CELEX: 62002CJ0350
Manquement d'État
Traitement des données à caractère personnel et protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications
Articles 6 et 9 de la directive 97/66/CE
Nécessité d'une identification précise des griefs dans l'avis motivé

Par requête déposée au greffe de la Cour le 1
er
octobre 2002, la Commission des Communautés européennes a introduit, en vertu de l’article 226 CE, un recours visant à faire
constater que, en ne prenant pas toutes les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour
transposer en droit national les articles 6 et 9 de la directive 97/66/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 décembre
1997, concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications
(JO 1998, L 24, p. 1) ou, du moins, en ne lui communiquant pas ces dispositions, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations
qui lui incombent en vertu du traité CE.
Le cadre juridique
Les dispositions communautaires
Aux termes de son article 1
er
, paragraphe 1, la directive 97/66, en vigueur à l’époque des faits, concernait «l’harmonisation des dispositions des États
membres nécessaires pour assurer un niveau équivalent de protection des droits et libertés fondamentaux, et en particulier
du droit à la vie privée, en ce qui concerne le traitement des données à caractère personnel dans le secteur des télécommunications,
ainsi que la libre circulation de ces données et des équipements et services de télécommunications dans la Communauté».
L’article 6 de la directive 97/66 disposait:
«1.

Les données relatives au trafic concernant les abonnés et les utilisateurs traitées en vue d’établir des communications et
stockées par le fournisseur d’un réseau public de télécommunications et/ou d’un service de télécommunications accessible au
public doivent être effacées ou rendues anonymes dès que la communication est terminée, sans préjudice des dispositions des
paragraphes 2, 3 et 4.
2.

Dans le but d’établir les factures des abonnés et aux fins des paiements pour interconnexion, les données énumérées à l’annexe
peuvent être traitées. Un tel traitement n’est autorisé que jusqu’à la fin de la période au cours de laquelle la facture peut
être légalement contestée ou des poursuites engagées pour en obtenir le paiement.
3.

Dans le but de commercialiser ses propres services de télécommunications, le prestataire d’un service de télécommunications
accessible au public peut traiter les données visées au paragraphe 2, pour autant que l’abonné ait donné son consentement.
4.

Le traitement des données relatives au trafic et à la facturation doit être restreint aux personnes agissant sous l’autorité
des fournisseurs de réseaux publics de télécommunications et/ou de services de télécommunications accessibles au public chargées
d’assurer la facturation ou la gestion du trafic, de répondre aux demandes de la clientèle, de détecter les fraudes et de
commercialiser les services de télécommunications du prestataire; ce traitement doit se limiter à ce qui est nécessaire à
de telles activités.
5.

Les paragraphes 1, 2, 3 et 4 s’appliquent sans préjudice de la possibilité qu’ont les autorités compétentes de se faire communiquer
des données relatives à la facturation ou au trafic conformément à la législation en vigueur dans le but de régler des litiges,
notamment en matière d’interconnexion ou de facturation.»
L’article 9 de la directive 97/66 était libellé en ces termes:
«Les États membres veillent à l’existence de procédures transparentes régissant les modalités grâce auxquelles un fournisseur
d’un réseau public de télécommunications et/ou d’un service de télécommunications accessible au public peut passer outre à
la suppression de l’indication de l’identification de la ligne appelante:
a)
à titre temporaire, lorsqu’un abonné demande l’identification d’appels malveillants ou dérangeants; dans ce cas, conformément
au droit interne, les données permettant d’identifier l’abonné appelant seront conservées et communiquées par le fournisseur
d’un réseau public de télécommunications et/ou d’un service de télécommunications accessible au public;
b)
ligne par ligne pour les organismes répondant à des appels d’urgence et reconnus comme tels par un État membre, y compris
les services de police, les services d’ambulances et les pompiers, dans le but de répondre à de tels appels.»
