CELEX: 61998CJ0260
Incumplimiento
Artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva sobre el IVA
Utilización de vías de peaje
No sujeción al IVA
Reglamentos (CEE, Euratom) nos 1552/89 y 1553/89
Recursos propios procedentes del IVA

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 16 de julio de 1998, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), un recurso que tiene por objeto que se declare que la República Helénica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Tratado CE al no considerar sujetos al Impuesto sobre el Valor Añadido (en lo sucesivo, «IVA») los peajes abonados por los usuarios como contraprestación por el servicio que consiste en permitirles la utilización de autopistas y otras infraestructuras viarias, en contra de lo dispuesto en los artículos 2 y 4 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, Sexta Directiva en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme (DO L 145, p. 1; EE 09/01, p. 54; en lo sucesivo, «Sexta Directiva»), y al no entregar, de esta manera, los recursos propios y los intereses debidos en virtud de los Reglamentos (CEE, Euratom) nos 1552/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, por el que se aplica la Decisión 88/376/CEE, Euratom relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades (DO L 155, p. 1), y 1553/89 del Consejo, de 29 de mayo de 1989, relativo al régimen uniforme definitivo de recaudación de los recursos propios procedentes del Impuesto sobre el Valor Añadido (DO L 155, p. 9),
El marco jurídico
2 El artículo 2 de la Sexta Directiva establece:
«Estarán sujetas al Impuesto sobre el Valor Añadido:
1. Las entregas de bienes y prestaciones de servicios, realizadas a título oneroso en el interior del país por un sujeto pasivo que actúe como tal.
2. Las importaciones de bienes.»
3 Con arreglo al artículo 4, apartados 1, 2 y 5, de la Sexta Directiva:
«1. Serán considerados como sujetos pasivos quienes realicen con carácter independiente, y cualquiera que sea el lugar de realización, alguna de las actividades económicas mencionadas en el apartado 2, cualesquiera que sean los fines o los resultados de esa actividad.
2. Las actividades económicas a que se alude en el apartado 1 son todas las de fabricación, comercio o prestación de servicios, incluidas las actividades extractivas, las agrícolas y el ejercicio de profesiones liberales o asimiladas. En especial será considerada como actividad económica la operación que implique la explotación de un bien corporal o incorporal con el fin de obtener ingresos continuados en el tiempo.
[...]
5. Los Estados, las regiones, las provincias, los municipios y los demás organismos de Derecho público no tendrán la condición de sujetos pasivos en cuanto a las actividades u operaciones que desarrollen en el ejercicio de sus funciones públicas, ni siquiera en el caso de que con motivo de tales actividades u operaciones perciban derechos, rentas, cotizaciones o retribuciones.
No obstante, cuando efectúen tales actividades u operaciones deberán ser considerados como sujetos pasivos en cuanto a dichas actividades u operaciones, en la medida en que el hecho de no considerarlos sujetos pasivos lleve a distorsiones graves de la competencia.
En cualquier caso, los organismos anteriormente citados tendrán la condición de sujetos pasivos cuando efectúen las operaciones enumeradas en el Anexo D, excepto cuando el volumen de éstas sea insignificante.
Los Estados miembros podrán considerar como actividades de la autoridad pública las actividades de los organismos anteriormente citados que estén exentas en virtud de los artículos 13 o 28.»
4 Consta que la actividad que consiste en permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje no constituye ninguna de las operaciones mencionadas en el Anexo D de la Sexta Directiva.
5 El artículo 1 del Reglamento nº 1553/89, que sustituyó, a partir del 1 de enero de 1989, al Reglamento (CECA, CEE, Euratom) nº 2892/77 del Consejo, de 19 de diciembre de 1977, sobre la aplicación, para los recursos propios que provengan del Impuesto sobre el Valor Añadido, de la Decisión de 21 de abril de 1970 relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades (DO L 336, p. 8; EE 01/02, p. 83), modificado, en último lugar, por el Reglamento (CECA, CEE, Euratom) nº 3735/85 del Consejo, de 20 de diciembre de 1985 (DO L 356, p. 1; EE 01/05, p. 43), señala:
«Los recursos IVA resultan de la aplicación de un porcentaje uniforme, fijado con arreglo a la Decisión 88/376/CEE, Euratom, a la base determinada con arreglo a lo dispuesto en el presente Reglamento.»
