CELEX: 61999CJ0071
Incumprimento de Estado
Directiva 92/43/CEE
Preservação dos habitats naturais
Conservação da fauna e da flora selvagens
Artigo 4.º, n.º 1
Lista de sítios
Informações relativas aos sítios

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 1 de Março de 1999, a Comissão das Comunidades Europeias propôs, nos termos do artigo 169.° do Tratado CE (actual artigo 226.° CE), uma acção destinada a obter a declaração de que, ao não transmitir à Comissão a lista completa dos sítios mencionada no primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 4.° da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir «directiva»), e as informações relativas a esses sítios, em conformidade com o segundo parágrafo do n.° 1 do artigo 4.° da mesma directiva, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.
O direito comunitário
2 A directiva, segundo o seu artigo 2.° , tem por objectivo contribuir para assegurar a biodiversidade através da preservação dos habitats naturais bem como da fauna e da flora selvagens no território europeu dos Estados-Membros em que o Tratado CE é aplicável.
3 O artigo 3.° , n.os 1 e 2, da directiva dispõe:
«1. É criada uma rede ecológica europeia coerente de zonas especiais de preservação denominada Natura 2000. Esta rede, formada por sítios que alojam tipos de habitats naturais constantes do anexo I e habitats das espécies constantes do anexo II, deve assegurar a manutenção ou, se necessário, o restabelecimento dos tipos de habitats naturais e dos das espécies em causa num estado de conservação favorável na sua área de repartição natural.
A rede Natura 2000 compreende também as zonas de protecção especial designadas pelos Estados-Membros nos termos da Directiva 79/409/CEE.
2. Cada Estado-Membro contribuirá para a constituição da rede Natura 2000 em função da representação no seu território dos tipos de habitats naturais e dos habitats das espécies a que se refere o n.° 1. Cada Estado-Membro designará para o efeito, nos termos do disposto no artigo 4.° , sítios como zonas especiais de conservação, tendo em conta os objectivos constantes do n.° 1.»
4 Nos termos do artigo 1.° , alínea j), da directiva, entende-se por «sítio» uma zona geograficamente definida, cuja superfície se encontra claramente delimitada. Segundo o artigo 1.° , alínea k), da directiva, entende-se por «sítio de importância comunitária» um sítio que, na ou nas regiões biogeográficas a que pertence, contribua de forma significativa para manter ou restabelecer um tipo de habitat natural do anexo I ou uma espécie do anexo II, num estado de conservação favorável, e possa também contribuir de forma significativa para a coerência da rede Natura 2000, e/ou contribua de forma significativa para manter a diversidade biológica na região ou regiões biogeográficas envolvidas. Para as espécies animais que ocupem zonas extensas, os sítios de importância comunitária correspondem a locais, dentro da área de repartição natural dessas espécies, que apresentem características físicas ou biológicas essenciais para a sua vida e reprodução.
5 O procedimento de designação das zonas especiais de conservação (a seguir «ZEC»), fixado no artigo 4.° da directiva, desenrola-se em quatro fases. Em primeiro lugar, cada Estado-Membro proporá uma lista dos sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies indígenas do anexo II da directiva que tais sítios alojam (artigo 4.° , n.° 1). Em segundo lugar, a Comissão elaborará, em concertação com cada Estado-Membro e a partir das listas dos Estados-Membros, um projecto de lista dos sítios de importância comunitária (artigo 4.° , n.° 2, primeiro e segundo parágrafos). Em terceiro lugar, a lista dos sítios seleccionados como de importância comunitária será elaborada pela Comissão segundo o procedimento a que se refere o artigo 21.° da directiva (artigo 4.° , n.os 2, terceiro parágrafo, e 3). Em quarto lugar, os Estados-Membros designarão os sítios de importância comunitária como ZEC (artigo 4.° , n.° 4).
6 No que respeita, mais particularmente, à primeira fase, o artigo 4.° , n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva dispõe que os Estados-Membros proporão a lista dos sítios aí mencionada, com base nos critérios estabelecidos no anexo III (fase 1) da directiva e nas informações científicas pertinentes.
7 O anexo III (fase 1), pontos A e B, da directiva enumera os seguintes critérios:
«A. Critérios de avaliação do local para um determinado tipo de habitat natural do anexo I
a) Grau de representatividade do tipo de habitat natural para o local.
b) Superfície do local coberta pelo tipo de habitat natural relativamente à superfície total coberta por esse tipo de habitat natural no território nacional.
c) Grau de conservação da estrutura e das funções do tipo de habitat natural em questão e possibilidade de restauro.
d) Avaliação global do valor do local para a conservação do tipo de habitat natural em questão.
