CELEX: 62009CJ0517
Direktiv 89/522/EØF
tv-radiospredningstjenester
Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel
begrebet national ret som omhandlet i artikel 267 TEUF
Domstolen ikke kompetent

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 1, litra c), i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv
89/552/EØF af 3. oktober 1989 om samordning af visse love og administrative bestemmelser i medlemsstaterne om udbud af audiovisuelle
medietjenester (direktiv om audiovisuelle medietjenester) (EFT L 298, s. 23), som ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets
direktiv 2007/65/EF af 11. december 2007 (EUT L 332, s. 27, herefter »direktiv 89/552«).
Anmodningen er blevet fremsat af Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel de la Communauté
française de Belgique (kollegiet for tilladelser og kontrol under radio- og tv-rådet for det franske fællesskab i Belgien)
i forbindelse med en sag vedrørende RTL Belgium SA (herefter »selskabet RTL Belgium«), som mistænkes for at have tilsidesat
de nationale bestemmelser om teleshopping.

Retsforskrifter

EU-retten
Artikel 1, litra c) og d), i direktiv 89/552 indeholder følgende definitioner:
»c)      »redaktionelt ansvar«: udøvelse af effektiv kontrol over både udvælgelsen af programmer og deres tilrettelæggelse, enten i
en kronologisk programflade, såfremt der er tale om fjernsynsudsendelser, eller i et katalog, såfremt der er tale om on-demand
audiovisuelle medietjenester. Redaktionelt ansvar indebærer ikke nødvendigvis et juridisk ansvar i henhold til national lovgivning
med hensyn til indholdet eller de udbudte tjenester
d)      »medietjenesteudbyder«: den fysiske eller juridiske person, der har det redaktionelle ansvar for valget af audiovisuelt indhold
i den audiovisuelle medietjeneste og bestemmer, hvordan det tilrettelægges«.
Direktivets artikel 2, stk. 1, stk. 2, litra a), og stk. 3, litra a) og b), bestemmer:
»1.      Hver medlemsstat sikrer, at alle audiovisuelle medietjenester, der udsendes af medietjenesteudbydere under dens jurisdiktion,
overholder de retsregler, der gælder for audiovisuelle medietjenester bestemt for offentligheden i denne medlemsstat.
2.      I dette direktiv forstås ved medietjenesteudbydere under en medlemsstats jurisdiktion tjenesteudbydere, der er:
a)      etableret i den pågældende medlemsstat i henhold til stk. 3 […]
3.      Ved anvendelsen af dette direktiv anses en medietjenesteudbyder for at være etableret i en medlemsstat i følgende tilfælde:
a)      Medietjenesteudbyderen har sit hovedkontor i den pågældende medlemsstat, og de redaktionelle beslutninger om den audiovisuelle
medietjeneste træffes i denne medlemsstat.
b)      Hvis en medietjenesteudbyder har sit hovedkontor i én medlemsstat, men de redaktionelle beslutninger om den audiovisuelle
medietjeneste træffes i en anden medlemsstat, anses medietjenesteudbyderen for at være etableret i den medlemsstat, hvor en
betydelig del af de medarbejdere, der er beskæftiget med den audiovisuelle medietjenestevirksomhed, arbejder. Hvis en betydelig
del af de medarbejdere, der er beskæftiget med den audiovisuelle medietjenestevirksomhed, arbejder i begge medlemsstater,
anses medietjenesteudbyderen for at være etableret i den medlemsstat, hvor hovedkontoret er beliggende. Hvis en betydelig
del af de medarbejdere, der er beskæftiget med den audiovisuelle medietjenestevirksomhed, ikke arbejder i nogen af de pågældende
medlemsstater, anses medietjenesteudbyderen for at være etableret i den medlemsstat, hvor den først påbegyndte sin virksomhed
i overensstemmelse med lovgivningen i denne medlemsstat, forudsat at den har en stabil og reel forbindelse til denne medlemsstats
økonomi.«

Nationale bestemmelser
Det koordinerede dekret om audiovisuelle medietjenester blev offentliggjort i
Moniteur belge
af 24. juli 2009 (herefter »dekretet«).
