CELEX: 61999CJ0377
EAGFL
Rechnungsabschluss
Haushaltsjahr 1995
Landwirtschaftliche Kulturpflanzen

Entscheidungsgründe
1 Die Bundesrepublik Deutschland hat mit Klageschrift, die am 7. Oktober 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 230 Absatz 1 EG die teilweise Nichtigerklärung der Entscheidung 1999/596/EG der Kommission vom 28. Juli 1999 zur Änderung der Entscheidung 1999/187/EG über den Rechnungsabschluss der Mitgliedstaaten für die vom Europäischen Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft (EAGFL), Abteilung Garantie, im Haushaltsjahr 1995 finanzierten Ausgaben (ABl. L 226, S. 26, im Folgenden: angefochtene Entscheidung) beantragt, soweit darin auf die Bundesrepublik Deutschland eine pauschale Berichtigung in Höhe von 5 % der als finanzielle Unterstützung im Sektor Kulturpflanzen in Mecklenburg-Vorpommern gemeldeten Ausgaben, d. h. von 30 394 115,33 DM, anstatt in Höhe von 2 %, d. h. von 12 157 646,13 DM, angewandt wird.
Rechtlicher Rahmen
Die Gemeinschaftsregelung
Verordnungen über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik
2 Die Klage betrifft die Gewährung von flächenbezogenen Ausgleichszahlungen im Bereich der landwirtschaftlichen Kulturpflanzen, die zum einen unter die allgemeine Regelung der Verordnung (EWG) Nr. 729/70 des Rates vom 21. April 1970 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 94, S. 13) und zum anderen unter spezifische Verordnungen fallen, und zwar unter die Verordnung (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. L 181, S. 12), die Verordnung (EWG) Nr. 2078/92 des Rates vom 30. Juni 1992 für umweltgerechte und den natürlichen Lebensraum schützende landwirtschaftliche Produktionsverfahren (ABl. L 215, S. 85) und die Verordnung (EWG) Nr. 2080/92 des Rates vom 30. Juni 1992 zur Einführung einer gemeinschaftlichen Beihilferegelung für Aufforstungsmaßnahmen in der Landwirtschaft (ABl. L 215, S. 96).
3 Nach Artikel 3 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 finanziert der EAGFL, Abteilung Garantie, die Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte, die nach Gemeinschaftsvorschriften im Rahmen der gemeinsamen Organisation der Agrarmärkte vorgenommen werden.
4 Nach Artikel 5 Absatz 2 Buchstabe b der Verordnung Nr. 729/70 schließt die Kommission die Rechnungen der Dienststellen und Einrichtungen, die von den Mitgliedstaaten ermächtigt wurden, die Zahlung der Interventionen zur Regulierung der Agrarmärkte vorzunehmen, auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten nach Artikel 5 Absatz l Buchstabe b dieser Verordnung übermittelten Unterlagen ab.
5 Nach Artikel 8 Absatz 1 der Verordnung Nr. 729/70 treffen die Mitgliedstaaten gemäß den einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften die erforderlichen Maßnahmen, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen tatsächlich und ordnungsgemäß durchgeführt worden sind, um Unregelmäßigkeiten zu verhindern und zu verfolgen und um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen. Erfolgt keine vollständige Wiedereinziehung, so trägt nach Artikel 8 Absatz 2 dieser Verordnung die Gemeinschaft die finanziellen Folgen der Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse, es sei denn, die Unregelmäßigkeiten oder Versäumnisse sind den Verwaltungen oder Einrichtungen der Mitgliedstaaten anzulasten.
Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem
6 Nach Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe a der Verordnung (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 zur Einführung eines integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 355, S. 1) richtet jeder Mitgliedstaat u. a. für die Stützungsregelung für Erzeuger von bestimmten landwirtschaftlichen Kulturpflanzen gemäß der Verordnung Nr. 1765/92 ein integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem ein.
7 Nach Artikel 2 der Verordnung Nr. 3508/92 umfasst das integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem insbesondere eine informatisierte Datenbank, ein alphanumerisches System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen, Beihilfeanträge sowie ein integriertes Kontrollsystem.
8 Nach Artikel 1 Absatz 4 der Verordnung Nr. 3508/92 bedeutet landwirtschaftlich genutzte Parzelle im Sinne dieser Verordnung ein zusammenhängendes Stück Land, das von einem einzigen Betriebsinhaber für eine bestimmte Kultur genutzt wird. Nach Artikel 4 dieser Verordnung stützt sich das alphanumerische System zur Identifizierung der landwirtschaftlich genutzten Parzellen u. a. auf Katasterpläne und -unterlagen. Nach Artikel 3 der Verordnung (EWG) Nr. 3887/92 der Kommission vom 23. Dezember 1992 mit Durchführungsbestimmungen zum integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem für bestimmte gemeinschaftliche Beihilferegelungen (ABl. L 391, S. 36) können die Mitgliedstaaten jedoch, obwohl das in Artikel 4 der Verordnung Nr. 3508/92 vorgesehene Identifizierungssystem auf der Ebene der landwirtschaftlich genutzten Parzellen eingerichtet wird, auf eine andere Einheit als die landwirtschaftlich genutzte Parzelle - wie beispielsweise die Katasterparzelle oder mehrere von einer natürlichen Umfriedung begrenzte zusammenhängende Parzellen - zurückgreifen.
Pauschale Berichtigungen
9 Die insbesondere für das Haushaltsjahr 1995 geltenden Leitlinien der Kommission für pauschale Berichtigungen wurden im Dokument Nr. VI/216/93 vom 3. Juni 1993 (im Folgenden: Dokument Nr. VI/216/93) festgelegt, das folgende Bestimmungen enthält:
Der wichtigste Faktor bei der Entscheidung, ob eine finanzielle Berichtigung vorgenommen werden sollte und, falls ja, zu welchem Satz, ist die Beurteilung der realen Gefahr eines Verlusts von Gemeinschaftsmitteln, die sich aus den Kontrollmängeln ergibt. Daher sollte vor allem Folgendes berücksichtigt werden:
1. Bezieht sich der Mangel auf die Wirksamkeit des Kontrollsystems generell, auf die Wirksamkeit eines einzelnen Elements dieses Systems oder auf eine oder mehrere im Rahmen des Systems durchgeführte Kontrollen?
2. Welche Bedeutung hat der Mangel innerhalb der Gesamtheit aller vorgesehenen administrativen, körperlichen und sonstigen Kontrollen?
3. Wie betrugsanfällig sind die Maßnahmen, unter besonderer Berücksichtigung der wirtschaftlichen Anreize?"
10 Nach diesem Dokument hat die Kommission bei der Pauschalberichtigung folgende Sätze anzuwenden:
A. 2 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf weniger wichtige Teile des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die für die Gewährleistung der Regelmäßigkeit der Ausgaben nicht wesentlich sind, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL gering war.
B. 5 % der Ausgaben, wenn sich der Mangel auf ein wichtiges Element des Kontrollsystems oder auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die wichtig sind, um die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL groß war.
C. 10 % der Ausgaben, wenn der Mangel das gesamte oder doch wesentliche Einzelheiten des Kontrollsystems betrifft oder sich auf die Durchführung von Kontrollen bezieht, die von wesentlicher Bedeutung sind, um die Regelmäßigkeit der Ausgaben zu gewährleisten, so dass der Schluss zulässig ist, dass die Gefahr eines sehr hohen Verlustes zum Schaden des EAGFL bestand."
