CELEX: 61993TJ0509(01)
Aiuti urgenti della Comunità agli Stati dell'ex Unione Sovietica
Bando di gara
Ricorso d'annullamento

Motivazione della sentenza
1 Il 16 dicembre 1991 il Consiglio, constatata la necessità di fornire assistenza alimentare e sanitaria all'Unione Sovietica e alle sue Repubbliche, ha emanato la decisione 91/658/CEE, relativa alla concessione di un prestito a medio termine all'Unione Sovietica e alle sue Repubbliche (GU 1991, L 362, pag. 89). L'art. 4, n. 3, di tale decisione dispone:
«L'importazione dei prodotti il cui finanziamento è assicurato dal prestito dev'essere effettuata ai prezzi del mercato mondiale. Si deve garantire la libertà di concorrenza per l'acquisto e la fornitura dei prodotti, che devono rispondere alle norme di qualità internazionalmente riconosciute».
2 Con il regolamento (CEE) 9 luglio 1992, n. 1897 (GU L 191, pag. 22), la Commissione ha adottato talune modalità di esecuzione del prestito concesso con la decisione 91/658. In base all'art. 4 di tale regolamento, i prestiti accordati dalla Comunità alle Repubbliche dell'ex Unione Sovietica finanziano esclusivamente gli acquisti e le forniture effettuati in forza di contratti di cui la Commissione abbia riconosciuto la conformità con le disposizioni della decisione 91/658 e con gli accordi conclusi tra dette Repubbliche e la Commissione per la concessione dei prestiti stessi. L'art. 5 del regolamento n. 1897/92 precisa che tale riconoscimento è subordinato, in particolare, al rispetto della seguente condizione:
«2) Il contratto offre le condizioni di acquisto più favorevoli rispetto al prezzo abitualmente praticato sui mercati internazionali».
3 Il 13 luglio 1992 la Comunità e l'Ucraina hanno sottoscritto, conformemente al regolamento n. 1897/92, un «Memorandum of Understanding» (in prosieguo: l'«accordo-quadro»). Esso prevedeva che la Comunità, in quanto mutuante, avrebbe concesso all'Ucraina, in quanto mutuataria, attraverso il suo agente finanziario, la State Export-Import Bank of Ukraine (in prosieguo: la «SEIB»), un prestito a medio termine di 130 milioni di ECU in capitale per una durata massima di tre anni. L'art. 7, tredicesimo trattino, dell'accordo-quadro riproduce l'art. 5 del regolamento n. 1897/92, citato in precedenza.
4 Sempre lo stesso giorno, la Comunità, l'Ucraina e la SEIB, hanno stipulato il contratto di mutuo previsto dal regolamento n. 1897/92 e dall'accordo-quadro (in prosieguo: il «contratto di mutuo»). Tale contratto definisce il meccanismo di erogazione del mutuo.
Fatti all'origine della controversia
5 A seguito di un bando di gara informale pubblicato nel maggio 1993 per l'acquisto di frumento, l'Ukrimpex, ente che agisce per conto dell'Ucraina, riceveva sette proposte, tra cui quella della ricorrente. Tale offerta ne conteneva, in realtà, quattro i cui prezzi variavano, in particolare, a seconda dei tempi di consegna. L'Ukrimpex accoglieva la prima offerta della ricorrente, essendo questa la sola, dopo il ritiro di un'altra offerta, che garantiva la consegna di frumento entro il 15 giugno 1993, pur non essendo la più bassa in termini di prezzo. Con un contratto stipulato il 26 maggio 1993 la ricorrente s'impegnava quindi a consegnare 40 424 tonnellate di frumento al prezzo di 137,47 ECU/tonnellata, alle condizioni CIF Free Out, in un porto ucraino nel Mar Nero, con imbarco garantito entro e non oltre il 15 giugno 1993.
