CELEX: 61989CJ0192
Acordo de Associação CEE
Turquia
Decisão do conselho de associação
Efeito directo

Por decisão de 1 de Junho de 1989, que deu entrada no Tribunal de Justiça no dia 8 do mesmo mês, o Raad van State dos Países Baixos, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, colocou três questões prejudiciais relativas à interpretação de determinadas disposições das decisões n.
os
2/76, de 20 de Dezembro de 1976, e 1/80, de 19 de Setembro de 1980, do conselho de associação instituído pelo acordo que cria uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, assinado em Aneara, em 12 de Setembro de 1963, concluído em nome da Comunidade pela Decisão 64/732/CEE do Conselho, de 23 de Dezembro de 1963 (
JO 217, p. 3685
; EE 11 FI p. 18, adiante «acordo»).
Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe S. Z. Sevince, cidadão turco, ao Staatssecretaris van Justitie, relativo à recusa de concessão de uma autorização de residência nos Países Baixos.
Resulta dos autos que foi recusada a S. Z. Sevince, em 11 de Setembro de 1980, uma prorrogação da autorização de residência que lhe fora concedida em 22 de Fevereiro de 1979, com o fundamento de já não existirem as razões de ordem familiar que tinham justificado a concessão desta autorização. O recurso interposto desta decisão, ao qual foi atribuído automaticamente efeito suspensivo, foi definitivamente julgado improcedente pelo Raad van State em 12 de Junho de 1986. Durante o período em que beneficiou do efeito suspensivo atribuído ao recurso, S. Z. Sevince obteve um certificado de trabalho que permaneceu válido até ao citado acórdão do Raad van State de 12 de Junho de 1986.
Alegando que tinha exercido durante um certo número de anos nos Países Baixos uma actividade assalariada, S. Z. Sevince requereu em 13 de Abril de 1987 a concessão de uma autorização de residência. Em apoio do seu pedido invocou o artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da citada Decisão n.° 2/76, nos termos do qual o trabalhador turco empregado regularmente há pelo menos cinco anos num Estado-membro da Comunidade beneficia do livre acesso a qualquer actividade assalariada da sua escolha, e o artigo 6.°, n.° 1, terceiro travessão, da citada Decisão n.° 1/80, que prevê que o trabalhador turco integrado no mercado regular de trabalho de um Estado-membro beneficia nesse Estado-membro, após quatro anos de emprego regular, do livre acesso a qualquer actividade assalariada da sua escolha. Este pedido foi objecto do indeferimento tácito por parte das autoridades neerlandesas.
Tendo sido interposto recurso desta decisão de indeferimento para o Raad van State, este decidiu suspender a instância até o Tribunal de Justiça se pronunciar sobre as questões seguintes:
«1)
O artigo 177.° do Tratado CEE deve ser interpretado no sentido de que um órgão jurisdicional de um dos Estados-membros é competente para reenviar ao Tribunal de Justiça uma questão relativa à interpretação das decisões
sub judice
do conselho de associação, a saber, a Decisão n.° 2/76 e/ou a Decisão n.° 1/80 (e, como sucede no caso em apreço, se é obrigado a fazê-lo), no caso de tal questão lhe ser suscitada e se considerar que é necessária uma resposta a esta questão para proferir o seu acórdão?
2)
Em caso de resposta afirmativa à primeira questão:
O artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Decisão n.° 2/76 e/ou o artigo 6.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 e o artigo 7.° da Decisão n.° 2/76 e/ou o artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 devem ser considerados directamente aplicáveis nos países da Comunidade Europeia?
