CELEX: 61998TJ0073
Statligt stöd
Underlåtenhet att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i EG-fördraget (nu artikel 88.2 EG)
Allvarliga svårigheter

Domskäl
Bakgrund och förfarande
1 Genom skrivelse av den 22 januari 1998 delgav kommissionen den tyska regeringen sitt beslut av den 16 december 1997 om ekonomiska stödåtgärder till Chemische Werke Piesteriz GmbH (nedan kallat CWP), i vilket den uppgav att den inte hade några invändningar mot att stöd beviljades detta företag (nedan kallat beslutet).
2 Det framgår av beslutet att CWP bildades år 1994 för att inom ramen för en privatisering förvärva verksamhetsgrenen "bearbetade fosforprodukter" av Stickstoffwerke AG Wittenberg Piesteritz (nedan kallat Stickstoffwerke), tillverkare av kemiska produkter med säte i förutvarande Tyska demokratiska republiken (DDR). Fram till företagets privatisering omfattades det statliga stöd som beviljades Stickstoffwerke av Treuhandanstaltordningen (ett offentligrättsligt organ med ansvar för omstrukturering av företag i DDR. Denna privatisering var förenad med en omstruktureringsplan och beviljandet av statligt stöd (punkterna 2.1, 2.2 och 3).
3 I beslutet anges att det finns två metoder för framställning av fosforsyra. Enligt "våtprocessen" utvinns "ren" fosforsyra ur "oren" fosforsyra genom en kemisk reaktion. Vid en "termisk" process, den metod som CWP använde, erhålls ren fosforsyra genom förbränning av elementär fosfor (punkt 2.2, stycke 7).
4 Mellan åren 1995 och 1996 försämrades CWP:s situation på grund av ett avbrott i leveransen av elementär fosfor från Kazakstan, vilket var CWP:s främsta råvarukälla. Företagets egna medel blev otillräckliga och förluster under räkenskapsåren 1995 och 1996 bidrog till att företagets likviditet avsevärt försämrades. Till följd av dessa svårigheter beviljade de tyska myndigheterna CWP anstånd med betalningen av köpeskillingen och en förlängning av garantin till och med den 31 december 1996 för att företaget skulle kunna utarbeta en ny omstruktureringsplan.
5 Då det visade sig vara lättare att få tag i "oren" fosforsyra och att denna krävde en mindre kostsam bearbetning än elementär fosfor, beslutade CWP år 1996 inom ramen för en ny omstruktureringsplan att byta råvara och följaktligen även framställningsmetod. Enligt denna plan skulle en av de två förbränningsugnar som CWP hittills hade använt fortsättningsvis endast användas för miljöändamål, nämligen till förbränning av fosfingaser, som utgör giftiga rester från framställningen av fosfater. Den andra ugnen skulle ersättas av en ny kemisk processor som skulle möjliggöra för CWP att år 1999 börja använda våtprocessen. Även om nackdelen med denna process var de höga initiala investeringskostnaderna påpekade kommissionen emellertid i punkt 2.2, styckena 8 och 9 i beslutet följande:
"... det handlar dock inte om en helt ny anläggning, utan enbart om att ersätta den kemiska processorn, vilket innebär att en stor andel av de äldre anläggningarna kan fortsätta att utnyttjas. I stort sett all perifer utrustning förblir oförändrad.
Detta gör det möjligt att samtidigt ersätta den aktuella produktionen av relativt enkla fosfater med produkter av hög kvalitet, vilket skapar ett ökat mervärde."
6 Kommissionen anförde att CWP avsåg att inrikta sin produktion på dessa produkter "så att 75 procent av dess produktion [skulle avse] specialprodukter inom jordbruks- och livsmedelsindustrin, såsom foder till boskap, produkter för skydd av växter och livsmedel samt produkter för behandling av vatten" (punkt 2.2, styckena 8 och 9 i beslutet).
7 Kommissionen uppgav i beslutet att de finansiella åtgärderna till förmån för CWP utgjordes, utöver utbetalning av 5,2 miljoner tyska mark (DEM) för genomförandet av olika stödåtgärder som tidigare godkänts av kommissionen, av beviljandet av ett nytt statligt stöd på 25,5 miljoner DEM. Det rörde sig om det av staten beviljade uppskovet, till och med år 1999, med erläggandet av köpeskillingen för verksamhetsgrenen "fosfor" av Stickstoffwerke (6,7 miljoner DEM), ett investeringsstöd (10,3 miljoner DEM) och en förlusttäckning som beviljats gemensamt av Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS), det organ som ersatte Treuhandanstalt, och av delstaten Sachsen-Anhalt (8,5 miljoner DEM) (punkt 3).
8 Det framgår av beslutet att den tyska regeringen, genom telefax av den 15 april 1997, anmälde dessa åtgärder som omstruktureringsstöd till kommissionen. Den 14 maj och den 22 juli 1997 begärde kommissionen ytterligare upplysningar av den tyska regeringen. Den tyska regeringen svarade genom skrivelser som inkom den 10 juli och den 2 september 1997. Den 17 juni 1997 fick kommissionen en första förfrågan om information från en direkt konkurrent till CWP. Den 28 juli 1997 uttryckte en annan direkt konkurrent sin oro avseende den konkurrenssituationen.
9 Under förfarandet konstaterade kommissionen att vissa stöd till CWP inte hade anmälts i tid (punkt 1 i beslutet). Kommissionen bedömde stödprojektets förenlighet med den gemensamma marknaden med beaktande av gemenskapens riktlinjer för undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (EGT C 368, 1994, s. 12, nedan kallade riktlinjerna). Den ansåg att de däri uppräknade villkoren var uppfyllda, det vill säga att företagets lönsamhet kunde återställas genom omstruktureringsplanen, att stödet inte otillbörligt snedvrider konkurrensen och att stödet var begränsat till ett strikt minimum samt att de nationella myndigheterna skulle kontrollera att omstruktureringsplanen genomfördes till fullo (punkt 5 i beslutet).
10 Den 16 december 1997 fann kommissionen därför att stödet i fråga var förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 92.3 c i EG-fördraget (nu artikel 87.3 c EG i ändrad lydelse) och enligt artikel 61.3 c i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, utan att inleda det förfarande som föreskrivs i artikel 93.2 i EG-fördraget (nu artikel 88.2 EG).
11 Sökanden underrättades av kommissionen den 19 december 1997, och genom skrivelse av den 10 februari 1998 lovade kommissionen att översända beslutet till sökanden. En sammanfattning av beslutet offentliggjordes i Europeiska gemenskapernas officiella tidning den 18 februari 1998 (C 51, s. 7) och den 5 mars 1998 erhöll sökanden hela beslutet från kommissionen.
12 Det är ostridigt att sökanden genom att använda våtprocessen framställer produkter som är fullständigt utbytbara med CWP:s produkter. Utan att ha inkommit med ett formellt klagomål till kommissionen, har sökanden till den sistnämnda lämnat upplysningar under granskningen av de ifrågavarande stödåtgärderna.
13 Genom en ansökan, som inkom till förstainstansrättens kansli den 5 maj 1998, har sökanden väckt förevarande talan. Genom särskild handling begärde sökanden som en åtgärd för processledning att kommissionen skulle lägga fram handlingar avseende CWP:s omstruktureringsplan och svara på ett antal frågor avseende den information som den hade tillgång till vid den tidpunkt då beslutet antogs.
14 Samma dag ingav sökanden en ansökan om interimistiska åtgärder enligt artikel 185 i EG-fördraget (nu artikel 242 EG), som avslogs genom beslut av förstainstansrättens ordförande den 15 juli 1998 i mål T-73/98 R, Prayon-Rupel mot kommissionen (REG 1998, s. II-2769).
15 Genom en ansökan, som inkom till förstainstansrättens kansli den 8 juni 1998, har Förbundsrepubliken Tyskland begärt att få intervenera i förevarande tvist till stöd för kommissionens yrkanden.
16 Genom skrivelser av den 9 juni och den 4 december 1998 begärde sökanden att vissa upplysningar skulle uteslutas i meddelandet till den tyska regeringen, med motiveringen att de var konfidentiella eller utgjorde affärshemligheter.
17 Genom beslut av den 11 mars 1999 biföll ordföranden vid femte avdelningen i utökad sammansättning Förbundsrepubliken Tysklands ansökan om intervention och biföll delvis sökandens begäran om konfidentiell behandling.
18 Genom skrivelser, som inkom till förstainstansrättens kansli den 9 juli och den 23 augusti 1999, inkom parterna inom den föreskrivna fristen med yttranden avseende den ansökan om intervention som inlämnades den 12 maj 1999.
19 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (femte avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet och att som åtgärder för processledning anmoda parterna att besvara vissa skriftliga frågor samt att inkomma med vissa handlingar, bland annat de handlingar avseende CWP:s omstruktureringsplan som sökanden begärt att få ta del av den 5 maj 1998. Parterna efterkom denna anmodan.
20 Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid en offentlig förhandling den 6 juli 2000.
Parternas yrkanden
21 Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara beslutet, och
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
22 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan, och
-  förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
23 Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan.
