CELEX: 62002CJ0327
Dohody o přidružení Společenství-Bulharsko, Společenství-Polsko a Společenství-Slovensko
Právo usazování
Vnitrostátní právní předpisy stanovící, že mají být bez zkoumání zamítnuty žádosti o povolení k pobytu za účelem usazení v případě, že žadatel nemá dočasné povolení k pobytu

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se týká výkladu čl. 45 odst. 1 a čl. 59 odst. 1 Evropské dohody zakládající přidružení
mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Bulharskou republikou na straně druhé, schválené
rozhodnutím Rady a Komise 94/908/ESUO, ES, Euratom ze dne 19. prosince 1994 (Úř. věst. L 358, s. 1; dále jen „dohoda Společenství–Bulharsko“),
čl. 44 odst. 3 a čl. 58 odst. 1 Evropské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy
na jedné straně a Polskou republikou na straně druhé, schválené rozhodnutím Rady a Komise 93/743/Euratom, ESUO, ES ze dne
13. prosince 1993 (Úř. věst. L 348, s. 1; dále jen „dohoda Společenství–Polsko“), jakož i čl. 45 odst. 3 a čl. 59 odst. 1
Evropské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Slovenskou
republikou na straně druhé, schválené rozhodnutím Rady a Komise 94/909/ESUO, ES, Euratom ze dne 19. prosince 1994 (Úř. věst.
L 359, s. 1; dále jen „dohoda Společenství–Slovensko“ a společně též jen „dohody o přidružení“).
Tato žádost byla předložena v rámci sporů mezi jednak L. G. Panayotovou a R. M. Kalchevou, bulharskými státními příslušnicemi,
jakož i I. M. Lis, I. L. Topa a J. M. Rusieckou, polskými státními příslušnicemi, a L. Sopovou, slovenskou státní příslušnicí,
a jednak Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (ministrem pověřeným otázkami týkajícími se cizinců a integrace) ve
věci odmítnutí ze strany posledně uvedeného ministra vyhovět jejich žádostem o povolení k pobytu za účelem výkonu profesní
činnosti jako osoby samostatně výdělečně činné.

Právní rámec

Právní úprava Společenství
Článek 45 odst. 1 dohody o přidružení Společenství–Bulharsko, který je obsažen v její hlavě IV, stanoví:
„Od vstupu této dohody v platnost vyhradí každý členský stát pro usazování bulharských společností a státních příslušníků
a pro činnost bulharských společností a státních příslušníků usazených na jeho území zacházení ne méně příznivé, než jaké
je poskytováno vlastním společnostem a státním příslušníkům, s výjimkou oblastí uvedených v příloze XVa.“
(neoficiální překlad)
Podle čl. 59 odst. 1 uvedené dohody:
„Pro účely použití hlavy IV žádné ustanovení této dohody nebrání stranám v použití jejich zákonů a právních předpisů týkajících
se vstupu a pobytu, pracovní činnosti, pracovních podmínek, usazování fyzických osob a poskytování služeb za podmínky, že
jimi nebudou zmařeny či znehodnoceny výhody plynoucí pro kteroukoliv ze stran ze zvláštních ustanovení této dohody. [...]“
(neoficiální překlad)
Znění čl. 44 odst. 3 a čl. 58 odst. 1 dohody Společenství–Polsko, jakož i čl. 45 odst. 3 a čl. 59 odst. 1 dohody Společenství–Slovensko
je formulováno podobně jako znění čl. 45 odst. 1 a čl. 59 odst. 1 dohody Společenství–Bulharsko.

Nizozemská právní úprava
Článek 16a) odst. 1 Vreemdelingenwet 1994 (zákon z roku 1994 o cizincích, dále jen „Vreemdelingenwet“) stanoví, že žádost
o povolení k pobytu je zkoumána pouze v případě, že cizinec má platné dočasné povolení k pobytu. Odstavce 3 a 4 téhož článku
vyjímají z této podmínky určité kategorie cizinců, zatímco odstavec 6 téhož ustanovení stanoví, že tato podmínka může být
žadatelům prominuta ve zcela zvláštních jednotlivých případech.
O dočasné povolení k pobytu musí cizinec požádat u nizozemského diplomatického nebo konzulárního zastoupení ve své zemi původu
nebo v zemi, v níž dlouhodobě pobývá. Vydává se, pouze pokud žadatel splňuje hmotněprávní podmínky pro získání povolení k pobytu.
Držitel takového povolení může po svém přicestování do Nizozemska získat povolení k pobytu, ledaže od vydání dočasného povolení
k pobytu došlo ke změně okolností nebo se ukáže, že toto povolení bylo získáno na základě nesprávných údajů.
