CELEX: 61997CJ0319
Artikel 100a, Absatz 4 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 95 Absätze 4 bis 9 EG)
Richtlinie 94/36/EG über Farbstoffe, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen
Mitteilung hiervon abweichender nationaler Vorschriften
Fehlende Bestätigung durch die Kommission
Wirkung

1 Das Landskrona tingsrätt hat mit Beschluß vom 6. August 1997, beim Gerichtshof eingegangen am 16. September 1997, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) drei Fragen nach der Auslegung des Artikels 100a Absatz 4 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 95 Absätze 4 bis 9 EG) sowie der Richtlinie 94/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 30. Juni 1994 über Farbstoffe, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen (ABl. L 237, S. 13; nachstehend: Richtlinie) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Strafverfahren, das die schwedische Staatsanwaltschaft gegen Herrn Kortas (im folgenden: der Angeklagte) wegen Verstosses gegen die Vorschriften über die Verwendung von Farbstoffen in Lebensmitteln eingeleitet hat.
3 Dem Angeklagten wird vorgeworfen, bis zum 15. September 1995 in seinem Geschäft aus Deutschland eingeführte Süßwaren verkauft zu haben, die einen Farbstoff mit der Bezeichnung E 124 oder "Cochenillerot" enthielten. Nach § 6 des Livsmedelslag (1971:511) (Lebensmittelgesetz) dürfen Lebensmitteln nur Stoffe zugesetzt werden, die für das betreffende Lebensmittel zugelassen sind. Für die Zeit vom 1. Januar 1994 bis 30. Juni 1996 ergaben sich die zugelassenen Zusätze aus den Anhängen der Statens livsmedelsverks kungörelse (1993:33) om livsmedelstillsatser (Bekanntmachung der staatlichen Lebensmittelbehörde über Zusatzstoffe in Lebensmitteln). Für den anschließenden Zeitraum ergeben sie sich aus der Statens livsmedelsverks kungörelse (1995:31) med föreskrifter om allmänna raad om livsmedelstillsatser (Bekanntmachung der staatlichen Lebensmittelbehörde über allgemeine Richtlinien für Zusatzstoffe in Lebensmitteln), die seit dem 1. Juli 1996 gilt. Nach den genannten Vorschriften ist der Farbstoff E 124 nicht als Zusatz zu Süßwaren zugelassen. Durch § 30 des schwedischen Lebensmittelgesetzes ist das Verbot mit Strafe bewehrt.
4 Der Farbstoff E 124 gehört allerdings zu denen, deren Verwendung in Süßwaren durch die Richtlinie zugelassen wird. Nach Artikel 2 Absätze 1 und 2 der Richtlinie dürfen nämlich die in Anhang I aufgeführten Stoffe unter bestimmten, in den Anhängen III bis V festgelegten Bedingungen als Farbstoffe in Lebensmitteln verwendet werden. Der Farbstoff E 124 gehört zu diesen Stoffen, die bis zu einer Gesamtkonzentration von 50 mg/kg oder 50 mg/l verwendet werden dürfen.
5 Nach Artikel 9 der Richtlinie hatten die Mitgliedstaaten bis zum 31. Dezember 1995 die erforderlichen Rechts- und Verwaltungsvorschriften zu erlassen, um dieser Richtlinie nachzukommen, die aufgrund von Artikel 100a des Vertrages erlassen worden war.
6 Artikel 100a Absatz 4 bestimmt:
"Hält es ein Mitgliedstaat, wenn der Rat mit qualifizierter Mehrheit eine Harmonisierungsmaßnahme erlassen hat, für erforderlich, einzelstaatliche Bestimmungen anzuwenden, die durch wichtige Erfordernisse im Sinne des Artikels 36 oder in bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz gerechtfertigt sind, so teilt er diese Bestimmungen der Kommission mit.
