CELEX: 62000CJ0444
Directiva 75/442/CEE, modificada por la Directiva 91/156/CEE y por la Decisión 96/350/CE
Directiva 94/62/CE
Concepto de residuo
Concepto de reciclado
Tratamiento de residuos de envases metálicos

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 9 de noviembre de 2000, recibida en el Tribunal de Justicia el 30 de noviembre siguiente, la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) planteó, con arreglo al artículo 234 CE, dos cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos (DO L 194, p. 39; EE 15/01, p. 129), en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991 (DO L 78, p. 32), y por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996 (DO L 135, p. 32; en lo sucesivo, «Directiva 75/442»), así como de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases (DO L 365, p. 10).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un litigio entre Mayer Parry Recycling Ltd (en lo sucesivo, «Mayer Parry») y la Environment Agency (en lo sucesivo, «EA»), en relación con la negativa de ésta última a dar curso a la petición de Mayer Parry mediante la cual solicitaba la autorización como «entidad transformadora», que se define como una persona cuyas actividades consisten en la valorización o el reciclado de residuos.
Marco jurídico
Normativa comunitaria
3 El artículo 1, de la Directiva 75/442 dispone:
«Con arreglo a la presente Directiva, se entenderá por:
a) "residuo": cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías que se recogen en el Anexo I y del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse.
El 1 de abril de 1993 como muy tarde, la Comisión, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 18, elaborará una lista de residuos pertenecientes a las categorías enumeradas en el Anexo I. Dicha lista se revisará periódicamente y, en caso necesario, se modificará según el mismo procedimiento;
b) "productor": cualquier persona cuya actividad produzca residuos ("productor inicial") y/o cualquier persona que efectúe operaciones de tratamiento previo, de mezcla o de otro tipo que ocasionen un cambio de naturaleza o de composición de esos residuos;
[...]
e) "eliminación": cualquiera de las operaciones enumeradas en el Anexo II A;
f) "valorización": cualquiera de las operaciones enumeradas en el Anexo II B;
[...]»
4 Entre las operaciones de valorización enumeradas en el anexo II B de la Directiva 75/442 figuran, en el punto R 4, el «reciclado o [la] recuperación de metales o de compuestos metálicos». La nota preliminar de dicho anexo II B precisa que la finalidad de dicho anexo es enumerar las operaciones de valorización tal y como ocurren en la práctica.
5 El artículo 3, apartado 1, de la Directiva 75/442 dispone:
«Los Estados miembros tomarán las medidas adecuadas para fomentar:
a) en primer lugar, la prevención o la reducción de la producción de los residuos y de su nocividad, en particular mediante [...]
b) en segundo lugar:
i) la valorización de los residuos mediante reciclado, nuevo uso, recuperación o cualquier otra acción destinada a obtener materias primas secundarias, o
ii) la utilización de los residuos como fuente de energía.»
6 El artículo 4, de la Directiva 75/442 establece:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para garantizar que los residuos se valorizarán o se eliminarán sin poner en peligro la salud del hombre y sin utilizar procedimientos ni métodos que puedan perjudicar el medio ambiente.
[...]
Los Estados miembros adoptarán también las medidas necesarias para prohibir el abandono, el vertido y la eliminación incontrolada de residuos.»
7 A tenor del artículo 8 de la Directiva 75/442:
«Los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que todo poseedor de residuos:
-  los remita a un recolector privado o público o a una empresa que efectúe las operaciones previstas en los Anexos II A o II B, o
-  se ocupe el mismo de la valorización o la eliminación de acuerdo con las disposiciones de la presente Directiva.»
8 El Artículo 9, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 75/442 tiene el siguiente tenor:
«A efectos de la aplicación de los artículos 4, 5 y 7, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el Anexo II A deberá obtener una autorización de la autoridad competente mencionada en el artículo 6.»
9 El artículo 10 de la Directiva 75/442 dispone:
«A efectos de la aplicación del artículo 4, cualquier establecimiento o empresa que efectúe las operaciones citadas en el Anexo II B deberá obtener una autorización al respecto.»
10 A tenor del artículo 12 de la Directiva 75/442:
«Los establecimientos o empresas que efectúen con carácter profesional la recogida o el transporte de residuos o que se ocupen de la eliminación o valorización de residuos por encargo de terceros (negociantes o agentes), si no están sujetos a autorización, deberán estar registrados ante las autoridades competentes.»
11 El artículo 13 de la Directiva 75/442 establece:
«Los establecimientos o empresas que se ocupen de las operaciones mencionadas en los artículos 9 a 12 estarán sujetos a inspecciones periódicas apropiadas por parte de las autoridades competentes.»
12 El artículo 15 de la Directiva 75/442 dispone:
«De conformidad con el principio "quien contamina paga", el coste de la eliminación de los residuos deberá recaer sobre:
-  el poseedor que remitiere los residuos a un recolector o a una empresa de las mencionadas en el artículo 9,
y/o
-  los poseedores anteriores o el productor del producto generador de los residuos.»
13 A tenor del artículo 1 de la Directiva 94/62:
«1. La presente Directiva tiene por objeto armonizar las medidas nacionales sobre gestión de envases y residuos de envases para prevenir o reducir su impacto sobre el medio ambiente de todos los Estados miembros así como de países terceros, y asegurar de esta forma un alto nivel de protección del medio ambiente, por una parte, y por otra, garantizar el funcionamiento del mercado interior y evitar los obstáculos comerciales, así como falseamientos y restricciones de la competencia dentro de la Comunidad.
2.  A tal fin se establecen en la presente Directiva medidas destinadas, como primera prioridad, a la prevención de la producción de residuos de envases y, atendiendo a otros principios fundamentales, a la reutilización de envases, al reciclado y demás formas de valorización de residuos de envases y, por tanto, a la reducción de la eliminación final de dichos residuos.»