Pokud jde o krátkodobý pobyt na dobu nepřesahující tři měsíce, ten podléhá u bulharských státních příslušníků získání víza.
Polští a slovenští státní příslušníci mají naopak v souladu s ustanovením článku 8 Vreemdelingenwet ve spojení s čl. 46 odst. 1
písm. c) Vreemdelingenbesluit 1994 (vyhláška z roku 1994 o cizincích) právo volného pobytu po dobu tří měsíců (dále jen „volná
doba“). Podle čl. 46 odst. 2 Vreemdelingenbesluit 1994 však tato volná doba automaticky končí, pokud dotyčná osoba v jejím
průběhu podá žádost o povolení k pobytu.

Spory v původním řízení a předběžné otázky
Žádosti o povolení k pobytu podané žalobkyněmi v původním řízení za účelem výkonu profesní činnosti v Nizozemsku jako osoby
samostatně výdělečně činné byly zamítnuty ředitelem regionální policie v Groningen (Nizozemsko) z důvodu, že žalobkyně neměly
dočasné povolení k pobytu vyžadované čl. 16 a odst. 1 Vreemdelingenwet. Odvolání podaná proti tomuto zamítnutí byla prohlášena
za neopodstatněná rozhodnutími Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie vydanými v období mezi 22. lednem a 1. květnem
2001.
Rechtbank te ‘s‑Gravenhage, jemuž byla předložena žaloba směřující proti uvedeným rozhodnutím, předně usuzuje, že žalobkyně
v původním řízení nemohou uplatňovat žádnou z výjimek uvedených v odstavcích 3, 4 a 6 článku 16a Vreemdelingenwet.
Uvedený soud dále uvádí, že Soudní dvůr rozhodl ve svých rozsudcích ze dne 27. září 2001, Gloszczuk (C‑63/99, Recueil, s. I‑6369,
bod 86), Kondova (C‑235/99, Recueil, s. I‑6427, bod 91), jakož i Barkoci a Malik (C‑257/99, Recueil, s. I‑6557, bod 83), které
byly vydány v rámci sporů, v nichž byly použitelné právní předpisy Spojeného království, že ustanovení, jimiž se řídí právo
usazování, obsažená v dohodách o přidružení uzavřených Společenstvími nebrání v zásadě tomu, aby členské státy vázaly vstup
na své území na požadavek předchozího získání dočasného povolení k pobytu.
V tomto ohledu zejména poznamenává, že Soudní dvůr v bodě 4 výroku výše uvedeného rozsudku Barkoci a Malik rozhodl v souvislosti
s ustanoveními znění totožného s čl. 45 odst. 3 a čl. 59 odst. 1 dohody Společenství–Slovensko, a sice s čl. 45 odst. 3 a
čl. 59 odst. 1 Evropské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně
a Českou republikou na straně druhé, schválené rozhodnutím Rady a Komise 94/910/ESUO, ES, Euratom ze dne 19. prosince 1994
(Úř. věst. L 360, s. 1; dále jen „dohoda Společenství–Česká republika“), takto:
„Podmínka stanovená na konci první věty čl. 59 odst. 1 uvedené dohody o přidružení musí být vykládána tak, že předmětem ani
účinkem povinnosti získat v zemi bydliště před vycestováním do hostitelského členského státu předchozí povolení ke vstupu,
jehož vydání podléhá ověření hmotněprávních podmínek, takových, jaké jsou stanoveny v bodě 212 [United Kingdom] Immigration
Rules  [(House of Commons Paper 395), dále jen ,Immigration Rules‘], není znemožnění nebo nadměrné ztížení výkonu práv českých
státních příslušníků, která jim přiznává čl. 45 odst. 3 této dohody, za předpokladu, že příslušné orgány hostitelského členského
státu vykonávají správní uvážení, které mají ve vztahu k žádostem o vstup za účelem usazení, podaným na základě uvedené dohody
v místě přicestování do tohoto státu, takovým způsobem, aby povolení ke vstupu mohlo být uděleno českému státnímu příslušníkovi,
který nemá předchozí povolení ke vstupu, na jiném základě než na základě Immigration Rules, pokud žádost takového příslušníka
jasně a zjevně splňuje stejné hmotněprávní požadavky, jako jsou ty, které by se byly uplatnily, pokud by takový příslušník
byl požádal o předchozí povolení ke vstupu v České republice.“
Předkládající soud zdůrazňuje, že Soudní dvůr nicméně v bodě 69 výše uvedeného rozsudku Barkoci a Malik upřesnil:
„[...] aniž by bylo třeba se zabývat otázkou, zda čl. 59 odst. 1 dohody o přidružení umožňuje příslušným orgánům hostitelského
členského státu, aby odmítly vstup na své území českému státnímu příslušníkovi, který nemá předchozí povolení ke vstupu, postačuje
přezkoumat, zda uplatňování vnitrostátních imigračních právních předpisů jako celku britskými orgány, včetně výkonu diskreční
pravomoci ze strany Secretary of State [for the Home Department] za účelem určení, zda může být v jednotlivých případech upuštěno
od podmínky předchozího povolení ke vstupu, se jeví být v souladu s podmínkou stanovenou na konci první věty uvedeného čl.