Die Kommission bestätigt die betreffenden Bestimmungen, nachdem sie sich vergewissert hat, daß sie kein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung und keine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.
In Abweichung von dem Verfahren der Artikel 169 und 170 kann die Kommission oder ein Mitgliedstaat den Gerichtshof unmittelbar anrufen, wenn die Kommission oder der Staat der Auffassung ist, daß ein anderer Mitgliedstaat die in diesem Artikel vorgesehenen Befugnisse mißbraucht."
7 Das Königreich Schweden ist aufgrund der am 24. Juni 1994 unterzeichneten Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl. 1994, C 241, S. 21; im folgenden: Beitrittsakte) mit Wirkung vom 1. Januar 1995 Mitglied der Gemeinschaft geworden.
8 Artikel 151 der Beitrittsakte gab den neuen Mitgliedstaaten die Möglichkeit, zeitweilig von den Rechtsakten der Organe, die zwischen dem 1. Januar 1994 und dem Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags erlassen wurden, abzuweichen. Artikel 151 Absatz 2 bestimmt:
"Auf ordnungsgemäß begründeten Antrag eines der neuen Mitgliedstaaten kann der Rat einstimmig auf Vorschlag der Kommission vor dem 1. Januar 1995 Maßnahmen ergreifen, die zeitweilige Abweichungen von den Rechtsakten der Organe beinhalten, welche zwischen dem 1. Januar 1994 und dem Zeitpunkt der Unterzeichnung des Beitrittsvertrags erlassen worden sind."
9 Entsprechend Artikel 151 der Beitrittsakte stellte das Königreich Schweden am 26. Juli 1994 bei der Kommission den Antrag, das Verbot der Verwendung des Farbstoffes E 124 in Lebensmitteln aufrechterhalten zu dürfen. Offenbar haben zwischen der schwedischen Regierung und der Kommission Gespräche stattgefunden, deren Ergebnis war, daß das Königreich Schweden nicht die für die Aufrechterhaltung des Verbots dieses Farbstoffes erforderliche Ausnahmegenehmigung erhalten konnte.
10 Am 5. November 1995 richtete die schwedische Regierung einen Abweichungsantrag gemäß Artikel 100a Absatz 4 des Vertrages an die Kommission und unterrichtete sie über ihre Absicht, die geltenden nationalen Vorschriften betreffend den fraglichen Farbstoff weiterhin anzuwenden. Sie begründete ihren Antrag u. a. damit, daß gesundheitliche Gefahren drohen könnten, wenn die Verwendung einiger der in der Richtlinie zugelassenen Farbstoffe in Schweden erlaubt würde. Es sei nämlich bekannt, daß diese beim Menschen hypersensible Reaktionen wie Nesselfieber und Asthma auslösen könnten; die ablehnende Haltung Schwedens gegenüber solchen Farbstoffen sei hierauf zurückzuführen.
11 Die Kommission antwortete nicht auf die Mitteilung der schwedischen Regierung. In Beantwortung einer vom Gerichtshof gestellten Frage teilte die Kommission mit Schreiben vom 16. Juli 1998 mit, binnen kurzem werde eine Entscheidung getroffen.
12 Gestützt auf Artikel 2 Absätze 1 und 2 der Richtlinie, die unter bestimmten Voraussetzungen den Farbstoff E 124 als Zusatz zu Süßwaren zulassen, hat der Angeklagte vorgetragen, die gegen ihn eingeleiteten Strafverfolgungsmaßnahmen seien auf nationale Rechtsvorschriften gestützt, die dem Gemeinschaftsrecht zuwiderliefen, und müssten daher eingestellt werden. Die Staatsanwaltschaft hat demgegenüber vorgetragen, da die Kommission über Jahre hinweg nicht auf die Mitteilung des Königreichs Schweden reagiert habe, sei davon auszugehen, daß diesem eine Abweichung von den Vorschriften der Richtlinie gestattet worden sei.