14 El artículo 3 de la Directiva 94/62 establece:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1)  "envase": todo producto fabricado con cualquier material de cualquier naturaleza que se utilice para contener, proteger, manipular, distribuir y presentar mercancías, desde materias primas hasta artículos acabados, y desde el fabricante hasta el usuario o el consumidor. Se considerarán también envases todos los artículos "desechables" utilizados con este mismo fin.
[...]
2)  "residuo de envase": todo envase o material de envase que se ajuste a la definición de residuo contenida en la Directiva 75/442/CEE, excepto los residuos de producción;
[...]
6)  "valorización": cualquiera de las operaciones previstas en el Anexo II B de la Directiva 75/442/CEE;
7)  "reciclado": la transformación de los residuos, dentro de un proceso de producción, para su fin inicial o para otros fines, incluido el reciclado orgánico pero no la recuperación de energía;
[...]»
15 A tenor del artículo 6, apartado 1, letras a), b) y c), de la Directiva 94/62:
«Con el fin de cumplir los objetivos de la presente Directiva, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para alcanzar en la totalidad de sus territorios los siguientes objetivos:
a)  a más tardar transcurridos cinco años a partir de la fecha de transposición de la presente Directiva al Derecho nacional, se valorizará el 50 % como mínimo y, como máximo, el 65 % en peso de los residuos de envases;
b)  en el marco de este objetivo global, y dentro del mismo plazo, se reciclará el 25 % como mínimo y, como máximo, el 45 % en peso de la totalidad de los materiales de envasado que formen parte de los residuos de envases, con un mínimo del 15 % en peso por cada material de envasado;
c)  transcurridos, como máximo, diez años a partir de la fecha límite de puesta en aplicación de la presente Directiva en el Derecho nacional, se valorizará y reciclará un porcentaje de residuos de envases que el Consejo determinará de conformidad con lo dispuesto en la letra b) del apartado 3 con vistas a incrementar sustancialmente los objetivos mencionados en las letras a) y b).»
16 El artículo 7, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 94/62 dispone:
«Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que se establezcan sistemas de:
a)  devolución o recogida de envases usados o de residuos de envases procedentes del consumidor, de cualquier otro usuario final o del flujo de residuos, con el fin de dirigirlos hacia las alternativas de gestión más adecuadas;
b)  reutilización o valorización, incluido el reciclado, de los envases o residuos de envases recogidos,
que permitan cumplir los objetivos establecidos en la presente Directiva.»
Normativa nacional
17 El artículo 93 del Environment Act 1995 (Ley del medio ambiente) faculta al Secretary of State for the Environment, Transport and the Regions a adoptar la normativa que imponga a los particulares obligaciones relativas a la responsabilidad de los productores en relación con los productos y materiales definidos en esos textos normativos. Dicho artículo fue introducido con el fin de adaptar el Derecho nacional al artículo 6, apartado 1, de la Directiva 94/62.
18 Con arreglo a los artículos 93, 94 y 95 del Environment Act 1995, se adoptaron las Producer Responsability Obligations (Packaging Waste) Regulations 1997 (reglamento relativo a las obligaciones derivadas de la responsabilidad de los productores en materia de residuos de envases; en lo sucesivo, «Regulations 1997»).
19 Las Regulations 1997 reproducen las definiciones de valorización y de reciclado que figuran en el artículo 3 de la Directiva 94/62. Éstas definen a la «entidad transformadora» como toda persona cuyas actividades, ejercitadas en el marco habitual de un establecimiento comercial, de un empleo o de una profesión, consisten en la valorización o el reciclado de residuos.
20 En virtud de las Regulations 1997, el productor de residuos debe entregar a la EA un certificado de conformidad que acredite que ha cumplido con sus obligaciones de valorización y de reciclado para el año de que se trata. La inobservancia de dicha disposición constituye una infracción penal. Con arreglo al punto 22 de las Regulations 1997, el productor debe transmitir asimismo a la EA los datos de su registro entre los cuales figura, en particular, el volumen, expresado en toneladas, de residuos de envases que haya entregado a una entidad transformadora.
21 Según las Regulations 1997, un productor puede cumplir las obligaciones antes mencionadas adhiriéndose a un organismo autorizado para un año determinado. El responsable de dicho organismo no está obligado a transmitir a la EA ningún certificado de conformidad, pero, con arreglo al punto 24 de dichas Regulations, le incumbe la obligación de llevar unos registros en los que se recogen ciertos datos, en particular, el volumen, expresado en toneladas, de los residuos de envases entregados a una entidad transformadora y de transmitir dichos datos a la EA.
22 La EA y la Scottish Environment Protection Agency (en lo sucesivo, «SEPA») publicaron un documento titulado «Orange book» que creó un sistema de autorización con carácter voluntario. Este sistema permite que las entidades transformadoras autorizadas expidan las «Packaging Waste Recovery Notes» (certificaciones de valorización de residuos de envases; en lo sucesivo, «PRNs») que acreditan que los productores o los organismos autorizados que agrupan a algunos productores efectuaron las entregas de residuos de envases a dichas entidades.
23 El sistema de autorización tiene por objeto que el productor pueda transmitir a la EA o a la SEPA la confirmación de que los residuos de envases que entregó a una entidad transformadora han sido valorizados o reciclados, lo que permite que se efectúe un control satisfactorio de los productores y de los organismos autorizados en relación con las obligaciones impuestas por las Regulations 1997. El objetivo consiste asimismo en proporcionar un medio para acreditar la observancia de las disposiciones relativas a la prueba documental de la valorización y del reciclado.
