CELEX: 62009CJ0037
Manquement d’État
Environnement
Gestion des déchets mis illégalement en décharge
Directive 2006/12/CE
Directive 80/68/CEE

Par sa requête, la Commission des Communautés européennes demande à la Cour de constater que, en n’ayant pas pris les mesures
nécessaires, d’une part, pour assurer que les déchets déposés dans les carrières des Limas, des Linos et des Barreiras, situées
dans la commune de Lourosa, soient éliminés ou valorisés sans mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice
à l’environnement, notamment sans créer de risque pour l’eau ou le sol, et pour assurer que lesdits déchets soient confiés
à un service de collecte privé ou public ou à une entreprise chargée de leur élimination ou de leur valorisation, et, d’autre
part, pour limiter l’introduction dans les eaux souterraines des substances relevant de la liste II de la directive 80/68/CEE
du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux souterraines contre la pollution causée par certaines substances
dangereuses (JO 1980 L 20, p. 43), afin d’éviter la pollution de ces eaux par ces substances, la République portugaise a manqué
aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 4 et 8 de la directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil,
du 5 avril 2006, relative aux déchets (JO L 114, p. 9), codifiant la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975,
relative aux déchets (JO L 194, p. 39), et des articles 3 et 5 de la directive 80/68.

Le cadre juridique
La directive 2006/12 a procédé, dans un souci de clarté et de rationalité, à une codification de la directive 75/442.
Le deuxième considérant de la directive 2006/12 se lit comme suit:
«Toute réglementation en matière de gestion des déchets doit avoir comme objectif essentiel la protection de la santé de l’homme
et de l’environnement contre les effets préjudiciables causés par le ramassage, le transport, le traitement, le stockage et
le dépôt des déchets.»
L’article 4 de la directive 2006/12 dispose:
«1.       Les États membres prennent les mesures nécessaires pour assurer que les déchets seront valorisés ou éliminés sans mettre en
danger la santé de l’homme et sans que soient utilisés des procédés ou méthodes susceptibles de porter préjudice à l’environnement,
et notamment:
a)      sans créer de risque pour l’eau, l’air ou le sol, ni pour la faune et la flore;
b)      sans provoquer d’incommodités par le bruit ou les odeurs;
c)      sans porter atteinte aux paysages et aux sites présentant un intérêt particulier.
2.       Les États membres prennent les mesures nécessaires pour interdire l’abandon, le rejet et l’élimination incontrôlée des déchets.»
L’article 8 de la directive 2006/12 énonce:
«Les États membres prennent les dispositions nécessaires pour que tout détenteur de déchets:
a)      les remette à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise qui effectue les opérations visées aux annexes II A ou II B,
ou
b)      en assure lui-même la valorisation ou l’élimination en se conformant aux dispositions de la présente directive.»
Les annexes II A et II B de la directive 2006/12 récapitulent les opérations d’élimination et de valorisation telles qu’elles
sont effectuées en pratique.
Le septième considérant de la directive 80/68 est libellé en ces termes:
«Considérant que, pour assurer une protection efficace des eaux souterraines de la Communauté, il est nécessaire d’empêcher
le rejet de substances relevant de la liste I et de limiter le rejet de substances relevant de la liste II.»
Aux termes de l’article 3 de la directive 80/68:
«Les États membres prennent les mesures nécessaires pour:
a)      empêcher l’introduction dans les eaux souterraines de substances relevant de la liste I;
b)      limiter l’introduction dans les eaux souterraines des substances relevant de la liste II afin d’éviter la pollution de ces
eaux par ces substances.»
L’article 5 de la directive 80/68 énonce:
«1.       Pour satisfaire à l’obligation visée à l’article 3 sous b), les États membres soumettent à une enquête préalable:
–        tout rejet direct de substances relevant de la liste II, de manière à limiter de tels rejets;
–        les actions d’élimination ou de dépôt en vue de l’élimination de ces substances, susceptibles de conduire à un rejet indirect.
Au vu des résultats de cette enquête, les États membres peuvent délivrer une autorisation à condition que toutes les précautions
techniques permettant d’éviter la pollution des eaux souterraines par ces substances soient respectées.
2.       En outre, les États membres prennent les mesures appropriées qu’ils jugent nécessaires en vue de limiter tout rejet indirect
de substances relevant de la liste II, dû aux actions effectuées sur ou dans le sol autres que celles mentionnées au paragraphe
1.»
La liste II de l’annexe de la directive 80/68 «comprend les substances individuelles et les catégories de substances […] qui
pourraient avoir un effet nuisible sur les eaux souterraines», telles que le zinc ou les «[s]ubstances ayant un effet nuisible
sur la saveur et/ou sur l’odeur des eaux souterraines, ainsi que les composés susceptibles de donner naissance à de telles
substances dans les eaux et à rendre celles-ci impropres à la consommation humaine».