Rättslig bedömning
24 Sökanden uppgav i ett svar på en skriftlig fråga från förstainstansrätten att den återkallar den preliminära grund som avsåg ett åsidosättande av kollegialitetsprincipen vid antagandet av beslutet, vilket medför att den till stöd för sin talan har anfört tre grunder.
25 Med den första grunden, som avser ett åsidosättande av artikel 92.3 c i fördraget, har sökanden bestritt bedömningen att stödet var förenligt med den gemensamma marknaden. Denna grund består av två delar. Med den första delgrunden avser sökanden att visa att beslutet innehåller faktiska felaktigheter och uppenbart felaktiga bedömningar som en person med kunskap om fosforsyraindustrins tekniska och ekonomiska särdrag samt om dess härledda produkter inte skulle ha gjort. Under den andra delgrunden, avseende åsidosättande av riktlinjerna, har sökanden i huvudsak anfört två argument. Sökanden har för det första gjort gällande att de åtgärder som vidtagits till förmån för CWP inte kan betecknas som omstruktureringsstöd i den mening som avses i riktlinjerna. För det andra har sökanden gjort gällande att detta stöd inte uppfyller de i riktlinjerna uppräknade kraven för att ett stöd skall anses förenligt.
26 Inom ramen för den första grunden har sökanden anfört tekniska och ekonomiska argument för att det omtvistade stödet inte var förenligt med den gemensamma marknaden, bland annat kommissionens bedömning av CWP:s möjligheter att åter bli lönsamt, att stödet inte otillbörligt snedvrider konkurrensen samt att stödet står i proportion till kostnaderna och fördelarna med omstruktureringen.
27 Sökanden har huvudsakligen anfört samma argument till stöd för den andra grunden, som avser ett åsidosättande av artikel 93.2 i fördraget. Sökanden har gjort gällande att eftersom kommissionen inte hade tillgång till tillräcklig information skulle den ha inlett det formella förfarandet som föreskrivs i artikel 93.2 i fördraget med hänsyn till de allvarliga svårigheter som en bedömning av huruvida det omtvistade stödet är förenligt med den gemensamma marknaden medför.
28 Den tredje och sista grunden avser otillräcklig motivering.
29 Först och främst skall åsidosättandet av artikel 93.2 i fördraget bedömas med beaktande av de argument som anförts till stöd för den första grunden, nämligen att en uppenbart felaktig bedömning gjorts och att beslutet innehåller faktiska felaktigheter.
30 Sökanden anser att kommissionen med hänsyn till omständigheterna i det föreliggande fallet var skyldig att inleda det formella förfarandet som föreskrivs i artikel 93.2 i fördraget. Även om parterna har medgett att kommissionen skall inleda det formella förfarandet för bedömning av anmälda stöd när den ställs inför allvarliga svårigheter, är de i rättsligt hänseende oeniga om detta villkors natur och omfattning, och i sak är de oeniga om huruvida omständigheterna i fallet krävde att detta förfarande skulle inledas.
Skyldighet att inleda det formella förfarandet för bedömning av stöd som föreskrivs i artikel 93.2 i fördraget
Parternas argument
31 Sökanden har gjort gällande att kommissionen skall inleda det formella förfarandet som föreskrivs i artikel 93.2 i fördraget när det vid en första granskning av stödet inte har varit möjligt att övervinna alla de svårigheter som bedömningen av stödets förenlighet med den gemensamma marknaden ger upphov till. Sökanden har anfört att det är endast i undantagsfall som kommissionen, när den bedömer stöd som vid första anblicken förefaller vara förenligt med den gemensamma marknaden, kan inskränka sig till att anta ett beslut under den inledande fasen av förfarandet. Genom att hänvisa till punkt 15 i generaladvokaten Tesauros förslag till avgörande till domstolens dom av den 19 maj 1993 i mål C-198/91, Cook mot kommissionen (REG 1993, s. I-2487; svensk specialutgåva, volym 14, s. II-201) har sökanden anfört att den rättspraxis som där anges endast är ett uttryck för principer med allmän giltighet.
32 Fastställandet av huruvida det förelåg allvarliga tvivel beträffande stödets förenlighet skall ske på grundval av objektiva kriterier, särskilt bedömningens varaktighet, antal överläggningar som gjorts med den stat som beviljar stöd och den information som kommissionen hade tillgång till. Oaktat det stora utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har inom ramen för det inledande förfarandet, ställdes den inför allvarliga svårigheter och borde följaktligen ha inlett det formella granskningsförfarandet. Huruvida det förelåg sådana svårigheter skall prövas av domstol, en prövning som är mer omfattande än en kontroll av om en uppenbart felaktig bedömning har gjorts.
33 Kommissionen har invänt att det inledande förfarandet möjliggör för den att göra en första bedömning av stödet för att avgöra om det föreligger sådana svårigheter som kräver att den inleder det formella förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget. Om det inte är uppenbart att det anmälda stödet är förenligt eller oförenligt med den gemensamma marknaden skall kommissionen undersöka om de svårigheter som uppkommit är allvarliga. På grund av sin erfarenhet kan den klara av vissa svårigheter utan att behöva inleda det kontradiktoriska förfarandet.
34 I domstolens rättspraxis, i synnerhet i dom av den 2 april 1998 i mål C-367/95 P, kommissionen mot Sytraval och Brink's France (REG 1998, s. I-1719, punkt 39), har det indirekt medgivits att kommissionen förfogar över ett visst utrymme för skönsmässiga bedömningar under den inledande granskningen och att den kan inleda en dialog med tredje man för att erhålla ytterligare upplysningar, eftersom medlemsstaternas anmälningar ofta är bristfälliga. I detta avseende har kommissionen anfört att domstolen inte helt och hållet följde generaladvokaterna Sir Gordon Slynns och Tesauros förslag till avgörande till dom av den 20 mars 1984 i mål 84/82, Tyskland mot kommissionen (REG 1984 s. 1451, s. 1492; svensk specialutgåva, volym 7, s. 565) respektive till domen i det ovannämnda målet Cook mot kommissionen (REG 1993, s. I-2502), i vilka de var mer benägna att införa en viss automatik när det gäller inledandet av förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget. Domstolen har sålunda velat ge kommissionen ett visst spelrum när den bedömer de allvarliga svårigheter som den ställs inför. Domstolen har godtagit att den information som ingivits till kommissionen har "korrigerats och kompletterats upprepade gånger" (se domstolens dom av den 14 februari 1990 i mål C-301/87, Frankrike mot kommissionen, REG 1990, s. I-307, punkterna 27 och 28; svensk specialutgåva, volym 10, s. 303,).
35 Principerna om god förvaltningssed och processekonomi ger kommissionen ett viss spelrum vid hanteringen av det inledande förfarandet. Kommissionen anser att den har rätt att avstå från att inleda det kontradiktoriska förfarandet när detta framstår som oproportionerligt i förhållande till de svårigheter som uppkommit eller till de följder som ett omotiverat indragande av stödet kan få för stödmottagaren. Kommissionen har rätt att hantera det inledande förfarandet med en viss flexibilitet, inom gränserna för vad som är lagligt, när det inte föreligger några svårigheter som vid första anblicken medför att stödet skall anses vara oförenligt med den gemensamma marknaden. Förstainstansrätten har godkänt denna ståndpunkt, särskilt vad gäller stöd fördelat på olika delar (se förstainstansrättens dom av den 15 september 1998 i mål T-140/95, Ryanair mot kommissionen, REG 1998, s. II-3327). I det fallet var de av sökanden åberopade svårigheterna under det inledande förfarandet inte av sådant allvarligt slag att det var motiverat att inleda det formella förfarandet.
36 Kommissionen har dessutom påpekat att den varken var skyldig att inleda ett kontradiktoriskt förfarande med klaganden eller pröva de invändningar som klaganden skulle ha gjort, om denna hade haft tillgång till de upplysningar som kommissionen inhämtat i samband med sin granskning (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Sytraval och Brink's France, punkterna 58-60).
37 Enligt förbundsrepubliken Tyskland var det ostridigt att stödet var förenligt med den gemensamma marknaden, och ett inledande av det formella förfarandet var omotiverat, eftersom det nödvändigtvis skulle ha lett till samma resultat som i beslutet. Det står i strid med gemenskapens intresse av att CWP omstruktureras att inleda ett formellt förfarande på grundval av en konkurrents uttalanden, när det klart framgår av anmälans lydelse att stödet inte riskerar att skada konkurrensen eller handeln. Konkurrenternas rättigheter är inte så pass omfattande att de skall ges tillgång till eller höras om tekniska uppgifter avseende den planerade omstruktureringen. Dessa uppgifter utgör affärshemligheter som bör skyddas.
38 Av processekonomiska skäl borde det formella förfarandet förbehållas ärenden där kommissionen har berättigade tvivel. Förbundsrepubliken Tyskland har framhållit att kommissionen förklarade för den att gemenskapens granskning av statligt stöd inte skulle utgöra ett hinder för de 15 000 privatiseringar som inletts i enlighet med Treuhandanstaltordningen.