24 En el marco del régimen establecido por el Orange book, la EA considera que las PRNs expedidas por las entidades transformadoras autorizadas contienen todos los datos que normalmente los productores deben comunicarle en aplicación del punto 22 de las Regulations 1997. Solamente dichas entidades están facultadas para expedir las PRNs. Éstas son transferibles y tienen valor económico. Son vendidas por las entidades autorizadas a los productores de residuos de envases.
25 La política de la EA consiste en conceder una autorización para las actividades enumeradas en el anexo D, punto 3, del Orange book, el cual precisa que, «respecto a los metales (aluminio y acero), la entidad transformadora deberá producir lingotes, láminas o bobinas de aluminio o de acero utilizando residuos de envases».
26 La autorización se concede para la fase del ciclo que generalmente corresponde a la fase de fabricación de un nuevo producto que no puede distinguirse de un producto elaborado a partir de materiales que nunca hayan sido residuos. Este sistema se estableció para garantizar que las certificaciones de valorización no se concedían dos veces en el marco de la transformación de los mismos materiales y con objeto de reducir los posibles fraudes.
27 El régimen de control integrado de la contaminación que contiene la Environmental Protection Act 1990 (Ley sobre la protección del medio ambiente) regula la contaminación del medio ambiente ocasionada por determinados procesos que la ley menciona, entre los que se encuentran aquellos relativos a la producción de acero. Dichos procesos solamente pueden llevarse a cabo con la autorización de la EA. Las actividades que forman parte de un proceso sometido al control integrado de la contaminación están excluidas del régimen nacional de autorización en materia de gestión de residuos establecido por las Waste management Licensing Regulations 1994 (reglamento relativo a las autorizaciones para la gestión de residuos), que adaptan el Derecho nacional a la Directiva 75/442.
Litigio principal y cuestiones prejudiciales
28 Mayer Parry es una sociedad especializada en el tratamiento de residuos metálicos para su posterior utilización por los fabricantes de acero en la producción de dicho material.
29 Mayer Parry adquiere residuos metálicos, entre los que figuran residuos de envases, en particular, de origen industrial. Los residuos metálicos tienen un valor comercial y Mayer Parry, generalmente, debe comprarlos. Mayer Parry recoge, inspecciona, controla la radioactividad, clasifica, limpia, recorta, distribuye y tritura (fragmenta) los residuos metálicos. Mediante este proceso, Mayer Parry transforma los residuos metálicos ferrosos en una materia que corresponde a las especificaciones del grado 3 B (en lo sucesivo, «materia de grado 3 B»). A continuación, vende dicha materia a los fabricantes de acero que la utilizan para la producción de lingotes, láminas y bobinas de acero.
30 En noviembre de 1998, Mayer Parry presentó ante la EA una solicitud de autorización como entidad transformadora facultada para expedir PRNs en el marco del régimen de carácter voluntario establecido por la EA y la SEPA, con arreglo al Orange book.
31 Mediante resolución de 15 de noviembre de 1999, la EA denegó dicha solicitud. Mayer Parry presentó entonces un recurso contencioso-administrativo (control de legalidad) ante la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), por el que solicitaba, en particular, que se anulase la resolución y que se declarase que sus actividades corresponden a la valorización y al reciclado según lo establecido en la Directiva 94/62. Corus (UK) Ltd (en lo sucesivo, «Corus») y Allied Steel and Wire Ltd (en lo sucesivo, «ASW») intervinieron en el procedimiento ante el referido órgano jurisdiccional.
32 La High Court alega que durante el procedimiento seguido ante dicho órgano jurisdiccional, fue necesario determinar si las actividades de Mayer Parry constituyen o no una operación de reciclado en el sentido de la Directiva 94/62. A la luz de las alegaciones presentadas por las partes resultó necesario examinar igualmente determinadas cuestiones que se plantearon tanto respecto de la Directiva 75/442 como de la relación entre ésta y la Directiva 94/62.
33 La High Court señala asimismo que hubo un litigio anterior entre Mayer Parry y la EA en relación con la definición del término «residuo», asunto que dió lugar a una sentencia de la High Court, de fecha 9 de noviembre de 1998. A raíz de dicha sentencia, los residuos metálicos tratados por Mayer Parry y transformados en materia de grado 3 B no fueron considerados residuos.
34 Por considerar que el litigio de que conoce requiere la interpretación de la normativa comunitaria, la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), suspendió el procedimiento y decidió solicitar al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre las siguientes cuestiones prejudiciales:
«Cuando una empresa somete a tratamiento materiales de envasado que contienen metales ferrosos, que (al ser recibidos por la empresa) constituyen residuos en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo y por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, mediante su clasificación, limpieza, corte, trituración, separación y/o embalado, con el fin de que tales materiales puedan ser utilizados como materia prima en una fundición para producir lingotes, láminas o bobinas de acero:
1) Dichos materiales han sido reciclados y dejan de ser residuos a los efectos de la Directiva 75/442:
a) ¿cuando se han hecho aptos para ser utilizados como materia prima?, o
b) ¿cuando han sido utilizados por un fabricante de acero para producir lingotes, láminas o bobinas de acero?
2) Dichos materiales han sido "reciclados" a los efectos de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los envases y los residuos de envases:
a) ¿cuando se han hecho aptos para ser utilizados como materia prima?, o
b) ¿cuando han sido utilizados por un fabricante de acero para producir lingotes, láminas o bobinas de acero?»
Observaciones formuladas ante el Tribunal de Justicia
35 Mayer Parry alega que las Directivas 75/442 y 94/62 presentan cuatro características esenciales en relación con el litigio principal. En primer lugar, la Directiva 75/442 proporciona una terminología común. En segundo lugar, considera que se desprende de dichas Directivas que el «principio del vertido» incide en la calificación de un material como residuo en el sentido de que la materia de grado 3 B solamente puede calificarse de «residuo» si Mayer Parry se desprende de ella. En tercer lugar, estima que se logra el objetivo de «preservar los recursos naturales» mediante la obtención de materias primas secundarias, como la materia de grado 3 B. En cuarto lugar, según Mayer Parry, existe una diferencia en las dos Directivas anteriormente mencionadas por lo que se refiere a la «valorización de materia» y a la «valorización energética».
