CELEX: 61998CJ0359
Ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado
Regolamento (CEE) n. 4028/86
Contributo finanziario comunitario
Sospensione del versamento del contributo inizialmente concesso
Atto impugnabile

Motivazione della sentenza
1 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 7 ottobre 1998, la Ca'Pasta Srl (in prosieguo: la «Ca'Pasta») ha presentato, ai sensi dell'art. 49 dello Statuto CE della Corte di giustizia, un ricorso avverso l'ordinanza del Tribunale di primo grado 16 luglio 1998, nella causa T-274/97, Ca'Pasta/Commissione (Racc. pag. II-2925; in prosieguo: l'«ordinanza impugnata»), con la quale il Tribunale ha dichiarato irricevibile il suo ricorso mirante all'annullamento dell'atto adottato sotto forma di una lettera della Commissione, in data 4 agosto 1997, indirizzata alla ricorrente per confermarle il proseguimento della procedura interna in vista della soppressione di un contributo comunitario precedentemente concesso (in prosieguo: la «lettera di cui trattasi»).
Ambito normativo
2 L'art. 1, n. 1, lett. b), del regolamento (CEE) del Consiglio 18 dicembre 1986, n. 4028, relativo ad azioni comunitarie per il miglioramento e l'adeguamento delle strutture nel settore della pesca e dell'acquicoltura (GU L 376, pag. 7), prevede che la Commissione può concedere un contributo finanziario comunitario alle azioni intraprese nel campo dello sviluppo dell'acquicoltura e della sistemazione di zone marittime protette al fine di una migliore gestione della fascia costiera di pesca.
3 Ai sensi dell'art. 12 del regolamento n. 4028/86, che rinvia all'allegato III dello stesso regolamento, il contributo comunitario ammonta, per i progetti destinati allo sviluppo dell'acquicoltura nella regione italiana del «Veneto», al 40% dell'importo dell'investimento, a condizione che la partecipazione finanziaria della Repubblica italiana si collochi tra il 10 ed il 30%.
4 Inoltre, l'art. 44 del regolamento n. 4028/86 dispone:
«1. Per tutta la durata dell'intervento comunitario, l'autorità o l'organismo all'uopo designato dallo Stato membro interessato trasmette alla Commissione, a richiesta di quest'ultima, tutti i documenti giustificativi e tutti i documenti atti a stabilire che le condizioni finanziarie o di altro genere prescritte per ciascun progetto sono soddisfatte. La Commissione, secondo la procedura di cui all'articolo 47, può decidere di sospendere, sopprimere o ridurre il contributo:
- (...) ovvero
- se alcune condizioni prescritte non sono soddisfatte, ovvero
- (...).
La decisione è notificata allo Stato membro interessato e al beneficiario.
La Commissione procede al recupero delle somme il cui versamento non era o non è giustificato.
2. Le modalità di applicazione del presente articolo sono adottate dalla Commissione secondo la procedura di cui all'articolo 47».
5 Ai sensi dell'art. 47 del regolamento n. 4028/86:
«1. Nei casi in cui si fa riferimento alle disposizioni del presente articolo, il comitato permanente per le strutture della pesca è chiamato a pronunciarsi dal suo presidente, su iniziativa di quest'ultimo o a richiesta del rappresentante di uno Stato membro.
2. Il rappresentante della Commissione presenta al comitato un progetto delle misure da prendere. Il comitato formula il proprio parere in merito a tale progetto entro un termine che il presidente può stabilire in relazione all'urgenza del problema (...).
3. La Commissione adotta le misure che sono di immediata applicazione. Tuttavia, le misure non conformi al parere espresso dal comitato sono immediatamente comunicate dalla Commissione al Consiglio; in tal caso, la Commissione può rinviarne l'applicazione di un mese al massimo a decorrere dalla comunicazione.
Il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, può adottare misure diverse entro il termine di un mese».
6 Al fine, in particolare, di precisare le modalità di applicazione dell'art. 44, n. 2, del regolamento n. 4028/86, la Commissione ha adottato il regolamento (CEE) 20 aprile 1988, n. 1116, recante modalità di esecuzione delle decisioni di contributo per progetti concernenti azioni comunitarie per il miglioramento e l'adeguamento delle strutture nel settore della pesca, dell'acquicoltura e del riassetto della fascia costiera (GU L 112, pag. 1).
7 In base al sesto `considerando' del regolamento n. 1116/88, «non è opportuno avviare la procedura di sospensione, riduzione o soppressione del contributo senza aver consultato in precedenza lo Stato membro interessato, che può prendere posizione, e senza aver dato la possibilità ai beneficiari di presentare le loro osservazioni».
