CELEX: 61987CJ0355
Zeevervoer
Vrachtverdelingsregeling
Door Raad aan Lid-Staat verleende machtiging tot ratificatie van overeenkomst met derde land

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 25 november 1987, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag, beroep ingesteld strekkende tot nietigverklaring van beschikking 87/475/EEG van de Raad van 17 september 1987 betreffende het zeevervoer tussen Italië en Algerije ( PB 1987, L 272, blz . 37 ).
2 In juli 1985 deelde Italië de andere Lid-Staten en de Commissie mee, dat het moeilijkheden ondervond in zijn handelsbetrekkingen met Algerije . Algerije reserveerde namelijk ongeveer 80 % van het lijnvaartvervoer tussen beide staten voor zijn nationale scheepvaartonderneming .
3 De Gemeenschap en de Lid-Staten deden dienaangaande een diplomatieke demarche bij Algerije . Het aandeel van Italië in het verkeer met Algerije nam niettemin verder af en daalde tot ongeveer 10 % van dat verkeer .
4 Italië sloot vervolgens alléén een overeenkomst met Algerije, getiteld "Overeenkomst inzake zeevervoer en zeescheepvaart tussen de Italiaanse Republiek en de Democratische Volksrepubliek Algerije" ( hierna : de ontwerp-overeenkomst ). Op 17 maart 1987 stelde het de Commissie in kennis van die ontwerp-overeenkomst, die was geparafeerd en ondertekend, maar nog niet geratificeerd . Die kennisgeving vond plaats overeenkomstig artikel 6, lid 5, van verordening nr . 4055/86 van de Raad van 22 december 1986 houdende toepassing van het beginsel van het vrij verrichten van diensten op het zeevervoer tussen de Lid-Staten onderling en tussen de Lid-Staten en derde landen ( PB 1986, L 378, blz . 1; hierna : de verordening inzake het vrij verrichten van diensten ). Ingevolge die bepaling moeten de Lid-Staten die stappen nemen om lijndiensten te kunnen blijven onderhouden met een derde land, die stappen onmiddellijk aan de Commissie meedelen .
5 Artikel 4 van de ontwerp-overeenkomst tussen Italië en Algerije luidt als volgt :
"De reders nemen in het kader van een conference of een andere redersorganisatie voor de maximale exploitatie van de lijnen de maatregelen die nodig zijn voor de organisatie van het vervoer en de verdeling ervan volgens het in de Gedragscode voor lijnvaartconferences neergelegde verdelingsbeginsel, met wederzijdse inachtneming van de verplichtingen van elk der partijen op internationaal vlak ."
6 De Commissie was van mening, dat die bepaling een vrachtverdelingsregeling vormde in de zin van artikel 5, lid 1, van de verordening inzake het vrij verrichten van diensten, dat luidt als volgt :
"Vrachtverdelingsregelingen in toekomstige overeenkomsten met derde landen zijn verboden, behalve in uitzonderlijke omstandigheden, wanneer lijnvaartondernemingen van de Gemeenschap anders geen daadwerkelijke gelegenheid zouden hebben lijndiensten van en naar het betrokken derde land te onderhouden . In die omstandigheden kunnen overeenkomsten worden toegestaan overeenkomstig artikel 6 ."
7 Artikel 6, lid 2, van dezelfde verordening bepaalt :
"De Raad besluit met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Commissie over de stappen die moeten worden genomen . Deze stappen kunnen in de in artikel 5, lid 1, bedoelde omstandigheden het onderhandelen over en sluiten van vrachtverdelingsregelingen omvatten ."
8 Volgens de Commissie was in casu niet voldaan aan de beperkende voorwaarde waarvan artikel 5, lid 1, van de verordening inzake het vrij verrichten van diensten, het toestaan van een vrachtverdelingsregeling afhankelijk stelt . Italië zou namelijk een daadwerkelijke gelegenheid hebben gehad om lijndiensten van en naar Algerije te onderhouden, wanneer het was toegetreden tot het op 6 april 1974 te Genève onder auspiciën van de Conferentie van de Verenigde Naties voor handel en ontwikkeling gesloten Verdrag inzake een gedragscode voor lijnvaartconferences ( doc . VN TD/Code/II/Rev . 1 en corr . 1, tevens gepubliceerd in het Bundesgesetzblatt 1983, deel II, blz . 64; hierna : de Gedragscode ). In dat geval zouden de Italiaanse reders ingevolge artikel 2, lid 4, van die code toegang hebben gehad tot het betrokken vervoer .