6 Dopo la notifica del contratto alla Commissione, da parte della SEIB, per approvazione e dopo l'intervento personale del vice-primo ministro dell'Ucraina, il quale insisteva affinché il contratto fosse approvato entro il più breve termine, con la lettera inviata a quest'ultimo il 10 giugno 1993 la Commissione comunicava di non poter approvare il contratto sottopostole dalla SEIB. La Commissione riteneva che questo contratto non offrisse le condizioni migliori di acquisto, in ispecie per quel che riguardava il prezzo, che era superiore a quello considerato accettabile. Nella stessa lettera la Commissione si dichiarava disposta, tenuto conto dell'urgenza della situazione alimentare, a rendere disponibili le riserve comunitarie per consegnare immediatamente 50 000 tonnellate di frumento all'Ucraina ad un prezzo che poteva essere inferiore di 30 USD/tonnellata rispetto a quello proposto dalla ricorrente. Quest'ultima consegna ha poi costituito oggetto di una nuova gara d'appalto, vinta dalla ricorrente.
7 L'11 giugno 1993 l'Ukrimpex comunicava alla ricorrente la decisione di rifiuto della Commissione e le chiedeva di rinviare il trasporto della merce. In risposta la ricorrente rendeva noto di aver già noleggiato una nave. Per questo venivano effettivamente consegnate quasi 40 000 tonnellate di cereali.
8 Con lettera inviata alla SEIB 12 luglio 1993, il membro della Commissione incaricato delle questioni agricole comunicava ufficialmente alla stessa SEIB il rifiuto della Commissione di approvare il contratto sottopostole. Al riguardo, egli faceva valere quanto segue: «La Commissione può riconoscere i contratti di fornitura solo se soddisfano tutti i criteri elencati nella decisione del Consiglio 91/658, nel regolamento della Commissione n. 1897/92 e nell'accordo-quadro. Inoltre, l'art. 5, n. 1, lett. b), del contratto di mutuo stipulato con l'Ucraina il 13 luglio 1992 prevede che la Commissione emetta le note di conferma a sua "assoluta discrezione"». Egli così proseguiva: «La Commissione ha concluso che il contratto sottoposto con la vostra domanda di approvazione del 31 maggio non soddisfaceva tutti i criteri elencati e che essa doveva dunque rifiutarsi di esercitare il proprio potere discrezionale per emettere una nota di conferma». Egli precisava che il motivo di tale rifiuto riguardava il fatto che il prezzo concordato nel contratto era «di gran lunga superiore a quello che la Commissione poteva ritenere accettabile». Dal momento che questa era una delle condizioni dell'operazione di mutuo che figurava nella decisione 91/658 (art. 4, n. 3) e nel regolamento n. 1897/92 (art. 5, n. 2), egli ne desumeva la seguente conclusione: «Stando così le cose, benché io sia consapevole dell'urgenza dei bisogni dell'Ucraina, la Commissione, tenuto conto di tutti gli elementi, non può ammettere che il contratto sottoposto offra le condizioni di acquisto più favorevoli (...)».
Procedimento
9 Con atto depositato nella cancelleria del Tribunale il 10 settembre 1993 la ricorrente ha proposto il presente ricorso.
10 Con sentenza 24 settembre 1996, causa T-509/93 (Racc. pag. II-1181), il Tribunale ha dichiarato il ricorso irricevibile.
11 Con atto depositato nella cancelleria della Corte il 23 dicembre 1996 la ricorrente ha impugnato la sentenza del Tribunale.
12 Con sentenza 5 maggio 1998, causa C-404/96 P, Glencore Grain/Commissione (Racc. pag. I-2435), la Corte ha annullato la sentenza del Tribunale, rinviando la causa a quest'ultimo affinché statuisse sul merito e riservando le spese.
13 Dinanzi al Tribunale, la fase scritta del procedimento è stata ripresa nello stato in cui si trovava, ai sensi dell'art. 119, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale.
14 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Seconda Sezione) ha deciso di passare alla fase orale.
