, chociaż najwyraźniej sprawozdania w przedmiocie usługi publicznej nie były poddawane systematycznym audytom zewnętrznym — a zatem, że nie wydaje się, aby pierwszy z elementów sytemu kontrolnego funkcjonował poprawnie — to system ten zapewniał, że usługa publiczna była świadczona zgodnie z przyjętymi założeniami.
Z tego opisu zastosowanego przez Komisję rozumowania wynika, że instytucja ta powołuje się na istnienie i wdrożenie trzyetapowego systemu kontrolnego, aby wyciągnąć z tego wniosek, że usługa publiczna była świadczona zgodnie z przyjętymi założeniami, choć jednocześnie stwierdza ona nieprawidłowe funkcjonowanie tego systemu w zakresie dotyczącym jednego z jego trzech elementów składowych. Zatem także zawarte w zaskarżonej decyzji rozumowanie jest wewnętrznie sprzeczne.
W tych okolicznościach Sąd staje na stanowisku, że, pomimo przedstawienia przez Komisję ww. rozważań, instytucja ta nie mogła, w braku dowodu na prowadzenie przez audytora systematycznej kontroli zewnętrznej sprawozdań w przedmiocie usługi publicznej, uznać za wiarygodne informacji zawartych w tych ze sprawozdań, do których nie dołączono raportu audytorskiego.
Nie ulega ponadto wątpliwości, że skarżąca wielokrotnie zwracała uwagę Komisji na inne sprawozdania, a mianowicie sprawozdania z audytu zewnętrznego, i żądała, aby instytucja ta zwróciła się do Republiki Portugalskiej o ich przekazanie. W uwagach z dnia 8 lutego 2002 r. skarżąca wskazała, że, zgodnie z posiadanymi przez nią informacjami, sprawozdanie z sprawozdania z przeprowadzonego w 1998 r. audytu zewnętrznego jest bardzo krytyczne w stosunku do wykonania przez RTP obowiązków nałożonych na nią w umowie o świadczenie usługi publicznej z 1996 r.
Choć, biorąc pod uwagę ograniczoną rolę, jaka została przeznaczona w postępowaniu wyjaśniającym w sprawie pomocy państwa zainteresowanym stronom, te uwagi skarżącej nie są same w sobie rozstrzygające, nie ulega jednak wątpliwości, że, uwzględniając stan niepewności, w jakim musiała znajdować się Komisja, uwagi te w oczywisty sposób potwierdzały konieczność zwrócenia się przez nią do Republiki Portugalskiej o przekazanie sprawozdań z audytu zewnętrznego.
Konieczność ta wydaje się niewątpliwa tym bardziej, że Komisja wiedziała, iż przedmiotem tych sprawozdań z audytu zewnętrznego, zgodnie z samym brzmieniem umów o świadczenie usługi publicznej, było sprawdzenie zależności między świadczeniami usługi publicznej a poniesionymi kosztami. Nie mogła ona zatem nie wiedzieć o tym, że te sprawozdania z audytu zewnętrznego mogły — przynajmniej w przypadku lat, w odniesieniu do których nie istniała zewnętrzna kontrola umów o świadczenie usługi publicznej — dostarczyć jej mających znaczenie dla sprawy informacji mogących potwierdzić lub wykazać fałszywość już posiadanych przez nią danych.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd stoi na stanowisku, że Komisja, nie zwracając się do Republiki Portugalskiej o przekazanie sprawozdań z audytu zewnętrznego, uchybiła ciążącemu na niej obowiązkowi przeprowadzenia sumiennego i bezstronnego badania.
Działając w ten sposób Komisja postawiła się w sytuacji, w której nie posiadała wystarczająco wiarygodnych informacji o tym, czy ustalono, że usługa publiczna była rzeczywiście świadczona, a związane z tym świadczeniem koszty zostały rzeczywiście poniesione. Nie posiadając takich informacji, Komisja nie mogła zatem w użyteczny sposób sprawdzić tego, czy finansowanie było proporcjonalne do kosztów usługi publicznej, a więc nie mogła zgodnie z prawem dojść do wniosku, że nie doszło do nadmiernej rekompensaty kosztów usługi publicznej.
Wynika z tego, że, bez konieczności zarządzenia przeprowadzenia dowodów, o których mowa w pkt 28 powyżej i bez badania innych podniesionych przez skarżącą zarzutów i ich części, które, w zakresie, w jakim dotyczą naruszenia przez Komisję ciążącego na niej obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, znajdują odpowiedź w powyższych rozważaniach, należy stwierdzić nieważność art. 1 zaskarżonej decyzji, w którym Komisja uznała, iż przyznana RTP pomoc państwa, o której mowa w tym artykule, nie doprowadziła do nadmiernej rekompensaty kosztów netto, które zostały poniesione przy wykonywaniu przez tego operatora powierzonej mu misji publicznej.
Wniosek
Z całości powyższych rozważań wynika, że należy stwierdzić nieważność, po pierwsze, art. 1 zaskarżonej decyzji i, po drugie, art. 2 tej decyzji w zakresie, w jakim stanowi on, iż zwolnienie z opłat notarialnych i rejestracyjnych nie stanowi pomocy państwa.
W pozostałej części, której celem jest stwierdzenie nieważności art. 2 zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ulg w zakresie opłat za użytkowanie oraz emisji obligacji w 1994 r., skargę należy oddalić.
W przedmiocie kosztów
Zgodnie z art. 87 § 2 regulaminu, kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Na podstawie art. 87 § 3 regulaminu Sądu w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron Sąd może postanowić, że koszty zostaną rozdzielone albo, że każda ze stron poniesie swoje własne koszty. W niniejszym przypadku należy rozstrzygnąć, że Komisja poniesie koszty własne i cztery piąte kosztów skarżącej, a skarżąca poniesie jedną piątą swych kosztów.