13 Das vorlegende Gericht, bei dem das Verfahren in erster Instanz anhängig ist, fragt sich, ob die Richtlinie in einem solchen Fall dem nationalen Recht vorgeht und ob ihr unmittelbare Wirkung zuzuerkennen ist. Wie sich aus dem Ausgangssachverhalt ergebe, sei das zum Zeitpunkt der Urteilsverkündung geltende Strafgesetz anzuwenden, auch wenn die dem Angeklagten vorgeworfenen Handlungen vor Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie am 31. Dezember 1995 begangen worden seien. § 5 des Lag (1964:163) om införande av brottsbalken (Gesetz zur Einführung des Strafgesetzbuchs) bestimme nämlich: "Die Strafe bestimmt sich nach dem Gesetz, das zur Zeit der Tat gilt. Gilt bei Verkündung des Urteils ein anderes Gesetz, so ist das Gesetz anzuwenden, das Straffreiheit oder eine mildere Strafe vorsieht." Da die Vorschriften der Richtlinie für den Angeklagten günstiger als diejenigen des nationalen Rechts seien, sei es von Bedeutung, ob der Richtlinie unmittelbare Wirkung zukomme.
14 Aufgrund dieser Erwägungen hat das Landskrona tingsrätt das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Kann eine nach Artikel 100a EG-Vertrag zustandegekommene Richtlinie unmittelbare Wirkung entfalten?
2. Falls diese Frage bejaht wird: Kann eine solche Richtlinie auch dann unmittelbare Wirkung entfalten, wenn der Staat eine Mitteilung nach Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag gemacht hat?
3. Falls Frage 2 bejaht wird: Welche Auswirkungen hat die Mitteilung des Staates auf die Frage der unmittelbaren Wirkung in dem Zeitraum
a) zwischen Mitteilung und Antwort,
b) nach der Antwort?
Zur Zulässigkeit der Vorabentscheidungsfragen
15 Die dänische und die niederländische Regierung tragen vor, die Entscheidung im Ausgangsverfahren hänge nicht von der Beantwortung der Vorabentscheidungsfragen ab, da es in diesem Verfahren um Handlungen aus der Zeit vor Ablauf der Frist für die Umsetzung der Richtlinie gehe und die Mitgliedstaaten gegenüber ihren Bürgern keine Verpflichtungen aus einer Richtlinie zu übernehmen hätten, bevor eine solche Frist abgelaufen sei.
16 Hierzu genügt die Feststellung, daß das vorlegende Gericht, das in einem Strafverfahren zu entscheiden hat, im Zeitpunkt der Verkündung seines Urteils das mildeste Gesetz anzuwenden hat. Da die Vorschriften der Richtlinie für den Angeklagten günstiger als diejenigen des geltenden nationalen Rechts sind, sind die vorgelegten Fragen für die Verkündung des Urteils offensichtlich erforderlich.
17 Aus dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Richtlinie können sich daher keine Zweifel hinsichtlich der Zulässigkeit der Vorabentscheidungsfragen ergeben.
18 Die französische Regierung hat Zweifel an der Zulässigkeit der zweiten Frage, die für die Entscheidung im Ausgangsverfahren nicht erforderlich sei. Das Königreich Schweden sei an der Verabschiedung der Richtlinie nicht beteiligt gewesen, da es noch nicht Mitglied der Gemeinschaft gewesen sei, so daß es sich nicht auf Artikel 100a Absatz 4 des Vertrages berufen könne.
19 Hierzu genügt die Feststellung, daß sich aus dem Wortlaut des Artikels 100a Absatz 4 des Vertrages nicht ergibt, daß ein Staat, der nach Verabschiedung einer Richtlinie Mitglied der Europäischen Union geworden ist, sich gegenüber dieser Richtlinie nicht auf diese Bestimmung berufe könnte.