Schlichtungsverfahren
11 Mit der Entscheidung 94/442/EG der Kommission vom 1. Juli 1994 zur Schaffung eines Schlichtungsverfahrens im Rahmen des Rechnungsabschlusses des EAGFL - Abteilung Garantie (ABl. L 182, S. 45) wurde eine Schlichtungsstelle geschaffen. Nach Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a dieser Entscheidung greift [d]er Standpunkt der Schlichtungsstelle ... [nicht] der endgültigen Entscheidung der Kommission über den Rechnungsabschluss [vor]".
Die nationale Regelung
12 Nach § 3 Absatz 4 der deutschen Kulturpflanzen-Ausgleichszahlungs-Verordnung (BGBl. 1995 I S. 1562, im Folgenden: KAV) ist eine Parzelle eine zusammenhängende landwirtschaftlich genutzte Fläche eines Erzeugers, die mit einer Fruchtart bestellt oder stillgelegt ist und sich aus einem oder mehreren Flurstücken oder Flurstücksteilen zusammensetzt. Ein Schlag ist eine Parzelle im Sinne des Satzes 1."
13 Nach § 3 Absatz 3 KAV ist ein Flurstück eine im Kataster abgegrenzte Fläche".
14 Nach § 3 Absatz 4a KAV schließlich ist ein Feldstück eine zusammenhängende landwirtschaftlich genutzte Fläche eines Erzeugers, die mit einer oder mehreren Fruchtarten bestellt oder stillgelegt ist und die von natürlichen Grenzen oder Flächen, die nicht von diesem Erzeuger bewirtschaftet werden, umgeben ist. Ein Feldstück kann aus einem oder mehreren Flurstücken oder Flurstücksteilen bestehen."
Sachverhalt und vorprozessuales Verfahren
15 Im Haushaltsjahr 1995, das dem Erntejahr 1994 entspricht, wurden vom Land Mecklenburg-Vorpommern im Sektor Kulturpflanzen Beihilfen bewilligt. Die Verwendung dieser Beihilfen unterlag dem in Mecklenburg-Vorpommern nach den Verordnungen Nrn. 3508/92 und 3887/92 eingeführten integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystem.
16 Zur Vorbereitung des Rechnungsabschlusses für das Haushaltsjahr 1995 nahmen die Dienststellen der Kommission in der Zeit vom 23. bis 27. Oktober 1995 in Mecklenburg-Vorpommern eine Prüfung vor, um die Anwendung der Verordnungen Nrn. 1765/92, 2078/92 und 2080/92 zu kontrollieren.
17 Mit Schreiben vom 13. Februar 1996 übermittelte die Kommission den deutschen Behörden ihre Bemerkungen, wobei sie darauf hinwies, dass hinsichtlich der Kulturpflanzenregelung in Mecklenburg-Vorpommern Kontroll- und Verwaltungsmängel festgestellt worden seien, insbesondere im Zuständigkeitsbereich des Amtes für Landwirtschaft Schwerin (im Folgenden: Amt Schwerin).
18 Die deutschen Behörden antworteten mit Schreiben vom 25. April 1996. Im Anschluss daran wurden zwischen den Parteien bis Oktober 1996 weitere Schreiben gewechselt.
19 Mit Schreiben vom 17. Juni 1997 teilte die Kommission den deutschen Behörden die vorläufigen Schlussfolgerungen ihrer Prüfung mit und schlug eine Berichtigung in Höhe von 5 % der Ausgaben vor, was einem Betrag von 30 394 115,33 DM entspricht.
20 Am 24. Juni 1997 fand ein bilaterales Gespräch statt. In einem Schreiben vom 8. Juli 1997 an die deutschen Behörden erhielt die Kommission sodann ihre Bewertung der Prüfungsergebnisse aufrecht.
21 Zu diesem Schreiben nahmen die deutschen Behörden mit Schreiben vom 3. September 1997 gegenüber der Kommission Stellung.
22 Mit Schreiben vom 12. Juni 1998 teilte die Kommission den deutschen Behörden gemäß der Entscheidung 94/442 förmlich die Schlussfolgerungen aus der im Oktober 1995 in Mecklenburg-Vorpommern durchgeführten Prüfung mit. In diesem Schreiben gab sie an, dass sie aufgrund der Ausführungen der deutschen Behörden im Schreiben vom 3. September 1997 von der 5%igen finanziellen Berichtigung absehe und eine Berichtigung in Höhe von 2 %, also um 12 157 646,13 DM, für angemessen halte. Die Kommission behielt sich jedoch vor, einen höheren Berichtigungssatz zu beschließen, wenn sich bei einer noch 1998 durchzuführenden Prüfung Zweifel an der Richtigkeit der Ausführungen ergeben sollten, die zur Änderung dieses Satzes geführt hätten. Der Vorbehalt der Kommission bezog sich auf die Auskunft der deutschen Behörden, dass in Mecklenburg-Vorpommern etwa 90 % aller Feldstücke mit einer Kulturpflanze genutzt würden oder stillgelegt seien. Die Kommission wies außerdem darauf hin, dass ihre Schlussfolgerungen Gegenstand eines Schlichtungsantrags nach der Entscheidung 94/442 sein könnten.
23 Mit Schreiben vom 28. Juli 1998 beantragte die deutsche Regierung die Einleitung eines Schlichtungsverfahrens.
24 Im August 1998 führten die Kommissionsdienststellen in Mecklenburg-Vorpommern eine zweite Überprüfung durch.
25 Im Anschluss an diese Überprüfung bat die Kommission die deutschen Behörden mit Schreiben vom 24. November 1998 um Übersendung zusätzlicher Informationen. Dieses Schreiben, von dem eine Kopie an die Schlichtungsstelle gesandt wurde, enthielt insbesondere folgende Passage:
Darf ich Sie außerdem auf folgenden Aspekt hinweisen, der im Rahmen des Schlichtungsverfahrens wichtig werden könnte: Bei einem gemeinsamen Kontrollbesuch der GD VI und der Finanzkontrolle im August 1998 ist aufgefallen, dass bei sehr vielen Anträgen die tatsächlich bewirtschaftete Fläche von der Katasterfläche der Flurstücke abweicht bzw. dass die tatsächlich bewirtschaftete Fläche nicht vollständig für ein Feldstück gemeldet wurde. Sollten sich die Angaben zu der tatsächlich bewirtschafteten Fläche nicht aus dem Kataster ergeben, sondern auf Angaben des Landwirts beruhen, so würde dies die Notwendigkeit der Vermessung der Feldstücke bei den Vor-Ort-Kontrollen noch unterstreichen. Sollte sich diese Annahme als richtig erweisen, würde das Argument der deutschen Behörden, wonach rund 90 % der Feldstücke mit einer einzigen Kultur bestellt bzw. vollständig stillgelegt wurden, an Wert verlieren. Die Angelegenheit wird derzeit untersucht, und ich wäre Ihnen dankbar, wenn Sie mir Ihre etwaigen Bemerkungen hierzu möglichst bald übermitteln könnten."