Förstainstansrättens bedömning
39 Det skall här erinras om de allmänna bestämmelser för granskning av statligt stöd som införts genom fördraget, såsom de har tolkats i rättspraxis (se domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Sytraval och Brink's France, punkterna 33-39, förstainstansrättens dom av den 15 september 1998 i mål T-95/96, Gestevisión Telecinco mot kommissionen, REG 1998, s. II-3407, punkterna 49-53, och i mål T-11/95, BP Chemicals mot kommissionen, REG, s. II-3235, punkterna 164-166).
40 I artikel 93 i fördraget föreskrivs ett särskilt förfarande för hur kommissionen fortlöpande skall granska och övervaka statligt stöd. Vad beträffar nya stödåtgärder som medlemsstaterna har för avsikt att genomföra fastställs ett förfarande - utan vilket inget stöd kan anses lagligt - enligt vilket planer på att vidta eller ändra stödåtgärder skall meddelas kommissionen innan de genomförs. Kommissionen gör således en första granskning av de planerade stödåtgärderna. Om det efter denna granskning visar sig att en stödåtgärd inte är förenlig med den gemensamma marknaden, skall kommissionen utan dröjsmål inleda det förfarande som anges i artikel 93.2 första stycket, där följande föreskrivs: "Om kommissionen, efter att ha gett berörda parter tillfälle att yttra sig, finner att stöd som lämnas av en stat eller med statliga medel inte är förenligt med den gemensamma marknaden enligt artikel 92, eller att sådant stöd missbrukas, skall den besluta om att staten i fråga skall upphäva eller ändra dessa stödåtgärder inom den tidsfrist som kommissionen fastställer." Kommissionen har en exklusiv behörighet när det gäller att fastställa huruvida ett stöd eventuellt är oförenligt med den gemensamma marknaden (se domstolens dom av den 22 mars 1977 i mål 78/76, Steinike & Weinlig, REG 1977, s. 595, punkterna 9 och 10).
41 Det skall således göras en åtskillnad mellan å ena sidan det inledande förfarandet för granskning av stödåtgärder enligt artikel 93.3 i fördraget, vars enda syfte är att ge kommissionen en möjlighet att bilda sig en första uppfattning om huruvida stödet i fråga delvis eller helt är förenligt med den gemensamma marknaden, och å andra sidan det formella granskningsförfarandet som avses i artikel 93.2 i fördraget. Detta andra förfarande medför en mer djupgående granskning av statliga åtgärder och det har två syften. Det skall för det första skydda eventuellt berörda parters rättigheter och för det andra möjliggöra för kommissionen att fullständigt informera sig om samtliga omständigheter i ärendet innan den fattar sitt beslut (se domen i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkt 13). Det formella förfarandet innefattar således en skyldighet att ge berörda parter tillfälle att yttra sig om de åtgärder som är föremål för granskning. Detta förfarande ger också dessa berörda parter, liksom medlemsstaterna, en möjlighet att uttala sig om de åtgärder som påverkar deras intressen och det möjliggör för kommissionen att sammanställa alla faktiska och rättsliga omständigheter som är nödvändiga för dess bedömning. Berörda parter har sålunda en rätt att bli informerade om förfarandet och att delta i detta, men omfattningen av detta deltagande kan begränsas i förhållande till omständigheterna i det enskilda fallet (se domstolens dom av den 25 juni 1998 i de förenade målen T-371/94 och T-394/94, British Airways m.fl. mot kommissionen, REG 1998, s. II-2405, punkterna 58-64).
42 Enligt fast rättspraxis är förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget oundgängligt då kommissionen har allvarliga svårigheter att bedöma om ett stöd är förenligt med den gemensamma marknaden. Kommissionen kan följaktligen endast begränsa sig till den inledande fasen enligt artikel 93.3 i fördraget och godkänna en anmäld stödåtgärd om kommissionen efter en första bedömning är övertygad om att den planerade åtgärden inte kan betecknas som stöd i den mening som avses i artikel 92.1 eller att åtgärden är förenlig med den gemensamma marknaden, även om den utgör stöd. Om däremot denna första granskning leder kommissionen till den motsatta slutsatsen eller inte gör det möjligt för kommissionen att övervinna alla svårigheter som är förenade med bedömningen av åtgärden i fråga, är kommissionen skyldig att inhämta alla erforderliga yttranden och i detta syfte inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget (se i detta avseende domstolens domar i de ovannämnda målen Tyskland mot kommissionen, punkt 13, Cook mot kommissionen, punkt 29, och dom av den 15 juni 1993 i mål C-255/91, Matra mot kommissionen, REG 1993, s. I-3203, punkt 33. Se även förstainstansrättens dom av den 18 september 1995 i mål T-49/93 SIDE mot kommissionen, REG 1995, s. II-2501, punkt 58.)
43 Det åligger kommissionen att på grundval av de faktiska och rättsliga omständigheterna i ärendet avgöra om de svårigheter som har förekommit under granskning av stödåtgärdens förenlighet kräver att ett sådant förfarande inleds (se domen i det ovannämnda målet Cook mot kommissionen, punkt 30). Denna bedömning skall uppfylla tre krav.
44 För det första begränsas kommissionens behörighet att avgöra huruvida ett stöd är  förenligt med den gemensamma marknaden i slutet av det inledande förfarandet av artikel 93 i fördraget till att endast avse åtgärder som inte ger upphov till allvarliga svårigheter, vilket medför att detta villkor är tvingande. Kommissionen kan sålunda inte vägra att inleda det formella förfarandet genom att åberopa andra omständigheter, såsom andra berörda parters intressen, processekonomiska överväganden eller något annat administrativt skäl.
45 För det andra är kommissionen, när den ställs inför allvarliga svårigheter, skyldig att inleda det formella förfarandet och har i detta hänseende inte någon befogenhet att göra en skönsmässig bedömning. Även om kommissionens befogenhet är begränsad när det gäller beslutet att inleda detta förfarande, åtnjuter den ett visst utrymme att vidta en skönsmässig bedömning när den sammanställer och granskar omständigheterna i det enskilda fallet för att avgöra om dessa ger upphov till allvarliga svårigheter. Enligt syftet med artikel 93.3 i fördraget och skyldigheten att iaktta god förvaltningssed, kan kommissionen inleda en dialog med den anmälande staten eller tredje man för att övervinna allvarliga svårigheter som eventuellt kan uppkomma under det inledande förfarandet.
46 I detta hänseende skall det påpekas, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, att det av förstainstansrätten i domen i det ovannämnda målet Ryanair mot kommissionen diskuterade utrymmet för skönsmässig bedömning, under förfarandet enligt artikel 93 i fördraget, inte har någon betydelse för förevarande mål. Förstainstansrätten undersökte i denna dom frågan vilket administrativt förfarande som kommissionen skall följa när den med stöd av artikel 92.3 c i fördraget, efter det formella förfarandet, har godkänt ett statligt stöd som är fördelat på olika delar, under förutsättning att ett visst antal villkor uppfylls, men när det senare visar sig att ett av dessa villkor inte har uppfyllts (se domen i det ovannämnda målet Ryanair mot kommissionen, punkt 85). Det är i detta speciella sammanhang som förstainstansrätten har tillerkänt kommissionen "en viss behörighet att administrera och övervaka användningen av ett sådant stöd, särskilt för att göra det möjligt för den att möta en utveckling som inte kunde förutses när det första beslutet fattades". Även om kommissionen, på grund av denna behörighet att administrera och övervaka, kan anpassa villkoren för genomförandet av stödet utan att återuppta det formella förfarandet, har förstainstansrätten bemödat sig att påpeka att denna behörighet endast kan utövas på villkor att "sådana anpassningar inte ger upphov till tvivel huruvida stödet i fråga är förenligt med den gemensamma marknaden" (se domen i det ovannämnda målet Ryanair mot kommissionen, punkt 89). Genom tillämpning av denna princip kontrollerade förstainstansrätten i punkterna 98-135 i domen i det ovannämnda målet Ryanair mot kommissionen om de bedömningar som låg till grund för det omtvistade beslutet medförde svårigheter av sådant slag att det var motiverat att återuppta det formella förfarandet.
47 För det tredje skall uttrycket allvarliga svårigheter fastställas objektivt. Förekomsten av sådana svårigheter skall sökas med utgångspunkt i såväl omständigheterna som låg till grund för antagandet av den omtvistade rättsakten som i dess innehåll genom att "[på ett objektivt sätt ...] jämföra beslutets syfte med de upplysningar som kommissionen hade då den avgjorde frågan huruvida det omtvistade stödet var förenligt med den gemensamma marknaden" (se domen i det ovannämnda målet SIDE mot kommissionen, punkt 60). Härav följer att det ligger i sakens natur att den rättsliga prövning som förstainstansrätten vidtar för att fastställa huruvida allvarliga svårigheter föreligger går utöver fastställandet av en uppenbart oriktig bedömning (se i detta avseende domarna i de ovannämnda målen Cook mot kommissionen, punkterna 31-38, Matra mot kommissionen, punkterna 34-39, SIDE mot kommissionen, punkterna 60-75, BP Chemicals mot kommissionen, punkterna 164-200, och Ryanair mot kommissionen, punkterna 98-135).