59 odst. 1.“
Za těchto podmínek si předkládající soud klade otázku, zda odpověď uvedená v bodě 4 výroku výše uvedeného rozsudku Barkoci
a Malik, je‑li na ni nahlíženo ve světle jeho bodu 69, nebyla koncipována v závislosti výlučně na zvláštních rysech právních
předpisů Spojeného království. V tomto ohledu uvádí, že nizozemské právo na rozdíl od posledně zmíněné právní úpravy neumožňuje
příslušnému orgánu s výjimkou případů výslovně upravených v článku 16a Vreemdelingenwet, aby vydal povolení k pobytu žalobkyním
v původním řízení, pokud tyto žalobkyně nemají dočasné povolení k pobytu.
Uvedený soud konečně zdůrazňuje, že jelikož L. G. Panayotova a R. M. Kalcheva nezískaly požadované vízum, pobývaly v Nizozemsku
protiprávně v době, kdy podaly své žádosti o povolení k pobytu za účelem svého usazení v tomto členském státě. Situace je
naproti tomu méně jasná, pokud se týká ostatních žalobkyň v původním řízení, u nichž je vzhledem k tomu, že pro pobyt v Nizozemsku
v délce nepřesahující tři měsíce nepodléhaly požadavku víza a v tomto ohledu se na ně vztahovala volná doba popsaná v bodě
8 tohoto rozsudku, možné, že v tomto státě před podáním svých žádostí o povolení k pobytu pobývaly legálně.
Za těchto podmínek se Rechtbank te ‘s‑Gravenhage rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1)      Musí být odpověď podaná Soudním dvorem na čtvrtou otázku v rozsudku, který vydal dne 27. [září] 2001 ve věci C‑257/99 (Barkoci
a Malik), vykládána tak, že skutečnost, že příslušný orgán, jemuž byla předložena žádost o povolení k pobytu podaná v Nizozemsku
za účelem usazení na základě dohody o přidružení, se z důvodu nedostatku dočasného povolení k pobytu zdrží jakéhokoli meritorního
zkoumání žádosti, není slučitelná s čl. 45 odst. 1 ve spojení s čl. 59 odst. 1 dohody o přidružení s Bulharskem, čl. 44 odst. 3
ve spojení s článkem 58 dohody o přidružení s Polskem, respektive čl. 45 odst. 3 ve spojení s článkem 59 dohody o přidružení
se Slovenskou republikou? Má skutečnost, že hmotněprávní podmínky vstupu jsou jasně a zjevně splněny, význam pro odpověď na
tuto otázku?
2)      Má skutečnost, že v okamžiku žádosti o povolení k pobytu pobývá žadatel legálně v Nizozemsku, a to případně i na jiném základě
než z důvodu dočasného povolení k pobytu, například z důvodu takzvané ‚volné‘ doby uvedené v článku 8 Vreemdelingenwet, vliv
na odpověď na první otázku a případně, v jakém rozsahu?“

K předběžným otázkám
Svými dvěma otázkami, které je třeba zkoumat společně, se předkládající soud v podstatě táže, zda příslušná ustanovení dohod
o přidružení musejí být vykládána tak, že brání právní úpravě členského státu, na jejímž základě musí být žádost o povolení
k pobytu podaná na jeho území za účelem usazení jako osoba samostatně výdělečně činná na základě uvedených dohod bez dalšího
zkoumání zamítnuta, pokud žadatel nemá dočasné povolení k pobytu předtím vydané diplomatickými nebo konzulárními službami
uvedeného členského státu v zemi, z níž dotyčná osoba pochází nebo v níž dlouhodobě pobývá, a to i v případě, že by v uvedeném
členském státě v době podání své žádosti pobývala legálně na základě svého postavení jiného, než je její postavení jako osoby
samostatně výdělečně činné, a uplatňovala, že jasně a zjevně splňuje hmotněprávní podmínky pro udělení takového dočasného
povolení k pobytu a povolení k pobytu jakožto osoba samostatně výdělečně činná.