26 Im November und Dezember 1998 fand ein Schriftwechsel zwischen den deutschen Behörden, der Kommission und der Schlichtungsstelle statt. Mit Schreiben vom 11. Dezember 1998 antwortete die deutsche Regierung insbesondere auf die Fragen, die die Kommission in ihrem Schreiben vom 24. November 1998 aufgeworfen hatte, und führte aus, dass der scheinbare Unterschied zwischen den gemeldeten und den im Kataster eingetragenen Flächen und die sich daraus ergebende angebliche Notwendigkeit der Vermessung auf einem Irrtum der Kommission bei der Darstellung verschiedener von der Klägerin eingereichter Unterlagen beruhten.
27 Die Schlichtungsstelle führte in ihrem Schlussbericht vom 30. Dezember 1998 aus, dass sie über die Zweifel informiert gewesen sei, die die Kommission in ihrem Schreiben vom 24. November 1998 in Bezug auf die Anzahl der an Ort und Stelle durchgeführten Kontrollen im Zuständigkeitsbereich des Amtes Schwerin und die Relevanz des Arguments der deutschen Behörden geäußert habe, wonach die von der Kommission vorgeschlagene Vermessung in einer sehr großen Zahl von Fällen überfluessig gewesen sei. Die Schlichtungsstelle gab folgende Stellungnahme ab:
a) Auch wenn es wahr ist, dass keine offensichtlichen Missbrauchfälle festgestellt worden sind, ist es trotzdem nicht zu bestreiten, dass das Kontrollsystem 1994 gewisse Schwächen aufgewiesen hat.
b) Es ist nicht zu [leugnen], dass [Mecklenburg-Vorpommern] nach der Prüfung des Dossiers und der Anhörung der Parteien ernsthafte Anstrengungen bereits 1994 unternommen hat, um ein brauchbares Kontrollsystem einzuführen, um Verluste für den EAGFL zu vermeiden. Da es sich um ein neues Bundesland handelt, das sich noch an das Verwaltungssystem der Gemeinschaft gewöhnen muss, verdienen diese Anstrengungen besondere Anerkennung.
c) Die Schlichtungsstelle ist folglich der Auffassung, dass es in jedem Fall gerechtfertigt war, den pauschalen Berichtigungssatz von 5 %, wie anfangs von den Dienststellen der Kommission vorgesehen, nicht anzuwenden."
28 Die Kommission erhielt in ihrem Zusammenfassenden Bericht vom 12. Januar 1999 ihren Vorschlag, eine finanzielle Berichtigung von 2 % anstatt von 5 % vorzunehmen, unter dem Vorbehalt aufrecht, dass die Angaben der deutschen Behörden, wonach in Mecklenburg-Vorpommern bei etwa 90 % der Feldstücke eine einzige Verwendung (eine Kulturpflanze oder Stilllegung) vorliege, durch eine spätere Rechnungsabschlusskontrolle bestätigt würden. In diesem Bericht erwähnte die Kommission, dass die Bundesrepublik Deutschland die Schlichtungsstelle angerufen habe.
29 In einem Nachtrag zum Zusammenfassenden Bericht vom 27. Mai 1999, den die deutschen Behörden am 21. Juni 1999 erhalten hatten (im Folgenden: Nachtrag zum Zusammenfassenden Bericht), nahm die Kommission zum Schlussbericht der Schlichtungsstelle vom 30. Dezember 1998 Stellung. Sie machte geltend, das Kontrollsystem habe zwar keinen manifesten Missbrauch, aber gravierende Mängel aufgewiesen, die eine Berichtigung in Höhe von 5 % rechtfertigten. Die zweite, im August 1998 durchgeführte Prüfung habe ergeben, dass die Mängel noch sehr viel gravierender gewesen seien als befürchtet und dass die Kommission dies den deutschen Behörden mit Schreiben vom 24. November 1998 mitgeteilt habe, von dem die Schlichtungsstelle Kenntnis gehabt habe, auch wenn sie es in ihrem Schlussbericht nicht berücksichtigt habe. Die Kommission wies insbesondere darauf hin, dass 15 % der Feldstücke mit mehr als einer Kultur bestellt worden seien und dass 29 % aller landwirtschaftlichen Parzellen zu mit mehr als einer Kultur bestellten Feldstücken gehörten. Außerdem setzten sich fast sämtliche Feldstücke aus mehreren Flurstücken zusammen, und mehr als die Hälfte der Flurstücke liege in zwei oder mehr Feldstücken, die häufig ein und demselben Erzeuger gehörten.
30 Mit Schreiben vom 18. Juni 1999 übermittelte die Kommission den deutschen Behörden unter Bezugnahme auf das Schlichtungsverfahren ihre endgültigen Schlussfolgerungen zum Rechnungsabschluss des EAGFL, Abteilung Garantie, für das Haushaltsjahr 1995 in Bezug auf den Sektor Kulturpflanzen. Diese Schlussfolgerungen stimmen im Wesentlichen mit den Bemerkungen im Nachtrag zum Zusammenfassenden Bericht überein.
31 Nach Anhörung der Mitgliedstaaten durch den EAGFL-Ausschuss am 22. Juni 1999 erließ die Kommission die angefochtene Entscheidung. Darin wurde zu Lasten der Bundesrepublik Deutschland eine finanzielle Berichtigung in Höhe von 5 % der als finanzielle Unterstützung im Sektor Kulturpflanzen in Mecklenburg-Vorpommern gemeldeten Ausgaben, d. h. von 30 394 115,33 DM, festgesetzt.
Erster Klagegrund
Vorbringen der Parteien
32 Die deutsche Regierung trägt mit ihrem ersten Klagegrund vor, der Vorbehalt, den die Kommission in ihrer förmlichen Mitteilung vom 12. Juni 1998 in Bezug auf die Anwendung eines Berichtigungssatzes von 2 % gemacht habe, habe sich im Ergebnis erledigt.
33 Die Kommission habe mit dieser Mitteilung förmlich vorgeschlagen, den Berichtigungssatz auf 2 % zu begrenzen, und zwar unter dem Vorbehalt, dass eine noch 1998 durchzuführende Prüfung die Angaben der deutschen Behörden vom 3. September 1997 nicht widerlege, wonach in Mecklenburg-Vorpommern ungefähr 90 % der Feldstücke mit nur einer Kulturpflanze genutzt würden oder stillgelegt seien.
34 Die im August 1998 vorgenommene Überprüfung habe aber diese Angaben bestätigt. Die Kommission habe eingeräumt, dass etwa 90 % der Feldstücke - 85 % nach den von der Kommission vorgelegten Zahlen - tatsächlich mit nur einer Kulturpflanze genutzt würden oder stillgelegt seien. Die Abweichung von 5 % sei geringfügig. Sie erkläre sich damit, dass die Kommission bei ihrer Berechnung Feldstücke mit Mehrfachnutzung ausgeschlossen habe, auch wenn für sie jeweils derselbe Beihilfebetrag gewährt worden sei, während die deutschen Behörden diese mit einbezogen hätten. Darüber hinaus könnten sich geringe Abweichungen daraus ergeben, dass die Zahlen der deutschen Behörden aus dem Jahr 1995 stammten, während die Kommission ihre Zahlen aus einer Stichprobe im Jahr 1998 ermittelt habe.
35 Da die fraglichen Angaben bestätigt worden seien, habe sich der Vorbehalt erledigt, und die Kommission habe ihren in der förmlichen Mitteilung vom 12. Juni 1998 enthaltenen Vorschlag einer Berichtigung um 2 % nicht mehr ändern können, zumal dieser Vorschlag die Grundlage der Erörterungen zwischen den Parteien und vor der Schlichtungsstelle dargestellt habe. Die Kommission sei an den Wortlaut des Vorbehalts gebunden.
