CELEX: 62008CJ0578
Diritto al ricongiungimento familiare
Direttiva 2003/86/CE
Nozione di "ricorso al sistema di assistenza sociale"
Nozione di "ricongiungimento familiare"
Formazione della famiglia

La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione degli artt. 2, parte iniziale e lett. d), e 7, n. 1, parte
iniziale e lett. c), della direttiva del Consiglio 22 settembre 2003, 2003/86/CE, relativa al diritto al ricongiungimento
familiare (GU L 251, pag. 12; in prosieguo: la «direttiva»).
Tale domanda è stata presentata nell’ambito di una controversia tra la sig.ra Chakroun e il minister van Buitenlandse Zaken
(Ministro degli Affari esteri; in prosieguo: il «Minister») in merito al rifiuto, opposto alla ricorrente della causa principale,
al rilascio di un permesso di soggiorno provvisorio.

Contesto normativo

La normativa dell’Unione
La direttiva fissa le condizioni dell’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare di cui dispongono i cittadini di
paesi terzi che risiedono legalmente nel territorio degli Stati membri.
Il secondo, il quarto e il sesto ‘considerando’ della direttiva sono così formulati:
«(2)      Le misure in materia di ricongiungimento familiare dovrebbero essere adottate in conformità con l’obbligo di protezione della
famiglia e di rispetto della vita familiare che è consacrato in numerosi strumenti di diritto internazionale. La presente
direttiva rispetta i diritti fondamentali ed i principi riconosciuti in particolare dall’articolo 8 della [convenzione europea
per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (in prosieguo: la
“CEDU”)] e dalla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 [GU 2000, C 364,
pag. 1; in prosieguo: la “Carta”].
(...)
(4)      Il ricongiungimento familiare è uno strumento necessario per permettere la vita familiare. Esso contribuisce a creare una
stabilità socioculturale che facilita l’integrazione dei cittadini di paesi terzi negli Stati membri, permettendo d’altra
parte di promuovere la coesione economica e sociale, obiettivo fondamentale della Comunità, enunciato nel trattato.
(...)
(6)      Al fine di assicurare la protezione della famiglia ed il mantenimento o la creazione della vita familiare è opportuno fissare,
sulla base di criteri comuni, le condizioni materiali per l’esercizio del diritto al ricongiungimento familiare».
L’art. 2, parte iniziale e lett. a)‑d), della direttiva fornisce le seguenti definizioni:
«Ai fini della presente direttiva, si intende per:
a)      “cittadino di un paese terzo”: chiunque non sia cittadino dell’Unione ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 1, del trattato;
b)      “rifugiato”: il cittadino di un paese terzo o l’apolide cui sia riconosciuto lo status di rifugiato ai sensi della convenzione
di Ginevra relativa allo status dei rifugiati del 28 luglio 1951, modificata dal protocollo di New York del 31 gennaio 1967;
c)      “soggiornante”: il cittadino di un paese terzo legalmente soggiornante in uno Stato membro che chiede o i cui familiari chiedono
il ricongiungimento familiare;
d)      “ricongiungimento familiare”: l’ingresso e il soggiorno in uno Stato membro dei familiari di un cittadino di un paese terzo
che soggiorna legalmente in tale Stato membro, al fine di conservare l’unità familiare, indipendentemente dal fatto che il
legame familiare sia anteriore».
L’art. 4, n. 1, lett. a), della direttiva così dispone:
«1.      In virtù della presente direttiva e subordinatamente alle condizioni stabilite al capo IV e all’articolo 16, gli Stati membri
autorizzano l’ingresso e il soggiorno dei seguenti familiari:
a)      il coniuge del soggiornante».
L’art. 7, n. 1, della direttiva prevede quanto segue:
«Al momento della presentazione della domanda di ricongiungimento familiare, lo Stato membro interessato può chiedere alla
persona che ha presentato la richiesta di dimostrare che il soggiornante dispone:
a)      di un alloggio considerato normale per una famiglia analoga nella stessa regione e che corrisponda alle norme generali di
sicurezza e di salubrità in vigore nello Stato membro interessato;
b)      di un’assicurazione contro le malattie che copra tutti i rischi di norma coperti per i cittadini dello Stato membro interessato,
per se stesso e per i suoi familiari;
c)      di risorse stabili e regolari sufficienti per mantenere se stesso e i suoi familiari senza ricorrere al sistema di assistenza
sociale dello Stato membro interessato. Gli Stati membri valutano queste risorse rispetto alla loro natura e regolarità e
possono tener conto della soglia minima delle retribuzioni e delle pensioni nazionali, nonché del numero di familiari».
L’art. 9, nn. 1 e 2, della direttiva così dispone:
«1.      Le disposizioni del presente capo si applicano al ricongiungimento familiare dei rifugiati riconosciuti dagli Stati membri.
2.      Gli Stati membri possono limitare l’applicazione delle disposizioni del presente capo ai rifugiati i cui vincoli familiari
siano anteriori al loro ingresso».