B. Critérios de avaliação do local para uma espécie determinada do anexo II
a) Extensão e densidade da população da espécie presente no local relativamente às populações presentes no território nacional.
b) Grau de conservação dos elementos do habitat importantes para a espécie considerada e possibilidade de restauro.
c) Grau de isolamento da população presente no local relativamente à área de repartição natural da espécie.
d) Avaliação global do valor do local para a conservação da espécie considerada.»
8 Em conformidade com o anexo III (fase 1), ponto C, da directiva, os Estados-Membros procederão à classificação, segundo critérios que figuram no anexo III (fase 1), pontos A e B, dos sítios que eles propõem na lista nacional como sítios susceptíveis de ser identificados como locais de importância comunitária consoante o seu valor relativo para a conservação de cada tipo de habitat natural ou espécies constantes, respectivamente, dos anexos I ou II da directiva que lhes digam respeito.
9 Nos termos do artigo 4.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva, a lista dos sítios propostos deve ser enviada à Comissão, nos três anos subsequentes à notificação da directiva, ao mesmo tempo que as informações relativas a cada sítio. Tais informações compreenderão um mapa do sítio, a sua denominação, localização e extensão, bem como os dados resultantes da aplicação dos critérios especificados no anexo III (fase 1), e serão fornecidas com base num formulário elaborado pela Comissão segundo o procedimento a que se refere o artigo 21.° da directiva (a seguir «formulário»).
10 Tendo a directiva sido notificada em 10 de Junho de 1992, os Estados-Membros deveriam ter enviado a lista dos sítios propostos e as informações relativas aos sítios à Comissão, antes de 11 de Junho de 1995.
11 O formulário só foi aprovado pela Decisão 97/266/CE da Comissão, de 18 de Dezembro de 1996, relativa a um formulário para as informações sobre sítios para os sítios da rede Natura 2000 propostos (JO 1997, L 107, p. 1). Essa decisão foi notificada aos Estados-Membros em 19 de Dezembro de 1996 e foi publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias em 24 de Abril de 1997.
O procedimento pré-contencioso
12 Considerando que não tinha recebido das autoridades alemãs nem a lista dos sítios que alojam os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies indígenas do anexo II da directiva nem as informações relativas a esses sítios, e na ausência de outros elementos de informação que lhe permitissem concluir que a República Federal da Alemanha tinha adoptado as disposições para dar cumprimento às obrigações que lhe incumbem por força do artigo 4.° da directiva, a Comissão, em 24 de Abril de 1996, em conformidade com o processo previsto no artigo 169.° do Tratado, interpelou o Governo alemão para apresentar as suas observações sobre esse assunto num prazo de dois meses.
13 Em 8 de Agosto de 1996, as autoridades alemãs informaram a Comissão de que, segundo o direito alemão, são os Länder que são competentes para seleccionar os sítios susceptíveis de ser designados como ZEC. Tendo-lhe estes comunicado que só procederiam a essa selecção depois de terminada a transposição da directiva para direito nacional, as autoridades alemãs indicaram não estar em condições de dirigir, em ordem, a lista completa dos sítios nacionais susceptíveis de ser designados como ZEC.
14 Por cartas de 30 de Setembro de 1996, de 24 e 28 de Janeiro e de 11 de Junho de 1997, as autoridades alemãs transmitiram à Comissão várias listas de sítios existentes nos Länder da Baviera e da Saxónia-Anhalt.
15 Tendo em conta o facto de o formulário só ter estado disponível a partir de 19 de Dezembro de 1996, a Comissão dirigiu ao Governo alemão, em 3 de Julho de 1997, uma carta de interpelação complementar pela qual o censurava de novo por não ter transmitido a lista completa dos sítios e as informações relativas a estes e convidou-o a comunicar as suas observações a propósito desta infracção ao artigo 4.° , n.° 1, da directiva num prazo de um mês. A Comissão sublinhava, em particular, a necessidade de utilizar o formulário para a comunicação dos dados pertinentes.
16 Por carta de 21 de Outubro de 1997, as autoridades alemãs transmitiram uma lista de sítios existentes no Land de Schleswig-Holstein. Por carta de 27 de Outubro de 1997, recordaram a especificidade do seu direito nacional, que dá competência aos Länder sobre a matéria. Especificaram, a esse propósito, que, não estando a lei de transposição ainda adoptada, os Länder não tencionavam comunicar a lista completa dos sítios que previam seleccionar.