Zur ersten Frage
20 Die erste Frage des vorlegenden Gerichts geht im wesentlichen dahin, ob eine Richtlinie unmittelbare Wirkung entfalten kann, obwohl Artikel 100a des Vertrages ihre Rechtsgrundlage ist und Absatz 4 dieser Bestimmung den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gibt, eine Abweichung von der Durchführung dieser Richtlinie zu beantragen.
21 Nach ständiger Rechtsprechung (vgl. insbesondere Urteile vom 19. Januar 1982 in der Rechtssache 8/81, Becker, Slg. 1982, 53, Randnr. 25, vom 22. Juni 1989 in der Rechtssache 103/88, Fratelli Costanzo, Slg. 1989, 1839, Randnr. 29, und vom 17. September 1996 in den verbundenen Rechtssachen C-246/94 bis C-249/94, Cooperativa Agricola Zootecnica S. Antonio u. a., Slg. 1996, I-4373, Randnr. 17) können sich die einzelnen in all den Fällen, in denen Bestimmungen einer Richtlinie inhaltlich unbedingt und hinreichend genau sind, vor einem nationalen Gericht gegenüber dem Staat auf diese Bestimmungen berufen, wenn dieser die Richtlinie nicht fristgemäß oder nur unzulänglich in das nationale Recht umgesetzt hat.
22 Die Beurteilung der unmittelbaren Wirkung darf nicht davon abhängen, daß die Mitgliedstaaten aufgrund der Rechtsgrundlage einer Richtlinie die Möglichkeit haben, bei der Kommission einen Antrag auf Abweichung von der Durchführung dieser Richtlinie zu stellen, wenn ihnen dies erforderlich erscheint. Die generelle Fähigkeit einer Richtlinie, unmittelbare Wirkung zu entfalten, hängt nämlich nicht von ihrer Rechtsgrundlage ab, sondern ausschließlich von den ihr innewohnenden Eigenschaften, wie sie in der vorstehenden Randnummer dieses Urteils wiedergegeben sind.
23 Auf die erste Frage ist daher zu antworten, daß eine Richtlinie unmittelbare Wirkung entfalten kann, obwohl Artikel 100a des Vertrages ihre Rechtsgrundlage ist und Absatz 4 dieser Bestimmung den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gibt, eine Abweichung von der Durchführung dieser Richtlinie zu beantragen.
Zur zweiten und dritten Frage
24 Die zweite und dritte Frage des vorlegenden Gerichts, die gemeinsam zu prüfen sind, gehen im wesentlichen dahin, ob die unmittelbare Wirkung einer Richtlinie, deren Umsetzungsfrist abgelaufen ist, durch die gemäß Artikel 100a Absatz 4 des Vertrages erfolgte Mitteilung eines Mitgliedstaats, die auf die Bestätigung nationaler Vorschriften gerichtet ist, die von dieser Richtlinie abweichen, berührt wird.
25 Vorab ist festzuhalten, daß ein Mitgliedstaat, der nach Ablauf der Übergangsfrist oder nach Inkrafttreten einer Harmonisierungsmaßnahme im Sinne des Artikels 100a Absatz 1 des Vertrages von dieser Maßnahme abweichende nationale Vorschriften weiterhin anzuwenden beabsichtigt, gehalten ist, diese der Kommission mitzuteilen.
26 Ferner ist festzuhalten, daß die Kommission sich zu vergewissern hat, daß alle Voraussetzungen, die es einem Mitgliedstaat erlauben, sich auf die in Artikel 100a Absatz 4 vorgesehene Ausnahme zu berufen, vorliegen. Hierzu hat sie sich zu vergewissern, daß die fraglichen Vorschriften durch die in Artikel 100a Absatz 4 Unterabsatz 1 aufgeführten wichtigen Erfordernisse gerechtfertigt sind und weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten darstellen.