48 I förevarande mål har kommissionen vitsordat att ärendet uppvisade svårigheter, men den har samtidigt gjort gällande att dessa inte var så allvarliga att de kunde ifrågasätta kommissionens rättsliga bedömning av dessa svårigheter. Denna subjektiva utformning av villkoret allvarliga svårigheter medför att sökanden åläggs en motsvarande skyldighet att visa att en uppenbar oriktig bedömning har gjorts vad gäller den rättsliga bedömningen av de uppkomna svårigheterna. Denna tolkning strider mot artikel 93.3 i fördraget och medför att berörda parter fråntas de processrättsliga skyddsregler som de tillerkänns enligt artikel 93.2 i fördraget.
49 Sökanden har bevisbördan för att det föreligger allvarliga svårigheter. Denna bevisning kan utgöras av en rad samstämmiga indicier. Inom ramen för en talan om ogiltigförklaring enligt artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse) måste rättsaktens lagenlighet bedömas i förhållande till de faktiska och rättsliga omständigheter som rådde den dag då rättsakten antogs (domstolens dom av den 7 februari 1979 i de förenade målen 15/76 och 16/76, Frankrike mot kommissionen, REG 1979, s. 321, punkt 7, svensk specialutgåva, volym 4, s. 287, och domen i det ovannämnda målet British Airways m.fl mot kommissionen, punkt 81), och lagenligheten skall inte vara beroende av en bedömning av hur effektiv rättsakten har varit (domstolens dom av den 7 februari 1973 i mål 40/72, Schroeder, REG 1973, s. 125, punkt 14).
50 Man skall sålunda beakta de upplysningar som kommissionen hade tillgång till vid antagandet av beslutet, särskilt sådana upplysningar som är offentliga och som den utan tvekan hade tillgång till vid denna tidpunkt, till exempel upplysningar om fosforsyrans och dess härledda produkters fysiska och kemiska egenskaper samt om de industriella metoder som används för att framställa dessa produkter.
51 Det är mot bakgrund av dessa principer som parternas yrkanden och grunder skall bedömas för att kontrollera om granskningen av stödet i fråga i förevarande mål uppvisade sådana allvarliga svårigheter att kommissionen var skyldig att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget.
Huruvida det förelåg allvarliga svårigheter
52 För att visa att det förelåg allvarliga svårigheter har sökanden för det första gjort gällande att kommissionen inte hade tillgång till tillräcklig information för att med säkerhet kunna ta ställning till förevarande stöds förenlighet med den gemensamma marknaden. Sökanden har för det andra anfört att förfarandets varaktighet och omständigheterna vid det inledande förfarandet tyder på att det förelåg allvarliga svårigheter.
Huruvida kommissionens information var otillräcklig
- Parternas argument
53 Sökanden har gjort gällande att kommissionen inte hade tillgång till den information som var nödvändig för att bedöma svårigheterna med tillförsel, möjligheten att genomföra de planerade tekniska åtgärderna, CWP:s produktionskapacitet och de relevanta marknaderna, varför dess slutsatser om det omtvistade stödets förenlighet var felaktiga.
54 Efter att ha påpekat vad som allmänt är utmärkande för framställning av fosforsyra och för produkter härledda härav och uppgivit att det förekommer flera terminologiska felaktigheter eller oklarheter i kommissionens beslut och likaså i dess inlagor, har sökanden för det första gjort gällande att kommissionen inte var tillräckligt informerad om produkterna i fråga, om framställningsmetoderna och om produkternas respektive marknader och därför felaktigt godtog de tyska myndigheternas ståndpunkt att svårigheterna med tillförsel av råmaterial motiverade att ett nytt stöd beviljades CWP. Sökanden hyser i detta hänseende tvivel om hur allvarliga dessa svårigheter med tillförsel var, eftersom elementär fosfor är en råvara som i stor mängd är tillgänglig på den internationella marknaden. Sökanden har gjort gällande att de problem som CWP ställdes inför under åren 1994 och 1996 var följden av ett strategiskt misstag vid valet av huvudleverantör av elementär fosfor, nämligen företaget Fosfor, etablerat i Kazakstan. Sökanden har dessutom anfört att CWP:s finansiella svårigheter i själva verket berodde på att CWP:s leverantörer, på grund av bolagets höga kreditrisk, krävde att CWP betalade sina inköp vid avsändandet.
55 Sökanden har för det andra bestritt att det skulle vara tekniskt och ekonomiskt genomförbart att ändra den framställningsmetod som skulle säkerställa ett återställande av företagets lönsamhet. Övergången från termisk process till våt process skulle inte, i motsats till vad kommissionen tycks ha trott (punkt 2.2.8 i beslutet), ha kunnat genomföras genom att det installerades en kemisk processor till ett pris av 10 miljoner DEM. Enligt sökandens uppskattning kostar en sådan anläggning med en kapacitet på 20 000 ton P2O5, som beskrivs i beslutet, mellan 24 och 42 miljoner DEM. En investering på 10 miljoner DEM skulle endast möjliggöra att det inrättades en enda enhet för utvinning av fosforsyra, vilket skulle ge ett dåligt utvinningsresultat. En sådan anläggning skulle producera en stor mängd avfall, och bara hanteringen av detta skulle i sig överstiga investeringsstödet på 10 miljoner DEM.
56 Även om det var CWP:s avsikt att överge sin aktuella framställningsmetod till förmån för våtprocessen skulle den investering som finansierades genom det omtvistade stödet inte medföra en förbättring av produktionens kvalitet eller en ökning av lönsamheten. Om CWP skaffade sig en enklare anläggning som kunde användas för våtprocessen och som parallellt kunde fungera med den befintliga termiska anläggningen skulle det omtvistade stödet kunna lösa det kommersiella problemet och främja en diversifiering när det gäller tillförsel och produktion. I sådant fall skulle åtgärderna i fråga utgöra driftsstöd, vilket är förbjudet enligt artikel 92.1 i fördraget.
57 För det tredje har sökanden bestritt kommissionens slutsats att CWP:s produktionskapacitet skulle komma att minska efter omstruktureringen. Kommissionen har dragit denna slutsats på grundval av uppgifter av tvivelaktig karaktär eller till och med felaktiga uppgifter. Kommissionen har nämligen jämfört CWP:s produktionskapacitet vid slutet av omstruktureringen med Stickstoffwerkes kapacitet år 1990. När det gället den aktuella kapaciteten, som uppskattas till 40 000 ton, har sökanden uppgivit att den år 1996 konstaterade att endast en av CWP:s två ugnar var i bruk. Det skulle dessutom vara uteslutet för CWP att, efter att ha börjat med våtprocessen, bevara en av ugnarna av miljöskäl. Sökanden har härav dragit slutsatsen att CWP kommer att fortsätta att använda denna ugn för framställning av fosforsyra enligt den termiska processen, och att det i själva verket försöker att till sina befintliga termiska anläggningar infoga en struktur som gör det möjligt att framställa syra med hjälp av våtprocessen.
58 För det fjärde avfärdar sökanden kommissionens analys av marknaden och har anfört att det inte finns en "marknad för fosfater", men olika marknader för fosforsyra och dess härledda produkter. Utmärkande för dessa marknader är en stark konkurrens och överkapacitet. Sedan några år tillbaka har CWP tillämpat aggressiva metoder som i väsentlig utsträckning har påverkat konkurrensen. I förhållande till räkenskapsåren 1995 och 1996 sjönk sökandens försäljning år 1997 med 49 procent i Tyskland. Priset för ett ton renad fosforsyra (75 procent) sjönk från 810 till 765 DEM mellan det tredje kvartalet 1997 och det första kvartalet 1998. Sökanden anser att stödet används till att bedriva en verksamhet som går med förlust, vilket medför en ökning av CWP:s produktionskapacitet och möjliggör för CWP att fortsätta sälja sina produkter till ett lågt pris på marknaden.
59 Kommissionen har i grunden inte bestritt sökandens tekniska påpekanden, men har invänt att dessa detaljer inte på något sätt ifrågasätter det väsentliga i beslutet. Det omtvistade stödet utgör endast en ändring av omstruktureringsplanen i samband med privatiseringen år 1994 och var avsett att lösa de tillförselproblem som hade uppstått år 1995 och år 1996 inom ramen för ett program som på lång sikt skulle sanera CWP:s situation.
60 Kommissionen har för det första anfört att de invändningar som gjorts beträffande möjligheten för CWP att övergå till produktion av fosforsyra genom att använda våtprocessen är irrelevanta, eftersom dessa avser åtgärder som ingår i en omstruktureringsplan som har till syfte att säkerställa att företagets lönsamhet återställs. Kommissionen har gjort gällande att den således har gjort en helhetsbedömning av omstruktureringsplanen för att kontrollera om den i sin helhet är sammanhängande. När det gäller frågan huruvida dessa invändningar är välgrundade och huruvida det var lämpligt att övergå till våtprocessen, ansåg kommissionen att det var obestridligt att CWP:s tillförsel av råvaror försvårades. Till det långa avståndet tillkom också den politiska instabilitet som dessa export- och transitoländer uppvisar samt andra välkända tekniska problem. När CWP ställdes inför allvarliga problem med tillförseln från Fosfor var det tvunget att hitta nya leverantörer utanför Kina och Kazakstan. Under dessa omständigheter anser kommissionen att CWP:s målsättning att söka efter oberoende och pålitliga leverantörer var motiverat. Omstruktureringsplanen uppfyllde denna målsättning, eftersom tillgången på elementär fosforsyra var mycket god och den nya anläggningens lönsamhet hade intygats och godkänts av oberoende experter.
