CELEX: 61989CJ0367
Libre circulación de mercancias
Tránsito comunitario
Material estratégico

Mediante resolución de 30 de noviembre de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 6 de diciembre de 1989, la Cour de cassation de Luxemburgo planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, una cuestión prejudicial relativa a la interpretación del Reglamento (CEE) n° 222/77 del Consejo, de 13 de diciembre de 1976, relativo al tránsito comunitario (
DO 1977, L 38, p. 1
; EE 02/03, p. 91), con el fin de poder apreciar la compatibilidad con el Derecho comunitario de las restricciones que impone la normativa luxemburguesa sobre tránsito de mercancías de carácter estratégico.
Dicha cuestión se suscitó en el marco de un proceso penal seguido contra el Şr. Aimé Richardt y otras cuatro personas a instancias del Ministro de Hacienda del Gran Ducado de Luxemburgo y del Director de Aduanas, por una tentativa de tránsito irregular de mercancías contraviniendo el Reglamento Gran Ducal de 17 de agosto de 1963, que supedita el tránsito de determinadas mercancías a la obtención de una licencia (Memorial A, n° 47, de 17.8.1963, p. 764). Lo dispuesto en el artículo 1 en relación con el artículo 2 de dicho Reglamento supedita a la obtención de una licencia el tránsito de las mercancías enumeradas en la Lista I, anexa a dicho Reglamento, y que, entre otros países, procedan de Estados Unidos de América o de la República Francesa y sean declaradas en tránsito con destino, entre otros, a la Unión Soviética.
El Sr. Richardt, Presidente-Director General de la sociedad colectiva «Les Accesoires Scientifiques» (en lo sucesivo, «LAS»), domiciliada en Francia, se comprometió a entregar a una central de compras soviética, denominada Technoprominport y domiciliada en Moscú, una unidad de producción de circuitos de memorias de burbujas que comprendía, entre otras cosas, un «usineur» (unidad de fabricación) Veeco Microetch de diez pulgadas, importado en Francia procedente de Estados Unidos y que se había despachado en libre práctica en la Comunidad.
El Sr. Richardt cumplió en Francia las formalidades necesarias para la exportación de las mercancías por avión con destino a Moscú. Debido a la anulación de un vuelo de la compañía Aeroflot, las mercancías no pudieron ser embarcadas en Roissy a bordo del avión previsto a tal fin, razón por la cual fueron transportadas en camión, por iniciativa de Air France, al aeropuerto del Gran Ducado de Luxemburgo y presentadas en tránsito a las aduanas luxemburguesas el 21 de mayo de 1985 para su salida del territorio luxemburgués con destino a Moscú. Las mercancías iban acompañadas, parece que por error pero sin que lo desmientan las autoridades francesas ni luxemburguesas, del documento TI que exige el citado Reglamento n° 222/77 para las mercancías que no se.encuentran en libre práctica en la Comunidad.
El control aduanero efectuado en el aeropuerto de Luxemburgo dio lugar al decomiso de, entre otros, la unidad de fabricación que, según las autoridades luxemburguesas, iba acompañada de declaraciones inexactas con objeto de ocultar su importancia estratégica y permitir su tránsito hacia la Unión Soviética, infringiendo la normativa luxemburguesa que, en tales supuestos, exige una licencia especial de tránsito. De esta forma, el Sr. Richardt y otras cuatro personas fueron procesadas por tentativa de tránsito irregular de mercancías sometidas a licencia.
En primera instancia, el tribunal correctionnel absolvió al Sr. Richardt y a los demás procesados, pero ordenó la confiscación de la unidad de fabricación.
LAS y el Sr. Richardt apelaron contra la parte del fallo por la que se ordenaba la confiscación ante la Cour d'appel de Luxemburgo, la cual declaró que no procedía la confiscación de la unidad de fabricación porque el ejemplar del documento Ti que la acompañaba debía ser considerado como un certificado válido de autorización de tránsito expedido por Francia, que dispensaba al interesado de la obtención de una licencia expedida por las autoridades del Gran Ducado de Luxemburgo. Por ello, continuaba la Cour d'appel, debía considerarse el tránsito conforme a Derecho.
En su recurso de casación el Ministro de Hacienda del Gran Ducado de Luxemburgo y el Director de Aduanas reprochaban a la Cour d'appel haber atribuido, en su sentencia, al documento Ti un alcance demasiado general y afirmaban, fundamentalmente, que el artículo 10 del citado Reglamento n° 222/77- sólo se refiere à las mercancías que ellos califican de banales, mientras que el tránsito de mercancías de importancia estratégica puede se objeto de una autorización justificada por imperativos de seguridad exterior, entre otras medidas..
