CELEX: 61998CJ0359
Recurso de casación
Reglamento (CEE) nº 4028/86
Ayuda financiera comunitaria
Procedimiento que tiene por objeto la supresión de la ayuda
Suspensión del pago de la ayuda inicialmente concedida
Acto impugnable

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 7 de octubre de 1998, Ca'Pasta Srl (en lo sucesivo, «Ca'Pasta») interpuso, con arreglo al artículo 49 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia, un recurso de casación contra el auto del Tribunal de Primera Instancia de 16 de julio de 1998, Ca'Pasta/Comisión (T-274/97, Rec. p. II-2925; en lo sucesivo, «auto recurrido»), en el cual el Tribunal de Primera Instancia declaró la inadmisibilidad de su recurso dirigido a obtener la anulación del acto adoptado bajo la forma de un escrito de la Comisión de 4 de agosto de 1997 enviado a la demandante para confirmarle la continuación del procedimiento interno que tenía por objeto la supresión de una ayuda comunitaria previamente concedida (en lo sucesivo, «escrito controvertido»).
Marco normativo
2 El artículo 1, apartado 1, letra b), del Reglamento (CEE) nº 4028/86 del Consejo, de 18 de diciembre de 1986, relativo a acciones comunitarias para la mejora y la adaptación de las estructuras del sector pesquero y de la acuicultura (DO L 376, p. 7), dispone que la Comisión podrá aportar una ayuda financiera comunitaria a las acciones emprendidas en el ámbito del desarrollo de la acuicultura y acondicionamiento de zonas marítimas protegidas con vistas a una mejor gestión de la franja pesquera costera.
3 Conforme al artículo 12 del Reglamento nº 4028/86, que se remite al Anexo III de dicho Reglamento, la ayuda comunitaria asciende, para los proyectos de acuicultura en la región italiana del Véneto, al 40 % del importe de la inversión, con la condición de que la participación de la República Italiana represente entre el 10 % y el 30 %.
4 Además, el artículo 44 del Reglamento nº 4028/86 establece:
«1. Durante todo el período de la intervención comunitaria, la autoridad o el organismo designado a tal fin por el Estado miembro interesado remitirá a la Comisión, a petición de ésta, todos los justificantes y documentos que puedan demostrar que se cumplen los requisitos financieros o de otro tipo impuestos para cada proyecto. La Comisión podrá decidir suspender, reducir o suprimir la ayuda, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 47:
- [...], o
- si no se cumplieren algunas de las condiciones impuestas, o
- [...]
La decisión será notificada al Estado miembro interesado y al beneficiario.
La Comisión procederá a la recuperación de las sumas cuyo pago no hubiere sido o no sea justificado.
2. La Comisión, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 47, adoptará las normas de desarrollo del presente artículo.»
5 A tenor del artículo 47 del Reglamento nº 4028/86:
«1. En los casos en que se haga referencia al procedimiento del presente artículo, el Comité Permanente de Estructuras de la Pesca será llamado a pronunciarse por su presidente, ya sea a iniciativa de éste, ya sea a solicitud de un representante de un Estado miembro.
2. El representante de la Comisión presentará un proyecto de medidas a adoptar. El Comité emitirá su dictamen en el plazo que fije el presidente en función de la urgencia de las cuestiones sometidas a examen. [...]
3. La Comisión adoptará las medidas que serán inmediatamente aplicables. No obstante, si dichas medidas no fuesen conformes con el dictamen del Comité, la Comisión las comunicará inmediatamente al Consejo. En tal caso, la Comisión podrá aplazar su aplicación en un mes, como máximo, a partir de la comunicación. El Consejo, que resolverá por mayoría cualificada, podrá adoptar medidas diferentes en el plazo de un mes.»
6 Con objeto, en particular, de precisar las normas de desarrollo del artículo 44, apartado 2, del Reglamento nº 4028/86, la Comisión adoptó el Reglamento (CEE) nº 1116/88, de 20 de abril de 1988, relativo a las modalidades de ejecución de las decisiones de ayuda para proyectos relativos a acciones comunitarias para la mejora y adaptación de las estructuras del sector de la pesca y de la acuicultura y de acondicionamiento de la franja costera (DO L 112, p. 1).
7 A tenor del sexto considerando del Reglamento nº 1116/88, «es conveniente no emprender el procedimiento de suspensión, reducción o supresión de la ayuda sin haber consultado, previamente, con el Estado miembro interesado, quien puede intervenir y facilitar a los beneficiarios la presentación de sus observaciones».