61 Vidare har kommissionen tillbakavisat att det skulle finnas ett orsakssamband mellan å ena sidan CWP:s övergång till våtprocessen och å andra sidan en omläggning av produktionen. Dessa två skilda åtgärder, som kompletterar varandra, möjliggjorde för CWP att fortsätta sin verksamhet på marknaden för fosforsyra samtidigt som de bidrog till att fosfatsalternas del av bolagets omsättning ökade. Valet av en ny råvara och omläggningen av produktionen skulle tillsammans säkerställa att CWP:s lönsamhet återställdes, och det har ingen betydelse huruvida omläggningen av produktionen gjordes genom en ny process eller oberoende av denna.
62 Kommissionen har slutligen anfört att analysen av marknaden och av kapaciteten har till syfte att fastställa huruvida det förekommer en strukturell överkapacitet på den berörda marknaden. Om så är fallet skall ett omstruktureringsstöd normalt vara förenat med ett bidrag från stödmottagaren till omstruktureringen av den berörda sektorn i form av en minskning av produktionskapaciteten. Eftersom kommissionen drog slutsatsen att det förelåg en överkapacitet på marknaden, antog den det synsätt som var mest förmånligt för CWP:s konkurrenter. Kommissionen kan emellertid enligt riktlinjerna göra en mindre sträng bedömning av kapacitetsminskningen när stödmottagaren är ett litet eller medelstort företag, eller när det är etablerat i en region som avses i artikel 92.3 a i fördraget eller när en sådan minskning kan medföra en risk för att strukturen på den berörda marknaden ändras. Dessa tre omständigheter var för handen i förevarande fall.
63 Förbundsrepubliken Tyskland har anfört att företaget Fosfor i omstruktureringsplanen för år 1994 åtog sig att till CWP leverera elementär fosfor till ett mycket fördelaktigt pris och att tillföra verksamheten 1,6 miljoner DEM i kapital. Eftersom Fosfor inte uppfyllde sina skyldigheter var CWP tvunget att inhandla fosfor på marknaden till ett pris som avsevärt översteg det som förutsågs vid privatiseringen. Detta gjordes efter det att CWP konstaterat att ingen leverantör kunde erbjuda villkor som kunde jämföras med dem som Fosfor utlovat. Tillförsel av elementär fosfor från Kina var dessutom hotad på grund av en antidumpningsåtgärd.
64 Det var under dessa omständigheter som CWP år 1996 beslutade att införa den våta tillverkningsprocessen. I omstruktureringsplanen från år 1996 garanterades CWP en tillförsel av råvara till ett fördelaktigt pris och även en lönsam tillverkning av fosforsyra, vars tillverkningskostnad skulle minska från 1 460 till 900 DEM per ton P2O5.
65 Beslutet antogs på grundval av kontrollerade uppgifter, vilka i huvudsak har sammanfattats på ett riktigt sätt i beslutet. Även om sökanden kritiserar vissa felaktigheter vad gäller beskrivningen av vissa tekniska aspekter i omstruktureringsplanen, anser Förbundsrepubliken Tyskland att dessa detaljer inte har legat till grund för beslutet och därför inte har någon inverkan på dess giltighet. Kommissionen är inte skyldig att i ett beslut om statligt stöd ta med tekniska detaljer som utgör affärshemligheter.
66 Den tyska regeringen anser att en intresseavvägning skall göras mellan sökandens intresse och CWP:s intresse, men också mellan Förbundsrepubliken Tysklands intresse och hela gemenskapens intresse av att genomföra integrationen av de nya tyska delstaterna, ett intresse som förutsätter ett finansiellt ingripande från de offentliga myndigheternas sida. CWP kunde och förtjänade att saneras, eftersom marknaden för produkter härledda av fosfor på lång sikt var god, särskilt inom livsmedelsområdet. För att avsluta sin omstrukturering behövde CWP tillräckligt med egna medel och en tillförlitlig tillförsel av råvaror.
67 Med hänsyn till dels en ökad tillgång och efterfrågan i de nya delstaterna, dels en kapacitetsökning för producenterna i gemenskapen och en förstärkning av konkurrensen från producenter i tredje länder, föreföll inte CWP:s omstrukturering, enligt den tyska regeringen, ha fått en negativ inverkan på industrin inom gemenskapen. Sökanden har nämligen inte lyckats visa att det föreligger något som helst samband mellan det beviljade stödet till CWP och den minskning av marknadsandelar som sökanden påstår sig ha drabbats av. Ett sådant samband är uteslutet i och med att CWP, med dess 5 procent av marknaden i Tyskland, inte hade kunnat orsaka en prissänkning efter år 1990. Eftersom omstruktureringsplanen inte förutsåg någon kapacitetsökning, har CWP:s beteende eller dess privatisering år 1994 inte medfört några risker för marknaden för fosforsyra och dess härledda produkter.
68 Den tyska regeringen har tillagt att den till kommissionen har överlämnat information som visar att omstruktureringsprojektet var genomförbart. Konsultfirman DLM uppskattade att investeringskostnaden för en övergång till våtprocessen uppgick till ett belopp av 6,2 miljoner DEM, ett belopp som bekräftats av de anbud som CWP erhållit från tillverkare. Lönsamheten i en anläggning som fungerar enligt våtprocessen har senare bekräftats av DML, vars två rapporter överlämnades till kommissionen i sammanfattad form av den tyska regeringen. Sökanden kan inte heller anses ha påverkats av de ändringar som gjorts av CWP:s tillverkningsmetod.
69 Marknaden för de berörda produkterna har under lång tid dominerats av ett oligopol bestående av sju stora europeiska tillverkare, häribland sökanden. Nyligen ökade vissa producenter, bland annat sökanden, sin kapacitet genom att uppföra nya produktionsenheter. Detta fenomen, som hör samman med att nya aktörer etablerade i Centraleuropa trädde in på marknaden, medförde en ökad konkurrens och en ibland spektakulär prisutveckling.
- Förstainstansrättens bedömning
70 För att stöd till företag i svårigheter skall förklaras vara förenliga med artikel 92.3 c i fördraget skall de vara kopplade till en omstruktureringsplan som minskar eller medför en omläggning av verksamheten (se domstolens dom av den 14 september 1994 i de förenade målen C-278/92-C-280/92, Spanien mot kommissionen, REG 1994 s. I-4103, punkt 67). Det anges därför i punkt 2.1 i riktlinjerna att "en omstrukturering skall grunda sig på en realistisk, enhetlig och omfattande plan som syftar till att återställa ett företags långsiktiga lönsamhet".
71 Om kommissionen inte avser att göra några invändningar mot det planerade stödet utan att inleda det formella förfarandet, måste den nödvändigtvis kunna bedöma, enligt bestämmelserna i punkt 3.2.2 i riktlinjerna, omstruktureringsplanens förmåga att återställa företagets långfristiga lönsamhet inom en rimlig tid och på grundval av realistiska antaganden om de framtida villkoren för verksamheten. Det är riktigt att när det gäller små och medelstora företag och företag etablerade i stödområden har det uttryckligen angivits en möjlighet att inte ställa lika höga krav (punkt 3.2.3 och 3.2.4 i riktlinjerna), särskilt vad gäller kravet om kapacitetsnedskärningar när det rör sig om en marknad med en strukturell överkapacitet. En sådan undantagsmöjlighet medför ingen förändring - i motsats till vad kommissionen har anfört - avseende det viktigaste kravet som avser framläggandet av en enhetlig och realistisk omstruktureringsplan som gör det möjligt att återställa företagets lönsamhet.
72 Det framgår av beslutet att CWP:s problem med tillförsel av elementär fosfor medförde en försämring av dess finansiella situation. Det är därför som stommen i den omstruktureringsplan som finansierades av de tyska myndigheterna utgjordes av ett inköp av en anläggning - en kemisk processor - avsedd att göra det möjligt för CWP att oåterkalleligt byta framställningsmetod för fosforsyra och överge den så kallade termiska metoden och i stället införa en våt metod. Enligt beslutet skulle detta medföra att CWP i detta produktionsled inte längre var beroende av tillförseln av elementär fosfor och att det i det följande produktionsledet skulle kunna utvidga utbudet av produkter härledda från fosfor.
73 Det framgår också av beslutet att omstruktureringsplanen i huvudsak bygger på åtgärder av teknisk art. Följaktligen är de invändningar som gjorts avseende de svårigheter som uppstått vid bedömningen av dessa åtgärders bidrag till återställandet av företagets lönsamhet relevanta, eftersom de visar att kommissionen inte hade tillgång till tillräcklig information för att uttala sig om huruvida stödet i fråga var förenligt med den gemensamma marknaden utan att inleda det formella förfarandet för granskning av stöd.
