CELEX: 61994CJ0055
Direktiva 77/249/EEZ
Slobodno pružanje usluga

Rješenjem
od 16. prosinca 1993., koje je Sud zaprimio 8. veljače 1994., Consiglio
Nazionale Forense uputio je Sudu na temelju članka 177. Ugovora o EZ-u
dva prethodna pitanja o tumačenju Direktive Vijeća 77/249/EZZ od 22.
ožujka 1977. o olakšavanju učinkovitog ostvarivanja slobode pružanja
odvjetničkih usluga (SL L 78, str. 17.) (SL, posebno izdanje na
hrvatskom jeziku, poglavlje 6., svezak 9., str. 14.).
Pitanja
su postavljena u tijeku disciplinskog postupka koji je Consiglio
dell'Ordine degli Avvocati e Procuratori di Milano (Vijeće milanske
komore odvjetnika i pravnih zastupnika, u daljnjem tekstu: Vijeće
milanske odvjetničke komore) pokrenulo protiv g. Gebharda, prigovarajući
mu da je povrijedio obveze propisane Zakonom br. 31. od 9. veljače
1982. o slobodi pružanja usluga odvjetnika koji su državljani država
članica Europske zajednice (GURI br. 42 od 12. veljače 1982.), jer je u
Italiji, u odvjetničkom uredu koji je osnovao, obavljao na trajnoj
osnovi stručnu djelatnost koristeći se nazivom „avvocato”.
Iz
spisa i informacija koje je Sud pribavio u odgovoru na pisana pitanja
proizlazi da je g. Gebhard, njemački državljanin, bio ovlašten od 3.
kolovoza 1977. obavljati zvanje kao „Rechtsanwalt“. Član je Odvjetničke
komore u Stuttgartu, gdje je „nezavisni suradnik” u odvjetničkom uredu
(„Bürogemeinschaft“), iako u toj državi nema svoj vlastiti odvjetnički
ured.
Gospodin
Gebhard od ožujka 1978. boravi u Italiji, gdje živi sa svojom suprugom,
talijanskom državljankom i njihovo troje djece. Njegovi prihodi se u
cijelosti oporezuju u Italiji, državi njegovoga boravišta.
G.
Gebhard je od 1. ožujka 1978. obavljao stručnu djelatnost u Italiji, u
početku kao suradnik („con un rapporto di libera collaborazione“) u
odvjetničkom društvu, a nakon toga, od 1. siječnja 1980. sve do početka
1989., kao partner („associato“) tog ureda. Vezano uz djelatnosti koje
je obavljao u tom odvjetničkom uredu nije bilo nikakvih prigovora.
G.
Gebhard je 30. srpnja 1989. u Milanu otvorio vlastiti odvjetnički ured,
u kojem s njim surađuju talijanski „avvocati“ i „procuratori“. U
odgovoru na pisano pitanje Suda g. Gebhard je naveo da im je povjerio da
u sudskim postupcima povremeno zastupaju talijanske stranke u Italiji.
G.
Gebhard izjavljuje da je u Italiji zapravo obavljao djelatnost
izvansudske pomoći i zastupanja njemačkih govornika (ova djelatnost
predstavlja 65 % njegovog prometa) kao i djelatnost zastupanja
talijanskih govornika u Njemačkoj i u Austriji (ta djelatnost
predstavlja 30 % njegovog prometa). Preostalih 5 % odnosi se na pomoć
talijanskim pravnim zastupnicima, koji se u zastupanju svojih stranaka
suočavaju s problemima njemačkoga prava.
Nekolicina
talijanskih pravnih zastupnika, uključujući i „avvocate“ s kojima je
partner bio do 1989., podnijela je pritužbu Vijeću milanske odvjetničke
komore. Prigovarali su mu da je u zaglavlju papira koji je koristio u
poslovne svrhe upotrebljavao naziv „avvocato“, zatim da je pod nazivom
„avvocato“ neposredno sudjelovao u postupcima pred Preturom i Tribunale
di Milano te da je iz „Studio Legale Gebhard“ obavljao svoje stručne
djelatnosti.
