CELEX: 61991CJ0225
Staatssteun
Klacht van concurrent
Niet-inleiding van onderzoeksprocedure
Beroep tot nietigverklaring

Overwegingen van het arrest
1 Bij op 6 september 1991 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft Matra SA (hierna: "Matra") krachtens artikel 173, tweede alinea, EEG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van een haar op 30 juli 1991 meegedeelde beschikking van de Commissie, waarin deze verklaarde geen bezwaar te hebben tegen een steunvoornemen van de Portugese Republiek ten behoeve van een gemeenschappelijke onderneming van Ford of Europe Inc. (hierna: "Ford") en Volkswagen AG (hierna: "VW") voor de bouw van een fabriek voor polyvalente wagens te Setúbal (Portugal).
2 Blijkens het dossier heeft de Portugese Republiek op 26 maart 1991, overeenkomstig artikel 93, lid 3, van het Verdrag en het communautaire kader voor staatssteun aan de automobielindustrie (PB 1989, C 123, blz. 3), bij de Commissie een steunvoornemen aangemeld ten behoeve van de onderneming Newco, een onderneming die voor gelijke delen door Ford en VW is opgericht, voor de bouw van een fabriek voor polyvalente wagens te Setúbal, voor de periode tussen 1991 en 1995.
3 De aangemelde steun bedroeg 97,44 miljard ESC voor een totale investering van 454 miljard, waarvan 297 miljard recht gaven op steun. De steun bestond uit een regionale subsidie van 89,1 miljard, uitbetaald in het kader van de "Sistema de Incentivos de Base Regional" (hierna: "SIBR"), een in 1988 door de Commissie goedgekeurde Portugese regionale steunregeling, en uit een belastingvermindering van 8,34 miljard ESC met ingang van 1997. Voorts zijn een door de Portugese regering en Newco gezamenlijk georganiseerd opleidingsprogramma voor werknemers voor een bedrag van 36 miljard ESC, dat voor 90 % door de Portugese regering wordt gefinancierd, en bepaalde infrastructuurinvesteringen op het gebied van de wegenbouw, de water- en elektriciteitsvoorziening en de verwerking van afval, voorzien.
4 Naar aanleiding van een op 26 juni 1991 door Matra ingediende klacht wegens schending door de Portugese Republiek van de artikelen 92 e.v. van het Verdrag en door Ford en VW van artikel 85 van het Verdrag, vond een onderhoud plaats tussen de Commissie en Matra. Tijdens dit onderhoud werd Matra gehoord en legde de Commissie uit, waarom de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag niet was ingeleid.
5 Op 16 juli 1991 deelde de Commissie de Portugese regering mee, geen bezwaar te hebben tegen het aangemelde steunvoornemen.
6 Op 30 juli 1991 stuurde de Commissie Matra ter informatie de beschikking van 16 juli 1991.
7 Bij beschikking van 4 december 1991 (zaak C-225/91 R, Matra, Jurispr. 1991, blz. I-5823) wees de president van het Hof het door Matra ingediende verzoek om opschorting van de tenuitvoerlegging van de beschikking die het voorwerp is van het onderhavige beroep tot nietigverklaring, af.
8 Bij beschikkingen van 8 april 1992 zijn de Portugese Republiek, en de vennootschappen Ford of Europe Inc., Ford Werke AG en Volkswagen AG toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van de Commissie.
9 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van het geding, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting. Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dit van belang is voor de redenering van het Hof.
De ontvankelijkheid
10 De interveniënten Ford-Werke AG en Portugese Republiek betwisten de ontvankelijkheid van het beroep met het betoog, dat Matra niet op goede gronden kan stellen rechtstreeks en individueel te zijn geraakt door de bestreden beschikking. De Commissie daarentegen betwist niet dat Matra, ofschoon zij haars inziens niet de geadresseerde van de beschikking is, rechtstreeks en individueel wordt geraakt.
