CELEX: 62008CJ0393
Legislación nacional que regula los horarios de apertura y los días de cierre de las farmacias
Dispensa
Facultad de decisión de las autoridades competentes

La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación de los artículos 49 CE, 81 CE a 86 CE, 152 CE y 153 CE.
Esta petición se presentó en el marco de un litigio entre la Sra. Sbarigia, titular de una farmacia, y la Azienda Unità Sanitaria
Locale «Roma A» (en lo sucesivo, «ASL RM/A»), autoridad competente del municipio de Roma, en relación con la decisión de ésta
de denegar las solicitudes presentadas por la Sra. Sbarigia para que se le autorizase a renunciar a los horarios y a los períodos
de cierre, en particular, al correspondiente al cierre anual estival de 2006.

Marco jurídico
La normativa aplicable en el litigio principal es la Legge Regionale Lazio n. 26 del 30 luglio 2002, Disciplina dell’orario,
dei turni e delle ferie delle farmacie aperte al pubblico,
Bollettino Ufficiale della Regione Lazio
nº 23, suplemento ordinario nº 5, de 20 de agosto de 2002, y GURI nº 24, serie especial nº 3, de 14 de junio de 2003 (Ley
Regional del Lacio nº 26, de 30 de julio de 2002, que regula los horarios, las guardias y los descansos de las farmacias abiertas
al público; en lo sucesivo, «L.R. 26/02»).
Los artículos 2 a 8 de la L.R. 26/02 establecen los horarios de apertura, el servicio voluntario de guardia, el cierre semanal
y las vacaciones anuales de las farmacias. Se imponen, en particular, los horarios máximos de apertura, la obligación de cerrar
el domingo, media jornada a la semana y los festivos, y un período mínimo de vacaciones anuales.
El artículo 10 de la L.R. 26/02 tiene el siguiente tenor:
«1.      En el municipio de Roma, cada [Unidad Sanitaria Local (en lo sucesivo, «USL»)] adoptará las medidas previstas por la presente
Ley comprendidas en el ámbito de su competencia, previo acuerdo del resto de las USL afectadas.
2.      En el caso de oficinas situadas en zonas municipales específicas, el horario semanal de apertura al público, las vacaciones
de las farmacias urbanas y la media jornada de descanso semanal […] podrán modificarse mediante decisión de la USL territorialmente
competente, de acuerdo con el alcalde del municipio de que se trate, el colegio provincial de farmacéuticos y las organizaciones
profesionales provinciales más representativas de las farmacias públicas y privadas.»

Litigio principal y cuestiones prejudiciales
La Sra. Sbarigia es titular de una farmacia situada en una zona del centro histórico de Roma denominada «Tridente». Este barrio,
totalmente peatonal, se encuentra en el corazón de la zona turística de dicha ciudad.
Por su ubicación y por el incremento importante del número de clientes durante los meses de julio y de agosto, la demandante
en el litigio principal presentó, el 31 de mayo de 2006, ante la ASL RM/A, territorialmente competente, una solicitud basada
en el artículo 10, apartado 2, de la L.R. 26/02 para que se le autorizase a renunciar al período de cierre durante las vacaciones
estivales de 2006. Dicha solicitud fue denegada por resolución de 22 de junio de 2006, que fue recurrida por la Sra. Sbarigia
ante el órgano jurisdiccional remitente.
En espera del resultado de ese recurso, mediante un segundo escrito de 18 de octubre de 2006, la Sra. Sbarigia solicitó con
mayor detalle una dispensa de cierre durante las vacaciones anuales y durante los días festivos y la distribución de los horarios
de apertura semanal a lo largo de todo el año. A este respecto, la Sra. Sbarigia alegó que se había concedido, el 8 de septiembre
de 2006, una autorización semejante a otra farmacia situada en los alrededores de la estación de ferrocarril «Termini», que
tenía la misma clientela específica que su propia farmacia.
Esta segunda solicitud fue también denegada por la ASL RM/A mediante la resolución nº 119945/P, de 22 de marzo de 2007, contra
la cual la Sra. Sbarigia anunció motivos de recurso complementarios y solicitó medidas suspensivas.
Mediante auto de 22 de junio de 2007, el órgano jurisdiccional remitente estimó la solicitud de suspensión de la ejecución
de la resolución de 22 de marzo de 2007, durante su reexamen por la ASL RM/A.