Vijeće
milanske odvjetničke komore odlučilo je 19. rujna 1991., nakon što mu
je zabranilo upotrebu naziva „avvocato“, protiv g. Gebharda pokrenuti
disciplinski postupak prigovarajući mu da je obavljanjem stručne
djelatnosti na trajnoj osnovi u odvjetničkom uredu koji je osnovao u
Italiji, koristeći se nazivom „avvocato“, povrijedio obveze propisane
Zakonom br. 31/92.
Dana
14. listopada 1991. g. Gebhard je Vijeću milanske odvjetničke komore
podnio zahtjev za upis u imenik odvjetnika. Ovaj zahtjev temeljio se na
Direktivi Vijeća 89/48/EEZ od 21. prosinca 1988. o općem sustavu
priznavanja diploma visokih učilišta dodijeljenih po završetku stručnog
obrazovanja i osposobljavanja u trajanju od najmanje tri godine (SL
1989, L 19, str. 16.) i na činjenici da je u Italiji imao više od deset
godina radnog iskustva u struci. Ne čini se da je Vijeće milanske
odvjetničke komore o tom zahtjevu donijelo ikakvu formalnu odluku.
Disciplinski
postupak koji je protiv g. Gebharda pokrenut 19. rujna 1991. okončan je
odlukom od 30. studenoga 1992., kojom mu je Vijeće milanske odvjetničke
komore odredilo kaznu suspenzije obavljanja stručne djelatnosti
(„sospensione dell'esercizio dell'attività professionale“) u trajanju od
šest mjeseci.
Protiv
ove odluke g. Gebhard je podnio žalbu Consiglio Nazionale Forense,
navodeći, naime, da se njegova žalba jednako tako odnosi i na
osporavanje prešutnog odbijanja njegovog zahtjeva za upis u imenik
odvjetnika. U svojoj žalbi on posebice tvrdi da mu Direktiva 77/249 daje
pravo da svoju stručnu djelatnost obavlja iz vlastitog odvjetničkog
ureda u Milanu.
Direktiva
77/249 primjenjuje se na djelatnosti odvjetnika koje obavljaju u okviru
pružanja svojih usluga. Njome je propisano da će odvjetnik koji pruža
usluge koristiti svoj stručni naziv izražen na službenom jeziku ili
jednom od službenih jezika države članice iz koje dolazi, s naznakom
stručnog tijela kojega je član ili pravosudnog tijela pred kojim je
ovlašten obavljati djelatnost, u skladu s propisima te države (članak
3.).
Ova
direktiva razlikuje, s jedne strane, djelatnosti zastupanja ili obrane
stranke u sudskom postupku ili pred javnim vlastima i, s druge strane,
sve ostale djelatnosti.
U
obavljanju djelatnosti zastupanja i obrane odvjetnik mora poštovati
pravila profesionalnog ponašanja države članice domaćina ne dovodeći u
pitanje njegove obveze u državi članici iz koje dolazi (članak 4. stavak
2.). Za odvjetnika koji obavlja sve ostale djelatnosti primjenjuju se
uvjeti i pravila profesionalnog ponašanja države članice iz koje dolazi
ne dovodeći u pitanje poštovanje pravila, neovisno o njihovom izvoru,
koja se primjenjuju na obavljanje odvjetničke djelatnosti u državi
članici domaćinu, posebno onih pravila koja se odnose na nespojivost
obavljanja odvjetničke djelatnosti s obavljanjem drugih djelatnosti u
toj državi, poslovnu tajnu, odnose s drugim odvjetnicima, zabranu da
isti odvjetnik zastupa stranke s međusobno suprotnim interesima i
javnost djelovanja (članak 4. stavak 4.).
Članak
4. stavak 1. Direktive 77/249 određuje da se „djelatnosti vezane uz
zastupanje stranke u postupku pred sudom ili pred upravnim tijelima
obavljaju u svakoj državi članici domaćinu pod uvjetima utvrđenima za
odvjetnike u toj državi uz izuzetak uvjeta kojima se zahtijeva boravište
ili upis u stručnu organizaciju u toj državi.“
Direktiva 77/249 prenesena je u Italiju Zakonom br. 31/82, čiji članak 2. glasi:
„(Državljanima
države članice koji su ovlašteni obavljati odvjetničku djelatnost u
državi članici iz koje dolaze) dopušteno je privremeno (con carattere di
temporaneità) obavljanje stručne odvjetničke djelatnosti u sudskim i
izvansudskim postupcima, u skladu s uvjetima koje propisuje ovaj naslov.