Dekretets artikel 1, nr. 16), 46) og 57), indeholder følgende definitioner:
»16)      »redaktør«: den fysiske eller juridiske person, der har det redaktionelle ansvar for valget af indhold i den audiovisuelle
medietjeneste og bestemmer, hvordan det tilrettelægges
[…]
46)      »redaktionelt ansvar«: udøvelse af effektiv kontrol over både udvælgelsen af programmer og deres tilrettelæggelse, enten i
en kronologisk programflade, såfremt der er tale om fjernsynsudsendelser, eller i et katalog, såfremt der er tale om on-demand
audiovisuelle medietjenester.
[…]
57)      »teleshopping«: udsendelse af direkte tilbud til offentligheden med henblik på levering mod betaling af varer eller tjenesteydelser,
herunder fast ejendom, rettigheder og forpligtelser«.
Dekretets artikel 2, stk. 3, har følgende ordlyd:
»Omfattet af det franske fællesskabs kompetence er enhver redaktør:
1)      som har hjemsted i det franske sprogområde
2)      som har hjemsted i det tosprogede område i Bruxelles-Capitale, og hvis aktiviteter udelukkende er rettet mod det franske fællesskab.«
Dekretets artikel 31, stk. 6, bestemmer:
»[…] den maksimale varighed af teleshoppingprogrammer er af regeringen fastsat til tre timer om dagen, inkl. genudsendelser«.
Dekretets artikel 133 indeholder følgende bestemmelser:
»Der oprettes et Conseil supérieur de l’audiovisuel for det franske fællesskab i Belgien, som er en uafhængig administrativ
myndighed, som er en juridisk person, og som har til opgave at regulere den audiovisuelle sektor i det franske fællesskab
[…]«
Dekretets artikel 134 bestemmer, at Conseil supérieur de l’audiovisuel er sammensat af to kollegier, nemlig Collège d’avis
(kollegiet for udtalelser) og Collège d’autorisation et de contrôle (kollegiet for tilladelser og kontrol) og af et kontor
og et undersøgelsessekretariat.
I henhold til dekretets artikel 136, stk. 1, har Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel
navnlig til opgave:
»1)      at føre protokol over erklæringerne fra redaktørerne og give tilladelse til visse redaktører, med undtagelse af lokal tv og
[Radio-Télévision belge de la Communauté française de Belgique]
2)      at give tilladelse til anvendelse af radiofrekvenser
[…]
12)      at fastslå enhver tilsidesættelse af love, dekreter og forskrifter inden for det audiovisuelle område og enhver manglende
opfyldelse af de forpligtelser, som følger af en aftale indgået mellem det franske fællesskab og en redaktør eller en distributør
af tjenester, af [Radio-Télévision belge de la Communauté française de Belgiques] driftsaftale, af aftalen indgået mellem
regeringen og hver af lokal tv-stationerne samt af forpligtelser indgået inden for rammerne af et svar på udbud omhandlet
i dette dekret«.
Dekretets artikel 139, stk. 1, indeholder nærmere bestemmelser om sammensætningen af Collège d’autorisation et de contrôle
du Conseil supérieur de l’audiovisuel. Denne artikel er affattet således:
»Foruden de [fire] medlemmer af kontoret, jf. artikel 142, stk. 1, består Collège d’autorisation et de contrôle af seks medlemmer.
Medlemmernes mandatperiode er fire år og kan fornyes. […]
De ti medlemmer udpeges under overholdelse af artikel 9 i lov af 16. juli 1973 om beskyttelse af ideologiske og filosofiske
overbevisninger, jf. dog artikel 142, stk. 1. Tre af de seks medlemmer nævnt i det foregående afsnit udpeges af parlamentet
for det franske fællesskab. Efter at parlamentet for det franske fællesskab har udpeget de tre første medlemmer, udpeger regeringen
de resterende medlemmer.