La procédure précontentieuse
À la suite d’une plainte concernant le dépôt incontrôlé d’ordures d’origines diverses dans les carrières désactivées situées
dans la commune de Lourosa, la Commission a, par une lettre du 11 octobre 2005, attiré l’attention de la République portugaise
sur la situation dénoncée et réclamé la communication d’informations précises à ce sujet.
Considérant que les mesures annoncées par cet État membre dans deux lettres des 13 décembre 2005 et 12 juillet 2006 pour remédier
à la situation n’avaient pas été mises en œuvre, la Commission a, le 18 octobre 2006, envoyé à celui-ci une lettre de mise
en demeure constatant l’absence prolongée de traitement adéquat des déchets demeurant dans les anciennes carrières des Limas,
des Linos et des Barreiras et l’invitant à ce titre à se conformer aux dispositions communautaires relatives à la gestion
des déchets et à la protection des eaux souterraines.
N’ayant pas obtenu de réponse, la Commission a, le 29 juin 2007, émis un avis motivé par lequel elle relève que cette absence
de traitement porte préjudice à l’environnement en violation des articles 4 et 8 de la directive 2006/12 et conduit au rejet
de substances dangereuses dans les eaux souterraines de la zone concernée et, en tout cas, de substances ayant un effet nuisible
sur la saveur et/ou l’odeur des eaux souterraines en violation des articles 3 et 5 de la directive 80/68. Ce faisant, elle
invite la République portugaise à prendre les mesures nécessaires pour se conformer audit avis dans un délai de deux mois
à compter de sa réception.
Par lettres des 17 septembre 2007, 25 février et 29 décembre 2008, la République portugaise a répondu à l’avis motivé en fournissant
des informations relatives aux mesures prises et à venir.
Estimant que la situation de manquement perdurait dans les trois carrières en cause, la Commission a introduit le présent
recours.

Sur le recours
À l’appui de sa requête, la Commission invoque, d’une part, la violation des articles 4 et 8 de la directive 2006/12 et, d’autre
part, celle des articles 3 et 5 de la directive 80/68, en raison de la situation sanitaire et environnementale prévalant dans
les anciennes carrières des Limas, des Linos et des Barreiras situées dans la commune de Lourosa et qui furent chacune le
lieu de dépôts irréguliers de déchets de diverses natures.

Sur la violation de la directive 2006/12
Argumentation des parties
Par le présent grief, la Commission demande à la Cour de déclarer que la République portugaise a enfreint les obligations
que lui imposent les articles 4 et 8 de la directive 2006/12 dans la mesure où, s’agissant du premier article, cet État membre
n’a pas adopté les mesures nécessaires pour garantir que les déchets de diverses natures déposés et abandonnés dans les trois
anciennes carrières en cause soient valorisés ou éliminés sans risque pour la santé humaine, l’eau et l’air, sans détériorer
l’environnement, sans provoquer d’incommodités par les odeurs et sans porter atteinte aux paysages, et dans la mesure où,
s’agissant du second article, ledit État membre n’a pas pris les dispositions nécessaires pour que les détenteurs des déchets
en cause les remettent à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise d’élimination ou de valorisation à défaut pour lesdits
détenteurs de pouvoir eux-mêmes en assurer la valorisation ou l’élimination.
Concernant l’article 4 de la directive 2006/12, la Commission fait valoir que la République portugaise s’est limitée à enfouir
les déchets en cause. Or, le fait de couvrir les déchets de terre et de décombres voire d’inonder les anciennes carrières
ne suffirait pas à se conformer à cet article.
Concernant l’article 8 de la directive 2006/12, la Commission soutient, en renvoyant à l’arrêt du 9 novembre 1999, Commission/Italie,
dit «San Rocco» (C‑365/97, Rec. p. I‑7773), qu’il ne suffit pas, pour se conformer à l’obligation spécifique prévue à cet
article, de clôturer les sites de dépôt illégal et de punir les contrevenants, mais que les conséquences du dépôt illégal
doivent être éliminées.
La Commission considère que, aussi longtemps que des déchets dont l’administration ignore la nature restent enfouis dans les
anciennes carrières de Lourosa, la République portugaise ne se conforme ni à l’article 4 ni à l’article 8 de ladite directive.
La République portugaise conteste le manquement en faisant valoir que des mesures adéquates de remise en état et de prévention
des risques ont été prises conformément à la directive 2006/12.
S’agissant tout d’abord de l’ancienne carrière des Barreiras, elle soutient que la totalité des matériaux, ferrailles et déchets
en ont été retirés et ont été remis à des entreprises agréées pour l’élimination des déchets et que la présence de déchets
qui y ont été déposés ne pourrait donc être établie.