L’art. 17 della direttiva ha il seguente tenore:
«In caso di rigetto di una domanda, di ritiro o di mancato rinnovo del permesso di soggiorno o di adozione di una misura di
allontanamento nei confronti del soggiornante o dei suoi familiari, gli Stati membri prendono nella dovuta considerazione
la natura e la solidità dei vincoli familiari della persona e la durata del suo soggiorno nello Stato membro, nonché l’esistenza
di legami familiari, culturali o sociali con il suo paese d’origine».
Ai sensi dell’art. 20 della direttiva, quest’ultima doveva essere recepita dagli Stati membri nel loro diritto nazionale entro
il 3 ottobre 2005.

Il diritto nazionale
L’art. 16, n. 1, parte iniziale e lett. c), della legge sugli stranieri del 2000 (Vreemdelingenwet 2000) prevede quanto segue:
«Una domanda di permesso di soggiorno a tempo determinato (...) può essere respinta se:
(...)
c)      lo straniero non dispone, autonomamente e stabilmente, di sufficienti mezzi di sussistenza, o se la persona presso la quale
lo straniero desidera soggiornare non dispone, autonomamente e stabilmente, di sufficienti mezzi di sussistenza».
La maggioranza delle disposizioni pertinenti nell’ambito della causa principale si trovano nel decreto del 2000 sugli stranieri
(Vreemdelingenbesluit 2000; in prosieguo: il «Vb 2000»). Quest’ultimo è stato modificato, al fine di trasporre la direttiva,
tramite il regio decreto 29 settembre 2004 (
Staatsblad
2004, n. 496).
L’art. 1.1, parte iniziale e lett. r), del Vb 2000 definisce la formazione della famiglia come il ricongiungimento dei coniugi
qualora il legame coniugale sia stato istituito allorchè la persona di riferimento aveva la sua residenza principale nei Paesi
Bassi.
Per quanto concerne la causa principale, l’art. 3.13, n. 1, del Vb 2000 dispone quanto segue:
«Il permesso di soggiorno a tempo determinato (...) viene rilasciato, in caso di ricongiungimento familiare o di formazione
della famiglia, al membro della famiglia (...) della persona di riferimento (...), che soddisfi tutti i requisiti degli artt. 3.16‑3.22».
L’art. 3.22 del Vb 2000 prevede quanto segue:
«1.      Il permesso di soggiorno di cui all’art. 3.13, n. 1, viene rilasciato se la persona di riferimento:
a)      dispone, stabilmente e autonomamente, di un reddito netto ai sensi dell’art. 3.74, lett. a) (...).
(...)
2.       In caso di formazione della famiglia, il permesso di soggiorno viene rilasciato, in deroga al n. 1, se il soggiornante dispone,
stabilmente e autonomamente, di un reddito netto pari ad almeno il 120% del salario minimo di cui agli artt. 8, n. 1, lett. a),
e 14 della legge sulla retribuzione minima e sulla gratifica minima per le ferie [Wet minimumloon en minimum vakantiebijslag],
inclusa la gratifica per le ferie di cui all’art. 15 di tale legge».
L’art. 3.74, parte iniziale e lett. a) e d), del Vb 2000 così dispone:
«I mezzi di sussistenza (...) sono sufficienti se il reddito netto è pari:
a)      ai criteri per usufruire di assistenza sociale ai sensi dell’art. 21 della legge sul lavoro e l’assistenza sociale (Wet werk
en bijstand; in prosieguo: la “Wwb”), inclusa la gratifica per le ferie, per le categorie interessate di singoli, genitori
soli o coppie e famiglie (...);
(...)
d)       in caso di formazione della famiglia: al 120% del salario minimo di cui agli artt. 8, n. 1, lett. a), e 14 della legge sulla
retribuzione minima e sulla gratifica minima per le ferie, inclusa la gratifica per le ferie di cui all’art. 15 di tale legge».
Dalle informazioni fornite dal giudice del rinvio risulta che, alla data presa in considerazione ai fini della causa principale,
il criterio per l’assistenza sociale determinato conformemente all’art. 21, parte iniziale e lett. c), della Wwb per individui
interessati di età superiore ai 21 anni ed inferiore ai 65 anni, nel caso in cui entrambi i coniugi avessero un’età inferiore
ai 65 anni, era di EUR 1 207,91 al mese, mentre, in caso di formazione della famiglia, i mezzi di sussistenza erano considerati
sufficienti se il reddito netto era pari ad EUR 1 441,44 al mese, inclusa la gratifica per ferie.

Causa principale e questioni pregiudiziali
Il sig. Chakroun, cittadino marocchino, è nato il 1° luglio 1944. Egli risiede nei Paesi Bassi dal 21 dicembre 1970 e vi ha
ottenuto un permesso di soggiorno ordinario a tempo indeterminato. Dal 12 luglio 2005 percepisce un’indennità ai sensi della
legge 6 novembre 1986 sull’assicurazione dei lavoratori contro le conseguenze pecuniarie della disoccupazione (Wet tot verzekering
van werknemers tegen geldelijke gevolgen van werkloosheid) che, se non variano le condizioni, sarà mantenuta fino al 12 luglio
2010.