74 Förstainstansrätten konstaterar att beskrivningen i beslutet av de omstruktureringsåtgärder som planerades av CWP inte överensstämmer med ordalydelsen i omstruktureringsplanen. Med anledning av en förfrågan från förstainstansrätten framlade kommissionen två dokument som författats av CWP:s ledning och som enligt svaranden utgjorde företagets omstruktureringsplan.
75 Det första dokumentet av den 29 maj 1996, med titeln "Nytt koncept avseende bedrivandet av CWP:s verksamhet, det företag som övertagit avdelningen 'fosforderivater' från företaget Stickstoffwerke AG Wittenberg", innehåller en redogörelse för CWP:s omstruktureringsstrategi. Denna strategi har i huvudsak två syften, dels att förbättra råvarutillförseln, dels att bredda företagets verksamhet (sida 1 i dokument av den 29 maj 1996). I detta dokument planerades också produktion av fosforsalter av livsmedelskvalitet och ett tillägg av en ny produktionslinje som bygger på våtprocessen som slutfas på investeringsprogrammet.
76 I detta dokument anges emellertid inte någonstans att den termiska metoden skulle överges. I detta dokument förutsågs tvärtom att man borde dra nytta av CWP:s privilegierade situation på marknaden för elementär fosfor, då CWP tillsammans med Thermphos (Nederländerna) var det enda företaget i gemenskapen med en anläggning för bearbetning av detta ämne. I planen förutsågs att man parallellt skulle införa två produktionslinjer, en som var baserad på elementär fosfor och den termiska metoden och en annan som var baserad på obearbetad fosfor och våtmetoden. I planen fastställdes sålunda sju åtgärder för att "dra fördel av de möjligheter som ges på marknaden med hjälp av befintlig teknisk utrustning". Det rör sig om följande åtgärder:
"1. Framställning av fosforsyra av hög kvalitet med elementär fosfor som bas.
2. Framställning av fosforderivater som endast kan utvinnas från elementär fosfor. Det rör sig om sådana produkter som till exempel difosforpentoxid, fosforsyra, underfosforsyra och hypofosfider.
3. Framställning av ren fosfor avsedd för tillämpningar som ställer höga kemiska krav och handel med elementär fosfor importerad från Kazakstan och Kina enbart i konkurrens med de europeiska producenterna.
4. Framställning av fosfater med fosforsyra som bas genom en termisk process, som uppfyller de strängaste kvalitetskraven. Utökning av sortimentet genom produkter som har ett högt mervärde (speciella produkter som är avsedda för livsmedelsindustrin).
5. Framställning av fosfater av teknisk kvalitet med köpt fosforsyra som bas genom våtmetoden.
6. Framställning av andra produkter som inte har något samband med fosfor och fosforsyra med hjälp av befintlig teknik.
7. Hantering av rester från syror, återvinning av kemiskt råmaterial från rester genom användning av företagets egna tillgångar." (Sidan 4 i dokumentet av den 29 maj 1996.)
77 Det framgår av det andra dokumentet, med titeln "Förslag till långsiktig undsättning av företaget CWP med bifogad investeringsplan", av den 16 oktober 1996, att CWP:s långivare hade avstått från att stödja hela det investeringsprogram som ursprungligen föreslagits till stöd för dessa åtgärder. CWP fastställde därför i sitt andra dokument de investeringar som hade högsta prioritet och hur de skulle finansieras, men övergav inte den strategi som tidigare hade antagits. Dessa investeringar bestod bland annat i en ändring av en befintlig anläggning för att kunna omvandla fosforsyra till fosforsalter. Vad gäller inköpet av en anläggning för produktion med hjälp av våtmetoden anges följande i dokumentet: "[D]e andra beräkningarna avseende utvinningsanläggningen (våtmetoden) har inte givit ett positivt resultat." Det framgår av det andra dokumentet av den 16 oktober 1996 att man inte planerade att överge den termiska metoden.
78 Det föreligger sålunda en uppenbar motsägelse mellan innehållet i dessa dokument och beslutet, enligt vilket CWP hade för avsikt att överge användningen av elementär fosfor och den termiska processen genom att införskaffa en kemisk processor, som skulle göra det möjligt för CWP att samtidigt lösa sina tillförselproblem och utvidga sitt varusortiment. En sådan motsägelse gör det möjligt att åtminstone dra slutsatsen att kommissionen vid tidpunkten för beslutet inte hade tillgång till uppgifter som gav möjlighet att anse att frågan huruvida omstruktureringsplanen kunde medföra ett återställande av lönsamheten för CWP, inte gav upphov till allvarliga svårigheter.
79 Denna slutsats bekräftas för övrigt av de andra omständigheter som åberopats av sökanden till stöd för sina anmärkningar mot kommissionens bedömning av de tekniska åtgärder som skulle möjliggöra en omstrukturering av CWP. Sökanden gav nämligen in en expertrapport, daterad den 21 september 1998, av professor Leenaerts vid fakulteten för tillämpad vetenskap vid Université catholique de Louvain. Av denna rapport kan man utläsa att en ändring av framställningsmetoden, såsom den beskrivits av kommissionen, förefaller vara helt otänkbar för en specialist inom fosforsyraindustrin.
80 Punkt 3.2 i denna rapport har nämligen följande lydelse: "Framställningsmetoden för renad fosforsyra genom förbränning av fosfor skiljer sig väsentligt från den metod som använder obearbetad fosfor och våtmetoden och som innebär en filtrering av vätska. Skillnaderna mellan dessa olika typer av produktionsenheter, när det gäller såväl syfte som konstruktion, utesluter att det skulle vara möjligt att övergå från den ena metoden till den andra bara genom att byta ut en 'kemisk processor' ... Det förekommer naturligtvis inte någon mellanväg eller medellösning mellan en fabrik som använder sig av en termisk metod och en fabrik som renar fosforsyra genom användning av våtmetoden." Det anges i punkt 1 i rapporten att "i den mån det projekt som beskrivits av kommissionen i punkt 42 i dess svarsinlaga inte anger att det skall finnas några för- och efterbehandlingsfaser, är det uppenbart att den planerade anläggningen inte har förmågan att framställa renad fosforsyra av sådan kvalitet att den går att använda i livsmedel". När det gäller anläggningens lönsamhet har författaren till rapporten fastställt i punkt 2 att "för CWP-projektet ligger den angivna kapaciteten på 20 000 ton P205 per år klart under gränsen för konkurrensförmåga och lönsamhet". Slutligen har experten i punkt 4 i rapporten kategoriskt avfärdat möjligheten att använda en av CWP:s ugnar till förbränning av avfall från en fabrik som tillverkar fosforsyra med hjälp av våtprocessen. Förstainstansrätten konstaterar således att denna rapport på ett övertygande sätt stöder sökandens argumentation.
81 Kommissionen har i huvudsak invänt att den har handlat med tillräckligt stor omsorg. Den har i detta avseende hänvisat till två dokument som tillhandahållits av förbundsrepubliken Tyskland och som undanröjde alla de tvivel som den hade kunnat ha gentemot stödprojektet. Det rör sig för det första om ett utlåtande av den 21 oktober 1997 av konsultfirman Roland Berger. Ett utdrag från detta utlåtande som bifogats akten begränsas till en analys av företaget och till en redogörelse för de planerade omstruktureringsåtgärderna. Upphovsmannen till utlåtandet rekommenderade en ändring av produktionsmetoden och fastställde de stora dragen för en omläggning av CWP:s verksamhet, men inskränkte sig till att skissera de strategiska valen och undersökte inte om det var tekniskt möjligt att genomföra de planerade åtgärderna eller kostnaderna för dessa. Eftersom dokumentet i fråga saknade precisa upplysningar kan kommissionen inte hävda att den på grundval av dokumentet kunde dra slutsatsen att omstruktureringsplanen skulle medföra att CWP:s lönsamhet återställdes.
82 Kommissionen har vidare åberopat en rapport av konsultbyrån DLM som, även om den inte nämns i beslutet, innehåller alla upplysningar avseende genomförbarheten av och kostnaderna för en ändring av tillverkningsmetod. Det utdrag av rapporten som bifogats akten utgörs av en tabell med en sammanställning av kostnaderna för framställning av fosforsyra med våtprocessen. Den innehåller emellertid ingen uppgift om huruvida det var genomförbart att byta till den framställningsmetod som anges i beslutet, vilket medför att man på grundval av detta utdrag inte kan avfärda de indicier som åberopats av sökanden vad gäller de allvarliga svårigheter som bedömningen av omstruktureringsplanens förmåga att återställa CWP:s lönsamhet gav upphov till.
83 Kommissionen har slutligen under förhandlingen preciserat att den kemiska processor som omnämns i beslutet färdigställdes och skulle patenteras av företaget Vopelius Chemie, och att dess tekniska specifikationer omfattas av skyddet för industriella hemligheter. Enligt kommissionen är sökanden därför inte i stånd att ifrågasätta trovärdigheten av CWP:s projekt, eftersom den inte känner till den teknik som ligger till grund för projektet. Såväl kommissionen som intervenienten har dessutom gjort gällande att sökanden inte kan kräva att CWP skall avslöja sina industriella hemligheter genom att hänvisa till tekniska argument.