Přímý účinek, který musí být přiznán čl. 45 odst. 1 dohody Společenství–Bulharsko, čl. 44 odst. 3 dohody Společenství–Polsko
a čl. 45 odst. 3 dohody Společenství–Slovensko, znamená, že bulharští, polští a slovenští státní příslušníci, kteří je uplatňují,
mají právo se jich dovolat před soudy hostitelského členského státu bez ohledu na skutečnost, že jeho orgány mají i nadále
v souladu s čl. 59 odst. 1 dohody Společenství–Bulharsko, čl. 58 odst. 1 dohody Společenství–Polsko a čl. 59 odst. 1 dohody
Společenství–Slovensko pravomoc použít na uvedené státní příslušníky vnitrostátní právní předpisy upravující vstup, pobyt
a usazování (viz výše uvedené rozsudky Gloszczuk, bod 38, a Kondova, bod 39, jakož i rozsudek ze dne 20. listopadu 2001, Jany
a další, C‑268/99, Recueil, s. I‑8615, bod 28).
Ačkoliv právo usazování, jak je vymezeno v prvních třech ustanoveních uvedených v předchozím bodě, znamená, že jakožto logický
následek tohoto práva jsou přiznány i právo vstupu a právo pobytu, ze tří posledně  tam uvedených ustanovení nicméně vyplývá,
že toto právo vstupu a právo pobytu nepředstavuje absolutní výsadu, jelikož jejich výkon může být případně omezen pravidly
hostitelského členského státu týkajícími se vstupu, pobytu a usazování takových státních příslušníků (výše uvedené rozsudky
Gloszczuk, bod 51, Kondova, bod 54, a Jany a další, bod 28).
Aby byla slučitelná s podmínkou stanovenou v čl. 59 odst. 1 dohody Společenství–Bulharsko, čl. 58 odst. 1 dohody Společenství–Polsko
a čl. 59 odst. 1 dohody Společenství–Slovensko, musejí však být omezení práva usazování stanovená imigračními právními předpisy
hostitelského členského státu způsobilá k dosažení zamýšleného cíle a nesmějí ve vztahu k němu představovat zásah do samotné
podstaty práv, která čl. 45 odst. 1, čl. 44 odst. 3, respektive čl. 45 odst. 3 uvedených dohod přiznávají bulharským, polským
a slovenským státním příslušníkům, tím, že by výkon těchto práv byl znemožněn nebo nadměrně ztížen (viz výše uvedené rozsudky
Gloszczuk, bod 56, a Kondova, bod 59).
V tomto ohledu ustanovení taková, jako je čl. 45 odst. 1 ve spojení s čl. 59 odst. 1 dohody Společenství–Bulharsko, čl. 44
odst. 3 ve spojení s čl. 58 odst. 1 dohody Společenství–Polsko, jakož i čl. 45 odst. 3 ve spojení s čl. 59 odst. 1 dohody
Společenství–Slovensko, nebrání v zásadě systému předběžné kontroly, který podmiňuje vydání povolení ke vstupu a pobytu ze
strany příslušných imigračních orgánů tím, aby žadatel doložil, že má skutečně v úmyslu zahájit činnost jako osoba samostatně
výdělečně činná, aniž by současně vykonával jakékoli zaměstnání nebo využíval veřejné prostředky, a že již od počátku disponuje
finančními prostředky dostatečnými k výkonu předmětné samostatně výdělečné činnosti a má přiměřené vyhlídky uspět (výše uvedené
rozsudky Glosczuk, bod 86, Kondova, bod 91, a Jany a další, bod 31).
Takový vnitrostátní systém kontroly nad přesnou povahou činnosti zamýšlené žadatelem uplatňovaný před vycestováním tohoto
žadatele do hostitelského členského státu, totiž sleduje legitimní cíl v tom, že umožňuje omezit výkon práv na vstup a pobyt
státními příslušníky dotyčných zemí, kteří uplatňují tato ustanovení, pouze na ty osoby, na které se tato ustanovení vztahují
(výše uvedené rozsudky Gloszczuk, bod 58, Kondova, bod 61, jakož i Barkoci a Malik, bod 62).
Mimoto takový systém kontroly může být mimo jiné odůvodněn vzhledem ke skutečnosti, že ověřování hmotněprávních podmínek a
provádění podrobných šetření, které s sebou nese, lze snadněji uskutečnit ve státě původu, zejména vzhledem k jazykovým hlediskům
a k hlediskům souvisejícím s přístupem k informacím o situaci cizích státních příslušníků, kteří si přejí usadit se v členském
státě (viz výše uvedený rozsudek Barkoci a Malik, body 65 a 66).