Za
obavljanje stručnih djelatnosti iz prethodnog podstavka nije dopušteno
osnivanje odvjetničkih ureda, glavnih ureda ni pisarnica na području
Republike.“
U
tim okolnostima Consiglio Nazionale Forense odlučio je prekinuti
postupak i postaviti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„1.      Je
li članak 2. Zakona br. 31. od 9. veljače 1982. o slobodi pružanja
usluga odvjetnika koji su državljani država članica Europske zajednice
(Zakon koji osigurava provedbu Direktive EEZ od 22. ožujka 1977.), kojom
odredbom nije dopušteno „otvaranje odvjetničkog ureda na području
Republike, ni u vidu glavnog ureda niti pisarnica“, u skladu s pravilima
koja propisuje gore navedena Direktiva, s obzirom na činjenicu da se u
njoj ne spominje mogućnost da bi se otvaranje odvjetničkog ureda moglo
tumačiti kao izraz volje odvjetnika da svoje djelatnosti ne obavlja na
privremenoj ili povremenoj, nego na trajnoj osnovi;
2.      Koje
kriterije valja primijeniti prilikom ocjene je li riječ o pružanju
usluga na privremenoj ili trajnoj osnovi, s obzirom na trajanje ili
učestalost pružanja usluga odvjetnika koji djeluju u okviru sustava koji
uređuje navedena Direktiva“.
S
obzirom na formulaciju prethodnog pitanja, treba podsjetiti da prema
ustaljenoj sudskoj praksi Sud nije nadležan za odlučivanje o
usklađenosti nacionalnih mjera s pravom Zajednice. Sud je međutim
nadležan za pružanje nacionalnom sudu elemenata koji se odnose na
tumačenje prava Zajednice, koji će mu omogućiti da sam odluči o pitanju
usklađenosti u cilju donošenja odluke u sporu koji je pred njime
pokrenut (vidjeti, među ostalim, presudu od 11. kolovoza 1995.,
Belgapom, C-63/94,
Recueil
, str. I-2467., točku 7.).
Najprije
treba primijetiti da se na situaciju državljanina Zajednice, koji se
preseli u drugu državu članicu Zajednice kako bi tamo obavljao
gospodarsku aktivnost, primjenjuje ili poglavlje Ugovora o slobodnom
kretanju radnika ili ono koje se odnosi na pravo poslovnog nastana,
odnosno ono koje se odnosi na usluge, a ta poglavlja se međusobno
isključuju.
Budući
da poglavlje o radnicima u ovom slučaju nije relevantno za postavljena
pitanja, može ga se zanemariti jer se postavljena prethodna pitanja u
suštini odnose na pojmove „poslovnog nastana“ i „pružanja usluga“.
Potrebno
je nadalje naglasiti da su odredbe poglavlja o uslugama podredne u
odnosu na odredbe poglavlja o pravu poslovnog nastana, jer odredbe
članka 59. prvog podstavka pretpostavljaju, u prvom redu, da i pružatelj
i primatelj usluge o kojoj je riječ imaju poslovni nastan u dvjema
različitim državama članicama te da, u drugom redu, članak 60. prvi
podstavak određuje da se odredbe o uslugama primjenjuju samo u slučaju
kad se ne primjenjuju odredbe o pravu poslovnog nastana. Zbog toga je
potrebno ispitati područje primjene pojma „poslovnog nastana“.
Pravo
poslovnog nastana iz članaka 52. do 58. Ugovora priznaje se kako
pravnim osobama u smislu članka 58. tako i fizičkim osobama,
državljanima neke države članice Zajednice. Pravo poslovnog nastana
uključuje, pridržavajući se propisanih iznimaka i uvjeta, pravo
pokretanja i obavljanja djelatnosti kao samozaposlena osoba na području
bilo koje druge države članice, kao i pravo osnivanja i upravljanja
poduzećima, osnivanja zastupništava, podružnica ili društava kćeri.
