CELEX: 61989CJ0192
Acuerdo de Asociación CEE-Turquía
Decisión del Consejo de Asociación
Efecto directo

Mediante resolución de 1 de junio de 1989, recibida en el Tribunal de Justicia el 8 de junio siguiente, el Raad van State de los Países Bajos planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, tres cuestiones prejudiciales relativas a la interpretación de ciertas disposiciones de las Decisiones n
o
2/76, de 20 de diciembre de 1976, y n
o
1/80, de 19 de septiembre de 1980, del Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo por el que se crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, firmado en Ankara el 12 de septiembre de 1963, celebrado en nombre de la Comunidad por la Decisión 64/732/CEE del Consejo, de 23 de diciembre de 1963 (
DO 217, p. 3685
; EE 11/01, p. 18; en lo sucesivo, «Acuerdo»).
Estas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre el Sr. S. 2. Sevince, nacional turco, y el Staatssecretaris van Justitie respecto a la denegación de concesión del permiso de residencia en los Países Bajos.
Resulta de los autos del asunto que al Sr. Sevince se le denegò, el 11 de septiembre de 1980, una prórroga del permiso de residencia, que le había sido concedido el 22 de febrero de 1979, debido a que las razones de orden familiar que habían justificado la concesión de este permiso ya no existían. El recurso interpuesto contra esta decisión, acompañado de pleno derecho de un efecto suspensivo, fue definitivamente desestimado por el Raad van State el 12 de junio de 1986. Durante el período en que disfrutó del efecto suspensivo vinculado al recurso, el Sr. Sevince obtuvo una certificación de trabajo que permaneció en vigor hasta la sentencia del Raad van State de 12 de junio de 1986, antes citada.
Alegando que había ejercido durante cierto número de años en los Países Bajos una actividad por cuenta ajena, el Sr. Sevince solicitó, el 13 de abril de 1987, la concesión de un permiso de residencia. En apoyo de su solicitud, alegó la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión n
o
2/76, antes citada, a tenor de la cual el trabajador turco empleado legalmente desde hace cinco años en un Estado miembro de la Comunidad disfrutará del libre acceso a cualquier actividad por cuenta ajena de su elección, y el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión n
o
1/80, antes citada, que prevé que el trabajador turco ocupado en el mercado legal de trabajo de un Estado miembro disfrutará en este Estado miembro, tras cuatro años de empleo legal, del libre acceso a cualquier actividad por cuenta ajena de su elección. Esta solicitud fue objeto de una denegación presunta por parte de las autoridades neerlandesas.
El Raad van State, ante el que se interpuso un recurso contra esta decisión de denegación, decidió suspender el procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia se pronunciase sobre las siguientes cuestiones:
«1)
¿El artículo 177 del Tratado CEE debe interpretarse en el sentido de que un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros es competente para plantear al Tribunal de Justicia una cuestión relativa a la interpretación de las Decisiones del Consejo de Asociación que son controvertidas en el presente caso, a saber, la Decisión n
o
2/76 y/o la Decisión n
o
1/80 (y, como es el presente caso, cuando está obligado a hacerlo), si tal cuestión se suscita ante dicho órgano, y si considera que es necesaria una solución sobre este punto para dictar su sentencia?
2)
En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión:
¿La letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión n
o
2/76 y/o el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión n
o
1/80 y el artículo 7 de la Decisión n
o
2/76 y/o el artículo 13 de la Decisión n
o
1/80 deben considerarse como disposiciones directamente aplicables en los países de la Comunidad Europea?