8 A tale riguardo l'art. 7 del regolamento n. 1116/88 dispone:
«Prima di avviare la procedura di sospensione, riduzione o soppressione del contributo di cui all'articolo 44, paragrafo 1, del regolamento (CEE) n. 4028/86, la Commissione:
- ne informa lo Stato membro sul cui territorio il progetto deve essere realizzato, affinché prenda posizione in merito;
- consulta l'autorità competente incaricata di trasmettere i documenti giustificativi;
- invita il beneficiario o i beneficiari ad esprimere, tramite l'autorità o l'organismo competente, i motivi per cui non hanno rispettato le condizioni previste».
Fatti all'origine della causa
9 Per quanto riguarda i fatti all'origine della causa, il Tribunale ha constatato, ai punti 6-12 dell'ordinanza impugnata, quanto segue:
«6 Con decisione 29 aprile 1991, la Commissione ha concesso alla ricorrente, in forza del regolamento n. 4028/86, un contributo finanziario per un progetto diretto all'ammodernamento di un'unità di produzione in acquicoltura a Contarina, Veneto (in prosieguo: la "decisione di concessione"). La Commissione si è impegnata a finanziare il 40% delle spese del progetto; lo Stato italiano, dal canto suo, si è impegnato a finanziarne il 30%.
7 Nelle condizioni allegate alla decisione di concessione, si precisa quanto segue:
"(...) i lavori previsti non possono subire cambiamenti o modifiche senza previo accordo dell'amministrazione nazionale e, se del caso, della Commissione. Modifiche importanti apportate senza l'accordo della Commissione possono comportare la riduzione o la soppressione del contributo, se venissero ritenute inaccettabili dall'amministrazione nazionale o dalla Commissione".
8 Dopo la presentazione da parte della ricorrente, il 18 marzo 1992, di un primo documento che fissava lo stato di avanzamento dei lavori, la Commissione le ha versato una prima rata dell'aiuto comunitario. Lo Stato italiano ha effettuato il versamento del primo rateo del contributo nazionale.
9 Il 10 marzo 1997, in occasione di un controllo presso la sede della ricorrente, lo Stato italiano e la Commissione hanno appreso che la società ricorrente era stata ceduta nella primavera del 1995.
10 In seguito, con lettera 24 giugno 1997, la Commissione ha fatto rilevare alla ricorrente che essa, posto che la cessione dell'azienda rientra nella categoria delle modifiche fondamentali che necessitano il previo accordo delle autorità nazionali e comunitarie, non aveva rispettato le condizioni stabilite dalla decisione di concessione. Di conseguenza, riferendosi al regolamento n. 4028/86, la Commissione ha comunicato alla ricorrente la sua intenzione di avviare il procedimento di soppressione del contributo e di recupero dell'importo già pagato, invitandola a precisare in pari tempo, entro un termine di 30 giorni, i motivi per cui essa non aveva rispettato le condizioni in parola.
11 Con lettera 21 luglio 1997, la ricorrente ha risposto che né il regolamento n. 4028/86 né la decisione di concessione esigevano che la cessione di un'azienda che aveva ottenuto un contributo nell'ambito del detto regolamento fosse soggetta al previo accordo delle autorità nazionali e comunitarie.
12 Con lettera 4 agosto 1997 (in prosieguo: la "lettera di cui trattasi"), la Commissione, dopo aver contestato le deduzioni della ricorrente, ha ricordato a quest'ultima:
"(...) i servizi della Commissione confermano il proseguimento della procedura interna in vista della soppressione del contributo e del recupero dell'importo già versato".
Procedimento dinanzi al Tribunale
10 Ritenendo che la lettera di cui trattasi costituisse un atto che le arrecava danno, la Ca'Pasta, in data 16 ottobre 1997, ha presentato dinanzi al Tribunale un ricorso d'annullamento relativamente a questa lettera facendo valere in particolare la violazione degli artt. 44 del regolamento n. 4028/86 e 7 del regolamento n. 1116/88.
11 Con atto separato depositato il 22 dicembre 1997, la Commissione, in forza dell'art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del Tribunale, ha eccepito l'irricevibilità del ricorso in quanto la lettera di cui trattasi è una mera lettera informativa che non riveste alcun carattere di decisione e non può essere oggetto, in quanto tale, di un ricorso di annullamento ai sensi dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE).
12 Nelle osservazioni del 20 marzo 1998 la Ca'Pasta ha concluso per il rigetto dell'eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione deducendo in particolare due motivi.
