CELEX: 61997CJ0075
Ayudas de Estado
Concepto
Reducción incrementada de las cotizaciones de Seguridad Social en determinados sectores industriales
Operación Maribel bis/ter

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 19 de febrero de 1997, el Reino de Bélgica interpuso, con arreglo al artículo 173, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente, artículo 230 CE, párrafo primero, tras su modificación), un recurso de anulación de la Decisión 97/239/CE de la Comisión, de 4 de diciembre de 1996, relativa a las ayudas concedidas por Bélgica en el marco de la Operación Maribel bis/ter (DO 1997, L 95, p. 25; en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
Medidas adoptadas en el marco de la Operación Maribel bis/ter
2 En Bélgica, la Ley de 29 de junio de 1981, por la que se establecen los principios generales de la Seguridad Social para los trabajadores por cuenta ajena (Moniteur belge de 2 de julio de 1981, p. 8575), instauró la Operación denominada «Maribel». Según el artículo 35 de dicha Ley, los empresarios que contraten a trabajadores manuales disfrutan, por cada uno de ellos, de una reducción de las cotizaciones de Seguridad Social.
3 Según el Real Decreto de 12 de febrero de 1993 (Moniteur belge de 9 de marzo de 1993, p. 4995), los empresarios han disfrutado, a partir del 1 de enero de 1993, por los trabajadores manuales, bajo ciertas condiciones, de una reducción de las cotizaciones, por trimestre y por trabajador, de 2.825 BFR por un máximo de cinco trabajadores manuales, así como de 1.875 BFR por los demás trabajadores manuales si la empresa tiene menos de veinte trabajadores, y de 1.875 BFR por trabajador manual si la empresa tiene por lo menos veinte trabajadores.
4 El Real Decreto de 14 de junio de 1993 (Moniteur belge de 7 de julio de 1993, p. 16069), que introdujo la Operación denominada «Maribel bis», aportó una nueva modificación a partir del 1 de julio de 1993. La reducción, por trimestre y por trabajador, pasó a ser de 3.000 BFR por un máximo de cinco trabajadores manuales en las empresas con menos de veinte trabajadores. En los demás supuestos, se mantuvo la reducción de 1.875 BFR por trimestre y por trabajador.
5 Cuando el empresario ejerce principalmente su actividad en uno de los sectores más expuestos a la competencia internacional, el Real Decreto de 14 de junio de 1993 elevó la reducción de las cotizaciones, por trimestre y por trabajador, respectivamente, de 3.000 BFR a 7.200 BFR y de 1.875 BFR a 6.250 BFR (en lo sucesivo, «reducciones incrementadas»).
6 El legislador belga ha definido los sectores económicos de que se trata mediante referencia a las divisiones 13 a 22 y 24 a 36 de la nomenclatura estadística que resulta del Reglamento (CEE) nº 3037/90 del Consejo, de 9 de octubre de 1990, relativo a la nomenclatura estadística de actividades económicas en la Comunidad Europea (DO L 293, p. 1). Por tanto, tienen derecho a reducciones incrementadas las empresas que ejercen su actividad en sectores como la extracción de productos no energéticos, la industria química, la metalurgia y el trabajo de los metales, la fabricación de instrumentos ópticos y de precisión y otras industrias de transformación.
7 El Real Decreto de 22 de febrero de 1994 (Moniteur belge de 18 de marzo de 1994, p. 6724), que introduce la Operación denominada «Maribel ter», aumentó, a partir del 1 de enero de 1994, en lo que se refiere a las empresas que ejerzan su actividad en alguno de los sectores más expuestos a la competencia internacional, el importe de las reducciones incrementadas por trimestre y por trabajador a, respectivamente, 9.300 BFR por un máximo de cinco trabajadores manuales y 8.437 BFR por los demás trabajadores manuales, en las empresas con menos de veinte asalariados, y a 8.437 BFR por los trabajadores manuales, en las empresas con un mínimo de veinte trabajadores.
8 Este último Real Decreto extendió también la Operación Maribel ter al sector del transporte internacional, incluido en la subdivisión 60.242 de la nomenclatura nacional que se deriva de la nomenclatura estadística contemplada en el Reglamento nº 3037/90, a partir del 1 de enero de 1994, y a algunos otros sectores de los transportes aéreos y marítimos, así como a las actividades anexas de los transportes incluidas en las subdivisiones 61.100, 61.200, 62.100, 62.200, 63.111 y 63.220 de la misma nomenclatura, a partir del 1 de abril de 1994.
9 El ámbito de aplicación de la Operación Maribel ter volvió a ser ampliado, a partir del 1 de julio de 1994, por el Real Decreto de 21 de junio de 1994 (Moniteur belge de 28 de junio de 1994, p. 17355), a la horticultura, a la silvicultura y a la explotación forestal.
10 No obstante, las reducciones incrementadas concedidas en el marco de la Operación Maribel bis/ter se aplican sólo a los trabajadores manuales que trabajen por lo menos el 51 % del número máximo de horas o de jornadas de trabajo previstas en el correspondiente convenio colectivo laboral.
La Decisión impugnada
11 Mediante escrito de 17 de agosto de 1993, la Comisión pidió al Gobierno belga que la informara sobre la Operación Maribel bis. Tras esa petición hubo un intercambio de correspondencia en el que la Comisión, el 9 de julio de 1996, comunicó al Reino de Bélgica su decisión de iniciar el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE (actualmente, artículo 88 CE, apartado 2) (DO C 227, p. 8; en lo sucesivo, «decisión de 9 de julio de 1996»). Al final de dicho procedimiento, la Comisión adoptó la Decisión impugnada.