L’annexe de la directive 97/66 énonçait:
«Aux fins de l’article 6 paragraphe 2, peuvent être traitées les données visées ci-après indiquant:
–
le numéro ou le poste de l’abonné,
–
l’adresse de l’abonné et le type de poste,
–
le nombre total d’unités à facturer pour la période de facturation,
–
le numéro de l’abonné appelé,
–
le type d’appels, l’heure à laquelle ils ont commencé et la durée des appels effectués et/ou la quantité de données transmises,
–
la date de l’appel ou du service,
–
d’autres informations relatives aux paiements, telles que celles qui concernent le paiement anticipé, le paiement échelonné,
la déconnexion et les rappels.»
L’article 15, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 97/66 prévoyait que les États membres mettent en vigueur les dispositions
nécessaires pour se conformer à cette directive au plus tard le 24 octobre 1998. Le paragraphe 4 de ce même article disposait
que les États membres communiquent à la Commission le texte des dispositions de droit interne qu’ils adoptent dans le domaine
régi par ladite directive.
Les dispositions nationales
La Wet houdende regels inzake de telecommunicatie (loi portant réglementation dans le domaine des télécommunications, ci-après la «Telecommunicatiewet»), promulguée le 19 octobre
1998 (
Staatsblad
1998, p. 610), comporte un titre 11 visant à transposer la directive 97/66.
L’article 11.5 de la Telecommunicatiewet, qui concerne la transposition de l’article 6 de la directive 97/66, est rédigé comme
suit:
«1.

En vue de la protection des données à caractère personnel et de la vie privée, le fournisseur d’un réseau public de télécommunications
et le fournisseur d’un service public de télécommunications font en sorte que, lorsque la communication est terminée, les
données traitées relatives au trafic concernant les abonnés et les utilisateurs, qui seront déterminées par mesure générale
d’administration, soient effacées ou rendues anonymes.
2.

Par dérogation au paragraphe 1, les données relatives au trafic peuvent être traitées uniquement si et dans la mesure où cela
est nécessaire:
a.
pour établir la facture d’un abonné ou de celui qui s’est juridiquement engagé vis-à-vis du fournisseur à acquitter cette
facture, ou aux fins des paiements pour interconnexion ou pour accès spécial;
b.
pour permettre au fournisseur de réaliser des études de marché ou de commercialiser ses propres services de télécommunications,
pour autant que l’abonné ait donné son consentement;
c.
pour examiner les litiges ou les trancher, au sens de l’article 12.1, ou pour définir les règles au sens de l’article 6.3;
d.
pour gérer le trafic;
e.
pour fournir des informations aux clients pour autant qu’elles portent sur les données relatives au trafic qui concernent
les clients eux-mêmes;
f.
pour détecter les fraudes;
ou encore
g.
si cela est autorisé par ou en vertu de la loi.
3.

Des dispositions d’exécution du présent article seront prises par mesure générale d’administration. Ces dispositions ne peuvent
porter que sur les données qui peuvent être traitées conjointement avec les données relatives au trafic, sur l’objectif pour
lequel le traitement conjoint a lieu, sur la durée autorisée du traitement, ainsi que sur les personnes chargées du traitement
des données concernées.»
La procédure précontentieuse
Par lettre du 7 janvier 1999, le royaume des Pays-Bas a notifié à la Commission le texte de la Telecommunicatiewet, en indiquant
que celle-ci devait être considérée comme contenant la transposition en droit interne de la directive 97/66.
Conformément à l’article 226 CE, la Commission, estimant que la Telecommunicatiewet ne transposait pas correctement les articles
6, 9, 11 et 12 de la directive 97/66, a, par lettre du 6 novembre 2000, mis le royaume des Pays-Bas en demeure de présenter
ses observations.
Par lettre du 8 janvier 2001, le gouvernement néerlandais a répondu à cette lettre de mise en demeure en invoquant notamment
le fait que des mesures législatives étaient en préparation pour satisfaire complètement aux obligations lui incombant en
vertu de la directive 97/66.
Le 18 juillet 2001, la Commission a adressé au royaume des Pays-Bas un avis motivé dans lequel elle a fait valoir que, après
examen des dispositions nationales en cause et des mesures législatives en préparation, elle considérait que cet État membre
avait manqué à ses obligations découlant des articles 6 et 9 de la directive 97/66. Le royaume des Pays-Bas était invité à
se conformer audit avis motivé dans un délai de deux mois à compter de sa notification.
Le royaume des Pays-Bas a répondu à l’avis motivé par lettre du 29 octobre 2001. N’étant pas satisfaite de cette réponse,
la Commission a décidé d’introduire le présent recours.
Sur le recours
En ce qui concerne la recevabilité
Au soutien de sa requête, la Commission a formulé quatre griefs à l’encontre de la législation de transposition néerlandaise.
Trois d’entre eux ont trait à l’article 6 de la directive 97/66 et le quatrième à l’article 9 de celle-ci.
L’un des griefs relatifs à l’article 6 de la directive 97/66 est tiré de la transposition incorrecte de l’article 6, paragraphes
2 à 5, de cette directive par l’article 11.5, paragraphe 2, de la Telecommunicatiewet. La Commission soutient que la disposition
de droit néerlandais n’est pas conforme à la directive 97/66, en ce qu’elle prévoit des dérogations au principe énoncé à l’article
6, paragraphe 1, de ladite directive plus nombreuses que celles qui sont permises par celle-ci.
Le royaume des Pays-Bas rétorque que ce grief n’était pas mentionné dans l’avis motivé et qu’il est, par conséquent, irrecevable.
Lors de l’audience, la Commission a fait valoir que l’avis motivé devait être lu à la lumière de la lettre de mise en demeure,
laquelle mentionnait expressément le grief en cause.
À cet égard, il convient de rappeler que, dans un recours en manquement, la procédure précontentieuse a pour but de donner
à l’État membre concerné l’occasion, d’une part, de se conformer à ses obligations découlant du droit communautaire et, d’autre
part, de faire utilement valoir ses moyens de défense à l’encontre des griefs formulés par la Commission (voir, notamment,
arrêts du 2 février 1988, Commission/Belgique, 293/85, Rec. p. 305, point 13; du 20 mars 1997, Commission/Allemagne, C‑96/95,
Rec. p. I‑1653, point 22, et du 15 janvier 2002, Commission/Italie, C‑439/99, Rec. p. I‑305, point 10).
La régularité de cette procédure constitue une garantie essentielle voulue par le traité non seulement pour la protection
des droits de l’État membre en cause, mais également pour assurer que la procédure contentieuse éventuelle aura pour objet
un litige clairement défini (voir, notamment, arrêts du 13 décembre 2001, Commission/France, C‑1/00, Rec. p. I‑9989, point
53, et du 20 juin 2002, Commission/Allemagne, C‑287/00, Rec. p. I‑5811, point 17).
Il s’ensuit que l’objet d’un recours intenté en application de l’article 226 CE est circonscrit par la procédure précontentieuse
prévue par cette disposition. L’avis motivé de la Commission et le recours doivent être fondés sur les mêmes motifs et moyens,
de sorte que la Cour ne peut pas examiner un grief qui n’a pas été formulé dans l’avis motivé (arrêt du 11 mai 1989, Commission/Allemagne,
76/86, Rec. p. 1021, point 8), lequel doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené la Commission à
la conviction que l’État membre intéressé a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu du traité (voir, notamment,
arrêts précités du 15 janvier 2002, Commission/Italie, point 12, et du 20 juin 2002, Commission/Allemagne, point 19).
Il convient également de souligner que, si la lettre de mise en demeure, qui consiste en un premier résumé succinct du manquement
reproché, peut être utile à la compréhension de l’avis motivé, la Commission se doit néanmoins d’identifier avec précision,
dans cet avis, les griefs  qu’elle a déjà fait valoir de façon plus globale dans la lettre de mise en demeure et qu’elle retient
à l’encontre de l’État membre concerné, après avoir pris connaissance des observations éventuellement présentées par celui-ci,
sur le fondement de l’article 226, premier alinéa, CE. Une telle exigence s’avère indispensable pour délimiter clairement
l’objet du litige avant l’ouverture éventuelle de la procédure contentieuse prévue à l’article 226, second alinéa, CE et pour
assurer que l’État membre en cause ait une connaissance exacte des griefs maintenus par la Commission à son encontre et puisse,
ainsi, mettre fin aux manquements allégués ou faire valoir ses arguments en défense avant une éventuelle saisine de la Cour
par la Commission.
En l’espèce, il convient de constater que, dans la lettre de mise en demeure du 6 novembre 2000, la Commission a énoncé trois
griefs spécifiques concernant la transposition de l’article 6 de la directive 97/66 en droit néerlandais. Le premier grief
est relatif à la transposition de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 97/66 par l’article 11.5, paragraphe 1, de la
Telecommunicatiewet. Le deuxième grief porte sur la non-conformité de l’article 11.5, paragraphe 2, de la Telecommunicatiewet
à l’article 6, paragraphes 2 à 5, de la directive 97/66 et consiste à soutenir que la disposition néerlandaise comporte davantage
de dérogations que celles admises par ces paragraphes de l’article 6. Le troisième grief est tiré de l’absence de communication
des dispositions d’exécution mentionnées à l’article 11.5, paragraphe 3, de la Telecommunicatiewet.
Dans sa réponse du 8 janvier 2001 à la lettre de mise en demeure, le gouvernement néerlandais a admis le bien-fondé des griefs
relatifs à la transposition de l’article 6, paragraphe 1, de la directive 97/66, ainsi qu’à l’absence de communication des
dispositions d’exécution visées à l’article 11.5, paragraphe 3, de la Telecommunicatiewet, tout en soulignant que des mesures
législatives étaient en préparation afin de remédier à ces manquements. Ledit gouvernement a, en revanche, contesté que l’article
11.5, paragraphe 2, de la Telecommunicatiewet comporte davantage de dérogations que celles autorisées par l’article 6, paragraphes
2 à 5, de ladite directive.
Force est de constater que la Commission n’a pas repris, dans son avis motivé du 18 juillet 2001, le grief tiré de la transposition
incorrecte de l’article 6, paragraphes 2 à 5, de la directive 97/66 par l’article 11.5, paragraphe 2, de la Telecommunicatiewet.
En outre, ledit avis motivé ne comporte aucune appréciation relative aux objections émises, au sujet de ce grief, par les
autorités néerlandaises, dans leur réponse à la lettre de mise en demeure.
Dans cet avis motivé, la Commission se fonde exclusivement sur le caractère incomplet de la transposition de l’article 6 de
la directive 97/66, en raison du fait que les mesures législatives évoquées dans la réponse du gouvernement néerlandais à
la lettre de mise en demeure ne lui ont pas été communiquées. Contrairement à la lettre de mise en demeure, ledit avis motivé
ne comporte aucune indication de nature à laisser entendre que l’article 11.5, paragraphe 2, de la Telecommunicatiewet ne
serait pas conforme aux dispositions de l’article 6, paragraphes 2 à 5, de ladite directive. Si cet avis motivé vise l’article
6, paragraphe 1, de celle-ci, ainsi que les dispositions d’exécution dont il est question à l’article 11.5, paragraphe 3,
de la Telecommunicatiewet, il ne fait, en revanche, allusion ni aux paragraphes 2 à 5 du même article 6 ni au paragraphe 2
dudit article 11.5.
Dans son avis motivé, la Commission a, par conséquent, clairement donné à penser que, à la différence des deux autres griefs
concernant l’article 6 de la directive 97/66 mentionnés dans la lettre de mise en demeure, le grief tiré de la transposition
incorrecte des paragraphes 2 à 5 de cette disposition par l’article 11.5, paragraphe 2, de la Telecommunicatiewet était abandonné,
à l’instar des griefs relatifs à la transposition des articles 11 et 12 de ladite directive. Ainsi, dans leur réponse du 29
octobre 2001 audit avis motivé, les autorités néerlandaises se sont bornées à faire état de l’avancement des travaux législatifs
évoqués dans leur lettre du 8 janvier 2001, sans prendre position sur le grief en cause.
Le renvoi général à la lettre de mise en demeure, opéré par l’avis motivé, en ce qui concerne l’article 6 de la directive
97/66 ne saurait, dans ce contexte, être considéré comme une indication suffisante ayant permis au royaume des Pays-Bas de
comprendre que la Commission avait maintenu à son encontre le grief tiré de la transposition incorrecte de l’article 6, paragraphes
2 à 5, de cette directive.
Dans ces conditions, l’allégation, dans la requête de la Commission, du grief tiré de la transposition incorrecte de l’article
6, paragraphes 2 à 5, de la directive 97/66 par l’article 11.5, paragraphe 2, de la Telecommunicatiewet doit être considérée
comme irrégulière en tant que, d’une part, elle constitue un élargissement de l’objet du litige par rapport à l’étendue de
celui-ci telle que précisée dans l’avis motivé et que, d’autre part, le royaume des Pays-Bas, en l’absence de mention de ce
grief dans ledit avis, a été privé de la possibilité de mettre fin au manquement qui lui était reproché, ou de s’expliquer
sur ce point, avant la saisine de la Cour par la Commission.
Il s’ensuit que le recours doit être déclaré irrecevable pour autant qu’il concerne le grief tiré de la transposition incorrecte
de l’article 6, paragraphes 2 à 5, de la directive 97/66 par l’article 11.5, paragraphe 2, de la Telecommunicatiewet.
En ce qui concerne le fond
Les trois autres griefs formulés dans la requête sont tirés, les deux premiers, de la transposition incomplète de l’article
6 de la directive 97/66 et, le troisième, de la transposition incomplète de l’article 9 de cette directive.
Avant d’examiner ces griefs, il convient de rappeler, à titre liminaire, que, ainsi que la Cour l’a itérativement jugé, la
réalité d’un manquement doit être appréciée en fonction de la situation telle qu’elle se présente à l’expiration du délai
fixé dans l’avis motivé (voir, notamment, arrêts du 25 mai 2000, Commission/Grèce, C‑384/97, Rec. p. I‑3823, point 35, et
du 10 mai 2001, Commission/Pays-Bas, C‑152/98, Rec. p. I‑3463, point 21).
Par conséquent, les éléments dont se prévaut le royaume des Pays-Bas dans ses écritures et relatifs, d’une part, à l’abrogation
de la directive 97/66 par l’article 19, premier alinéa, de la directive 2002/58/CE du Parlement européen et du Conseil, du
12 juillet 2002, concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur
des communications électroniques (directive vie privée et communications électroniques) (JO L 201, p. 37), avec effet à partir
du 31 octobre 2003 et, d’autre part, à l’existence d’un projet de loi destiné à transposer cette dernière directive en droit
néerlandais, ne sauraient influencer l’appréciation à porter sur les obligations du royaume des Pays-Bas telles que celles-ci
se présentaient à l’expiration du délai de deux mois fixé dans l’avis motivé.
Sur les griefs relatifs à la transposition incomplète de l’article 6 de la directive 97/66
En premier lieu, la Commission soutient que la disposition de l’article 11.5, paragraphe 1, de la Telecommunicatiewet déroge
au principe général énoncé à l’article 6, paragraphe 1, de la directive 97/66. Elle souligne que, pour que ladite disposition
nationale soit conforme à cette directive, la mesure générale d’administration envisagée devrait comporter une liste exhaustive
de données. Relevant qu’aucune mesure contenant une telle liste ne lui a été communiquée, la Commission considère que l’article
6 de la directive 97/66 n’a pas été complètement transposé.
Le gouvernement néerlandais reconnaissant que toutes les dispositions nécessaires à la transposition de l’article 6, paragraphe
1, de la directive 97/66 n’ont pas été adoptées, le grief invoqué par la Commission doit être considéré comme fondé.
En second lieu, la Commission fait valoir que, alors que l’article 11.5, paragraphe 3, de la Telecommunicatiewet renvoie à
des dispositions d’exécution, aucune de celles-ci ne lui a été communiquée. Elle considère, par conséquent, que l’article
6 de la directive 97/66 n’a pas été complètement transposé.
Les autorités néerlandaises rétorquent que lesdites dispositions d’exécution n’ayant pas été adoptées, elles ne pouvaient
être communiquées à la Commission.
Il convient, toutefois, de relever que le gouvernement néerlandais ne conteste pas que, compte tenu du libellé, alors en vigueur,
de l’article 11.5 de la Telecommunicatiewet, l’adoption des dispositions d’exécution visées au paragraphe 3 de cet article
était nécessaire pour permettre de conclure à la transposition complète de l’article 6 de la directive 97/66.
Étant donné que, d’une part, le gouvernement néerlandais a admis que, à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé,
les dispositions d’exécution en cause n’avaient pas été communiquées à la Commission et que, d’autre part, l’absence d’adoption
de ces dispositions à cette date ne peut raisonnablement être invoquée pour justifier ce manquement, il convient de conclure
que le grief invoqué par la Commission est fondé.
Il résulte de ce qui précède que la Commission est fondée à considérer que l’article 6 de la directive 97/66 n’a pas été complètement
transposé en droit néerlandais, au motif que, d’une part, l’article 11.5, paragraphe 1, de la Telecommunicatiewet renvoie
à une liste de données à définir par une mesure générale d’administration qui ne lui a pas été communiquée et que, d’autre
part, les dispositions d’exécution mentionnées au paragraphe 3 dudit article 11.5 ne lui ont pas été communiquées.
Sur le grief fondé sur la transposition incomplète de l’article 9 de la directive 97/66
La Commission allègue que l’article 9, sous a), de la directive 97/66 n’a pas été transposé en droit néerlandais, en sorte
qu’il y a lieu de conclure à la transposition incomplète de cet article.
Des mesures de transposition de l’article 9, sous a), de la directive 97/66 faisant effectivement défaut dans l’ordre juridique
néerlandais, ainsi que l’a d’ailleurs reconnu le gouvernement néerlandais, il convient de considérer que le grief de la Commission,
tiré de la transposition incomplète dudit article 9, est fondé.
Il y a donc lieu de constater que, en transposant de manière incomplète l’article 6 de la directive 97/66/CE, en ce que, d’une
part, l’article 11.5, paragraphe 1, de la Telecommunicatiewet renvoie à une mesure générale d’administration qui n’a pas été
communiquée à la Commission et en ce que, d’autre part, les dispositions d’exécution mentionnées à l’article 11.5, paragraphe
3, de la Telecommunicatiewet n’ont pas été communiquées à la Commission, et en transposant de manière incomplète l’article
9 de ladite directive, le royaume des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il
est conclu en ce sens. Conformément à l’article 69, paragraphe 3, du même règlement, la Cour peut répartir les dépens ou décider
que chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. Le royaume
des Pays-Bas ayant succombé en trois des quatre griefs invoqués par la Commission, il convient, conformément aux conclusions
de la Commission, de le condamner à supporter trois quarts des dépens de la Commission. Le royaume des Pays-Bas n’ayant pas
conclu sur les dépens, les parties supporteront leurs propres dépens pour le surplus.
Par ces motifs,
LA COUR (première chambre)
déclare et arrête:
1)
En transposant de manière incomplète l’article 6 de la directive 97/66/CE du Parlement européen et du Conseil, du 15 décembre
1997, concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des télécommunications,
en ce que, d’une part, l’article 11.5, paragraphe 1, de la Wet houdende regels inzake de telecommunicatie (Telecommunicatiewet)
renvoie à une mesure générale d’administration qui n’a pas été communiquée à la Commission des Communautés européennes et
en ce que, d’autre part, les dispositions d’exécution mentionnées à l’article 11.5, paragraphe 3, de la Telecommunicatiewet
n’ont pas été communiquées à la Commission, et en transposant de manière incomplète l’article 9 de ladite directive, le royaume
des Pays-Bas a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de cette directive.
2)
Le recours est rejeté pour le surplus.
3)
Le royaume des Pays-Bas supportera, outre ses propres dépens, trois quarts des dépens de la Commission.
4)
La Commission supportera ses propres dépens pour le surplus.
Jann
La Pergola
von Bahr
Silva de Lapuerta
Lenaerts
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 24 juin 2004.
Le greffier
Le président de la première chambre
R. Grass
P. Jann
–
Langue de procédure: le néerlandais.