La sig.ra Chakroun, del pari cittadina marocchina, è nata il 18 luglio 1948 ed è coniugata con il sig. Chakroun dal 31 luglio
1972.
Il 10 marzo 2006, la sig.ra Chakroun ha presentato presso l’ambasciata dei Paesi Bassi a Rabat, in Marocco, domanda di permesso
di soggiorno provvisorio al fine di poter convivere con il coniuge.
Con decisione 17 luglio 2006, il Minister l’ha respinta in quanto il sig. Chakroun non percepiva un reddito sufficiente ai
sensi del Vb 2000. Infatti, le indennità di disoccupazione percepite dal sig. Chakroun erano pari ad EUR 1 322,73 netti per
mese, inclusa la gratifica per le ferie, ovvero un importo inferiore al reddito standard applicabile per la creazione della
famiglia, vale a dire EUR 1 441,44.
Con decisione 21 febbraio 2007, il Minister ha dichiarato infondato il ricorso proposto dalla sig.ra Chakroun avverso tale
decisione.
Con sentenza 15 ottobre 2007, il Rechtbank’s-Gravenhage ha dichiarato infondato il ricorso allora proposto dalla sig.ra Chakroun
avverso tale decisione del 21 febbraio 2007. La ricorrente nella causa principale ha poi impugnato tale sentenza dinanzi al
Raad van State.
Dinanzi a tale giudice, la sig.ra Chakroun solleva, in primo luogo, la questione se l’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c),
della direttiva sia stato trasposto correttamente mediante gli artt. 3.74, parte iniziale e lett. d), nonché 3.22, n. 2, del
Vb 2000, in quanto tali disposizioni prescrivono che il soggiornante disponga, in caso di formazione della famiglia, di risorse
pari al 120% del salario minimo.
Il giudice del rinvio chiarisce che il salario minimo è un punto di riferimento essenziale nella Wwb, volto a garantire un
livello minimo di sussistenza a tutti i cittadini dei Paesi Bassi, residenti nei Paesi Bassi, nonché a tutti gli stranieri
equiparati residenti nei Paesi Bassi, che si trovino o rischino di trovarsi in una situazione in cui non dispongano dei mezzi
necessari al proprio sostentamento (art. 11 della Wwb). Spetta ai comuni applicare tale legge.
La Wwb prevede due categorie di assistenza. Esiste, anzitutto, l’assistenza generale, con cui s’intende l’assistenza diretta
a coprire le spese generali necessarie al sostentamento (art. 5, lett. b), della Wwb). La legge prevede, poi, l’assistenza
speciale che offre diritti all’interessato, nei limiti in cui egli non disponga dei mezzi che gli consentano di far fronte
alle spese necessarie al suo sostentamento che risultino da circostanze speciali, e nei limiti in cui, a giudizio del collegio
comunale, tali spese non possano essere coperte da altri mezzi disponibili (art. 35, n. 1, della Wwb).
Il salario minimo di una persona di 23 anni viene impiegato dalla Wwb come parametro per determinare il bisogno e l’importo
a cui una persona ha diritto nell’ambito dell’assistenza generale. L’importo corrispondente al 120% del salario minimo sarebbe,
come spiegato e chiarito dal governo dei Paesi Bassi nelle sue osservazioni, l’importo oltre il quale un residente non può
più fruire dell’assistenza generale o dell’assistenza speciale.
Il Raad van State si chiede se, nell’attuare l’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva, gli Stati membri
possano o debbano tener conto, ed eventualmente in modo forfetario, delle prestazioni sociali che rientrano nell’assistenza
speciale. L’assistenza speciale – determinata dal collegio comunale dopo aver esaminato la situazione del richiedente – può
assumere svariate forme, tra cui un condono delle imposte.
La sig.ra Chakroun contesta, in secondo luogo, la distinzione operata dalla legislazione dei Paesi Bassi tra il ricongiungimento
familiare e la formazione della famiglia, a seconda che il vincolo familiare sia anteriore o posteriore all’ingresso del soggiornante
nel territorio dei Paesi Bassi, laddove una siffatta distinzione non risulterebbe dall’art. 7, n. 1, della direttiva. Invero,
se la domanda di cui trattasi nella causa principale fosse stata considerata come una domanda di ricongiungimento familiare
ai sensi della legislazione dei Paesi Bassi, si sarebbe dovuto prendere in considerazione il criterio assistenziale di cui
all’art. 21, parte iniziale e lett. c), della Wwb, conformemente all’art. 3.74, parte iniziale e lett. a), del Vb 2000, con
la conseguenza che le risorse del sig. Chakroun sarebbero state superiori all’importo richiesto.