Požadavek, aby hostitelský členský stát, který zavedl do praxe takový předběžný systém kontroly, mimoto stanovil, že jeho
orgány jsou povinny přezkoumávat veškeré žádosti podané na jeho území na základě dohod o přidružení, by s sebou nesl zejména
riziko přílivu žádostí učiněných při příležitosti turistických pobytů nebo jiných pobytů, u nichž se má za to, že mají jen
krátké trvání. Taková situace by přitom mohla, jak zdůraznila nizozemská, řecká a francouzská vláda, představovat zásah do
systému předběžné povinné kontroly, který byl zaveden do praxe dotčeným členským státem, a s ohledem na lhůty spojené s přezkoumáváním
žádostí a případných procesních prostředků podaných proti zamítavým rozhodnutím i zásah do svobody tohoto členského státu
poskytnout volný nebo zjednodušený vstup na své území pouze za podmínky, že zamýšlený pobyt má jen krátké trvání. Důsledkem
by stejně tak byl zásah do užitečného účinku ustanovení čl. 58 odst. 1 dohody Společenství–Polsko, jakož i čl. 59 odst. 1
dohod Společenství–Bulharsko a Společenství–Slovensko.
Vzhledem k tomu, že předkládací usnesení neobsahuje žádné podrobnější údaje, pokud jde o hmotněprávní požadavky, kterými použitelná
nizozemská právní úprava podmiňuje vydání dočasného povolení k pobytu, přísluší předkládajícímu soudu, aby případně ověřil,
že jsou tyto požadavky vskutku způsobilé zajistit dosažení cíle vzpomenutého v bodě 22 tohoto rozsudku (viz, pokud jde o nizozemskou
právní úpravu platnou v době rozhodné z hlediska skutečností, které vedly k výše uvedenému rozsudku Jany a další, jeho bod 31).
Mimoto je třeba upřesnit, že sama procesní pravidla pro vydání takového dočasného povolení k pobytu musejí být svou povahou
způsobilá zaručit, že výkon práva usazování vyplývajícího z dohod o přidružení nebude ani znemožněn, ani nadměrně ztížen.
Z toho zejména vyplývá, že režim použitelný na taková dočasná povolení k pobytu se musí opírat o snadno přístupný procesní
systém způsobilý zaručit dotyčným osobám, že jejich žádost bude vyřízena v přiměřené lhůtě a objektivně, přičemž případná
zamítnutí povolení musí být mimoto soudně přezkoumatelná (viz obdobně rozsudek ze dne 12. července 2001, Smits a Peerbooms,
C‑157/99, Recueil, s. I‑5473, bod 90). V tomto posledním ohledu je důležité připomenout, že právo Společenství vyžaduje účinnou
soudní kontrolu rozhodnutí vnitrostátních orgánů přijatých na základě použitelných ustanovení tohoto práva a že zásada účinné
soudní ochrany představuje obecnou zásadu, která vyplývá z ústavních tradic společných členským státům a která je zakotvena
v Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950, v jejích článcích 6
a 13 (viz zejména rozsudky ze dne 15. května 1986, Johnston, C‑222/84, Recueil, s. 1651, body 18 a 19, jakož i ze dne 19. června
2003, Eribrand, C‑467/01, Recueil, s. I‑6471, bod 61).
Ze všeho, co bylo uvedeno výše, vyplývá, že pokud se členský stát rozhodl pro systém, který váže udělení práva pobytu za účelem
usazení na základě ustanovení dohod o přidružení na mechanismus předběžné kontroly před vstupem na jeho území, má tento členský
stát v zásadě možnost stanovit, že jeho příslušné imigrační úřady zamítnou bez dalšího zkoumání žádosti o povolení k pobytu
učiněné za tímto účelem na jeho území bulharským, polským nebo slovenským státním příslušníkem, pokud tento státní příslušník
nemá požadované dočasné povolení k pobytu, které mělo být získáno u diplomatických nebo konzulárních služeb uvedeného členského
státu v zemi původu dotyčné osoby nebo v zemi, v níž tato osoba dlouhodobě pobývá, před jejím vycestováním do tohoto členského
státu.
Předkládající soud se však táže, zda takové zamítnutí zůstává slučitelným s uvedenými ustanoveními dohod o přidružení i v případě,
že dotyčná osoba v hostitelském členském státě v okamžiku podání své žádosti o povolení k pobytu za účelem usazení pobývá
legálně na základě svého postavení, jiného, než je její postavení jako osoby samostatně výdělečně činné, a uplatňuje, že jasně
a zjevně splňuje hmotněprávní požadavky pro udělení dočasného povolení k pobytu a povolení k pobytu jakožto osoba samostatně
výdělečně činná.