36 Die Kommission hält dem ersten Klagegrund der deutschen Regierung zum einen entgegen, dass er auf einem Missverständnis des in ihrer förmlichen Mitteilung vom 12. Juni 1998 formulierten Vorbehalts beruhe, und zum anderen, dass dieser Vorbehalt keine Bindungswirkung habe.
37 Ihr Vorbehalt spiegele die Zweifel wider, die sie hinsichtlich der Folgen für den Gemeinschaftshaushalt gehabt habe, die sich aus den Angaben der deutschen Behörden ergäben. Nach diesen Angaben habe bei 90 % der gemeldeten Flächen kein Risiko bestanden. Es habe nachgeprüft werden müssen, ob diese Angaben nicht irreführend gewesen seien und ob die übrigen 10 % keine bedeutende Fläche dargestellt hätten.
38 Die zweite Überprüfung im August 1998 habe erstens ergeben, dass ungefähr 15 %, und nicht 10 %, der Feldstücke mit mehreren Kulturen bepflanzt gewesen seien. Diese Feststellung sei zwar für sich nicht entscheidend gewesen, habe jedoch bei ihrer abschließenden Entscheidung eine Rolle gespielt.
39 Zweitens habe die Kommission festgestellt, dass 29 % der landwirtschaftlichen Parzellen in Feldstücken lägen, die mit mehr als einer Kultur bestellt seien, und daher ein Risiko aufweisen könnten.
40 Drittens bestreitet die Kommission die Behauptung der deutschen Regierung, wonach die mit nur einer Kulturpflanze genutzten oder stillgelegten Feldstücke, die der deutschen Regierung zufolge 90 % aller Feldstücke ausmachten, nicht hätten vermessen werden müssen, weil eine Überprüfung durch Augenschein genügt habe. Nach Ansicht der Kommission ist nur dort keine Vermessung notwendig, wo sich Feldstücke aus ganzen Flurstücken zusammensetzen. In diesem Fall könne nämlich die Überprüfung mit bloßem Auge erfolgen. Die zweite Überprüfung im August 1998 habe jedoch ergeben, dass zahlreiche Feldstücke nicht aus ganzen Flurstücken bestuenden, sondern dass vielmehr Flurstücke über Feldstücke hinausreichten. Daher könnten selbst die 90 % der Feldstücke, die nur in einer Weise genutzt würden, Risiken aufweisen und hätten daher vermessen werden müssen.
41 Ergebnis der zweiten Überprüfung sei gewesen, dass die gesamte Risikofläche größer gewesen sei als von der deutschen Regierung angegeben. Damit habe diese Überprüfung entgegen der Beurteilung durch die deutsche Regierung ihre Zweifel verstärkt und die Berechtigung ihres Vorbehalts bestätigt.
42 Zur angeblichen Bindungswirkung des Vorbehalts macht die Kommission sodann geltend, dass es sich bei diesem Vorbehalt um eine im Rahmen des Beweisaufnahmeverfahrens durch ihre Dienststellen geäußerte vorläufige Ansicht handele, an die sie in ihrer endgültigen Entscheidung jedenfalls nicht gebunden sei.
Würdigung durch den Gerichtshof
43 Der Klagegrund der deutschen Regierung wirft erstens eine Frage der Tatsachenbewertung und zweitens eine Frage nach den Rechtswirkungen des von der Kommission in ihrer förmlichen Mitteilung vom 12. Juni 1998 formulierten Vorbehalts auf.
44 Für die erste Frage, ob die Tatsachenbewertung durch die deutsche Regierung zutreffend ist, sind die Ausführungen der Kommission in der förmlichen Mitteilung und in ihrem Schreiben vom 24. November 1998 zu berücksichtigen.
45 Aus der förmlichen Mitteilung vom 12. Juni 1998 ergibt sich, dass die Angaben der deutschen Behörden zu dem sehr hohen Prozentsatz von Feldstücken, die nur mit einer Kulturpflanze genutzt werden, die Kommission veranlasst haben, den ursprünglich vorgeschlagenen Berichtigungssatz herabzusetzen. Die Kommission war der Ansicht, dass das Risiko aufgrund dessen geringer sein konnte als von ihr ursprünglich angenommen. Dennoch hat sie die von ihr vorgeschlagene Korrektur des Berichtigungssatzes von der Nachprüfung der fraglichen Angaben abhängig gemacht.
46 In ihrem Schreiben vom 24. November 1998, das sie nach der zweiten Überprüfung vom August 1998 aufgesetzt hat, hat die Kommission die Frage der mangelnden Übereinstimmung zwischen den bewirtschafteten Flächen und den im Kataster verzeichneten Flächen aufgeworfen und auf die sich daraus möglicherweise ergebende Notwendigkeit der Vermessung der Feldstücke hingewiesen, die nicht den Katasterflächen entsprächen.
47 Aus diesen beiden Schriftstücken ergibt sich, dass die Kommission Zweifel in Bezug auf den Umfang der Risikoflächen hatte, und es besteht Anlass, den Vorbehalt als Ausdruck dieser Zweifel zu verstehen. Falls die angekündigte Prüfung die Zweifel nicht würde ausräumen können, wollte die Kommission von dem Vorbehalt Gebrauch machen und den vorgeschlagenen Berichtigungssatz noch einmal überdenken. Die Kommission wollte somit ermitteln, wie groß die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL war, indem sie nicht nur die Richtigkeit des Prozentsatzes der Feldstücke, die angeblich mit einer Kulturpflanze genutzt oder stillgelegt waren, sondern auch seine Relevanz nachprüfte.
48 Es ist festzustellen, dass die zweite Überprüfung die Zweifel der Kommission nicht ausgeräumt, sondern im Gegenteil verstärkt hat. Auch wenn nämlich die Angaben der deutschen Behörden, wonach in Mecklenburg-Vorpommern 90 % der Feldstücke mit nur einer Kulturpflanze genutzt würden oder stillgelegt seien, als - bis auf 5 % - im Großen und Ganzen richtig angesehen werden konnten, durfte die Kommission nach dieser Überprüfung davon ausgehen, dass das Risiko nicht auf die übrigen 10 % beschränkt war, sondern in Anbetracht dessen größer sein konnte, dass die landwirtschaftlich genutzten Parzellen in Feldstücken, die mit nur einer Kulturpflanze genutzt wurden oder stillgelegt waren, in vielen Fällen nicht mit den Flurstücken übereinstimmten. Sie konnten folglich nicht im Wege des Augenscheins überprüft werden, und ohne Vermessung bestand bei ihnen das Risiko zu hoher Meldungen.
49 Daher haben die zweite, im August 1998 erfolgte Überprüfung und der spätere Schriftwechsel entgegen dem Vorbringen der deutschen Regierung die Zweifel der Kommission in Bezug auf den eventuell irreführenden Charakter der Angaben der deutschen Behörden über den Prozentsatz der mit nur einer Kulturpflanze genutzten oder stillgelegten Feldstücke nicht ausgeräumt. Unter diesen Umständen konnte die Kommission nach dem Wortlaut des Vorbehalts zu dem von ihr anfänglich in Betracht gezogenen Berichtigungssatz von 5 % zurückkehren.