Il Raad van State nutre dubbi circa la possibilità, per gli Stati membri, di fare una siffatta distinzione tra formazione
della famiglia e ricongiungimento familiare, ma precisa che non è escluso che la direttiva non osti ad una normativa in cui
venga operata una distinzione a seconda che i vincoli familiari siano anteriori o posteriori alla data di ingresso del soggiornante
nel territorio dello Stato membro ospitante. Tale giudice rileva che quest’ultima distinzione è prevista dall’art. 9 della
direttiva, applicabile ai rifugiati, nonché dall’art. 16, nn. 1 e 5, della direttiva del Consiglio 25 novembre 2003, 2003/109/CE,
relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo (GU 2004, L 16, pag. 44).
Alla luce di tali elementi, il Raad van State ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti
questioni pregiudiziali:
«1)      Se l’inciso “ricorrere al sistema di assistenza sociale” di cui all’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva
debba essere interpretato nel senso che esso consente ad uno Stato membro di adottare una normativa sul ricongiungimento familiare
che neghi quest’ultimo ad un soggiornante che ha dimostrato di disporre di risorse stabili, regolari e sufficienti per mantenere
se stesso e i suoi familiari, ma che, alla luce del livello del suo reddito, potrebbe ricorrere all’assistenza speciale per
provvedere a spese di sostentamento particolari, individualmente stabilite, a sgravi fiscali accordati da amministrazioni
locali sulla base del reddito o a provvedimenti di sostegno del reddito nell’ambito della politica comunale per i redditi
minimi (‘minimabeleid’).
2)      Se la direttiva, e segnatamente l’art. 2, parte iniziale e lett. d), debba essere interpretata nel senso che siffatta disposizione
osta ad una normativa nazionale che, ai fini dell’applicazione del requisito di reddito di cui all’art. 7, n. 1, parte iniziale
e lett. c), opera una distinzione a seconda che i vincoli familiari siano anteriori o posteriori all’ingresso del soggiornante
nello Stato membro».

Sulle questioni pregiudiziali

Sulla prima questione
Con la sua prima questione, il giudice del rinvio domanda se l’espressione «ricorrere al sistema di assistenza sociale» di
cui all’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva debba essere interpretata nel senso che consente ad uno Stato
membro di adottare una normativa sul ricongiungimento familiare che neghi quest’ultimo ad un soggiornante che ha provato di
disporre di risorse stabili, regolari e sufficienti per mantenere se stesso e i suoi familiari, ma che, in considerazione
del livello del suo reddito, potrebbe tuttavia ricorrere all’assistenza speciale per provvedere a spese di sostentamento particolari
e individualmente stabilite, a sgravi fiscali accordati da amministrazioni locali sulla base del reddito o a provvedimenti
di sostegno del reddito nell’ambito della politica comunale per i redditi minimi («minimabeleid»).
Osservazioni presentate dalle parti
La ricorrente della causa principale sostiene che il «sistema di assistenza sociale dello Stato membro interessato», di cui
all’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva può designare unicamente un normativa a livello statale, mentre
talune delle normative citate dal Raad van State sono state introdotte a livello comunale. Essa fa anche valere che il rinvio,
da parte dell’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva, alla soglia minima delle retribuzioni e delle pensioni
nazionali significa che tale soglia costituisce un limite superiore.
La ricorrente nella causa principale, al pari della Commissione delle Comunità europee, sottolinea che il potere discrezionale
lasciato agli Stati membri nell’attuazione della direttiva non deve pregiudicare gli obiettivi e l’effetto utile di quest’ultima.
Essa osserva in particolare che il criterio del 120% del salario minimo, quale fissato, comporta che richiedenti di giovane
età non potranno in pratica mai soddisfare il criterio dei mezzi di sussistenza sulla base di un lavoro a tempo pieno. Infatti,
la legge rinvia al salario minimo di una persona di 23 anni. Orbene, il salario minimo delle persone sotto i 23 anni è solo
una frazione di quello di una persona di 23 anni, vale a dire, ad esempio, il 72% per una persona di 21 anni, così che una
persona di 21 anni dovrebbe guadagnare il 160% del salario minimo della sua categoria di età per soddisfare il criterio.
All’udienza, la sig.ra Chakroun ha citato la relazione prodotta dal Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (Centro
scientifico di ricerca e di documentazione), del ministero olandese della giustizia, relativa agli effetti sulla migrazione
di coniugi stranieri nei Paesi Bassi dell’aumento del reddito prescritto al fine del ricongiungimento familiare. Secondo la
sig.ra Chakroun, gli aspetti negativi descritti da tale relazione dimostrerebbero che la normativa dei Paesi Bassi contrasta
con l’obiettivo della direttiva.