9 Artikel 2, lid 4, van de Gedragscode luidt als volgt :
"Bij de vaststelling van een aandeel in het vervoer binnen een pool van deelnemende ondernemingen en/of groepen van nationale scheepvaartondernemingen overeenkomstig artikel 2, lid 2, worden, tenzij anders overeengekomen, de volgende beginselen toegepast met betrekking tot het recht op deelname aan het door de conference verzorgde vervoer :
a ) elk van de groepen van nationale scheepvaartondernemingen van de twee landen waartussen de conference vervoer in het kader van de buitenlandse handel verzorgt, heeft evenveel recht op deelname aan de vracht en de hoeveelheid lading die uit hoofde van de wederzijdse buitenlandse handel door de conference worden vervoerd;
b ) de scheepvaartondernemingen van derde landen - indien aanwezig - zijn gerechtigd, een aanzienlijk aandeel, bij voorbeeld 20 %, in de uit die buitenlandse handel voortvloeiende vracht en hoeveelheid lading te verwerven ."
10 De Commissie aanvaardde evenwel, dat de overeenkomst tussen Italië en Algerije zou worden toegepast gedurende de tijd die Italië nodig had om tot de Gedragscode toe te treden . Zij legde de Raad daarom overeenkomstig artikel 6, lid 2, van de verordening inzake het vrij verrichten van diensten een voorstel voor een beschikking voor . De voorgestelde machtiging was onderworpen aan de voorwaarde, dat Italië zo spoedig mogelijk tot de Gedragscode zou toetreden . De overeenkomst moest ophouden te gelden, zodra de Gedragscode van toepassing zou zijn op het verkeer tussen Italië en Algerije, en uiterlijk drie jaar na de datum van de beschikking van de Raad . Volgens het voorstel moest de ontwerp-overeenkomst eerst op een aantal punten worden gewijzigd, ten einde het vrij verrichten van diensten en de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging te waarborgen .
11 Op 17 september 1987 gaf de Raad met eenparigheid van stemmen de bestreden beschikking, die tot de Italiaanse Republiek is gericht . In de considerans van die beschikking wordt verklaard :
"dat de bepalingen van die Overeenkomst op een zodanige wijze moeten worden toegepast dat geen conflict ontstaat met de verplichtingen van de Lid-Staten krachtens het Gemeenschapsrecht, met name wat betreft de billijke, vrije en niet discriminerende toegang tot vracht voor onderdanen of scheepvaartondernemingen van de Gemeenschap, met inbegrip van onafhankelijke scheepvaartondernemingen ."
12 In artikel 1 van de bestreden beschikking wordt zonder voorwaarden machtiging verleend om de overeenkomst te ratificeren, "met dien verstande dat" Italië zo spoedig mogelijk tot de Gedragscode toetreedt . De overeenkomst mag voor onbepaalde tijd worden toegepast en in de ontwerp-overeenkomst behoeven geen wijzigingen te worden aangebracht . De beschikking verlangt enkel, dat Italië "opnieuw tegenover Algerije verklaart dat de bepalingen van de overeenkomst zullen worden toegepast conform het gemeenschapsrecht ".
13 Voor een nadere uiteenzetting van de toepasselijke regeling en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
Het middel ontleend aan schending van de artikelen 5 en 6 van verordening nr . 4055/86 van de Raad inzake het vrij verrichten van diensten
14 In haar eerste middel stelt de Commissie, dat de beschikking van de Raad een schending van de artikelen 5 en 6 van de verordening inzake het vrij verrichten van diensten oplevert, omdat zij het sluiten van een vrachtverdelingsregeling heeft toegestaan zonder dat de daartoe vereiste voorwaarden waren vervuld, en omdat de betrokken overeenkomst op verschillende punten in strijd was met het gemeenschapsrecht .