6 Según el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 1553/89:
«La base de los recursos IVA se determinará a partir de las operaciones imponibles contempladas en el artículo 2 de la Directiva 77/388/CEE del Consejo, de 17 de mayo de 1977, en materia de armonización de las legislaciones de los Estados miembros relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios - Sistema común del Impuesto sobre el Valor Añadido: base imponible uniforme, modificada en último lugar por la Directiva 84/386/CEE, salvo las operaciones exentas con arreglo a los artículos 13 a 16 de dicha Directiva.»
7 El artículo 9, apartado 1, del Reglamento nº 1552/89, que entró en vigor el 1 de enero de 1989 y derogó el Reglamento (CEE, Euratom, CECA) nº 2891/77 del Consejo, de 19 de diciembre de 1977, por el que se aplica la Decisión de 21 de abril de 1970, relativa a la sustitución de las contribuciones financieras de los Estados miembros por recursos propios de las Comunidades (DO L 336, p. 1; EE 01/02, p. 76), modificado, en último lugar, por el Reglamento (CECA, CEE, Euratom) nº 1990/88 del Consejo, de 30 de junio de 1988 (DO L 176, p. 1) dispone:
«Con arreglo a las modalidades que se definen en el artículo 10, cada Estado miembro consignará los recursos propios en el haber de la cuenta abierta a dicho efecto a nombre de la Comisión en su Tesoro Público o en el organismo que haya designado.»
8 Conforme al tenor del artículo 11 del Reglamento nº 1552/89:
«Todo retraso en las consignaciones en la cuenta mencionada en el apartado 1 del artículo 9 dará lugar al pago de intereses por el Estado miembro correspondiente, al tipo aplicado el día del vencimiento en el mercado monetario de dicho Estado miembro para las financiaciones a corto plazo, incrementado en 2 puntos. Este tipo se aumentará 0,25 puntos por cada mes de retraso. El tipo así incrementado se aplicará a todo el período de retraso.»
El procedimiento administrativo previo
Sobre el procedimiento relativo a la Sexta Directiva
9 Mediante escrito de 12 de agosto de 1987, la Comisión instó a la República Helénica a adaptar su normativa sobre peajes a las disposiciones del artículo 2 de la Sexta Directiva.
10 Mediante escrito de 20 de abril de 1988, la Comisión, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado, requirió al Gobierno helénico para que le presentase sus observaciones sobre el incumplimiento de la Sexta Directiva que se le imputaba como consecuencia de la no aplicación del IVA a los peajes de autopista.
11 Las autoridades helénicas respondieron el 4 de julio de 1988 que los peajes constituían un impuesto indirecto y que, en consecuencia, su percepción constituía una operación realizada por una autoridad pública en el marco del ejercicio de funciones públicas y no entraba dentro del ámbito de aplicación del IVA.
12 Por estimar que las explicaciones de las autoridades helénicas no resultaban convincentes la Comisión dirigió, el 8 de agosto de 1989, un dictamen motivado al Gobierno helénico donde llegaba a la conclusión de que la República Helénica no respetaba las obligaciones derivadas de la Sexta Directiva al no considerar sujetos al IVA los peajes percibidos como contraprestación por la utilización de infraestructuras viarias. En consecuencia, la Comisión instó a dicho Estado miembro a adoptar, en un plazo de dos meses, las medidas necesarias para atenerse a sus obligaciones.
13 Mediante escrito de 21 de noviembre de 1989, las autoridades helénicas contestaron que mantenían su punto de vista, según el cual la Sexta Directiva no se opone a que se considere que los peajes percibidos no se hallan sujetos al IVA.
Sobre el procedimiento relativo al sistema de recursos propios
14 Mediante escrito de 24 de octubre de 1989, la Comisión advirtió al Gobierno helénico que la infracción de la Sexta Directiva resultante de la no sujeción al IVA de los peajes de autopista implicaría una reducción injustificada de los recursos propios de las Comunidades. Dicha Institución le instó a consignar antes del 31 de enero de 1990 las cantidades que no hubiesen sido abonadas correspondientes a los ejercicios 1987 y 1988, junto con los intereses de demora. Por otra parte, la Comisión solicitó que se pusieran a su disposición los recursos propios correspondientes a cada ejercicio no más tarde del primer día laborable del mes de diciembre del siguiente ejercicio, junto con los intereses de demora devengados a partir de dicha fecha.