La Commissione rileva che l’elemento determinante, ai sensi della direttiva, è se l’interessato stesso disponga di risorse
sufficienti per soddisfare i suoi bisogni elementari, senza ricorrere all’assistenza sociale. Non si dovrebbe ritenere che
il sistema previsto dalla direttiva consenta allo Stato membro di considerare tutti i vantaggi sociali che gli interessati
potrebbero eventualmente pretendere, al fine di fissare di conseguenza la soglia di reddito richiesto.
A tal riguardo la Commissione sottolinea che, come da essa indicato al punto 4.3.3 della sua relazione al Parlamento europeo
e al Consiglio 8 ottobre 2008, sull’applicazione della direttiva 2003/86 [COM(2008) 610], l’importo richiesto dalle autorità
dei Paesi Bassi, a titolo di valutazione del carattere sufficiente delle risorse, è il più elevato di tutti gli Stati membri
della Comunità. Essa rileva inoltre che, anche se, nel caso di specie, i vincoli familiari tra i coniugi Chakroun fossero
stati precedenti all’ingresso del sig. Chakroun nel territorio della Comunità, l’importo del reddito preso in considerazione,
a titolo di valutazione del carattere sufficiente delle risorse, sarebbe stato inferiore a quello adottato nel detto caso
di specie in applicazione dell’art. 3.74, parte iniziale e lett. d), del Vb 2000. Si può pertanto considerare che l’importo
prescritto dalla normativa nazionale allorché i vincoli familiari precedono l’ingresso del soggiornante nel territorio della
Comunità corrisponde all’importo che normalmente è sufficiente a soddisfare i bisogni più elementari nella società dei Paesi
Bassi.
Infine, sia la sig.ra Chakroun sia la Commissione ritengono che le autorità dei Paesi Bassi avrebbero dovuto, nel caso di
specie, tener conto della lunga durata della residenza e del matrimonio e che, non facendolo, è stato pregiudicato il requisito
dell’individualizzazione dell’esame della domanda prescritto dall’art. 17 della direttiva.
Il governo dei Paesi Bassi spiega che la soglia di reddito sufficiente, fissata al 120% del salario minimo legale, è l’importo
del reddito generalmente impiegato dai comuni dei Paesi Bassi come uno dei criteri che consentono di determinare i potenziali
beneficiari di un provvedimento generale o speciale di assistenza sociale. Tuttavia taluni comuni scelgono soglie di reddito
differenti, che vanno dal 110% al 130% del salario minimo legale. Dato che l’assistenza sociale viene concessa in funzione
dei bisogni, sarebbe possibile solo a posteriori calcolare statistiche che consentano di determinare il massimale medio di
reddito per il quale viene accordata tale assistenza.
Detto governo sostiene quindi che il livello di reddito corrispondente al 120% del salario minimo legale sarebbe conforme
all’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva, dal momento che si tratterebbe della soglia di reddito a partire
dalla quale non è più possibile, in linea di principio, ricorrere ad un provvedimento generale o speciale di assistenza sociale.
Secondo questo stesso governo, infatti, la soglia del salario minimo nei Paesi Bassi consente solamente di soddisfare i bisogni
vitali e può risultare insufficiente a fare fronte a particolari spese individuali. Tali elementi giustificherebbero che si
prenda in considerazione una soglia di reddito corrispondente al 120% del salario minimo legale.
Risposta della Corte
Occorre ricordare che l’art. 4, n. 1, della direttiva impone agli Stati membri obblighi positivi precisi, cui corrispondono
diritti soggettivi chiaramente definiti, imponendo loro, nelle ipotesi contemplate dalla direttiva, di autorizzare il ricongiungimento
familiare di taluni familiari del soggiornante senza potersi avvalere di discrezionalità (sentenza 27 giugno 2006, causa C‑540/03,
Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I‑5769, punto 60).
Tale disposizione vale tuttavia salvo il rispetto delle condizioni previste in particolare dal capo IV della direttiva. L’art. 7,
n. 1, parte iniziale e lett. c), di tale direttiva appartiene a tali condizioni e consente agli Stati membri di esigere la
prova che il soggiornante dispone di risorse stabili, regolari e sufficienti per mantenere se stesso e i suoi familiari senza
ricorrere al sistema di assistenza sociale dello Stato membro interessato. La stessa disposizione precisa che gli Stati membri
valutano queste risorse rispetto alla loro natura e regolarità e possono tener conto della soglia minima delle retribuzioni
e delle pensioni nazionali, nonché del numero di familiari.
Essendo l’autorizzazione al ricongiungimento familiare la regola generale, la facoltà prevista dall’art. 7, n. 1, parte iniziale
e lett. c), della direttiva dev’essere interpretata restrittivamente. Peraltro, la discrezionalità riconosciuta agli Stati
membri non dev’essere impiegata dagli stessi in un modo che pregiudicherebbe l’obiettivo della direttiva, che è di favorire
il ricongiungimento familiare, e il suo effetto utile.