11 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat volgens artikel 37, derde alinea, van 's Hofs Statuut-EEG de conclusies van het verzoek tot interventie slechts kunnen strekken tot ondersteuning van de conclusies van een der partijen. Volgens artikel 93, lid 4, van het Reglement voor de procesvoering aanvaardt de interveniënt het geding bovendien in de stand waarin het zich op het ogenblik van interventie bevindt.
12 Hieruit volgt, dat de interveniënten geen exceptie van niet-ontvankelijkheid kunnen opwerpen en dat het Hof derhalve niet gehouden is de door hen aangevoerde middelen te onderzoeken (zie arrest van 24 maart 1993, zaak C-313/90, CIRFS, Jurispr. 1993, blz. I-1125).
13 Daar het evenwel gaat om een middel van niet-ontvankelijkheid dat van openbare orde is, moet het ingevolge artikel 92, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering ambtshalve worden onderzocht (zie, onder meer, arrest van 11 juli 1990, gevoegde zaken C-305/86 en C-160/87, Neotype, Jurispr. 1990, blz. I-2945, en arrest CIRFS, reeds aangehaald).
14 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak anderen dan de geadresseerden van een beschikking slechts op goede gronden kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt in de zin van artikel 173, tweede alinea, indien deze beschikking hen betreft uit hoofde van bepaalde bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de geadresseerde (arrest van 15 juli 1963, zaak 25/62, Plaumann, Jurispr. 1963, blz. 207).
15 Om te bepalen of in casu aan deze voorwaarden is voldaan, moet worden herinnerd aan het doel van de in artikel 93, lid 1, respectievelijk lid 2, van het Verdrag voorziene procedures.
16 Gelijk het Hof reeds heeft geoordeeld (zie, laatstelijk, arrest van 19 mei 1993, zaak C-198/91, Cook, Jurispr. 1993, blz. I-2487) moet onderscheid worden gemaakt tussen, enerzijds, de bij artikel 93, lid 3, van het Verdrag ingestelde preliminaire fase van onderzoek van de steun, die enkel tot doel heeft de Commissie de gelegenheid te geven zich een eerste mening te vormen over de gehele of gedeeltelijke verenigbaarheid van de betrokken steun en, anderzijds, de onderzoeksfase van artikel 93, lid 2, van het Verdrag. Slechts in het kader van deze onderzoeksfase, die bedoeld is om de Commissie volledig te informeren over alle gegevens van de zaak, is de Commissie volgens het Verdrag verplicht, de belanghebbenden aan te manen hun opmerkingen te maken.
17 Wanneer de Commissie, zonder de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden, op basis van lid 3 van dat artikel vaststelt, dat een steunmaatregel verenigbaar is met de gemeenschappelijke markt, kunnen degenen voor wie deze procedurele waarborgen in het leven zijn geroepen, slechts de naleving ervan verkrijgen, indien zij de mogelijkheid hebben deze beschikking van de Commissie voor het Hof te betwisten.
18 Het Hof heeft de belanghebbenden in de zin van artikel 93, lid 2, van het Verdrag omschreven als de personen, ondernemingen of verenigingen die eventueel door de verlening van de steun in hun belangen worden geraakt, met name concurrerende ondernemingen en beroepsverenigingen (zie, onder meer, arrest van 14 november 1984, zaak 323/82, Intermills, Jurispr. 1984, blz. 3809, r.o. 16, en arrest Cook, reeds aangehaald, r.o. 24).
19 In casu kan niet worden betwist, dat Matra in haar hoedanigheid van belangrijkste producent van polyvalente voertuigen binnen de Gemeenschap en toekomstige concurrent van de onderneming Newco door de verlening van de litigieuze steun in haar belangen wordt geraakt en daarom belanghebbende is in de zin van artikel 93, lid 2, van het Verdrag.