17 Considerando que a sua correspondência com as autoridades alemãs não lhe permitia concluir que a República Federal da Alemanha tivesse transmitido uma lista completa dos sítios que alojam os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies indígenas do anexo II da directiva, bem como as informações relativas a esses sítios, a Comissão, em conformidade com o artigo 169.° do Tratado, dirigiu, em 19 de Dezembro de 1997, a esse Estado-Membro um parecer fundamentado, convidando-o a conformar-se com esse parecer num prazo de dois meses a contar da sua notificação.
18 Por cartas de 28 de Janeiro, 13 e 19 de Março, 10 e 12 de Setembro, 14, 20 e 27 de Outubro de 1998, as autoridades alemãs transmitiram outras listas de sítios existentes nos Länder de Hesse, da Turíngia, da Baviera, da Saxónia-Anhalt, do Sarre, de Hamburgo, da Renânia-Palatinado, de Brema, da Baixa-Saxónia e de Berlim. Além disso, por cartas de 25 de Março, 7 de Abril, 11 de Maio e 23 de Junho de 1998, transmitiram fichas relativas aos sítios anteriormente notificados à Comissão. Finalmente, por cartas de 14 e 15 de Abril de 1998, enviaram à Comissão um quadro que propunha um calendário das medidas previstas por cada Land, para dar cumprimento às obrigações decorrentes do artigo 4.° , n.° 1, da directiva.
19 Considerando que essas comunicações não lhe permitiam concluir que a República Federal da Alemanha tivesse posto fim à violação em causa, a Comissão decidiu chamar o Tribunal de Justiça a conhecer da presente acção.
Apreciação do Tribunal
Quanto ao primeiro fundamento
20 No tocante à obrigação de transmitir a lista de sítios mencionada no artigo 4.° , n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva, a Comissão recorda que cada Estado-Membro contribuirá para a constituição de uma rede ecológica europeia coerente em função da existência, no seu território, dos tipos de habitats naturais e dos habitats das espécies que figuram respectivamente nos anexos I e II da directiva. As disposições conjugadas do artigo 4.° , n.° 1, e do anexo III da directiva mostram que os Estados-Membros dispõem de uma certa margem de apreciação para seleccionar os sítios a incluir na lista. No entanto, a Comissão sublinha que a margem de apreciação dos Estados-Membros é submetida ao respeito das seguintes três condições:
- só critérios de carácter científico devem presidir à selecção dos sítios a propor;
- os sítios propostos devem assegurar uma cobertura geográfica homogénea e representativa da totalidade do território de cada Estado-Membro, a fim de garantir a coerência e o equilíbrio da rede que daí resulta. A lista que propõe o Estado-Membro deve, portanto, reflectir a diversidade ecológica (e, no caso das espécies, genética) dos habitats naturais e das espécies presentes no seu território;
- a lista deve ser completa, isto é, cada Estado-Membro deve propor um número de sítios que permita incluir de forma suficientemente representativa todos os tipos de habitats naturais do anexo I, bem como todos os habitats das espécies do anexo II da directiva existentes no seu território.
21 A Comissão expõe que instaurou o presente processo com a finalidade de fazer declarar a insuficiência manifesta da lista nacional alemã, que excedia largamente a margem de apreciação deixada aos Estados-Membros. Com efeito, tal insuficiência era evidente à luz da situação que existia no termo do prazo estabelecido no parecer fundamentado e, mesmo que as autoridades alemãs, desde essa data, tenham transmitido várias outras listas de sítios, as infracções que lhes são imputadas persistem ainda. A Comissão alega, a esse propósito, que a comparação das propostas das autoridades alemãs com os dados científicos fornecidos por estas, nomeadamente o manual intitulado «Das europäische Schutzgebietssystem Natura 2000», editado pelo Bundesamt für Naturschutz (serviço federal para a protecção da natureza), demonstra amplamente a realidade das referidas infracções. A lista nacional alemã não era conforme com os critérios mencionados no artigo 4.° , n.° 1, lido em conjugação com o anexo III da directiva.
22 O Governo alemão reconhece que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não tinha comunicado a totalidade dos sítios que entendia fazer figurar na lista de sítios mencionada no artigo 4.° , n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva, mas alega, em primeiro lugar, que o respeito da obrigação de transmitir tal lista prevista pelo artigo 4.° , n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva estava subordinada à recepção pelos Estados-Membros do formulário, que é o primeiro documento a definir as informações que permitem a selecção dos sítios pertinentes. Por conseguinte, o prazo previsto para a execução dessa obrigação só pôde começar a correr, quando muito, a partir da notificação do formulário e ainda não expirara na data da introdução da acção.