A tal riguardo, dal secondo ‘considerando’ della direttiva risulta che le misure in materia di ricongiungimento familiare
dovrebbero essere adottate in conformità con l’obbligo di protezione della famiglia e di rispetto della vita familiare che
è consacrato in numerosi atti di diritto internazionale. Infatti, la direttiva rispetta i diritti fondamentali ed osserva
i principi riconosciuti in particolare nell’art. 8 della CEDU e dalla Carta. Ne consegue che le disposizioni della direttiva,
e, in particolare, il suo art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), devono essere interpretate alla luce dei diritti fondamentali
e, più particolarmente, del diritto al rispetto della vita familiare sancito sia dalla CEDU sia dalla Carta. Va aggiunto che,
ai sensi dell’art. 6, n. 1, primo comma, TUE, l’Unione europea riconosce i diritti, le libertà e i principi enunciati nella
Carta, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo (GU C 303, pag. 1), che ha lo stesso valore giuridico dei trattati.
Pertanto, come sottolineato dalla ricorrente della causa principale all’udienza, la nozione di «sistema di assistenza sociale
dello Stato membro» è una nozione autonoma del diritto dell’Unione, che non può essere definita facendo riferimento a nozioni
di diritto nazionale. Tenuto conto, in particolare, delle differenze tra gli Stati membri per quanto concerne la gestione
dell’assistenza sociale, detta nozione dev’essere compresa nel senso che essa rinvia ad un’assistenza sociale accordata dalle
autorità pubbliche, a prescindere che sia a livello nazionale, regionale o locale.
La prima frase dell’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva contrappone, da un lato, la nozione di «risorse
stabili e regolari sufficienti per mantenere se stesso» e, dall’altro, quella di «assistenza sociale». Da tale contrapposizione
risulta che la nozione di «assistenza sociale» che figura nella direttiva riguarda un’assistenza, accordata dalle autorità
pubbliche, a prescindere che sia a livello nazionale, regionale o locale, a cui ha ricorso un individuo, nel caso di specie
il soggiornante, che non disponga di risorse stabili, regolari e sufficienti per mantenere se stesso e i suoi familiari, e
che, perciò, rischia di divenire, durante il proprio soggiorno, un onere per l’assistenza sociale dello Stato membro ospitante
(v., per analogia, sentenza 11 dicembre 2007, causa C‑291/05, Eind, Racc. pag. I‑10719, punto 29).
L’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), secondo periodo, della direttiva permette agli Stati membri di tener conto, nel
valutare le risorse del soggiornante, della soglia minima delle retribuzioni e delle pensioni nazionali. Come esposto al punto
43 della presente sentenza, tale facoltà dev’essere esercitata evitando di pregiudicare l’obiettivo della direttiva, che consiste
nel favorire il ricongiungimento familiare, e l’effetto utile della stessa.
Dal momento che l’estensione dei bisogni può variare molto a seconda degli individui, tale autorizzazione deve peraltro essere
interpretata nel senso che gli Stati membri possono indicare una certa somma come importo di riferimento, ma non nel senso
che essi possano imporre un importo di reddito minimo al di sotto del quale qualsiasi ricongiungimento familiare sarebbe respinto,
a prescindere da un esame concreto della situazione di ciascun richiedente. Tale interpretazione è avvalorata dall’art. 17
della direttiva, che impone un’individualizzazione dell’esame delle domande di ricongiungimento.
Impiegare come importo di riferimento una soglia di reddito pari al 120% del reddito minimo di un lavoratore di 23 anni, importo
oltre al quale qualsiasi ricorso all’assistenza sociale resterebbe escluso in linea di principio, non risulta corrispondere
all’obiettivo consistente nel determinare se un individuo disponga di risorse regolari per mantenere se stesso. Infatti, la
nozione di «assistenza sociale» di cui all’art. 7, n. 1, lett. c), della direttiva dev’essere interpretata come finalizzata
all’assistenza che supplisce una mancanza di risorse stabili, regolari e sufficienti e non come l’assistenza che consentirebbe
di far fronte a necessità straordinarie o impreviste.
Inoltre, il valore del 120%, impiegato per fissare l’importo imposto dal Vb 2000, è solo un valore medio, determinato allorché
vengono elaborate statistiche relative all’assistenza speciale accordata dai comuni dei Paesi Bassi e ai criteri di reddito
presi in considerazione da tali comuni. Come esposto all’udienza, taluni comuni impiegano come importo di riferimento un reddito
di un importo inferiore a quello corrispondente al 120% del reddito minimo, il che contraddice la tesi secondo cui un reddito
corrispondente al 120% del reddito minimo sarebbe indispensabile.