Ensuite, s’agissant des anciennes carrières des Limas et des Linos, la République portugaise soutient que, en procédant à
l’enfouissement desdits déchets, à l’interdiction des sites, à la sanction des propriétaires, à une récupération paysagère
et à la mise à exécution de diverses autres mesures complémentaires, elle a agi dans les limites de la marge d’appréciation
que l’article 4 de la directive 2006/12 lui confère dans la mesure où aucune dégradation significative de l’environnement
ne serait démontrée par la Commission.
Concernant l’article 8 de la même directive, la République portugaise fait enfin valoir que cette disposition n’est pas applicable
en l’espèce dès lors que sont en cause des dépôts irréguliers de déchets n’appelant dans un tel contexte qu’une minimisation
des effets de la situation de dommage environnemental.
À ces arguments, la Commission oppose une évacuation uniquement partielle des ferrailles et matériaux déposés dans l’ancienne
carrière des Barreiras. À cet égard, elle informe la Cour, dans sa réplique, qu’un représentant de la Liga Operária Católica
est à sa disposition pour fournir tout éclaircissement sur ce point. En outre, la Commission fait valoir qu’elle ne dispose
pas d’éléments permettant de connaître la nature et l’état d’avancement exacts des opérations que l’administration portugaise
affirme avoir mis ou mettre actuellement à exécution, à savoir la mise en clôture des sites, la réalisation de travaux supplémentaires
de drainage des eaux de pluie et la restauration paysagère, qui, en tout état de cause, ne permettraient pas de satisfaire
les exigences de l’article 4 de la directive 2006/12.
Appréciation de la Cour
Eu égard aux arguments développés par la République portugaise, il convient, tout d’abord, d’examiner si la Commission a fourni
suffisamment d’éléments pour établir la présence de déchets dans les anciennes carrières des Barreiras, des Limas et des Linos
à défaut de quoi le manquement fondé sur la violation de la directive 2006/12 en raison de la présence de déchets enfouis
dans ces anciennes carrières ne pourrait être constaté. Ensuite, il y aura lieu d’examiner, le cas échéant, si la République
portugaise s’est conformée aux obligations imposées par les articles 4 et 8 de la directive 2006/12 en ce qui concerne le
procédé d’enfouissement mis en œuvre dans ces carrières.
–       Sur la présence de déchets dans les anciennes carrières des Barreiras, des Limas et des Linos
S’agissant de l’ancienne carrière des Barreiras, il est constant que des déchets de diverses natures y ont été déposés jusqu’en
2004. Toutefois, la situation prévalant dans cette ancienne carrière à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, à savoir
le 29 août 2007, oppose la Commission et la République portugaise. En effet, la première soutient que seul un nettoyage partiel
a été effectué et que demeurent enfouis des ferrailles et des matériaux. La seconde invoque le nettoyage complet du lieu.
À cet égard, il convient de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante, dans le cadre d’une procédure en manquement,
il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à
la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans que la Commission puisse se fonder sur une présomption
quelconque (voir, notamment, arrêts du 12 mai 2005, Commission/Belgique, C‑287/03, Rec. p. I‑3761, point 27, et du 6 octobre
2009, Commission/Suède, C‑438/07, non encore publié au Recueil, point 49).
À cet effet, la Commission a certes fourni de nombreux éléments de preuve. Toutefois, il appert, tout d’abord, que seulement
six coupures de presse et un rapport du ministère de la Santé visent spécifiquement l’ancienne carrière des Barreiras. En
outre, il convient de relever que lesdits éléments de preuve sont tous antérieurs au mois de mai 2004. Dès lors, il ne saurait
en être inféré que, après plus de trois années, des déchets demeurent encore dans cette carrière, alors que, d’une part, la
République portugaise affirme, dans sa lettre du 12 juillet 2006, avoir procédé à l’extraction complète de ces déchets et
que, d’autre part, les allégations de la Commission s’avèrent être en contradiction avec son avis motivé qui énonce que «les
mesures décidées par les autorités en 2004 et 2006 en vue de la récupération des sites ne se sont pas concrétisées, à l’exception
de l’extraction des déchets déposés dans la carrières des ‘Barreiras’». Enfin, l’offre de preuve présentée par la Commission
dans sa réplique, outre qu’elle est tardive, ne saurait, à elle seule, écarter une telle contradiction dans la mesure où elle
se limite à mettre à la disposition de la Cour un témoin sans apporter aucun élément supplémentaire permettant d’établir la
situation de l’ancienne carrière des Barreiras à l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.