Como consecuencia, la ASL RM/A adoptó la resolución nº 40249, de 1 de agosto de 2007, por la que denegó de nuevo la solicitud
de la demandante en el litigio principal, con arreglo al artículo 10, apartado 2, de la L.R. 26/02, previo dictamen desfavorable
del municipio de Roma, del Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma (colegio de farmacéuticos de la provincia de Roma)
y de las asociaciones profesionales Assiprofar –Associazione Sindicale Propietari Farmaci (en lo sucesivo, «Assiprofar») y
Confservizi.
La Sra. Sbarigia recurrió esta última resolución invocando nuevos motivos en el marco del procedimiento del que conoce el
órgano jurisdiccional remitente.
Según el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, considerar el servicio farmacéutico como un servicio público que
garantiza la protección de la salud de los usuarios no basta para justificar las disposiciones vinculantes relativas a las
modalidades de apertura de las farmacias. A su juicio, una liberalización de los horarios y de la apertura de todas las oficinas
de farmacia –recomendada por otra parte en un informe presentado el 1 de febrero de 2007 por l’Autorità garante della concorrenza
e del mercado– permite aumentar la oferta en general (ya que los planes de distribución garantizan la distribución geográfica
equilibrada de las farmacias) en beneficio de los clientes.
Además, considera las disposiciones de la L.R. 26/02 excesivas e injustificadas. A su juicio, el interés público y las exigencias
vinculadas al servicio farmacéutico se protegen sin duda mejor mediante medidas liberalizadoras de las modalidades de apertura
de las farmacias, favorables al desarrollo de la competencia.
Por lo tanto, el órgano jurisdiccional remitente duda de la compatibilidad de las restricciones controvertidas en el asunto
principal con los principios del Derecho comunitario en materia de libre competencia de las empresas, por un lado, y con la
actuación de la Unión Europea destinada a mejorar y a proteger la salud, por otro. En concreto, considera que, en contra de
dicho objetivo, el marco legislativo relativo a la organización del servicio farmacéutico actualmente vigente en la región
del Lacio impide una contribución eficaz a la protección de la salud pública.
En estas circunstancias, el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio decidió suspender el procedimiento y plantear
al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
«1)      ¿Son compatibles con los principios comunitarios de libre competencia y de libre prestación de servicios, recogidos, en particular,
en los artículos 49 [CE y] 81 [CE a] 86 [CE], las disposiciones de la [L.R. 26/02] que prohíben a [los farmacéuticos] renunciar
a las vacaciones anuales, limitan la apertura al público [de las farmacias] y supeditan la concesión de una exención de dichas
restricciones (artículo 10, apartado 2), para las farmacias del municipio de Roma, al requisito de que la Administración,
en el ejercicio de su facultad discrecional (de acuerdo con las entidades y los organismos indicados en dicho artículo), considere
que se cumple el criterio de zona municipal específica?
2)      ¿Son compatibles con los artículos 152 [CE] y 153 [CE] las restricciones establecidas al ejercicio del servicio público farmacéutico
con el fin de proteger la salud pública, como las previstas en la L.R. 26/02 en lo relativo a las modalidades de apertura
diaria, semanal y anual de las farmacias?»

Sobre la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial
En sus observaciones escritas, los Gobiernos italiano y helénico se oponen a la admisibilidad de la presente petición de decisión
prejudicial. En la vista, Assiprofar e, implícitamente, el Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma, han sostenido la
misma opinión.
En concreto, el Gobierno italiano afirma que el órgano jurisdiccional remitente no aporta ninguna precisión en cuanto a la
situación de hecho y de Derecho que le ha llevado a preguntarse acerca de la compatibilidad de la disposición nacional pertinente
con las disposiciones del Tratado CE que menciona. El Gobierno helénico, Assiprofar y el Ordine dei Farmacisti della Provincia
di Roma afirman, por su parte, que, al no existir elemento transfronterizo, las cuestiones prejudiciales no presentan ningún
vínculo con el Derecho de la Unión.
A este respecto, es preciso recordar que corresponde exclusivamente a los órganos jurisdiccionales nacionales que conocen
del litigio y que han de asumir la responsabilidad de la decisión judicial que debe adoptarse apreciar, a la luz de las particularidades
de cada asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia, como la pertinencia de las cuestiones
que plantean al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas se refieren a la interpretación del
Derecho de la Unión, el Tribunal de Justicia está, en principio, obligado a pronunciarse (véase, la sentencia del Tribunal
de Justicia de 10 de marzo de 2009, Hartlauer, C‑169/07, Rec. p. I‑1721, apartado 24 y jurisprudencia citada).
