CELEX: 61994TJ0330
Auxílios de Estado
Recusa de a Comissão propor medidas adequadas, na acepção do artigo 93., n. 1, do Tratado
Recurso de anulação
Inadmissibilidade

Factos na origem do litígio
Por carta de 24 de Setembro de 1990, o Governo neerlandês notificou a Comissão, nos termos do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado
CEE, do regime geral de auxílios com objectivo regional para o período compreendido entre 1991 e 1994, intitulado
Subsidieregeling regionale investeringsprojecten 1991 (a seguir
regime neerlandês). Após análise, a Comissão informou o Governo neerlandês, por carta de 27 de Dezembro de 1990, que considerava o regime neerlandês
compatível com o mercado comum, ao abrigo do artigo 92.°, n.° 3, alínea c), do Tratado (a seguir
decisão de aprovação).
Um resumo da decisão de aprovação foi publicado no
Vigésimo Relatório sobre a Política de Concorrência
(n.° 330) nos seguintes termos: Em Dezembro, a Comissão decidiu aceitar as grandes linhas da política regional para o período de 1991-1994 nos Países Baixos,
que prevêem uma diminuição da intensidade de auxílio e definem as regiões elegíveis para auxílios ao investimento.A Comissão não se opôs aos auxílios ao investimento com intensidade bruta de 20% durante o período de quatro anos para as
províncias de Groninguen, Frísia e Lelystad. No que diz respeito ao sudeste de Drenthe, a aprovação da Comissão continua,
todavia, limitada a dois anos; a situação desta região será objecto de um novo exame em 1992.
Em Maio de 1991, a sociedade neerlandesa Frima BV (a seguir
Frima) solicitou a concessão, pelas autoridades neerlandesas, ao abrigo do regime neerlandês, de um auxílio de 12,5 milhões de
HFL, isto é, 10% das despesas elegíveis, para a construção de uma nova salina (unidade de produção de sal) em Harlingen, na
província da Frísia. No decurso de 1993 e no início de 1994, a Frima deu precisões quanto ao seu pedido de auxílio.
Em Outubro de 1993, um artigo publicado na imprensa especializada chamou a atenção da Salt Union Ltd, produtora de sal estabelecida
no Reino Unido (a seguir
Salt Union), sobre a eventualidade da concessão de um auxílio à Frima pelo Governo neerlandês, nos termos do regime neerlandês.
Seguidamente, a Salt Union deu início a uma troca de correspondência com a Comissão a propósito desse auxílio e do regime
neerlandês. Nessa altura, pediu à Comissão que propusesse ao Governo neerlandês medidas adequadas na acepção do artigo 93.°,
n.° 1, do Tratado, em relação ao regime neerlandês.
Em 5 de Agosto de 1994, a Comissão escreveu uma carta à Salt Union na qual se pronuncia nos seguintes termos: The Commission has found no reason to propose appropriate measures pursuant to Article 93(1) EC regarding the scheme. Friesland
still meets the criteria the Commission uses in its method to assess whether a region is eligible to the derogation provided
for in Article 92(3)c) EC... The schema in question was found compatible with the common market in 1990, with the exception
of its applications in certain specific sectors (which do not include the salt industry). The aid decided by the Dutch authorities
in favor of Frima respects the criteria set out in the scheme ─ indeed, the aid is clearly lower than what the authorities
could have awarded ─ and is therefore compatible under the 1990 decision.[
A Comissão não encontrou razões para propor medidas adequadas, na acepção do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado CE, em relação
ao regime (neerlandês). A Frísia continua a preencher os critérios aplicados pela Comissão para apreciar se uma região tem
direito à derrogação prevista no artigo 92.°, n.° 3, alínea c), do Tratado CE... O regime em questão foi julgado compatível
com o mercado comum em 1990, com excepção da sua aplicação a determinados sectores específicos (os quais não incluem a indústria
do sal). O auxílio decidido pelas autoridades neerlandesas a favor da Frima está em conformidade com os critérios enunciados
no regime ─ é mesmo manifesto que esse auxílio é inferior ao que as autoridades poderiam conceder ─ e, portanto, é compatível
com a decisão de 1990.]
Tramitação processual
Foi nestas circunstância que, em 3 de Outubro de 1994, a Salt Union interpôs o presente recurso.
Por requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 19 de Janeiro de 1995, a Comissão
suscitou uma questão prévia de inadmissibilidade do recurso, nos termos do artigo 114.°, n.° 1, do Regulamento de Processo.