20 Hieruit volgt, dat het door Matra ingestelde beroep ontvankelijk moet worden verklaard.
Ten gronde
21 Tot staving van haar beroep voert Matra drie middelen aan, te weten, kennelijk onjuiste beoordeling van de betrokken steunmaatregel, schending van de procesregels en niet-inachtneming van bepaalde algemene rechtsbeginselen.
Het middel inzake kennelijk onjuiste beoordeling
22 In het kader van dit middel tot nietigverklaring voert Matra drie grieven aan, te weten kennelijk verkeerde beoordeling door de Commissie van het risico van het creëren van een te grote produktiecapaciteit en van de regionale handicap, en kennelijk verkeerde kwalificatie van de steun op het gebied van de infrastructuur en de opleiding.
23 Voor het onderzoek van deze grieven moet er om te beginnen aan worden herinnerd, dat het Hof in het kader van een wettigheidstoetsing enkel kan nagaan, of de bestreden beschikking om één van de in artikel 173 van het Verdrag genoemde redenen onwettig is, zonder zijn feitelijke beoordeling, met name op economisch vlak, in de plaats te kunnen stellen van de beoordeling van degene die de beschikking heeft gegeven.
24 Voorts is het vaste rechtspraak, dat de Commissie bij de toepassing van artikel 93, lid 3, van het Verdrag over een ruime beoordelingsbevoegdheid beschikt, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader (zie, onder meer, arrest van 21 maart 1991, zaak C-303/88, Italië/Commissie, Jurispr. 1991, blz. I-1433, r.o. 34).
25 In het kader van deze wettigheidstoetsing dient het Hof zich derhalve te beperken tot het onderzoek, of de Commissie de aan haar beoordelingsvrijheid inherente grenzen niet heeft overschreden door een vertekening of een kennelijk onjuiste beoordeling van de feiten of door misbruik van bevoegdheid of procedure.
26 Wat de beoordeling van het risico van het creëren van een te grote produktiecapaciteit betreft, moet worden vastgesteld, dat de Commissie, gelijk de advocaat-generaal heeft opgemerkt (punten 13-15 van de conclusie), deze vraag op genuanceerde en gedetailleerde wijze heeft onderzocht alvorens te concluderen, dat dit risico niet aanwezig is. In het kader van dit onderzoek heeft zij met name verwezen naar marktanalyses van onafhankelijke deskundigen, die een belangrijke expansie van de markt voor polyvalente voertuigen tot het midden van de jaren negentig voorzagen, en naar de voorzienbare ontwikkelingen betreffende de produktie van de verschillende betrokken autofabrikanten, om daaruit te concluderen, dat de betrokken steun het evenwicht tussen vraag en aanbod niet wezenlijk zou beïnvloeden.
27 Aangaande de beoordeling van de regionale handicap zij opgemerkt, dat de Commissie de verschillende nadelen die een investering in de regio Setúbal meebrengt, eveneens heeft onderzocht en afgewogen. Zij heeft onder meer melding gemaakt van de geografische afstand van de regio Setúbal tot de belangrijkste markten en van de relatieve economische achterstand van de regio, factoren die hogere kosten van transport, opslag, buitenlands personeel en infrastructuur meebrengen, en zij heeft vastgesteld, dat deze handicap slechts gedeeltelijk wordt gecompenseerd door de lagere arbeids- en bouwkosten. De intensiteit van de toegekende steun blijft overigens ruimschoots onder de percentages die worden toegestaan in het kader van de door de Commissie goedgekeurde SIBR.
28 Onder deze omstandigheden blijkt uit de door Matra aangevoerde argumenten, die gebaseerd zijn op door haar verrichte analyses van de ontwikkeling van de markt en op de beoordeling van de regionale handicap, niet dat de Commissie haar beschikking heeft gebaseerd op een kennelijk onjuiste beoordeling van de economische gegevens.