Se deduce que las cuestiones relativas al Derecho de la Unión disfrutan de una presunción de pertinencia. La negativa del
Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión planteada por un órgano jurisdiccional nacional sólo es posible, pues,
cuando resulta evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene relación alguna con la realidad
o con el objeto del litigio principal, cuando el problema es de naturaleza hipotética o también cuando el Tribunal de Justicia
no dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de manera útil a las cuestiones planteadas (véanse,
en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros, C‑94/04 y C‑202/04, Rec.
p. I‑11421, apartado 25, y de 7 de junio de 2007, Van der Weerd y otros, C‑222/05 a C‑225/05, Rec. p. I‑4233, apartado 22).
Pues bien, por lo que respecta a la excepción de inadmisibilidad propuesta por el Gobierno italiano, procede señalar que la
resolución de remisión contiene una descripción suficiente del marco jurídico y fáctico del litigio principal y que las indicaciones
aportadas por el órgano jurisdiccional remitente permiten determinar el alcance de las cuestiones planteadas Así, dicha resolución
dio a los interesados la posibilidad efectiva de presentar observaciones de conformidad con el artículo 23 del Estatuto del
Tribunal de Justicia de la Unión Europea, como, por otro lado, pone de manifiesto el contenido de las observaciones presentadas
al Tribunal de Justicia.
Se deduce que no puede admitirse dicha excepción.
A continuación, en cuanto a las alegaciones plantadas por Assiprofar, por el Ordine dei Farmacisti della Provincia di Roma
y por el Gobierno helénico conforme a las cuales todos los elementos del litigio principal se circunscriben al interior de
un único Estado miembro, procede recordar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la respuesta de éste puede
ser útil para el órgano jurisdiccional remitente incluso en tales circunstancias, en particular en el supuesto de que el Derecho
nacional le obligue a conceder a un nacional los mismos derechos que el Derecho de la Unión reconoce a un nacional de otro
Estado miembro que se halle en la misma situación (véanse, en particular, las sentencias de 30 de marzo de 2006, Servizi Ausiliari
Dottori Commercialisti, C‑451/03, Rec. p. I‑2941, apartado 29; Cipolla y otros, antes citada, apartado 30; y de 1 de junio
de 2010, Blanco Pérez y Chao Gómez, C‑570/07 y C‑571/07, Rec. p. I‑0000, apartado 36).
En el caso de autos, el supuesto evocado en la jurisprudencia citada en el apartado anterior de la presente sentencia se refiere,
en el contexto del litigio principal, a los derechos que el Derecho de la Unión podría reconocer a un nacional de otro Estado
miembro si se encontrase en la misma situación que la Sra. Sbarigia, que regenta una farmacia en una zona municipal concreta
del municipio de Roma y que se opone a una resolución de la administración nacional competente que aplica el artículo 10,
apartado 2, de la L.R. 26/02 a una solicitud que en absoluto cuestiona el sistema general regulador de los horarios de apertura
y de los descansos de las farmacias instaurado por dicha ley, y que pretende únicamente que se le autorice, como excepción
a este sistema general, a renunciar a cualquier período de cierre.
De este modo, a la vista de las circunstancias concretas del asunto en el litigio principal, parece claro que la interpretación
del artículo 49 CE solicitada por el órgano jurisdiccional remitente en su resolución no es pertinente para resolver el litigio
principal.
En efecto, como ha observado el Abogado General en los puntos 72 y 73 de sus conclusiones, se deduce de una jurisprudencia
reiterada que un nacional de un Estado miembro, que ejerce, de manera estable y continuada, una actividad profesional en otro
Estado miembro está comprendido dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones del capítulo del Tratado CE relativo
al derecho de establecimiento y no del relativo a los servicios (véanse, en particular, las sentencias del Tribunal de Justicia
de 21 de junio de 1974, Reyners, 2/74, Rec. p. 631, apartado 21, y de 30 de noviembre de 1995, Gebhard, C‑55/94, Rec. p. I‑4165,
apartado 28).