3)
Em caso de resposta afirmativa à segunda questão :
Como deve ser entendida a expressão “empregado regularmente”, contida no artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da Decisão n.° 2/76 e/ou no artigo 6.°, n.° 1, da Decisão n.° 1/80 (tendo em conta também o disposto no artigo 7.° da Decisão n.° 2/76 e/ou no artigo 13.° da Decisão n.° 1/80)? Deve ser entendido como tal qualquer emprego exercido quando o interessado estava na posse de uma autorização de residência ao abrigo da legislação relativa aos estrangeiros — donde a questão complementar de saber se esta expressão visa também no caso em apreço, num sentido mais amplo, o emprego que o interessado exercia e tinha o direito de exercer durante o período em que aguardava que a decisão relativa à sua autorização de residência fosse definitiva — ou apenas o emprego que deve ser considerado legalmente autorizado nos termos das disposições relativas ao emprego dos estrangeiros?»
Para uma mais ampla exposição dos factos da causa principal, da tramitação processual e das observações escritas apresentadas ao Tribunal de Justiça, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos dos autos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à primeira questão
Através da primeira questão, o órgão jurisdicional nacional pretende, em substância, saber se a interpretação das citadas decisões n.
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2/76 e 1/80 cabe no âmbito do artigo 177.° do Tratado CEE.
A este respeito, é de lembrar a título preliminar que, segundo a jurisprudência uniforme do Tribunal de Justiça, as disposições de um acordo concluído pelo Conselho, em conformidade com os artigos 228.° e 238.° do Tratado CEE, constituem parte integrante, a partir da entrada em vigor desse acordo, da ordem jurídica comunitária (ver acórdão de 30 de Setembro de 1987, Demirel, n.° 7,
12/86, Colect., p. 3719
, e acórdão de 14 de Novembro de 1989, Grécia/Comissão, n.° 12,
30/88, Colect., p. 3711
).
O Tribunal de Justiça declarou igualmente que, devido à sua ligação directa ao acordo que aplicam, as decisões do conselho de associação, da mesma forma que o próprio acordo, fazem parte integrante, a partir da sua entrada em vigor, da ordem jurídica comunitária (ver acórdão de 14 de Novembro de 1989, Grécia/Comissão, n.° 13).
Uma vez que o Tribunal de Justiça é competente para decidir a título prejudicial sobre o acordo na qualidade de acto adoptado por uma das instituições da Comunidade (ver acórdão de 30 de Abril de 1974, Haegeman,
181/73, Recueil, p. 449
), tem igualmente competência para se pronunciar sobre a interpretação das decisões tomadas pelo órgão instituído pelo acordo e encarregado da sua aplicação.
Assim deve ser tanto mais que o artigo 177.° do Tratado CEE tem como função garantir a aplicação uniforme na Comunidade de todas as disposições que fazem parte da ordem jurídica comunitária, com vista a evitar que os seus efeitos variem conforme a interpretação que lhes é dada nos diferentes Estados-membros (ver acórdão de 26 de Outubro de 1982, Kupferberg,
104/81, Recueil, p. 3641
, e acórdão de 16 de Março de 1983, SPI e SAMI,
267/81 a 269/81, Recueil, p. 801
).
Portanto, deve ser respondido à primeira questão colocada pelo Raad van State que a interpretação das citadas decisões n.
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2/76 e 1/80 se insere no âmbito de aplicação do artigo 177.° do Tratado CEE.
Quanto à segunda questão
A segunda questão colocada pelo Raad van State incide sobre a questão de saber se os artigos 2.°, n.° 1, alínea b), e 7.° da citada Decisão n.° 2/76 e os artigos 6.°, n.° 1, e 13.° da citada Decisão n.° 1/80 têm efeito directo no território dos Estados-membros.
A este respeito, importa notar que, para que lhes seja reconhecido
esse
efeito, as disposições de uma decisão do conselho de associação devem preencher as mesmas condições que são válidas para as disposições do próprio acordo.
