CELEX: 62000CJ0049
Traktatbrud
Mangelfuld gennemførelse af direktiv 82/501/EØF
Arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 16. februar 2000 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber i medfør af artikel 226 EF anlagt sag med påstand om, at det fastslås, at Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 6, stk. 3, litra a), og artikel 7, stk. 3, 5 og 8, i Rådets direktiv 89/391/EØF af 12. juni 1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet (EFT L 183, s. 1, herefter »direktivet«), idet den
- ikke har foreskrevet, at arbejdsgiveren skal vurdere alle risiciene for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed på arbejdsstedet
- har tilladt arbejdsgiveren at afgøre, om han vil henvende sig til serviceorganer uden for virksomheden med henblik på beskyttelse og forebyggelse, når personalet i virksomheden ikke er tilstrækkelig kompetent, og
- ikke har defineret de færdigheder og kvalifikationer, de personer skal have, som er ansvarlige for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og for forebyggelse af erhvervsbetingede risici.
Fællesskabsbestemmelserne
2 Direktivets artikel 6, stk. 3, litra a), pålægger arbejdsgiveren »under hensyn til arten af virksomhedens og/eller institutionens aktiviteter« at »vurdere risiciene for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, bl.a. ved valg af arbejdsudstyr, kemiske stoffer og præparater samt ved indretning af arbejdsstederne«.
3 Direktivets artikel 7 med overskriften »Beskyttelses- og forebyggelsestjenester« bestemmer i stk. 1 og 3:
»1. Med forbehold af de i artikel 5 og 6 omhandlede forpligtelser, udpeger arbejdsgiveren en eller flere arbejdstagere, som skal varetage aktiviteterne til beskyttelse og aktiviteterne til forebyggelse af erhvervsbetingede risici inden for virksomheden og/eller institutionen.
[...]
3. Hvis personalet i virksomheden og/eller institutionen ikke er tilstrækkelig kompetent med henblik på tilrettelæggelsen af disse aktiviteter til beskyttelse og forebyggelse, skal arbejdsgiveren henvende sig til kompetent sagkundskab (personer eller serviceorganer) uden for virksomheden og/eller institutionen.«
4 Direktivets artikel 7, stk. 5, bestemmer:
»Under alle omstændigheder skal:
- de udpegede arbejdstagere have tilstrækkelige færdigheder og råde over de nødvendige midler
- de eksterne personer eller serviceorganer, der rådspørges, have tilstrækkelige kvalifikationer og råde over de nødvendige personlige og faglige midler
og
- de udpegede arbejdstagere og de eksterne personer eller serviceorganer, der rådspørges, omfatte et tilstrækkeligt antal,
til at kunne påtage sig de pågældende aktiviteter til beskyttelse og forebyggelse under hensyntagen til virksomhedens og/eller institutionens størrelse og/eller de risici, arbejdstagerne er udsat for, samt disses placering i virksomheden og/eller institutionen som helhed.«
5 Det hedder i direktivets artikel 7, stk. 8, første afsnit:
»Medlemsstaterne definerer de tilstrækkelige færdigheder og kvalifikationer, der er omhandlet i stk. 5.«
Nationale bestemmelser
6 Gennemførelsen af direktivet i den italienske retsorden fandt sted ved lovdekret nr. 626 af 19. september 1994 (GURI (Lovtidende) nr. 265 af 12.11.1994, supplemento ordinario nr. 141, s. 5), som ændret ved lovdekret nr. 242 af 19. marts 1996 (GURI nr. 104 af 6.5.1996, supplemento ordinario nr. 75, s. 5, herefter »lovdekretet«).