12 A tenor del artículo 1 de dicha Decisión, «la mayor reducción de las cotizaciones a la Seguridad Social correspondientes a los trabajadores manuales concedida en el marco de la Operación Maribel bis/ter a los empresarios que ejercen principalmente sus actividades en uno de los sectores más expuestos a la competencia internacional constituye una ayuda de Estado ilegal, dado que no se notificó previamente a la Comisión de conformidad con lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado CE. Además, dicha medida resulta incompatible con el mercado común a efectos de lo previsto en el apartado 1 del artículo 92 del Tratado CE y no puede acogerse a ninguna de las excepciones a tal prohibición, establecidas en los apartados 2 y 3 del citado artículo 92».
13 Su artículo 2 establece que «Bélgica deberá adoptar las medidas apropiadas para poner fin, sin demora, a la concesión de las reducciones incrementadas de las cotizaciones sociales a que se refiere el artículo 1 y recuperar de las empresas beneficiarias las ayudas ilegalmente pagadas. La devolución habrá de efectuarse conforme a los procedimientos y disposiciones de la legislación belga [...]».
14 En cuanto a la reducción trimestral del importe de las cotizaciones por trabajador, la Comisión indica, en el punto I de la exposición de motivos de su Decisión, que la ayuda concedida a las empresas que ejercen principalmente su actividad en uno de los sectores más expuestos a la competencia internacional, ayuda constituida por la diferencia entre la reducción básica y la reducción incrementada, asciende a 26.248 BFR por año y por trabajador. En cambio, en lo que respecta a las empresas de menos de veinte trabajadores, la Comisión considera que la reducción trimestral correspondiente a cada uno de los cinco primeros trabajadores de dichas empresas entra en la categoría de las ayudas de minimis y, por tanto, queda excluida del ámbito de aplicación del artículo 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación).
Motivos formulados por el Reino de Bélgica
15 El Gobierno belga formula cinco motivos en apoyo de su pretensión de anulación. Mediante los tres primeros, cuestiona la fundamentación de la Decisión impugnada basándose en que, en primer lugar, la Operación Maribel bis/ter es una medida general de política económica, y no una ayuda, en segundo lugar, no tiene ninguna incidencia en el comercio intracomunitario y, en tercer lugar, en el supuesto de que fuese considerada una ayuda de Estado en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, debe aplicársele la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado y ha de ser declarada compatible con el mercado común. Mediante sus dos últimos motivos, el Gobierno belga rechaza la obligación de recuperar los importes de las cotizaciones sociales economizadas en concepto de ayudas en el marco de la Operación Maribel bis/ter, ya que, según él, una recuperación sería desproporcionada y, además, no se podría efectuar.
Sobre la naturaleza de la Operación Maribel bis/ter
16 Mediante su primer motivo, el Gobierno belga niega la fundamentación de la Decisión impugnada manteniendo que las reducciones incrementadas concedidas en el marco de la Operación Maribel bis/ter constituyen medidas generales de política económica excluidas del ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, y no ayudas en el sentido de esa disposición. En el marco de dicho motivo, el Gobierno belga examina en especial los criterios generales que permiten diferenciar las medidas constitutivas de ayudas de Estado de las medidas generales de política económica, la eventual justificación de la operación de que se trata y, por último, las exigencias presupuestarias que restringen actualmente su ámbito de aplicación.
17 Basándose fundamentalmente en las definiciones de postura públicas de la Comisión, en particular su XXIV Informe sobre la política de la competencia de 1994 y su Comunicación 97/C 1/05 sobre el control de las ayudas de Estado y la reducción de los costes laborales (DO 1997, C 1, p. 10; en lo sucesivo, «Comunicación de 1997»), el Gobierno belga mantiene que, si bien en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia no hay indicaciones claras que permitan distinguir entre ambos conceptos, el artículo 92 del Tratado no se aplica a las medidas generales aplicables a todas las empresas de un Estado miembro cuando dichas medidas responden a exigencias objetivas, no discriminatorias y no discrecionales. Según el Gobierno belga, por «todas las empresas» debe entenderse las que se encuentran en una posición objetivamente similar. Añade que, de conformidad con la Comunicación de 1997, unas medidas en favor de determinadas categorías de trabajadores no constituyen, como tales, ayudas de Estado cuando se aplican de manera automática y sin discriminación.
18 Según la Comisión, procede, partiendo del régimen normal de Derecho común que se aplica a la totalidad de las empresas, examinar si las excepciones a dicho régimen que favorecen a un grupo más o menos grande de empresas entran en la lógica interna del sistema general. En el presente asunto, la justificación de las medidas que alivian las cargas sociales adoptadas en el marco de la Operación Maribel bis/ter debería buscarse en la lógica interna del sistema general de previsión social belga, y no en el objetivo específico de dicha Operación.
19 En el caso de autos, el Gobierno belga mantiene que la Operación Maribel bis/ter es una medida general que expresa una decisión de política económica consistente en favorecer la creación de empleos en los sectores industriales en los que trabaja la mayor parte de los obreros manuales con salarios bajos debidos a su escasa capacitación. Según él, ese objetivo explica la limitación del beneficio de las reducciones incrementadas a las empresas pertenecientes a la industria de transformación y a determinados sectores del transporte internacional, ya que se trata de los ámbitos de actividad económica más afectados por los despidos y las reestructuraciones. El Gobierno belga señala que, incluso en esos ámbitos, sólo tienen derecho a las reducciones incrementadas los trabajadores manuales que trabajan por los menos el 51 % del número máximo de horas o de jornadas laborales autorizadas.
20 El Gobierno belga reconoce que la referencia a las empresas más expuestas a la competencia internacional, utilizada para definir el ámbito de aplicación de la Operación Maribel bis/ter, es desafortunada, pero señala que eso no forma parte de los elementos pertinentes tenidos en cuenta para limitar la operación a ciertos sectores.