36 Por otra parte, Mayer Parry alega que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, existen cuatro principios directores que permiten determinar en qué momento se han reciclado residuos. En primer lugar, incumbe al órgano jurisdiccional nacional resolver la cuestión de si una sustancia constituye o no un «residuo» y que dicha cuestión ha de resolverse a la luz de la totalidad de las circunstancias del caso concreto, teniendo en cuenta la finalidad de la Directiva 75/442 y la necesidad de evitar el menoscabo de su eficacia. En segundo lugar, considera que toda sustancia constituye un residuo si la persona que la posee se desprende o tiene la intención de desprenderse de ella. En tercer lugar, estima que existe una diferencia entre la «valorización de los residuos» y el «tratamiento industrial normal». En cuarto lugar, afirma que la valorización se efectúa si el proceso en cuestión permite obtener materias primas secundarias que puedan ser utilizadas en un proceso industrial. En efecto, puesto que una materia prima secundaria se obtiene con esta finalidad como, en el litigio principal, la materia de grado 3 B producida por Mayer Parry, la valorización y, por tanto, el reciclado deben considerarse terminados por lo que los materiales no constituyen ya residuos.
37 La EA alega que el concepto de reciclado debe tener el mismo significado en las Directivas 75/442 y 94/62, ya que éstas persiguen los mismos objetivos. Además, al ser el concepto de residuo el mismo en ambas Directivas, procede examinarlas conjuntamente. Por otra parte, la EA estima que la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional nacional se refiere a la interpretación del Derecho comunitario y que, por consiguiente, la respuesta a tal cuestión no puede incumbir al juez nacional.
38 Para determinar el momento en que se han reciclado los residuos la EA alega, por una parte, que una sustancia no deja de ser un residuo por el mero hecho de que esté en posesión de una persona distinta del productor inicial y de que dicha persona no tenga la intención ni la obligación de desprenderse de ella. Por otra parte, la EA sostiene que si bien los residuos no dejan necesariamente de ser residuos por la única razón de que se pueda afirmar que han sido sometidos a una operación de valorización, la descripción de algunas de esas operaciones permite sin embargo determinar en qué momento un material deja de ser un residuo. Así, la EA estima que nada justifica que se mantengan controles de gestión de los residuos cuando los materiales de que se trata han sido utilizados para generar energía (punto R1 del anexo II B de la Directiva 75/442) o que han sido recuperados, regenerados, reciclados, recuperados o utilizados para el tratamiento del suelo en beneficio de la agricultura o de la ecología (puntos R2 a R10 del mismo anexo) o incluso cuando los residuos obtenidos a partir de tales operaciones han sido utilizados (punto R11 de dicho anexo).
39 La EA considera que las actividades de una empresa como Mayer Parry no culminan en un reciclado puesto que, como productor, ésta solamente efectúa operaciones de tratamiento previo u otras operaciones que suponen un cambio en la naturaleza o en la composición de los residuos metálicos tratados.
40 El Gobierno del Reino Unido sostiene que para resolver el litigio principal, basta determinar si las actividades de Mayer Parry constituyen una operación de reciclado en el sentido de la Directiva 94/62 y, por tanto, no es necesario examinar la Directiva 75/442. A este respecto, señala, en primer lugar, que en virtud de la Directiva 94/62, los residuos solamente pueden reciclarse una vez. En segundo lugar, alega que la actividad de Mayer Parry no cumple los requisitos de la definición de reciclado que figura en el artículo 3, punto 7, de la Directiva 94/62, dado que, a su juicio, dicha actividad no constituye un proceso de producción y no corresponde a la transformación, por una parte, en el sentido de la transformación de residuos en un producto nuevo y, por otra parte, en el de la utilización en un proceso similar a aquel en el que se utiliza la materia prima. En tercer lugar, afirma que se desprende del artículo 6, apartado 2, de la Directiva 94/62 que el reciclado no se produce hasta la fase en que el fabricante de acero produce los lingotes, las láminas o las bobinas de acero.
41 El Gobierno del Reino Unido alega asimismo que si resultase necesario examinar las relaciones entre las Directivas 94/62 y 75/442, la ejecución de esta última deja un cierto margen de apreciación a los Estados miembros para definir lo que constituye, según ellos, una operación de valorización, mientras que dicho margen no existe en la Directiva 94/62. Por lo que atañe a la determinación del momento a partir del cual el material deja de ser un residuo, afirma que es preciso adoptar un enfoque diferente para cada una de las directivas referidas, dado que éstas persiguen objetivos distintos.
42 Corus es un fabricante de acero que utiliza la materia de grado 3 B que produce Mayer Parry para la fabricación de lingotes, bobinas y láminas de acero. Corus afirma que recibió la autorización de la EA como entidad transformadora y es una de las partes coadyuvantes en el litigio principal. Corus se adhiere a las observaciones del Gobierno del Reino Unido y destaca, en primer lugar, que en el presente caso es suficiente con que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre la Directiva 94/62. En segundo lugar, alega que sus actividades constituyen una operación de reciclado en el sentido de la Directiva 94/62, dado que permiten utilizar la materia de grado 3 B en la producción. En tercer lugar, estima que el modo de prueba del reciclado es una cuestión que compete a los Estados miembros.