50 Sodann ist zu den Rechtswirkungen des Vorbehalts festzustellen, dass dieser jedenfalls entgegen dem Vorbringen der deutschen Regierung nur die vorläufigen Schlussfolgerungen der Kommission widerspiegelte und keine bindende Wirkung in dem Sinne hatte, dass sich die Kommission daran hätte festhalten lassen müssen, auch wenn sie infolgedessen Ausgaben hätte anerkennen müssen, die sie für unvereinbar mit der Gemeinschaftsregelung hielte.
51 Wie die Generalanwältin in Nummer 58 ihrer Schlussanträge ausgeführt hat, hat das Rechnungsabschlussverfahren den Zweck, nicht nur festzustellen, ob Ausgaben tatsächlich und ordnungsgemäß getätigt wurden, sondern auch die aus der gemeinsamen Agrarpolitik folgenden finanziellen Belastungen zwischen Mitgliedstaaten und Gemeinschaft richtig aufzuteilen; insoweit steht der Kommission kein Beurteilungsspielraum zu, der es ihr erlauben würde, von den Vorschriften über die Aufteilung dieser Belastungen abzuweichen (vgl. Urteil vom 7. Februar 1979 in den Rechtssachen 15/76 und 16/76, Frankreich/Kommission, Slg. 1979, 321, Randnr. 28).
52 In Anbetracht der Verpflichtungen, die der Kommission im Rechnungsabschlussverfahren auferlegt sind, ist davon auszugehen, dass die Kommission in dem - hier nicht vorliegenden - Fall, dass sie nach dem Wortlaut des Vorbehalts Ausgaben hätte anerkennen müssen, die sie für unvereinbar mit der Gemeinschaftsregelung hielte, von dem Vorbehalt hätte Abstand nehmen können, wobei sie der Klägerin jedoch rechtliches Gehör zu den Gründen für die Änderung ihrer Auffassung hätte gewähren müssen. Die Frage des Anspruchs auf rechtliches Gehör stellt einen zweiten Klagegrund der deutschen Regierung dar, der nachfolgend geprüft wird.
53 Nach alledem ist der erste Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
Zweiter Klagegrund
Vorbringen der Parteien
54 Die deutsche Regierung trägt mit ihrem zweiten Klagegrund vor, die angefochtene Entscheidung sei verfahrensfehlerhaft zustande gekommen. Die Kommission habe im Laufe des Verfahrens verspätet neue Argumente vorgebracht, die den Streitgegenstand unter Verletzung des Schlichtungsverfahrens und des Anspruchs auf rechtliches Gehör erweitert hätten.
55 Erst im Nachtrag zum Zusammenfassenden Bericht habe die Kommission folgende vier neue Gesichtspunkte erwähnt, die für die Neufestsetzung des Berichtigungssatzes von 2 % auf 5 % ausschlaggebend gewesen seien:
- Die Risikobewertung beziehe sich nicht auf 10 % oder 15 % der Feldstücke, sondern auf 29 % aller landwirtschaftlicher Parzellen;
- fast alle Feldstücke setzten sich aus mehreren Flurstücken zusammen;
- mehr als die Hälfte der Flurstücke liege in zwei oder mehreren Feldstücken, die häufig ein und demselben Erzeuger gehörten. In diesen Fällen sei nicht auszuschließen, dass überhöhte Flächen für eine landwirtschaftliche Parzelle, für die eine höhere Beihilfe gewährt wurde, gemeldet worden seien;
- ein Risiko sei für etwa 50 % aller landwirtschaftlicher Parzellen in Mecklenburg-Vorpommern gegeben.
56 Diese angeblichen Feststellungen und der Vorschlag, eine Berichtigung in Höhe von 5 % anzuordnen, seien der Schlichtungsstelle nicht mitgeteilt worden. Sie hätten daher in der angefochtenen Entscheidung nicht berücksichtigt werden dürfen.
57 Die deutsche Regierung führt weiter aus, dass ihr diese vier Gesichtspunkte, auf die sich die Kommission in ihrer Klagebeantwortung in großem Umfang stütze, erst am 21. Juni 1999 mit der Übermittlung des Nachtrags zum Zusammenfassenden Bericht zur Kenntnis gebracht worden seien, d. h. einen Tag vor der Sitzung des EAGFL-Ausschusses. Die Kommission habe ihr keine ausreichende Frist gewährt, um dazu gehört zu werden.
58 Die Kommission bestreitet eine Verletzung des Schlichtungsverfahrens. Die Schlichtungsstelle sei über alle Schriftstücke, die sich im Besitz der Kommission befunden hätten, sowie über die Ergebnisse der zweiten Überprüfung vom August 1998 und über ihre Zweifel informiert gewesen, ob die an Ort und Stelle mit Vermessungen durchgeführten Kontrollen ausreichend seien. Sie habe in Wirklichkeit kein neues Argument vorgebracht. Dass die deutsche Regierung in ihrem Schriftverkehr mit der Kommission auf deren Ansicht nicht ausreichend eingegangen sei und die Schlichtungsstelle die Ansicht der Kommission in ihrer Stellungnahme nicht berücksichtigt habe, könne nicht der Kommission als Verfahrensfehler angelastet werden.
59 Auch bringe der Umstand, dass sie zu ihrer ursprünglichen Absicht zurückgekehrt sei, indem sie erklärt habe, dass aufgrund der Ergebnisse der zweiten Überprüfung ein Berichtigungssatz von 5 % gerechtfertigt sei, keineswegs eine Verpflichtung mit sich, ein neues Schlichtungsverfahren einzuleiten.
60 In Bezug auf eine angebliche Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör bestreitet die Kommission, dass neue Argumente zur Begründung des schließlich angewandten höheren Berichtigungssatzes vorgebracht worden seien. Alle relevanten Argumente, insbesondere die Frage mangelnder Kontrollen und unterbliebener Vermessungen bei den Kontrollen, seien Gegenstand der Erörterungen zwischen den Parteien gewesen. Die zusätzlichen Untersuchungen hätten bloß quantitative Präzisierungen, jedoch kein neues Argument gebracht, das ein neues bilaterales Gespräch gerechtfertigt hätte.
61 Im Übrigen wäre es der deutschen Regierung möglich gewesen, zu den Informationen im Nachtrag zum Zusammenfassenden Bericht, der vor dem Erlass der angefochtenen Entscheidung übermittelt worden sei, noch Stellung zu nehmen.
Würdigung durch den Gerichtshof
Zur Verletzung des Schlichtungsverfahrens
62 Es ist zu prüfen, ob die Kommission dadurch, dass sie die vier in Randnummer 55 des vorliegenden Urteils erwähnten Gesichtspunkte sowie den Vorschlag einer Berichtigung in Höhe von 5 % nach Abschluss des Schlichtungsverfahrens übermittelt hat, dieses Verfahren verletzt hat.
63 Die Verordnung Nr. 729/70 in der im maßgebenden Zeitraum geltenden Fassung enthält keine Vorschriften über den genauen Verfahrensablauf von der Überprüfung durch die Dienststellen der Kommission bis zur Entscheidung über die Nichtanerkennung bestimmter Ausgaben. Aus Artikel 1 der Entscheidung 94/442 ergibt sich, dass die Schlichtungsstelle angerufen werden kann, nachdem die Kommission eine Prüfung vorgenommen hat, eine bilaterale Erörterung der Prüfungsergebnisse stattgefunden hat und die Kommission dem Mitgliedstaat unter Bezugnahme auf diese Entscheidung förmlich ihre Absicht mitgeteilt hat, bestimmte Ausgaben nicht anzuerkennen.