15 Vooraf moet worden onderzocht, of artikel 4 van de ontwerp-overeenkomst tussen Italië en Algerije, gelijk de Commissie stelt, een vrachtverdelingsregeling behelst, dan wel of het, zoals de Raad betoogt, enkel voorziet in de oprichting van een lijnvaartconference, dat wil zeggen een groep vervoerders die schepen exploiteren waarmee zij internationale lijndiensten voor het vervoer van lading onderhouden en die regelingen sluiten inzake tarieven en andere vervoersvoorwaarden .
16 Artikel 4 van de ontwerp-overeenkomst bepaalt de door de reders in acht te nemen verdelingscriteria, aangezien het hen verplicht het in de Gedragscode voorziene verdelingsbeginsel toe te passen . Die bepaling kan leiden tot het resultaat dat zou zijn bereikt wanneer Italië en Algerije het betrokken vervoer zelf hadden verdeeld, en moet derhalve als een vrachtverdelingsregeling worden aangemerkt .
17 Met betrekking tot het eerste onderdeel van het middel, de schending van artikel 5, lid 1, van de verordening inzake het vrij verrichten van diensten, betoogt de Commissie, dat er geen "uitzonderlijke omstandigheden" in de zin van die bepaling waren, uit hoofde waarvan het sluiten van een vrachtverdelingsregeling voor onbepaalde duur gerechtvaardigd zou zijn geweest . Van dergelijke omstandigheden zou slechts sprake zijn, wanneer de betrokken Lid-Staat over geen enkel ander, de vrije dienstverrichting minder beperkend middel beschikt om aan het betrokken verkeer te kunnen deelnemen . In casu had Italië echter tot de Gedragscode kunnen toetreden .
18 Door die toetreding zou Italië namelijk meteen onderworpen zijn aan verordening nr . 954/79 van de Raad van 15 mei 1979 betreffende de bekrachtiging door de Lid-Staten van of de toetreding van de Lid-Staten tot het Verdrag van de Verenigde Naties inzake een gedragscode voor lijnvaartconferences ( PB 1987, L 121, blz . 21; hierna : de verordening betreffende de bekrachtiging van de Gedragscode ). Ingevolge artikel 3 van die verordening had de aan de bij de conference aangesloten Italiaanse scheepvaartondernemingen toekomende hoeveelheid lading op billijke wijze moeten worden herverdeeld tussen alle communautaire scheepvaartondernemingen die lid zijn van die conference . De enkele verwijzing in artikel 4 van de ontwerp-overeenkomst tussen Italië en Algerije naar het in de Gedragscode neergelegde verdelingsbeginsel, zou daarentegen niet hebben geleid tot toepassing van de in artikel 3 van genoemde verordening neergelegde herverdelingsregel . De ontwerp-overeenkomst zou de vrije dienstverrichting dus niet in dezelfde mate waarborgen als bij toetreding van Italië tot de Gedragscode het geval zou zijn geweest .
19 Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat de verordening betreffende de bekrachtiging van de Gedragscode slechts een aantal verplichtingen bevat die de tot de Gedragscode toetredende Lid-Staten in acht moeten nemen om te verzekeren dat die code in overeenstemming met het gemeenschapsrecht wordt toegepast . Anders dan in het voorstel van de Commissie, is in die verordening geen termijn gesteld waarbinnen de toetreding tot de Code moet plaatsvinden . Die verordening verplicht de Lid-Staten dus niet om tot de Gedragscode toe te treden .
20 De toetreding van Italië tot de Gedragscode kan evenmin worden verlangd op grond dat daardoor de vrije dienstverrichting beter zou worden gewaarborgd dan door de toepassing van de overeenkomst tussen Italië en Algerije . Wanneer zij de daartoe geëigende clausules bevat, kan die overeenkomst op dat punt namelijk dezelfde waarborgen bieden als de toetreding tot de Gedragscode . Of dat het geval is, moet in het kader van het tweede onderdeel van het middel worden onderzocht .