43 El Gobierno danés se adhiere a las alegaciones de la EA y subraya que el concepto de residuo debe interpretarse de forma amplia a efectos de la protección del medio ambiente. Para interpretar dicho concepto, es preciso atribuir importancia a la cuestión de si la composición del residuo ha sufrido modificaciones tales que se pueda considerar que se trata de un nuevo producto que no debe ser sometido a los controles de los Estados miembros por razones medioambientales. El Gobierno danés llega a la conclusión de que un tratamiento como el que Mayer Parry efectúa no constituye una operación de reciclado en el sentido de las Directivas 75/442 y 94/62, de manera que la materia de grado 3 B que dicha sociedad fabrica sigue siendo un residuo.
44 El Gobierno neerlandés estima que, a efectos de la Directiva 75/442, el concepto de reciclado no se refiere únicamente al tratamiento de residuos en un proceso de producción, sino también al tratamiento de residuos en el marco de una operación de valorización destinada a obtener una materia prima secundaria. Considera que para saber si una operación tal está acabada y, por consiguiente, si dicha materia no es ya un residuo, es preciso examinar si su poseedor puede «desprenderse» de ella en el sentido del artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442. A este respecto, señala que procede comprobar si la operación de valorización permitió obtener una materia con las mismas características y propiedades que una materia prima.
45 En cambio, el Gobierno neerlandés considera que el concepto de «reciclado», en el sentido del artículo 3, punto 7, de la Directiva 94/62 debe ser interpretado de manera diferente. A su juicio, se desprende de dicho artículo que el reciclado de un residuo de envase no concluye antes de que éste haya sido reutilizado, como materia prima secundaria, en un «proceso de producción». En otros términos, considera que el reciclado en el sentido de la Directiva 94/62 aún no ha concluido en el momento en que se obtiene una materia prima secundaria, aun cuando dicha materia haya perdido en ese momento su carácter de residuo en el sentido de la Directiva 75/442. Solamente la utilización efectiva de los residuos de envases como materias primas secundarias en un proceso de producción garantiza, según el Gobierno neerlandés, la reducción del consumo de materias primas básicas. Por consiguiente, estima que la materia de grado 3 B que produce Mayer Parry únicamente está reciclada en el sentido de la Directiva 94/62 cuando un fabricante de acero la utiliza para la producción de lingotes, de láminas o de bobinas de acero.
46 El Gobierno austriaco sostiene, en primer lugar, que las definiciones que figuran en la Directiva 94/62 no pueden apartarse de las que contiene la Directiva 75/442. En segundo lugar, según dicho Gobierno, para determinar si un residuo que ha sido objeto de una operación de valorización ya no es un residuo, es preciso comparar el interés de la protección del medio ambiente y de la salud humana con el fomento del reciclado. En tercer lugar, estima que la valorización de un residuo no debe realizarse necesariamente en una sola etapa. A su juicio, se debe examinar si cada etapa, considerada aisladamente, constituye un proceso de valorización. Por tanto, estima que Mayer Parry no realiza reciclado alguno, sino que efectúa una mera valorización de residuos con el objeto de que sean reciclados en el sentido de la Directiva 94/62.
47 La Comisión alega que las definiciones de valorización y de reciclado, como modos de valorización, en el contexto de la Directiva 75/442 deben interpretarse de la misma manera que las que figuran en la Directiva 94/62. Cualquier otra interpretación divergente implicaría que, para el logro de los objetivos de dichas Directivas, se correría el riesgo de tener en cuenta dos veces la misma operación. Además, la Comisión estima que solamente puede considerarse que un residuo ha sido reciclado al final del proceso de transformación completo, si se transforma en un nuevo producto. En este contexto, no puede considerarse que los materiales producidos por Mayer Parry hayan sido objeto de una operación de reciclado, es decir que ya no son residuos. A su juicio, el hecho de que la materia de grado 3 B producida por Mayer Parry tenga un valor económico y se venda a la industria siderúrgica no modifica en nada esta conclusión.
48 Por otro lado, la Comisión destaca que la identificación de un residuo es indispensable para un correcto funcionamiento de los mecanismos de control de la gestión de residuos. A este respecto, recuerda que el artículo 2, letra a), del Reglamento (CEE) nº 259/93 del Consejo, de 1 de febrero de 1993 relativo a la vigilancia y al control de los traslados de residuos en el interior, a la entrada y a la salida de la Comunidad Europea (DO L 30, p. 1), remite igualmente a la definición del término «residuo» que figura en el artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442. En este contexto, afirma que sustancias que pueden ser peligrosas para el medio ambiente no pueden circular libremente en el interior de la Comunidad ni traspasar sus fronteras sin ninguna clase de control o de vigilancia. Así, los residuos metálicos que no hayan sido aún completamente valorizados o reciclados no pueden circular dentro de la Comunidad sin control alguno.
Respuesta del Tribunal de Justicia
Observaciones preliminares
49 Con carácter preliminar, es necesario precisar el vínculo entre las Directivas 75/442 y 94/62, dado que las observaciones presentadas ante el Tribunal de Justicia difieren en este punto y que las cuestiones se refieren a las dos Directivas.
50 La Directiva 75/442, en su versión inicial, fue la primera directiva que contenía medidas tendentes a armonizar las disposiciones nacionales de los Estados miembros por lo que se refiere a la prevención y la eliminación de residuos.
51 Dicha Directiva fue modificada sustancialmente por la Directiva 91/156, si bien esta modificación no afectó fundamentalmente al concepto de residuo que sigue haciendo referencia a las sustancias o los objetos de los cuales su poseedor se desprende o tiene la intención o la obligación de desprenderse. Entre las nuevas disposiciones introducidas por la Directiva 91/156 se encuentra el artículo 2, apartado 2, de ésta, según el cual podrán establecerse, mediante directivas específicas, disposiciones específicas particulares o complementarias destinadas a regular la gestión de determinadas categorías de residuos, constituyendo de este modo la Directiva 75/442 una normativa marco.