15 Con ordinanza del Presidente della Seconda Sezione del Tribunale 19 gennaio 2000, sentite le parti, le cause T-485/93, T-491/93, T-494/93, T-61/98 e T-505/93 sono state riunite ai fini della fase orale del procedimento, tenuto conto della connessione tra di esse esistente.
16 Le parti hanno svolto le loro difese orali ed hanno risposto ai quesiti del Tribunale all'udienza del 23 febbraio 2000.
Conclusioni delle parti
17 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- annullare la decisione della Commissione 12 luglio 1993;
- condannare la convenuta alle spese.
18 La convenuta chiede che il Tribunale voglia:
- dichiarare il ricorso irricevibile o, in subordine, infondato;
- condannare la ricorrente alle spese.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
19 La Commissione rileva che il ricorso è proposto contro la lettera 12 luglio 1993. Detta lettera non sarebbe altro che una semplice conferma di quella del 10 giugno 1993, che non è stata impugnata dalla ricorrente entro i termini. Il ricorso contro tale atto confermativo sarebbe pertanto irricevibile (v., in particolare, sentenza della Corte 15 dicembre 1988, cause riunite 166/86 e 220/86, Irish Cement Ltd/Commissione, Racc. pag. 6473, punto 16).
20 Inoltre, la ricorrente non avrebbe più interesse ad agire. Infatti, poiché il prestito all'Ucraina è stato estinto, la Commissione non potrebbe più emettere una nota di conferma, anche qualora la decisione impugnata fosse annullata. Né l'eventuale annullamento potrebbe costituire la base di un'azione per risarcimento, oramai prescritta.
21 La ricorrente ribatte che la Commissione, in una fase avanzata del procedimento, non è più legittimata a sostenere che il ricorso è tardivo e, di conseguenza, irricevibile.
22 In ogni caso, la lettera 10 giugno 1993 è stata indirizzata al vice-primo ministro dell'Ucraina. Ai sensi del contratto di mutuo, la Commissione non avrebbe alcuna relazione giuridica con l'Ucraina, bensì unicamente con la SEIB.
Giudizio del Tribunale
23 Secondo una giurisprudenza costante, i termini di ricorso sono perentori (v., in particolare, sentenza del Tribunale 18 settembre 1997, cause riunite T-121/96 e T-151/96, Mutual Aid Administration Services/Commissione, Racc. pag. II-1355, punto 38). Pertanto, il Tribunale può valutare d'ufficio l'irricevibilità basata sul carattere tardivo del ricorso.
24 Occorre ricordare al riguardo che è irricevibile il ricorso di annullamento diretto contro una decisione meramente confermativa di una precedente decisione non impugnata entro i termini (ordinanza della Corte 21 novembre 1990, causa C-12/90, Infortec/Commissione, Racc. pag. I-4265, punto 10).
25 Il confronto tra le lettere 10 giugno 1993 e 12 luglio 1993, agli atti, porta a concludere che la seconda non contiene alcun elemento nuovo rispetto alla prima, in particolare per quanto riguarda i motivi, che sono identici. Inoltre, né il fascicolo sottoposto al Tribunale, né la lettera 12 luglio 1993 indicano che l'adozione di quest'ultima sia stata preceduta da un nuovo esame.
26 Tuttavia, benché dal fascicolo emerga il fatto che la ricorrente sapeva dell'esistenza della lettera 10 giugno 1993 sin dal giorno successivo, dallo stesso non risulta per contro che essa fosse stata informata dei motivi ad essa sottostanti.
27 Inoltre, come sottolinea la Commissione, benché il contratto di mutuo non precisi espressamente l'identità del destinatario di una decisione che nega l'approvazione di un contratto, va tuttavia osservato che, in base al contratto di mutuo, la SEIB avrebbe dovuto inoltrare alla Commissione tanto le richieste di approvazione dei contratti quanto quelle di erogazione del mutuo. Parimenti, dal contratto di mutuo risulta che una «nota di conferma» di un contratto di fornitura notificato è definita come «nota di approvazione indirizzata dal mutuante (la Comunità europea) all'agente (la SEIB)». Se ne deve dedurre che la SEIB era altresì destinataria della decisione di non emettere una nota di conferma. Poiché la Commissione ha informato la SEIB soltanto con la lettera 12 luglio 1993, la ricorrente era legittimata a ritenere che soltanto questa notifica ufficiale costituisse la decisione finale.