Infine, non compete alla Corte giudicare se il reddito minimo previsto dalla legge dei Paesi Bassi è sufficiente per consentire
ai lavoratori di tale Stato di coprire i loro bisogni ordinari. È tuttavia sufficiente constatare, come giustamente addotto
dalla Commissione, che se, nella fattispecie, i vincoli familiari fra i coniugi Chakroun fossero precedenti all’ingresso del
sig. Chakroun nel territorio della Comunità, l’importo del reddito preso in considerazione nell’esaminare la domanda della
sig.ra Chakroun sarebbe stato il reddito minimo e non il 120% di quest’ultimo. Se ne deve concludere che il reddito minimo
è considerato dalle stesse autorità dei Paesi Bassi come corrispondente alle risorse sufficienti ai sensi dell’art. 7, n. 1,
parte iniziale e lett. c), della direttiva.
Alla luce di tali elementi, occorre risolvere la prima questione sollevata dichiarando che l’espressione «ricorrere al sistema
di assistenza sociale» di cui all’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva dev’essere interpretata nel senso
che non consente ad uno Stato membro di adottare una normativa sul ricongiungimento familiare che neghi quest’ultimo ad un
soggiornante che abbia dimostrato di disporre di risorse stabili, regolari e sufficienti per mantenere se stesso e i suoi
familiari, ma che, alla luce del livello del suo reddito, potrà nondimeno ricorrere all’assistenza speciale per provvedere
a spese di sostentamento particolari e individualmente stabilite, a sgravi fiscali accordati da amministrazioni locali sulla
base del reddito o a provvedimenti di sostegno del reddito nell’ambito della politica comunale per i redditi minimi («minimabeleid»).

Sulla seconda questione
Con la seconda questione, il giudice del rinvio domanda se la direttiva, e in particolare l’art. 2, parte iniziale e lett. d),
debba essere interpretata in modo tale che siffatta disposizione osti ad una normativa nazionale che, ai fini dell’applicazione
del requisito di reddito di cui all’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva opera una distinzione a seconda
che i vincoli familiari siano anteriori o posteriori all’ingresso del soggiornante nello Stato membro ospitante.
Osservazioni presentate dalle parti
La sig.ra Chakroun rileva che il suo coniuge, sin dal suo arrivo nei Paesi Bassi nel 1970, ha lavorato per un periodo di due
anni in tale Stato membro al fine di guadagnare il denaro necessario al loro matrimonio.
Secondo la ricorrente della causa principale e la Commissione, la direttiva non offre alcuna base per una distinzione tra
il mantenimento della famiglia e la sua formazione. Risulterebbe in particolare da un documento della presidenza del Consiglio
(documento del Consiglio 31 gennaio 2001, 5682/01, pag. 3) che esisteva un ampio accordo sul fatto che il ricongiungimento
familiare dovesse comprendere sia la creazione che la salvaguardia dell’unità familiare. Tale interpretazione sarebbe avvalorata
dal sesto ‘considerando’ della direttiva, nonché dal suo art. 2, parte iniziale e lett. d). Quanto all’eccezione introdotta
dall’art. 9, n. 2, della direttiva, si tratterebbe di una specifica situazione relativa alla situazione dei rifugiati costretti
a fuggire dai loro paesi. La sig.ra Chakroun cita inoltre la relazione dell’11 marzo 2009 del Commissario per i diritti dell’uomo
del Consiglio d’Europa in merito alla visita effettuata da quest’ultimo nei Paesi Bassi dal 21 al 25 settembre 2008, in cui
il Commissario si meraviglia di talune disposizioni della normativa dei Paesi Bassi in materia di ricongiungimento familiare.
La Commissione si chiede, inoltre, come una distinzione in funzione del momento in cui i vincoli familiari sono sorti potrebbe
avere la minima relazione con il soddisfacimento di condizioni materiali in materia di bisogni alimentari.
Il governo dei Paesi Bassi osserva che la distinzione, effettuata dalla legislazione nazionale, tra la formazione della famiglia
e il ricongiungimento familiare non è vietata dalla direttiva ed è un modo di tener conto della natura e della solidità dei
vincoli familiari, come imposto dall’art. 17 della direttiva. Secondo tale governo, si può infatti immaginare che gli interessi
in gioco siano più importanti allorché i vincoli familiari esistevano già prima che la persona di riferimento si stabilisse
nei Paesi Bassi. In caso di formazione della famiglia, i due partner correrebbero il rischio che la loro vita familiare non
possa temporaneamente svolgersi nei Paesi Bassi. Generalmente, i vincoli familiari sarebbero concretizzati in un modo meno
intenso in tali casi che nei casi che comportano in seguito domande di ricongiungimento familiare. Proprio per tutelare la
famiglia il Regno dei Paesi Bassi ha fissato, quale soglia di reddito sufficiente, un importo inferiore al criterio generale
del 120% del salario minimo, nei casi di domande di ricongiungimento familiare.
Ad abundantiam, il governo dei Paesi Bassi sottolinea che, anche se i vincoli familiari sono posteriori all’ingresso della
persona di riferimento nei Paesi Bassi e il requisito di reddito non è soddisfatto, i familiari potranno ottenere un permesso
di soggiorno se richiesto dall’art. 8 della CEDU.
