CELEX: 62002CJ0053
Direttive 75/442/CEE e 91/156/CEE
Rifiuti
Piani di gestione
Luoghi e impianti adatti allo smaltimento dei rifiuti
Autorizzazione in assenza di un piano di gestione contenente una carta geografica con indicazione precisa dell'ubicazione prevista per i luoghi di smaltimento

Con ordinanze 8 febbraio 2002 (C-53/02) e 28 maggio 2002 (C-217/02), pervenute alla Corte, rispettivamente, il 21 febbraio
ed il 13 giugno seguenti, il Conseil d’État ha sottoposto alla Corte, ai sensi dell’art. 234 CE, diverse questioni pregiudiziali
relative all’interpretazione della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194, pag. 39),
come modificata dalla direttiva del Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE (GU L 78, pag. 32; in prosieguo: la «direttiva»).
Tali questioni sono state sollevate nell’ambito di due controversie che vedono opposti, rispettivamente, da un lato, il Comune
di Braine‑le‑Château (C‑53/02) nonché il sig. M. Tillieut, l’Association des habitants de Louvain-la-Neuve ASBL e il sig.
Grégoire (C‑217/02; in prosieguo: il «sig. M. Tillieut e a.») e, dall’altro, la Région wallonne, con riguardo all’autorizzazione
allo sfruttamento dei luoghi destinati allo smaltimento dei rifiuti.
Contesto normativo
Normativa comunitaria
Dal combinato disposto dell’art. 1, lett. e), e dell’allegato II A della direttiva emerge che ai fini della direttiva medesima
si intende, per «smaltimento» dei rifiuti, tra le varie operazioni, il «deposito sul o nel suolo (ad esempio, la messa in
discarica, etc.)», il «trattamento in ambiente terrestre», l’«iniezione in profondità» o il «lagunaggio».
L’art. 3, n. 1, della direttiva così dispone:
«Gli Stati membri adottano le misure appropriate per promuovere:
a)
in primo luogo la prevenzione o la riduzione della produzione e della nocività dei rifiuti, in particolare mediante:
–
lo sviluppo di tecnologie pulite, che permettano un maggiore risparmio di risorse naturali;
–
la messa a punto tecnica e l’immissione sul mercato di prodotti concepiti in modo da non contribuire o da contribuire il meno
possibile, per la loro fabbricazione, il loro uso o il loro smaltimento, ad incrementare la quantità o la nocività dei rifiuti
e i rischi di inquinamento;
–
lo sviluppo di tecniche appropriate per l’eliminazione di sostanze pericolose contenute nei rifiuti destinati ad essere recuperati;
(...)».
Il successivo art. 4 così recita:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare che i rifiuti siano ricuperati o smaltiti senza pericolo per
la salute dell’uomo e senza usare procedimenti o metodi che potrebbero recare pregiudizio all’ambiente e in particolare:
–
senza creare rischi per l’acqua, l’aria, il suolo e per la fauna e la flora;
–
senza causare inconvenienti da rumori od odori;
–
senza danneggiare il paesaggio e i siti di particolare interesse.
Gli Stati membri adottano inoltre le misure necessarie per vietare l’abbandono, lo scarico e lo smaltimento incontrollato
dei rifiuti».
L’art. 5 della direttiva dispone:
«1.

Gli Stati membri, di concerto con altri Stati membri qualora ciò risulti necessario od opportuno, adottano le misure appropriate
per la creazione di una rete integrata e adeguata di impianti di smaltimento, che tenga conto delle tecnologie più perfezionate
a disposizione che non comportino costi eccessivi. Questa rete deve consentire alla Comunità nel suo insieme di raggiungere
l’autosufficienza in materia di smaltimento dei rifiuti e ai singoli Stati membri di mirare al conseguimento di tale obiettivo,
tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti.
2.

Tale rete deve inoltre permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini, grazie all’utilizzazione
dei metodi e delle tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell’ambiente e della salute pubblica».
Ai sensi del successivo art. 7 della direttiva:
«1.