Pokud jde zaprvé o okolnost, že dotyčné osoby měly v Nizozemsku pobývat legálně z důvodu volné doby stanovené nizozemskou
právní úpravou, je třeba předně připomenout, že v rámci vnitrostátního systému založeného na vhodných ověřovacích opatřeních
prováděných před vycestováním cizího státního příslušníka do hostitelského členského státu za účelem, aby se tam usadil jako
osoba samostatně výdělečně činná, se jeho případný dočasný vstup na území tohoto státu z jiného důvodu, když přitom nemá povolení
ke vstupu, které může být vydáno na základě výše uvedených ověření, v žádném případě nerovná takovému povolení, takže dotyčná
osoba se nemůže účinně opírat o samotnou skutečnost takového dočasného vstupu k tomu, aby tvrdila, že získala právo usadit
se na území tohoto členského státu jako osoba samostatně výdělečně činná (viz obdobně výše uvedený rozsudek Barkoci a Malik,
body 77 až 79).
Mimoto z judikatury Soudního dvora vyplývá, že je slučitelné s čl. 58 odst. 1 dohody Společenství–Polsko, a tudíž též s čl.
59 odst. 1 dohod Společenství–Bulharsko a Společenství–Slovensko, aby příslušné orgány hostitelského členského státu zamítly
žádost podanou na základě čl. 44 odst. 3, čl. 45 odst. 1, respektive čl. 45 odst. 3 uvedených dohod z důvodu, že žadatel v době
jejího podání pobýval na jeho území protiprávně v důsledku nepravdivých prohlášení, která učinil vůči uvedeným orgánům za
účelem získání počátečního povolení ke vstupu založeného na jiném důvodu, nebo v důsledku nedodržení podmínky výslovně se
vážící k tomuto vstupu a vztahující se k povolené době jeho pobytu v uvedeném členském státě (výše uvedený rozsudek Gloszczuk,
bod 77).
Stejně tak tomu musí být, pokud se žádost podaná podle uvedených ustanovení jeví jako neslučitelná s podmínkami výslovně se
vážícími ke vstupu dotyčné osoby do hostitelského členského státu, a zejména podmínkami vztahujícími se k povolené době pobytu
v tomto členském státě.
Jak totiž bylo konstatováno v bodě 24 tohoto rozsudku, pokud by bulharským, polským nebo slovenským státním příslušníkům bylo
povoleno podat žádost o usazení na základě dohod o přidružení v hostitelském členském státě bez ohledu na skutečnost, že vstoupili
na jeho území pod výslovnou podmínkou, že tam budou pobývat nejvýše po dobu tří měsíců, uvedení státní příslušníci by mohli
snadno obcházet vnitrostátní pravidla týkající se vstupu a pobytu cizinců, čímž by v důsledku toho byly čl. 58 odst. 1 dohody
Společenství–Polsko a čl. 59 odst. 1 dohod Společenství–Bulharsko a Společenství–Slovensko zbaveny svého užitečného účinku.
V tomto ohledu je třeba mít za to, že bulharští, polští nebo slovenští státní příslušníci, kteří se nepodrobí příslušným kontrolám
vnitrostátních orgánů, přičemž porušují podmínky, za nichž jim bylo přiznáno právo vstupu na uvedené území, se nemohou dovolávat
ochrany ustanovení dohod o přidružení týkajících se práva usazování, aby se tak takovým podmínkám vyhnuli.
Zadruhé, pokud jde o okolnost, že bulharský, polský nebo slovenský státní příslušník, který činí na nizozemském území žádost
o povolení k pobytu za účelem usazení na základě dohod o přidružení, údajně uplatňuje, že jasně a zjevně splňuje hmotněprávní
požadavky, které měly být předmětem ověření v rámci systému předběžné kontroly, který byl zaveden do praxe nizozemskou právní
úpravou, je zajisté pravda, že Soudní dvůr v bodě 74 výše uvedeného rozsudku Barkoci a Malik rozhodl, že čl. 45 odst. 3 a čl. 59
odst. 1 dohody Společenství–Česká republika nebrání tomu, aby příslušné imigrační orgány hostitelského členského státu vyžadovaly,
aby český státní příslušník před svým vycestováním do tohoto státu získal předchozí povolení ke vstupu, jehož vydání podléhá
ověření hmotněprávních podmínek pro usazení, takových, jaké jsou stanoveny v bodě 212 Immigration Rules, za předpokladu, že
tyto orgány vykonávají správní uvážení, které mají ve vztahu k žádostem o povolení vstupu za účelem usazení podaným na základě
uvedené dohody v místě přicestování do tohoto státu, takovým způsobem, aby povolení ke vstupu mohlo být uděleno českému státnímu
příslušníku na jiném základě než na základě Immigration Rules, pokud žádost tohoto příslušníka jasně a zjevně splňuje stejné
hmotněprávní požadavky, jako jsou ty, které by se byly uplatnily, pokud by takový příslušník byl požádal o předchozí povolení
ke vstupu v České republice.