23 Em segundo lugar, o Governo alemão sustenta que aos Estados-Membros é conferido pela directiva um largo poder de apreciação quanto à selecção dos sítios que devem figurar na lista transmitida à Comissão. Caber-lhes-ia, assim, comunicar apenas os sítios que eles julgam adequados e necessários à constituição de um rede europeia coerente de ZEC, na base de critérios técnicos e tendo em conta os objectivos da directiva. O nível nacional seria o mais apropriado para efectuar uma selecção adequada entre os sítios que alojam os habitats naturais do anexo I e os habitats das espécies do anexo II da directiva. Com efeito, os Estados-Membros têm um melhor conhecimento dos sítios presentes no seu território.
24 Em terceiro lugar, o Governo alemão contesta as fontes científicas a que a Comissão se referiu para demonstrar que ele transmitira um lista incompleta. Segundo este governo, o manual mencionado no n.° 21 do presente acórdão não constitui de forma alguma a lista de referência alemã, nem mesmo uma base de apreciação cientificamente certa.
25 Há, em primeiro lugar, que reconhecer que a obrigação de transmitir a lista de sítios mencionada no artigo 4.° , n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva não estava subordinada à adopção do formulário. Com efeito, este não é o primeiro texto a ter definido as informações que permitem aos Estados-Membros seleccionar os sítios pertinentes. Desde a notificação da directiva, os Estados-Membros conheciam todos os critérios de selecção a tomar em consideração. Com efeito, o artigo 4.° , n.° 1, da directiva dispõe que cada Estado-Membro proporá uma lista dos sítios, indicando os tipos de habitats naturais do anexo I e as espécies indígenas do anexo II que tais sítios alojam, com base nos critérios estabelecidos no anexo III (fase 1) e nas informações científicas pertinentes. Resulta do anexo III (fase 1) da directiva que os critérios pertinentes são o grau de representatividade do tipo de habitat natural para o local, a superfície do local coberta pelo tipo de habitat natural, bem como o seu grau de conservação, a extensão e a densidade da população da espécie presente no local, o seu grau de isolamento, o grau de conservação dos seus habitats e, finalmente, o valor comparativo dos sítios.
26 Em seguida, deve salientar-se que, se resulta das regras relativas ao procedimento de identificação dos sítios susceptíveis de ser designados como ZEC, previstas no artigo 4.° , n.° 1, da directiva, que os Estados-Membros gozam de uma certa margem de apreciação para efectuar as suas propostas de sítios, não é menos certo que devem, tal como a Comissão salientou, efectuar essa operação no respeito dos critérios fixados pela directiva.
27 A este propósito, deve recordar-se que, para elaborar um projecto de lista dos sítios de importância comunitária, susceptível de conduzir à constituição de uma rede ecológica europeia coerente de ZEC, a Comissão deve dispor de um inventário exaustivo dos sítios que revestem, a nível nacional, um interesse ecológico pertinente, tendo em conta o objectivo de preservação dos habitats naturais, bem como da fauna e da flora selvagens visado pela directiva. Para este efeito, o referido inventário é elaborado com base nos critérios fixados no anexo III (fase 1) da directiva (acórdão de 7 de Novembro de 2000, First Corporate Shipping, C-371/98, Colect., p. I-9235, n.° 22).
28 De resto, é apenas deste modo que é possível realizar o objectivo, a que se refere o artigo 3.° , n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva, da manutenção ou do restabelecimento, num estado de conservação favorável, dos tipos de habitats naturais e dos habitats de espécies consideradas na sua área de repartição natural, que se pode situar de ambos os lados de uma ou várias fronteiras internas da Comunidade. Com efeito, resulta do artigo 1.° , alíneas e) e i), da directiva, lido em conjugação com o artigo 2.° , n.° 1, da mesma directiva, que o estado de conservação favorável de um habitat natural ou de uma espécie deve ser apreciado relativamente ao conjunto do território europeu dos Estados-Membros em que o Tratado é aplicável (acórdão First Corporate Shipping, já referido, n.° 23).
29 Finalmente, cabe recordar que a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado-Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado. As alterações posteriormente ocorridas não poderão, pois, ser tomadas em consideração pelo Tribunal de Justiça (v., nomeadamente, acórdão de 8 de Março de 2001, Comissão/França, C-266/99, Colect., p. I-0000, n.° 38).