Medlemmerne af Collège d’autorisation et de contrôle vælges blandt personer, som er anerkendt for deres kompetencer på områderne
jura, den audiovisuelle sektor eller kommunikation.
[…]«
I medfør af dekretets artikel 140, stk. 1, repræsenterer kontoret for Conseil supérieur de l’audiovisuel, som er sammensat
af formanden og den første, anden og tredje næstformand for nævnte Conseil, sidstnævnte i sager for domstolene og over for
tredjemænd. I medfør af artikel 140, stk. 3, ansætter kontoret personalet hos Conseil supérieur de l’audiovisuel. Det ansætter
navnlig rådgivere og attachéer i undersøgelsessekretariatet efter udtalelse fra undersøgelsessekretæren.
I henhold til dekretets artikel 142, stk. 1, udpeges de fire medlemmer af kontoret af regeringen.
I henhold til dekretets artikel 143 modtager undersøgelsessekretariatet klager stilet til Conseil supérieur de l’audiovisuel
og undersøger sagsakterne. Det kan ligeledes indlede en undersøgelse af egen drift. Det fremgår endvidere af denne bestemmelse,
at undersøgelsessekretariatet ledes af undersøgelsessekretæren, som hører under kontorets myndighed.
Dekretets artikel 161 fastsætter de processuelle regler, som undersøgelsessekretariatet og Collège d’autorisation et de contrôle
du Conseil supérieur de l’audiovisuel skal anvende ved klager eller forhold, som navnlig kan udgøre en tilsidesættelse af
love, dekreter og forskrifter inden for det audiovisuelle område. Artikel 161, stk. 1, bestemmer som følger:
»[…] [U]ndersøgelsessekretariatet [indleder] en undersøgelse og træffer afgørelse om, hvorvidt sagen kan antages til realitetsbehandling.
Kan sagen antages til realitetsbehandling, gennemfører undersøgelsessekretariatet en undersøgelse. Undersøgelsessekretariatet
kan beslutte at indstille undersøgelsen.
[…]
Collège d’autorisation et de contrôle kan overtage undersøgelsessekretariatets afgørelser om afvisning og om indstilling af
undersøgelser.
Undersøgelsesrapporten forelægges Collège d’autorisation et de contrôle. [...]«
I henhold til artikel 161, stk. 2-4, forelægger Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel
sine klagepunkter og undersøgelsesrapporten for lovovertræderen, som har en frist på en måned til at gennemgå sagens akter
og til at afgive sine skriftlige indlæg. Lovovertræderen opfordres til at give møde. Nævnte Collège kan høre enhver person,
som kan bidrage til sagens oplysning. Det træffer en begrundet afgørelse inden for 60 dage efter afslutningen af den mundtlige
forhandling.

De faktiske omstændigheder i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
Den 8. oktober 2009 modtog undersøgelsessekretariatet en klage fra en tv-seer, som påstod, at tjenesten RTL Belgium nogle
dage tidligere havde sendt et teleshoppingprogram i syv timer i løbet af den samme dag, mens den lovlige grænse var tre timer.
Efter at have fået bekræftet, at den lovlige grænse var overskredet, sendte undersøgelsessekretariatet en skrivelse til selskabet
RTL Belgium, som har hjemsted i Belgien, med henblik på selskabets eventuelle kommentarer.
Selskabet besvarede skrivelsen, idet det anførte, at efter selskabets opfattelse havde undersøgelsessekretariatet ikke kompetence
til at foretage en undersøgelse vedrørende selskabet, eftersom det ikke var selskabet, men derimod dets moderselskab, CLT-UFA,
med hjemsted i Luxembourg, som udbød tjenesten RTL Belgium.
Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel rejser spørgsmålet, om det er de belgiske myndigheder
eller de luxembourgske myndigheder, som har kompetence til at kontrollere tjenesten RTL Belgium. Hvis, som anført af undersøgelsessekretariatet,
det er selskabet RTL Belgium, som udbyder tjenesten RTL Belgium, er det opfattelsen hos nævnte Collège, at det har kompetence,
eftersom dette selskab har sit hjemsted i Belgien, og at det, ifølge nævnte sekretariat, er i Belgien, at de redaktionelle
beslutninger træffes.
Forelæggelsesafgørelsen indeholder bl.a. følgende oplysninger om selskabet RTL Belgium og dets moderselskab CLT-UFA.
Selskabet RTL Belgium har siden 1987 opnået flere på hinanden efterfølgende tilladelser fra de belgiske myndigheder til at
være redaktør for tv-radiospredningstjenester, herunder bl.a. tjenesten RTL Belgium. Den seneste tilladelse til denne tjeneste
udløb den 31. december 2005. Selskabet RTL Belgium ansøgte ikke om fornyelse af tilladelsen med den begrundelse, at tjenesten
fremover blev udbudt fra Luxembourg af CLT-UFA.
Sidstnævnte, som i dag har en bestemmende andel i selskabet RTL Belgium på 66%, har siden 1995 haft en tilladelse fra de luxembourgske
myndigheder til samme tjeneste.
Ved afgørelse af 29. november 2006 fandt Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel, at selskabet
RTL Belgium uden tilladelse udsendte tjenester, som den var redaktør for, herunder bl.a. tjenesten RTL Belgium, i strid med
de belgiske bestemmelser om radiofoni, og pålagde selskabet en bøde på 500 000 EUR. Selskabet RTL Belgium anlagde et annullationssøgsmål
til anfægtelse af denne afgørelse ved Conseil d’État (Belgien), som blev taget til følge ved en dom af 15. januar 2009, der
annullerede nævnte afgørelse.
Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel har anført, at Conseil d’État i denne dom fandt,
at situationen med dobbelte tilladelser, som eksisterede indtil 2005, var i strid med reglen om, at kun én medlemsstat har
kompetence i forhold til en radiofoniforetagende, og kunne hindre den frie udveksling af tjenesteydelser inden for Den Europæiske
Union. Conseil d’État fandt under disse omstændigheder, at spørgsmålet om, hvorvidt CLT-UFA eller selskabet RTL Belgium var
redaktør af tjenesten i henhold til terminologien i dekretet, eller udbyder af tjenesten i henhold til terminologien i direktiv
98/552, var uden relevans.
Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel er imidlertid af den opfattelse, at dette spørgsmål
er relevant inden for rammerne af hovedsagen, henset til de nye bestemmelser, som siden 2009 har fundet anvendelse i Belgien,
og som omfatter dels dekretet, dels en samarbejdsprotokol mellem Kongeriget Belgien og Storhertugdømmet Luxembourg.
Dekretet trådte i kraft den 28. marts 2009. Det indeholder navnlig en ny definition af begrebet »redaktionelt ansvar«.
Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel er af den opfattelse, at det udgør en ret som
omhandlet i artikel 267 TEUF og derfor kan forelægge et præjudicielt spørgsmål for Domstolen. Foruden dets retlige kvalificering
som en uafhængig administrativ myndighed opfylder det også de kriterier, som Domstolen har fastslået kendetegner en ret i
denne bestemmelses forstand.
Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel har under disse omstændigheder besluttet at forelægge
Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Kan begrebet »effektiv kontrol over både udvælgelsen af programmer og deres tilrettelæggelse« i artikel 1, litra c), i direktiv
[89/552] fortolkes således, at det kan antages, at et selskab, der har hjemsted i en medlemsstat, og som har koncession fra
regeringen i denne medlemsstat til at præstere en audiovisuel medietjeneste, faktisk udøver en sådan kontrol, selv om selskabet
har uddelegeret – med mulighed for yderligere uddelegering – gennemførelsen og produktionen af alle tjenestens egne programmer,
den eksterne kommunikation og tjenesteydelser inden for finans, jura, personaleforvaltning, forvaltning af infrastrukturer
og andre tjenesteydelser vedrørende personale til et selskab med hjemsted i en anden medlemsstat mod betaling af et ubestemt
beløb svarende til den samlede omsætning på reklamer i forbindelse med tjenestens udsendelser, og selv om det fremgår, at
det er på dette selskabs hjemsted, at der træffes beslutning om og sker gennemførelse af programsammensætningen, eventuelle
fjernelser fra programmet og ændringer af programfladen på grund af aktuelle begivenheder?«

Om Domstolens kompetence
Det må indledningsvis undersøges, om Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel er en ret
i den i artikel 267 TEUF omhandlede betydning, og om Domstolen følgelig har kompetence til at besvare det forelagte spørgsmål.

Indlæg for Domstolen
Kongeriget Belgien og Europa-Kommissionen er af den opfattelse, at Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur
de l’audiovisuel opfylder samtlige de kriterier, som i henhold til Domstolens praksis karakteriserer en ret.
Selskabet RTL Belgium, CLT-UFA og den luxembourgske regering er af den opfattelse, at uafhængighedskriteriet ikke er opfyldt.
Selskabet RTL Belgium og CLT-UFA har for det første gjort gældende, at Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur
de l’audiovisuel ikke er tilstrækkelig uafhængigt af den udøvende magt, navnlig fordi den belgiske regering spiller en afgørende
rolle i udpegelsen af dets medlemmer. Sidstnævnte udpeges desuden under hensyntagen til ideologiske og filosofiske overbevisninger,
hvilket forhindrer dem i at være fuldstændigt uafhængige. Endvidere er der ingen funktionel adskillelse mellem undersøgelsen
og afgørelsen. Endelig har Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel ikke egenskab af tredjemand
hverken i forhold til en eventuel klager, over for hvilken det ikke har høringspligt, eller i forhold til undersøgelsessekretariatet,
som henhører under kontorets myndighed.
Den luxembourgske regering har gjort gældende, at Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel
er part i tvisten og derfor ikke har den nødvendige uafhængighed, hvilket bekræftes af den omstændighed, at det under et søgsmål
til anfægtelse af dets afgørelser repræsenteres for Conseil d’État.

Domstolens bemærkninger
Det fremgår af fast retspraksis, at for at bedømme, om det organ, der forelægger en sag, er en ret efter betydningen i artikel
267 TEUF – et spørgsmål, som alene skal afgøres på grundlag af EU-retten – tager Domstolen en hel række forhold i betragtning,
såsom om organet er oprettet ved lov, har permanent karakter, virker som obligatorisk retsinstans, anvender en kontradiktorisk
sagsbehandling, træffer afgørelse på grundlag af retsregler, samt om det er uafhængigt (jf. bl.a. dom af 17.9.1997, sag C-54/96,
Dorsch Consult, Sml. I, s. 4961, præmis 23, af 31.5.2005, sag C-53/03, Syfait m.fl., Sml. I, s. 4609, præmis 29, og af 14.6.2007,
sag C-246/05, Häupl, Sml. I, s. 4673, præmis 16, samt kendelse af 14.5.2008, sag C-109/07, Pilato, Sml. I, s. 3503, præmis
22).
Kriteriet vedrørende uafhængigheden af Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel må for
det første undersøges.
Ifølge Domstolens praksis indebærer begrebet uafhængighed, som er uløseligt forbundet med udøvelse af dømmende myndighed,
først og fremmest, at det pågældende organ er udenforstående i forhold til den myndighed, som har truffet den omtvistede afgørelse
(dom af 30.3.1993, sag C-24/92, Corbiau, Sml. I, s. 1277, præmis 15, og af 19.9.2006, sag C-506/04, Wilson, Sml. I, s. 8613,
præmis 49).