Avšak jak Soudní dvůr upřesnil v bodě 72 uvedeného rozsudku Barkoci a Malik, je to právě potud, pokud příslušné imigrační
orgány hostitelského členského státu přijmou politiku spočívající v upuštění od kategorické nutnosti mít předchozí povolení
ke vstupu, kdy se jeví jako soudržné s logikou systému předběžné kontroly a jako odůvodněné z hlediska dohody Společenství–Česká
republika, aby tyto orgány při výkonu svého volného uvážení ve vztahu k individuální situaci žadatele provedly pouze zběžnější
přezkoumání opodstatněnosti žádosti o usazení podané na základě uvedené dohody v místě přicestování do tohoto členského státu
než přezkoumání, které by bývalo bylo provedeno v případě žádosti o předchozí povolení ke vstupu podané českým státním příslušníkem
v jeho zemi pobytu.
Jak však zdůraznil předkládající soud i vlády, které předložily vyjádření Soudnímu dvoru, v nizozemském právním řádu, na rozdíl
od situace ve Spojeném království, příslušným imigračním orgánům takové správní uvážení nepřísluší. Není‑li vydáno dočasné
povolení k pobytu nizozemskými diplomatickými nebo konzulárními službami ve státě původu dotyčné osoby, nemají totiž uvedené
orgány podle vnitrostátního práva v zásadě vůbec pravomoc k tomu, aby vydaly povolení k pobytu za účelem usazení na základě
dohod o přidružení a za tímto účelem ověřily, zdali jsou splněny hmotněprávní podmínky, jimž podléhá vydání takového povolení.
Aniž by byla dotčena možnost, aby si členské státy upravily systém předběžné kontroly spojený s možností přezkoumání žádostí
učiněných přímo na vnitrostátním území, je v souladu s logikou systému předběžné kontroly, takového, jaký byl zaveden do praxe
v Nizozemském království, a je přípustné z hlediska dohod o přidružení, aby tento členský stát ve svém právním pořádku stanovil,
že není‑li splněn požadavek, aby v zemi jejich původu nebo v zemi, v níž dlouhodobě pobývají, byla předem podána žádost o
dočasné povolení k pobytu za účelem usazení, zamítnou příslušné orgány uvedeného členského státu žádost o povolení k pobytu
bulharských, polských nebo slovenských státních příslušníků, kteří uplatňují čl. 45 odst. 1 dohody Společenství–Bulharsko,
čl. 44 odst. 3 dohody Společenství–Polsko, respektive čl. 45 odst. 3 dohody Společenství–Slovensko, a to nezávisle na tom,
zda byly, či nebyly skutečně splněny hmotněprávní podmínky, jimž podléhá získání takového dočasného povolení k pobytu (viz
obdobně výše uvedené rozsudky Gloszczuk, bod 70, a Kondova, bod 75).
Ze všeho, co bylo uvedeno výše, vyplývá, že na položené otázky je třeba odpovědět takto:
–        článek 45 odst. 1 ve spojení s čl. 59 odst. 1 dohody Společenství–Bulharsko, čl. 44 odst. 3 ve spojení s čl. 58 odst. 1 dohody
Společenství–Polsko, jakož i čl. 45 odst. 3 ve spojení s čl. 59 odst. 1 dohody Společenství–Slovensko nebrání v zásadě právní
úpravě členského státu obsahující systém předběžné kontroly, který podmiňuje vstup na území uvedeného členského státu za účelem
usazení jako osoba samostatně výdělečně činná vydáním dočasného povolení k pobytu diplomatickými nebo konzulárními službami
tohoto členského státu v zemi původu dotyčné osoby nebo v zemi, kde tato osoba dlouhodobě pobývá. Takový systém může platně
vázat udělení uvedeného dočasného povolení na podmínku, aby dotyčná osoba doložila, že má skutečně v úmyslu zahájit činnost
jako osoba samostatně výdělečně činná, aniž by současně vykonávala jakékoliv zaměstnání nebo využívala veřejné prostředky,
a že již od začátku disponuje finančními prostředky dostatečnými k výkonu předmětné samostatně výdělečné činnosti a má přiměřené
vyhlídky uspět. Režim použitelný na taková dočasná povolení k pobytu se však musí opírat o snadno přístupný procesní systém
způsobilý zaručit dotyčným osobám, že jejich žádosti budou vyřízeny v přiměřené lhůtě a objektivně, přičemž případná zamítnutí
povolení musí být soudně přezkoumatelná;
–        uvedená ustanovení dohod o přidružení musejí být vykládána tak, že v zásadě nebrání ani tomu, aby taková vnitrostátní právní
úprava stanovila, že příslušné orgány hostitelského členského státu zamítnou žádost o povolení k pobytu za účelem usazení
na základě uvedených dohod o přidružení podanou na území tohoto státu, pokud žadatel nemá dočasné povolení k pobytu takto
vyžadované touto právní úpravou;
–        v tomto ohledu je nerozhodná skutečnost, že žadatel údajně uplatňuje, že jasně a zjevně splňuje hmotněprávní podmínky vyžadované
pro udělení dočasného povolení k pobytu a povolení k pobytu za takovým účelem usazení, i okolnost, že uvedený žadatel v hostitelském
členském státě ke dni své žádosti legálně pobývá z jiného důvodu, pokud se tato žádost jeví jako neslučitelná s podmínkami
výslovně se vážícími ke vstupu dotyčné osoby do uvedeného členského státu, a zejména podmínkami vztahujícími se k povolené
době pobytu.