15 En su respuesta de 31 de enero de 1990, las autoridades helénicas negaron que estas reclamaciones estuvieran fundadas, basándose en los mismos motivos alegados en sus contestaciones al escrito de requerimiento y al dictamen motivado que la Comisión les había remitido en el marco del procedimiento relativo al incumplimiento de la Sexta Directiva.
16 En su escrito de 21 de junio de 1990, la Comisión requirió al Gobierno helénico para que le remitiera sus observaciones sobre el incumplimiento que se le imputaba.
17 Al no recibir una respuesta de las autoridades helénicas, la Comisión remitió, mediante escrito de 6 de mayo de 1992, un dictamen motivado al Gobierno helénico instándole a adoptar en un plazo de dos meses las medidas necesarias para atenerse a sus obligaciones en relación con la aportación de los recursos propios.
18 Mediante escrito de 10 de septiembre de 1992, la República Helénica contestó que no se ajustaría a lo solicitado por la Comisión.
19 En estas circunstancias, la Comisión decidió interponer el presente recurso tanto en relación con la supuesta infracción de las disposiciones de la Sexta Directiva, como con las repercusiones de dicha infracción sobre el pago de los recursos propios de las Comunidades.
Sobre el fondo
20 En su recurso, la Comisión alega que la República Helénica, por una parte, no respetó las disposiciones de la Sexta Directiva al no considerar sujetos al IVA los peajes percibidos como contraprestación por la utilización de las autopistas y otras infraestructuras viarias, y por otra, infringió la normativa relativa al sistema de recursos propios de las Comunidades al no aportar al presupuesto comunitario los recursos propios procedentes del IVA (en lo sucesivo, «recursos propios del IVA») relativos a las cantidades que hubieran debido recaudarse en concepto de IVA en los mencionados peajes.
Sobre la primera imputación
21 En opinión de la Comisión, permitir la utilización de infraestructuras viarias a cambio del pago de un peaje por el usuario constituye una actividad económica en el sentido de los artículos 2 y 4 de la Sexta Directiva. Debe considerarse que dicha actividad constituye una prestación de servicios efectuada por un sujeto pasivo en el marco de la explotación de un bien con el fin de obtener ingresos continuados en el tiempo, en el sentido del artículo 4, apartados 1 y 2, de la Sexta Directiva.
22 El hecho de que dicha actividad sea ejercida por un organismo de Derecho público, como ocurre en Grecia, donde el Tameio Ethnikis Odopoiias (en lo sucesivo, «Fondo Nacional de Construcción de Carreteras»), persona jurídica de Derecho público, posee el derecho exclusivo de percibir peajes viarios, no significa, según la Comisión, que las operaciones contempladas no estén comprendidas dentro del ámbito de aplicación de la Sexta Directiva.
23 A este respecto, la Comisión destaca que, con arreglo al artículo 4, apartado 5, párrafo primero, de la Sexta Directiva, los organismos de Derecho público no tienen la condición de sujetos pasivos únicamente en cuanto a las actividades u operaciones que desarrollan en el ejercicio de sus funciones públicas. Ahora bien, en su opinión, éste no es el caso de la actividad objeto del litigio, que no figura entre las responsabilidades propias del poder público, no delegables, en ningún caso, a organismos privados, mientras que la regla de no sujeción de los organismos de Derecho público debe ser interpretada en sentido estricto.
24 Procede señalar de forma preliminar que la Sexta Directiva asigna un ámbito de aplicación muy amplio al IVA, al contemplar en su artículo 2, relativo a las operaciones imponibles, junto a las importaciones de bienes, las entregas de bienes y prestaciones de servicios realizadas a título oneroso en el interior del país, y al definir en su artículo 4, apartado 1, como sujeto pasivo a aquel que realice con carácter independiente una actividad económica, cualesquiera que sean los fines o los resultados de esa actividad (sentencia de 26 de marzo de 1987, Comisión/Países Bajos, 235/85, Rec. p. 1471, apartado 6).