8 A este respecto, el artículo 7 del Reglamento nº 1116/88 dispone:
«Antes de instruir el procedimiento de suspensión, reducción o supresión de la ayuda prevista en el apartado 1 del artículo 44 del Reglamento (CEE) nº 4028/86, la Comisión:
- avisará de ello al Estado miembro en cuyo territorio deba ejecutarse el proyecto, quien podrá pronunciarse al respecto,
- consultará a la autoridad competente encargada de transmitir los justificantes,
- hará un llamamiento al o los beneficiario(s) para que expresen, a través de la autoridad o del organismo, las razones del no respeto de las condiciones previstas.»
Hechos que originaron al litigio
9 Por lo que respecta a los hechos que originaron el litigio, el Tribunal de Primera Instancia señaló, en los apartados 6 a 12 del auto recurrido, que:
«6. Mediante decisión de 29 de abril de 1991, la Comisión, sobre la base del Reglamento nº 4028/86, concedió a la demandante una ayuda financiera para un proyecto relativo a la modernización de una unidad de producción de acuicultura en Contarina, Véneto (en lo sucesivo, "decisión de concesión"). La Comisión se comprometió a financiar un 40 % de los costes del proyecto; el Estado italiano, por su parte, se comprometió a financiar un 30 % de éste.
7. En las condiciones adjuntadas a la decisión de concesión, se precisaba:
"[...] los trabajos previstos no podrán ser objeto de cambios ni modificaciones sin el acuerdo previo de la Administración nacional y, en su caso, de la Comisión. De realizarse modificaciones importantes sin el acuerdo de la Comisión, se podrá reducir o suprimir la subvención, si la Administración nacional o la Comisión consideran dichas modificaciones inaceptables."
8. Tras la presentación por la demandante, el 18 de marzo de 1992, de un primer documento sobre los progresos de los trabajos, la Comisión desembolsó una primera parte de la ayuda comunitaria. El Estado italiano desembolsó la primera parte de la ayuda nacional.
9. El 10 de marzo de 1997, tras un control en la sede de la demandante, se informó al Estado italiano y a la Comisión de que la sociedad demandante había sido objeto de cesión en la primavera de 1995.
10. Posteriormente, la Comisión comunicó a la demandante mediante escrito de 24 de junio de 1997 que, en la medida en que la cesión de la empresa está comprendida en la categoría de modificaciones importantes que requieren el acuerdo previo de las autoridades nacionales y comunitarias, no había respetado las condiciones enunciadas en la decisión de concesión. Por consiguiente, refiriéndose al Reglamento nº 4028/86, comunicó a la demandante su intención de iniciar el procedimiento de supresión de la subvención y de recuperación de la cantidad desembolsada al tiempo que le instaba a precisar, en el plazo de treinta días, las razones por las que no había respetado dichas condiciones.
11. Mediante escrito de 21 de julio de 1997, la demandante respondió que ni el Reglamento nº 4028/86 ni la decisión de concesión preveían que la cesión de una empresa que hubiera obtenido una subvención en el marco de dicho Reglamento estuviera sometida a la aprobación previa de las autoridades nacionales y comunitarias.
12. Mediante escrito de 4 de agosto de 1997 (en lo sucesivo, "escrito controvertido"), la Comisión, tras responder a las alegaciones de la demandante, le comunicó:
"[...] los servicios de la Comisión confirman la continuación del procedimiento que tiene por objeto la supresión de la ayuda y la recuperación de la cantidad desembolsada"».
Procedimiento ante el Tribunal de Primera Instancia
10 Por considerar que el escrito controvertido constituía para ella un acto lesivo, Ca'Pasta interpuso ante el Tribunal de Primera Instancia, el 16 de octubre de 1997, un recurso de anulación contra dicho escrito, invocando, en particular, la infracción de los artículos 44 del Reglamento nº 4028/86 y 7 del Reglamento nº 1116/88.
11 Mediante escrito separado presentado el 22 de diciembre de 1997, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad del recurso, conforme a lo dispuesto en el artículo 114, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, alegando que el escrito controvertido era un mero escrito informativo que no tenía en absoluto el carácter de una decisión y que, como tal, no podía ser objeto de un recurso de anulación con arreglo al artículo 173 del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, tras su modificación).
12 En sus observaciones de 20 de marzo de 1998, Ca'Pasta solicitó que se desestimara la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión, invocando, en particular, dos motivos.