21 De Raad heeft de machtiging tot ratificatie van de ontwerp-overeenkomst tussen Italië en Algerije derhalve terecht niet afhankelijk gesteld van de toetreding van Italië tot de Gedragscode .
22 Het eerste onderdeel van het middel moet derhalve worden afgewezen .
23 In het tweede onderdeel van het middel voert de Commissie aan, dat de bestreden beschikking in strijd is met artikel 6, lid 2, van de verordening inzake het vrij verrichten van diensten, aangezien de Raad ingevolge die bepaling slechts maatregelen mag toestaan die zich verdragen met het gemeenschapsrecht en de bestreden beschikking op twee punten met het gemeenschapsrecht in strijd is .
24 De Commissie betoogt in de eerste plaats, dat de Raad de ratificatie van de overeenkomst slechts kon toestaan, wanneer die overeenkomst de scheepvaartondernemingen van de andere Lid-Staten een billijke, vrije en niet-discriminerende toegang tot het verkeer tussen Italië en Algerije verzekerde . Zij beroept zich in dit verband op artikel 6, lid 4, van de verordening inzake het vrij verrichten van diensten, waaruit blijkt dat de Lid-Staten die bij langdurig stilzitten van de Raad op eigen houtje een vrachtverdelingsregeling overeenkomen, een dergelijke vrije toegang moeten verzekeren . Datzelfde vereiste geldt uiteraard ook voor de beschikkingen van de Raad waarbij een vrachtverdelingsregeling wordt toegestaan .
25 Voorts stelt de Commissie, dat de Raad een vrachtverdelingsregeling slechts mag toestaan, wanneer deze de niet bij de conference aangesloten communautaire scheepvaartondernemingen een daadwerkelijke toegang tot de door de conference vervoerde ladingen waarborgt . Die verplichting zou voortvloeien uit artikel 7, lid 2, sub b-i, van verordening nr . 4056/86 van de Raad van 22 december 1986 tot vaststelling van de wijze van toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag op het zeevervoer ( PB 1986, L 378, blz . 4 ), dat de instandhouding van een daadwerkelijke mededinging eist .
26 Uit een vergelijking van de twee genoemde grieven blijkt, dat de eerste betrekking heeft op de herverdeling van het Italiaanse aandeel in het betrokken vervoer tussen de bij de conference aangesloten, niet-Italiaanse scheepvaartondernemingen van de Gemeenschap, terwijl het in de tweede gaat om de toegang tot dat vervoersaandeel van de niet bij de conference aangesloten communautaire scheepvaartondernemingen .
27 Met betrekking tot de eerste grief moet worden vastgesteld, dat Italië inderdaad gehouden is alle communautaire scheepvaartondernemingen die lid zijn van de conference, toegang te verschaffen tot het krachtens de overeenkomst aan de Italiaanse reders toekomende vervoersaandeel . Die verplichting vloeit voort uit artikel 1 van de verordening inzake het vrij verrichten van diensten, luidens hetwelk de vrijheid van dienstverrichting ook geldt voor het zeevervoer . Dit wordt nog eens bevestigd in het door de Commissie aangevoerde artikel 6, lid 4, van die verordening . Ten aanzien van de tweede grief zij opgemerkt, dat de overeenkomst ingevolge artikel 7, lid 2, sub b-i, van verordening nr . 4056/86 van de Raad inderdaad moet waarborgen, dat de communautaire scheepvaartondernemingen die geen lid zijn van de conference, toegang hebben tot het krachtens die overeenkomst aan de Italiaanse reders toekomende vervoersaandeel .
28 Volgens de Commissie voldoet de ontwerp-overeenkomst tussen Italië en Algerije niet aan die twee vereisten, aangezien zij geen daartoe strekkende bepalingen bevat .
29 De Commissie verklaart allereerst, dat de in artikel 4 van de ontwerp-overeenkomst opgenomen verwijzing naar de internationale verplichtingen van Italië te vaag is om het vrij verrichten van diensten en de vrije mededinging te waarborgen .