28 Il ricorso in oggetto, di conseguenza, non può essere respinto come tardivo.
29 Per quanto riguarda l'asserita mancanza di interesse ad agire, va innanzi tutto ricordato che questo dev'essere valutato con riferimento al giorno in cui il ricorso è stato proposto (v., segnatamente, sentenza 16 dicembre 1963, causa 14/63, Forges de Clabecq/Alta Autorità, Racc. pag. 705, in particolare pag. 732). E non si può negare che, a tale momento, la ricorrente possedesse un interesse ad agire.
30 Inoltre, accogliere la tesi della Commissione equivarrebbe a sopravvalutare le conseguenze che l'art. 176 del Trattato CE (divenuto art. 233 CE) imporrebbe di trarre dalla futura sentenza.
31 Non si può escludere, infine, che l'annullamento di una decisione come quella impugnata possa produrre di per sé conseguenze giuridiche, in particolare evitando che la Commissione reiteri tale condotta (v. ordinanza 1° febbraio 1999, causa T-256/97, BEUC/Commissione, Racc. pag. II-169, punto 18, e la giurisprudenza ivi citata).
32 Le obiezioni mosse contro la ricevibilità del ricorso vanno pertanto respinte.
Nel merito
Sul motivo attinente alla violazione dell'obbligo di motivazione
Argomenti della ricorrente
33 Secondo la ricorrente, la decisione non è adeguatamente motivata. Essa non indica, infatti, le ragioni che hanno indotto la Commissione a ritenere inaccettabile il prezzo concordato. Il semplice rinvio alle disposizioni della decisione 91/658 e del regolamento n. 1897/92 sarebbe a tal fine insufficiente.
34 Peraltro, il fatto che la SEIB, destinataria della decisione, o la Ukrimpex fossero eventualmente a conoscenza del livello dei prezzi del mercato mondiale non è sufficiente a far concludere che la decisione era correttamente motivata nei confronti della ricorrente.
Giudizio del Tribunale
35 Secondo una giurisprudenza costante, la motivazione prescritta dall'art. 190 del Trattato (divenuto art. 253 CE) dev'essere adeguata alla natura dell'atto di cui trattasi e deve fare apparire in forma chiara e non equivoca l'iter logico seguito dall'istituzione da cui esso promana, in modo da consentire agli interessati di conoscere le ragioni del provvedimento adottato e da permettere al giudice competente di esercitare il proprio controllo. La necessità della motivazione dev'essere valutata in funzione delle circostanze del caso, in particolare del contenuto dell'atto, della natura dei motivi esposti e dell'interesse che i destinatari dell'atto o altre persone da questo riguardate direttamente e individualmente possano avere a ricevere spiegazioni. La motivazione non deve necessariamente specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto pertinenti, in quanto occorre accertare se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui all'art. 190 del Trattato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia (v., in particolare, sentenza della Corte 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink's France, Racc. pag. I-1719, punti 63 e 67).
36 Nel caso di specie, la decisione impugnata indica espressamente che la motivazione della decisione della Commissione si basa sul fatto che il prezzo convenuto tra la Ukrimpex e la ricorrente è di molto superiore rispetto al livello considerato accettabile dalla Commissione. Tenuto conto della esplicita menzione degli artt. 4, n. 3, della decisione 91/658 e dell'art. 5, n. 2, del regolamento n. 1897/92, risulta evidente che la Commissione ha ritenuto che il prezzo concordato non corrispondesse alle condizioni più favorevoli, ai sensi della normativa applicabile.
37 Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, l'obbligo della motivazione non imponeva alla Commissione di indicare quale prezzo essa avrebbe ritenuto accettabile.