Per realizzare gli obiettivi previsti negli articoli 3, 4 e 5 la o le autorità competenti di cui all’articolo 6 devono elaborare
quanto prima uno o più piani di gestione dei rifiuti, che contemplino fra l’altro:
–
tipo, quantità e origine dei rifiuti da ricuperare o da smaltire;
–
requisiti tecnici generali;
–
tutte le disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare;
–
i luoghi o impianti adatti per lo smaltimento.
Tali piani potranno riguardare ad esempio:
–
le persone fisiche o giuridiche abilitate a procedere alla gestione dei rifiuti,
–
la stima dei costi delle operazioni di ricupero e di smaltimento,
–
le misure atte ad incoraggiare la razionalizzazione della raccolta, della cernita e del trattamento dei rifiuti.
2.

Eventualmente, gli Stati membri collaborano con gli altri Stati membri interessati e la Commissione per l’elaborazione dei
piani. Essi li trasmettono alla Commissione.
3.

Gli Stati membri hanno la facoltà di prendere i provvedimenti necessari per impedire movimenti di rifiuti non conformi con
i loro piani di gestione dei rifiuti. Tali provvedimenti devono essere comunicati alla Commissione e agli Stati membri».
Il successivo art. 9 così recita:
«1.

Ai fini dell’applicazione degli articoli 4, 5 e 7 tutti gli stabilimenti o imprese che effettuano le operazioni elencate nell’allegato II A
debbono ottenere l’autorizzazione dell’autorità competente di cui all’articolo 6.
Tale autorizzazione riguarda in particolare:
–
i tipi ed i quantitativi di rifiuti,
–
i requisiti tecnici,
–
le precauzioni da prendere in materia di sicurezza,
–
il luogo di smaltimento,
–
il metodo di trattamento.
2.

Le autorizzazioni possono essere concesse per un periodo determinato, essere rinnovate, essere accompagnate da condizioni
e obblighi, o essere rifiutate segnatamente quando il metodo di smaltimento previsto non è accettabile dal punto di vista
della protezione dell’ambiente».
A termini dell’art. 2, n. 1, primo comma, della direttiva 91/156, gli Stati membri dovevano, da un lato, adottare le disposizioni
legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva medesima entro e non oltre il 1° aprile
1993 e, dall’altro, informarne immediatamente la Commissione.
La direttiva del Consiglio 26 aprile 1999, 1999/31/CEE, relativa alle discariche dei rifiuti (GU L 182, pag. 1), entrata in
vigore il 16 luglio 1999, per conformarsi alla quale le relative disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative
dovevano essere adottate dagli Stati membri entro due anni da quest’ultima data, prevede, all’art. 8, lett. b), quanto segue:
«Gli Stati membri adottano misure affinché:
(…)
b)
il progetto di discarica sia conforme al pertinente piano o ai pertinenti piani di gestione dei rifiuti menzionati nell’articolo
7 della direttiva 75/442/CEE».
Normativa nazionale
A termini dell’art. 24 della legge regionale 27 giugno 1996, relativa ai rifiuti (
Moniteur belge
del 2 agosto 1996; in prosieguo: la «legge regionale»):
«1.

Il Governo procederà all’elaborazione, ai sensi degli artt. 11‑16 della legge regionale 21 aprile 1994, relativa alla pianificazione
in materia di ambiente nell’ambito di uno sviluppo duraturo, di un piano relativo alla gestione dei rifiuti. Tale piano costituirà
un programma settoriale ai sensi di tale legge regionale. Esso potrà comprendere una pianificazione per tipo di rifiuti o
per settore di attività.
Il piano conterrà in particolare:
1°

una descrizione dei tipi, delle quantità e dell’origine dei rifiuti, delle modalità di gestione dei rifiuti prodotti e trasferiti
annualmente, degli impianti in esercizio e dei luoghi occupati;
2°

un inventario delle misure regolamentari e generali in vigore che presentano un impatto sulla gestione dei rifiuti;
3°

una descrizione della evoluzione probabile nel settore e degli obiettivi da conseguire in materia di gestione dei rifiuti;
4°

i progetti e le azioni da sviluppare in materia di prevenzione, ricupero e smaltimento, le modalità e le tecniche di gestione
auspicate, e le persone fisiche o giuridiche abilitate a gestire i rifiuti.
Il piano dovrà essere accompagnato dai dati relativi alle sue implicazioni di bilancio per i pubblici poteri, ai suoi prevedibili
effetti sull’economia generale a breve, medio e lungo termine, ed alle sue prevedibili conseguenze sull’ambiente.
2.