25 El concepto de actividades económicas está recogido en el artículo 4, apartado 2, de la Sexta Directiva e incluye todas las actividades de fabricación, comercio o prestación de servicios. En especial, se considera como actividad económica la operación que implique la explotación de un bien corporal o incorporal con el fin de obtener ingresos continuados en el tiempo.
26 El análisis de estas definiciones pone de relieve tanto la amplitud del ámbito de aplicación cubierto por el concepto de actividades económicas, como su carácter objetivo, en el sentido de que la actividad se define por sí misma, con independencia de sus fines o de sus resultados (sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 8).
27 A la vista de la amplitud del ámbito de aplicación definido por el concepto de actividades económicas, procede señalar que el Fondo Nacional de Construcción de Carreteras en Grecia, en la medida en que permite a los usuarios la utilización de una infraestructura viaria a cambio de una remuneración, realiza una actividad económica en el sentido de la Sexta Directiva.
28 Dado el carácter objetivo del concepto de actividades económicas, es irrelevante que la actividad contemplada en el apartado anterior consista en el desempeño de funciones conferidas y reguladas mediante ley por motivos de interés público. En efecto, la Sexta Directiva, en su artículo 6, prevé expresamente la sujeción al régimen del IVA de determinadas actividades ejercidas por mandato legal (sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, apartado 10).
29 Por otra parte, debe señalarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véanse, en particular, las sentencias de 8 de marzo de 1988, Apple and Pear Development Council, 102/86, Rec. p. 1443, apartado 12, y de 16 de octubre de 1997, Fillibeck, C-258/95, Rec. p. I-5577, apartado 12), el concepto de prestación de servicios realizada a título oneroso en el sentido del artículo 2, punto 1, de la Sexta Directiva supone la existencia de una relación directa entre el servicio prestado y la contraprestación recibida.
30 Ahora bien, como indicó acertadamente la Comisión, la actividad que consiste en permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje concuerda con dicha definición. En efecto, la utilización de la infraestructura viaria está subordinada al pago de un peaje cuyo precio depende, principalmente, de la categoría a la que pertenezca el vehículo utilizado y de la distancia recorrida. Existe, por tanto, una relación directa y necesaria entre el servicio prestado y la contraprestación pecuniaria percibida.
31 En estas circunstancias, permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje constituye una prestación de servicios realizada a título oneroso en el sentido del artículo 2, punto 1, de la Sexta Directiva.
32 En consecuencia, procede comprobar si, como sostiene el Gobierno helénico, la exención prevista en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva se aplica al Fondo Nacional de Construcción de Carreteras, respecto de la actividad que consiste en permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje.
33 Dicha disposición señala, en su párrafo primero, que los organismos de Derecho público no tendrán la condición de sujetos pasivos en cuanto a las actividades y operaciones que desarrollen en el ejercicio de sus funciones públicas.
34 Como ha declarado este Tribunal de Justicia en repetidas ocasiones, el análisis de este precepto a la luz de los objetivos de la Directiva pone de manifiesto que para que pueda aplicarse la exención deben reunirse acumulativamente dos requisitos, a saber, el ejercicio de actividades por parte de un organismo público y la realización de estas actividades en su condición de autoridad pública (véase, en particular, la sentencia de 25 de julio de 1991, Ayuntamiento de Sevilla, C-202/90, Rec. p. I-4247, apartado 18).
35 Respecto a este último requisito, resulta de una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia (sentencias de 17 de octubre de 1989, Comune di Carpaneto Piacentino y otros, asuntos acumulados 231/87 y 129/88, Rec. p. 3233, apartado 16; de 15 de mayo de 1990, Comune di Carpaneto Piacentino y otros, C-4/89, Rec. p. I-1869, apartado 8, y de 6 de febrero de 1997, Marktgemeinde Welden, C-247/95, Rec. p. I-779, apartado 17) que las actividades que desarrollan en el ejercicio de sus funciones públicas en el sentido del artículo 4, apartado 5, párrafo primero, de la Sexta Directiva son las que realizan los organismos de Derecho público en el ámbito del régimen jurídico que les es propio, a excepción de las actividades que desarrollen en las mismas condiciones jurídicas que los operadores económicos privados.