No citado acórdão de 30 de Setembro de 1987, Demirel, o Tribunal de Justiça decidiu que uma disposição de um acordo celebrado pela Comunidade com países terceiros deve ser considerada directamente aplicável sempre que, atendendo aos seus termos bem como ao objecto e à natureza do acordo, contém uma obrigação clara e precisa, que não está dependente, na sua execução ou nos seus efeitos, da intervenção de qualquer acto posterior (n.° 14). Os mesmos critérios são válidos quando se trata de determinar se as disposições de uma decisão do conselho de associação podem ter efeito directo.
Para determinar se as disposições em causa das citadas decisões n.
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2/76 e 1/80 correspondem a estes critérios, deve-se antes de mais proceder à análise dos seus termos.
Sobre este ponto, verifica-se que o artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da citada Decisão n.° 2/76, e o artigo 6.°, n.° 1, terceiro travessão, da citada Decisão n.° 1/80 consagram, em termos claros, precisos e incondicionais, o direito do trabalhador turco, após um certo número de anos de emprego regular num Estado-membro, a aceder livremente a qualquer actividade assalariada da sua escolha.
Da mesma forma, o artigo 7.° da citada Decisão n.° 2/76 e o artigo 13.° da citada Decisão n.° 1/80 estabelecem uma cláusula inequívoca de «standstill» no que se refere à introdução de novas restrições ao acesso ao emprego dos trabalhadores que se encontram em situação regular no que diz respeito à sua residência e ao seu emprego no território dos Estados contratantes.
A constatação de que as disposições das decisões do conselho de associação em questão na causa principal são susceptíveis de regular directamente a situação dos trabalhadores turcos integrados no mercado regular de trabalho de um Estado-membro é corroborada pela análise do objecto e da natureza das decisões de que aquelas disposições fazem parte e do acordo ao qual estão ligadas.
O acordo, que nos termos do seu artigo 2.°, n.° 1, tem como objecto promover o reforço contínuo e equilibrado das relações comerciais e económicas entre as partes contratantes, estabeleceu, entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, uma associação que comporta uma fase preparatória, que permite à Turquia reforçar a sua economia com o auxílio da Comunidade, uma fase transitória, consagrada ao estabelecimento progressivo de uma união aduaneira e à aproximação das políticas económicas, e uma fase definitiva, que assenta na união aduaneira e implica o reforço da coordenação das políticas económicas das partes contratantes (ver acórdão de 30 de Setembro de 1987, Demirel, n.° 15). No que se refere à livre circulação de trabalhadores, o artigo 12.° do acordo, que figura no título II, relativo à realização da fase transitória da associação, dispõe que as partes contratantes acordam em inspirar-se nos artigos 48.°, 49.° e 50.° do Tratado CEE na realização progressiva entre si da livre circulação. O protocolo adicional, assinado em 23 de Novembro de 1970, anexo ao acordo que cria uma associação entre a Comunidade Económica Europeia e a Turquia, concluído pelo Regulamento (CEE) n.° 2760/72 do Conselho, de 19 de Dezembro de 1972 (
JO L 293, p. 1
; EE 11 Fl p. 213; adiante «protocolo adicional»), prevê, no seu artigo 36.°, os prazos para a realização gradual desta livre circulação e estipula que o conselho de associação decidirá as modalidades necessárias para tal efeito.
As citadas decisões n.
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2/76 e 1/80 foram adoptadas pelo conselho de associação para implementar o artigo 12.° do acordo e o artigo 36.° do protocolo adicional, aos quais o Tribunal de Justiça reconheceu, no citado acórdão de 30 de Setembro de 1987, Demirel, um alcance essencialmente programático. Assim, a Decisão n.° 2/76 visa expressamente, no seu preâmbulo, o artigo 12.° do acordo e o artigo 36.° do protocolo adicional e fixa, nos termos do seu artigo 1.°, numa primeira fase, as modalidades de aplicação do artigo 36.° do protocolo adicional. A Decisão n.° 1/80 visa, segundo o terceiro considerando do seu preâmbulo, melhorar, no domínio social, o regime de que beneficiam os trabalhadores e membros da sua família em relação ao regime instituído pela Decisão n.° 2/76. O alcance essencialmente programático das citadas disposições do acordo e do protocolo adicional não constitui obstáculo a que as decisões do conselho de associação que realizam, relativamente a pontos determinados, os programas previstos no acordo possam ter um efeito directo.