Il Governo stabilirà, secondo la procedura prevista dagli artt. 25 e 26, un piano dei centri di interramento tecnico comprendente
i luoghi che possano essere destinati all’impianto ed alla gestione dei centri di interramento tecnico, fatti salvi i centri
di interramento destinati all’uso esclusivo del produttore di rifiuti.
Nessun centro di interramento tecnico che non sia destinato all’uso esclusivo del produttore di rifiuti potrà essere autorizzato
al di fuori di quelli previsti dal piano di cui al presente paragrafo».
In esecuzione dell’art. 24, nn. 1 e 2, della legge regionale, il governo vallone ha adottato, da un lato, in data 15 gennaio
1998, il piano vallone dei rifiuti «Horizon 2010» (
Moniteur belge
del 21 aprile 1998, pag. 11806; in prosieguo: il «piano “Horizon 2010”») e, dall’altro, in data 1° aprile 1999, il piano
dei centri di interramento tecnico (
Moniteur belge
del 13 luglio 1999, pag. 26747; in prosieguo: il «CIT»), entrato in vigore il 13 luglio 1999. Entrambi i piani sono stati
comunicati alla Commissione nell’ambito della trasposizione dell’art. 7 della direttiva.
L’art. 70, primo comma, della legge regionale prevede che:
«Fintantoché il piano dei centri di interramento tecnico contemplato dall’art. 24, n. 2, non sarà entrato in vigore, le domande
di autorizzazione ai sensi dell’art. 11 per installare e gestire centri di interramento tecnico e le domande di licenza di
costruzione ai sensi dell’art. 41, n. 1, del Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (Codice
vallone dell’assetto del territorio, dell’urbanizzazione e del patrimonio), dichiarate ricevibili prima dell’adozione della
presente legge regionale da parte del Parlamento, possono dare luogo ad autorizzazione nelle zone industriali, agricole ed
estrattive, quali definite negli artt. 172, 176 e 182 del medesimo Codice».
Cause principali e questioni pregiudiziali
Procedimento C-53/02
Con decisione 21 maggio 1999, il governo vallone concedeva alla società BIFFA Waste Services SA (in prosieguo: la «BIFFA»)
un’autorizzazione di estensione e gestione di un centro di interramento tecnico di rifiuti situato a Braine-le-Château (Belgio).
Tale autorizzazione concerneva, segnatamente, l’estensione del luogo di smaltimento di rifiuti di Cour-au-Bois Nord al luogo
adiacente di Cour-au-Bois Sud.
Il Comune di Braine-le-Château (in prosieguo: «Braine-le-Château»), con intervento adesivo dei sigg. Feron e De Codt, proponeva
dinanzi al Conseil d’État ricorso di annullamento dell’autorizzazione rilasciata il 21 maggio 1999. A sostegno della domanda,
il detto Comune deduceva, inter alia, la violazione degli artt. 4, 5, 7 e 9 della direttiva. A suo parere, nonostante l’art. 7
della direttiva e nonostante l’art. 24, n. 2, della legge regionale, al momento dell’adozione della menzionata autorizzazione
nessun piano di gestione dei rifiuti era stato adottato dal governo vallone. Infatti, da un lato, il piano «Horizon 2010»
non costituirebbe una pianificazione di quel tipo, e, dall’altro, il CIT non sarebbe stato operante in tale data. Braine-le
Château sottolineava che il luogo di Cour-au-Bois Sud non è incluso nel CIT e che, conseguentemente, l’autorizzazione di cui
trattasi è stata rilasciata per un luogo non individuato in una pianificazione dei luoghi di smaltimento dei rifiuti.
Il governo vallone afferma che il piano «Horizon 2010» contiene la pianificazione prevista dall’art. 7, n. 1, della direttiva
e che il luogo controverso vi è incluso. La BIFFA, interveniente nella causa principale, sostiene che non è minimamente provato
che l’art. 7 della direttiva implichi necessariamente una pianificazione delle discariche come quella effettuata nel CIT della
Région wallonne.
Il Comune di Braine-le-Château replica affermando, in particolare, che il piano «Horizon 2010» costituisce un documento generico
di orientamento politico, che non risponde alle esigenze di cui all’art. 7 della direttiva, e che tale piano riprende l’elenco