29 Wat de infrastructuurinvesteringen en het opleidingsprogramma betreft, moet worden beklemtoond, dat de Commissie in de omstreden beschikking heeft vastgesteld, dat deze infrastructuur en opleiding niet alleen aan de gemeenschappelijke onderneming ten goede zouden komen. Op grond hiervan kon zij concluderen, dat de door de Portugese Republiek verleende financiële bijstand niet als staatssteun moest worden aangemerkt.
30 Mitsdien moet worden vastgesteld, dat Matra er evenmin in is geslaagd aan te tonen, dat de Commissie bij deze analyse en bij de daaruit afgeleide kwalificatie van de financiële bijstand, een kennelijk onjuiste beoordeling van de economische gegevens heeft gegeven.
31 Het eerste middel moet derhalve worden afgewezen.
Het middel inzake schending van de procesregels
32 Matra stelt, dat gelet op de ernstige moeilijkheden bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de litigieuze steun met de gemeenschappelijke markt, de Commissie verplicht was de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag in te leiden, en dat zij geen beschikking kon geven zonder de uitkomst te hebben afgewacht van de met betrekking tot de overeenkomst tussen Ford en VW krachtens verordening nr. 17 van de Raad van 6 februari 1962, Eerste verordening betreffende de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag (PB 1962, blz. 204), ingeleide procedure. Voorts heeft de Commissie de bestreden beschikking ontoereikend gemotiveerd.
33 Wat de grief inzake het niet-inleiden van de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag betreft, zij eraan herinnerd, dat deze procedure volgens vaste rechtspraak (zie, laatstelijk, arrest van 19 mei 1993, Cook, reeds aangehaald, r.o. 29) onontbeerlijk is wanneer de Commissie ernstige problemen ondervindt bij de beoordeling van de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt. De Commissie kan zich dus slechts tot de preliminaire fase van artikel 93, lid 3, beperken om een gunstige beslissing over een steunmaatregel te nemen, wanneer zij na een eerste onderzoek tot de overtuiging komt, dat deze steun verenigbaar is met het Verdrag. Heeft dit eerste onderzoek haar daarentegen tot een andere overtuiging gebracht, of konden hierbij niet alle problemen die bij de beoordeling van de verenigbaarheid van deze steun met de gemeenschappelijke markt zijn gerezen, uit de weg worden geruimd, dan is de Commissie verplicht de noodzakelijke adviezen in te winnen en daartoe de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden.
34 Mitsdien moet worden nagegaan, of de beoordelingen waarop de Commissie zich in deze zaak heeft gebaseerd, moeilijkheden opleverden die de inleiding van deze procedure konden rechtvaardigden.
35 Als serieuze problemen waarop de Commissie bij de beoordeling zou zijn gestuit, noemt Matra de omvang van het project en het hoge steunbedrag, het risico van het creëren van een te grote produktiecapaciteit en de noodzaak om de Portugese Republiek te vragen wijzigingen aan te brengen in het oorspronkelijke steunvoornemen.
36 Dienaangaande zij opgemerkt, dat de omvang van een investering of van een steunmaatregel op zich geen serieuze problemen kan opleveren. Anders zou de Commissie verplicht zijn de procedure van artikel 93, lid 2, in te leiden, telkens wanneer de investering of de steunmaatregel bepaalde bedragen overschrijdt, die overigens dienen te worden gepreciseerd. De beslissende factor is overigens niet zozeer het bedrag van de steun, maar de invloed ervan op het intracommunautaire handelsverkeer. Ten slotte zij beklemtoond, dat de steunintensiteit ruimschoots onder de door de Commissie in het kader van de SIBR toegestane percentages blijft.
37 Wat de beoordeling van het risico van het ontstaan van een te grote produktiecapaciteit betreft, heeft het Hof in rechtsoverweging 26 van dit arrest reeds vastgesteld, dat de Commissie een economische analyse van dit punt heeft verricht op basis van, met name, een studie van onafhankelijke deskundigen, en dat zij hierbij de grenzen van haar beoordelingsvrijheid niet heeft overschreden.