A conclusão de que os artigos das citadas decisões n.
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2/76 e 1/80, que constituem objecto da segunda questão prejudicial, são susceptíveis de ter efeito directo não poderá ser infirmada pela circunstância de o artigo 2.°, n.° 2, da Decisão n.° 2/76 e o artigo 6.°, n.° 3, da Decisão n.° 1/80 preverem que as modalidades de aplicação dos direitos conferidos aos trabalhadores turcos são fixadas pelas regulamentações nacionais. Com efeito, estas disposições mais não fazem do que definir com precisão a obrigação que incumbe aos Estados-membros de adoptarem as medidas de ordem administrativa eventualmente necessárias para a aplicação destas disposições, sem conferir aos Estados-membros a faculdade de condicionarem ou restringirem a aplicação do direito preciso e incondicional que as disposições das decisões do conselho de associação reconhecem aos trabalhadores turcos.
Da mesma forma, o artigo 12.° da citada Decisão n.° 2/76 e o artigo 29.° da citada Decisão n.° 1/80, que prevêem que as partes contratantes, cada uma no que lhe diz respeito, tomarão as medidas que a execução das disposições da presente decisão comporta, mais não fazem do que sublinhar a obrigação de cumprimento de boa fé de um acordo internacional, aliás, relembrada no artigo 7.° do próprio acordo.
Além disso, o efeito directo das disposições em causa no processo principal não poderá ser contestado pelo simples facto da falta de publicação das citadas decisões n.
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2/76 e 1/80. Com efeito, a falta de publicação destas decisões, ainda que possa constituir obstáculo a que sejam impostas obrigações a um particular, não é susceptível de privar este último da faculdade de invocar, perante uma autoridade pública, os direitos que estas decisões lhe conferem.
No que diz respeito às cláusulas de salvaguarda que permitem às partes contratantes derrogar disposições que consagram determinados direitos em benefício do trabalhador turco regularmente integrado no mercado de trabalho de um Estado-membro, deve-se observar que as mesmas só são aplicáveis em situações determinadas. Fora das situações específicas que podem implicar a sua aplicação, a existência destas cláusulas não é, por si mesma, susceptível de afectar a aplicabilidade directa das disposições a que permitem abrir excepções (ver citado acórdão de 26 de Outubro de 1982, Kupferberg).
Resulta do conjunto das considerações que antecedem que deve ser respondido à segunda questão colocada pelo Raad van State que o artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da citada Decisão n.° 2/76 e/ou o artigo 6.°, n.° 1, da citada Decisão n.° 1/80 e o artigo 7.° da Decisão n.° 2/76 e/ou o artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 têm efeito directo nos Estados-membros da Comunidade Europeia.
Quanto à terceira questão
Através da sua terceira questão, o órgão jurisdicional do reenvio pretende saber se a expressão «empregado regularmente», que figura no artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da citada Decisão n.° 2/76 e/ou no artigo 6.°, n.° 1, terceiro travessão, da citada Decisão n.° 1/80, visa a situação de um trabalhador turco autorizado a exercer um emprego durante o período em que beneficia de uma suspensão da execução de uma decisão que lhe recusa o direito de residência, da qual interpôs recurso.
Para responder a esta questão, importa notar antes de mais que as citadas disposições se limitam a regular a situação do trabalhador turco no plano do emprego, sem se referir à sua situação relativamente ao direito de residência.