21 En cuanto a los sectores excluidos del beneficio de la Operación Maribel bis/ter, el Gobierno belga señala que los afectados son el sector terciario y el de la construcción y que su exclusión se basa en consideraciones objetivas, a saber, que el trabajo manual se desarrolla considerablemente en el sector terciario y que los trabajadores manuales del sector de la construcción están sujetos a regímenes de Seguridad Social y fiscales especiales.
22 Por último, el Gobierno belga alega que la Operación Maribel se inscribe en una política de reducción generalizada de las cargas sociales. Explica que las exigencias presupuestarias impuestas al Gobierno le han obligado a actuar de manera progresiva, por lo que la Operación Maribel bis/ter, que corresponde a las primeras etapas, aún no ha podido extenderse a todos los sectores de actividad económica. Tal restricción provisional y relacionada con consideraciones presupuestarias no la priva de su carácter de medida general de política económica, toda vez que ya tiene un carácter suficientemente general. Añade que, en el presente asunto, las reducciones incrementadas concedidas en el marco de la Operación Maribel bis/ter benefician a un número de empresas tan grande que deberían considerarse suficientemente generales para sustraerse a la calificación de ayudas de Estado y, por tanto, a la aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado.
Sobre el carácter selectivo de las reducciones incrementadas
23 Con carácter preliminar, debe recordarse que el apartado 1 del artículo 92 del Tratado declara incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones. Se consideran como ayudas, entre otras, las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos (sentencia de 1 de diciembre de 1998, Ecotrade, C-200/97, Rec. p. I-7907, apartado 34).
24 El Gobierno belga no discute que, como señaló la Comisión en el punto IV de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, al ofrecer a determinadas empresas la ventaja consistente en el incremento de la reducción en el pago de las cotizaciones sociales, el sistema establecido por la Operación Maribel bis/ter libera a dichas empresas de una parte de sus costes y les proporciona ventajas financieras que mejoran su situación competitiva.
25 El carácter social de esas intervenciones estatales no basta para que escapen desde un principio a la calificación de ayudas en el sentido del artículo 92 del Tratado (sentencias de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, C-241/94, Rec. p. I-4551, apartado 21, y de 29 de abril de 1999, España/Comisión, C-342/96, Rec. p. I-2459, apartado 23). En efecto, el apartado 1 del artículo 92 del Tratado no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (sentencias de 29 de febrero de 1996, Bélgica/Comisión, C- 56/93, Rec. p. I-723, apartado 79, y de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, antes citada, apartado 20).
26 Según jurisprudencia reiterada, debe comprobarse si las reducciones incrementadas adoptadas en el marco de la Operación Maribel bis/ter no dan lugar a ventajas en beneficio exclusivo de determinadas empresas o de determinados sectores de actividad y, por tanto, no cumplen el requisito de especificidad, que constituye una de las características del concepto de ayuda de Estado, a saber, el carácter selectivo de las medidas de que se trata (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, antes citada, apartado 24, y Ecotrade, antes citada, apartado 40).
27 Como señaló acertadamente en la vista el Gobierno belga, no puede aducirse que las medidas controvertidas constituyen ayudas de Estado debido a que las autoridades nacionales competentes disponen de una facultad discrecional en la aplicación de la reducción incrementada de las cargas sociales (véase la sentencia de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, antes citada, apartado 23). En el presente asunto, los requisitos para la concesión de las referidas reducciones incrementadas han sido establecidos por el legislador belga en los Reales Decretos mencionados y no ofrecen a las autoridades competentes ningún margen de maniobra, en especial en la elección de las empresas beneficiarias o de los sectores.
28 Tampoco puede discutirse, como han reconocido tanto el Gobierno belga como la Comisión, que el hecho de limitar las medidas controvertidas a los trabajadores manuales y, más aún, a aquellos cuyo tiempo de trabajo supere un número de horas determinado no basta para llegar a la conclusión de que existe una ayuda en el sentido del artículo 92 del Tratado.
29 No obstante, como reconoce el Gobierno belga, las reducciones incrementadas benefician únicamente a las empresas que pertenecen a ciertos sectores de la industria de transformación definidos en el artículo 1 del Real Decreto de 14 de junio de 1993 mediante referencia a la nomenclatura estadística que resulta del Reglamento nº 3037/90, y a los sectores determinados en los artículos 2 y 3 del Real Decreto de 22 de febrero de 1994 y en el artículo 1 del Real Decreto de 21 de junio de 1994.
30 El Gobierno belga reconoce que de ese modo son excluidas del beneficio de las reducciones incrementadas las empresas que pertenecen a otros sectores que, sin embargo, se caracterizan por la presencia de trabajadores manuales. Entre éstas figuran, por un lado, las empresas pertenecientes a los sectores de la industria de transformación no contemplados por los Reales Decretos y, por otro, las incluidas en el sector terciario y en el de la construcción.
31 Habida cuenta de la exclusión de estos sectores que, al igual que los afectados por la Operación Maribel bis/ter, emplean a trabajadores manuales, la Comisión señaló acertadamente, en el punto V de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, que la limitación del beneficio de las reducciones incrementadas a determinados sectores de actividad confería a dichas medidas de reducción un carácter selectivo, por lo que cumplían el requisito de especificidad.
Sobre el carácter de excepción de las reducciones incrementadas
32 Ni el elevado número de empresas beneficiarias ni la diversidad e importancia de los sectores industriales a los que pertenecen dichas empresas permiten considerar que la Operación Maribel bis/ter constituye, como pretende el Gobierno belga, una medida general de política económica.
33 En efecto, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, por un lado, unas ayudas en forma de programa de ayudas pueden afectar a todo un sector económico y, no obstante, estar comprendidas en el ámbito de aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado (véase la sentencia de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, 248/84, Rec. p. 4013, apartado 18) y, por otro lado, una medida que implica una exención parcial a favor de las empresas de un sector industrial determinado de las cargas económicas que derivan de la aplicación normal del régimen general de previsión social, sin que tal exención encuentre justificación en la naturaleza o en el sistema del aludido régimen, debe considerarse como una ayuda (sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión, 173/73, Rec. p. 709, apartado 33).