Dette begreb omfatter to aspekter. Det første, eksterne, aspekt forudsætter, at organet er beskyttet mod indgreb og pres udefra,
der kan bringe dets medlemmers uafhængige bedømmelse af de tvister, de får forelagt, i fare (Wilson-dommen, præmis 50 og 51).
Det andet, interne, aspekt hænger sammen med begrebet upartiskhed og vedrører det forhold, at der skal være den samme afstand
til tvistens parter og deres respektive interesser for så vidt angår tvistens genstand (Wilson-dommen, præmis 52).
Det må konstateres, at dette uafhængighedskriterium ikke er opfyldt af Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur
de l’audiovisuel.
Hverken organisationsstrukturen af Conseil supérieur de l’audiovisuel eller af de organer, som det er sammensat af, eller
de opgaver, som de varetager, gør det således muligt at fastslå, at nævnte Collège agerer som en uafhængig tredjemand mellem
på den ene side den formodede lovovertræder og på den anden side den administrative myndighed, som har til opgave at kontrollere
den audiovisuelle sektor.
Hvad angår organisationsstrukturen af Conseil supérieur de l’audiovisuel bemærkes indledningsvis, at nævnte Conseils kontor
er sammensat af fire medlemmer, nemlig formanden og den første, anden og tredje næstformand for Conseil. Endvidere er de sidstnævnte
også medlemmer af Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel, hvoraf de udgør en betydelig
del, nemlig fire ud af ti medlemmer.
Hvad angår de opgaver, som de forskellige organer under Conseil supérieur de l’audiovisuel varetager, fremgår det af dekretet,
at Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel inden for denne administrative myndighed har
til opgave at kontrollere, at redaktørerne af de pågældende medietjenester overholder bestemmelserne på det audiovisuelle
område, og at sanktionere eventuelle overtrædelser. Det støttes i denne opgave af undersøgelsessekretariatet, som ledes af
undersøgelsessekretæren under kontorets myndighed.
Det må konstateres, at Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel, som er et besluttende
organ, via kontoret har en funktionel forbindelse med nævnte Conseil som helhed samt med undersøgelsessekretariatet, på hvis
forslag det handler. Det følger heraf, at Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel, når
det træffer en afgørelse, ikke udskiller sig i forhold til det administrative kontrolorgan, som kan have en partslignende
stilling under en sag på det audiovisuelle område (jf. analogt dommen i sagen Syfait m.fl., præmis 33).
Denne konstatering understøttes desuden af det forhold, at kontoret repræsenterer Conseil supérieur de l’audiovisuel i sager
for domstolene og over for tredjemænd.
Det følger heraf, at Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel, når det træffer den omtvistede
afgørelse, ikke udgør en tredjemand i forhold til de foreliggende interesser, og derfor ikke besidder den upartiskhed over
for en eventuel lovovertræder, i den foreliggende sag selskabet RTL Belgium, der er nødvendig, for at det kan udgøre en ret
som omhandlet i artikel 267 TEUF.
Det er derfor ufornødent at undersøge, om de andre kriterier, som gør det muligt at fastslå, om et organ, som forelægger en
sag, kan anses for en »ret« som omhandlet i artikel 267 TEUF, er opfyldt af Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil
supérieur de l’audiovisuel.
Under disse omstændigheder har Domstolen ikke kompetence til at besvare det forelagte spørgsmål.

Sagens omkostninger
Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer
det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt
i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Sjette Afdeling) for ret:
Domstolen har ikke kompetence til at besvare det spørgsmål, som Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur
de l’audiovisuel har forelagt ved afgørelse af 3. december 2009.
Underskrifter
*
Processprog: fransk.