Iz
toga proizlazi da, u smislu Ugovora, određena osoba može imati sjedište
u više od jedne države članice, pogotovo kad je riječ o trgovačkim
društvima, svojim osnivanjem zastupništava, podružnica ili društava
kćeri (članak 52.) i, kako je Sud odlučio, u slučaju pripadnika
slobodnih zanimanja, osnivanjem drugog mjesta poslovanja (vidjeti
presudu od 12. lipnja 1984., Klopp, 107/83,
Recueil
, str. 2971., točku 19.).
Zato
se pojam poslovnog nastana u smislu Ugovora može veoma široko tumačiti,
jer omogućuje državljaninu Zajednice da na stabilnoj i trajnoj osnovi
sudjeluje u gospodarstvu države članice različitoj od države njegovog
podrijetla i da od toga ima koristi, pridonoseći na taj način
gospodarskom i društvenom prožimanju unutar Zajednice (u tom smislu
vidjeti presudu od 21. lipnja 1974., Reyners, 2/74,
Recueil
, str. 631., točku 21.).
Kad
se, međutim, pružatelj usluge preseli u drugu državu članicu, odredbe
poglavlja koje se odnosi na usluge, a pogotovo članak 60. treći
podstavak Ugovora, propisuju da će svoju djelatnost ondje obavljati na
privremenoj osnovi.
Kao
što je istaknuo nezavisni odvjetnik, privremena narav djelatnosti o
kojima je riječ ocjenjuje se ne samo u smislu trajanja pružanja usluge,
nego i u smislu njezine učestalosti, periodičnosti ili kontinuiranosti.
Činjenica da je riječ o privremenoj naravi pružanja usluga ne isključuje
mogućnost da se pružatelj usluge u državi članici domaćinu, u smislu
Ugovora, opskrbi određenom infrastrukturom (uključujući pisarnicu, ured
ili radni prostor), ukoliko je ta infrastruktura potrebna za pružanje
usluge o kojoj je riječ.
Taj
slučaj treba, međutim, razlikovati od slučaja g. Gebharda, koji kao
državljanin jedne države članice na stabilnoj i trajnoj osnovi obavlja
stručnu djelatnost u drugoj državi članici, u kojoj iz svog mjesta
poslovanja pruža usluge, među ostalim, i državljanima te države. Na
takvog državljanina primjenjuju se odredbe poglavlja o pravu poslovnog
nastana, a ne odredbe poglavlja o uslugama.
Vijeće
milanske odvjetničke komore tvrdilo je da se za osobu poput g. Gebharda
u smislu Ugovora može smatrati da u državi članici, a u ovom slučaju u
Italiji, ima „poslovni nastan“ samo ako je član profesionalne
organizacije u toj države ili ako barem obavlja svoju djelatnost kao
suradnik ili partner osoba koje su članovi tog tijela.
Ovu tvrdnju nije moguće prihvatiti.
Odredbe
koje se odnose na pravo poslovnog nastana uređuju pravo pokretanja i
obavljanja djelatnosti (vidjeti, među ostalim, presudu Reyners, gore
navedenu, točke 46. i 47.). Članstvo u profesionalnoj organizaciji
proizlazi iz uvjeta koji se odnose na pravo pokretanja i obavljanja
djelatnosti i ne može se smatrati konstitutivnim elementom za postojanje
prava poslovnog nastana.
Iz
toga slijedi da mogućnost državljanina jedne države članice da izvršava
svoje pravo poslovnog nastana, a također i uvjete izvršavanja tog
prava, valja cijeniti u odnosu na djelatnosti koje namjerava obavljati
na području države članice domaćina.
Sukladno
odredbama članka 52. drugog podstavka, sloboda poslovnog nastana
ostvaruje se pod uvjetima koje za svoje državljane propisuje
zakonodavstvo države u kojoj se ostvaruje pravo na poslovni nastan.
Ukoliko
u državi domaćinu ne postoje nikakva pravila za obavljanje posebne
djelatnosti, pa državljanin te države članice za njihovo obavljanje ne
mora ispunjavati nikakve posebne uvjete, državljanin svake druge države
članice ima pravo poslovnog nastana i pravo obavljanja tih istih
djelatnosti na području države domaćina.