13 En primer lugar, Ca'Pasta afirmó que, mediante el escrito controvertido, la Comisión expresó su punto de vista definitivo respecto al resultado del procedimiento que tenía por objeto la supresión de la ayuda y la recuperación de la cantidad desembolsada.
14 En segundo lugar, basándose en las sentencias de 15 de marzo de 1967, Cimenteries CBR y otros/Comisión (asuntos acumulados 8/66 a 11/66, Rec. p. 93), y de 30 de junio de 1992, Italia/Comisión (C-47/91, Rec. p. I-4145), Ca'Pasta alegó que la decisión contenida en el escrito controvertido conllevaba efectos desfavorables de tal importancia que había de ser considerada como un acto impugnable. A este respecto, Ca'Pasta precisó que, en el plano de los hechos, tanto el pago de la ayuda comunitaria como el de la ayuda nacional quedaron suspendidos y destacó que así seguirían mientras estuviera en curso el procedimiento previsto en el artículo 47 del Reglamento nº 4028/86, circunstancia que le ocasionaba efectos perjudiciales. Así, según la demandante, el escrito controvertido constituía una decisión implícita de no acceder a la solicitud de pago de la segunda parte de la ayuda comunitaria ni a la correspondiente al estado final de los trabajos.
El auto recurrido
15 Mediante el auto recurrido, el Tribunal de Primera Instancia declaró la inadmisibilidad del recurso, debido a que el escrito controvertido no constituía un acto que pudiera ser objeto de un recurso con arreglo al artículo 173 del Tratado, y condenó en costas a Ca'Pasta.
16 Respecto al primer motivo alegado por Ca'Pasta, el Tribunal de Primera Instancia declaró lo siguiente:
«24. Según reiterada jurisprudencia, constituyen actos o Decisiones susceptibles de ser objeto de recurso de anulación con arreglo al artículo 173 aquellas medidas que producen efectos jurídicos obligatorios que afecten a los intereses del demandante, modificando de forma caracterizada su situación jurídica (a modo de ejemplo, véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 22 de octubre de 1996, CSF y CSME/Comisión, T-154/94, Rec. p. II-1377, apartado 37).
25. Cuando se trata de actos o de decisiones cuya elaboración se lleva a cabo en varias fases, especialmente al término de un procedimiento interno, en principio únicamente constituyen actos impugnables las medidas que fijan definitivamente la posición de la Institución al término de dicho procedimiento, con exclusión de los trámites intermedios, cuyo objetivo es preparar la decisión final (a modo de ejemplo, véase la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 10 de julio de 1997, Oficemen/Comisión, T-212/95, Rec. p. II-1161, apartado 53).
26. En el escrito litigioso, la Comisión comunicó a la demandante "la continuación del procedimiento que tiene por objeto la supresión de la ayuda [concedida a la demandante] y la recuperación de la cantidad desembolsada".
27. De esta formulación se deduce con claridad que la Comisión aún no había adoptado una decisión final sobre la supresión de la ayuda financiera concedida a la demandante, sino que estaba preparando dicha decisión.
28. Por tanto, el escrito controvertido no constituye una medida que produce efectos jurídicos obligatorios que afecten a los intereses de la demandante, modificando de forma caracterizada su situación jurídica, en el sentido de la sentencia CSF y CSME/Comisión, antes citada. Como observó acertadamente la Comisión, este escrito es un mero escrito informativo.»
17 Por lo que respecta al segundo motivo alegado por Ca'Pasta, el Tribunal de Primera Instancia declaró, en el apartado 29 del auto recurrido:
«Por lo que se refiere a los efectos desfavorables que la demandante afirma sufrir por el hecho de que el procedimiento ante la Comisión esté en curso [...], éstos no son más que la consecuencia lógica de su incoación. En la medida en que la Comisión, como ocurre en el caso de autos, adopta medidas intermedias en el marco de dicho procedimiento, estos efectos no caracterizan la existencia de una medida que produce efectos jurídicos obligatorios que afecten a los intereses de la demandante.»
El recurso de casación
18 Mediante su recurso de casación, Ca'Pasta solicita al Tribunal de Justicia que:
- Anule el auto recurrido.
- Anule el acto adoptado bajo la forma del escrito controvertido.
- Condene en costas a la Comisión. 19 Ca'Pasta invoca dos motivos en apoyo de su recurso de casación.