7 Lovdekretets artikel 4, stk. 1, bestemmer:
»Under hensyn til karakteren af virksomhedens aktiviteter eller produktionsstedet vurderer arbejdsgiveren ved valget af arbejdsudstyr, stoffer eller kemiske sammensætninger, der skal anvendes, samt ved arbejdsstedets indretning risiciene for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed, herunder de risici, som berører grupper af arbejdere, der er udsat for særlige risici.«
8 Lovdekretets artikel 8 med overskriften »Forebyggelses- og beskyttelsestjeneste« bestemmer:
»1. Med forbehold af bestemmelserne i artikel 10 opretter arbejdsgiveren forebyggelses- og beskyttelsestjenesten i virksomheden eller produktionsenheden, eller overdrager dette til eksterne personer eller serviceorganer ifølge forskrifterne i denne artikel.
2. Arbejdsgiveren udpeger i virksomheden eller i produktionsenheden én eller flere personer, der under hans tilsyn skal varetage de i artikel 9 omhandlede opgaver, idet der blandt de nævnte personer skal indgå den afdelingsleder, som er i besiddelse af passende kvalifikationer og færdigheder. Sikkerhedsrepræsentanten skal dog rådspørges forinden.
3. De i stk. 2 nævnte arbejdstagere skal være tilstrækkelige i antal, være i besiddelse af de nødvendige færdigheder og råde over passende midler og tid til at varetage deres opgaver. Den virksomhed, de udøver for at varetage deres særlige opgave, kan ikke komme de pågældende personer til skade.
4. Med forbehold af bestemmelserne i stk. 2 kan arbejdsgiveren benytte eksterne personer, der er i besiddelse af de nødvendige faglige kundskaber for at fuldstændiggøre forebyggelses- eller beskyttelsesforanstaltningen.
5. Oprettelsen af forebyggelses- og beskyttelsestjenesten i virksomheden eller i produktionsenheden er dog obligatorisk i følgende tilfælde: a) i de industrivirksomheder, der omhandles i artikel 1 i dekret nr. 175 af 17. maj 1988 fra republikkens præsident, med senere ændringer, som er undergivet pligt til oplysning eller underretning i medfør af nævnte dekrets artikel 4 og 6; b) i varmekraftværker; c) i nukleare anlæg og laboratorier; d) i virksomheder, der fremstiller sprængstof, og i virksomheder, der fungerer som særskilt depot for sprængstoffer, krudt og ammunition; e) i industrivirksomheder med mere end 200 ansatte; f) i grubevirksomheder med mere end 50 ansatte; g) i sundheds- og kurindretninger, både i offentligt og privat regi.
6. Med forbehold af bestemmelserne i stk. 5 kan arbejdsgiveren, såfremt færdighederne hos de ansatte i virksomheden eller i en produktionsenhed er utilstrækkelige, henvende sig til eksterne personer eller serviceorganer, dog efter høring af sikkerhedsrepræsentanten.
7. Det eksterne serviceorgan skal være tilpasset de særlige forhold i forbindelse med den virksomhed eller produktionsenhed, til hvis fordel organet skal udøve sin virksomhed, herunder navnlig hvad angår antallet af arbejdstagere.
8. Lederen af det eksterne serviceorgan skal være i besiddelse af passende kvalifikationer og færdigheder.
9. Arbejds- og socialministeren kan ved dekret udstedt efter samråd med ministrene for sundhed og industri, handel og håndværk, sammen med det stående rådgivende udvalg, fastsætte betingelser og nærmere vilkår samt særlige procedurer for autorisation af de pågældende serviceorganer, ligesom der således kan fastsættes et mindsteantal af de arbejdstagere, som omhandles i stk. 3 og 7.
10. Når arbejdsgiveren henvender sig til eksterne personer eller serviceorganer, fritages han dog ikke for så vidt for sit ansvar på området.