3)
En caso de respuesta afirmativa a la segunda cuestión:
¿Qué debe entenderse mediante la expresión “empleado legalmente” recogida en la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión n
o
2/76 y/o por el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión n
o
1/80 (teniendo en cuenta también lo dispuesto por el artículo 7 de la Decisión n
o
2/76 y/o por el artículo 13 de la Decisión n
o
1/80)? ¿Debe entenderse por ella cualquier empleo ejercido mientras el interesado estaba en posesión de un permiso de residencia en virtud de la legislación sobre extranjeros —de donde la cuestión complementaria de saber si esta expresión se refiere también en el presente caso, en un sentido más amplio, al empleo que el interesado pudo y tuvo derecho a ejercer durante el período en que esperaba que la decisión relativa a su permiso de residencia deviniese firme— o sólo el empleo que deba considerarse como legalmente autorizado en virtud de las prescripciones relativas al trabajo de extranjeros?»
Para una exposición más amplia de los hechos en el litigio principal, del desarrollo del procedimiento y de las observaciones escritas presentadas, este Tribunal se remite al informe para, la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Acerca de la primera cuestión
Mediante la primera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pretende, en síntesis, saber si la interpretación de las Decisiones n
o
2/76 y n
o
1/80, antes citadas, forma parte del ámbito de aplicación del artículo 177 del Tratado CEE.
En este sentido, conviene recordar con carácter previo que, según una reiterada jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, las disposiciones de un Acuerdo concluido por el Consejo, conforme a los artículos 228 y 238 del Tratado CEE, forman parte integrante, a partir de la entrada en vigor de este Acuerdo, del ordenamiento jurídico comunitario (véase sentencia de 30 de septiembre de 1987, Demirel,
12/86, Rec. 1987, p. 3719, apartado 7
, y sentencia de 14 de noviembre de 1989, Grecia contra Comisión,
30/88, Rec. 1989, p. 3711, apartado 12
).
Este Tribunal también ha declarado que, debido a su vinculación directa con el Acuerdo que aplican, las Decisiones del Consejo de Asociación, forman parte, por igual razón que el propio Acuerdo, y a partir de su entrada en vigor, del ordenamiento jurídico comunitario (véase sentencia de 14 de noviembre de 1989, Grecia contra Comisión, antes citada, apartado 13).
Dado que el Tribunal de Justicia es competente para pronunciarse con carácter prejudicial sobre el Acuerdo en tanto que acto adoptado por una de las instituciones de la Comunidad (véase sentencia de 30 de abril de 1974, Haegeman,
181/73, Rec. 1974, p. 449
), también es competente para pronunciarse sobre la interpretación de las Decisiones adoptadas por el órgano establecido mediante el Acuerdo y encargado de su aplicación.
Ello debe ser así tanto más cuanto que el artículo 177 del Tratado CEE tiene como función la de garantizar la aplicación uniforme en la Comunidad de todas las disposiciones que forman parte del ordenamiento jurídico comunitario, a fin de evitar que sus efectos varíen según la interpretación que se les da en los distintos Estados miembros (véanse sentencia de 26 de octubre de 1982, Kupferberg,
104/81, Rec. 1982, p. 3641
, y sentencia de 16 de marzo de 1983, SPI y SAMI, asumos acumulados
267/81 a 269/81, Rec. 1983, p. 801
).
Por lo tanto, debe responderse a la primera cuestión planteada por el Raad van State que la interpretación de las Decisiones n
o
2/76 y n
o
1/80, antes citadas, forma parte del ámbito de aplicación del artículo 177 del Tratado CEE.
Acerca de la segunda cuestión
La segunda cuestión planteada por el Raad van State pretende dilucidar si la letra b) del apartado 1 del artículo 2 y el artículo 7 de la Decisión n
o
2/76, antes citada, y el apartado 1 del artículo 6 y el artículo 13 de la Decisión n
o
1/80, antes citada, tienen un efecto directo en el territorio de los Estados miembros.
En este sentido, se ha de declarar que, para reconocer tal efecto, las disposiciones de una Decisión del Consejo de Asociación deben cumplir los mismos requisitos que los aplicables a las disposiciones del propio Acuerdo.