Por considerar que la resolución del litigio depende de la interpretación del citado Reglamento n° 222/77, la Cóur de cassation de Luxemburgo acordó, mediante resolución de 30 de noviembre de 1989, suspender el procedimiento y plantear ä este Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial :
«¿Debe interpretarse el Reglamento (CEE) n° 222/77 en el sentido de que el documento Ti que en él se regula debe reconocerse obligatoriamente y sin restricción alguna como constitutivo de una autorización de tránsito válido en cualquier Estado miembro de. la Comunidad Económica Europea, con independencia de cuál sea la naturaleza de la mercancía transportada e incluso si es peligrosa para la seguridad exterior del Estado, o, por el contrario, permite el referido Reglamento que un Estado miembro se niegue a reconocer que el documento Ti sea válido como autorización de tránsito cuando la legislación nacional de dicho Estado considere como material estratégico la mercancía transportada y, por razones de seguridad exterior, supedite el tránsito por su territorio a la obtención de una autorización especial?»
Para una más amplia exposición de los hechos del procedimiento principal, de las disposiciones comunitarias y nacionales controvertidas, del desarrollo del procedimiento, así como de las observaciones escritas presentadas, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
En primer lugar hay que precisar que, en el momento del decomiso, la mercancía de que se trata no se había importado al Gran Ducado de Luxemburgo, sino que se encontraba en él sólo con objeto de transportarla hacia un tercer país, es decir, en tránsito. En el presente asunto, el papel de la Oficina de Aduanas del Gran Ducado de Luxemburgo correspondía al de una «aduana de paso» en el sentido del segundo guión de la letra d) del artículo 11 del citado Reglamento n° 222/77. De ello se deduce que la exportación de que se trata debe considerarse efectuada no a partir del Gran Ducado de Luxemburgo, sino del Estado miembro de partida inicial, es decir, a partir de la República Francesa, donde, al parecer, se cumplieron las formalidades de exportación, conforme al Reglamento (CEE) n° 2102/77 del Consejo, de 20 de septiembre de 1977, relativo al establecimiento de un formulario comunitario de declaración de exportación (
DO L 246, p. 1
). Por consiguiente, el Reglamento (CEE) n° 2603/69 del Consejo, de 20 de diciembre de 1969, por el que se establece un régimen común aplicable a las exportaciones (
DO L 324, p. 25
; EE 11/01, p. 60), modificado en último término por el Reglamento (CEE) n° 1934/82 (
DO L 211, p. 1
; EE 11/16, p. 3), no se aplica en el presente asunto y las únicas disposiciones aplicables son las del citado Reglamento n° 222/77 que, además, es al que se refiere la cuestión prejudicial.
El Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino Unido de Gran Bretaña y de Irlanda del Norte, la República Francesa, el Reino de Bélgica y la Comisión consideran que el Reglamento n° 222/77 no se opone a que un Estado miembro exija, además del documento de tránsito que acompaña la mercancía, una autorización especial cuando dicha autorización, justificada por razones de seguridad exterior, se refiera a mercancías calificadas como material estratégico.
Por el.contrario, el Sr. Richardt y LAS consideran que el requisito de una licencia, como la establecida por la normativa luxemburguesa, además del documento de tránsito Ti que acompaña a las mercancías, es contrario al Tratado CEE y al citado Reglamento n° 222/77 porque, conforme al artículo 37 de dicho Reglamento, el documento Ti es un documento de tránsito que debe surtir, en todos los Estados miembros, idénticos efectos jurídicos que los documentos de tránsito válidamente expedidos, independientemente de la naturaleza estratégica o no de la mercancía.
Teniendo en cuenta estos criterios opuestos, procede recordar, en primer lugar, que, como ya declaró este Tribunal de Justicia en la sentencia de 16 de marzo de 1983, SIOT, (
266/81, Rec. p. 731
), apartado 16, hay que reconocer, como consecuencia de la unión aduanera y en interés recíproco de los Estados miembros, la existencia de un principio general de libertad de tránsito de las mercancías en la Comunidad. Este principio resulta además confirmado por la mención del «tránsito» en el artículo 36 deľ Tratado.
A continuación procede recordar que, como ya ha señalado este Tribunal de Justicia, en su sentencia de 7 de marzo de 1990, Trend-Moden Textilhandel, (
C-117/88, Rec. p. I-631
), apartado 16, la finalidad del Reglamento n° 222/77 es la de facilitar el transporte de mercancías en el interior de la Comunidad, simplificando y unificando las formalidades que deben realizarse al atravesar las fronteras interiores.
Por último, procede señalar que, según el décimo considerando del Reglamento n° 222/77, el régimen de tránsito comunitario deberá aplicarse, en principio, a todos los movimientos de mercancías dentro de la Comunidad. Por tanto, este régimen deberá aplicarse ą todas las mercancías, independientemente de su posible carácter estratégico.
No obstante, hay que precisar que este hecho no impide a los Estados miembros controlar las mercancías en tránsito, aplicando las disposiciones del Tratado. El artículo 10 del citado Reglamento n° 222/77 dispone que las prohibiciones o restricciones de importación, de exportación o de tránsito adoptadas por los Estados miembros serán aplicables siempre que sean compatibles con los tres Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas.