11. Arbejdsgiveren meddeler Arbejdstilsynet og de lokale kompetente sundhedsforvaltninger, navnet på den udpegede person som leder af forebyggelses- og beskyttelsestjenesten internt eller eksternt i virksomheden. Denne meddelelse ledsages af en erklæring, som hvad angår den udpegede person indeholder en attest vedrørende a) de tilendebragte opgaver på området for forebyggelse og beskyttelse; b) den periode, i hvilken opgaverne er blevet tilendebragt; c) det faglige undervisningsforløb.«
De faktiske omstændigheder og den administrative procedure
9 I henhold til fremgangsmåden i EF-traktatens artikel 169, stk. 1 (nu artikel 226, stk. 1, EF), fremsendte Kommissionen, efter at have givet Den Italienske Republik lejlighed til at fremsætte sine bemærkninger, ved skrivelse af 19. oktober 1998 en begrundet udtalelse til nævnte medlemsstat, hvori den opfordrede denne til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at overholde sine forpligtelser i henhold til direktivet inden for en frist på to måneder fra meddelelsen af den begrundede udtalelse. Da Den Italienske Republik ikke svarede på udtalelsen, har Kommissionen anlagt denne sag.
Domstolens bemærkninger
Første klagepunkt
10 Ifølge Kommissionen skaber direktivets artikel 6, stk. 3, litra a), for arbejdsgiverne en pligt til at vurdere samtlige risici for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet. De tre former for risici, som nævnes i bestemmelsen, optræder udelukkende som eksempler på særlige risici, der skal vurderes. Det er grunden til, at Kommissionen med sit første klagepunkt gør gældende, at den italienske gennemførelsesbestemmelse, nemlig lovdekretets artikel 4, stk. 1, der blot pålægger arbejdsgiveren at vurdere de tre særlige former for risici, er i strid med direktivet.
11 Heroverfor har den italienske regering gjort gældende, at dette klagepunkt er uden grundlag. For det første indeholder de tre former for risici, som opregnes i direktivet og gengives i den nationale lovgivning, i realiteten samtlige risikokilder på arbejdsstederne. For det andet fastsætter de øvrige bestemmelser i lovdekretet samt andre nationale bestemmelser særlige pligter for arbejdsgiveren til at vurdere risiciene. Endelig pålægger civillovbogens artikel 2087 arbejdsgiveren pligt til at træffe foranstaltninger til beskyttelse af arbejdstagernes fysiske og psykiske integritet, hvilken pligt ikke vil kunne sikres overholdt uden en forudgående vurdering af de pågældende risici.
12 Indledningsvis må det fastslås, at det fremgår såvel af direktivets formål - der ifølge femtende betragtning gælder i relation til samtlige risici - som af affattelsen af direktivets artikel 6, stk. 3, litra a), at arbejdsgiverne har pligt til at vurdere samtlige risici for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed.
13 Desuden må det nærmere bemærkes, at de faglige risici, der skal vurderes af arbejdsgiverne, ikke er fastlagt én gang for alle, men er i stadig udvikling på grundlag af bl.a. den gradvise udvikling af arbejdsvilkårene og videnskabelige undersøgelser vedrørende faglige risici.
14 Heraf følger, at lovdekretets artikel 4, stk. 1, der ganske vist indeholder pligt for arbejdsgiveren til at vurdere særlige risici, men som begrænser rækkevidden af nævnte pligt til de tre former for risici, der nævnes som eksempel i direktivets artikel 6, stk. 3, litra a), ikke kan udgøre en korrekt gennemførelse af denne bestemmelse.
15 Med hensyn til den italienske regerings argument om, at andre bestemmelser i lovdekretet, ligesom andre nationale bestemmelser, indeholder særlige forpligtelser til at vurdere risici, og som påhviler arbejdsgiveren, må det forkastes, da der ikke herved kan rådes bod på den manglende gennemførelse af den almindelige pligt ifølge direktivet til at vurdere samtlige risici for arbejdstagerens sikkerhed og sundhed ved at træffe særlige foranstaltninger, som kun angår visse af de pågældende risici.