Por despacho de 13 de Julho de 1995, o Tribunal de Primeira Instância (Terceira Secção Alargada) decidiu reservar para final
a decisão quanto à excepção, nos termos do artigo 114.°, n.° 4, do Regulamento de Processo.
Por despacho de 17 de Novembro de 1995 (T-330/94, Colect., p. II-2881), o Tribunal decidiu admitir a intervenção da Frima
em apoio das pretensões da Comissão, bem como a intervenção da associação Verein Deutsche Salzindustrie eV (a seguir
VDS) em apoio das pretensões da recorrente. No mesmo despacho, o Tribunal decidiu dar provimento aos pedidos das intervenientes
visando a derrogação ao regime linguístico na altura da audiência.
Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução.
Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões do Tribunal na audiência pública que decorreu em 2 de
Julho de 1996.
Pedidos das partes
A Salt Union conclui pedindo que o Tribunal se digne:
─
anular a decisão da Comissão contida na carta de 5 de Agosto de 1994, na qual afirma não ter encontrado razões para adoptar,
relativamente ao regime neerlandês, medidas adequadas na acepção do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado CE;
anular a decisão da Comissão contida na carta de 5 de Agosto de 1994, na qual afirma não ter encontrado razões para adoptar,
relativamente ao regime neerlandês, medidas adequadas na acepção do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado CE;
─
declarar que a Comissão é responsável por quaisquer danos por ela sofridos;
declarar que a Comissão é responsável por quaisquer danos por ela sofridos;
─
condenar a Comissão nas despesas.
condenar a Comissão nas despesas.
A VDS apoia totalmente os pedidos da Salt Union.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
─
negar provimento ao recurso;
negar provimento ao recurso;
─
condenar a recorrente nas despesas.
condenar a recorrente nas despesas.
A Frima conclui pedindo que o Tribunal se digne:
─
julgar o recurso inadmissível;
julgar o recurso inadmissível;
─
condenar a recorrente nas despesas, incluindo as da sua intervenção.
condenar a recorrente nas despesas, incluindo as da sua intervenção.
Aquando da audiência, a Salt Union retirou os pedidos destinados a declarar que a Comissão é responsável por quaisquer danos
por ela sofridos, o que o Tribunal fez registar na acta.
Quanto à admissibilidade do recurso
A Comissão invoca quatro fundamentos de inadmissibilidade. Em primeiro lugar, teria caducado o prazo do recurso. Em segundo
lugar, a Salt Union não teria interesse em obter a anulação da decisão impugnada. Em terceiro lugar, a decisão impugnada não
seria um acto susceptível de recurso. Em quarto lugar, a Salt Union não seria directa e individualmente abrangida pela decisão
impugnada.
Nas circunstâncias do caso em apreço, o Tribunal considera oportuno examinar, em primeiro lugar, o fundamento de inadmissibilidade
relativo ao facto de a decisão impugnada não ser um acto susceptível de recurso.
Argumentos das partes
A Comissão observa que, nos termos do artigo 173.° do Tratado CE (a seguir
Tratado), o juiz comunitário tem competência para fiscalizar a legalidade dos
actos da Comissão. Ora, uma decisão de propor ou de não propor medidas adequadas nos termos do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado não
constitui, na acepção do referido artigo 173.°, um acto susceptível de fiscalização jurisdicional. A Comissão sublinha, nomeadamente,
que o facto de propor medidas adequadas não tem força obrigatória, dado que a não aceitação pelo Estado-Membro das medidas
que lhe sejam propostas não constitui um fundamento que permita à Comissão recorrer ao Tribunal de Justiça. Para esse efeito,
a Comissão deveria, nomeadamente, cumprir a fase suplementar que constitui a adopção de uma decisão nos termos do artigo 93.°,
n.° 2, do Tratado.
Além disso, a Comissão considera que, um pedido solicitando-lhe que proponha medidas adequadas nos termos do artigo 93.°,
n.° 1, a coloca numa situação comparável àquela que é a sua quando lhe é pedido que lhe dê início a uma acção contra um Estado-Membro,
nos termos do artigo 169.° do Tratado. Ora, é jurisprudência constante que um recurso de anulação interposto do acto pelo
qual a Comissão decidiu esse pedido é inadmissível, dado que uma
fase pré-contenciosa destinada a convidar o Estado-Membro a conformar-se ao Tratado... não comporta nenhum acto da Comissão
revestido de força obrigatória (acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de Março de 1966, Lütticke e o./Comissão, 48/65, Colect. 1965-1968, p. 305).