34 Por consiguiente, una medida que tiene por finalidad favorecer la creación de empleos reduciendo, para determinadas empresas, el importe de las cotizaciones sociales debe calificarse de ayuda de Estado cuando no está justificada por la naturaleza o el sistema del régimen general de previsión social.
35 En el presente asunto, el régimen general de protección social establecido por la Ley de 29 de junio de 1981 tiene como objetivo, según su artículo 3, «sustituir o completar la renta profesional del trabajador para protegerle de las consecuencias de ciertos riesgos laborales, de determinadas situaciones familiares y condiciones de vida y de los riesgos sociales». Del artículo 22 de la misma Ley se desprende que las cotizaciones de Seguridad Social, que expresan la solidaridad de los trabajadores y de los empresarios, figuran entre los medios financieros de la Seguridad Social y, por tanto, su finalidad es contribuir a la consecución de los objetivos perseguidos.
36 Es cierto que una reducción incrementada de las cotizaciones de Seguridad Social que afecta sólo a una categoría limitada de empresarios por razón de su pertenencia a determinados sectores industriales, liberándoles así de ciertas cargas sociales, no tiene, a primera vista, carácter de excepción habida cuenta de la naturaleza y del sistema del régimen general de protección social.
37 Además, en el estado actual del Derecho comunitario, los Estados miembros conservan su competencia para regular sus sistemas de Seguridad Social (sentencia de 26 de marzo de 1996, García y otros, C-238/94, Rec. p. I-1673, apartado 15). Por tanto, pueden perseguir objetivos de política del empleo, como los invocados por el Reino de Bélgica, entre los que figuran, en particular, el mantenimiento de un alto nivel de empleo entre los trabajadores manuales y el mantenimiento de un sector industrial con el fin de equilibrar la economía belga. En lo que respecta a los costes de la Seguridad Social, la Comisión incluso insta a los Estados miembros para que disminuyan los costes de la mano de obra, como resulta, en particular, del punto 1 de su Comunicación de 1997 y del texto de las «Directrices sobre ayudas al empleo» publicadas en 1995 por la Comisión (DO C 334, p. 4; en lo sucesivo, «Directrices»).
38 En cambio, debe señalarse el hecho de que las reducciones incrementadas establecidas por las autoridades belgas para lograr ese objetivo tienen como único efecto directo conceder una ventaja económica sólo a las empresas beneficiarias, liberándolas de una parte de los costes sociales con los que normalmente tendrían que cargar. Esto es aún más cierto en lo que respecta a los sectores de la horticultura y de la silvicultura, para los que la Operación Maribel bis/ter no puede, en ningún caso, estar justificada por los objetivos de la política del empleo, como ha reconocido el Gobierno belga.
39 Así pues, la Operación Maribel bis/ter, que sigue una política del empleo por medios que ofrecen una ventaja directa sólo para la situación competitiva de las empresas afectadas que pertenecen a ciertos sectores de actividad económica, no está justificada por la naturaleza y el sistema del régimen de la Seguridad Social vigente en Bélgica.
Sobre las restricciones presupuestarias
40 Las explicaciones del Gobierno belga según las cuales la Operación Maribel bis/ter es una medida general de política económica cuya extensión prevista a todos los sectores de la actividad económica sólo podría realizarse progresivamente, por razones relacionadas con las restricciones presupuestarias, no pueden acogerse.
41 Aun cuando un Estado miembro declare su intención de extender posteriormente a toda su economía unas medidas que, en un principio, limita a ciertos sectores de actividad y de generalizarlas de ese modo, tal intención no puede tenerse en cuenta para excluir la aplicación del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, ya que, según la jurisprudencia del Tribunal del Justicia recordada en el apartado 25 de la presente sentencia, esas medidas deben apreciarse únicamente en función de sus efectos.
42 La solución inversa que consistiría en apreciar el carácter de una medida que puede constituir una ayuda ilegal en función de la intención del Estado miembro de hacerla general llevaría a privar al Derecho comunitario de su eficacia en materia de ayudas de Estado. Efectivamente, en tal caso, el Estado miembro afectado podría sustraerse a las normas comunitarias mediante la mera declaración de su intención de generalizar, en el futuro, la medida reprochada.
43 Lo mismo sucede cuando el Estado miembro de que se trate puede exponer elementos capaces de constituir una primera etapa hacia una generalización de la medida examinada. Por tanto, la extensión de la Operación Maribel bis/ter a las empresas pertenecientes a los sectores de la horticultura y de la silvicultura no puede modificar en absoluto la valoración de este argumento relativo a la intención del Gobierno belga.
44 De todas estas consideraciones resulta que no puede acogerse la alegación del Gobierno belga según la cual la Comisión consideró erróneamente que la Operación Maribel bis/ter es una ayuda en el sentido del artículo 92 del Tratado. Por lo tanto, procede desestimar el primer motivo del Gobierno belga.
Sobre la incidencia de la Operación Maribel bis/ter en los intercambios entre Estados miembros
45 Mediante su segundo motivo, el Gobierno belga mantiene que, en el supuesto de que la Operación Maribel bis/ter se considerase como una ayuda en el sentido del artículo 92 del Tratado, dicha Operación no afecta a los intercambios intracomunitarios.
46 Añade que la Decisión impugnada no está suficientemente motivada, en especial por cuanto no precisa el impacto de las medidas controvertidas sobre los intercambios entre los Estados miembros, y que, por tanto, incumple la obligación de motivación prevista en el artículo 190 del Tratado CE (actualmente, artículo 253 CE).