16 Hvad angår den italienske regerings argument på grundlag af civillovbogens artikel 2087 bemærkes blot, at arbejdsgiverens almindelige pligt til at træffe foranstaltninger til at beskytte arbejdstagerens fysiske og psykiske integritet, ikke er i overensstemmelse med den særlige forpligtelse til at vurdere samtlige risici for arbejdstagernes sundhed og sikkerhed med henblik på den målsætning, som forfølges ved direktivet og inden for den retlige ramme, der sættes af dette.
17 Civillovbogens artikel 2787 kan derfor ikke fritage Den Italienske Republik fra korrekt at gennemføre direktivets artikel 6, stk. 3, litra a), i national ret.
18 Herefter skal Kommissionens første klagepunkt om tilsidesættelse af direktivets artikel 6, stk. 3, litra a), lægges til grund.
Andet klagepunkt
19 Med det andet klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at lovdekretets artikel 8, stk. 6, hvorefter det står arbejdsgiveren frit for at henvende sig til eksterne serviceorganer, når virksomhedens personale ikke er tilstrækkelig kompetent, ganske åbenbart er i strid med den bindende regel i direktivets artikel 7, stk. 3.
20 Den italienske regering gør gældende, at lovdekretets artikel 8, stk. 6, læst i sammenhæng med de andre bestemmelser i nævnte artikel, herunder navnlig stk. 1 og 5, skal forstås således, at arbejdsgiveren, når der ikke er tilstrækkelig kompetence blandt personalet til at tilrettelægge beskyttelses- og forebyggelsesaktiviteter i virksomheden, er forpligtet til at ansætte personale med passende færdigheder eller at henvende sig til personer eller serviceorganer uden for virksomheden.
21 Herved kan der henvises til Domstolens faste praksis, hvorefter det for gennemførelsen af et direktiv i national ret ikke er absolut nødvendigt formelt og ordret at gentage direktivets bestemmelser i udtrykkelige specielle lovbestemmelser, men at det er tilstrækkeligt, at der foreligger en generel retlig ramme, der giver en sikker hjemmel for, at direktivet anvendes fuldt ud på en tilstrækkelig klar og præcis måde (jf. bl.a. dom af 16.11.2000, sag C-214/98, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 9601, præmis 49, og af 7.12.2000, sag C-38/99, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 10941, præmis 53).
22 Det er af hensyn til retssikkerheden særlig vigtigt, at de privates retsstilling er klar og bestemt, så de sættes i stand til at få fuld kendskab til deres rettigheder og i givet fald kan håndhæve rettighederne ved de nationale domstole (jf. dom af 19.9.1996, sag C-236/95, Kommissionen mod Grækenland, Sml. I, s. 4459, præmis 13).
23 Det må herved påpeges, at direktivets artikel 7, stk. 1 og 3, indeholder en forpligtelse for arbejdsgiveren til at indrette en forebyggelses- og beskyttelsestjeneste vedrørende de erhvervsbetingede risici i virksomheden, eller, såfremt personalet i virksomheden ikke er tilstrækkeligt kompetent, at henvende sig til kompetent sagkundskab uden for virksomheden.
24 Imidlertid har en arbejdsgiver efter ordlyden af lovdekretets artikel 8, stk. 6, mulighed for, men ingen pligt til, at henvende sig til personer eller serviceorganer uden for virksomheden, såfremt færdighederne hos virksomhedens arbejdstagere er utilstrækkelige.
25 Det fremgår derfor ikke af lovdekretets artikel 8, stk. 6, isoleret set, at arbejdsgiveren under alle omstændigheder skulle være forpligtet til at ansætte personale med passende færdigheder eller at henvende sig til personer eller serviceorganer uden for virksomheden for at varetage aktiviteterne med beskyttelse og forebyggelse af arbejdsbetingede risici i den pågældende virksomhed.
26 Der er følgelig tilbage at undersøge, om lovdekretets artikel 8, stk. 6, set i lyset af bestemmelsens øvrige stykker, herunder navnlig stk. 1 og 5, alligevel bør fortolkes som ønsket af den italienske regering.