30 Ora, há que reconhecer que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, ou seja, em 19 de Fevereiro de 1998, o conteúdo da lista nacional alemã transmitida à Comissão era manifestamente insuficiente, excedendo largamente a margem de apreciação de que dispõem os Estados-Membros para efeitos de elaborar a lista de sítios mencionada no artigo 4.° , n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva. Em conformidade com a jurisprudência citada no número precedente do presente acórdão, as listas de sítios comunicadas à Comissão após a expiração desse prazo não são pertinentes no quadro da presente acção.
31 Deve, portanto, concluir-se que, ao não transmitir à Comissão, no prazo prescrito, a lista de sítios mencionada no artigo 4.° , n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva.
Quanto ao segundo fundamento
32 No tocante à obrigação de transmitir informações relativas aos sítios susceptíveis de ser designados como ZEC, o Governo alemão não contesta que não enviou essas informações no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, mas sustenta que os trabalhos preparatórios necessários à recolha das informações relativas aos sítios que devem ser propostos, para a execução dos quais os Estados-Membros dispunham de um prazo de três anos, só puderam na prática começar no fim do ano de 1996, uma vez o formulário notificado aos Estados-Membros.
33 A Comissão sustenta que a obrigação de transmissão das informações relativas aos sítios devia ser executada antes de 11 de Junho de 1995. A supor que alguns Estados-Membros que dispõem da lista dos sítios propostos bem como das informações pertinentes antes de 11 de Junho de 1995 tivessem querido aguardar a adopção do formulário, poderiam, após a notificação do formulário de 19 de Dezembro de 1996, rapidamente ter feito constar essas informações nele e notificá-las à Comissão.
34 A Comissão acrescenta que, para ter em conta a adopção tardia do formulário, alargou o procedimento pré-contencioso dirigindo uma carta de interpelação complementar à República Federal da Alemanha, em 3 de Julho de 1997, ou seja, bem depois da data da notificação do formulário. Por conseguinte, as autoridades alemãs tinham estado em plenas condições de cumprir a sua obrigação de transmissão das informações relativas a cada sítio. Ora, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, ou seja, em 19 de Fevereiro de 1998, a República Federal da Alemanha não tinha enviado à Comissão as informações atinentes aos sítios que devem ser propostos.
35 Deve, em primeiro lugar, precisar-se que, embora a Comissão tenha inicialmente enviado ao Governo alemão uma carta de interpelação, em 4 de Março de 1996, isto é, antes da notificação do formulário, ela dirigiu após a notificação deste, nova carta de interpelação dando-lhe um novo prazo para dar cumprimento ao artigo 4.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva.
36 Em seguida, cabe salientar que, desde a notificação da directiva, em 10 de Junho de 1992, os Estados-Membros sabiam que tipos de informações lhes era necessário reunir com vista a uma transmissão no prazo de três anos a contar da referida notificação, ou seja, antes de 11 de Junho de 1995. Sabiam, além disso, que essas informações deveriam ser fornecidas com base no formulário, uma vez este elaborado pela Comissão. Com efeito, o artigo 4.° , n.° 1, segundo parágrafo, da directiva precisa expressamente que as informações a transmitir, com base num formulário elaborado pela Comissão, compreendem um mapa do sítio, a sua denominação, localização e extensão, bem como os dados resultantes da aplicação dos critérios especificados no anexo III (fase 1).
37 Em consequência, o prazo concedido ao Governo alemão pela Comissão para cumprir a obrigação de transpor para o formulário as informações relativas aos sítios, que devia deter ainda antes de 11 de Junho de 1995, deve ser considerado como razoável. Com efeito, esse Governo beneficiou, de 19 de Dezembro de 1996, data da notificação do formulário, a 19 de Fevereiro de 1998, data da expiração do prazo fixado no parecer fundamentado, de mais de um ano para executar essa operação específica.
38 Reconhecendo o Governo alemão que, no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, não tinha transmitido à Comissão, com base no formulário, as informações relativas aos sítios que devem ser propostos, há que declarar que, ao não transmitir à Comissão, no prazo prescrito, as informações relativas aos sítios que constam da lista mencionada no artigo 4.° , n.° 1, primeiro parágrafo, da directiva, em conformidade com o segundo parágrafo da mesma disposição, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dessa directiva.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
39 Nos termos do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão concluído pela condenação da República Federal da Alemanha e tendo esta sido vencida, há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção)
decide:
1) Ao não transmitir à Comissão, no prazo prescrito, a lista dos sítios mencionada no primeiro parágrafo do n.° 1 do artigo 4.° da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens, e as informações relativas a esses sítios em conformidade com o segundo parágrafo do n.° 1 do artigo 4.° da mesma directiva, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força da referida directiva.
2) A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.