dei centri di interramento tecnico esistenti, ad eccezione dei luoghi di gestione potenziali, ragion per cui vi figura il
luogo di Cour-au-Bois Nord, mentre quello di Cour-au-Bois Sud non vi è compreso. Lo stesso varrebbe per quanto riguarda il
CIT, ove solo il luogo di Cour-au-Bois Nord compare nell’elenco dei centri autorizzati, mentre quello di Cour-au-Bois Sud
non sarebbe menzionato nell’elenco dei nuovi luoghi selezionati dal piano. L’art. 70 della legge regionale non potrebbe in
alcun modo costituire la pianificazione prevista dalla direttiva, non costituendo una determinazione dei «luoghi adatti» ai
sensi dell’art. 7, n. 1, primo comma, della direttiva, giacché tale determinazione presuppone un raffronto del luogo proposto
rispetto agli altri obblighi della direttiva, vale a dire, segnatamente, la tutela della salute dell’uomo e dell’ambiente.
Ciò premesso, il Conseil d’État ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’obbligo posto agli Stati membri dall’art. 7 della direttiva 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, nella versione
modificata dalla direttiva 18 marzo 1991, 91/156/CEE, di realizzare uno o più piani di gestione dei rifiuti aventi in particolare
ad oggetto “i luoghi o impianti adatti per lo smaltimento” comporti che gli Stati destinatari della direttiva sono tenuti
a riportare su una carta geografica l’esatta futura ubicazione dei luoghi di smaltimento dei rifiuti o a determinare criteri
di ubicazione sufficientemente precisi affinché l’autorità competente incaricata del rilascio di un’autorizzazione ai sensi
dell’art. 9 della direttiva sia in grado di stabilire se il luogo o l’impianto rientri nell’ambito della gestione prevista
dal piano.
2)
Se gli artt. 4, 5 e 7 della direttiva 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, modificata con direttiva 18 marzo 1991,
91/156/CEE, eventualmente nel combinato disposto con l’art. 9 della medesima direttiva, ostino a che uno Stato membro, che
non abbia adottato entro il termine prescritto uno o più piani di gestione dei rifiuti aventi ad oggetto i “luoghi o impianti
adatti per lo smaltimento”, rilasci autorizzazioni individuali di sfruttamento di impianti di smaltimento di rifiuti, quali
le discariche».
Procedimento C-217/02
Con decreto ministeriale 16 dicembre 1998, la Propreté, Assainissement, Gestion de l’Environnement SA (in prosieguo: la «PAGE»)
veniva autorizzata a proseguire la gestione di un centro di interramento tecnico (discarica) a Mont Saint Guibert (Belgio),
in località «Les trois Burettes». Tale decisione fissa le condizioni della successiva gestione ed istituisce un comitato di
accompagnamento ed un comitato scientifico del centro di interramento tecnico.
Il sig. M. Tillieut e a. e l’association l’Épine blanche ASBL proponevano ricorso dinanzi al Conseil d’État ai fini dell’annullamento
del decreto ministeriale 16 dicembre 1998. A fronte della loro connessione, veniva disposta la riunione delle due cause principali.
Successivamente, tuttavia, l’association Épine blanche rinunciava agli atti.
Il sig. Tillieut e a. sostengono, in particolare, che l’autorizzazione concessa con il detto decreto è stata rilasciata per
un luogo non individuato in una pianificazione dei luoghi di smaltimento dei rifiuti, in contrasto, da un lato, con gli artt. 7,
n. 1, e 9 della direttiva e, dall’altro, con l’art. 24, n. 2, del decreto. Esse deducono, sostanzialmente, che il menzionato
art. 7 richiede una pianificazione territoriale dei luoghi di smaltimento, che il termine di trasposizione è stato superato,
che il piano «Horizon 2010» non costituisce la pianificazione territoriale richiesta dalla direttiva e che il CIT esisteva,
al momento dell’emanazione dell’atto impugnato, solamente allo stato di progetto. I ricorrenti aggiungono che l’art. 70 della
legge regionale non risponde all’obbligo di pianificazione previsto dalla direttiva, che presuppone, per essere attuata, la