13 Innanzi tutto la Ca'Pasta ha sostenuto che la Commissione, con la lettera di cui è causa, ha espresso il suo punto di vista definitivo in ordine al risultato del procedimento in vista della soppressione del contributo e del recupero dell'importo già versato.
14 In secondo luogo, basandosi sulle sentenze della Corte 15 marzo 1967, cause riunite 8/66, 9/66, 10/66 e 11/66, Cimenteries CBR e a./Commissione (Racc. pag. 83), e 30 giugno 1992, causa C-47/91, Italia/Commissione (Racc. pag. I-4145), la Ca'Pasta ha fatto valere che la decisione contenuta nella lettera di cui trattasi comporta effetti talmente svantaggiosi da dover essere qualificata come atto impugnabile. A tale riguardo, la Ca'Pasta ha precisato che, nei fatti, sia il pagamento del contributo comunitario sia quello del contributo nazionale sono stati sospesi ed ha sottolineato che lo rimarranno fintantoché il procedimento di cui all'art. 47 del regolamento n. 4028/86 è in corso, il che causa effetti ad essa pregiudizievoli. La lettera di cui trattasi costituirebbe pertanto una decisione implicita di diniego di pagamento della seconda rata del contributo comunitario nonché della rata finale.
L'ordinanza impugnata
15 Con l'ordinanza impugnata il Tribunale ha dichiarato il ricorso irricevibile in quanto la lettera di cui trattasi non costituiva un atto che poteva essere oggetto di ricorso a norma dell'art. 173 del Trattato ed ha condannato la Ca'Pasta alle spese.
16 Per quanto riguarda il primo motivo dedotto dalla Ca'Pasta, il Tribunale ha dichiarato quanto segue:
«24 Secondo una giurisprudenza costante, costituiscono atti o decisioni che possono essere oggetto di un'azione di annullamento ai sensi dell'art. 173 i provvedimenti destinati a produrre effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la situazione giuridica di quest'ultimo (v., ad esempio, sentenza del Tribunale 22 ottobre 1996, causa T-154/94, CSF e CSME/Commissione, Racc. pag. II-1377, punto 37).
25 In presenza di atti o decisioni elaborati in più fasi, segnatamente al termine di un procedimento interno, costituiscono in linea di principio atti impugnabili solo quelli che stabiliscono definitivamente la posizione dell'istituzione al termine del procedimento, e non gli atti intermedi intesi alla preparazione della decisione finale (v., ad esempio, sentenza del Tribunale 10 luglio 1997, causa T-212/95, Oficemen/Commissione, Racc. pag. II-1161, punto 53).
26 Nella lettera in questione, la Commissione ha informato la ricorrente in merito al "proseguimento della procedura interna in vista della soppressione del contributo [accordato alla ricorrente] e del recupero dell'importo già versato".
27 Una formulazione siffatta mette chiaramente in luce che la Commissione non aveva ancora adottato una decisione definitiva quanto alla soppressione del contributo finanziario concesso alla ricorrente, ma che la stessa stava elaborando tale decisione.
28 La lettera in parola non costituisce quindi un provvedimento produttivo di effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi della ricorrente, modificandone in misura rilevante la situazione giuridica nel senso indicato dalla citata sentenza CSF e CSME/Commissione. Come ha sostenuto a giusto titolo la Commissione, la corrispondenza in parola rappresenta una mera lettera informativa».
17 Relativamente al secondo motivo dedotto dalla Ca'Pasta, il Tribunale al punto 29 dell'ordinanza impugnata ha dichiarato che:
«Quanto agli effetti svantaggiosi che la ricorrente asserisce subire per il fatto che è in corso il procedimento dinanzi alla Commissione (...) essi sono soltanto la conseguenza logica dell'avvio di quest'ultimo. Fintantoché la Commissione adotta, come nel caso di specie, provvedimenti di natura transitoria nell'ambito di tale procedimento, tali effetti non caratterizzano l'esistenza di un provvedimento produttivo di effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi della ricorrente».
L'impugnazione
18 Con il suo ricorso avverso l'ordinanza del Tribunale di primo grado la Ca'Pasta chiede che la Corte voglia:
- annullare l'ordinanza impugnata;
- annullare l'atto adottato sotto forma della lettera di cui trattasi;
- condannare la Commissione alle spese.