Por outro lado sublinha o que o advogado-geral referiu nas suas conclusões do acórdão Lütticke e o./Comissão, já referido
(Colect., p. 310): Por princípio, uma decisão de recusa não pode ser objecto de um tal recurso (de anulação), a não ser quando o acto que a autoridade
se recusa a praticar podia, ele próprio, ser atacado. No caso concreto, o parecer fundamentado que levaria eventualmente a
Comissão a concluir pelo incumprimento, pela República Federal, das suas obrigações, o convite feito a este Estado para apresentar
as suas observações mais, em geral, a abertura do processo do artigo 169.°, constituiriam fases preparatórias de um recurso
a interpor para o Tribunal, mas não actos jurídicos susceptíveis de serem, por si mesmos, objecto de recurso.
A Comissão considera que este raciocínio é igualmente aplicável no caso em apreço.
Por último, alega que o exame efectuado nos termos do artigo 93.°, n.° 1, tem um carácter tão vasto e discricionário que não
poderia ser objecto de um recurso. A este respeito, a Comissão salienta que, segundo a jurisprudência, dispõe de um vasto
poder de apreciação para aplicar as competências que lhe confere o artigo 93.°, n.° 1. Remete, nomeadamente, para o acórdão
do Tribunal de Justiça, de 9 de Agosto de 1994, Namur-Les assurances du crédit (C-44/93, Colect., p. I-3829, n.
os
11, 15 e 34), em que foi decidido que, no exercício dos seus poderes nos termos do artigo 93.°, n.° 1, a iniciativa pertence
à Comissão. A recorrida considera que a existência desse poder de apreciação é incompatível com a possibilidade de um particular
interpor um recurso nos termos do artigo 173.° Em apoio desta afirmação, refere-se, por um lado, ao acórdão do Tribunal de
Justiça de 17 de Maio de 1990, Sonito e o./Comissão (C-87/89, Colect., p. I-1981, n.° 6), em que estava em causa uma recusa
de a Comissão dar início a um processo por incumprimento nos termos do artigo 169.°, e, por outro, ao acórdão do Tribunal
de Primeira Instância de 27 de Outubro de 1994, Ladbroke/Comissão (T-32/93, Colect., p. II-1015, n.° 37), em que estava em
causa uma recusa de a Comissão adoptar uma decisão nos termos do artigo 90.°, n.° 3, do Tratado.
A Frima refere-se ao acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 28 de Outubro de 1993, Zunis Holding e o./Comissão (T-83/92,
Colect., p. II-1169, n.° 31), no qual foi decidido que,
quando um acto da Comissão reveste carácter negativo, há que apreciá-lo em função da natureza do pedido ao qual constitui
resposta... Concretamente, o facto de uma instituição comunitária se recusar a proceder à revogação ou à alteração de um acto
só seria um acto cuja legalidade podia ser fiscalizada, nos termos do artigo 173.° do Tratado, quando o próprio acto que a
instituição comunitária recusasse revogar ou alterar também fosse recorrível nos termos da mesma disposição. A Frima considera que, perante esta jurisprudência, a Salt Union tem legitimidade para pedir a anulação da decisão impugnada.
A Salt Union sublinha que o artigo 93.°, n.° 1, impõe à Comissão que proceda ao exame permanente dos regimes de auxílios.
Precisa que não procura de modo algum contestar certas medidas específicas ou o alcance destas, mas tem por objectivo apenas
obter a anulação de uma decisão ilegal de pôr termo a um exame obrigatório incompleto.
Sustenta que, embora a Comissão possua uma margem de apreciação relativamente à natureza das medidas adequadas que pode propor
aos Estados-Membros na sequência de um exame nos termos do artigo 93.°, n.° 1, não possui qualquer margem de apreciação quanto
ao alcance desse exame. Daqui resulta que, embora os queixosos não tenham o direito de contestar as eventuais propostas feitas
pela Comissão aos Estados-Membros, têm interesse em se assegurar que o tipo de exame efectuado pela Comissão é suficientemente
vasto para lhe permitir apreciar a oportunidade de uma intervenção. Ora, no caso em apreço, a Comissão não teria procedido
a um exame completo na acepção do artigo 93.°, n.° 1. Pelo contrário, teria chegado à conclusão que não era necessário propor
medidas adequadas com base no exame incompleto dos elementos de facto. Quando, como no caso em apreço, a Comissão não propõe
medidas adequadas após o exame incompleto, o facto de pôr termo ao
dossier
a ele referente teria um efeito jurídico, dado que a Comissão se teria ilegalmente colocado na impossibilidade de propor
medidas adequadas, quando essas medidas poderiam revelar-se necessárias se tivesse procedido a um exame completo.