27 Lovdekretets artikel 8, stk. 1, fastsætter ganske vist det princip, hvorefter arbejdsgiveren tilrettelægger beskyttelses- og forebyggelsestjenesten i virksomheden eller overdrager dette til personer eller serviceorganer uden for virksomheden, men nævnte bestemmelse henviser til de øvrige stykker i artikel 8 hvad angår den konkrete gennemførelse af princippet og synes ikke at ville give stk. 6 en anden betydning end den, som fremgår af dets ordlyd.
28 Således fremgår det ikke klart af lovdekretets artikel 8, stk. 1, at bestemmelsens stk. 6 skal fortolkes således, at den under alle omstændigheder forpligter arbejdsgiveren til at ansætte personale med de krævede færdigheder eller at henvende sig til personer eller serviceorganer uden for virksomheden, når der ikke foreligger tilstrækkelig kompetence inden for virksomheden.
29 Hvad angår lovdekretets artikel 8, stk. 5, som også påberåbes af den italienske regering, fastsætter denne bestemmelse en pligt for arbejdsgiveren til i visse ikke-udtømmende tilfælde at tilrettelægge forebyggelses- og beskyttelsestjenesten i virksomheden. Selv om denne bestemmelse skal fortolkes således, at den forpligter arbejdsgiveren til under alle omstændigheder at indføre forebyggelses- og beskyttelsestjenester i de i bestemmelsen nævnte tilfælde, følger det heraf ikke nødvendigvis, at arbejdsgiveren er forpligtet til at indrette sådanne tjenester i alle de andre tilfælde, herunder dem, som omfattes af lovdekretets artikel 8, stk. 6.
30 I øvrigt fører en læsning af lovdekretets artikel 8, stk. 6, i lyset af denne artikels andre bestemmelser ikke til en anden fortolkning.
31 Under disse omstændigheder må det konkluderes, at den fortolkning af lovdekretets artikel 8, stk. 6, som påberåbes af den italienske regering - hvorefter arbejdsgiveren under alle omstændigheder er forpligtet til at ansætte personer med de krævede færdigheder eller henvende sig til personer eller serviceorganer uden for virksomheden - ikke udtrykkes tilstrækkeligt klart og præcist i ordlyden af nævnte bestemmelse eller af den retlige sammenhæng, den befinder sig i.
32 Følgelig skal Kommissionens andet klagepunkt om tilsidesættelse af direktivets artikel 7, stk. 3, lægges til grund.
Tredje klagepunkt
33 Med det tredje klagepunkt har Kommissionen gjort gældende, at Den Italienske Republik har tilsidesat direktivets artikel 7, stk. 5 og 8, da den ikke har indført klare og detaljerede regler vedrørende de krævede kompetencer for de personer, der bliver ansvarlige for beskyttelsen mod og forebyggelsen af erhvervsbetingede risici i virksomheden.
34 Den italienske regering har gjort gældende, at den har overdraget arbejdsgiveren ansvaret for at fastsætte de kriterier, efter hvilke man skal vurdere, om der faktisk foreligger de færdigheder og kvalifikationer, som er nødvendige for at udøve de nævnte opgaver. I øvrigt indeholder lovdekretets artikel 8, stk. 9, mulighed for, at den ansvarlige minister kan fastsætte regler for autorisation af de tjenester, som skal varetage beskyttelsen mod og forebyggelsen af de erhvervsbetingede risici. Desuden indeholder lovdekretets artikel 8, stk. 11, en forpligtelse for arbejdsgiveren til at meddele de kompetente nationale myndigheder oplysninger vedrørende de personer, som er ansvarlige for de nævnte tjenester.