En la sentencia de 30 de septiembre de 1987, Demirel, antes citada, este Tribunal de Justicia consideró que una disposición de un Acuerdo concluido por la Comunidad con terceros países debía considerarse de aplicación directa cuando, teniendo en cuenta sus términos así como el objeto y la naturaleza del Acuerdo, incluye una obligación clara y precisa, que no está subordinada, en su ejecución o sus efectos, a la adopción de ningún acto ulterior (apartado 14). Los mismos criterios son aplicables cuando se trata de determinar si las disposiciones de una Decisión del Consejo de Asociación pueden tener un efecto directo.
Para determinar si las referidas disposiciones de las Decisiones n
o
2/76 y n
o
1/80, antes citadas, cumplen estos criterios, deben analizarse en primer lugar sus términos.
En este aspecto, debe afirmarse que la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión n
o
2/76, antes citada, y el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión n
o
1/80, antes citada, consagran, en términos claros, precisos e incondicionales, el derecho del trabajador turco, tras un cierto número de años de empleo legal en un Estado miembro, a acceder libremente a cualquier actividad por cuenta ajena de su elección.
Del mismo modo, el artículo 7 de la Decisión n
o
2/76, antes citada, y el artículo 13 de la Decisión n
o
1/80, antes citada, enuncian una cláusula inequívoca de «standstill» por lo que se refiere a la introducción de nuevas restricciones al acceso al empleo de los trabajadores que se encuentran en situación legal, por lo que respecta a su residencia y a su trabajo, en el territorio de los Estados contratantes.
La comprobación de que las disposiciones de las Decisiones del Consejo de Asociación discutidas en el asunto principal pueden regular directamente la situación de los trabajadores turcos que se hallan en el mercado legal de trabajo de un Estado miembro viene corroborada por el examen del objeto y de la naturaleza de las Decisiones de las cuales forman parte estas disposiciones y del Acuerdo al cual se vinculan.
Dado que, a tenor del apartado 1 de su artículo 2, el Acuerdo tiene como objeto promover el fortalecimiento continuo y equilibrado de las relaciones comerciales y económicas entre las Partes contratantes, dicho Acuerdo establece entre la Comunidad Económica Europea y Turquía una asociación que incluye una fase preparatoria, que permitirá a Turquía reforzar su economía con ayuda de la Comunidad, una fase transitoria, dedicada al establecimiento progresivo de una unión aduanera y a la aproximación de las políticas económicas, y una fase definitiva, que se basará en la unión aduanera e implica el reforzamiento de la coordinación de las políticas económicas (véase sentencia de 30 de septiembre de 1987, Demirel, antes citada, apartado 15). Por lo que respecta a la libre circulación de trabajadores, el artículo 12 del Acuerdo, incluido en el título II relativo a la aplicación de la fase transitoria de la Asociación, dispone que las partes contratantes acuerdan basarse en los artículos 48, 49 y 50 del Tratado CEE para llevar a cabo gradualmente la libre circulación entre ellas. El Protocolo Adicional, firmado el 23 de noviembre de 1970, anexo al Acuerdo que crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, celebrado mediante el Reglamento (CEE) n
o
2760/72 del Consejo, de 19 de diciembre de 1972 (
DO L 293, p. 1
; EE 11/01, p. 213; en lo sucesivo, «Protocolo Adicional»), establece, en su artículo 36, los plazos de la realización gradual de esa libre circulación y prevé que el Consejo de Asociación decidirá las modalidades necesarias a tal efecto.
Las citadas Decisiones n
o
2/76 y n
o
1/80 fueron adoptadas por el Consejo de Asociación para aplicar el artículo 12 del Acuerdo y el artículo 36 del Protocolo Adicional a los cuales este Tribunal de Justicia había reconocido, en la sentencia de 30 de septiembre de 1987, Demirel, antes citada, un alcance esencialmente programático. Así, la Decisión n
o
2/76 se refiere expresamente, en su exposición de motivos, al artículo 12 del Acuerdo y al artículo 36 del Protocolo Adicional, y fija, a tenor de su artículo 1, para una primera etapa, las modalidades de aplicación del artículo 36 del Protocolo Adicional. La Decisión n
o
1/80 pretende, según el tercer considerando de su exposición de motivos, mejorar, en materia social, el régimen del que disfrutan los trabajadores y miembros de la familia en relación al régimen establecido por la Decisión n
o
2/76. El alcance esencialmente programático de las disposiciones citadas del Acuerdo y del Protocolo Adicional no impide que las Decisiones del Consejo de Asociación que aplican, en puntos determinados, programas previstos en el Acuerdo puedan tener un efecto directo.