38 Occorre pertanto concludere nel senso che la decisione è conforme ai requisiti di cui all'art. 190 del Trattato.
39 Peraltro, gli argomenti della ricorrente sulla fondatezza della decisione indicano che questa aveva perfettamente compreso il ragionamento della Commissione.
40 Il presente motivo dev'essere quindi respinto.
Sulla violazione della decisione 91/658 e del regolamento n. 1897/92
Argomenti della ricorrente
41 La ricorrente, che contesta il potere discrezionale della Commissione nell'approvazione di contratti come quello di cui trattasi nel caso di specie, sostiene che il prezzo che aveva concordato con la Ukrimpex offriva le condizioni di acquisto più favorevoli rispetto ai prezzi normalmente praticati sui mercati internazionali. Pertanto, al contrario di quanto deciso dalla Commissione, il contratto sarebbe conforme sia alla decisione 91/658 sia al regolamento n. 1897/92.
42 A questo proposito, si dovrebbe tenere conto dei tempi stretti convenuti per l'imbarco. Infatti, rispondendo al desiderio della Ukrimpex di una consegna rapida, tenuto conto dell'urgenza alimentare, due imprese soltanto avevano formulato un'offerta che prevedeva l'imbarco in giugno; poiché una di queste due imprese aveva poi ritirato l'offerta, solo quella della ricorrente presentava un interesse per la Ukrimpex.
43 La Commissione, inoltre, nel decidere che i prezzi concordati non erano accettabili, non avrebbe tenuto conto del fatto che i prezzi nel giugno 1993 erano superiori a quelli del luglio 1993, applicabili al nuovo raccolto.
44 I contratti stipulati da imprese terze, ai quali la convenuta fa riferimento, non sarebbero paragonabili ai contratti di cui si discute nel caso di specie. Sono infatti diverse le condizioni, specie quelle di consegna.
Giudizio del Tribunale
45 Dalla decisione risulta che la Commissione ha rifiutato di approvare il contratto stipulato tra la ricorrente e la Ukrimpex in quanto esso non offriva le condizioni di acquisto più favorevoli rispetto ai prezzi normalmente praticati sui mercati internazionali.
46 La Commissione ha così applicato uno dei criteri previsti dai testi che disciplinano il meccanismo del prestito comunitario. Le parti concordano sul fatto che la condizione relativa al prezzo è essenziale per il funzionamento del prestito. Essa, nei limiti in cui costituisce una garanzia dell'uso ottimale dei fondi messi a disposizione, mira infatti a tutelare tanto la Comunità, quale mutuante, quanto l'Ucraina, quale beneficiaria dell'assistenza alimentare.
47 Va respinta di primo acchito l'obiezione della ricorrente secondo la quale la Commissione avrebbe tenuto conto dei prezzi di luglio 1993 e non di quelli, superiori, di giugno 1993. E' chiaro infatti, innanzi tutto, che tale asserzione della ricorrente non trova alcun fondamento nella decisione impugnata, né nel fascicolo. Inoltre, poiché la Commissione aveva reso nota sin dal 10 giugno 1993 la sua opposizione al prezzo concordato, l'argomento della ricorrente risulta privo di fondamento.
48 Peraltro, la ricorrente non contesta che il prezzo da essa proposto non rifletteva di per sé le condizioni più favorevoli, ai sensi della normativa applicabile. In effetti, il confronto tra i prezzi proposti dai diversi offerenti indica che il prezzo concordato tra la ricorrente e la Ukrimpex era di gran lunga superiore a quello proposto dalle altre imprese.
49 Tuttavia, la ricorrente sostiene che, tenuto conto del fatto che essa era il solo offerente a garantire un imbarco entro il 15 giugno 1993, il prezzo proposto corrispondeva effettivamente alle condizioni di acquisto più favorevoli.
50 Poiché il regolamento n. 1897/92 esige che i contratti offrano le condizioni di acquisto più favorevoli, il prezzo proposto dev'essere valutato alla luce del complesso delle condizioni contrattuali e, in particolare, delle condizioni di consegna.