64 Im vorliegenden Fall ist zunächst festzustellen, dass die Dienststellen der Kommission vom 23. bis 27. Oktober 1995 eine erste Überprüfung vorgenommen haben, dass am 24. Juni 1997 eine bilaterale Erörterung stattgefunden hat und dass die Kommission der deutschen Regierung mit Schreiben vom 12. Juni 1998 ihre Schlussfolgerungen zu den Ergebnissen ihrer Überprüfung mitgeteilt hat. In diesem Schreiben wird auf die Entscheidung 94/442 Bezug genommen und klargestellt, dass die Kommission beabsichtige, bestimmte Ausgaben nicht anzuerkennen. Dieses Schreiben erfuellt somit die Voraussetzungen des Artikels 1 der Entscheidung 94/442.
65 Sodann ist zu prüfen, ob nicht die Befassung der Schlichtungsstelle aufgrund der verspäteten Mitteilung der vier in Randnummer 55 des vorliegenden Urteils erwähnten Gesichtspunkte sowie des Vorschlags einer Berichtigung in Höhe von 5 % ihre Zweckdienlichkeit dadurch verloren hat, dass diese Stelle nicht in die Lage versetzt wurde, sich zu den für den Rechtsstreit ausschlaggebenden Gesichtspunkten zu äußern, und ob nicht die Kommission ein neues Schlichtungsverfahren hätte einleiten müssen.
66 Hierbei ist zu bedenken, dass, auch wenn nach dem Wortlaut von Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe a der Entscheidung 94/442 der Standpunkt der Schlichtungsstelle der endgültigen Entscheidung der Kommission nicht vorgreift und es der Kommission daher weiter freisteht, eine Entscheidung zu erlassen, die von der Stellungnahme der Schlichtungsstelle abweicht, dem Schlichtungsverfahren seine praktische Wirksamkeit genommen würde, wenn die Schlichtungsstelle nicht Kenntnis von allen ausschlaggebenden Angaben hätte, über die die Kommission für ihre Entscheidung verfügt hat.
67 Im vorliegenden Fall ergibt sich aus dem Vorbringen der Parteien und den beim Gerichtshof vorgelegten Dokumenten, dass die Schlichtungsstelle Kenntnis von allen Unterlagen und Informationen, über die die Kommission verfügt hat, sowie von deren Hauptkritikpunkten hatte. Sie ist von den Ergebnissen der zweiten Überprüfung vom August 1998 und den Befürchtungen unterrichtet worden, die die Kommission in Bezug auf die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL nach der Feststellung von Differenzen zwischen den bewirtschafteten und als bewirtschaftet gemeldeten Flächen auf der einen und der Katasterfläche der Flurstücke auf der anderen Seite hatte. Die Schlichtungsstelle hat eine Kopie des Schreibens der Kommission vom 24. November 1998 an die deutschen Behörden und von deren Antwort erhalten.
68 Insbesondere zu den vier in Randnummer 55 des vorliegenden Urteils erwähnten Gesichtspunkten ist festzustellen, dass sie die zuvor von der Kommission geäußerten und sowohl den deutschen Behörden als auch der Schlichtungsstelle mitgeteilten Zweifel bestätigen, indem sie sie mit Zahlen konkretisieren. Diese vier Gesichtspunkte erweitern somit entgegen dem Vorbringen der deutschen Regierung nicht den Streitgegenstand.
69 Der Schlichtungsstelle sind folglich alle im Besitz der Parteien befindlichen Dokumente und alle wesentlichen Argumenten der Parteien mitgeteilt worden. Dass eine wichtige, von den Dienststellen der Kommission an Ort und Stelle vorgenommene Prüfung während des Schlichtungsverfahrens erfolgt ist, stellt keinen Verfahrensfehler dar, da die Verordnung Nr. 729/90 in der im maßgebenden Zeitraum geltenden Fassung nicht verlangt hat, dass alle relevanten Kontrollen vor Beginn des Schlichtungsverfahrens zu erfolgen haben, und da die Schlichtungsstelle von den Ergebnissen der zweiten und letzten Überprüfung und den Fragen unterrichtet worden ist, die diese Überprüfung für die Kommission aufgeworfen hat.
70 Was den Berichtigungssatz angeht, so ist die Schlichtungsstelle davon in Kenntnis gesetzt worden, dass sich die Kommission unschlüssig war, ob ein Berichtigungssatz von 5 % oder von 2 % anzuwenden sei, und sie hat im Übrigen zu dieser Frage Stellung genommen. Die Entscheidung 94/442 verlangt keine genaue Bewertung der Ausgaben, die die Kommission in diesem Stadium des Verfahrens nicht anerkennen will.
71 Daraus ergibt sich die Schlussfolgerung, dass die Kommission mit dem Erlass der angefochtenen Entscheidung das Schlichtungsverfahren nicht verletzt hat.
Zur Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
72 Wie in Randnummer 68 des vorliegenden Urteils ausgeführt wurde, stellen die vier Gesichtspunkte, die die Kommission im Nachtrag zum Zusammenfassenden Bericht erwähnt hat, keine neuen Tatsachen dar, die den Streitgegenstand erweitern.
73 Es ist festzustellen, dass die Kommission die deutsche Regierung schon zu Beginn des Verfahrens ordnungsgemäß von ihren damaligen Zweifel unterrichtet hatte. Zwischen den Parteien wurde ein umfangreicher Schriftwechsel geführt. Nachdem die Klägerin am 12. Juni 1998 die förmliche Mitteilung der Schlussfolgerungen aus der ersten Überprüfung vom Oktober 1995 erhalten hatte, hatte sie Zeit für eine Stellungnahme, die sie auch abgegeben hat. Außerdem konnte sie nach dem Schreiben vom 24. November 1998, mit dem die Kommission sie auf die Differenzen zwischen den gemeldeten Flächen und den Flurstücken sowie auf die etwaige Notwendigkeit von Vermessungen hingewiesen hat, eine Stellungnahme abgeben. Die deutsche Regierung ist der Ansicht, sie habe auf die Bedenken der Kommission mit ihrem Schreiben vom 11. Dezember 1998 geantwortet, jedoch ist festzustellen, dass ihre Antwort die Zweifel der Kommission nicht ausräumen konnte.
74 Dagegen könnte sich in Anbetracht der Tatsache, dass die deutschen Behörden den Nachtrag zum Zusammenfassenden Bericht erst am 21. Juni 1999, d. h. einen Tag vor der Sitzung des EAGFL-Ausschusses und ungefähr fünf Wochen vor dem Erlass der angefochtenen Entscheidung, erhalten haben, die Frage stellen, ob die Klägerin über ausreichend Zeit verfügt hat, um auf die in diesem Nachtrag enthaltenen Bemerkungen zu antworten.
75 Da jedoch die deutsche Regierung von allen wichtigen Punkten bereits Kenntnis erhalten hatte und insbesondere zu den von der Kommission im Schreiben vom 24. November 1998 - mehr als acht Monate vor Erlass der angefochtenen Entscheidung - gestellten Fragen Stellung nehmen konnte, ist festzustellen, dass das Verfahren den Anspruch der Bundesrepublik Deutschland auf rechtliches Gehör nicht beeinträchtigt hat.