30 Opgemerkt zij, dat artikel 4 van de ontwerp-overeenkomst wordt gepreciseerd door artikel 1, sub b, van de bestreden beschikking, luidens hetwelk Italië "opnieuw tegenover Algerije verklaart dat de bepalingen van de overeenkomst zullen worden toegepast conform het gemeenschapsrecht ". Bovendien wordt in de voorlaatste overweging van de beschikking verklaard, dat tot de communautaire verplichtingen ook behoort de verplichting te zorgen voor een "billijke, vrije en niet discriminerende toegang tot vracht voor onderdanen of scheepvaartondernemingen van de Gemeenschap, met inbegrip van onafhankelijke scheepvaartondernemingen ". Daarmee wordt de op Italië rustende verplichting om de eerbiediging van het vrij verrichten van diensten en de vrije mededinging te waarborgen, voldoende duidelijk tot uitdrukking gebracht .
31 De Commissie voert ook aan, dat de in artikel 4 van de ontwerp-overeenkomst genoemde internationale verplichtingen niet kunnen worden tegengeworpen aan particulieren, te weten de met de toepassing van de overeenkomst belaste reders .
32 Het feit dat de toepassing van de overeenkomst is opgedragen aan particulieren, kan de eerbiediging van het gemeenschapsrecht niet in gevaar brengen . Italië is namelijk verplicht, de nodige interne maatregelen te nemen opdat zijn reders de andere communautaire scheepvaartondernemingen een recht van toegang verschaffen overeenkomstig de op Italië rustende communautaire verplichtingen .
33 Aangezien de Commissie niet heeft aangetoond, dat de overeenkomst, bezien in samenhang met de door de bestreden beschikking opgelegde modaliteiten, in strijd is met het gemeenschapsrecht, moet het tweede onderdeel van het middel eveneens worden afgewezen .
34 Mitsdien moet het eerste middel worden afgewezen .
Het middel ontleend aan schending van het discriminatieverbod
35 Dit middel wordt subsidiair aangevoerd, voor het geval de artikelen 5, lid 1, en 6, lid 2, van de verordening inzake het vrij verrichten van diensten niet reeds als zodanig in de weg hadden gestaan aan de door de Raad verleende machtiging . In dat geval moesten deze bepalingen volgens de Commissie aldus worden toegepast, dat het in artikel 7 EEG-Verdrag neergelegde discriminatieverbod werd in acht genomen . Volgens de Commissie is dat in casu niet gebeurd . Zij voert daartoe echter geen andere argumenten aan dan die welke zij reeds naar voren heeft gebracht tot staving van haar standpunt, dat de bestreden beschikking een schending van de verordening inzake het vrij verrichten van diensten oplevert .
36 Bij onderzoek van het eerste middel is gebleken, dat de overeenkomst tussen Italië en Algerije in samenhang met de bij de bestreden beschikking opgelegde modaliteiten, de scheepvaartondernemingen van de andere Lid-Staten een niet-discriminerende toegang tot de krachtens de overeenkomst aan Italië toekomende vracht verzekert .
37 Mitsdien moet dit middel eveneens worden afgewezen .
Het middel ontleend aan schending van de motiveringsplicht
38 De Commissie betoogt voorts, dat de Raad de bij artikel 190 EEG-Verdrag opgelegde motiveringsplicht heeft geschonden, doordat hij in de bestreden beschikking niet heeft vastgesteld dat artikel 4 van de ontwerp-overeenkomst een vrachtverdelingsregeling behelsde, en niet heeft aangegeven waarin de "uitzonderlijke omstandigheden" in de zin van artikel 5, lid 1, van de verordening inzake het vrij verrichten van diensten bestonden, uit hoofde waarvan het sluiten van een dergelijke regeling gerechtvaardigd was .
39 Uit de eerste overweging van de bestreden beschikking blijkt, dat het probleem was terug te voeren op een door Algerije toegepaste praktijk van ladingsreservering . Blijkens de tweede overweging had de ontwerp-overeenkomst tussen Italië en Algerije ten doel, de nadelige gevolgen van die praktijk te ondervangen . In de bestreden beschikking is dus voldoende duidelijk aangegeven, aan welk probleem de overeenkomst voor de ratificatie waarvan in de beschikking machtiging wordt verleend, het hoofd beoogt te bieden . Het was derhalve overbodig om daarnaast nog met zoveel woorden het bestaan van een vrachtverdelingsregeling vast te stellen .