En raison de l’insuffisance, de l’ancienneté et du caractère contradictoire des éléments fournis par la Commission, force
est donc de constater que, s’agissant de la situation prévalant dans l’ancienne carrière des Barreiras au moment de l’expiration
du délai fixé dans l’avis motivé, la Cour ne dispose pas d’éléments suffisants pour lui permettre d’appréhender exactement
la portée de la violation du droit communautaire reprochée à la République portugaise et de vérifier ainsi l’existence du
manquement allégué par la Commission.
En conséquence, s’agissant de l’ancienne carrière des Barreiras, la Commission ne saurait valablement soutenir que la République
portugaise a manqué à ses obligations découlant de la directive 2006/12.
S’agissant, en revanche, des anciennes carrières des Limas et des Linos, il est établi par la Commission et non contesté par
la République portugaise que ces carrières, qui ont été dans le passé le lieu de dépôts incontrôlés de déchets, ont simplement
été comblées et/ou noyées puis «repaysagées» et éventuellement interdites, sans pour autant que les déchets qui y avaient
été déposés n’en aient été préalablement extraits.
Dès lors, concernant les déchets présents dans les anciennes carrières des Limas et des Linos, il convient d’examiner si la
République portugaise s’est conformée aux obligations imposées par les articles 4 et 8 de la directive 2006/12.
–       Sur la violation de l’article 4 de la directive 2006/12
S’agissant du grief selon lequel la République portugaise aurait enfreint l’article 4 de la directive 2006/12, la Commission
soutient que le fait de couvrir les déchets de terre et de décombres, comme en l’espèce, ne suffit pas à se conformer à l’obligation
imposée par cet article.
À cet égard, il convient de rappeler que, si l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2006/12 ne précise pas le contenu
concret des mesures qui doivent être prises pour assurer que les déchets soient éliminés sans mettre en danger la santé de
l’homme et sans porter préjudice à l’environnement, il n’en reste pas moins que cette disposition lie les États membres quant
à l’objectif à atteindre, tout en leur laissant une marge d’appréciation dans l’évaluation de la nécessité de telles mesures
(arrêts San Rocco, précité, point 67, et du 18 novembre 2004, Commission/Grèce, C‑420/02, Rec. p. I‑11175, point 21).
Il n’est donc, en principe, pas possible de déduire directement de la non-conformité d’une situation de fait avec les objectifs
fixés à l’article 4, paragraphe 1, de la directive 2006/12 que l’État membre concerné a nécessairement manqué aux obligations
imposées par cette disposition, à savoir prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que les déchets soient éliminés sans
mettre en danger la santé de l’homme et sans porter préjudice à l’environnement. Toutefois, la persistance d’une telle situation
de fait, notamment lorsqu’elle entraîne une dégradation significative de l’environnement pendant une période prolongée sans
intervention des autorités compétentes, peut révéler que les États membres ont outrepassé la marge d’appréciation que leur
confère cette disposition (arrêts San Rocco, précité, point 68; Commission/Grèce, point 22, précité, et du 26 avril 2007,
Commission/Italie, C‑135/05, Rec. p. I‑3475, point 37).
À ce sujet, la Cour a eu l’occasion de juger, d’une part, qu’une dégradation de l’environnement est inhérente à la présence
de déchets dans une décharge peu importe la nature des déchets en cause (arrêt du 24 mai 2007, Commission/Espagne, C‑361/05,
point 20) et, d’autre part, que le seul fait de recouvrir des déchets avec de la terre et des déblais ne saurait suffire au
respect des obligations découlant notamment de l’article 4 de la directive 2006/12 (arrêt Commission/Espagne, précité, point
26).
En l’occurrence, il est constant que des déchets ont été déposés irrégulièrement dans les anciennes carrières des Limas et
des Linos pendant plusieurs années jusqu’en 2004. Dès lors, force est de constater que les opérations d’ensevelissement, en
pérennisant l’atteinte à l’environnement née de la présence préalable de déchets, ont nécessairement pour conséquence une
dégradation significative de l’environnement pour une période prolongée. D’ailleurs, la République portugaise admet, dans
son mémoire en défense, que subsiste dans ces deux anciennes carrières une situation de dommage environnemental qu’il convient
de surveiller et de supprimer.
En conséquence, il doit être conclu que, en procédant à l’enfouissement des déchets irrégulièrement déposés dans les anciennes
carrières des Limas et des Linos, les autorités portugaises ont outrepassé la marge d’appréciation que leur réserve l’article
4 de la directive 2006/12.
Cette constatation ne saurait être infirmée par l’argument de la République portugaise selon lequel les mesures de restauration
environnementale visées dans ses lettres des 25 février et 29 décembre 2008 adressées à la Commission – à savoir la récolte
et la qualification d’échantillons, la surveillance des eaux souterraines ainsi que l’identification des lieux de dépôt, l’exécution
de travaux complémentaires de drainage des eaux de pluie et la restauration paysagère – sont mises en application.