35 Herom må det fastslås, at det i medfør af direktivets artikel 7, stk. 8, påhviler medlemsstaterne at definere de tilstrækkelige færdigheder og kvalifikationer for de personer eller serviceorganer, der er omhandlet i stk. 5 i nævnte bestemmelse, som varetager opgaverne med beskyttelse mod og forebyggelse af erhvervsbetingede risici i virksomhederne.
36 Gennemførelsen af denne forpligtelse indebærer, at medlemsstaterne skal vedtage lov- eller forvaltningsforskrifter i overensstemmelse med direktivets krav og give meddelelse om disse til de berørte virksomheder ved egnede midler med henblik på, at de kan få kendskab til deres pligter på området og de kompetente nationale myndigheder mulighed for at undersøge, om disse foranstaltninger overholdes.
37 Den Italienske Republiks løsning bestående i til arbejdsgiveren at overdrage ansvaret for at fastsætte de nødvendige færdigheder og kvalifikationer for at varetage opgaverne med beskyttelse mod og forebyggelse af erhvervsbetingede risici, opfylder helt åbenbart ikke kravene i direktivets artikel 7, stk. 5 og 8.
38 Vedrørende lovdekretets artikel 8, stk. 9, der indeholder en mulighed for de nationale myndigheder til at indføre foranstaltninger til beskyttelse mod og forebyggelse af erhvervsbetingede risici, må det fastslås, at der er tale om en fakultativ bestemmelse, og den italienske regering ikke har fremlagt noget forhold til påvisning af, at de nationale myndigheder har gjort brug af denne mulighed.
39 Hvad endelig angår lovdekretets artikel 8, stk. 11, bemærkes blot, at denne bestemmelse ikke har til formål at indføre regler vedrørende færdighederne og kvalifikationerne for de personer, der er ansvarlige for beskyttelses- og forebyggelsestjenesterne i relation til de erhvervsbetingede risici, men at den angår arbejdsgiverens meddelelse til de kompetente nationale myndigheder af oplysningerne vedrørende disse personer.
40 Herefter skal Kommissionens tredje klagepunkt om tilsidesættelse af direktivets artikel 7, stk. 5 og 8, også lægges til grund.
41 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det fastslås, at
Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til direktivets artikel 6, stk. 3, litra a), og artikel 7, stk. 3, 5 og 8, idet den
- ikke har foreskrevet, at arbejdsgiveren skal vurdere alle risiciene for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed på arbejdsstedet
- har tilladt arbejdsgiveren at afgøre, om han vil henvende sig til serviceorganer uden for virksomheden med henblik på beskyttelse og forebyggelse, når personalet i virksomheden ikke er tilstrækkelig kompetent, og
- ikke har defineret de færdigheder og kvalifikationer, de personer skal have, som er ansvarlige for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og for forebyggelse af erhvervsbetingede risici.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
42 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand om, at Den Italienske Republik tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Den Italienske Republik har tabt sagen, bør det pålægges den at betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Femte Afdeling)
1) Den Italienske Republik har tilsidesat de forpligtelser, der påhviler den i henhold til artikel 6, stk. 3, litra a), og artikel 7, stk. 3, 5 og 8, i Rådets direktiv 89/391/EØF af 12. juni 1989 om iværksættelse af foranstaltninger til forbedring af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed under arbejdet, idet den
- ikke har foreskrevet, at arbejdsgiveren skal vurdere alle risiciene for arbejdstagernes sikkerhed og sundhed på arbejdsstedet
- har tilladt arbejdsgiveren at afgøre, om han vil henvende sig til serviceorganer uden for virksomheden med henblik på beskyttelse og forebyggelse, når personalet i virksomheden ikke er tilstrækkelig kompetent, og
- ikke har defineret de færdigheder og kvalifikationer, de personer skal have, som er ansvarlige for beskyttelse af arbejdstagernes sikkerhed og sundhed og for forebyggelse af erhvervsbetingede risici.
2) Den Italienske Republik betaler sagens omkostninger.