Por consiguiente, procede examinar si las normas del Tratado, en concreto, su artículo 36, se oponen al requisito de una autorización especial y a las consecuencias, como las medidas de confiscación, vinculadas a la inobservancia de dicho requisito.
A este respecto, procede recordar que es jurisprudencia reiterada de este Tribunal que la finalidad del artículo 36 del Tratado no es la de reservar determinadas materias a la competencia exclusiva de los Estados miembros, sino que admite sólo que las legislaciones nacionales establezcan excepciones al principio de la libre circulación de mercancías en la medida en que ello está justificado para alcanzar los objetivos contemplados en dicho artículo (véase, entre otras, la sentencia de 10 de julio de 1984, Campus Oil,
72/83, Rec. p. 2727, apartado 32
).
Como ya ha señalado repetidamente este Tribunal de Justicia (véase la citada sentencia Campus Oil, apartado 37, relativa a las restricciones a la importación), el artículo 36, al constituir una excepción a un principio fundamental del Tratado, debe interpretarse de manera que no extienda sus efectos más allá de lo necesario para la protección de los intereses que pretende garantizar. Por lo tanto, las medidas adoptadas al amparo del artículo 36 sólo se justificarán si son aptas para salvaguardar el interés protegido por este artículo y si no obstaculizan los intercambios comunitarios más que lo estrictamente necesario.
Habida cuenta de esta jurisprudencia, procede declarar que un Estado miembro sólo puede recurrir al artículo 35 para justificar una medida de restricción del tránsito si no existe ninguna otra medida, menos restrictiva desde el punto de vista de la libre circulación de mercancías, que permita alcanzar el mismo objetivo.
A este respecto, hay que convenir con la Comisión y los Estados miembros que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, que el concepto de seguridad pública, en el sentido del artículo 36 del Tratado, se refiere tanto a la seguridad interior de un Estado miembro como a su seguridad exterior. Ahora bien, ha resultado probado que las importaciones, las exportaciones y el tránsito, de mercancías que puedan utilizarse con fines estratégicos puede afectar a la seguridad pública de un Estado miembro y, por lo tanto, éste tiene el derecho de protegerla con arreglo al artículo 36 del Tratado.
De ello se deduce que los Estados miembros tienen là posibilidad de supeditar, en virtud del artículo 36 del Tratado, el tránsito de mercancías calificadas como material estratégico, a una autorización especial, con objeto de controlarlas.
Respecto a las sanciones establecidas para el caso de inobservancia de la obligación de obtener semejante autorización procede señalar, como lo ha hecho la Comisión, LAS y el Sr. Richardt, que una medida de decomiso o de confiscación puede ser considerada desproporcionada en relación con el objetivo perseguido y, por tanto, incompatible con el artículo 36 del Tratado, cuando sea suficiente la devolución de la mercancía al Estado miembro de procedencia.
Sin embargo, corresponde al órgano jurisdiccional nacional decidir si el régimen establecido respeta el principio de proporcionalidad, teniendo en cuenta todos los aspectos de cada caso, como la naturaleza de las mercancías que puedan poner en peligro la seguridad del Estado, las circunstancias en que se cometió la infracción y la buena b mala fe del operador que pretendía efectuar el tránsito y disponía a tal fin dé documentos expedidos por otro Estado miembro.
De lo antedicho se deduce que procede responder a la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional que el Reglamento n° 222/77 debe ser interpretado en el sentido de que no se opone a una normativa de un Estado miembro que exige, por razones de seguridad exterior, la obtención de una autorización especial para ei trânsito por su territorio de mercancías calificadas como material estratégico, independientemente del documento de tránsito comunitario expedido por otro Estado miembro. No obstante, las medidas adoptadas por el Estado miembro como consecuencia de la inobservancia de este requisito no deben ser desproporcionadas respecto al objetivo perseguido.
Costas
Los gastos efectuados por los Gobiernos belga, francés, luxemburgués y del Reino Unido y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre la cuestión planteada por la Cour de cassation de Luxemburgo mediante resolución de 30 de noviembre de 1989, declara:

El Reglamento (CEE) n° 222/77 del Consejo, de 13 de diciembre de 1976, relativo al tránsito comunitario, debe ser interpretado en el sentido de que no se opone a una normativa de un Estado miembro que exige, por razones de seguridad exterior, la obtención de una autorización especial para el tránsito por su territorio de mercancías calificadas como material estratégico, independientemente del documento de tránsito comunitario expedido por otro Estado miembro. No obstante, las medidas adoptadas por el Estado miembro como consecuencia de la inobservancia de este requisito no deben ser desproporcionadas respecto al objetivo perseguido.

O'Higgins
Moitinho de Almeida
Diez de Velasco
Kakouris
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 4 de octubre de 1991.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente en funciones
T.F. O'Higgíns
(
*1
)	Lengua de procedimiento: francés.