19 La Ca'Pasta deduce due motivi a sostegno del suo ricorso.
20 Con il primo motivo la Ca'Pasta fa valere che il Tribunale ha violato i principi generali in materia di ricorso contro le decisioni ai sensi dell'art. 173 del Trattato, il principio della «rule of law», i regolamenti n. 4028/86 e n. 1116/88, nonché il regolamento (CEE) del Consiglio 19 dicembre 1988, n. 4253, recante disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 2052/88 per quanto riguarda il coordinamento tra gli interventi dei vari Fondi strutturali, da un lato, e tra tali interventi e quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, dall'altro (GU L 374, pag. 1). Secondo la Ca'Pasta, l'ordinanza impugnata, non prendendo in considerazione i principi e i regolamenti fatti valere, non ha tenuto conto del carattere definitivo della decisione di sospensione del contributo contenuta implicitamente nella lettera di cui trattasi.
21 Con il secondo motivo la Ca'Pasta sostiene che l'ordinanza impugnata è insufficientemente motivata, contiene contraddizioni e viola il principio generale dei diritti della difesa. A suo parere, l'illegittimità di questa ordinanza risulta dalla stringatezza della motivazione, così succinta da non consentire neppure di seguire l'iter logico che è alla base dell'ordinanza o, in termini concreti, di comprendere per quali motivi la lettera impugnata possa e debba qualificarsi come mera informativa.
22 La Commissione conclude per il rigetto del ricorso e la condanna della Ca'Pasta alle spese.
Giudizio della Corte
23 Per quanto riguarda il primo motivo, occorre rilevare che con esso si addebita al Tribunale di aver violato, negando l'esistenza di una decisione implicita di sospensione contenuta nella lettera di cui trattasi, diversi regolamenti e principi di diritto comunitario, tra i quali i regolamenti n. 4028/86 e n. 1116/88, già fatti valere dalla Ca'Pasta in primo grado. Occorre quindi esaminare in via preliminare se nell'ordinanza impugnata non si sia tenuto conto dell'applicazione di questi regolamenti.
24 Al fine di procedere a questa valutazione è importante stabilire innanzi tutto i poteri di cui dispone la Commissione nonché gli obblighi ad essa imposti nel contesto dei regolamenti n. 4028/86 e n. 1116/88.
25 A tale riguardo occorre ricordare, come la Corte ha dichiarato nella sentenza 5 ottobre 1999, causa C-10/98 P, Le Canne/Commissione (Racc. pag. I-6831, punto 25), relativamente alla riduzione di un contributo finanziario comunitario precedentemente concesso, che l'art. 44, n. 1, del regolamento n. 4028/86 attribuisce alla Commissione la facoltà di «sospendere, sopprimere o ridurre il contributo» in presenza di una delle quattro condizioni ivi previste.
26 Allo stesso punto della sentenza Le Canne/Commissione, sopra menzionata, la Corte ha dichiarato che, concedendo alla Commissione tale facoltà, il regolamento n. 4028/86 intende chiaramente riferirsi a tutti gli atti della Commissione che riducano, in tutto o in parte, l'importo del contributo inizialmente concesso allorché ricorre una delle condizioni summenzionate.
27 Questo obiettivo vale anche per qualsiasi atto di sospensione di un contributo finanziario comunitario cui si riferisce tale regolamento poiché, ai sensi dell'art. 44, n. 1, del regolamento n. 4028/86, il potere della Commissione comprende quello di «decidere di sospendere (...) il contributo».
28 Un tale obiettivo comporta che, benché la Commissione non sia tenuta ad avvalersi del potere che ad essa conferisce l'art. 44, n. 1, del regolamento n. 4028/86, detto articolo esige esplicitamente che, nel caso in cui intenda farlo, essa osservi la procedura istituita dall'art. 47 dello stesso regolamento. Si evince altrettanto chiaramente dall'art. 7 del regolamento n. 1116/88 che le procedure ivi previste devono anch'esse essere rispettate prima di sospendere, ridurre o sopprimere un contributo ai sensi del citato art. 44 (v. sentenza Le Canne/Commissione, sopra menzionata, punto 25).
29 Nella fattispecie è pacifico che, indipendentemente dalla sospensione del contributo nazionale conseguente alla lettera di cui trattasi, la Commissione, dopo aver confermato con quest'ultima alla Ca'Pasta il proseguimento della procedura di soppressione del contributo, non ha effettuato il pagamento della seconda rata né quello della rata finale del contributo comunitario.
30 Ne deriva che, oltre alla comunicazione relativa al proseguimento della procedura di soppressione del contributo, la lettera di cui trattasi ha necessariamente comportato il mancato versamento delle due ultime rate del contributo finanziario inizialmente promesso dalla Commissione. Tale lettera ha pertanto fatto subire in maniera definitiva alla Ca'Pasta tutte le conseguenze economiche della sospensione di tale contributo e pertanto ha inciso sulla sua situazione giuridica.