La conclusión de que los artículos de las Decisiones n
o
2/76 y n
o
1/80, antes citadas, que constituyen el objeto de la segunda cuestión prejudicial, puedan tener un efecto directo no es desvirtuada por la circunstancia de que el apartado 2 del artículo 2 de la Decisión n
o
2/76 y el apartado 3 del artículo 6 de la Decisión n
o
1/80 establezcan que las modalidades de aplicación de los derechos concedidos a los trabajadores turcos vendrán fijadas por las normativas nacionales. En efecto, estas disposiciones se limitan a precisar la obligación que incumbe a los Estados miembros de adoptar las medidas de orden administrativo adecuadas, en su caso, para la aplicación de estas disposiciones, sin conceder a los Estados miembros la facultad de condicionar o de restringir la aplicación del derecho preciso e incondicional que las disposiciones de las Decisiones del Consejo de Asociación reconocen a los trabajadores turcos.
Del mismo modo, el artículo 12 de la Decisión n
o
2/76, antes citada, y el artículo 29 de la Decisión n
o
1/80, antes citada, que prevén que las partes contratantes adoptarán, cada una en lo que a ella se refiera, las medidas adecuadas para la ejecución de las disposiciones de la Decisión, sólo subrayan la obligación de ejecución de buena fe de un Acuerdo internacional, recordada, por otra parte, por el artículo 7 del propio Acuerdo.
El efecto directo de las disposiciones discutidas en el asunto principal no puede, además, ser enervado por el mero hecho de la falta de publicación de las Decisiones n
o
2/76 y n
o
1/80, antes citadas. En efecto, la falta de publicación de estas Decisiones, si bien puede impedir que se impongan obligaciones a un particular, no puede privar a este último de la facultad de alegar, frente a una autoridad pública, los derechos que le confieren estas Decisiones.
Por lo que respecta a las cláusulas de salvaguarda que permiten a las partes contratantes establecer excepciones a las disposiciones que consagran ciertos derechos en beneficio del trabajador turco legalmente integrado en el mercado laboral de un Estado miembro, procede señalar que sólo son aplicables en situaciones determinadas. Fuera de las situaciones específicas que pueden motivar su aplicación, la existencia de estas cláusulas no puede, por sí misma, afectar la aplicabilidad directa propia de las disposiciones a las cuales permiten establecer excepciones (véase sentencia de 26 de octubre de 1982, Kupferberg, antes citada).
Del conjunto de consideraciones anteriores resulta que debe responderse a la segunda cuestión planteada por el Raad van State que la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión n
o
2/76, antes citada, y/o el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión n
o
1/80, antes citada, y el artículo 7 de la Decisión n
o
2/76 y/o el artículo 13 de la Decisión n
o
1/80 tienen un efecto directo en los Estados miembros de la Comunidad Europea.
Acerca de la tercera cuestión
Mediante la tercera cuestión, el órgano jurisdiccional
a quo
desea saber si la expresión «empleado legalmente», recogida por la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión n
o
2/76, antes citada, y/o por el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión n
o
1/80, antes citada, se refiere a la situación de un trabajador turco autorizado a ejercer un empleo durante el período en que disfruta de una suspensión de la ejecución de una decisión que le deniega el derecho de residencia, contra la cual ha interpuesto un recurso.
Para responder a esta cuestión, debe declararse, en primer lugar, que las disposiciones citadas se limitan a regular la situación del trabajador turco en materia de trabajo, sin referirse a su situación en relación con el derecho de residencia.