76 Nach alledem ist der zweite Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
Dritter Klagegrund
Vorbringen der Parteien
77 Mit ihrem dritten Klagegrund wendet sich die deutsche Regierung zum einen gegen bestimmte Feststellungen der Kommission sowie gegen die Tatsachenbewertung, aufgrund deren die Kommission die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL unzutreffend beurteilt habe, und macht zum anderen geltend, die Kommission habe bestimmte Gesichtspunkte zweimal verwendet, einmal zur Begründung einer Berichtigung in Höhe von 2 % und ein weiteres Mal zur Begründung einer Berichtigung in Höhe von 5 %.
Zur unzutreffenden Risikobewertung aufgrund falscher Tatsachenfeststellungen und -bewertungen
78 Die deutsche Regierung bemerkt erstens, dass die Feststellung der Kommission, wonach sich in Mecklenburg-Vorpommern fast sämtliche Feldstücke aus mehreren Flurstücken zusammensetzten, richtig sei. Sie macht jedoch geltend, dass die Kommission damit eine Situation beschreibe, von der sie bereits Kenntnis gehabt habe, und bestreitet die Behauptung der Kommission, dass eine Vermessung der aus mehreren Flurstücken zusammengesetzten landwirtschaftlichen Parzellen erforderlich sei. Außerdem tritt sie der Behauptung der Kommission entgegen, dass in Mecklenburg-Vorpommern bei der Hälfte der landwirtschaftlichen Parzellen ein Risiko bestehe.
79 Die deutsche Regierung trägt zweitens vor, die Kommission habe die Grundlage für die Berechnung des Berichtigungssatzes geändert, indem sie nicht mehr die Summe der mit mehr als einer Kulturpflanze bewirtschafteten Feldstücke, also 15 % aller Feldstücke, sondern die Summe der in diesen Feldstücken enthaltenen landwirtschaftlichen Parzellen, also 29 % aller landwirtschaftlichen Parzellen, zugrunde gelegt habe. Durch diese Änderung werde der Eindruck erweckt, dass sich die Zahl der Risikoflächen erhöht habe. Dies sei jedoch nur ein Zahlenspiel, das keine Änderung der Lage zum Ausdruck bringe. In beiden Fällen handele es sich um die gleiche risikobelastete Anbaufläche, die Gegenstand möglicher Übererklärungen sein könne, und die Kontrolle von 15 % der Feldstücke umfasse automatisch die Kontrolle von 29 % der landwirtschaftlichen Parzellen. Aus der Berücksichtigung von 29 % der landwirtschaftlichen Parzellen als Risikofläche ergebe sich somit keine höhere Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL.
80 Drittens weist die deutsche Regierung die Behauptung der Kommission zurück, die Gefahr von Übererklärungen liege bei 17,3 %. Richtigerweise liege sie bei 2,4 %. Die Risikoberechnung der Kommission, die darin bestanden habe, die 17,3 % auf die in der vorstehenden Randnummer erwähnten 29 % anzuwenden, was 5 % ergebe, sei unzutreffend.
81 Viertens macht die deutsche Regierung geltend, dass Gegenkontrollen in ausreichender Zahl vorgenommen worden seien.
82 Fünftens habe das Amt Schwerin in seinem Zuständigkeitsbereich zwar weniger Kontrollen an Ort und Stelle vorgenommen als angegeben, doch habe dies auf technischen Schwierigkeiten und ungünstigen Wetterverhältnissen beruht und sei ohne Bedeutung, da die nach der Verordnung Nr. 3887/92 erforderlichen Kontrollen durchgeführt worden seien.
83 Schließlich weist die deutsche Regierung die Feststellung der Kommission zurück, dass die gesamten an Ort und Stelle durchgeführten Kontrollmaßnahmen, die eine Schlüsselkontrolle darstellten, mangelhaft seien und zu einem beträchtlichen Verlustrisiko für den EAGFL führten, was eine Berichtigung in Höhe von 5 % rechtfertige.
84 Die Kommission macht geltend, wenn ein Feldstück aus Flurstücksteilen bestehe, sei ein Risiko vorhanden, das eine Vermessung zur Feststellung der genauen Ausdehnung der in Betracht kommenden landwirtschaftlichen Parzellen rechtfertige. Dass diese in der Regel nicht erfolgt sei, habe die Kommission mit zu der angefochtenen Entscheidung veranlasst. Aus den ihrer Finanzkontrolle vorgelegten Beihilfeanträgen habe sie hochrechnen können, dass die Grenzen von rund 50 % der landwirtschaftlichen Parzellen nicht mit denen der Flurstücke übereinstimmten.
85 Zur Risikobewertung auf der Grundlage der landwirtschaftlichen Parzellen anstatt der Feldstücke macht die Kommission geltend, die Behauptung der deutschen Regierung, dass eine Kontrolle von 15 % der Feldstücke automatisch auch die Kontrolle von 29 % der landwirtschaftlichen Parzellen umfasse, gehe am Wesentlichen vorbei, nämlich daran, dass in der Praxis nicht ausreichende Kontrollen mit Vermessungen durchgeführt worden seien. Der prozentuale Anteil der mit mehr als einer Kulturpflanze genutzten Feldstücke sei irrelevant und vermittle fälschlicherweise den Eindruck eines begrenzten Risikos für den EAGFL.
86 Zur Höhe der Übererklärungen, die mit 17,3 % der Risikoflächen veranschlagt wurde, weist die Kommission darauf hin, dass diese Tatsache bereits in ihrem Schreiben vom 17. Juni 1997 angesprochen worden sei, in dem sie darauf hingewiesen habe, dass in den drei überprüften Betrieben Beihilfen für angeblich 17,75 ha stillgelegte Flächen beantragt worden seien, während die Kontrolle durch die Kommissionsbeamten eine tatsächliche Fläche von 14,57 ha ergeben habe. Im Hinblick darauf, dass es sich nicht um eine repräsentative Stichprobe gehandelt habe, sei aber kein Berichtigungssatz von 17 % vorgeschlagen, sondern ein Satz von annähernd 5 % errechnet worden.
87 Die Kommission führt aus, sie habe die ermittelten Übererklärungen (17,3 %) auf die veranschlagten Risikoflächen (29 %) angewandt, und bemerkt, dass sich der errechnete Prozentsatz von über 5 % an potenziellen Übererklärungen im Bereich des 5%igen Berichtigungssatzes bewege, den sie auf der Grundlage der für die pauschale Berichtigung geltenden Regeln angewandt habe. In der mündlichen Verhandlung hat die Kommission erklärt, dass der von ihr angewandte Berichtigungssatz das Ergebnis einer Gesamtbewertung der Schwere des Verstoßes und der Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL sei und nicht das einer präzisen mathematischen Berechnung.
88 Zum Vorbringen der deutschen Regierung zu den Gegenkontrollen trägt die Kommission vor, sie bestreite nicht, dass Verwaltungskontrollen durchgeführt worden seien, sondern sie habe festgestellt, dass die Kontrollen, wenn sie durchgeführt worden seien, in der Regel keine ausreichenden Vermessungen umfasst hätten.
89 Die Kommission nimmt die Ausführungen der deutschen Regierung zu den im Zuständigkeitsbereich des Amtes Schwerin festgestellten Missständen zur Kenntnis, weist aber darauf hin, dass diese Ausführungen im Hinblick auf die Gründe, die sie für den höheren Berichtigungssatz bereits angeführt habe, von untergeordneter Bedeutung seien.