A Salt Union observa que há que fazer uma distinção entre, por um lado, o procedimento previsto no artigo 169.° e, por outro,
o procedimento previsto pelo artigo 93.°, porque se os dois procedimentos fossem estritamente idênticos, o processo especial
do artigo 93.° não teria objecto. A diferença entre os dois procedimentos reside no facto de o artigo 169.° não obrigar a
Comissão a proceder ao exame dos incumprimentos dos Estados-Membros às obrigações que lhes incumbem por força do Tratado,
ao passo que o artigo 93.°, n.° 1, obriga a Comissão a examinar de modo permanente todos os regimes de auxílios. Esta distinção
é de importância fundamental, dado que, se a Comissão não cumprir efectivamente a sua obrigação em matéria de controlo nos
termos do artigo 93.°, n.° 1, as pessoas interessadas como a Salt Union, que poderiam beneficiar do procedimento referido
no artigo 93.°, n.° 2, seriam dele privadas injustificadamente. O artigo 169.° não prevê um procedimento equivalente.
Seguidamente, a Salt Union observa que, segundo o acórdão do Tribunal de Justiça de 19 de Maio de 1993, Cook/Comissão (C-198/91,
Colect., p. I-2487, n.° 23), se, sem iniciar o procedimento previsto no artigo 93.°, n.° 2, a Comissão concluir, com base
no artigo 93.°, n.° 3, que um auxílio novo é compatível com o mercado comum, os beneficiários das garantias processuais previstas
no artigo 93.°, n.° 2, só podem obter o respeito destas se tiverem a possibilidade de impugnar perante o Tribunal de Justiça
essa decisão da Comissão. Por analogia com esse acórdão, um recorrente que tenha interesse em participar no procedimento do
artigo 93.°, n.° 2, susceptível de resultar da conclusão do procedimento do artigo 93.°, n.° 1, só pode obter o respeito das
garantias processuais previstas no artigo 93.°, n.° 2, se tiver em situação de contestar a falta de execução apropriada do
exame obrigatório nos termos do artigo 93.°, n.° 1.
A VDS alega que resulta do acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Janeiro de 1986, Cofaz e o./Comissão (169/84, Colect.,
p. 391, n.
os
20 a 32), que os direitos dos concorrentes dos beneficiários de auxílios de Estado são protegidos pelo Tratado. Daqui se
conclui que os concorrentes devem sempre ter o direito de se opor à concessão de auxílios de Estado às sociedades que actuam
nos mesmos mercados. Segundo a VDS, esta análise impõe-se para assegurar o cumprimento efectivo das normas do Tratado em matéria
de auxílios de Estado. Por conseguinte, os concorrentes da Frima deveriam estar em situação de pedir à Comissão que procedesse
a um exame aprofundado do auxílio a favor da Frima nos termos do artigo 93.°, n.° 1.
A VDS faz referência ao acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Novembro de 1984, Intermills/Comissão (323/82, Recueil, p. 3809,
n.° 16), em que foi declarado que os
interessados referidos pela disposição do artigo 93.°, n.° 2, incluem, nomeadamente, os concorrentes do beneficiário do auxílio em causa.
Uma vez que esses concorrentes têm legitimidade para agir num procedimento ao abrigo do artigo 93.°, n.° 2, desencadeado por
um procedimento nos termos do artigo 93.°, n.° 1, deviam igualmente, na opinião da VDS, ter o direito de impugnar uma decisão
da Comissão de não dar início ao procedimento referido no artigo 93.°, n.° 1. Se não existisse esse direito, seriam privados
do direito de apresentar observações que lhes é reconhecido nos termos do artigo 93.°, n.° 2. Essa situação seria contrária
ao princípio do direito comunitário segundo o qual, quando uma parte é titular de direitos, o Tratado assegura igualmente
os meios processuais necessários para fazer valer esses direitos. A VDS remete a este respeito para o acórdão do Tribunal
de Justiça de 22 de Maio de 1990, Parlamento/Conselho (C-70/88, Colect., p. I-2041).
Apreciação do Tribunal
Segundo a jurisprudência constante do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Primeira Instância, constituem actos ou decisões
susceptíveis de recurso de anulação, na acepção do artigo 173.° do Tratado, as medidas que produzam efeitos jurídicos obrigatórios
que afectem os interesses do recorrente, alterando de forma caracterizada a situação jurídica deste (acórdão do Tribunal de
Justiça de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, Recueil, p. 2639, n.° 9; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância
de 10 de Julho de 1990, Automec/Comissão, T-64/89, Colect., p. II-367, n.° 42, e de 24 de Março de 1994, Air France/Comissão,
T-3/93, Colect., p. II-121, n.° 43).
