CELEX: 62000TJ0212
Aiuti concessi dagli Stati
Decisione che dichiara compatibile un aiuto con il mercato comune
Ricorso di annullamento
Impresa beneficiaria
Interesse ad agire
Irricevibilità

Motivazione della sentenza
Contesto normativo
1 La disciplina multisettoriale degli aiuti regionali destinati ai grandi progetti d'investimento (GU 1998, C 107, pag. 7; in prosieguo: la «disciplina multisettoriale») stabilisce le regole di valutazione degli aiuti concessi a tale titolo, che rientrano nella sua sfera di applicazione.
2 Il punto 3.10 della disciplina multisettoriale contiene la descrizione della formula di calcolo sulla cui base la Commissione determina l'intensità massima ammissibile per un aiuto notificato.
3 Tale formula si basa anzitutto sulla determinazione dell'intensità massima ammissibile per gli aiuti alle grandi imprese nella zona considerata, denominata «massimale regionale» (fattore R), il quale viene in seguito moltiplicato per tre coefficienti corrispondenti, rispettivamente, alla concorrenza nel settore interessato (fattore T), al rapporto capitale-lavoro (fattore I) e all'impatto regionale dell'aiuto di cui si tratta (fattore M). L'intensità massima dell'aiuto autorizzato corrisponde quindi alla seguente formula: R ´ T ´ I ´ M.
4 Per quanto concerne il fattore «concorrenza», secondo il punto 3.10 della disciplina settoriale si applica un coefficiente di correzione pari a 0,25, 0,5, 0,75 o 1 in funzione dei seguenti criteri:
«i) Progetto che determina un'espansione di capacità in un settore che soffre di una grave sovraccapacità strutturale e/o di calo assoluto della domanda 0,25
ii) Progetto che determina un'espansione di capacità in un settore che soffre di sovraccapacità strutturale e/o in un mercato in declino, e che può rafforzare una quota di mercato già elevata 0,50
iii) Progetto che determina un'espansione di capacità in un settore che soffre di sovraccapacità strutturale e/o in un mercato in declino 0,75
iv) Assenza di probabili effetti negativi nel senso di cui ai punti i), ii) e iii)
1,00».
Fatti all'origine della controversia
5 Con lettera del 20 dicembre 1999, protocollata dal Segretariato generale della Commissione il 21 dicembre successivo, conformemente all'art. 2, n. 1, del regolamento (CE) del Consiglio 22 marzo 1999, n. 659, recante modalità di applicazione dell'articolo [88] CE (GU L 83, pag. 1), le autorità italiane hanno notificato alla Commissione un progetto di aiuto in favore della ricorrente rientrante nell'ambito della disciplina multisettoriale. Il progetto notificato prevedeva la concessione alla ricorrente stessa di un aiuto pari a 46 312,2 milioni di lire italiane (ITL) per la realizzazione di un nuovo stabilimento di produzione di «clinker», il cui costo totale ammontava a ITL 127 532 milioni.
6 Con lettera del 21 gennaio 2000 la Commissione ha informato le autorità italiane che appariva necessaria l'apertura di un procedimento d'indagine formale, ai sensi dell'art. 6 del regolamento n. 659/1999. La Commissione indicava alle autorità di cui sopra che il coefficiente da applicarsi in base al fattore concorrenza era quello dello 0,25, che il numero dei previsti nuovi posti di lavoro non era sufficientemente dimostrato, e che quindi la stessa riteneva che il progetto di aiuto comportasse un superamento dell'intensità massima ammissibile. Pertanto la Commissione invitava le autorità italiane a fornire elementi supplementari.
7 In una comunicazione diretta alla Commissione all'inizio del mese di febbraio 2000 le autorità italiane hanno fornito le informazioni complementari richieste.
8 A seguito di una riunione tra la Commissione e le autorità italiane svoltasi il 23 febbraio 2000, queste ultime hanno informato la Commissione, con lettera del 6 marzo successivo, che esse proponevano «l'accettazione del fattore concorrenza pari a 0,75, onde evitare l'apertura della procedura di indagine formale».
9 Con lettera del 9 marzo 2000 le autorità italiane hanno trasmesso alla Commissione le nuove modalità di calcolo dell'intensità massima dell'aiuto tenendo conto di un coefficiente di 0,75 per il fattore concorrenza e conseguentemente hanno fissato l'ammontare dell'aiuto in progetto in ITL 29 176, 69 milioni.
10 Il 30 maggio 2000 la Commissione, in applicazione dell'art. 4, n. 3, del regolamento n. 659/1999, ha adottato la decisione di non sollevare obiezioni contro il progetto di aiuto notificato (in prosieguo: la «Decisione»).
11 In tale Decisione la Commissione sottolinea che, con lettere datate 6 e 9 marzo 2000, il governo italiano ha completato la notifica e che l'ammontare dell'aiuto previsto in favore della ricorrente è di ITL 29 176,69 milioni, per un costo totale di investimento stimato in ITL 127 532 milioni, vale a dire il 15,56% in equivalente sovvenzione netto (ESN).
12 Sulla base di una valutazione dell'aiuto notificato in relazione ai criteri stabiliti dalla disciplina multisettoriale, la Commissione espone i motivi per i quali i fattori applicabili nel caso di specie devono essere fissati a:
- 25% per quanto concerne l'intensità massima autorizzata nella Regione Molise;
- 0,75 per il fattore T tenuto conto della concorrenza nel mercato interessato;
- 0,7 per il fattore I (capitale/lavoro);
- 1,2 per il fattore M riguardante l'impatto regionale dell'aiuto considerato,
per un totale di 15,75% in ESN (25% x 0,75 x 0,7 x 1,2).
13 Avendo constatato che l'ammontare dell'aiuto che la Repubblica italiana progetta di concedere alla ricorrente è quindi conforme all'aiuto massimo autorizzato, la Commissione dichiara l'aiuto notificato compatibile con il mercato comune ai sensi dell'art. 87, n. 3, lett. c), CE.
Procedimento e conclusioni delle parti
14 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale l'11 agosto 2000, la ricorrente ha proposto il ricorso in oggetto.
15 Con atto separato, depositato nella cancelleria del Tribunale il 6 novembre 2000, la Commissione ha sollevato un'eccezione di irricevibilità in merito alla quale la ricorrente ha presentato le sue osservazioni il 2 febbraio 2001.
16 Ai sensi dell'art. 114, n. 3, del regolamento di procedura del Tribunale, è stata aperta la fase orale in merito alla domanda della Commissione mirante a far dichiarare irricevibile il ricorso.
17 Le difese orali delle parti e le loro risposte ai quesiti posti dal Tribunale sono state sentite all'udienza del 25 settembre 2001.
18 Nel ricorso la ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
- annullare la Decisione limitatamente al punto in cui la Commissione ha utilizzato per il fattore «concorrenza» il coefficiente correttore di 0,75 invece del coefficiente 1 e, conseguentemente, ha dichiarato l'aiuto compatibile solo nella misura di ITL «29 179,69» milioni;
- annullare i presupposti di fatto e di diritto ricollegabili alla parte della decisione di cui è richiesto l'annullamento;
- condannare la Commissione alle spese;
- adottare ogni altra misura secondo legge ed equità.
19 In sede di eccezione d'irricevibilità la Commissione chiede che il Tribunale voglia:
- dichiarare il ricorso irricevibile;
- condannare la ricorrente alle spese.
20 Nelle sue osservazioni sull'eccezione d'irricevibilità, la ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
- rigettare l'eccezione di irricevibilità;
- in via subordinata, rinviare l'esame dell'eccezione di irricevibilità alla fase di trattazione del merito;
- condannare la Commissione al pagamento delle spese scaturite dall'incidente di procedura.
Sulla ricevibilità
Argomenti delle parti
21 La Commissione sostiene che il ricorso in oggetto è irricevibile.
22 In primo luogo, la ricorrente non avrebbe interesse ad agire. Infatti, il ricorso tenderebbe in realtà a sottoporre al controllo del Tribunale una misura che è rimessa alla sola volontà dello Stato membro interessato, nella fattispecie la notifica da parte delle autorità italiane di un aiuto dell'ammontare di ITL 29 176,69 milioni.
23 Inoltre, l'eventuale annullamento della Decisione non avrebbe come effetto quello di obbligare le autorità italiane, e ancora meno la Commissione, ad aumentare l'ammontare dell'aiuto autorizzato. A tale riguardo la Commissione precisa che, anche se ha il potere, nel quadro del procedimento di indagine formale, di costringere uno Stato membro a ridurre l'entità di un aiuto che intende concedere, al contrario essa non ha alcun potere per obbligare lo Stato stesso ad aumentare l'importo dell'aiuto notificato; e ciò ancora meno nell'ambito della fase di indagine preliminare. La notifica di un aiuto costituirebbe pertanto una proposta vincolante dello Stato membro interessato sulla quale, a meno di aprire il procedimento di indagine formale, la Commissione avrebbe solamente il potere di prendere la decisione di non sollevare obiezioni.
24 Ora, nel caso di specie, la scelta del coefficiente di 0,75 da applicare al fattore concorrenza sarebbe stata direttamente effettuata dalle autorità italiane. Adottando tale coefficiente e riducendo di conseguenza l'ammontare dell'aiuto previsto, le autorità italiane avrebbero quindi modificato e sostituito il progetto di aiuto inizialmente notificato. La Decisione sarebbe così stata condizionata dalla decisione delle autorità italiane di modificare in questo senso la loro notifica. In definitiva, secondo la Commissione, la ricorrente le attribuisce, a torto, la scelta di un elemento di fatto e di diritto (il coefficiente di 0,75) che proviene invece esclusivamente dallo Stato membro in questione.
25 La circostanza che, nel modificare il progetto notificato, le autorità italiane si sono conformate alle indicazioni dei servizi della Commissione non è affatto rilevante perché tale modifica sarebbe il frutto di una scelta fatta liberamente da questo Stato membro. Questo avrebbe potuto mantenere inalterato il progetto iniziale e difendere i suoi interessi con il sostegno della ricorrente nel quadro del procedimento di indagine formale. Inoltre, in caso di decisione parzialmente negativa, sia la Repubblica italiana che l'impresa beneficiaria dell'aiuto in oggetto avrebbero avuto interesse a proporre un ricorso di annullamento.
26 In secondo luogo, la Commissione ritiene che, data la sua qualità di beneficiaria dell'aiuto, la ricorrente non abbia la legittimazione ad agire, dal momento che si tratta di una decisione positiva che non le arreca direttamente un pregiudizio. Richiamandosi alla sentenza del Tribunale 17 settembre 1992, causa T-138/89, NBV e NVB/Commissione (Racc. pag. II-2181), la Commissione sottolinea che il dispositivo della Decisione non è impugnato dalla ricorrente. Inoltre, le valutazioni contenute nella Decisione, relative alla determinazione del coefficiente correttore dello 0,75, non costituirebbero, comunque, il supporto necessario del dispositivo, visto che la Commissione non avrebbe potuto, in nessun caso, autorizzare aiuti di importo superiore a quello notificato dalle autorità italiane.
27 Infine, la Commissione fa valere che la giurisdizione nazionale è la sola competente nel caso di specie, poiché essa sola può verificare, sulla base del diritto nazionale, la legittimità del provvedimento con il quale le autorità amministrative hanno notificato l'attribuzione dell'aiuto (v., per analogia, sentenza della Corte 16 marzo 1978, causa 123/77, UNICME e a./Consiglio, Racc. pag. 845).
28 La ricorrente replica, in primo luogo, che essa ha un interesse ad agire contro la Decisione perché si tratta di una decisione illegittima, fondata su di una valutazione erronea della formula di calcolo volta a stabilire l'intensità massima dell'aiuto ammissibile.
29 Il fatto che si tratti di una decisione che approva l'aiuto sarebbe irrilevante nel caso di specie. Da una parte, la modifica della notifica da parte delle autorità italiane non sarebbe un elemento idoneo a giustificare che la Decisione venga sottratta ad ogni controllo di legittimità (v. sentenza del Tribunale 25 marzo 1999, causa T-102/96, Gencor/Commissione, Racc. pag. II-753, punto 45). In particolare, dalla giurisprudenza emergerebbe che spetta al Tribunale di verificare se la Commissione si sia conformata alle regole indicative che essa stessa si è imposta in una comunicazione (sentenza del Tribunale 12 dicembre 1996, causa T-380/94, AIUFASS e AKT/Commissione, Racc. pag. II-2169, punto 57). Dall'altra, in caso di annullamento, la ricorrente avrebbe la possibilità di ottenere un aumento dell'aiuto presso le autorità italiane al livello corrispondente all'importo inizialmente previsto, dopo una decisione della Commissione conforme alla sentenza del Tribunale. Così, nel quadro della modifica del contratto d'area concluso con le autorità competenti, in seguito alla Decisione, sarebbe stata inclusa una clausola la quale prevedrebbe espressamente che la riduzione dell'ammontare dell'aiuto inizialmente progettato avverrebbe solo a titolo temporaneo in attesa dell'esito del ricorso in oggetto.
30 Quanto all'argomento secondo cui le autorità italiane hanno da sole deciso di modificare l'importo dell'aiuto per evitare l'apertura di un procedimento d'indagine formale, esso sarebbe del tutto irrilevante. In considerazione del carattere oggettivo della valutazione relativa al fattore di correzione applicabile, un'indagine approfondita sarebbe stata inutile, cosicché non ci sarebbe stato alcun motivo per aprire il procedimento d'indagine formale.
31 In secondo luogo, la ricorrente ritiene di avere la legittimazione ad agire e contesta l'argomento secondo il quale essa non sarebbe direttamente interessata dalla Decisione. Questa le arrecherebbe un pregiudizio sostanziale dichiarando l'aiuto compatibile con il mercato comune solo per un importo inferiore a quello inizialmente programmato. La situazione sarebbe quindi del tutto diversa da quella emersa nella sentenza NBV e NVB/Commissione, sopracitata, nella quale la parte motiva contestata non era il sostegno necessario del dispositivo.
32 Infine, la ricorrente fa valere che il ricorso al giudice nazionale sarebbe del tutto inadeguato perché, secondo una giurisprudenza consolidata, il giudice nazionale stesso è vincolato dalla decisione della Commissione, sicché è impossibile per il beneficiario dell'aiuto contestare la legittimità della Decisione (sentenza della Corte 9 marzo 1994, causa C-188/92, Twd Textilwerke Deggendorf, Racc. pag. I-833).
Giudizio del Tribunale
33 Si deve ricordare che la ricevibilità di un ricorso di annullamento proposto da una sola persona fisica o giuridica è subordinata alla condizione che la stessa dimostri un interesse all'annullamento dell'atto impugnato (v., in particolare, sentenze NBV e NVB/Commissione, sopracitata, punto 33, e Gencor/Commissione, sopracitata, punto 40).
34 Nel caso di specie si deve osservare che la ricorrente non contesta il dispositivo della Decisione con la quale la Commissione, sulla base della notifica effettuata dalle autorità italiane relativa al progetto di aiuto individuale a favore della ricorrente medesima, ha dichiarato, al termine di un'indagine preliminare, e in applicazione dell'art. 4, n. 3, del regolamento n. 659/1999, questo aiuto compatibile con il mercato comune in virtù dell'art. 87, n. 3, lett. c), CE. Al contrario, la ricorrente chiede l'annullamento della Decisione unicamente nella parte in cui la Commissione ha utilizzato, per il fattore «concorrenza», il coefficiente di correzione dello 0,75, al posto del coefficiente 1, e, pertanto, ha dichiarato l'aiuto compatibile solo fino a concorrenza di ITL 29 176,69 milioni.
35 Di conseguenza, è importante determinare se la ricorrente, beneficiaria dell'aiuto individuale in oggetto, notificato in tempo utile da parte dello Stato membro interessato in applicazione dell'art. 2, n. 1, del regolamento n. 659/1999, sia legittimata ad impugnare, questi motivi della Decisione con la quale la Commissione dichiara, al termine della sua indagine preliminare, di non sollevare obiezioni rispetto all'aiuto progettato, senza contestare il dispositivo.
36 A questo riguardo si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza consolidata, possono essere oggetto di un ricorso di annullamento solo i provvedimenti che producono effetti giuridici vincolanti idonei ad incidere sugli interessi di chi li impugna, modificando in misura rilevante la sua situazione giuridica (sentenza della Corte 31 marzo 1998, cause riunite C-68/94 e C-30/95, Francia e a./Commissione, Racc. pag. I-1375, punto 62; sentenza del Tribunale 22 marzo 2000, cause riunite T-125/97 e T-127/97, Coca-Cola/Commissione, Racc. pag. II-1733, punto 77).
37 Per determinare se un provvedimento o una decisione produca effetti del genere, occorre aver riguardo alla sua sostanza (sentenze Francia e a./Commissione, sopracitata, punto 63, e Coca-Cola/Commissione, sopracitata, punto 78).
38 Ne consegue, in particolare, che il solo fatto che la Decisione dichiari l'aiuto notificato compatibile con il mercato comune e quindi, in linea di massima, non arrechi pregiudizio alla ricorrente non esime il Tribunale dall'esaminare se la valutazione della Commissione, secondo la quale il mercato interessato presenta un declino relativo, il che comporta l'applicazione del coefficiente dello 0,75 per il fattore «concorrenza», produca effetti giuridici vincolanti tali da pregiudicare gli interessi della ricorrente (v., per analogia, sentenza Coca-Cola/Commissione, sopracitata, punto 79).
39 A questo fine occorre mettere in rilievo anzitutto che, nel quadro della valutazione della compatibilità con il mercato comune di un aiuto rientrante nell'ambito della disciplina multisettoriale, la determinazione del coefficiente di correzione applicabile in base al fattore concorrenza discende da un'analisi strutturale e congiunturale del mercato, che spetta alla Commissione compiere, al momento dell'adozione della sua decisione, sulla base dei criteri oggettivi esposti nella disciplina multisettoriale (v., supra, punto 4).
40 D'altra parte, quando l'intensità massima dell'aiuto ammissibile è determinata sulla base della formula di calcolo che include, in particolare, un coefficiente di correzione per il fattore concorrenza, la valutazione della Commissione relativa allo specifico coefficiente applicabile può produrre effetti giuridici vincolanti, dato che essa condiziona l'ammontare dell'aiuto che può essere dichiarato compatibile con il mercato comune.
41 Tuttavia, non si può ritenere che gli effetti di una tale valutazione arrechino pregiudizio agli interessi dell'impresa beneficiaria dell'aiuto, laddove, al termine dell'esame preliminare effettuato dalla Commissione, l'intensità massima dell'aiuto ammissibile rimane superiore o uguale all'ammontare dell'aiuto notificato da parte dello Stato membro interessato. In questa ipotesi, infatti, l'aiuto che lo Stato membro progettava di concedere all'impresa beneficiaria è necessariamente dichiarato compatibile con il mercato comune, purché soddisfi le condizioni di applicazione della disciplina multisettoriale.
42 E' giocoforza costatare che nella Decisione la valutazione effettuata dalla Commissione relativa ai fattori di correzione applicabili, in particolare, per la concorrenza l'ha portata a determinare un'intensità massima dell'aiuto ammissibile (15,75% in ESN) superiore all'intensità dell'aiuto notificato (15,56% in ESN). Poiché di conseguenza la Commissione ha dichiarato l'aiuto notificato compatibile con il mercato comune, la valutazione secondo la quale il fattore di correzione applicabile per la concorrenza è di 0,75 non arreca pregiudizio, in quanto tale, agli interessi della ricorrente.
43 Questa conclusione non è infirmata dalla circostanza che, nel corso dell'indagine preliminare, le autorità italiane hanno modificato la notifica iniziale, prevedendo la concessione alla ricorrente di un aiuto di ITL 29 176,69 milioni e non di ITL 46 312,2 milioni, al fine di dissipare i dubbi della Commissione circa la compatibilità con il mercato comune del progetto notificato.
44 Infatti, tenendo presente che la modifica della notifica da parte delle autorità italiane mirava a rispondere ad alcuni dubbi della Commissione, tali da giustificare l'apertura di un procedimento di indagine formale ai sensi dell'art. 4 del regolamento n. 659/1999 (v. sentenza della Corte 20 marzo 1984, causa 84/82, Germania/Commissione, Racc. pag. 1451, punti 14 e 17), è sufficiente osservare che, nella fattispecie, la ricorrente non chiede l'annullamento della Decisione al fine di ottenere il rispetto delle garanzie procedurali previste a favore delle parti interessate dall'art. 6 del regolamento n. 659/1999 nel caso di apertura di questo procedimento formale. Nelle sue osservazioni sull'eccezione d'irricevibilità sollevata dalla Commissione la ricorrente fa valere, al contrario, che non vi era alcuna ragione per aprire questo procedimento in ordine al progetto inizialmente notificato dal governo italiano.
45 Conseguentemente, poiché la ricorrente non sostiene che la mancata apertura del procedimento d'indagine formale le abbia arrecato pregiudizio, non si può presumere che la stessa abbia un interesse ad impugnare la Decisione per il motivo che, in qualità di impresa beneficiaria dell'aiuto, essa era una parte interessata (sentenza della Corte 14 novembre 1984, causa 323/82, Intermills/Commissione, Racc. pag. 3809, punto 16) che aveva pertanto il diritto, in caso di apertura del procedimento, di presentare le sue osservazioni alla Commissione per quanto riguarda, in particolare, la concorrenza nel mercato.
46 Infine, contrariamente alle asserzioni della ricorrente, l'annullamento dell'accertamento contestato relativo al fattore di correzione applicabile per la concorrenza non avrebbe di per se stesso come conseguenza il versamento di un aiuto di importo superiore a quello dell'aiuto oggetto della Decisione. Infatti, un aumento dell'importo dell'aiuto concesso presupporrebbe, da una parte, che le autorità italiane abbiano deciso di progettare un nuovo aiuto da notificare nuovamente alla Commissione e, dall'altra, che quest'ultima poi dichiari tale nuovo progetto di aiuto compatibile con il mercato comune. Un annullamento della decisione non rappresenterebbe quindi una garanzia del versamento di somme supplementari alla ricorrente da parte delle autorità italiane.
47 Inoltre, indipendentemente dall'esito del presente ricorso, la Decisione non pregiudica la possibilità per le autorità italiane di notificare un progetto volto ad istituire un nuovo aiuto in favore della ricorrente, o a modificare l'aiuto ad essa già accordato. Come emerge dalla giurisprudenza, in caso di adozione da parte della Commissione di una decisione in tutto o in parte negativa rispetto a un tale progetto, la ricorrente sarà allora legittimata, come impresa beneficiaria dell'aiuto individuale in progetto, a proporre un ricorso d'annullamento (v. sentenze della Corte 17 settembre 1980, causa 730/79, Philip Morris Holland/Commissione, Racc. pag. 2671, punto 5; Intermills/Commissione, sopracitata, punto 5, e TWD Textilwerke Deggendorf, sopracitata, punto 24).
48 Per quanto riguarda l'argomento relativo alla mancanza di una tutela giurisdizionale efficace davanti al giudice nazionale, è sufficiente ricordare che una tale circostanza, ammesso che sia comprovata, non può giustificare una modifica, per mezzo di un'interpretazione giurisprudenziale, del sistema procedurale e di tutela giurisdizionale istituito dal Trattato (ordinanza della Corte 23 novembre 1995, causa C-10/95 P, Asocarne/Consiglio, Racc. pag. I-4149, punto 26, e sentenza del Tribunale 22 febbraio 2000, causa T-138/98, ACAV e a./Consiglio, Racc. pag. II-341, punto 68). Inoltre, ammesso che la Repubblica italiana abbia mancato ad alcuni obblighi contrattuali nei confronti della ricorrente, in particolare per quanto riguarda l'importo dell'aiuto notificato, l'esito della presente controversia non osta a che si ricorra al giudice nazionale al fine di controllare la legittimità del comportamento delle autorità amministrative italiane rispetto al diritto interno.
49 Dal complesso di tutti gli elementi fin qui illustrati risulta che il ricorso deve essere dichiarato irricevibile per mancanza di interesse ad agire.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
50 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, primo comma, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. La ricorrente, rimasta soccombente, va condannata alle spese, in conformità alle richieste della Commissione.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Prima Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è irricevibile.
2) La ricorrente è condannata alle spese.