À ce titre, il suffit de relever que, selon une jurisprudence constante, l’existence d’un manquement doit être appréciée en
fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que les
changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour quand bien même ils constitueraient une application
correcte de la règle de droit communautaire faisant l’objet dudit recours en manquement (voir, en ce sens, arrêts du 11 octobre
2001, Commission/Autriche, C‑111/00, Rec. p. I‑7555, points 13 et 14; du 30 janvier 2002, Commission/Grèce, C‑103/00, Rec.
p. I‑1147, point 23; du 28 avril 2005, Commission/Espagne, C‑157/04, point 19, ainsi que du 7 juillet 2005, Commission/Italie,
C‑214/04, point 14).
Or, aucun élément apporté par la République portugaise ne démontre que, concernant les deux carrières en cause, les mesures
évoquées par cet État membre dans ses lettres des 25 février et 29 décembre 2008, si tant est qu’elles fussent conformes aux
exigences définies à l’article 4 de la directive 2006/12, ont été réalisées avant l’expiration du délai imparti dans l’avis
motivé, à savoir le 29 août 2007. Bien au contraire, la seconde lettre révèle que, un mois avant l’introduction du présent
recours, les opérations n’en étaient au mieux qu’à un stade initial. Elle ne fait état que de l’adoption, au mois de novembre
2008, d’un projet de restauration environnementale, de contacts préliminaires en vue de la conclusion d’un accord entre divers
organismes à cette fin ainsi que de préparatifs visant à l’obtention d’un concours financier communautaire pour ce faire.
Dans ces conditions, il y a également lieu de rejeter le moyen d’irrecevabilité formulé par la République portugaise dans
sa duplique en ce que la Commission aurait pour la première fois dans sa réplique mis en cause les solutions techniques retenues
par les autorités portugaises pour résoudre les problèmes environnementaux des anciennes carrières des Limas et des Linos.
En effet, c’est l’inexistence des «mesures nécessaires» au sens de l’article 4 de la directive 2006/12 au moment de l’expiration
du délai fixé dans l’avis motivé et non pas l’éventuelle inadéquation des mesures prises après cette date qui fonde le grief
de la Commission.
Il découle de ce qui précède que, en raison de la situation prévalant dans les anciennes carrières des Limas et des Linos
au moment de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé, la violation de l’article 4 de la directive 2006/12 doit être
constatée.
–       Sur la violation de l’article 8 de la directive 2006/12
S’agissant du grief selon lequel la République portugaise aurait enfreint l’article 8 de la directive 2006/12, il convient
de relever que cet État membre fait valoir l’inapplicabilité de cet article aux faits de l’espèce dans la mesure où est en
cause le dépôt irrégulier de déchets.
À cet égard, il doit être constaté que l’article 8 de la directive 2006/12 impose l’obligation aux États membres de prendre
les dispositions nécessaires pour que tout détenteur de déchets les remette à un ramasseur ou à une entreprise spécialisée
ou en assure lui-même la valorisation ou l’élimination. En ce qui concerne les obligations qui incombent aux États membres,
cet article n’opère aucune distinction entre les dépôts de déchets autorisés et ceux qui ne le sont pas.
Il convient également de rappeler, d’une part, que l’article 174, paragraphe 2, CE dispose que la politique de la Communauté
dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé et est fondé sur les principes notamment de précaution
et d’action préventive et, d’autre part, que le deuxième considérant de la directive 2006/12 énonce que toute réglementation
en matière de gestion des déchets doit avoir comme objectif essentiel la protection de la santé de l’homme et de l’environnement
contre les effets préjudiciables causés notamment par le traitement des déchets.
S’agissant plus spécialement de l’article 8 de la directive 2006/12, la Cour a eu l’occasion de préciser que ledit article
prévoit, en particulier, des obligations qui doivent être remplies par les États membres pour se conformer aux principes de
précaution et d’action préventive (arrêt du 5 octobre 1999, Lirussi et Bizzaro, C‑175/98 et C‑177/98, Rec. p. I‑6881, point
52).
En outre, il est de jurisprudence constante que, s’agissant de la notion de «déchet» au sens de l’article 1
er
de la directive 2006/12, cette dernière ne peut être interprétée de manière restrictive (voir arrêts du 15 juin 2000, ARCO
Chemie Nederland e.a., C‑418/97 et C‑419/97, Rec. p. I‑4475, point 40; ainsi que du 22 décembre 2008, Commission/Italie, C‑283/07,
point 42).
Or, exclure du champ d’application de l’article 8 de ladite directive les dépôts non autorisés de déchets aurait pour effet
d’interpréter de manière excessivement restrictive la directive 2006/12 et partant de remettre en cause l’objectif de l’Union
d’un niveau élevé de protection de l’environnement et plus spécialement les principes de précaution et d’action préventive
qui sous-tendent ledit article.