52 La Directiva 94/62 contiene disposiciones específicas o complementarias en relación con la Directiva 75/442, en el sentido del referido artículo 2, apartado 2, destinadas a regular la gestión de una determinada categoría de residuos, a saber los residuos de envases.
53 No obstante, la Directiva 75/442 sigue teniendo gran importancia para la interpretación y la aplicación de la Directiva 94/62.
54 En primer lugar, como precisa el séptimo considerando de la Directiva 94/62, ésta forma parte de la estrategia comunitaria de gestión de residuos enunciada, en particular, en la Directiva 75/442.
55 En segundo lugar, teniendo en cuenta el objetivo de disponer de una terminología común en materia de residuos, como enuncia el tercer considerando de la Directiva 91/156, la Directiva 94/62 contiene disposiciones, como el artículo 3, punto 2, relativo a la definición de residuos de envases, que remiten expresamente a la Directiva 75/442.
56 En tercer lugar, dado que los residuos de envases son residuos en el sentido de la Directiva 75/442, ésta última sigue siendo aplicable a tales residuos siempre que la Directiva 94/62 no disponga lo contrario. Este es el caso, por ejemplo, de las disposiciones de los artículos 4 y 5 de la Directiva 75/442 por lo que se refiere a la eliminación de residuos.
57 De ello se desprende que la Directiva 94/62 debe ser considerada como una ley especial (lex specialis) en relación con la Directiva 75/442, de manera que sus disposiciones prevalecen sobre las de esta última Directiva en las situaciones que específicamente regula.
Sobre las cuestiones prejudiciales
58 El litigio principal se refiere a la cuestión de si Mayer Parry, al producir la materia de grado 3 B, realiza una operación de reciclado que la califique para obtener la autorización como «entidad transformadora» y, por lo tanto, poder expedir PRNs.
59 Las partes en el litigio principal no han negado que Mayer Parry produce la materia de grado 3 B utilizando residuos de envases metálicos. Por consiguiente, dicho litigio se refiere, en primer lugar, al concepto de reciclado por lo que atañe a los residuos de envases.
60 Por lo tanto, procede responder en primer lugar a la segunda cuestión, que se refiere al reciclado de residuos de envases en el sentido de la Directiva 94/62.
Sobre la segunda cuestión
61 Mediante su segunda cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pide sustancialmente que se dilucide si el concepto de «reciclado» contemplado en el artículo 3, punto 7, de la Directiva 94/62, debe interpretarse en el sentido de que comprende la transformación de residuos de envases metálicos cuando han sido transformados en materia prima secundaria, como la materia de grado 3 B, o únicamente cuando han sido utilizados para la fabricación de lingotes, láminas o bobinas de acero.
62 Para responder a esta cuestión, es preciso, en primer lugar, interpretar el concepto de «reciclado», tal como se define en el artículo 3, punto 7, de la Directiva 94/62, y, en segundo lugar, examinar si debe calificarse como «reciclado» la producción de la materia de grado 3 B o la fabricación de lingotes, láminas o bobinas de acero utilizando residuos de envases metálicos.
63 Se desprende tanto de los considerandos como de las disposiciones de las Directivas 75/442 y 94/62 que el reciclado es una forma de valorización. Se deriva del artículo 3, apartado 1, letra b), de la Directiva 75/442, así como de su cuarto considerando, que la característica esencial de una operación de valorización de residuos reside en el hecho de que su finalidad principal es que los residuos puedan cumplir una función útil, sustituyendo el uso de otros materiales que hubieran debido emplearse para desempeñar este cometido, lo que permite preservar los recursos naturales (sentencia de 27 de febrero de 2002, ASA, C-6/00, Rec. p. I-1961, apartado 69). Por consiguiente, el reciclado como forma de valorización deberá perseguir el mismo objetivo.
64 La definición de reciclado que figura en el artículo 3, punto 7, de la Directiva 94/62, enuncia los elementos constitutivos de una operación tal, a saber la transformación de residuos, dentro de un proceso de producción, para su fin inicial o para otros fines, salvo la recuperación de energía.
65 Según esta definición, en la base del proceso de reciclado se encuentra un residuo que debe tratarse. Aunque una definición tal no precisa que deba tratarse de residuos de envases, resulta evidente que en el contexto de la Directiva 94/62, que solamente se refiere a los envases y a los residuos de envases, éstos son los únicos a los que atañe. En virtud del artículo 3, punto 2, de la Directiva 94/62 y del artículo 1, letra a), de la Directiva 75/442, al que se refiere la primera disposición, el residuo de envase se define como todo envase o material de envase, excepto los residuos de producción, del cual su poseedor se desprenda o del que tenga la intención o la obligación de desprenderse. Luego un residuo de envase procede de un «envase» en el sentido del artículo 3, punto 1, de la Directiva 94/62.
66 Según la definición de reciclado, el residuo de envase debe someterse a «una transformación dentro de un proceso de producción». Un proceso tal implica que el residuo de envase debe ser manipulado a fin de producir un material nuevo o de fabricar un nuevo producto. En este sentido, el reciclado se distingue claramente de otras operaciones de valorización o de tratamiento de residuos a los que se refiere la normativa comunitaria, tales como la recuperación de materias primas y de compuestos de materias primas (véanse los puntos R3 a R5 del anexo II B de la Directiva 75/442), el tratamiento previo, la mezcla u otros tipos de operaciones que produzcan solamente un cambio en la naturaleza o la composición de esos residuos [véase el artículo 1, letra b), de la Directiva 75/442].