47 En lo que respecta a la incidencia de la Operación Maribel bis/ter en los intercambios intracomunitarios, procede recordar que, según jurisprudencia del Tribunal de Justicia, cuando una ayuda estatal fortalece la posición de una empresa frente a otras empresas que compiten con ésta en los intercambios intracomunitarios, éstos deben considerarse afectados por la ayuda, incluso cuando la propia empresa beneficiaria no participe en las exportaciones. En efecto, cuando un Estado miembro concede una ayuda a una empresa, la producción interior puede mantenerse o aumentar, con la consecuencia de que disminuyen con ello las posibilidades de las empresas establecidas en otros Estados miembros de exportar sus productos hacia el mercado de dicho Estado miembro (sentencia de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, asuntos acumulados C-278/92, C-279/82 y C-280/92, Rec. p. I-4103, apartado 40).
48 En el caso de un programa de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características del referido programa para apreciar si éste concede una ventaja notable a los beneficiarios con respecto a sus competidores y si puede beneficiar sustancialmente a empresas que participan en los intercambios entre Estados miembros (sentencia Alemania/Comisión, antes citada, apartado 18). Además, en el supuesto de una ayuda no notificada, no es necesario que la motivación de la Decisión de la Comisión contenga una apreciación actualizada de sus efectos sobre la competencia y el perjuicio para los intercambios entre Estados miembros (sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, C-301/87, Rec. p. I-307, apartado 33).
49 De conformidad con dicha jurisprudencia, y en contra de lo que mantiene el Gobierno belga, no es necesario, en el caso de autos, que las empresas beneficiarias de la Operación Maribel bis/ter tengan actividades de exportación. Incluso pueden operar sólo a escala local.
50 Según la propia formulación del artículo 1 del Real Decreto de 14 de junio de 1993, recordada en el punto V de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, las empresas se benefician de la reducción incrementada cuando «ejercen principalmente sus actividades en uno de los sectores más expuestos a la competencia internacional». La Decisión impugnada precisa, en el punto anterior, que la «principal finalidad [de las reducciones incrementadas] consiste en disminuir los costes de empresas que, bien son exportadoras, bien compiten con las importaciones en Bélgica de productos de empresas extranjeras, es decir, en particular de otros Estados miembros». Esta afirmación es corroborada por una «declaración sobre el plan global para el empleo» del Gobierno belga, que, según las indicaciones que figuran en el mismo punto, fue comunicada a la Comisión el 27 de diciembre de 1993, y en la que dicho Gobierno invocaba, en particular, el deterioro de los resultados de las exportaciones para justificar el aumento de las reducciones más importantes de las cotizaciones sociales. El Gobierno belga no ha negado la existencia de dicha declaración.
51 Así pues, los intercambios intracomunitarios pueden resultar afectados por la operación de que se trata, en la medida en que ésta, como ayuda sectorial, mejora la situación competitiva de las empresas afectadas, tanto en el mercado belga como en la exportación, con respecto a las empresas establecidas en otros Estados miembros, liberándolas de una parte de sus costes sociales. En consecuencia, procede considerar que la Operación Maribel bis/ter puede afectar a los intercambios entre Estados miembros y falsear o amenazar con falsear la competencia.
52 Por otra parte, de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia recordada en los apartados 47 y 48 de la presente sentencia, no puede reprocharse a la Comisión, en tales circunstancias, una motivación insuficiente a la luz de las exigencias del artículo 190 del Tratado.
53 Habida cuenta de las consideraciones expuestas, no puede acogerse el segundo motivo del Gobierno belga, relativo a la falta de incidencia de la Operación Maribel bis/ter sobre los intercambios entre los Estados miembros y a un incumplimiento de la obligación de motivación.
Sobre la compatibilidad de la Operación Maribel bis/ter con el mercado común
54 Mediante su tercer motivo, el Gobierno belga mantiene que en el supuesto de que la Operación Maribel bis/ter sea considerada como una ayuda que afecta a los intercambios entre Estados miembros, debe declararse compatible con el mercado común en virtud de lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado. Reprocha especialmente a la Comisión no haber reconocido, ni en la Decisión impugnada ni en el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, que dicha Operación tenía carácter de ayuda a la creación de empleos.
55 Es jurisprudencia reiterada que para la aplicación del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, la Comisión goza de una amplia facultad discrecional, cuyo ejercicio implica valoraciones de tipo económico y social que deben efectuarse en el contexto comunitario (sentencia de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, C-303/88, Rec. p. I-1433, apartado 34).
56 En cuanto al ejercicio de su facultad de apreciación, la Comisión afirma, en particular en el punto 13 de las Directrices y en el punto 1 de su Comunicación de 1997, que, tradicionalmente, ha adoptado una actitud favorable con relación a las ayudas destinadas a estimular la creación de puestos de trabajo.
57 No obstante, como se desprende del punto IV de la exposición de motivos de la Decisión impugnada, la Comisión consideró en el presente asunto que no era aplicable la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado, fundamentalmente porque las reducciones incrementadas se conceden sin ninguna contrapartida social o económica directa por parte de las empresas beneficiarias y, por tanto, no están vinculadas ni a la creación de empleo en las pequeñas y medianas empresas ni a la contratación de determinadas categorías de trabajadores que tengan dificultades específicas para integrarse o reintegrarse en el mercado laboral. Por consiguiente, el régimen de ayuda establecido por la Operación Maribel bis/ter no garantiza en absoluto que pueda conseguirse el objetivo de creación de puestos de trabajo.
58 En tales circunstancias, el Gobierno belga no ha aportado las pruebas que permitan llegar a la conclusión de que la Comisión rebasó los limites de su facultad discrecional al considerar que la Operación Maribel bis/ter no cumplía los requisitos necesarios para la aplicación de la excepción prevista en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado.