84 Denna argumentation kan inte godtas. Kommissionen har inskränkt sig till att på ett allmänt och abstrakt sätt åberopa att den information som är av betydelse för dess försvar är konfidentiell, utan att till stöd för sin uppfattning framlägga några konkreta uppgifter som skulle kunna ifrågasätta trovärdigheten hos sökandens uppgifter. Det är riktigt att kommissionen enligt artikel 214 i EG-fördraget (nu artikel 287 EG) är skyldig att inte ge berörda parter sådana upplysningar som omfattas av tystnadsplikt, såsom särskilt uppgifter om intern organisation eller om tekniken för ett företag som mottar statligt stöd. Kommissionen kan i förevarande fall emellertid inte göra gällande denna skyldighet att respektera tystnadsplikten i en sådan utsträckning att reglerna om bevisbördan förlorar sin betydelse, till förfång för de berörda parternas möjlighet att försvara sig. I den mån kommissionen gör gällande att de upplysningar om den teknik som användes för att rekonstruera CWP var konfidentiella, åligger det den att precisera skälen till detta så att förstainstansrätten kan göra en prövning.
85 Av vad som ovan anförts följer att det skall fastställas att det föreligger indicier som tyder på att kommissionen i avsaknad av samstämmig och nyanserad information inte, efter sin inledande granskning, kunde övervinna de svårigheter som var förknippade med bedömningen av huruvida omstruktureringsåtgärderna var realistiska.
Indicier som tyder på allvarliga svårigheter med hänsyn till det inledande förfarandets längd och omständigheter
- Parternas argument
86 Sökanden har gjort gällande att gemenskapsdomstolarna vid en bedömning av om det föreligger allvarliga svårigheter särskilt skall beakta den tid som löper från den dag ett stöd anmäls till den dag kommissionen antar sitt beslut. Denna tid får inte vara längre än vad som normalt krävs för att göra en första bedömning inom ramen för artikel 93.3 i fördraget (se domen i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen). Sökanden har påpekat att sedan domstolens dom av den 11 december 1973 i mål 120/73, Lorenz (REG 1973, s. 1471; svensk specialutgåva, volym 2, s. 1773), kan den period under vilken det föreligger en skyldighet att skjuta upp genomförandet av de planerade åtgärderna, i princip inte vara längre än två månader, vilket medför att kommissionen måste avsluta den inledande granskningen inom denna frist. I förevarande fall hann 8 månader löpa mellan anmälan och antagandet av beslutet, vilket visar att det vid första anblicken inte var uppenbart att stödet i fråga var förenligt med den gemensamma marknaden.
87 De överläggningar som förekommit mellan kommissionen och de tyska myndigheterna visar dessutom att det förelåg svårigheter som borde ha granskats inom ramen för det formella förfarandet. Varje åtgärd som kommissionen vidtar som går utöver en enkel begäran om preciseringar om det anmälda projektet medför nämligen att förfarandet i artikel 93.2 i fördraget skall inledas (se domen i det ovannämnda målet Matra mot kommissionen, punkt 38). I förevarande fall har kommissionen och den tyska regeringen vid ett flertal tillfällen varit i kontakt med varandra. I synnerhet de kontakter som togs med den tyska regeringen före mötet mellan sökanden och kommissionen gick utöver en enkel begäran om preciseringar. Dessa kontakter motiverades delvis av de farhågor som framförts av konkurrenter, bland andra sökanden. Att kommissionen ansåg att det var nödvändigt att den tyska regeringen lämnade vissa garantier och försäkringar under de veckor som följde direkt efter beslutets antagande visar att det vid en första anblick inte var uppenbart att anse att stödet var förenligt med den gemensamma marknaden. Om kommissionen skulle tillåtas att gång på gång konsultera berörda nationella myndigheter utan att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget skulle den kunna utnyttja det inledande förfarandets brist på öppenhet för att lösa väsentliga svårigheter, för vilka det skulle ha varit berättigat att inleda en diskussion med tredje part.
88 Kommissionen har framhållit att det är uppenbart att den frist för överläggning som anges i den ovannämnda domen i målet Lorenz börjar löpa när alla delar som är nödvändiga för att fatta ett beslut har sammanställts. I förevarande fall anser kommissionen att den antog beslutet några veckor efter det att den erhållit de sista upplysningarna som den behövde från de tyska myndigheterna, vilket medför att sökandens argument saknar grund.
89 Sökanden, vars inställning medför att förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget automatiskt skall inledas vid utgången av den frist på två månader som fastställdes i den ovannämnda domen Lorenz, tar inte hänsyn till bristerna vid hanteringen av anmälningar och försvårar i onödan beslutsförfarandet, vilket leder till omotiverade indragningar av stödåtgärder.
90 Kommissionen har påpekat att beslutet antogs den 16 december 1997 precis före julledigheten. Sommar och julledigheten kan för kommissionens avdelningar utgöra slutdatum för behandling av pågående ärenden. Före dessa ledigheter kan det vara nödvändigt att påskynda hanteringen av ärenden. Det saknas rättslig grund för att framställa anmärkningar mot längden av det inledande förfarandet.
91 Förbundsrepubliken Tyskland anser att den tid som förflutit mellan anmälan och beslutet inte kan anses vara ett indicium på att det förelåg tvivel vad gäller stödets förenlighet med den gemensamma marknaden. De påfrestningar som det stödmottagande företaget får utstå under det inledande förfarandet, som alltid är utdraget, rättfärdigar tvärtom inte ett inledande av förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget. I förevarande fall har kommissionen kunnat bedöma omständigheterna och de troliga följderna av ett beviljande av stöd till CWP, och det framgår inte att tredje parts berättigade intresse har påverkats.
- Förstainstansrättens bedömning
92 Det skall i förevarande fall prövas om det förfarande som inletts av kommissionen märkbart har gått utöver vad som normalt ingår i en inledande granskning enligt bestämmelserna i artikel 93.3 i fördraget.
93 För det första, när det gäller tiden mellan anmälan av stödet och beslutet, hade förstainstansrätten tillfälle att i punkt 102 i dom av den 10 maj 2000 i mål SIC mot kommissionen (T-46/97, REG 2000, s. II-2125) erinra om att den omständigheten att den första granskningen enligt artikel 93.3 i fördraget tar avsevärt mycket längre tid än normalt, tillsammans med andra omständigheter, kan leda till slutsatsen att kommissionen har stött på allvarliga svårigheter vid bedömningen och att den därför borde ha inlett ett förfarande enligt artikel 93.2 i fördraget (domen i det ovannämnda målet Tyskland mot kommissionen, punkterna 15 och 17).
94 För att bedöma om sådan tidslängd utgör ett indicium på allvarliga svårigheter skall det hänvisas till de interna regler som kommissionen har fastställt.
95 Kommissionen har i ett brev till medlemsstaterna av den 2 oktober 1981 ("Tillämpliga bestämmelser på statligt stöd, lägessituation den 30 juni 1998", Konkurrensrätten i Europeiska gemenskaperna, volym II A, s. 101) preciserat villkoren för den frist inom vilken den skall granska de stöd som den meddelas av medlemsstaterna i enlighet med artikel 93.3 i fördraget. Kommissionen anger i punkt 2 häri att "kommissionen, för att göra en första granskning av anmälda stöd, förfogar över en frist för bedömning och undersökning som Europeiska gemenskapernas domstol har uppskattat till två månader". Kommissionen preciserar dessutom i punkt 3 b att "när en anmälan inte innehåller alla delar som är nödvändiga för att kommissionens avdelningar skall kunna göra en första bedömning av om dessa fall är förenliga med fördraget, är den ofullständig och kommissionen kan inom 15 arbetsdagar som följer efter anmälan begära ytterligare upplysningar. Fristen börjar sålunda endast att löpa när den erhållit de begärda upplysningarna. Ett mottagningskvitto medskickas för att precisera det datum som skall beaktas."
96 Kommissionen och den tyska regeringen har vitsordat att anmälan av stödet till CWP, som mottogs i dess helhet den 15 april 1997, delgavs genom en tidigare skrivelse av den 7 mars 1997 utan att något exakt datum kunde anges.
97 Såsom en åtgärd för processledning anmodade förstainstansrätten kommissionen att i målet inkomma med det mottagningskvitto som preciserar det datum som skall beaktas för att beräkna fristen för den inledande granskningen som avses i skrivelsen till medlemsstaterna av den 2 oktober 1981. Kommissionen inlämnade tre skrivelser av den 14 maj, den 22 juli och den 4 november 1997. Endast den första skrivelsen innehöll ett mottagningskvitto. Oavsett vilket datum som kommissionen för första gången fick kännedom om stödet till CWP, har 7 månader förflutit mellan mottagningskvittot av den 14 maj 1997 och beslutet. En sådan tidslängd överskrider uppenbart den frist som kommissionen i princip skall respektera för att avsluta en inledande granskning.
98 För det andra, när det gäller omständigheterna kring förfarandet, skall det påpekas att enligt syftet med artikel 93.3 i fördraget och den skyldighet om god förvaltningssed som åligger kommissionen, kan den, inom ramen för det inledande förfarandet, begära ytterligare uppgifter av den stat som anmält stöd (se till exempel domen i det ovannämnda målet Matra mot kommissionen, punkt 38). Även om dessa kontakter inte är ett bevis för att det föreligger allvarliga svårigheter kan de tillsammans med längden på det inledande förfarandet utgöra ett indicium på detta.