En conséquence, il ne saurait être valablement soutenu que l’article 8 de la directive 2006/12 n’a pas lieu de s’appliquer
dès lors que sont en cause des dépôts non autorisés de déchets.
Aux fins de l’application de l’article 8 de la directive 2006/12, il convient de relever que la République portugaise ne soutient
nullement que les déchets en cause ont été remis à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise d’élimination, à défaut
pour ledit exploitant ou propriétaire de pouvoir lui-même en assurer la valorisation ou l’élimination. Cet État membre fait
uniquement valoir que les déchets en cause ont simplement été enfouis, que les anciennes carrières ont été récupérées sur
le plan paysager, clôturées et interdites et que des sanctions pénales ont été prononcées contre leurs propriétaires.
Or, force est de constater, en premier lieu, que les obligations fixées par ledit article constituent le corollaire de l’interdiction
d’abandon, de rejet et d’élimination incontrôlée des déchets prévue à l’article 4, paragraphe 2, de la directive 2006/12 (voir,
en ce sens, arrêt du 7 septembre 2004, Van de Walle e.a., C‑1/03, Rec. p. I‑7613, point 56).
En second lieu, la Cour a eu l’occasion de juger que l’exploitant ou le propriétaire d’une décharge illégale doit être considéré
comme le «détenteur» des déchets au sens de l’article 8 de la directive 2006/12, de sorte que cet article impose à l’État
membre concerné l’obligation de prendre, à l’égard de cet opérateur, les mesures nécessaires pour que ces déchets soient remis
à un ramasseur privé ou public ou à une entreprise d’élimination, à défaut pour ledit exploitant ou propriétaire de pouvoir
lui-même en assurer la valorisation ou l’élimination (voir, notamment, arrêts San Rocco, précité, point 108; du 9 septembre
2004, Commission/Italie, C‑383/02, points 40, 42 et 44; du 25 novembre 2004, Commission/Italie, C‑447/03, points 27, 28 et
30, ainsi que du 26 avril 2005, Commission/Irlande, C‑494/01, Rec. p. I‑3331, point 181).
La Cour a par ailleurs jugé qu’il n’est pas satisfait à une telle obligation lorsqu’un État membre se limite à ordonner la
mise sous séquestre de la décharge illégale et à diligenter une procédure pénale contre l’exploitant de celle-ci (arrêt San
Rocco, précité, point 109).
Il s’ensuit que la République portugaise n’a pas satisfait à l’obligation spécifique que lui impose l’article 8 de la directive
2006/12.
Eu égard à la situation prévalant dans les anciennes carrières des Limas et des Linos, le grief de la Commission tiré d’une
violation de l’article 8 de la directive 2006/12 doit dès lors être accueilli.

Sur la violation de la directive 80/68
Argumentation des parties
Se fondant sur l’article 3, sous b), de la directive 80/68, la Commission reproche à la République portugaise de ne pas avoir
pris les mesures nécessaires pour limiter le rejet indirect de substances relevant de la liste II de l’annexe de cette directive
dans les eaux souterraines environnant les anciennes carrières de Lourosa et, se fondant sur l’article 5 de ladite directive,
de ne pas avoir mené d’enquête ni accordé d’autorisation préalable au rejet de ces substances polluantes.
Selon la Commission, la directive 80/68 est applicable en l’espèce même si sont en cause des dépôts non autorisés de déchets,
en ce sens que les États membres doivent prendre les mesures nécessaires pour limiter l’introduction dans les eaux souterraines
de substances relevant de la liste II de cette directive. De plus, s’agissant du lien existant entre la présence des déchets
dans les anciennes carrières de Lourosa et la pollution des eaux souterraines, elle soutient, d’une part, que les autorités
portugaises n’ont pas réalisé d’étude hydrogéologique des sites mais se sont limitées à une surveillance des eaux, ce qui
interdirait de parvenir à une quelconque conclusion sur l’existence ou l’absence d’un lien de cause à effet et, d’autre part,
que les considérations de la République portugaise sur le lien de causalité ne sont pas pertinentes dans la mesure où est
en cause la bonne application de la directive 80/68 gouvernée par le principe d’action préventive et non un problème de responsabilité
civile.
La République portugaise fait tout d’abord valoir qu’aucun lien de causalité ne pourrait être établi par la Commission entre
les déchets qui subsistent encore dans les anciennes carrières et la contamination des eaux souterraines avoisinantes et que,
au contraire, la pollution des nappes phréatiques des environs des anciennes carrières de Lourosa trouve son origine dans
des rejets d’origine diffuse qui ne relèvent pas du champ d’application de la directive 80/68.