20 Mediante el primer motivo, Ca'Pasta alega que el Tribunal de Primera Instancia vulneró los principios generales en materia de recurso contra las decisiones al amparo del artículo 173 del Tratado, el principio del «rule of law», los Reglamentos nos 4028/86 y 1116/88, así como el Reglamento (CEE) nº 4253/88 del Consejo, de 19 de diciembre de 1988, por el que se aprueban disposiciones de aplicación del Reglamento (CEE) nº 2052/88, en lo relativo, por una parte, a la coordinación de las intervenciones de los Fondos estructurales y, por otra, de éstas con las del Banco Europeo de Inversiones y con las de los demás instrumentos financieros existentes (DO L 374, p. 1). Según Ca'Pasta, al no tomar en consideración los principios y Reglamentos invocados, el auto recurrido pasó por alto el carácter definitivo de la decisión de suspensión de la ayuda contenida implícitamente en el escrito controvertido.
21 Mediante su segundo motivo, Ca'Pasta afirma que el auto recurrido no está suficientemente motivado, incurre en contradicciones y viola el principio general de los derechos de defensa. Considera que la ilegalidad de dicho auto resulta de la concisión de la motivación, tan sucinta que ni siquiera permite seguir el razonamiento en el que se basa el auto o, en concreto, comprender por qué motivos el escrito controvertido puede y debe calificarse de mera información.
22 La Comisión solicita que se desestime el recurso de casación y se condene en costas a Ca'Pasta.
Apreciación del Tribunal de Justicia
23 Por lo que al primer motivo se refiere, procede señalar que éste reprocha al Tribunal de Primera Instancia el haber vulnerado, al negar la existencia de una decisión implícita de suspensión contenida en el escrito controvertido, varios Reglamentos y principios del Derecho comunitario, entre ellos los Reglamentos nos 4028/86 y 1116/88, invocados ya por Ca'Pasta en primera instancia. Por consiguiente, debe examinarse previamente si el auto recurrido pasó por alto la aplicación de tales Reglamentos.
24 Para efectuar dicha apreciación, interesa determinar con carácter previo las facultades de que dispone la Comisión, así como las obligaciones que se le imponen en el contexto de los Reglamentos nos 4028/86 y 1116/88.
25 A este respecto, debe recordarse, tal como declaró el Tribunal de Justicia en su sentencia de 5 de octubre de 1999, Le Canne/Comisión (C-10/98 P, Rec. p. I-6831, apartado 25), en relación con la reducción de una ayuda financiera comunitaria previamente concedida, que el artículo 44, apartado 1, del Reglamento nº 4028/86 confiere a la Comisión la facultad de «suspender, reducir o suprimir la ayuda» en la medida en que concurra alguno de los cuatro requisitos previstos en esta disposición.
26 En el mismo apartado de la sentencia Le Canne/Comisión, antes citada, el Tribunal de Justicia declaró que está claro que, al conferir a la Comisión dicha facultad, el Reglamento nº 4028/86 tiene por objeto cubrir todos los actos de la Comisión que reduzcan, total o parcialmente, el importe de la ayuda inicialmente concedida cuando concurra alguno de los requisitos antes mencionados.
27 Este objetivo es igualmente válido para todo acto de suspensión de una ayuda financiera comunitaria cubierto por el citado Reglamento, puesto que, a tenor del artículo 44, apartado 1, del Reglamento nº 4028/86, entre las facultades de la Comisión está la de «decidir suspender [...] la ayuda».
28 El mencionado objetivo implica que, si bien la Comisión no está obligada a ejercer la facultad que le confiere el artículo 44, apartado 1, del Reglamento nº 4028/86, dicho artículo exige de manera expresa que, en el supuesto de que lo haga, debe atenerse al procedimiento previsto en el artículo 47 del mismo Reglamento. También resulta muy claramente del artículo 7 del Reglamento nº 1116/88 que, antes de suspender, reducir o suprimir una ayuda en virtud del artículo 44, la Comisión debe asimismo atenerse a los procedimientos en él mencionados (véase la sentencia Le Canne/Comisión, antes citada, apartado 25).
29 En el presente asunto, ha quedado acreditado que, independientemente de la suspensión de la ayuda nacional como consecuencia del escrito controvertido, la Comisión, tras haber confirmado mediante dicho escrito a Ca'Pasta la continuación del procedimiento de supresión de la ayuda, no efectuó el pago de la segunda parte ni el de la última parte de la ayuda comunitaria.
30 De ello resulta que, además de la comunicación relativa a la continuación del procedimiento de supresión de la ayuda, el escrito controvertido implicó necesariamente que no se pagaran las dos últimas partes de la ayuda financiera inicialmente prometida por la Comisión. Así pues, dicho escrito hizo que Ca'Pasta sufriera de forma definitiva todas las consecuencias económicas de la suspensión de la citada ayuda y, por consiguiente, afectó a su situación jurídica.