36 Con arreglo a dicha jurisprudencia debe rechazarse la tesis de la Comisión, expuesta en el apartado 23 de la presente sentencia, según la cual un organismo actúa «en el ejercicio de sus funciones públicas» únicamente respecto de las actividades propias del concepto de autoridad pública en el sentido estricto del término, en el que no cabe, a su juicio, incluir la actividad que consiste en permitir la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje.
37 La Comisión, cuyo razonamiento jurídico no ha sido aceptado, por consiguiente, por el Tribunal de Justicia, ni ha demostrado, ni ha intentado demostrar siquiera, que el Fondo Nacional de Construcción de Carreteras actúe en las mismas condiciones que un operador económico privado en el sentido de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. Por el contrario, el Gobierno helénico se ha esforzado en demostrar que la actividad de que se trata era realizada por el organismo mencionado en el ámbito del régimen jurídico que le era propio en el sentido de esta misma jurisprudencia.
38 En consecuencia, es preciso señalar que la Comisión no ha aportado a este Tribunal de Justicia los elementos que le permitan apreciar la existencia de la infracción alegada en relación con el requisito relativo a la realización de una actividad en el ejercicio de funciones públicas.
39 No obstante, como también se ha recordado en el apartado 34 de la presente sentencia, la regla de no sujeción recogida en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva supone que la actividad considerada se realice en el ejercicio de funciones públicas y además que dicha actividad sea efectuada por un organismo de Derecho público.
40 A propósito de este punto, el Tribunal de Justicia ha declarado que una actividad ejercida por un particular no queda exenta del IVA por el mero hecho de que consista en actos cuya ejecución entre dentro de las prerrogativas de la autoridad pública (sentencias Comisión/Países Bajos, apartado 21, y Ayuntamiento de Sevilla, apartado 19, antes citadas). El Tribunal de Justicia dedujo de ello, en el apartado 20 de la sentencia Ayuntamiento de Sevilla, antes citada, que, cuando un Ayuntamiento confía la actividad de recaudación de tributos a un tercero independiente, no puede aplicarse la exclusión prevista en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva. Asimismo, el Tribunal de Justicia declaró en el apartado 22 de la sentencia Comisión/Países Bajos, antes citada, que, en caso de que procediera considerar que los notarios y los gerechtsdeurwaarders ejercen en los Países Bajos, en el desempeño de sus funciones públicas, prerrogativas de poder público en virtud de un nombramiento oficial, éstos no podrían, sin embargo, beneficiarse de la exención prevista en el artículo 4, apartado 5, de la Sexta Directiva, dado que no ejercen estas actividades en calidad de órgano de Derecho público, puesto que no están integrados en la organización de la Administración Pública, sino como actividades económicas independientes, en el marco de una profesión liberal.
41 Ahora bien, en el caso de autos consta que, en Grecia, la actividad que consiste en permitir a los usuarios la utilización de una infraestructura viaria a cambio del pago de un peaje es realizada por el Fondo Nacional de Construcción de Carreteras, que es un organismo de Derecho público.
42 En consecuencia, en la medida en que no pueden acogerse las alegaciones formuladas por la Comisión, la imputación basada en la violación de la Sexta Directiva debe desestimarse.
Sobre la segunda imputación
43 La Comisión estima que cuando se infringe lo dispuesto en la Sexta Directiva y, por consiguiente, se reduce la base imponible de los recursos propios del IVA, se le debe abonar el importe de los recursos propios correspondiente al impuesto que debería haberse percibido, so pena de irrogarle un perjuicio económico que habría de ser compensado a través de la aportación basada en el producto nacional bruto. En su opinión, dicha infracción causa, pues, un perjuicio económico a los demás Estados miembros y, por consiguiente, vulnera el principio de igualdad.
44 Ahora bien, puesto que la primera imputación, basada en el incumplimiento de la Sexta Directiva, no ha sido acogida por infundada, debe desestimarse la segunda imputación.
45 En estas circunstancias, procede desestimar el recurso en su conjunto.
Decisión sobre las costas
Costas
46 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado el Gobierno helénico la condena en costas de la Comisión y por haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.