51 In questo esame complessivo la Commissione dispone di un potere discrezionale. Di conseguenza il controllo esercitato dal giudice comunitario deve limitarsi alla verifica del rispetto delle norme di procedura e di motivazione, dell'esattezza materiale dei fatti e dell'insussistenza di errore manifesto nella valutazione e di sviamento di potere (v., per esempio, sentenza del Tribunale 24 febbraio 2000, causa T-145/98, ADT Projekt/Commissione, Racc. pag. II-387, punto 147).
52 Occorre pertanto verificare se la ricorrente sia riuscita a dimostrare che la Commissione ha commesso un errore manifesto di valutazione nel ritenere che il prezzo di 137,47 ECU/tonnellata, per un imbarco garantito entro il 15 giugno 1993, non fosse conforme alla condizione prescritta dal regolamento n. 1897/92.
53 A questo proposito, occorre innanzitutto rilevare che, sebbene la ricorrente abbia sostenuto che prezzi più elevati erano giustificati a causa delle condizioni di consegna particolari, essa non ha peraltro fornito alcun elemento idoneo a quantificare questo sovrapprezzo, né alcun principio di prova al riguardo. Nulla spiega, per esempio, perché la garanzia di un imbarco entro il 15 giugno 1993 giustificherebbe un aumento di prezzo del 10% rispetto ad un imbarco garantito per il mese di giugno 1993, come risulta dalla seconda proposta della ricorrente. Né viene spiegato perché questa garanzia giustificherebbe un prezzo superiore tra il 20 e il 25% rispetto ai prezzi proposti dai concorrenti per consegne effettuate, a seconda delle offerte, nel «giugno/luglio 1993», tra il 1° e il 5 luglio 1993, ovvero tra il 1° e il 10 luglio 1993, secondo i casi.
54 Peraltro, se si tiene conto delle offerte della ricorrente più direttamente confrontabili con quelle dei suoi concorrenti, il prezzo offerto dalla prima appare superiore a quello offerto dai secondi. In realtà, soltanto la quarta offerta della ricorrente, la quale prevede solo una consegna più tardiva, tra il 15 luglio e il 15 agosto 1993, compreso il trasporto fino alla frontiera ungaro-ucraina, sembra leggermente più interessante rispetto alle offerte di terzi. Da ciò deriva che le altre offerte presentate dalla ricorrente non proponevano le condizioni di acquisto più favorevoli, ai sensi della normativa applicabile.
55 Il fascicolo sottoposto al Tribunale non permette pertanto di concludere che la notevole differenza esistente tra l'importo dell'offerta della ricorrente e quello delle offerte concorrenti corrispondeva effettivamente ad un supplemento di prezzo che sarebbe stato necessario per compensare un servizio particolare, ossia una data più prossima per l'imbarco delle merci.
56 Occorre pertanto concludere che la ricorrente non ha dimostrato che la Commissione avrebbe commesso un errore manifesto di valutazione nel decidere che il prezzo concordato di 137,47 ECU/tonnellata, per un imbarco assicurato entro il 15 giugno 1993, non offriva le condizioni di acquisto più favorevoli rispetto ai prezzi normalmente praticati sui mercati internazionali.
57 Di conseguenza, il ricorso dev'essere respinto nel suo complesso.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
58 Ai sensi dell'art. 87, n. 3, del regolamento di procedura, se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, il Tribunale può ripartire le spese o decidere che ciascuna parte sopporti le proprie. Nelle circostanze del caso di specie, si deve decidere che la Commissione sopporterà l'insieme delle spese sostenute sino alla pronuncia della sentenza della Corte 5 maggio 1998. La ricorrente sopporterà l'insieme delle spese sostenute dopo la pronuncia di tale sentenza.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Seconda Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La Commissione sopporterà l'insieme delle spese sostenute sino alla pronuncia della sentenza della Corte 5 maggio 1998. La ricorrente sopporterà l'insieme delle spese sostenute dopo la pronuncia di tale sentenza.