59 Dado que la denegación de que se aplique lo dispuesto en la letra c) del apartado 3 del artículo 92 del Tratado no adolece de error manifiesto de apreciación, el tercer motivo del Gobierno belga también debe ser desestimado.
Sobre el carácter desproporcionado de la obligación de recuperar la ayuda
60 Mediante su cuarto motivo, el Gobierno belga rechaza la orden conminatoria que se le da de recuperar el importe de las ayudas concedidas en forma de reducción incrementada de las cotizaciones de Seguridad Social, basándose en que tal recuperación sería desproporcionada. En apoyo de su motivo, formula tres alegaciones.
61 En primer lugar, el Gobierno belga, que admite que la Comisión dispone de una facultad discrecional para exigir o no la recuperación de una ayuda ilegal, considera esa medida como una sanción demasiado severa en relación con la gravedad de la infracción cometida, habida cuenta de la incertidumbre que, según él, existe sobre el concepto de medidas generales y su delimitación con respecto al concepto de ayuda.
62 En segundo lugar, estima que, habida cuenta del deber de cooperación establecido en el artículo 5 del Tratado CE (actualmente, artículo 10 CE), la Comisión estaba obligada a limitar los perjuicios resultantes de la declaración de ilegalidad de la Operación Maribel bis/ter y, por esa razón, debería haber recurrido a medios menos rigurosos. En particular, habría debido ordenar al Gobierno belga que suspendiera la ayuda, que no había sido notificada, mientras ella examinaba su compatibilidad con las normas del Tratado en materia de ayudas de Estado.
63 Por último, el Gobierno belga reprocha a la Comisión no haber dado informaciones precisas sobre su intención de exigir o no la recuperación de los importes concedidos en el marco de la Operación Maribel bis/ter. Según él, al no expresarse claramente a este respecto en la fase de examen, la Comisión vulneró los derechos de defensa y el principio de seguridad jurídica.
Sobre la facultad de la Comisión de exigir la recuperación
64 En primer lugar, debe recordarse que la supresión de una ayuda estatal concedida ilegalmente por vía de recuperación es la consecuencia lógica de la comprobación de su ilegalidad (sentencia de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, C-142/87, Rec. p. I-959, apartado 66) y que la obligación del Estado de suprimir una ayuda que la Comisión considera incompatible con el mercado común tiene por objeto restablecer la situación anterior (sentencia de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia, C-350/93, Rec. p. I-699, apartado 21). Además, el Gobierno belga ha admitido esa función del reembolso de los importes concedidos en concepto de ayudas ilegales.
65 A través de esa devolución, el beneficiario pierde la ventaja de que había disfrutado en el mercado respecto a sus competidores y queda restablecida la situación anterior a la concesión de la ayuda (sentencia de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia, C-350/93, antes citada, apartado 22). Dado que la única finalidad de la devolución es restablecer la situación legal anterior, en principio no puede ser considerada como una sanción.
66 De esa función de devolución resulta asimismo que, como norma general, salvo circunstancias excepcionales, la Comisión no puede rebasar los límites de su facultad discrecional, reconocida por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (sentencia de 24 de febrero de 1987, Deufil/Comisión, 310/85, Rec. p. 901, apartado 24), cuando pide al Estado miembro que recupere las sumas concedidas en concepto de ayudas ilegales, ya que lo único que hace es restablecer la situación anterior.
67 Si bien el Gobierno belga invoca dos casos especiales en los que la Comisión tuvo que renunciar a una petición de devolución, en el presente asunto nada indica que existan circunstancias excepcionales que justifiquen la misma solución. Además, el propio Gobierno belga no presenta ninguna justificación que permita llegar a una conclusión en ese sentido, sino que se limita a alegar que la petición de recuperación es desproporcionada.
Sobre la desproporción entre la falta y la obligación de la recuperación
68 En lo que se refiere al supuesto carácter desproporcionado de la obligación de recuperar la ayuda con respecto a la falta imputada al Reino de Bélgica, debe recordarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la recuperación de una ayuda de Estado ilegalmente concedida, con objeto de restablecer la situación anterior, no puede, en principio, considerarse una medida desproporcionada en relación con los objetivos de las disposiciones del Tratado en materia de ayudas de Estado (sentencias de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 66, y de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, antes citada, apartado 75).
69 La incertidumbre que, según el Gobierno belga, caracteriza al concepto de medidas generales y, por consiguiente, a la extensión del ámbito de aplicación de las normas comunitarias en materia de ayudas de Estado no puede modificar esta apreciación y hacer que la petición de recuperación sea inadecuada.
70 El propio Gobierno belga señaló que la Comisión, mediante escrito de 17 de agosto de 1993, había solicitado información sobre la Operación Maribel bis poco después de su entrada en vigor. Así pues, es evidente que no pudo engañarse sobre la intención de la Comisión de comprobar si dicha operación constituía o no una ayuda ilegal. Además, el escrito que el ministère des Affaires sociales belga dirigió el 15 de septiembre de 1993 al representante permanente de Bélgica ante las Comunidades, tras la solicitud de la Comisión, hacía referencia al concepto de «ayuda a las empresas exportadoras».
71 Así pues, la incertidumbre en cuanto al concepto de medidas generales no podía impedir al Gobierno belga saber, desde el principio de la investigación, que la Operación Maribel bis podía constituir una ayuda de Estado en el sentido del artículo 92 del Tratado. Por consiguiente, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, que, en la sentencia Deufil/Comisión, antes citada, ya había reconocido a la Comisión la facultad de intimar a las autoridades nacionales que ordenen la devolución de los importes pagados, y habida cuenta de la práctica seguida tras esa sentencia por la Comisión, dicho Gobierno no podía desconocer la posibilidad de que la Comisión le ordenase recuperar los importes concedidos en virtud de la Operación Maribel bis/ter.