27 Das in dieser Bestimmung vorgesehene Verfahren soll gewährleisten, daß kein Mitgliedstaat eine von den harmonisierten Bestimmungen abweichende nationale Regelung anwenden kann, ohne daß dies von der Kommission bestätigt worden ist.
28 Wie sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergibt (Urteil vom 17. Mai 1994 in der Rechtssache C-41/93, Frankreich/Kommission, Slg. 1994, I-1829, Randnrn. 29 f.), würde den Maßnahmen zur Angleichung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten, die den innergemeinschaftlichen Handelsverkehr behindern können, nämlich ihre Wirkung genommen, wenn die Mitgliedstaaten die Möglichkeit behielten, einseitig eine davon abweichende einzelstaatliche Regelung anzuwenden; ein Mitgliedstaat ist daher erst dann befugt, die gemäß Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag mitgeteilten einzelstaatlichen Bestimmungen anzuwenden, wenn diese durch Entscheidung der Kommission bestätigt worden sind.
29 Das vorlegende Gericht fragt sich, ob es in dem Fall, daß die Kommission auf eine Mitteilung, die ihr ein Mitgliedstaat macht, nicht reagiert, nicht eine Ausnahme von diesem Grundsatz gibt.
30 Hierzu vertreten die schwedische, die dänische, die französische, die niederländische und die österreichische Regierung die Auffassung, der vom Gerichtshof in dem zitierten Urteil Frankreich/Kommission aufgestellte Grundsatz könne keine Anwendung finden, wenn die Antwort der Kommission nicht so schnell wie möglich bzw. innerhalb einer angemessenen Frist erfolge. Da die Mitteilung durch das Königreich Schweden 1995 erfolgt sei und bisher keine Antwort der Kommission ergangen sei, geböten es die Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes, daß die Bestätigung der nationalen Vorschriften durch die Kommission nach einem derart langen Zeitraum als erfolgt gelten müsse.
31 Die schwedische und die österreichische Regierung machen geltend, der Zeitraum, über den die Kommission in diesem Zusammenhang verfüge, könne sich an der Frist von zwei Monaten ausrichten, die der Gerichtshof im Rahmen des Verfahrens nach Artikel 93 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 EG) betreffend die Kontrolle staatlicher Beihilfen als angemessen angesehen habe (vgl. Urteil vom 20. März 1984 in der Rechtssache 84/82, Deutschland/Kommission, Slg. 1984, 1451, Randnr. 11), während die französische Regierung vorschlägt, sich am Begriff der "kurzen Frist" zu orientieren, wie er im Rahmen der Durchführung der Richtlinie 89/107/EWG des Rates vom 21. Dezember 1988 zur Angleichung der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten über Zusatzstoffe, die in Lebensmitteln verwendet werden dürfen (ABl. 1989, L 40, S. 27), verwendet werde.
32 Die niederländische Regierung schlägt vor, nach dem Vorbild des Artikels 95 Absatz 6 EG eine Frist von sechs Monaten zugrunde zu legen. Aus dieser Neufassung, durch die Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag geändert und ersetzt werde, ergebe sich nämlich, daß die nationalen Vorschriften als gebilligt gälten, wenn die Kommission innerhalb eines Zeitraums von sechs Monaten nach deren Mitteilung keine Entscheidung getroffen hat.
33 Hierzu ist festzustellen, daß Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag der Kommission keine Frist für die Entscheidung über die ihr mitgeteilten nationalen Vorschriften setzt. Das Fehlen einer zeitlichen Beschränkung für das Tätigwerden der Kommission wird im übrigen dadurch bestätigt, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber es im Vertrag von Amsterdam für erforderlich gehalten hat, dieser eine Frist von sechs Monaten für die Prüfung der besagten Bestimmungen zu setzen. Jedoch steht fest, daß eine solche Frist zu dem Zeitpunkt, als das Königreich Schweden seinen Antrag auf Abweichung von der Richtlinie mitteilte, nicht bestand.