Z powyższych względów
SĄD (piąta izba)
orzeka, co następuje:

1)
Stwierdza się nieważność art. 1 decyzji Komisji 2005/406/WE z dnia 15 października 2003 r. w sprawie działań doraźnych zastosowanych przez Portugalię wobec RTP.

2)
Stwierdza się nieważność art. 2 decyzji Komisji 2005/406 w zakresie, w jakim stanowi on, że zwolnienie z opłat notarialnych i rejestracyjnych nie stanowi pomocy państwa.

3)
W pozostałym zakresie skarga zostaje oddalona.

4)
Komisja pokryje swe własne koszty oraz cztery piąte kosztów poniesionych przez SIC — Sociedade Independente de Comunicação, SA.

5)
SIC — Sociedade Independente de Comunicação pokryje jedną piątą swych własnych kosztów.

Vilaras
Martins Ribeiro
Jürimäe
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 26 czerwca 2008 r.
Sekretarz
E. Coulon
Prezes
M. Vilaras
Spis treści

Ramy prawne

Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu

Przebieg postępowania i żądania stron

Co do prawa

W przedmiocie zarzutu trzeciego, opartego na naruszeniu prawa wynikającym z nieuznania pewnych działań za pomoc państwa

W przedmiocie części pierwszej zarzutu, opartej na nieuznaniu zwolnień skarbowych za pomoc państwa

— Argumenty uczestników

— Ocena Sądu

W przedmiocie części drugiej zarzutu, opartej na nieuznaniu ulg w zakresie opłat za użytkowanie za pomoc państwa

— Argumenty uczestników

— Ocena Sądu

W przedmiocie części trzeciej zarzutu, opartej na nieuznaniu emisji obligacji w 1994 r. za pomoc państwa

— Argumenty uczestników

— Ocena Sądu

Wniosek w przedmiocie zarzutu trzeciego

W przedmiocie zarzutu czwartego, opartego na naruszeniu prawa w odniesieniu do zastosowania art. 86 ust. 2 WE

W przedmiocie części pierwszej zarzutu, opartej na powierzeniu RTP świadczenia publicznej usługi telewizyjnej bez przeprowadzenia postępowania przetargowego

— Argumenty uczestników

— Ocena Sądu

W przedmiocie części drugiej zarzutu, opartej na naruszeniu kryteriów zastosowania art. 86 ust. 2 WE

— Argumenty uczestników

— Ocena Sądu

Wniosek

W przedmiocie kosztów
(
*1
)	Język postępowania: portugalski.