67 Por lo demás, un residuo solamente puede considerarse reciclado si ha sido objeto de una transformación de manera que se haya obtenido un material nuevo o un nuevo producto «para su fin inicial». Esto significa que el residuo debe ser transformado en su estado original para poder ser utilizado, en su caso, con una función idéntica a la que inicialmente tenía el material del que deriva el residuo. En otros términos, un residuo de envase metálico debe considerarse reciclado cuando haya sido sometido a una transformación dentro del proceso de producción de un material nuevo o para fabricar un nuevo producto con unas características comparables a las del material de que se compone el residuo, a fin de poder ser utilizado de nuevo para la producción de envases metálicos.
68 La definición de reciclado precisa asimismo que el residuo puede ser transformado dentro de un proceso de producción para su fin inicial «o para otros fines». De ello se desprende que el concepto de reciclado no se limita a la situación en la cual el nuevo material o el nuevo producto, con características comparables a las del material original, se utiliza para realizar la misma función de envase metálico. El concepto de reciclado también incluye un uso para otros fines.
69 Esos otros fines pueden ser cualesquiera, mientras la transformación de los residuos de envases no consista en una recuperación de energía, dado que ésta se encuentra expresamente excluida por el artículo 3, punto 7, de la Directiva 94/62, ni en una eliminación que sea incompatible con el concepto de reciclado como modo de valorización de residuos.
70 La definición de reciclado tal como se interpreta en los apartados 63 a 69 de la presente sentencia responde a los objetivos de la Directiva 94/62.
71 En efecto, se desprende tanto del primer considerando de la Directiva 94/62 como de su artículo 1, apartado 1, que ésta pretende, por una parte, prevenir y reducir el impacto de los envases sobre el medio ambiente y asegurar de esta forma un alto nivel de protección del medio ambiente y, por otra parte, garantizar el buen funcionamiento del mercado interior.
72 La conservación del medio ambiente y lograr un nivel de protección elevado de éste constituyen un objetivo que responde a las disposiciones del artículo 174 CE, apartados 1 y 2. Para alcanzar dicho objetivo, el legislador comunitario, mediante el artículo 6, apartado 1, letra a), de la Directiva 94/62, ha fijado unos objetivos mínimos con el fin de garantizar que se valorice al menos la mitad en peso de los residuos de envases. Entre los diferentes modos de valorización, el reciclado debe constituir una parte importante de ésta y, junto con la reutilización, ser preferido a otros modos, como precisan respectivamente los considerandos undécimo y octavo de la Directiva 94/62.
73 Pues bien, al interpretar la definición de reciclado que figura en el artículo 3, punto 7, de la Directiva 94/62 en el sentido de que la transformación de residuos de envases debe permitir la obtención de un nuevo material o de un nuevo producto que tenga características comparables a las del material del que proceden, se garantiza un nivel elevado de protección del medio ambiente.
74 En efecto, solamente en esta fase se obtienen plenamente las ventajas ecológicas que llevaron al legislador comunitario a atribuir cierta preferencia a dicho modo de valorización de residuos, a saber una reducción del consumo de energía y de materias primas básicas (véase el undécimo considerando de la Directiva 94/62).
75 Además, los materiales de que se trata solamente dejan de tener la cualidad de residuos de envases en esta fase y, por consiguiente, los diferentes controles relativos a los residuos establecidos por el legislador comunitario pierden su razón de ser. En efecto, dado que el reciclado supone la transformación de residuos de envases en un nuevo material o en un nuevo producto con características comparables a las del material del que proceden, el resultado de dicha transformación no puede seguir siendo calificado como «residuos de envases».
76 Por último, la interpretación del concepto de reciclado que resulta de los apartados 63 a 69 de la presente sentencia, al excluir cualquier ambigüedad sobre el momento en el que los residuos de envases deben considerarse reciclados, permite descartar el riesgo de que se consideren varias operaciones de tratamiento del mismo residuo como otras tantas operaciones de reciclado con vistas a la aplicación de los porcentajes previstos en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 94/62.
77 Una interpretación de esta índole responde también a las exigencias de claridad y uniformidad que se deducen de la finalidad de la Directiva 94/62 en relación con el correcto funcionamiento del mercado interior, que consiste concretamente en la prevención de los obstáculos a los intercambios comerciales y de las distorsiones de la competencia.
78 En efecto, por una parte, los obstáculos a los intercambios comerciales podrían aparecer si los Estados miembros utilizasen diferentes conceptos de reciclado, de manera que un mismo material o un mismo producto podría ser considerado reciclado en un Estado miembro, y, por consiguiente, perdiera su calidad de residuo de envases y quedara libre de todo control específico de los residuos, sin que sucediera así en otro Estado miembro.
79 Por otra parte, dado que todos los operadores que intervienen en la producción, la utilización, la importación y la distribución de los envases y de los productos envasados deben asumir la responsabilidad que les incumbe en aplicación del principio «quien contamina paga» (véase el vigésimonoveno considerando de la Directiva 94/62), es preciso que el concepto de reciclado se aplique de manera uniforme a fin de que dichos operadores se encuentren en una situación de igualdad en el mercado interior por lo que se refiere a la competencia.
80 Después de aclarar el concepto de reciclado es preciso examinar, en segundo lugar, si puede considerarse que la materia de grado 3 B, como la que produce Mayer Parry en el asunto principal, está comprendida en dicho concepto.
81 Las partes en el litigio principal no han negado que los materiales o los objetos con los que Mayer Parry produce la materia de grado 3 B son residuos de envases.