40 Aangaande het bestaan van "uitzonderlijke omstandigheden" die de machtiging tot ratificatie van de overeenkomst rechtvaardigen, zij opgemerkt, dat in de vierde overweging van de bestreden beschikking artikel 6, lid 2, van de verordening inzake het vrij verrichten van diensten als rechtsgrondslag wordt genoemd en eraan wordt herinnerd, dat ingevolge die bepaling stappen mogen worden ondernomen "indien onderdanen of scheepvaartondernemingen van een Lid-Staat geen daadwerkelijke gelegenheid hebben lijndiensten van en naar een bepaalde derd land te onderhouden ". Blijkens die overweging was de Raad van oordeel, dat de Algerijnse praktijk van ladingsreservering had geleid tot een situatie waarin Italië geen daadwerkelijke toegang meer had tot het verkeer met dat derde land . Daarmee is voldoende duidelijk aangegeven, welke "uitzonderlijke omstandigheden" de vaststelling van de beschikking rechtvaardigden .
41 Op grond van een en ander moet het middel ontleend aan de schending van de motiveringsplicht eveneens worden afgewezen .
Het middel ontleend aan de schending van artikel 149 EEG-Verdrag
42 In dit laatste middel stelt de Commissie, dat de Raad met de vaststelling van de bestreden beschikking de grenzen van het hem krachtens artikel 149, lid 1, EEG-Verdrag toekomende recht van amendement heeft overschreden . Ingevolge die bepaling zou de Raad slechts besluiten mogen nemen die qua doel en strekking overeenstemmen met het voorstel van de Commissie . Anders zou het besluit van de Raad moeten worden geacht zonder voorstel te zijn genomen . In casu zou de Commissie de Raad hebben voorgesteld zijn machtiging voor de ratificatie van de overeenkomst slechts te geven, wanneer in die overeenkomst een aantal specifieke wijzigingen worden aangebracht . De Raad zou evenwel een onvoorwaardelijke machtiging tot ratificatie van de overeenkomst hebben verleend . Hij zou aldus de strekking van het voorstel van de Commissie hebben verdraaid en daarmee de grenzen van zijn recht van amendement hebben overschreden .
43 Artikel 1 van het door de Commissie met het oog op de vaststelling van de bestreden beschikking bij de Raad ingediende voorstel bepaalde : "Italië is gemachtigd de overeenkomst inzake zeevervoer en zeescheepvaart met Algerije, op 28 februari 1987 ondertekend, te ratificeren, met dien verstande dat ..." De in het voorstel genoemde voorwaarden hadden ten doel, de overeenkomst in overeenstemming te brengen met het gemeenschapsrecht . De bestreden beschikking machtigt Italië eveneens de overeenkomst te bekrachtigen doch voorziet die machtiging van een aantal modaliteiten, die, zoals hierboven is aangetoond, de eerbiediging van het gemeenschapsrecht verzekeren .
44 Het is derhalve niet nodig een algemene uitspraak te doen over de grenzen van het in artikel 149, lid 1, EEG-Verdrag voorziene recht van amendement . In casu kan worden volstaan met de vaststelling, dat de Raad, anders dan de Commissie wil doen geloven, in elk geval niet is afgeweken van het voorwerp van het voorstel van de Commissie en overigens evenmin de strekking ervan - erop toezien dat de overeenkomst met inachtneming van het gemeenschapsrecht wordt toegepast - heeft gewijzigd .
45 Mitsdien kan het middel ontleend aan schending van artikel 149 EEG-Verdrag niet worden aanvaard .
46 Uit al het voorgaande volgt, dat het beroep ongegrond moet worden verklaard .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
47 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien de Commissie in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen, daaronder begrepen die van interveniënte .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende :
1 ) Verwerpt het beroep .
2 ) Verwijst de Commissie in de kosten, daaronder begrepen die van interveniënte .