Pravo
pokretanja i obavljanja djelatnosti kao samozaposlena osoba može,
međutim, biti uvjetovano poštivanjem određenih odredaba koje su utvrđene
u zakonu i ostalim propisima, što se opravdava općim interesom, poput
pravila koja se odnose na organizaciju, kvalifikaciju, profesionalnu
etiku, nadzor i odgovornost (vidjeti presudu od 28. travnja 1977.,
Thieffry, 71/76,
Recueil
, str. 765., točka 12.). Ovim se
odredbama može propisati da neku posebnu djelatnost, kao što je ovdje
slučaj, mogu obavljati samo osobe koje imaju diplomu, svjedodžbu ili
drugi dokaz o svojim kvalifikacijama, zatim one koje su članovi
profesionalnih organizacija te osobe na koje se primjenjuju određena
pravila ili nadzor. Ona jednako tako mogu propisati uvjete korištenja
stručnih naziva, kao što je primjerice „avvocato“.
Ukoliko
su za pokretanje ili obavljanje neke posebne djelatnosti u državi
članici domaćinu propisani posebni uvjeti, tada ih državljanin druge
države članice koji tu djelatnost namjerava obavljati načelno mora
ispunjavati. Upravo zato članak 57. propisuje da će Vijeće usvojiti
direktive, kao što je gore navedena Direktiva 89/48, koje se odnose kako
na uzajamno priznavanje diploma, svjedodžbi i drugih dokaza o
kvalifikacijama tako i na usklađivanje nacionalnih propisa o pravu
pokretanja i obavljanja djelatnosti samozaposlenih osoba.
Iz
sudske prakse Suda međutim proizlazi da nacionalne mjere koje mogu
ometati, ili činiti manje privlačnim korištenje temeljnih sloboda
zajamčenih Ugovorom, moraju ispunjavati četiri uvjeta: moraju se
primjenjivati na nediskriminirajući način, moraju biti opravdane važnim
razlozima u općem interesu, moraju biti prikladne za ostvarenje cilja
kojem teže i ne smiju ići dalje od onoga što je potrebno za ostvarenje
tog cilja (vidjeti presudu od 31. ožujka 1993., Kraus, C-19/92,
Recueil
, str. I-1663., točka 32.).
Također,
države članice ne smiju u primjeni nacionalnih odredaba zanemariti
znanja i kvalifikacije koje je osoba o kojoj je riječ stekla u drugoj
državi članici (vidjeti presudu od 7. ožujka 1991., Vlassopoulou,
C-340/89,
Recueil
, str. I-2357., točka 15.). Slijedom toga moraju
uzeti u obzir istovrijednost diploma (vidjeti gore navedenu presudu
Thieffry, točke 19. i 27.) i, ukoliko je potrebno, provesti usporedno
ispitivanje znanja i kvalifikacija koja zahtijevaju nacionalne odredbe
sa znanjem i kvalifikacijama osobe o kojoj je riječ (vidjeti gore
navedenu presudu Vlassopoulou, točku 16.).