38 Wat het verloop van de procedure betreft, stelt de Commissie terecht, dat de Portugese regering bij het aanvankelijk aangemelde project slechts preciseringen en aanvullingen heeft verstrekt die niet kunnen worden beschouwd als belangrijke wijzigingen die aan de door de Commissie gestelde voorwaarden voldoen. Matra heeft dus niet aangetoond, dat het gebruik van de infrastructuur door derden en het openstellen van het opleidingsprogramma voor andere ondernemingen dan Newco, gelijk zij stelt, op verzoek van de Commissie geschiedde. Ten slotte moet worden vastgesteld, dat de overlegging, door de Portugese Republiek, van een jaarlijks evaluatierapport uitsluitend tot doel heeft, de Commissie de gelegenheid te geven te onderzoeken, of deze Lid-Staat de modaliteiten van de steunverlening in acht heeft genomen, en dus niet als bewijs van het bestaan van ernstige beoordelingsproblemen kan worden beschouwd.
39 Onder deze omstandigheden moet worden vastgesteld, dat de Commissie geen enkele onwettigheid heeft begaan door te oordelen dat er geen ernstige problemen waren bij de beoordeling van de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt en dat zij daarom de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag niet behoefde in te leiden.
40 Matra verwijt de Commissie voorts, dat zij heeft besloten geen bezwaar te maken tegen de litigieuze steun, zonder de uitkomst af te wachten van de procedure die voor de overeenkomst tussen Ford en VW was ingeleid krachtens verordening nr. 17, en dat zij daardoor het verband tussen de artikelen 85 en 92 van het Verdrag heeft miskend.
41 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de procedure van de artikelen 92 en 93 de Commissie en, onder bepaalde voorwaarden, de Raad weliswaar een ruime beoordelingsvrijheid laat bij het onderzoek van de verenigbaarheid van een steunregeling van een Lid-Staat met de vereisten van de gemeenschappelijke markt, maar dat uit de algemene structuur van het Verdrag blijkt, dat deze procedure nooit mag leiden tot een resultaat dat strijdig zou zijn met de specifieke verdragsbepalingen (arrest van 21 mei 1980, zaak 73/79, Commissie/Italië, Jurispr. 1980, blz. 1533). Voorts oordeelde het Hof, dat uitvoeringsvoorschriften van een steunmaatregel die in strijd zijn met andere bijzondere verdragsbepalingen dan de artikelen 92 en 93, dermate nauw verbonden kunnen zijn met het doel van de steun, dat zij niet afzonderlijk kunnen worden beoordeeld (arrest van 22 maart 1977, zaak 74/76, Iannelli, Jurispr. 1977, blz. 557).
42 Deze op de Commissie rustende verplichting om de samenhang tussen de artikelen 92 en 93 en andere verdragsbepalingen te respecteren, geldt in het bijzonder wanneer deze andere bepalingen, zoals in casu, eveneens een niet-vervalste mededinging binnen de gemeenschappelijke markt tot doel hebben.
43 Wanneer de Commissie een beschikking geeft over de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt, mag zij immers niet voorbijgaan aan het risico, dat particuliere marktdeelnemers de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt ongunstig beïnvloeden.
44 Dit neemt niet weg, dat de procedure van de artikelen 85 e.v. en van de artikelen 92 e.v. van het Verdrag onafhankelijke procedures vormen, die door specifieke regels worden beheerst.
45 Wanneer de Commissie een beslissing neemt over de verenigbaarheid van een steunmaatregel van een staat met de gemeenschappelijke markt, is zij derhalve niet verplicht de uitkomst af te wachten van een krachtens verordening nr. 17 ingeleide parallelle procedure wanneer zij op basis van een economische onderzoek van de situatie dat geen enkele kennelijke beoordelingsfout bevat, tot de overtuiging is gekomen, dat de begunstigde van de steun zich niet in een situatie bevindt die in strijd is met de artikelen 85 en 86 van het Verdrag.