82 Mayer Parry recoge, inspecciona, controla la radioactividad, clasifica, limpia, recorta, distribuye y tritura (fragmenta) residuos de envases metálicos mediante un proceso que ha sido descrito en los puntos 34 y 35 de la resolución de remisión del órgano jurisdiccional remitente. Esta última ha declarado que Mayer Parry, al producir la materia de grado 3 B, transforma residuos de envases para obtener una materia prima secundaria que puede utilizarse como sustituto de una materia prima básica, como, por ejemplo, el mineral de hierro. De ello se deduce que no cabe excluir de antemano que Mayer Parry transforme residuos de envases metálicos ferrosos «dentro de un proceso de producción», en el sentido del artículo 3, punto 7, de la Directiva 94/62, a saber dentro de un proceso que tiene por objeto producir un material nuevo o a fabricar un nuevo producto.
83 No obstante, la producción de la materia de grado 3 B no constituye una transformación de residuos de envases metálicos con el objeto de devolver a dicha materia su estado original, a saber el acero, y de reutilizarla de conformidad con su función inicial, a saber la fabricación de envases metálicos, o con otros fines. En otros términos, los residuos de envases metálicos transformados por Mayer Parry no son objeto de una transformación dentro de un proceso de producción que confiera a la materia de grado 3 B características comparables a las del material de que estaba compuesto el envase metálico.
84 En efecto, la materia de grado 3 B constituye una mezcla que contiene, además de elementos ferrosos, impurezas tales como pintura y aceite (que oscilan entre el 3% y el 7% según las distintas partes), materias que no son metálicas así como elementos químicos indeseables, que han de ser eliminados al utilizarse el material para la producción de acero. Por consiguiente, la materia de grado 3 B no puede utilizarse directamente para la fabricación de nuevos envases metálicos.
85 De ello se desprende que dicha materia, en la forma en que Mayer Parry la produce, no puede ser considerada como un residuo de envase reciclado.
86 Por tanto, queda por examinar si la utilización de la materia de grado 3 B en la producción de lingotes, láminas o bobinas de acero, en circunstancias como las del litigio principal, puede ser considerada como una operación de reciclado de envases.
87 Procede responder afirmativamente a esa cuestión, puesto que el proceso de producción de que se trata culmina con la fabricación de productos nuevos, a saber lingotes, láminas y bobinas de acero, que poseen características comparables a las del material de que se componían inicialmente los residuos de envases metálicos incorporados en la materia de grado 3 B y que pueden ser utilizados para una función idéntica a la que inicialmente tenía el material del que proceden dichos residuos, a saber los envases metálicos, o con otros fines.
88 De todo cuanto antecede se desprende que procede responder a la segunda cuestión que el concepto de «reciclado» en el sentido del artículo 3, punto 7, de la Directiva 94/62 debe interpretarse en el sentido de que no comprende la transformación de residuos de envases metálicos cuando se transforman en una materia prima secundaria como la materia de grado 3 B, sino que se refiere a la transformación de dichos residuos cuando se utilizan para la fabricación de lingotes, láminas o bobinas de acero.
Sobre la primera cuestión
89 Mediante su primera cuestión, el órgano jurisdiccional remitente pregunta fundamentalmente si la respuesta a la segunda cuestión sería diferente si se tomasen en consideración los conceptos de «reciclado» y de «residuo» a que se refiere la Directiva 75/442.
90 A este respecto, es preciso recordar que el concepto de «residuos de envases» se encuentra definido en el artículo 3, punto 2, de la Directiva 94/62 como todo envase o material de envase que se ajuste a la definición de «residuo» contenida en la Directiva 75/442. Un «residuo de envase» en el sentido de la Directiva 94/62 debe, por tanto, ser considerado como «residuo» en el sentido de la Directiva 75/442.
91 Por una parte, se desprende de los apartados 86 y 87 de la presente sentencia que un  fabricante de lingotes, láminas y bobinas de acero que utilice la materia de grado 3 B que procede de residuos de envases metálicos efectúa un «reciclado» en el sentido de la Directiva 94/62. Por otra parte, se desprende asimismo del apartado 75 de la presente sentencia que, cuando esos residuos de envases han sido reciclados en el sentido de dicha Directiva, no pueden considerarse ya como residuos de envases en el sentido de ésta ni, por tanto, en el sentido de la Directiva 75/442. De ello se deduce que los lingotes, las láminas y las bobinas de acero que han sido fabricados a partir de la materia de grado 3 B procedente de residuos de envases metálicos que habían sido reciclados no son ya «residuos de envases» en el sentido de las Directivas 94/62 y 75/442.
92 Por otra parte, la Directiva 75/442 no define el concepto de reciclado. En el supuesto en que dicho concepto, tal como se refiere a él la Directiva 75/442, no tuviera el mismo contenido que el que figura en la Directiva 94/62, solamente esta última sería aplicable a los residuos de envases. En efecto, como se desprende de los apartados 53 y 57 de la presente sentencia, aun cuando la Directiva 75 /442 sea la normativa marco y sea pertinente para interpretar y aplicar la Directiva 94/62, ello no impide que las disposiciones de ésta prevalezcan, como legislación especial, sobre las de la Directiva 75/442.
93 Por consiguiente, procede responder a la primera cuestión que la respuesta a la segunda cuestión no sería diferente si se tomasen en consideración los conceptos de «reciclado» y de «residuo» a que se refiere la Directiva 75/442.
Decisión sobre las costas
Costas
94 Los gastos efectuados por los Gobiernos del Reino Unido, danés, neerlandés y austriaco, así como por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Quinta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court), mediante resolución de 9 de noviembre de 2000, declara:
1) El concepto de «reciclado» en el sentido del artículo 3, punto 7, de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, debe interpretarse en el sentido de que no comprende la transformación de residuos de envases metálicos cuando se transforman en una materia prima secundaria como la materia correspondiente a las especificaciones del grado 3 B, sino que se refiere a la transformación de dichos residuos cuando se utilizan para la fabricación de lingotes, láminas y bobinas de acero.
2) Esta interpretación no sería diferente si se tomasen en consideración los conceptos de «reciclado» y de «residuo» a los que se refiere la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos.