CELEX: 62001CJ0420
Niet-nakoming
Vrij verkeer van goederen
Artikelen 28 EG en 30 EG
Verbod op in handel brengen van energiedrankjes waarvan cafeïnegehalte bepaalde grens overschrijdt
Volksgezondheid
Handhaving van met gemeenschapsrecht onverenigbare nationale bepaling

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 23 oktober 2001, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen
krachtens artikel 226 EG beroep ingesteld strekkende tot vaststelling dat de Italiaanse Republiek, door op in andere lidstaten
vervaardigde en in de handel gebrachte dranken een regeling toe te passen die het in Italië in de handel brengen verbiedt
van energiedrankjes waarvan het cafeïnegehalte een bepaalde grens overschrijdt, zonder aan te tonen dat die grens noodzakelijk
en redelijk is ter bescherming van de volksgezondheid, de krachtens de artikelen 28 EG en 30 EG op haar rustende verplichtingen
niet is nagekomen.
Het rechtskader
De gemeenschapsregeling
De communautaire regelgeving bevat geen bepalingen betreffende de voorwaarden voor toevoeging van nutriënten zoals cafeïne
aan gewone voedingswaren.
De nationale regeling
Artikel 15, lid 3, van het Decreto del Presidente della Repubblica van 19 mei 1958, met als opschrift
Regolamento per la disciplina igienica della produzione e del commercio delle acque gassate e delle bibite analcooliche gassate
e non gassate confezionate in recipiente chiusi (Besluit houdende hygiënische voorschriften voor de productie en de verhandeling van spuitwater en niet-alcoholische dranken
met of zonder koolzuur in gesloten verpakking, GURI nr. 178 van 24 juli 1958, blz. 3081; hierna:
DPR nr. 719/58) bepaalt: Voor de toevoeging van andere dan de in dit besluit vermelde stoffen die niet vooraf door het Alto Commissariato per l'igiene
e la sanità pubblica zijn erkend, dient op voorstel van de gezondheidsdienst van de provincie waar de fabriek is gevestigd,
en na advies van de provinciale gezondheidsraad door het Alto Commissariato een vergunning ad hoc te worden verleend.
De precontentieuze procedure
Door klachten van marktdeelnemers werd de aandacht van de Commissie gevestigd op de belemmering van het in Italië invoeren
en in de handel brengen van bepaalde in andere lidstaten wettig vervaardigde en in de handel gebrachte energiedrankjes. Deze
dranken, onder meer van de merken Red Bull, CULT en GUVI, worden gekenmerkt door een cafeïnegehalte tussen de 250 en 320 mg/l
en door het feit dat zij vaak nog andere stoffen, zoals taurine, bevatten.
Aanvankelijk verboden de Italiaanse autoriteiten het in de handel brengen van deze dranken, met name die welke taurine bevatten,
bij het decreto legislativo (wetsbesluit) nr. 111 van 27 januari 1992 (GURI nr. 39 van 17 februari 1992, suppl. ord.) overeenkomstig
een advies van de Consiglio superiore della Sanità (Italiaanse hoge raad voor de gezondheid; hierna:
CSS) van 13 december 1995.
Later wijzigden de Italiaanse autoriteiten hun standpunt en stonden zij het in Italië in de handel brengen van deze dranken
toe op voorwaarde dat het cafeïnegehalte ervan niet hoger was dan 125 mg/l.
Van oordeel dat, bij gebreke van wetenschappelijke bewijzen dat de overschrijding van deze grens schadelijk kan zijn voor
de volksgezondheid, een dergelijk verbod een met artikel 28 EG strijdige en door artikel 30 EG niet gerechtvaardigde maatregel
van gelijke werking als een kwantitatieve invoerbeperking vormde, stuurde de Commissie de Italiaanse regering op 4 oktober
1996 een aanmaningsbrief.
Omdat zij het antwoord van de Italiaanse autoriteiten van 8 januari 1997 niet afdoende achtte, bracht de Commissie op 23 september
1997 een met redenen omkleed advies uit waarin zij de Italiaanse Republiek verzocht, binnen een termijn van twee maanden na
de kennisgeving ervan te voldoen aan de verplichtingen die uit artikel 28 EG voortvloeien.
Na de Commissie te hebben laten weten dat de opnieuw om advies gevraagde CSS had vastgesteld dat volgens de huidige stand
van de wetenschap de betrokken dranken geen aanleiding gaven tot gegronde vrees voor de volksgezondheid, deelden de Italiaanse
autoriteiten haar op 18 juni 1998 circulaire nr. 5 van de minister van Volksgezondheid van 3 april 1998 mee, met als opschrift
Bevande di provenienza comunitaria caratterizzate da elevati tenori di caffeina e di taurina (Uit landen van de Gemeenschap afkomstige dranken met een hoog cafeïne- en taurinegehalte, GURI nr. 101 van 4 mei 1998, blz. 72;
hierna:
circulaire van 1998), waarbij het in Italië op de markt brengen van dergelijke in andere lidstaten wettig vervaardigde en in de handel gebrachte
dranken wordt toegestaan.
De marktdeelnemers die bij de Commissie klacht hadden ingediend, bevestigden dat het vrije verkeer in Italië van in andere
lidstaten wettig vervaardigde en/of in de handel gebrachte dranken in de praktijk werd verzekerd dankzij de circulaire van
1998.
Nadat de Commissie de Italiaanse autoriteiten er meermaals aan herinnerd had dat zij niettemin de litigieuze bepalingen van
hun wettelijke regeling zo snel mogelijk definitief en volgens de gebruikelijke procedures dienden te wijzigen, deelden deze
autoriteiten de Commissie op 13 november 2000 een ontwerp van besluit mee dat strekte tot aanpassing van de Italiaanse wettelijke
regeling inzake de productie en de verkoop van niet-alcoholische dranken in het algemeen, daaronder begrepen cafeïnehoudende
dranken, en een clausule van wederzijdse erkenning bevatte waardoor de in de andere lidstaten van de Europese Unie en in de
lidstaten van de Europese Economische Ruimte wettig vervaardigde en in de handel gebrachte dranken van de werkingssfeer van
deze wettelijke regeling werden uitgesloten.
De Commissie antwoordde de Italiaanse autoriteiten dat deze clausule van wederzijdse erkenning op een aantal punten diende
te worden gewijzigd om alle onduidelijkheden weg te werken. Bij gebreke van reactie van de Italiaanse autoriteiten vroeg de
Commissie hun bij brief van 9 april 2001 of zij haar opmerkingen omtrent het meegedeelde ontwerp hadden ontvangen, en binnen
welke termijn de Italiaanse regering het besluit met de wijzigingen zou vaststellen.
Omdat een antwoord uitbleef, ging de Commissie ervan uit dat de oorspronkelijke tekst van DPR nr. 719/58 nog steeds van kracht
was en dat nog geen wijzigingen waren aangebracht om de Italiaanse wettelijke regeling aan de communautaire regeling aan te
passen ter zake van de erkenning van in andere lidstaten vervaardigde en in de handel gebrachte niet-alcoholische dranken.
Derhalve heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Het beroep
Argumenten van partijen
De Commissie betoogt dat, zelfs al is het niet mogelijk de rechtsgrondslag van het verbod om niet-alcoholische dranken met
een cafeïnegehalte van meer dan 125 mg/l in Italië in te voeren en in de handel te brengen duidelijk vast te stellen, niet
kan worden betwist dat een dergelijk verbod bestaat. Volgens de Commissie wordt dit bevestigd door de klachten die een aantal
producenten van niet-alcoholische energiedrankjes in de Gemeenschap bij haar hebben ingediend, door de tekst zelf van artikel 15,
lid 3, van DPR nr. 719/58, en door het feit dat de Italiaanse autoriteiten zelf de noodzaak en zelfs de verplichting hebben
erkend, verschillende bepalingen van de thans van kracht zijnde Italiaanse wettelijke regeling inzake niet-alcoholische dranken
te wijzigen of op te heffen, zoals blijkt uit de vaststelling van de circulaire van 1998 en uit het aan de Commissie meegedeelde
ontwerp van besluit.
Gelet op de rechtspraak van het Hof betreffende de artikelen 28 EG en 30 EG is de Commissie van oordeel dat de niet-nakoming
niet kan worden betwist.
Om te beginnen kunnen de Italiaanse autoriteiten niet tegelijkertijd stellen dat dranken met een hoog cafeïnegehalte een gevaar
voor de gezondheid kunnen opleveren, en de handel in dergelijke dranken toestaan, zoals zij bij de circulaire van 1998 hebben
gedaan.
Vervolgens betoogt de Commissie dat zij niet begrijpt op welke wetenschappelijke bewijzen de Italiaanse autoriteiten het ter
rechtvaardiging van het litigieuze verbod aangevoerde argument van bescherming van de gezondheid baseren, gelet op het feit
dat de CSS in zijn nieuwe advies van oordeel is dat dranken met een hoog cafeïnegehalte niet schadelijk zijn voor de gezondheid.
Ten slotte vormt de loutere verplichting voor de producent van de betrokken dranken om de consument correct te informeren
over het cafeïnegehalte, een doeltreffend middel ter bescherming van risicopersonen.
De Commissie meent dat het geschil veeleer gaat over de maatregelen die de Italiaanse Republiek heeft vastgesteld om haar
wettelijke regeling aan de communautaire regeling aan te passen, nu de onverenigbaarheid van de eerste met de tweede vaststaat.
Volgens de Commissie maakt de thans in Italië van kracht zijnde wettelijke regeling het de belanghebbenden, in strijd met
de rechtspraak van het Hof, niet mogelijk de volledige omvang van hun rechten te kennen en deze eventueel voor de nationale
rechterlijke instanties te doen gelden. De circulaire van 1998 kan de litigieuze bepalingen niet wijzigen.
Volgens de Italiaanse regering wordt de vaststelling van een maximaal cafeïnegehalte met name gerechtvaardigd door de beoordelingen
van de Italiaanse gezondheidsdiensten. Van beslissend belang voor de oplossing van dit probleem is de wettigheid van het wetenschappelijke
standpunt van deze diensten. Artikel 30 EG zou dode letter blijven indien de niet-willekeurige beoordelingsvrijheid van een
lidstaat wordt vervangen door de legitieme, doch naar haar aard zeker niet onbetwistbare, subjectieve mening van de gezondheidsdiensten
van een andere lidstaat.
De Italiaanse regering betoogt dat het aan de Commissie staat, het wetenschappelijke bewijs te leveren dat, gelet op de plaatselijke
omstandigheden in Italië, de vaststelling van een maximaal toegelaten cafeïnegehalte niet voldoet aan het criterium van een
verantwoorde afweging van de betrokken belangen.
Deze regering wijst er evenwel op dat een wettekst werd opgesteld om de litigieuze bepalingen te wijzigen. Bovendien maakt
de circulaire van 1998 het mogelijk, in Italië producten in de handel te brengen met een hoger cafeïnegehalte dan door de
ter zake geldende wettelijke bepalingen is toegestaan.
Beoordeling door het Hof
Het vrije verkeer van goederen tussen lidstaten is een fundamenteel beginsel van het Verdrag, waaraan uitdrukking wordt gegeven
door het in artikel 28 EG geformuleerde verbod van kwantitatieve invoerbeperkingen tussen de lidstaten en van alle maatregelen
van gelijke werking.
Het in artikel 28 EG geformuleerde verbod van maatregelen van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen heeft betrekking
op iedere handelsregeling van de lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel
kan belemmeren (arresten van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5, en 12 maart 1987, Commissie/Duitsland,
Reinheitsgebot, 178/84, Jurispr. blz. 1227, punt 27).
Volgens vaste rechtspraak moet in het kader van een beroep krachtens artikel 226 EG het bestaan van een niet-nakoming worden
beoordeeld op basis van de situatie aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn (zie arrest van
5 november 2002, Commissie/Duitsland, C-476/98, Jurispr. blz. I-9855, punt 42). In casu blijkt uit de stukken dat aan het
einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn van twee maanden er in Italië een verbod bestond op het in
de handel brengen van in andere lidstaten wettig vervaardigde en in de handel gebrachte energiedrankjes waarvan het cafeïnegehalte
een bepaalde grens overschreed.
Al bestaat er, ondanks het antwoord van de Italiaanse regering en van de Commissie op de desbetreffende schriftelijke vraag
van het Hof, nog steeds onduidelijkheid over de rechtsgrondslag van dit verbod in het Italiaanse recht, de Italiaanse regering
heeft nooit ontkend dat dit verbod op bovenvermelde datum bestond en zij heeft dit zelfs uitdrukkelijk erkend in haar antwoord
van 8 januari 1997 op de aanmaningsbrief.
Vaststaat dat een verbod op het in Italië in de handel brengen van in andere lidstaten wettig vervaardigde en in de handel
gebrachte energiedrankjes waarvan het cafeïnegehalte een bepaalde grens overschrijdt, ongeacht of dit verbod op een bestuursrechtelijke
bepaling dan wel op een administratieve praktijk berust, de intracommunautaire handel belemmert, en dus in beginsel een maatregel
van gelijke werking als een kwantitatieve beperking in de zin van artikel 28 EG is (zie in die zin arrest van 13 december
1990, Bellon, C-42/90, Jurispr. blz. I-4863, punt 10).
Een dergelijk verbod is slechts gerechtvaardigd wanneer het noodzakelijk is om de in artikel 30 EG genoemde redenen van algemeen
belang, zoals de bescherming van de gezondheid en het leven van personen, of om te voldoen aan dwingende eisen inzake met
name de bescherming van de consumenten.
Volgens vaste rechtspraak dienen de bevoegde nationale autoriteiten van geval tot geval aan te tonen dat hun regeling of administratieve
praktijk noodzakelijk is voor een doeltreffende bescherming van de in artikel 30 EG bedoelde belangen of om te voldoen aan
dwingende eisen, en in voorkomend geval, dat het in de handel brengen van de betrokken producten een gevaar voor de volksgezondheid
oplevert (zie in deze zin arrest van 6 mei 1986, Muller e.a., 304/84, Jurispr. blz. 1511, punt 25; reeds aangehaald arrest
Reinheitsgebot, punt 46, en arrest van 4 juni 1992, Debus, C-13/91 en C-113/91, Jurispr. blz. I-3617, punt 18).
In casu toont de Italiaanse regering niet aan dat het verbod op het in de handel brengen van energiedrankjes waarvan het cafeïnegehalte
een bepaalde grens overschrijdt, noodzakelijk en redelijk is ter bescherming van de volksgezondheid.
Het advies van de CSS van 13 december 1995, waarop de Italiaanse autoriteiten zich aanvankelijk baseerden om het in de handel
brengen van deze dranken te verbieden, is immers achterhaald, aangezien de CSS later heeft vastgesteld dat volgens de huidige
stand van de wetenschap de betrokken drankjes geen aanleiding geven tot gegronde vrees voor de volksgezondheid.
In elk geval konden de Italiaanse autoriteiten uit het advies van de CSS niet afleiden dat het litigieuze verbod op het in
de handel brengen een redelijke maatregel was om de gezondheid van de Italiaanse bevolking doeltreffend te beschermen, daar
dit advies betrekking had op dranken met een cafeïnegehalte van 320 mg/l, te weten meer dan het dubbele van de in het betrokken
verbod gestelde grens van 125 mg/l.
Wat de circulaire van 1998 betreft, waarbij volgens de Italiaanse autoriteiten het in de handel brengen van de betrokken energiedrankjes
werd toegestaan en een einde werd gemaakt aan de niet-nakoming waartegen het onderhavige beroep is gericht, zij eraan herinnerd
dat volgens vaste rechtspraak het bestaan van een niet-nakoming moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de lidstaat
zich aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn bevond, en dat het Hof met sedertdien opgetreden
wijzigingen geen rekening kan houden (arresten van 5 november 2002, Commissie/Duitsland, reeds aangehaald, punt 42, en 16 januari
2003, Commissie/België, C-122/02, Jurispr. blz. I-833, punt 11).
Aangezien de circulaire van 1998 na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn is vastgesteld,
moet de vordering van de Commissie worden toegewezen, zonder dat behoeft te worden onderzocht of de vaststelling van deze
circulaire een geldige nakoming door de Italiaanse Republiek van de krachtens het gemeenschapsrecht op haar rustende verplichtingen
vormt.
Gelet op het voorgaande dient te worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek, door op in andere lidstaten vervaardigde
en in de handel gebrachte dranken een regeling toe te passen die het in Italië in de handel brengen verbiedt van energiedrankjes
waarvan het cafeïnegehalte een bepaalde grens overschrijdt, zonder aan te tonen dat die grens noodzakelijk en redelijk is
ter bescherming van de volksgezondheid, de krachtens de artikelen 28 EG en 30 EG op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
indien dit is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering
van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET HOF VAN JUSTITIE (Derde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1)
Door op in andere lidstaten vervaardigde en in de handel gebrachte dranken een regeling toe te passen die het in Italië in
de handel brengen verbiedt van energiedrankjes waarvan het cafeïnegehalte een bepaalde grens overschrijdt, zonder aan te tonen
dat die grens noodzakelijk en redelijk is ter bescherming van de volksgezondheid, is de Italiaanse Republiek de krachtens
de artikelen 28 EG en 30 EG op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.
2)
De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.
Puissochet
Macken
Cunha Rodrigues
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 19 juni 2003.
De griffier
De president van de Derde kamer
R. Grass
J.-P. Puissochet
–
Procestaal: Italiaans.