99 Enligt skyldigheten till lojalt samarbete, som anges bland annat i artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG), skall den stat som anmäler ett stöd samarbeta efter bästa förmåga för att kommissionen skall kunna övervinna de svårigheter som den kan komma att stöta på vid granskningen av ett anmält stöd inom ramen för förfarandet enligt 93.3 i fördraget (se analogt domstolens dom av den 23 februari 1995 i mål C-349/93, kommissionen mot Italien, REG 1995, s. I-343, punkt 13). En medlemsstat som planerar att bevilja stöd till ett företag i svårigheter har således en skyldighet att till kommissionen inlämna omstruktureringsplanen för detta företag och efterkomma kommissionens begäran om ytterligare upplysningar när denna inte förfogar över alla de uppgifter som är nödvändiga för att fatta ett beslut.
100 Den medlemsstat som på ett ofullständigt sätt anmäler ett stöd till kommissionen enligt artikel 93.3 i fördraget och som sedan visar sig motvillig att till kommissionen ge den information som behövs trots upprepade förfrågningar, bär ansvaret för att granskningsförfarandet förlängs. En sådan förlängning kan utgöra ett indicium på att det föreligger allvarliga svårigheter, utan att kommissionen kan göra gällande att den stat som anmäler stödet är ansvarig för denna situation. Att tillåta en sådan möjlighet skulle nämligen medföra att berörda tredje parter berövas det processrättsliga skydd som de tillerkänns enligt artikel 93.2 i fördraget, vilket medför dels att kommissionen kan grunda sig på det beteende eller den försummelse som den stat som anmäler stöd kan tillskrivas för att kringgå artikel 93.3 i fördraget som ålägger kommissionen att inleda det formella förfarandet, dels att medlemsstaten kan undandra sig sin skyldighet att samarbeta.
101 I förevarande fall ansåg kommissionen i sin skrivelse av den 14 maj 1997, i vilken den erkände mottagandet av anmälan av stödplanerna till CWP, att den inte förfogade över alla de uppgifter som var nödvändiga för att avgöra om de var förenliga med den gemensamma marknaden. Kommissionen bad den tyska regeringen att inkomma med ytterligare upplysningar angående genomförbarheten och finansieringen av den av CWP planerade omläggningen av tillverkningsmetod samt om marknadsanalyser, möjligheten att återställa företagets lönsamhet och utveckling av företagets kapacitet.
102 Trots de svar som lämnades av den tyska regeringen i en skrivelse av den 10 juli 1997 ansåg kommissionen att den inte i avsaknad av alla nödvändiga uppgifter kunde fatta ett beslut. Genom skrivelse av den 22 juli 1997 utfrågade sålunda kommissionen denna regering en andra gång och undrade särskilt över CWP:s långsiktiga lönsamhet och det planerade stödets proportionalitet. Genom ett telefax av den 30 juli 1997 framställde kommissionen en inofficiell begäran till BvS om ytterligare upplysningar, vars innehåll i huvudsak var identiskt med det i skrivelsen av den 14 maj 1997. Av dessa handlingar kan man dra slutsatsen att den 30 juli 1997 hade den tyska regeringen fortfarande inte till kommissionen lämnat de uppgifter som begärdes den 14 maj 1997.
103 Genom skrivelse av den 2 september 1997 svarade den tyska regeringen på den andra begäran om ytterligare upplysningar. Kommissionen har gett in en kopia av denna skrivelse och en kopia av vissa av dess bilagor, vilka inkom samma dag per telefax. Dessa handlingar är identiska med dem som bifogades skrivelsen av den 10 juli 1997 som svar på kommissionens första begäran om ytterligare upplysningar. Eftersom kommissionen inte har anfört några omständigheter som tyder på det motsatta, följer det härav att den tyska regeringen inte har överlämnat de ytterligare upplysningar som begärts, vilket medför att vid mottagandet av skrivelsen av den 2 september 1997 hade kommissionen fortfarande inte fått tillfredsställande svar på frågorna av den 14 maj 1997 avseende genomförbarheten av den planerade ändringen av tekniken, marknadsanalys, återställande av lönsamhet och utvecklingen av CWP:s produktionskapacitet samt det omtvistade stödets proportionalitet.
104 Under förfarandets gång har dessutom två konkurrerande företag framträtt, dock utan att inge ett formellt klagomål. Den 17 juni 1997 underrättade Budenheim, ett tyskt företag, kommissionen om de farhågor det hyste inför ett eventuellt beviljande av stöd till dess konkurrent CWP. Den 24 juli 1997 vidtog sökande liknande åtgärder. På grundval av den information som inhämtats den 30 september och den 8 oktober 1997 under enskilda samtal med dessa företag, utfrågade kommissionen den 4 november 1997 en tredje gång den tyska regeringen. Det var sålunda mer än två månader efter det att kommissionen mottagit den tyska regeringens svar på dess andra begäran om ytterligare upplysningar som kommissionen upplyste den senare om att granskningen av stödet till CWP hade "givit upphov till andra frågor", vilka oundgängligen måste besvaras. Kommissionen ställde flera frågor rörande huruvida en omläggning av produktionsmetod var genomförbar och lönsam, den bad om preciseringar vad gällde utvecklingen av produktionskapaciteten och vad gällde problem med tillförsel samt beviljandet av eventuellt andra stöd till CWP.
105 Till följd av denna tredje officiella begäran om ytterligare upplysningar träffades kommissionen och representanter för den tyska regeringen den 24 november 1997. Det muntliga förfarandet har visat att det inte var förrän vid detta möte som kommissionen fick ta del av de två dokument som utarbetats av CWP:s ledning den 26 maj och den 16 oktober 1996 och som enligt svaranden utgör omstruktureringsplanen (se ovan punkterna 74-77). Under detta möte överlämnade den tyska regeringen till kommissionen den rapport som upprättats av konsultfirman Roland Berger den 21 oktober 1997.
106 Det framgår slutligen av svarandens skriftliga svar på de frågor som förstainstansrätten har ställt att BvS, på begäran av kommissionen den 11 december 1997, överlämnade ett brev från CWP som intygade att dess årliga produktionskapacitet av fosforsyra inte skulle öka till följd av omstruktureringen, utan skulle förbli cirka 40 000 ton P2O5.
107 Det framgår av vad som anförts ovan att alltsedan anmälan har granskningen av stödet till CWP givit upphov till svårigheter. Under de åtta månader som förflutit mellan anmälan och beslutet har kommissionen vid tre tillfällen officiellt begärt upplysningar från den tyska regeringen, och två konkurrenter har uttryckt sina farhågor. Den tyska regeringen har underlåtit att till kommissionen överlämna de upplysningar som var nödvändiga för dennes bedömning, trots att kommissionen upprepat sin begäran. I synnerhet var det först sju månader efter anmälan som den tyska regeringen till kommissionen överlämnade den omstruktureringsplan som stödet var avsett att finansiera. Kommissionen har därför frångått de tidsfrister som den för egen del har fastställt för att granska stöd som anmäls till den. När det gäller den tyska regeringen har dess svar till kommissionen överskridit den frist som kommissionen har fastställt. Med hänsyn till det ovan sagda skall det fastställas att kommissionens handlande i förevarande fall har avsevärt gått utöver vad som normalt ingår i en första bedömning inom ramen för bestämmelserna i artikel 93.3 i fördraget. Följaktligen tyder denna omständighet på att det förelåg allvarliga svårigheter.
108 Objektiva och samstämmiga uppgifter tyder på att kommissionen fattade sitt beslut att inte göra några invändningar mot planerna på att bevilja stöd till CWP på grundval av otillräcklig kännedom om de faktiska omständigheterna. Trots att bedömningen av stödets förenlighet med den gemensamma marknaden gav upphov till allvarliga svårigheter avstod kommissionen från att inleda förfarandet enligt artikel 93.2 i fördraget och inhämta mer omfattande information genom att höra de berörda parterna. Beslutet skall följaktligen ogiltigförklaras utan att det finns anledning att bedöma sökandens övriga grunder, anmärkningar och argument.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
109 Enligt artikel 87.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
110 Sökanden har yrkat att svaranden skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna och eftersom kommissionen har tappat målet skall den förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna samt rättegångskostnaderna för det interimistiska förfarandet.
111 Enligt artikel 87.4 första stycket i rättegångsreglerna skall medlemsstater och institutioner som har intervenerat i ett mål bära sina rättegångskostnader. Förbundsrepubliken Tyskland skall därför bära sina rättegångskostnader.
Domslut
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(femte avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
1) Kommissionens beslut av den 16 december 1997 om att inte göra några invändningar mot Förbundsrepubliken Tysklands beslut att bevilja stöd till Chemische Werke Piesteritz GmbH ogiltigförklaras.
2) Kommissionen skall bära sina rättegångskostnader samt ersätta sökandens rättegångskostnader i talan om huvudsaken och i talan om interimistiska åtgärder.
3) Förbundsrepubliken Tyskland skall bära sina rättegångskostnader.