31 A tale riguardo occorre rilevare che, una volta accolta una domanda iniziale di contributo comunitario, un atto che reca sospensione dell'importo del contributo inizialmente concesso potrebbe determinare conseguenze gravi per il richiedente. Ora, come la Corte ha rilevato al punto 27 della sentenza Le Canne/Commissione, sopra menzionata, tali conseguenze dimostrano l'importanza dell'applicazione di una procedura quale quella prevista dagli artt. 44 e 47 del regolamento n. 4028/86 e 7 del regolamento n. 1116/88.
32 Di conseguenza, la lettera di cui trattasi deve essere interpretata nel senso che contiene una decisione implicita di sospensione del contributo, ai sensi dell'art. 44, n. 1, del regolamento n. 4028/86, la quale ha arrecato danno alla Ca'Pasta e avrebbe dovuto essere adottata in conformità agli artt. 44 e 47 del regolamento n. 4028/86 e 7 del regolamento n. 1116/88.
33 Per escludere l'applicazione di queste disposizioni nell'attuazione della sospensione di un contributo comunitario, mentre la procedura di soppressione di questo contributo è in corso, la Commissione sostiene che, se un tale provvedimento di sospensione fosse considerato un atto impugnabile, ne deriverebbe un blocco dell'attività amministrativa della Commissione e la procedura di riduzione o di sospensione diverrebbe priva di senso.
34 A tale riguardo è sufficiente osservare che, allorché un regolamento, come i regolamenti n. 4028/86 e n. 1116/88, impone alla Commissione obblighi intesi alla tutela degli interessi dei singoli, difficoltà di ordine amministrativo non possono costituire una valida giustificazione per modificare gli effetti giuridici di tale regolamento, ivi comprese le specifiche garanzie procedurali stabilite dal legislatore comunitario (v., in tal senso, sentenza Le Canne/Commissione, sopra menzionata, punto 28).
35 Da tutte queste considerazioni risulta che, sospendendo il pagamento del contributo concesso alla Ca'Pasta senza far ricorso alle procedure previste dagli artt. 44 e 47 del regolamento n. 4028/86 e 7 del regolamento n. 1116/88, la Commissione non ha rispettato gli obblighi ad essa imposti da tali articoli.
36 Non ammettendo che la sospensione delle due ultime rate del contributo finanziario inizialmente concesso costituisse una decisione implicita che la Commissione avrebbe dovuto adottare rispettando le disposizioni sopra menzionate dei regolamenti n. 4028/86 e n. 1116/88 e ritenendo che, nella fattispecie, la Commissione avesse adottato provvedimenti di natura transitoria nell'ambito della procedura di soppressione del contributo, il Tribunale non ha tenuto conto dell'effetto definitivo della sospensione del contributo, ai sensi dell'art. 44 del regolamento n. 4028/86, la quale era tale da pregiudicare gli interessi della ricorrente. Ne deriva che l'ordinanza impugnata deve essere annullata.
37 Pertanto non occorre verificare se vi sia stata violazione degli altri regolamenti e principi fatti valere nell'ambito del primo motivo né di esaminare il secondo motivo d'impugnazione.
38 Ai sensi dell'art. 54, primo comma, seconda frase, dello Statuto CE della Corte di giustizia, quest'ultima può, in caso di annullamento della decisione del Tribunale, statuire essa stessa definitivamente sulla controversia, qualora lo stato degli atti lo consenta.
39 Alla luce di queste considerazioni, occorre constatare che la decisione implicita di sospensione contenuta nella lettera di cui trattasi dev'essere annullata a causa del mancato rispetto della procedura prevista dagli artt. 44, n. 1, e 47 del regolamento n. 4028/86 e dall'art. 7 del regolamento n. 1116/88.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
40 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, reso applicabile alla procedura di ricorso contro una pronuncia del Tribunale di primo grado in forza dell'art. 118 dello stesso regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la ricorrente ha chiesto la condanna della Commissione, la quale è rimasta soccombente, quest'ultima dev'essere condannata alle spese di entrambi i gradi del giudizio.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) L'ordinanza del Tribunale di primo grado 16 luglio 1998, causa T-274/97, Ca'Pasta/Commissione, è annullata.
2) La decisione implicita di sospensione del contributo comunitario contenuta nella lettera della Commissione del 4 agosto 1997 indirizzata alla Ca'Pasta Srl è annullata.
3) La Commissione delle Comunità europee è condannata alle spese ivi comprese quelle sostenute nel procedimento dinanzi al Tribunale di primo grado.