31 A este respecto, procede señalar que, cuando se ha aceptado una solicitud inicial de ayuda comunitaria, una decisión por la que se suspende el pago de una ayuda inicialmente concedida puede tener graves consecuencias para el solicitante. Pues bien, tal como señaló el Tribunal de Justicia en el apartado 27 de la sentencia Le Canne/Comisión, antes citada, dichas consecuencias subrayan la importancia de que se aplique un procedimiento como el establecido en los artículos 44 y 47 del Reglamento nº 4028/86 y en el artículo 7 del Reglamento nº 1116/88.
32 En consecuencia, ha de interpretarse que el escrito controvertido contiene una decisión implícita de suspensión de la ayuda, en el sentido del artículo 44, apartado 1, del Reglamento nº 4028/86, decisión lesiva para Ca'Pasta y que debería haber sido adoptada de conformidad con los artículos 44 y 47 del Reglamento nº 4028/86 y 7 del Reglamento nº 1116/88.
33 Para eludir la aplicación de tales disposiciones al llevar a cabo la suspensión de una ayuda comunitaria, cuando está en curso el procedimiento de supresión de dicha ayuda, la Comisión afirma que, si la citada medida de suspensión fuera considerada como un acto impugnable, ello daría lugar a un bloqueo de la actividad administrativa de la Comisión y el procedimiento de reducción o de supresión perdería su sentido.
34 A este respecto, basta señalar que, cuando un Reglamento, tal como los Reglamentos nos 4028/86 y 1116/88, impone obligaciones a la Comisión al objeto de proteger los intereses de los particulares, las dificultades de orden administrativo no pueden constituir una base válida para modificar sus efectos legales, incluidas las garantías procesales específicas establecidas por el legislador comunitario (véase, en este sentido, la sentencia Le Canne/Comisión, antes citada, apartado 28).
35 De las consideraciones anteriores se desprende que, al suspender el pago de la ayuda concedida a Ca'Pasta sin atenerse a los procedimientos previstos en los artículos 44 y 47 del Reglamento nº 4028/86 y 7 del Reglamento nº 1116/88, la Comisión no respetó las obligaciones que le imponen dichos artículos.
36 Al no admitir que la suspensión del pago de las dos últimas partes de la ayuda financiera inicialmente concedida constituía una decisión implícita que la Comisión debería haber adoptado ateniéndose a las disposiciones antes mencionadas de los Reglamentos nos 4028/86 y 1116/88 y al considerar que, en el presente asunto, la Comisión había adoptado medidas intermedias en el marco del procedimiento de supresión de la ayuda, el Tribunal de Primera Instancia pasó por alto el efecto definitivo de la suspensión de la ayuda, en el sentido del artículo 44 del Reglamento nº 4028/86, que podía afectar a los intereses de la demandante. De ello resulta que debe anularse el auto recurrido.
37 Por consiguiente, no es necesario comprobar si se produjo una vulneración de los demás Reglamentos y principios invocados en el marco del primer motivo ni examinar el segundo motivo del recurso de casación.
38 A tenor del artículo 54, párrafo primero, segunda frase, del Estatuto CE del Tribunal de Justicia, éste puede, en caso de anulación de la resolución del Tribunal de Primera Instancia, resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.
39 En tales circunstancias, procede hacer constar que la decisión implícita de suspensión contenida en el escrito controvertido debe ser anulada como consecuencia del incumplimiento del procedimiento previsto en los artículos 44, apartado 1, y 47 del Reglamento nº 4028/86 y en el artículo 7 del Reglamento nº 1116/88.
Decisión sobre las costas
Costas
40 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al recurso de casación en virtud del artículo 118 del mismo Reglamento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber solicitado la parte recurrente la condena en costas de la Comisión y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla al pago de las costas, incluidas las producidas ante el Tribunal de Primera Instancia.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Segunda)
decide:
1) Anular el auto del Tribunal de Primera Instancia de 16 de julio de 1998, Ca'Pasta/Comisión (T-274/97).
2) Anular la decisión implícita de suspensión de la ayuda comunitaria contenida en el escrito de la Comisión de 4 de agosto de 1997 enviado a Ca'Pasta Srl.
3) Condenar en costas, incluidas las producidas ante el Tribunal de Primera Instancia, a la Comisión de las Comunidades Europeas.