34 Der Umstand, daß im vorliegenden Fall keine Frist gesetzt war, kann die Kommission jedoch nicht von ihrer Pflicht befreien, im Rahmen ihrer Aufgaben entsprechend zuegig zu handeln. Artikel 100a Absatz 4 Unterabsatz 1 EG-Vertrag betrifft nämlich nationale Vorschriften, die nach Auffassung eines Mitgliedstaats durch wichtige Erfordernisse im Sinne des Artikels 36 EG-Vertrag oder in bezug auf den Schutz der Arbeitsumwelt oder den Umweltschutz gerechtfertigt sind.
35 Aufgrund dessen ist bei der Durchführung des in Artikel 100a Absatz 4 vorgesehenen Mitteilungsverfahrens eine loyale Zusammenarbeit zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten erforderlich. Was letztere angeht, haben sie nach Artikel 5 EG-Vertrag (jetzt Artikel 10 EG) die mit einer Harmonisierungsmaßnahme unvereinbaren nationalen Vorschriften, die sie beibehalten wollen, so früh wie möglich mitzuteilen. Die Kommission muß ihrerseits ebenso zuegig handeln und die ihr vorgelegten nationalen Vorschriften so schnell wie möglich prüfen. Dies war bei der Prüfung der Mitteilung, um die es im Ausgangsverfahren geht, offensichtlich nicht der Fall.
36 Handelt die Kommission im Zusammenhang mit einer von einem Mitgliedstaat im Rahmen des Artikels 100a Absatz 4 EG-Vertrag vorgenommenen Mitteilung nicht zuegig, kann dies zwar eine Verletzung der ihr obliegenden Pflichten darstellen, doch steht eine solche Verletzung der vollen Anwendung der fraglichen Richtlinie nicht entgegen.
37 Wenn der Mitgliedstaat der Auffassung ist, daß die Kommission gegen ihre Verpflichtungen verstösst, kann er nach den Bestimmungen des Vertrages, insbesondere denjenigen des Artikels 175 EG-Vertrag (jetzt Artikel 232 EG) beim Gerichtshof Klage auf Feststellung dieses Verstosses erheben und gegebenenfalls im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes den Erlaß der erforderlichen einstweiligen Anordnungen beantragen.
38 Auf die zweite und dritte Frage ist daher zu antworten, daß die unmittelbare Wirkung einer Richtlinie, deren Umsetzungsfrist abgelaufen ist, durch die gemäß Artikel 100a Absatz 4 des Vertrages erfolgte Mitteilung eines Mitgliedstaats, die auf die Bestätigung nationaler Vorschriften gerichtet ist, die von dieser Richtlinie abweichen, nicht berührt wird, und zwar auch dann nicht, wenn die Kommission auf eine solche Mitteilung nicht reagiert hat.
Kostenentscheidung
Kosten
39 Die Auslagen der schwedischen, der dänischen, der französischen, der niederländischen, der österreichischen und der finnischen Regierung sowie der Kommission, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom Landskrona tingsrätt mit Beschluß vom 6. August 1997 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
1. Eine Richtlinie kann unmittelbare Wirkung entfalten, obwohl Artikel 100a des Vertrages (nach Änderung jetzt Artikel 95 EG) ihre Rechtsgrundlage ist und Absatz 4 dieser Bestimmung den Mitgliedstaaten die Möglichkeit gibt, eine Abweichung von der Durchführung dieser Richtlinie zu beantragen.
2. Die unmittelbare Wirkung einer Richtlinie, deren Umsetzungsfrist abgelaufen ist, wird durch die gemäß Artikel 100a Absatz 4 EG-Vertrag erfolgte Mitteilung eines Mitgliedstaats, die auf die Bestätigung nationaler Vorschriften gerichtet ist, die von dieser Richtlinie abweichen, nicht berührt, und zwar auch dann nicht, wenn die Kommission auf eine solche Mitteilung nicht reagiert hat.