La République portugaise soutient, ensuite, que les situations de dépôt illégal de déchets n’entrent pas non plus dans le
champ d’application de ladite directive dans la mesure où il n’a jamais été dans l’intention des autorités d’autoriser le
dépôt de déchets dans lesdites carrières et que les dépôts en cause ont été sanctionnés.
Enfin, la République portugaise fait valoir que le respect de la directive 80/68 n’est pas en cause dans la mesure où les
autorités portugaises se sont pleinement acquittées des obligations et des objectifs visés par la directive 2006/118/CE du
Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, sur la protection des eaux souterraines contre la pollution et la détérioration
(JO L 372, p. 19).
Appréciation de la Cour
Eu égard aux constatations effectuées aux points 27 à 31 du présent arrêt et au grief en cause qui porte sur des rejets de
substances polluantes dus à la présence de déchets enfouis dans les anciennes carrières de Lourosa, il convient, à titre liminaire,
d’écarter tout manquement de la République portugaise à la directive 80/68 en raison de la situation de l’ancienne carrière
des Barreiras dans la mesure où la Commission n’a pas démontré à suffisance de droit que des déchets y étaient encore présents
au moment de l’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.
–       Sur l’applicabilité de la directive 80/68
Concernant le champ d’application de la directive 80/68, il convient de rappeler, tout d’abord, que son septième considérant
énonce qu’elle poursuit l’objectif d’une protection efficace des eaux souterraines de la Communauté, et ensuite que l’article
3 tel que mis en œuvre notamment par l’article 5 de cette directive met à la charge des États membres une obligation inconditionnelle
de limiter l’introduction dans les eaux souterraines de substances relevant de la liste II de ladite directive sans opérer
de distinction à cet effet entre dépôt de déchets autorisés et non autorisés. Enfin, en vertu de l’article 174, paragraphe
2, CE, la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement vise un niveau de protection élevé et fondé sur les principes,
notamment, de précaution et d’action préventive.
Or, restreindre le champ d’application de la directive 80/68 aux seules actions d’élimination ou de dépôt en vue de l’élimination
des substances relevant de la liste II de cette directive autorisées par les États membres conformément à ladite directive
aurait pour effet de porter atteinte à l’objectif d’une protection efficace des eaux souterraines en soustrayant toutes les
actions irrégulières aux obligations découlant pour les États membres notamment des principes de précaution et d’action préventive.
En conséquence, la directive 80/68 ne saurait être interprétée comme excluant de son champ d’application les actions conduisant
à des rejets indirects de substances relevant de la liste II de cette directive et effectuées, comme en l’espèce, sans l’autorisation
des autorités d’un État membre.
Concernant la satisfaction des exigences fixées par la directive 2006/118, il suffit de constater que ladite directive, entrée
en vigueur le 16 janvier 2007 et dont le délai de transposition expirait au 16 janvier 2009, n’était pas applicable à l’époque
des faits.
Dès lors ni l’argument selon lequel la directive 80/68 ne s’appliquerait pas aux rejets indirects de substances relevant de
sa liste II et causés par des dépôts non autorisés de déchets ni celui en vertu duquel la République portugaise aurait satisfait
aux exigences fixées par la directive 2006/118 ne saurait être accueilli. Partant, il doit être conclu que la directive 80/68
est applicable aux faits en cause.
–       Sur le lien de causalité
S’agissant de l’argument de la République portugaise selon lequel aucun lien de causalité n’a été établi par la Commission
entre les déchets qui subsistent dans les anciennes carrières des Limas et des Linos et la contamination des eaux souterraines
avoisinantes, il convient tout d’abord de relever que, concernant les rejets indirects dans les eaux souterraines de substances
relevant de la liste II de la directive 80/68, les articles 3, sous b), et 5 de la directive 80/68 visent à limiter les actions
de rejets susceptibles de conduire à la pollution des eaux souterraines. Dès lors et aux fins de la constatation d’un manquement
à cette directive, il suffit à la Commission d’établir que les actions en cause sont susceptibles de conduire à un rejet indirect
de substances polluantes de ladite liste II.
Or, en l’occurrence, la Commission s’appuie sur trois rapports des autorités sanitaires portugaises de 1995 et de 2003 qui
font état de la présence dans les anciennes carrières des Limas et des Linos de déchets dont il est souligné qu’ils sont susceptibles
d’affecter tout particulièrement les eaux souterraines. À cet égard, il convient de relever que l’ancienneté des rapports
ne saurait faire obstacle à leur valeur probante dans la mesure où, d’une part, la République portugaise ni ne démontre ni
même ne soutient que les déchets visés par lesdits rapports ont fait l’objet d’une extraction, et où, d’autre part, le seul
écoulement du temps ne saurait faire disparaître les sources de pollution en cause.
Par ailleurs, la Commission se réfère à l’examen des eaux souterraines voisines des carrières concernées qui a été effectué
entre les mois de mai et juillet 2004. Comme l’admet la République portugaise, cet examen a révélé l’existence d’un danger
pour la santé publique, empêchant l’utilisation desdites eaux pour la consommation humaine. La Commission se réfère à cet
effet, en particulier, aux teneurs en zinc révélées dans les analyses, qui est une substance relevant de la liste II de la
directive 80/68.
Force est donc de constater que la Commission a fourni des éléments suffisamment circonstanciés permettant, d’une part, d’établir
la présence dans les anciennes carrières des Limas et des Linos de déchets enfouis susceptibles de conduire à la pollution
des eaux souterraines par des substances relevant de la liste II et, d’autre part, d’écarter l’argument de la République portugaise
tendant à exclure l’application de la directive 80/68 en l’espèce au motif, d’ailleurs non démontré, que la pollution des
eaux souterraines en cause trouverait son origine exclusivement dans des rejets d’origine diffuse.
Dès lors, l’argument concernant l’absence de lien entre les déchets enfouis dans les anciennes carrières des Limas et des
Linos et la pollution des eaux souterraines environnantes ne saurait être accueilli.
–       Sur la violation de la directive 80/68
Il y a lieu de rappeler que, en vertu de l’article 3, sous b), de la directive 80/68, les États membres doivent limiter l’introduction
dans les eaux souterraines de substances relevant de la liste II de cette directive, afin d’éviter la pollution de ces eaux
par de telles substances.
Pour satisfaire à cette obligation, les États membres doivent, conformément à l’article 5, paragraphe 1, premier alinéa, de
la directive 80/68, soumettre à une enquête préalable tout rejet direct de substances relevant de cette liste de manière à
limiter de tels rejets ainsi que les actions d’élimination ou de dépôt en vue de l’élimination de ces substances susceptibles
de conduire à un rejet indirect. Selon l’article 5, paragraphe 1, second alinéa, de cette directive, au vu des résultats de
cette enquête, les États membres peuvent délivrer une autorisation à condition que toutes les précautions techniques permettant
d’éviter la pollution des eaux souterraines par ces substances soient respectées.
Or, l’introduction dans les eaux souterraines de substances relevant de la liste II de ladite directive est inhérente à l’enfouissement
des déchets sans barrière protectrice empêchant l’écoulement du liquide résiduel provenant de la percolation de l’eau à travers
ces derniers. Partant, en ne prenant aucune précaution technique permettant d’éviter que des substances relevant de la liste
II de la directive 80/68 soient enfouies dans ces carrières, la République portugaise ne respecte pas l’obligation, qui résulte
de l’article 3, sous b), de cette directive, de limiter l’introduction de ces substances dans les eaux concernées.
En conséquence, ne sont pas davantage respectées les exigences d’enquête et d’autorisation préalables définies à l’article
5 de la directive 80/68 qui, ainsi que cela a été indiqué au point 75 du présent arrêt, ne visent qu’à satisfaire à l’obligation
mentionnée à l’article 3, sous b), de cette directive (arrêt du 25 octobre 2007, Commission/Irlande, C‑248/05, Rec. p. I‑9261,
point 44).
Eu égard à ce qui précède, il convient de constater que la République portugaise n’a pas respecté, en ce qui concerne les
sites des anciennes carrières des Limas et des Linos, les exigences découlant des articles 3, sous b), et 5 de la directive
80/68 quant aux rejets indirects de substances relevant de la liste II de cette directive.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. Conformément à l’article 69, paragraphe 3, de ce règlement, la Cour peut répartir les dépens ou décider
que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. En l’occurrence,
la République portugaise ayant succombé sur l’essentiel de ses griefs, elle supporte, outre ses propres dépens, les deux tiers
des dépens de la Commission. La Commission supporte un tiers de ses propres dépens.
Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) déclare et arrête:
1)
En n’ayant pas adopté les mesures nécessaires dans le cadre de la gestion des déchets entreposés illégalement dans les anciennes
carrières des Limas et des Linos, situées dans la commune de Lourosa, la République portugaise a manqué aux obligations qui
lui incombent en vertu respectivement des articles 4 et 8 de la directive 2006/12/CE du Parlement européen et du Conseil,
du 5 avril 2006, relative aux déchets, codifiant la directive 75/442/CEE du Conseil, du 15 juillet 1975, relative aux déchets,
et des articles 3, sous b), et 5 de la directive 80/68/CEE du Conseil, du 17 décembre 1979, concernant la protection des eaux
souterraines contre la pollution causée par certaines substances dangereuses.
2)
Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
La République portugaise supporte, outre ses propres dépens, les deux tiers des dépens de la Commission européenne. La Commission
supporte un tiers de ses propres dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: le portugais.