Por otra parte, por lo que se refiere precisamente a la libertad de establecimiento, aunque el Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio no haya solicitado expresamente al Tribunal de Justicia que interprete el artículo 43 CE, resulta evidente que
la interpretación de este artículo no es tampoco pertinente en el litigio del que conoce el órgano jurisdiccional remitente.
Efectivamente, en el caso de autos, como ya se ha subrayado en el apartado 23 de la presente sentencia, la farmacia en cuestión
es un establecimiento permanente en la zona peatonal del centro de Roma, cuya titular, por hipótesis nacional de otro Estado
miembro, ya realiza una actividad profesional continua. Por tanto, el ejercicio del derecho de establecimiento consagrado
por el artículo 43 CE no se cuestiona de manera manifiesta en el litigio principal.
Una vez hecha esta precisión, ha de observarse que las demás disposiciones del Derecho comunitario en materia de competencia
cuya interpretación solicita el órgano jurisdiccional remitente, en particular, los artículos 81 CE a 86 CE, resultan también
manifiestamente inaplicables en un contexto como el del litigio principal.
Procede señalar, en primer lugar, que los artículos 83 CE a 85 CE no resultan pertinentes en el litigio del que conoce el
órgano jurisdiccional remitente, por tratarse, bien de disposiciones de carácter meramente procedimental (artículos 83 CE
y 85 CE), bien de disposiciones transitorias (artículo 84 CE).
En segundo lugar, en cuanto a los artículos 81 CE y 82 CE, si bien es cierto que se refieren únicamente al comportamiento
de las empresas y no a medidas legales o reglamentarias de los Estados miembros, no es menos cierto que, considerados en relación
con el artículo 10 CE, que establece un deber de cooperación, obligan a los Estados miembros a no adoptar ni mantener en vigor
medidas, ni siquiera legales o reglamentarias, que puedan anular el efecto útil de las normas sobre la competencia aplicables
a las empresas (véase la sentencia Cipolla y otros, antes citada, apartado 46 y jurisprudencia citada).
A este respecto, sin embargo, resulta evidente que la normativa nacional controvertida en el asunto principal, relativa a
la eventual concesión de una excepción en los períodos de apertura de una farmacia situada en una zona específica del municipio
de Roma, no puede afectar, por sí misma o mediante su aplicación, al comercio entre los Estados miembros a los efectos de
los artículos 81 CE y 82 CE (véanse,
a sensu contrario,
las sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de octubre de 1972, Vereiniging van Cementhandelaren/Comisión, 8/72, Rec. p. 977,
apartado 29; de 10 de diciembre de 1991, Merci convenzionali porto di Genova, C‑179/90, Rec. p. I‑5889, apartados 14 y 15;
y de 19 de febrero de 2002, Arduino, C‑35/99, Rec. p. I‑1529, apartado 33).
En consecuencia, procede considerar que, en lo relativo a las disposiciones de los artículos 81 CE y 82 CE, la primera cuestión
planteada por el órgano jurisdiccional remitente es inadmisible.
En tercer lugar, dado que las mencionadas disposiciones del Derecho de la Unión en materia de competencia no son aplicables
en el asunto principal, tampoco el artículo 86 CE es de aplicación.
Por lo que respecta al artículo 28 CE, evocado por algunos interesados que han presentado observaciones ante el Tribunal de
Justicia, es obligado declarar, en aras de una mayor exhaustividad, que, por las razones expuestas en el apartado 32 de la
presente sentencia, debe descartarse también de entrada que se vea afectado el comercio entre Estados miembros y pueda, por
tanto, obstaculizarse la libre circulación de mercancías.
Se deduce que la interpretación del citado artículo 28 CE no es pertinente para la resolución del litigio del que conoce el
órgano jurisdiccional remitente.
Por último, en lo relativo a los artículos 152 CE y 153 CE, evocados por el órgano jurisdiccional remitente en su segunda
cuestión, basta señalar que, como ha alegado el Abogado General en los puntos 48 a 51 de sus conclusiones, y como han subrayado
casi todos los interesados que han presentado observaciones en el presente proceso, tales artículos se dirigen a las instituciones
de la Unión y a los Estados miembros y no pueden ser invocados manifiestamente para que se examine la conformidad de las medidas
nacionales con el Derecho de la Unión.
De todo lo anterior se deriva que la presente petición de decisión prejudicial debe considerarse inadmisible.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
Se inadmite la petición de decisión prejudicial planteada por el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio mediante
resolución de 21 de mayo de 2008.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: italiano.