90 Die Kommission weist darauf hin, dass die Zunahme des Risikos die Erhöhung der Berichtigung rechtfertige und nicht der genaue Umfang des Risikos.
Zur Verwendung derselben Gesichtspunkte für die Rechtfertigung unterschiedlicher Berichtigungssätze
91 Die deutsche Regierung macht geltend, die Kommission habe sich zweimal auf folgende Gesichtspunkte gestützt:
- Fehlen umfassender Gegenkontrollen;
- geringere Zahl der vom Amt Schwerin an Ort und Stelle durchgeführten Kontrollen als angegeben;
- Zweifel, ob das Amt Schwerin die von ihm behauptete Risikoanalyse tatsächlich durchgeführt habe.
92 Die Kommission habe diese Gesichtspunkte zu Unrecht verwendet, um die Erhöhung der finanziellen Berichtigung von 2 % auf 5 % zu begründen, da sie sie bereits in dem Vorschlag einer 2%igen finanziellen Berichtigung umfassend und abschließend berücksichtigt habe. Die doppelte Verwendung derselben Gegebenheiten sei ermessensfehlerhaft.
93 Die Kommission macht geltend, die fraglichen Gesichtspunkte hätten nicht ihre umfassende und abschließende Berücksichtigung bei der vorläufigen Reduzierung auf den 2%igen Berichtigungssatz gefunden. Im Übrigen stehe es ihr frei, in der abschließenden Gesamtbeurteilung auf alle notwendigen Argumente zurückzugreifen, ohne sich entgegenhalten lassen zu müssen, dass einige davon bereits verbraucht seien.
Würdigung durch den Gerichtshof
Zur unzutreffenden Risikobewertung aufgrund falscher Tatsachenfeststellungen und -bewertungen
94 Es ist festzustellen, dass sich die Risikobewertung durch die Kommission und durch die deutsche Regierung wesentlich unterscheidet.
95 Jedoch ist darauf hinzuweisen, dass die Kommission, wenn sie die Übernahme bestimmter Ausgaben zu Lasten des EAGFL mit der Begründung verweigert, dass diese durch einem Mitgliedstaat vorzuwerfende Verletzungen von Gemeinschaftsregelungen veranlasst wurden, nicht verpflichtet ist, die Unzulänglichkeit der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen umfassend darzulegen, sondern nur glaubhaft zu machen braucht, dass an den von den nationalen Stellen durchgeführten Kontrollen berechtigte Zweifel bestehen. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rechnungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und nachzuprüfen, so dass es ihm obliegt, die tatsächliche Durchführung seiner Kontrollen eingehend und vollständig nachzuweisen und so gegebenenfalls die Unrichtigkeit der Behauptungen der Kommission darzutun (Urteil vom 18. Mai 2000 in der Rechtssache C-242/97, Belgien/Kommission, Slg. 2000, I-3421, Randnr. 104).
96 Somit hat die deutsche Regierung darzutun, dass die Kommission bei der Feststellung von Mängeln in dem von den deutschen Behörden eingeführten Kontrollsystem und bei ihrer Bewertung der Gefahr eines sich daraus für den EAGFL ergebenden Schadens einen Irrtum begangen hat.
97 Es ist aber festzustellen, dass die deutsche Regierung das Vorhandensein von Missständen in dem eingeführten Kontrollsystem, insbesondere im Zuständigkeitsbereich des Amtes Schwerin, nicht bestritten hat. Sie hat zwar die Richtigkeit der Zahl von 17,3 % Übererklärungen in Zweifel ziehen können, doch ist ihr weder der Nachweis gelungen, dass die von ihr vorgetragene Zahl von 2,4 % zutreffend ist, noch dass die Kommission dadurch, dass sie den Umfang des Risikos für den EAGFL auf der Grundlage des Vorhandenseins von Missständen in Bezug auf wichtige Elemente des Kontrollsystems beurteilt hat, einen Irrtum begangen hat.
98 Insbesondere ergibt sich aus den von den Parteien gewechselten Argumenten und den beim Gerichtshof eingereichten Dokumenten, dass die deutsche Regierung nicht dargetan hat, dass die Zahl von 10 % in Bezug auf den Prozentsatz von Feldstücken, die mit mehr als einer Kulturpflanze genutzt wurden, für die Annahme eines geringeren Ausmaßes der sich aus den festgestellten Missständen ergebenden Folgen relevant war. Vielmehr haben die zweite Überprüfung, die die Kommission im August 1998 vorgenommen hat, und die Bemerkungen der deutschen Regierung bestätigt, dass diese Zahl irrelevant war.
99 Unter diesen Umständen ist festzustellen, dass die deutsche Regierung die angebliche Fehlerhaftigkeit der von der Kommission vorgenommenen Beurteilung nicht nachgewiesen hat. Die Kommission konnte zu Recht davon ausgehen, dass die Gefahr eines Schadens zum Nachteil des EAGFL ohne eine Vermessung der landwirtschaftlichen Parzellen, die in den mit mehr als einer Kulturpflanze genutzten wie in den anderen Feldstücken liegen, groß war und nach den in dem Dokument Nr. VI/216/93 aufgestellten Kriterien eine Berichtigung in Höhe von 5 % gerechtfertigt hat.
Zur Verwendung derselben Gesichtspunkte für die Rechtfertigung unterschiedlicher Berichtigungssätze
100 Zu den Argumenten, auf die sich die Kommission für die angefochtene Entscheidung gestützt hat, gehören insbesondere die drei in Randnummer 91 des vorliegenden Urteils erwähnten Gesichtspunkte.
101 Insoweit ist festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland zu Unrecht die Ansicht vertritt, die Kommission habe diese Gesichtspunkte bei ihrer Entscheidung, einen Berichtigungssatz von 5 % festzusetzen, nicht mehr berücksichtigen können, weil sie dies bereits bei ihrem Vorschlag eines Berichtigungssatzes von 2 % getan habe.
102 Die Kommission war nämlich durch nichts daran gehindert, im Hinblick auf den Erlass der angefochtenen Entscheidung - wie geschehen - sämtliche ihr relevant erscheinenden Feststellungen und Bewertungen zu berücksichtigen, zu denen ihre Dienststellen im Laufe des Verfahrens gelangt waren. Sie hat daher zu Recht die ersten Feststellungen ihrer Dienststellen in Bezug auf Mängel bei den vom Amt Schwerin durchgeführten Kontrollen, sodann die Angaben der deutschen Behörden über den Prozentsatz von mit einer Kulturpflanze genutzten oder stillgelegten Feldstücken und schließlich die Ergebnisse der zweiten Überprüfung vom August 1998 sowie das Ausbleiben einer überzeugenden Antwort der deutschen Behörden auf die Frage der Notwendigkeit einer Vermessung der landwirtschaftlichen Parzellen berücksichtigt, aus denen sich die Feldstücke zusammensetzen.
103 Daher ist das Vorbringen der deutschen Regierung, die Kommission habe missbräuchlich zweimal dieselben Gesichtspunkte verwendet, zurückzuweisen.
104 Nach alledem ist der dritte Klagegrund als unbegründet zurückzuweisen.
105 Da keiner der von der Klägerin geltend gemachten Klagegründe durchgreift, ist die Klage insgesamt abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
106 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Bundesrepublik Deutschland in die Kosten beantragt hat und diese mit ihrem gesamten Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten des Verfahrens.