46 In casu heeft de Commissie de samenhang tussen deze beide procedures evenwel gerespecteerd. Zo heeft zij in de bestreden beschikking onderzocht, in welke mate de mededinging binnen de gemeenschappelijke markt nadelig kon worden beïnvloed. In haar overeenkomstig artikel 19, lid 3, van verordening nr. 17 gedane mededeling (91/C 182/07) (PB 1991, C 182, blz. 8), die is bekendgemaakt vóór de vaststelling van de bestreden beschikking, kondigde de Commissie haar voornemen aan, een gunstige beschikking als bedoeld in artikel 85, lid 3, van het EEG-Verdrag te geven ten aanzien van de overeenkomsten tussen Ford en VW. Ten slotte verklaarde de Commissie in de brief waarbij zij de omstreden beschikking aan Matra zond, dat de betrokken samenwerking voldeed aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de in artikel 85, lid 3, van het Verdrag voorziene ontheffing.
47 Onder deze omstandigheden kan Matra de Commissie niet verwijten, dat zij de bestreden beschikking heeft gegeven zonder de uitkomst af te wachten van de krachtens verordening nr. 17 ingeleide onderzoeksprocedure.
48 Wat ten slotte de grief inzake ontoereikende motivering van de beschikking betreft, volstaat het op te merken, dat de beschikking om de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag niet in te leiden, die binnen een kort tijdsbestek wordt gegeven, enkel moet aangeven waarom de Commissie van mening is, dat er geen ernstige problemen bestaan om de verenigbaarheid van de betrokken steun met de gemeenschappelijke markt te beoordelen. Bovendien moet de motivering van de omstreden beschikking worden beoordeeld in het kader van de SIBR en van de criteria die zijn vastgesteld in het communautaire kader voor staatssteun aan de automobielindustrie.
49 Gelet op een en ander moet de bestreden beschikking voldoende gemotiveerd worden geacht.
50 Mitsdien moet ook het tweede middel worden afgewezen.
Het middel inzake schending van bepaalde algemene rechtsbeginselen
51 In het kader van dit middel voert Matra twee grieven aan, te weten schending van het recht van verweer en miskenning, door de Commissie, van het beginsel van goed bestuur.
52 Wat de eerste grief betreft, zij eraan herinnerd dat, gelijk het Hof in rechtsoverweging 16 van dit arrest heeft gepreciseerd, de Commissie de belanghebbende ondernemingen alleen in het kader van de onderzoeksfase van artikel 93, lid 2, van het Verdrag de gelegenheid moet geven hun opmerkingen in te dienen.
53 Het Verdrag legt een dergelijke verplichting daarentegen niet op in de gevallen waarin de Commissie zich er wettelijk toe mag beperken de verenigbaarheid van de steun in het kader van de bij artikel 93, lid 3, van het Verdrag ingevoerde preliminaire fase vast te stellen.
54 Aangezien is aangetoond, dat de Commissie de procedure van artikel 93, lid 2, van het Verdrag terecht niet heeft ingeleid, heeft Matra dus geen goede gronden om zich op schending van het recht van verweer te beroepen.
55 Wat de grief inzake schending van het beginsel van goed bestuur betreft, herhaalt Matra het verwijt inzake het niet-inleiden van de procedure van artikel 93, lid 2, en volstaat het hiervoor naar de rechtsoverwegingen 32 en volgende van dit arrest te verwijzen.
56 In deze omstandigheden moet het derde middel eveneens worden afgewezen.
57 Aangezien alle door Matra aangevoerde middelen zijn afgewezen, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
58 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen. Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen, daaronder begrepen die welke op de procedure in kort geding zijn gevallen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst verzoekster in de kosten, daaronder begrepen die welke op de procedure in kort geding zijn gevallen.