72 Por lo que respecta a la práctica de la Comisión, no puede discutirse ni ignorarse que, antes incluso del establecimiento de la Operación Maribel bis/ter, la Comisión tenía la costumbre de ordenar la recuperación cuando comprobaba que una ayuda era incompatible con las normas del Tratado en materia de ayudas de Estado (véanse, a este respecto, las sentencias de 13 de julio de 1988, Francia/Comisión, 102/87, Rec. p. 4067, apartado 9; de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, antes citada, apartado 6; de 21 de marzo de 1990, Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 8; de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, antes citada, apartado 2, y de 10 de junio de 1993, Comisión/Grecia, C-183/91, Rec. p. I-3131, apartado 3).
Sobre la suspensión de las reducciones incrementadas durante la fase de examen
73 En cuanto a la segunda alegación del Gobierno belga, relativa al incumplimiento, por parte de la Comisión, de una supuesta obligación de utilizar una medida menos rigurosa, en primer lugar debe recordarse que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión, cuando compruebe que una ayuda ha sido concedida sin haber sido notificada, y después de haber requerido al Estado miembro interesado para que presente sus observaciones al respecto, puede intimarle, por medio de una decisión provisional, a la espera del resultado del examen de la ayuda, a que suspenda inmediatamente su concesión (sentencia de 14 de febrero de 1990, Francia/Comisión, antes citada, apartado 19, y de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, antes citada, apartado 46).
74 No obstante, dicha jurisprudencia no implica que la Comisión esté obligada a conminar automáticamente al Estado miembro interesado a que suspensa el pago de una ayuda que no ha sido notificada de conformidad con el apartado 3 del artículo 93 del Tratado (sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1995, SIDE/Comisión, T-49/93, Rec. p. II-2501, apartado 83). En efecto, lo contrario llevaría a privar de su interés a la obligación legal impuesta al Estado miembro por el apartado 3 del artículo 93 del Tratado de no ejecutar las medidas proyectadas antes de la decisión definitiva de la Comisión y produciría la consecuencia de invertir las funciones de los Estados miembros y de la Comisión.
75 De todos modos, en el presente asunto, una orden conminatoria de suspensión no habría tenido el mismo efecto que la obligación de recuperación, en la medida en que una parte de las reducciones incrementadas ya se había efectuado en el momento de la primera solicitud de información de la Comisión, independientemente de que ésta tuviese lugar el 17 de agosto de 1993, como afirma el Gobierno belga, o el 4 de febrero de 1994, fecha mencionada por la Comisión en la Decisión de 9 de julio de 1996 y en la Decisión impugnada.
76 Además, antes de intimar al Gobierno belga a que suspendiese la Operación Maribel bis/ter, la Comisión, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, debería haber requerido al Reino de Bélgica para que presentara sus observaciones sobre tal medida (sentencias de 21 de marzo de 1991, Italia/Comisión, antes citada, apartado 46, y de 11 de julio de 1996, SFEI y otros, C-39/94, Rec. p. I-3547, apartado 43), lo que necesariamente habría retrasado la suspensión de la ayuda.
Sobre la falta de información acerca de las intenciones de la Comisión
77 Por lo que respecta a la supuesta falta de información sobre la intención de la Comisión de ordenar, en su caso, la recuperación de la ayuda ilegal, debe señalarse que la Comisión indicó, sin ser desmentida, que su primera solicitud de información, la cual, según el propio Gobierno belga, data del 17 de agosto de 1993, contenía la siguiente advertencia: «La Comisión recuerda al Gobierno belga el escrito enviado por ella a todos los Estados miembros el 3 de noviembre de 1983 acerca de las obligaciones de éstos en virtud del apartado 3 del artículo 93 del Tratado CEE y la Comunicación publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas C 318/3 de 24 de noviembre de 1983, que señalaba que toda ayuda concedida ilegalmente puede ser objeto de una petición de devolución».
78 Asimismo debe añadirse que el penúltimo párrafo de la Decisión de 9 de julio de 1996 se remitía de nuevo al escrito de 3 de noviembre de 1983 y a la Comunicación publicada el 24 de noviembre de 1983 y recordaba también los escritos de 4 de marzo de 1991, 22 de febrero y 30 de mayo de 1995, dirigidos por la Comisión a todos los Estados miembros con respecto a las ayudas concedidas ilegalmente, así como la Comunicación de la Comisión a los Estados miembros (DO 1995, C 156, p. 5) sobre el mismo tema.
79 Así pues, la Comisión no dio a entender en absoluto que renunciaría, en su caso, a pedir la devolución de los importes concedidos en el marco de la Operación Maribel bis/ter. Por consiguiente, el Gobierno belga no podía ignorar el riesgo de una posible recuperación de la ayuda ilegal, de modo que sus imputaciones basadas en una violación del principio de seguridad jurídica y de los derechos de defensa deben desestimarse.
Sobre la falta de motivación
80 Con carácter subsidiario, el Gobierno belga reprocha a la Comisión no haber motivado su decisión de ordenar la recuperación de la ayuda y haber así infringido el artículo 190 del Tratado.
81 Es jurisprudencia del Tribunal de Justicia que, en principio, la exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias del caso de que se trate, en particular del contenido del acto, de la naturaleza de los motivos invocados y del interés que su destinatario puede tener en recibir explicaciones (sentencias de 13 de marzo de 1985, Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión, asuntos acumulados 296/82 y 318/82, Rec. p. 809, apartado 19, y de 24 de octubre de 1996, Alemania y otros/Comisión, asuntos acumulados C-329/93, C-62/95 y C-63/95, Rec. p. I-5151, apartado 31).
82 No obstante, en materia de ayudas de Estado, cuando, en contra de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo 93 del Tratado, la subvención proyectada haya sido ya entregada, la Comisión, que puede intimar a las autoridades nacionales a que ordenen la devolución, no está obligada a exponer motivos específicos para justificar el ejercicio de esa facultad (sentencia de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, antes citada, apartado 78).