K nákladům řízení
Vzhledem k tomu, že řízení má, pokud jde o účastníky původního řízení, povahu incidenčního řízení vzhledem ke sporu probíhajícímu
před předkládajícím soudem, je k rozhodnutí o nákladech řízení příslušný uvedený soud. Výdaje vzniklé předložením jiných vyjádření
Soudnímu dvoru než vyjádření uvedených účastníků řízení se nenahrazují.
Z těchto důvodů Soudní dvůr (velký senát) rozhodl takto:
1)
Článek 45 odst. 1 ve spojení s čl. 59 odst. 1 Evropské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich
členskými státy na jedné straně a Bulharskou republikou na straně druhé, schválené rozhodnutím Rady a Komise 94/908/ESUO,
ES, Euratom ze dne 19. prosince 1994, čl. 44 odst. 3 ve spojení s čl. 58 odst. 1 Evropské dohody zakládající přidružení mezi
Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Polskou republikou na straně druhé, schválené rozhodnutím
Rady a Komise 93/743/Euratom, ESUO, ES ze dne 13. prosince 1993, jakož i čl. 45 odst. 3 ve spojení s čl. 59 odst. 1 Evropské
dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Slovenskou republikou
na straně druhé, schválené rozhodnutím Rady a Komise 94/909/ESUO, ES, Euratom ze dne 19. prosince 1994, nebrání v zásadě právní
úpravě členského státu obsahující systém předběžné kontroly, který podmiňuje vstup na území uvedeného členského státu za účelem
usazení jako osoba samostatně výdělečně činná vydáním dočasného povolení k pobytu diplomatickými nebo konzulárními službami
tohoto členského státu v zemi původu dotyčné osoby nebo v zemi, kde tato osoba dlouhodobě pobývá. Takový systém může platně
vázat udělení uvedeného dočasného povolení na podmínku, aby dotyčná osoba doložila, že má skutečně v úmyslu zahájit činnost
jako osoba samostatně výdělečně činná, aniž by současně vykonávala jakékoli zaměstnání nebo využívala veřejné prostředky,
a že již od začátku disponuje finančními prostředky dostatečnými k výkonu předmětné samostatně výdělečné činnosti a má přiměřené
vyhlídky uspět. Režim použitelný na taková dočasná povolení k pobytu se však musí opírat o snadno přístupný procesní systém
způsobilý zaručit dotyčným osobám, že jejich žádost bude vyřízena v přiměřené lhůtě a objektivně, přičemž případná zamítnutí
povolení musí být soudně přezkoumatelná.
2)
Uvedená ustanovení dohod o přidružení musejí být vykládána tak, že v zásadě nebrání ani tomu, aby taková vnitrostátní právní
úprava stanovila, že příslušné orgány hostitelského členského státu zamítnou žádost o povolení k pobytu za účelem usazení
na základě uvedených dohod o přidružení podanou na území tohoto státu, pokud žadatel nemá dočasné povolení k pobytu takto
vyžadované touto právní úpravou.
3)
V tomto ohledu je nerozhodná skutečnost, že žadatel údajně uplatňuje, že jasně a zjevně splňuje hmotněprávní podmínky vyžadované
pro udělení dočasného povolení k pobytu a povolení k pobytu za takovým účelem usazení, i okolnost, že uvedený žadatel v hostitelském
členském státě ke dni své žádosti legálně pobývá z jiného důvodu, pokud se tato žádost jeví jako neslučitelná s podmínkami
výslovně se vážícími ke vstupu dotyčné osoby do uvedeného členského státu, a zejména podmínkami vztahujícími se k povolené
době pobytu.
Podpisy.
*
Jednací jazyk: nizozemština.