U
skladu s naprijed navedenim, na pitanja koja je postavio Consiglio
Nazionale Forense valja odgovoriti:
-      privremena
narav pružanja usluge iz članka 60. trećeg podstavka Ugovora EZ
ocjenjuje se u odnosu na njezino trajanje, učestalost, periodičnost ili
kontinuiranost;
-      pružatelj
usluge u smislu Ugovora može se u državi članici domaćinu opremiti
infrastrukturom koja mu je potrebna za pružanje usluge;
-      na
državljanina jedne države članice, koji na stabilnoj i trajnoj osnovi
obavlja stručnu djelatnost u drugoj državi članici, u kojoj iz svog
mjesta poslovanja pruža usluge, među ostalim, i državljanima te države,
primjenjuju se odredbe poglavlja o pravu poslovnog nastana, a ne odredbe
poglavlja o uslugama;
-      mogućnost
državljanina jedne države članice da izvršava svoje pravo poslovnog
nastana i uvjete izvršavanja tog prava, valja cijeniti u odnosu na
djelatnosti koje namjerava obavljati na području države članice
domaćina;
-      ukoliko
u državi domaćinu ne postoje nikakva pravila koja bi uređivala pravo
pokretanja posebne djelatnosti, tada državljanin svake druge države
članice ima pravo poslovnog nastana i pravo obavljanja tih istih
djelatnosti na području države domaćina. Međutim, ukoliko su za
pokretanje ili obavljanje neke posebne djelatnosti u državi članici
domaćinu propisani posebni uvjeti, tada ih državljanin druge države
članice koji tu djelatnost namjerava obavljati načelno mora ispunjavati;
-      ipak,
nacionalne mjere koje mogu ometati, ili koje čine manje privlačnim
korištenje temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom, moraju ispunjavati
četiri uvjeta: moraju se primjenjivati na nediskriminirajući način,
moraju biti opravdane važnim razlozima u općem interesu, moraju biti
prikladne za ostvarenje cilja kojem teže i ne smiju ići dalje od onoga
što je potrebno za ostvarenje tog cilja;
-
također, države članice moraju uzeti
u obzir istovrijednost diploma i, ukoliko je potrebno, provesti
usporedno ispitivanje znanja i kvalifikacija koje zahtijevaju nacionalne
odredbe sa znanjem i kvalifikacijama osobe o kojoj je riječ.

Troškovi
Troškovi
talijanske, grčke, španjolske i francuske vlade, Ujedinjene Kraljevine i
Komisije Europskih zajednica − koje su sve podnijele očitovanja Sudu −
ne nadoknađuju se. Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja
za stranke glavnog postupka pred nacionalnim sudom, na tom je sudu da
odluči o troškovima postupka.
Slijedom navedenog, Sud povodom pitanja koja je rješenjem od 16. prosinca 1993. postavio Consiglio Nazionale Forense odlučuje:
1.
Privremena
narav pružanja usluge iz članka 60. trećeg podstavka Ugovora EZ
ocjenjuje se u odnosu na njezino trajanje, učestalost, periodičnost ili
kontinuiranost.
2.
Pružatelj
usluge u smislu Ugovora može se u državi članici domaćinu opremiti s
infrastrukturom koja mu je potrebna za pružanje usluge.
3.
Na
državljanina jedne države članice, koji na stabilnoj i trajnoj osnovi
obavlja stručnu djelatnost u drugoj državi članici, u kojoj iz svog
mjesta poslovanja pruža usluge, među ostalim, i državljanima te države,
primjenjuju se odredbe poglavlja o pravu poslovnog nastana, a ne odredbe
poglavlja o uslugama.
4.
Mogućnost
državljanina jedne države članice da izvršava svoje pravo poslovnog
nastana i uvjete izvršavanja tog prava valja cijeniti u odnosu na
djelatnosti koje namjerava obavljati na području države članice
domaćina.
5.
Ukoliko
u državi domaćinu ne postoje nikakva pravila koja bi uređivala pravo
pokretanja posebne djelatnosti, tada državljanin svake druge države
članice ima pravo poslovnog nastana i pravo obavljanja tih istih
djelatnosti na području države domaćina. Međutim, ukoliko su za
pokretanje ili obavljanje neke posebne djelatnosti u državi članici
domaćinu propisani posebni uvjeti, tada ih državljanin druge države
članice koji tu djelatnost namjerava obavljati načelno mora ispunjavati.
6.
Nacionalne
mjere koje mogu ometati, ili koje čine manje privlačnim korištenje
temeljnih sloboda zajamčenih Ugovorom moraju ispunjavati četiri uvjeta:
moraju se primjenjivati na nediskriminirajući način, moraju biti
opravdane važnim razlozima u općem interesu, moraju biti prikladne za
ostvarenje cilja kojem teže i ne smiju ići dalje od onoga što je
potrebno za ostvarenje tog cilja.
7.
Države
članice moraju uzeti u obzir istovrijednost diploma i, ukoliko je
potrebno, provesti usporedno ispitivanje znanja i kvalifikacija koje
zahtijevaju nacionalne odredbe sa znanjem i kvalifikacijama osobe o
kojoj je riječ.
Potpisi
*
Jezik postupka: talijanski.