Além disso, sempre que uma decisão da Comissão tiver um carácter negativo, deve ser apreciada em função da natureza do pedido
de que constitui a resposta (acórdãos do Tribunal de Justiça de 8 de Março de 1972, Nordgetreide/Comissão, 42/71, Recueil,
p. 105, n.° 5, Colect., p. 55, e de 24 de Novembro de 1992, Buckl e o./Comissão, C-15/91 e C-108/91, Colect., p. I-6061, n.° 22;
acórdãos Zunis Holding e o./Comissão, já referido, n.° 31). Em especial, uma recusa é um acto susceptível de ser objecto de
um recurso de anulação, na acepção do artigo 173.° do Tratado, desde que o acto que a instituição recuse adoptar puder ser
impugnado nos termos dessa disposição (acórdãos do Tribunal de Justiça de 26 de Abril de 1988, Asteris e o. e Grécia/Comissão,
97/86, 193/86, 99/86 e 215/86, Colect., p. 2181, n.° 17, e Sonito e o./Comissão, já referido, n.° 8).
No caso em apreço, o acto impugnado nos termos do artigo 173.° do Tratado é a recusa de a Comissão propor ao Governo neerlandês
medidas adequadas na acepção do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado em relação ao regime neerlandês.
Perante a jurisprudência citada (n.
os
31 e 32), esta recusa só pode ser considerada uma decisão susceptível de ser objecto de um recurso de anulação se o acto
da Comissão pelo qual propusesse, a pedido da Salt Union, medidas adequadas ao Governo neerlandês, constituísse uma medida
que produzisse efeitos jurídicos obrigatórios que afectassem os interesses da Salt Union, alterando de modo caracterizado
a sua situação jurídica.
Ora, é necessário declarar que, nos termos da própria redacção do artigo 93.°, n.° 1, do Tratado, as medidas adequadas só
constituem propostas. Em especial, o Estado ou o Governo neerlandês, ao qual essas medidas deveriam ser propostas, não é obrigado
a sujeitar-se a elas. No caso de decidir não as adoptar, a Comissão, se o considerasse ainda oportuno, deveria tomar uma decisão
nos termos do artigo 93.°, n.° 2, do Tratado, a fim de exigir a alteração do regime neerlandês. Só esta decisão teria natureza
obrigatória.
Conclui-se que o acto solicitado pela Salt Union não é uma medida que produz efeitos jurídicos obrigatórios que afectem os
seus interesses. Assim, esse acto não é susceptível de recurso nos termos no artigo 173.° do Tratado.
Consequentemente, a recusa de a Comissão adoptar esse acto não é um acto susceptível de ser objecto de recurso, nos termos
do referido artigo 173.°
Resulta do que precede que o recurso deve ser julgado inadmissível, sem que haja necessidade de examinar os outros fundamentos
de inadmissibilidade suscitados pela Comissão, nem o mérito do recurso.
Apesar disto, o Tribunal deve sublinhar que o resultado do presente recurso não implica que, em geral, as empresas sejam privadas
da possibilidade de se oporem à concessão de auxílios de Estado a empresas que actuam nos mesmos mercados. Efectivamente,
essas empresas têm a possibilidade de contestar, perante o juiz nacional, a decisão de uma autoridade nacional de conceder
um auxílio de Estado a uma empresa que é sua concorrente. Se o auxílio resulta de um regime geral de auxílios, as empresas
podem pôr em causa, no âmbito desse processo nacional, a validade da decisão da Comissão pela qual esta aprovou esse regime.
Se o juiz nacional se vir confrontado com uma questão relativa à validade desta decisão, pode ou, eventualmente, deve submeter
uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça nos termos do artigo 177.° do Tratado.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 87.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se tal for
requerido. Tendo a Salt Union sido vencida e tendo a Comissão requerido nesse sentido, há que condená-la nas despesas, incluindo
as efectuadas pelas Frima, tendo esta efectuado um pedido nesse sentido. A VDS suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção Alargada)
decide:
1)
O recurso é julgado inadmissível.
2)
A Salt Union Ltd é condenada nas despesas, incluindo as efectuadas pela Frima BV.
3)
A Verein Deutsche Salzindustrie eV suportará as suas próprias despesas.
Briët
Vesterdorf
Lindh
Potocki
Cooke
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 22 de Outubro de 1996.
O secretário
O presidente
H. Jung
C. P. Briët
–
Língua do processo: inglês.