Estes dois aspectos da situação pessoal do trabalhador turco estão intimamente ligados e, ao reconhecerem a este trabalhador, após um certo período de emprego regular num Estado-membro, o acesso a qualquer actividade assalariada da sua escolha, as disposições em causa implicam necessariamente, sob pena de privarem de qualquer efeito o direito que reconhecem ao trabalhador turco, a existência, pelo menos neste momento, de um direito de residência do interessado.
A regularidade do emprego, na acepção destas disposições, mesmo admitindo que não esteja necessariamente dependente da posse de uma autorização regular de residência, pressupõe todavia uma situação estável e não precária no mercado do trabalho.
Em particular, embora o exercício regular de uma actividade durante um certo período implique, no termo deste período, o reconhecimento do direito de residência, não se pode conceber que um trabalhador turco possa determinar por si próprio a possibilidade de preencher essa condição e, por conseguinte, de ver reconhecido
esse
direito pelo simples facto de, tendo-lhe sido recusada pelas autoridades nacionais uma autorização de residência válida durante esse período e tendo feito uso das vias de recurso previstas no direito nacional contra esta recusa, ter beneficiado do efeito suspensivo atribuído ao seu recurso e, portanto, ter podido ser autorizado, a título precário, enquanto aguarda o desfecho do litígio, a residir no Estado-membro em questão e aí exercer uma actividade.
Em consequência, a expressão «empregado regularmente», que figura no artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da citada Decisão n.° 2/76 e/ou no artigo 6.°, n.° 1, terceiro travessão, da citada Decisão n.° 1/80, não pode abranger a situação de um trabalhador turco que apenas pôde continuar legalmente a exercer uma actividade em razão do efeito suspensivo atribuído ao seu recurso até que o órgão jurisdicional nacional decida definitivamente este recurso, na condição, todavia, de este órgão jurisdicional negar provimento ao recurso.
Portanto, deve ser respondido à terceira questão colocada pelo órgão jurisdicional nacional que a expressão «empregado regularmente», que figura no artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da citada Decisão n.° 2/76 e/ou no artigo 6.°, n.° 1, terceiro travessão, da citada Decisão n.° 1/80, não abrange a situação de um trabalhador turco autorizado a exercer uma actividade durante o período em que beneficiou de uma suspensão da execução de uma decisão que lhe recusou o direito de residência, da qual interpôs um recurso a que foi negado provimento.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelo Governo da República Federal da Alemanha, pelo Governo do Reino dos Países Baixos e pela Comissão, que apresentaram observações em Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo quanto às partes na causa principal a natureza de um incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir sobre as despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Raad van State dos Países Baixos, por decisão de 1 de Junho de 1989, declara:

1)
A interpretação das decisões n.
os
2/76, de 20 de Dezembro de 1976, e 1/80, de 19 de Setembro de 1980, do conselho de associação instituído pelo acordo que cria uma associação entre a Comunidade Econômica Europeia e a Turquia insere-se no âmbito de aplicação do artigo 177.° do Tratado CEE.

2)
O artigo 2°, n.° 1, alínea b), da citada Decisão n.° 2/76 e/ou o artigo 6.°, n.° 1, da citada Decisão n.° 1/80 e o artigo 7° da Decisão n.° 2/76 e/ou o artigo 13.° da Decisão n.° 1/80 têm efeito directo nos Estados-membros da Comunidade Europeia.

3)
A expressão «empregado regularmente», que figura no artigo 2.°, n.° 1, alínea b), da citada Decisão n.° 2/76 e/ou no artigo 6.°, n.° 1, terceiro travessão, da citada Decisão n.° 1/80, não abrange a situação de um trabalhador turco autorizado a exercer uma actividade durante o período em que beneficia de uma suspensão da execução de uma decisão que lhe recusa o direito de residência, da qual interpôs um recurso a que foi negado provimento.

Due
Slynn
Kakouris
Schockweiler
Zuleeg
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Grévisse
Diez de Velasco
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, a 20 de Setembro de 1990.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Língua do processo: necrlandís.