83 En el caso de autos, la Decisión impugnada no contiene ninguna motivación de la petición de recuperación de las ayudas. Si bien esa falta total de justificación, considerada aisladamente o en otro contexto, puede parecer intolerable, teniendo en cuenta, en particular, las dificultades administrativas a que dará lugar la ejecución de dicha Decisión, relacionadas con el ámbito de aplicación extendido de la Operación Maribel bis/ter y con su complejidad, debe señalarse que tiene lugar de manera que no constituye una sorpresa, en un contexto bien conocido del Gobierno belga y en el marco de una Decisión que explica, de manera detallada, por qué las ayudas de referencia son incompatibles con el mercado común. Por tanto, procede también desestimar esa alegación del Gobierno belga.
84 De las consideraciones que preceden resulta que no puede acogerse el motivo referente a que la obligación de recuperar los importes concedidos es desproporcionada.
Sobre la imposibilidad de ejecutar la obligación de recuperar la ayuda
85 Mediante este último motivo, el Gobierno belga mantiene que le es absolutamente imposible recuperar los importes concedidos en forma de reducciones incrementadas, a causa, especialmente, del ámbito de aplicación extendido y de la complejidad de la Operación Maribel bis/ter. Explica que tendría que comprobar, en más de dos mil empresas y trimestre por trimestre, el número de trabajadores manuales empleados en períodos específicos. Además, la recuperación estaría excluida de antemano en el caso de las empresas que, entretanto, hubiesen solicitado ser declaradas en quiebra.
86 La Comisión, que propone la inadmisibilidad de este motivo, señala con acierto que la imposibilidad absoluta que se alega no puede invalidar la Decisión impugnada, dado que sólo surge en la fase de la ejecución. En efecto, de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia resulta que eventuales dificultades, procesales o de otra naturaleza, respecto a la ejecución del acto impugnado no pueden influir sobre la legalidad del mismo (sentencia de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, antes citada, apartado 80). En cambio, la Comisión no puede imponer, mediante una Decisión como la impugnada, bajo pena de su invalidez, una obligación cuya ejecución sea, desde su nacimiento, de manera objetiva y absoluta, imposible de realizar. Por lo tanto, el motivo del Gobierno belga sólo podría acogerse en la medida en que la recuperación nunca hubiese podido objetivamente ser ejecutada.
87 Debe añadirse que, una vez expirado el plazo para interponer un recurso de anulación contra una decisión de la Comisión por la que se conmina a un Estado miembro a que recupere una ayuda ilegal, la alegación basada en la imposibilidad absoluta de ejecución de una orden conminatoria de ese tipo es el único medio de defensa que el Estado miembro afectado puede aún invocar en el recurso formulado por la Comisión sobre la base del párrafo segundo del apartado 2 del artículo 93 del Tratado (sentencias de 15 de enero de 1986, Comisión/Bélgica, 52/84, Rec. p. 89, apartados 13 y 14; de 2 de febrero de 1989, Comisión/Alemania, 94/87, Rec. p. 175, apartado 8; Comisión/Grecia, antes citada, apartado 10, y de 29 de enero de 1998, Comisión/Italia, C-280/95, Rec. p. I-259, apartado 13).
88 Además, el Estado miembro que, al ejecutar una Decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado, encuentre dificultades imprevistas e imprevisibles o advierta consecuencias no contempladas por la Comisión, debe someter estos problemas a la apreciación de esta última, proponiendo las modificaciones apropiadas de la Decisión de que se trate. En tal caso, la Comisión y el Estado miembro deben, con arreglo a la norma que impone a los Estados miembros y a las Instituciones comunitarias deberes recíprocos de cooperación leal, que inspira principalmente el artículo 5 del Tratado, colaborar de buena fe para superar las dificultades dentro del pleno respeto a las disposiciones del Tratado, y en especial las relativas a las ayudas (sentencia de 4 de abril de 1995, Comisión/Italia, C-348/93, Rec. p. I-673, apartado 17). A la luz de estas consideraciones procede examinar los argumentos del Gobierno belga expuestos en apoyo de esta alegación respetando los límites establecidos al presente recurso de anulación.
89 El hecho de que algunas empresas hayan solicitado la declaración de quiebra con posterioridad a la Decisión impugnada no puede impedir la recuperación de la ayuda en lo que respecta a la mayoría de las empresas que sigue en activo. Por tanto, ese argumento no es pertinente (véase, en este sentido, la sentencia de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, antes citada, apartado 80).
90 En cuanto a las dificultades de orden administrativo y práctico que de modo indiscutible se van a producir por el gran número de empresas afectadas, de la sentencia de 29 de enero de 1998, Comisión/Italia, antes citada, se deduce que ellas tampoco pueden dar lugar a que se considere que es técnicamente imposible realizar la recuperación. En efecto, a pesar de la innegable existencia de dificultades como las mencionadas por el Gobierno belga al dictarse la orden conminatoria impugnada, nada prueba, por un lado, que sea absolutamente imposible efectuar la recuperación y, por otro lado, que esa imposibilidad absoluta existiese ya en el momento en que la Comisión adoptó la Decisión impugnada. En tales circunstancias, reconocer la imposibilidad de una recuperación equivaldría a cuestionar la eficacia del Derecho comunitario en materia de ayudas de Estado, lo que no puede admitirse.
91 Por consiguiente, debe desestimarse también el último motivo del Gobierno belga, relativo a la imposibilidad de una recuperación.
92 Así pues, al no haber prosperado ninguna de las alegaciones formuladas por el Gobierno belga, procede desestimar el recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
93 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la Comisión que se condene al Reino de Bélgica y haber sido desestimados los motivos formulados por éste, procede condenarle en costas.$
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Reino de Bélgica.