Sin embargo, ambos aspectos de la situación personal del trabajador turco están íntimamente vinculados, y al reconocer a este trabajador, tras un cierto período de empleo legal en un Estado miembro, el acceso a cualquier actividad por cuenta ajena de su elección, las disposiciones examinadas implican necesariamente, para no privar de eficacia al derecho que reconocen al trabajador turco, la existencia, al menos en dicho momento, de un derecho de residencia en favor del interesado.
La legalidad del empleo en el sentido de estas disposiciones, incluso admitiendo que no esté necesariamente subordinada a la posesión de un permiso normal de residencia, supone sin embargo una situación estable y no provisional en el mercado de trabajo.
En particular, dado que el ejercicio legal de un empleo durante un cierto período origina, al finalizar éste, el reconocimiento del derecho de residencia, no puede concebirse que un trabajador turco pueda cumplir este requisito, y, por consiguiente, adquirir este derecho por el mero hecho de que, habiéndole sido denegado por las autoridades nacionales un permiso de residencia válido durante este período, y habiendo utilizado las vías de recurso previstas por el Derecho nacional contra esta denegación, haya disfrutado del efecto suspensivo vinculado a su recurso y por lo tanto haya podido ser autorizado, con carácter provisional, a la espera de la solución del litigio, a permanecer en el Estado miembro de que se trata y a ejercer un empleo.
En consecuencia, la expresión «empleado legalmente» mencionada por la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión n
o
2/76, antes citada, y/o por el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión n
o
1/80, antes citada, no puede referirse a la situación del trabajador turco que sólo ha podido continuar ejerciendo legalmente un empleo a causa del efecto suspensivo vinculado a su recurso hasta que el órgano jurisdiccional nacional resuelva definitivamente sobre éste, en el supuesto, sin embargo, de que este órgano desestime su recurso.
Por lo tanto debe responderse a la tercera cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional que la expresión «empleado legalmente», mencionada en la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión n
o
2/76, antes citada, y/o en el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión n
o
1/80, antes citada, no se refiere a la situación de un trabajador turco autorizado a ejercer un empleo durante el período en que disfruta de una suspensión de la ejecución de la decisión que le deniega el derecho de residencia, contra la cual ha interpuesto un recurso que ha sido desestimado.
Costas
Los gastos efectuados por el Gobierno de la República Federal de Alemania, por el Gobierno del Reino de los Países Bajos y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene para las partes en el litigio principal el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, a éste corresponde resolver sobre las costas.

En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Raad van State de los Países Bajos mediante resolución de 1 de junio de 1989, declara:

1)
La interpretación de las Decisiones n
o
2/76, de 20 de diciembre de 1976, y n
o
1/80, de 19 de septiembre de 1980, del Consejo de Asociación establecido por el Acuerdo que crea una Asociación entre la Comunidad Económica Europea y Turquía, forma parte del ámbito de aplicación del artículo 177 del Tratado CEE.

2)
La letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión n
o
2/76, antes citada, y/o el apartado 1 del artículo 6 de la Decisión n
o
1/80, antes citada, y el artículo 7 de la Decisión n
o
2/76 y/o el artículo 13 de la Decisión n
o
1/80, tienen un efecto directo en los Estados miembros de la Comunidad Europea.

3)
La expresión «empleado legalmente», mencionada por la letra b) del apartado 1 del artículo 2 de la Decisión n
o
2/76, y/o por el tercer guión del apartado 1 del artículo 6 de la Decisión n
o
1/80, antes citada, no se refiere a la situación de un trabajador turco autorizado a ejercer un empleo durante el período en que disfruta de una suspensión de la ejecución de una decisión que le deniega el derecho de residencia, contra la cual ha interpuesto un recurso que ha sido desestimado.

Due
Slynn
Kakouris
Schockweiler
Zuleeg
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Grévisse
Diez de Velasco
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 20 de septiembre de 1990.
El Secretario
J.-G. Giraud
El Presidente
O. Due
(
*1
)	Lengua de procedimiento: neerlandés.