Risposta della Corte
L’art. 2, parte iniziale e lett. d), della direttiva definisce il ricongiungimento familiare senza distinguere a seconda del
momento del matrimonio dei coniugi, dato che esso precisa che tale ricongiungimento dev’essere inteso come il caso dell’ingresso
o del soggiorno nello Stato membro ospitante di un familiare al fine di conservare l’unità familiare, «indipendentemente dal
fatto che il legame familiare sia anteriore».
Solo l’art. 9, n. 2, della direttiva, applicabile ai rifugiati, prevede che gli «Stati membri possono limitare l’applicazione
[delle disposizioni del capo V della direttiva] ai rifugiati i cui vincoli familiari siano anteriori al loro ingresso». Tale
disposizione si spiega a causa del trattamento più favorevole accordato ai rifugiati allorché arrivano nel territorio dello
Stato membro.
Ne consegue che le norme della direttiva, ad eccezione del suo art. 9, n. 2, sono applicabili sia a ciò che la normativa dei
Paesi Bassi qualifica come ricongiungimento familiare sia a ciò che essa definisce come formazione della famiglia.
Tale interpretazione è avvalorata dal sesto ‘considerando’ della direttiva che riguarda «la protezione della famiglia ed il
mantenimento o la creazione della vita familiare». Essa è avvalorata altresì dai lavori preparatori citati dalla ricorrente
della causa principale, da cui risulta che un ampio accordo si era raggiunto sul fatto che il ricongiungimento familiare dovesse
comprendere sia la creazione che la salvaguardia dell’unità familiare.
Detta interpretazione è peraltro conforme all’art. 8 della CEDU e all’art. 7 della Carta, che non introducono alcuna distinzione
a seconda delle circostanze e del momento in cui una famiglia si costituisce.
Alla luce della mancanza di una tale distinzione, voluta dal legislatore dell’Unione, in funzione del momento in cui la famiglia
si costituisce, e in considerazione della necessità di non interpretare le disposizioni della direttiva restrittivamente,
nonché di non privarle del loro effetto utile, gli Stati membri non disponevano di un margine di discrezionalità che consentisse
loro di reintrodurre tale distinzione nella loro normativa nazionale di trasposizione della direttiva (v., per analogia, sentenza
25 luglio 2008, causa C‑127/08, Metock e a., Racc. pag. I‑6241, punto 93). Del resto, la capacità del soggiornante di disporre
di risorse regolari e sufficienti per mantenere se stesso e i suoi familiari ai sensi dell’art. 7, n. 1, parte iniziale e
lett. c), della direttiva non può dipendere in alcun modo dal momento in cui egli ha costituito la sua famiglia.
Infine, quanto all’argomento del governo dei Paesi Bassi secondo cui un’autorizzazione dovrebbe essere concessa se l’art. 8
della CEDU così richiede, è sufficiente constatare che, come risulta dall’udienza, la sig.ra Chakroun non è stata ancora autorizzata
a ricongiungersi al suo coniuge con cui essa è sposata da 37 anni.
Occorre pertanto risolvere la seconda questione sollevata dichiarando che la direttiva, e segnatamente il suo art. 2, parte
iniziale e lett. d), dev’essere interpretata nel senso che siffatta disposizione osta ad una normativa nazionale che, ai fini
dell’applicazione del requisito di reddito di cui all’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva, opera una
distinzione a seconda che i vincoli familiari siano anteriori o posteriori all’ingresso del soggiornante nello Stato membro
ospitante.

Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Seconda Sezione) dichiara:
1)
L’espressione «ricorrere al sistema di assistenza sociale» di cui all’art. 7, n. 1, parte iniziale e lett. c), della direttiva
del Consiglio 22 settembre 2003, 2003/86/CE, relativa al diritto al ricongiungimento familiare, dev’essere interpretata nel
senso che non consente ad uno Stato membro di adottare una normativa sul ricongiungimento familiare che neghi quest’ultimo
ad un soggiornante che abbia dimostrato di disporre di risorse stabili, regolari e sufficienti per mantenere se stesso e i
suoi familiari, ma che, alla luce del livello del suo reddito, potrà nondimeno ricorrere all’assistenza speciale per provvedere
a spese di sostentamento particolari e individualmente stabilite, a sgravi fiscali da imposte accordati da amministrazioni
locali sulla base del reddito o a provvedimenti di sostegno del reddito nell’ambito della politica comunale per i redditi
minimi («minimabeleid»).
2)
La direttiva 2003/86, e segnatamente il suo art. 2, parte iniziale e lett. d), dev’essere interpretata nel senso che siffatta
disposizione osta ad una normativa nazionale che, ai fini dell’applicazione del requisito di reddito di cui all’art. 7, n. 1,
parte iniziale e lett. c), della direttiva 2003/86, opera una distinzione a seconda che i vincoli familiari siano anteriori
o posteriori all’ingresso del soggiornante nello Stato membro ospitante.
Firme
*
Lingua processuale: l’olandese.