determinazione dei «luoghi adatti» e il raffronto del luogo proposto rispetto agli altri obblighi della direttiva, vale a
dire la tutela della salute dell’uomo e dell’ambiente.
La Région wallonne fa valere, in particolare, che gli artt. 7 e 9 della direttiva sono privi di effetti diretti. Inoltre,
i piani di gestione dei rifiuti sarebbero privi di efficacia vincolante e la direttiva lascerebbe gli Stati membri liberi
di determinare se il piano debba individuare i luoghi scelti ovvero se possa limitarsi a stabilire i criteri che definiscono
il carattere adatto dei luoghi. La Région wallonne rileva, parimenti, che il piano «Horizon 2010» contiene diverse disposizioni
relative ad una pianificazione territoriale, alle quali risponde il luogo oggetto del decreto ministeriale 16 dicembre 1998.
La Région wallonne si richiama, parimenti, al progetto CIT, provvisoriamente emanato con decreto 30 aprile 1998, che prende
in considerazione la discarica di Mont‑Saint‑Guibert. Essa ritiene, infine, che, designando le zone dei piani settoriali idonee
ad accogliere transitoriamente centri di interramento tecnico, l’art. 70 della legge regionale costituisca una trasposizione
adeguata dell’art. 7 della direttiva.
La PAGE, parte interveniente nella causa principale, sostiene che l’art. 7 della direttiva non comporta una pianificazione
spaziale degli impianti di gestione dei rifiuti, ma riguarda, in realtà, una pianificazione di ordine tecnico e non geografico.
La direttiva non preciserebbe la natura giuridica dei piani di gestione dei rifiuti e la PAGE ne deduce, da un lato, che i
detti piani non hanno necessariamente natura regolamentare e, dall’altro, che il rilascio di un’autorizzazione non dev’essere
necessariamente subordinato al rispetto di una qualsivoglia pianificazione territoriale. La PAGE sostiene, parimenti, che
il decreto risponde all’esigenza di pianificazione territoriale prevista dal detto art. 7 e che lo stesso avviene per quanto
riguarda il piano «Horizon 2010». Infine, la PAGE sottolinea sia la mancanza di termine per la trasposizione dell’art. 7 della
direttiva, sia la circostanza che la Commissione non ha avviato alcun procedimento per inadempimento ai sensi del Trattato
CE nei confronti del Regno del Belgio.
Ciò premesso, il Conseil d’État ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’obbligo posto agli Stati membri dall’art. 7 della direttiva 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, nella versione
modificata con direttiva 18 marzo 1991, 91/156/CEE, di realizzare uno o più piani di gestione dei rifiuti aventi in particolare
ad oggetto “i luoghi o impianti adatti per lo smaltimento” comporti che gli Stati membri destinatari della direttiva siano
tenuti a riportare su una carta geografica l’esatta futura ubicazione dei luoghi di smaltimento dei rifiuti o a determinare
criteri di ubicazione sufficientemente precisi affinché l’autorità competente incaricata del rilascio di un’autorizzazione
ai sensi dell’art. 9 della direttiva sia in grado di stabilire se il luogo o l’impianto rientri nell’ambito della gestione
prevista dal piano.
2)
Se l’art. 7 della direttiva 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, modificata con direttiva 18 marzo 1991, 91/156/CEE,
eventualmente nel combinato disposto con l’art. 9 della medesima direttiva o con qualsiasi altra disposizione della stessa,
osti a che uno Stato membro, che non abbia adottato entro il termine prescritto uno o più piani di gestione dei rifiuti aventi
ad oggetto i “luoghi o impianti adatti per lo smaltimento”, rilasci autorizzazioni individuali di sfruttamento di impianti
di smaltimento di rifiuti, quali le discariche.
3)
Se l’art. 7, n. 1, della direttiva 15 luglio 1975, 75/442/CEE, modificata dalla direttiva 18 marzo 1991, 91/156/CEE, implichi
che il piano o i piani relativi in particolare ai “luoghi o impianti adatti per lo smaltimento” debbano essere elaborati entro
e non oltre il 1° aprile 1993 o che essi debbano essere elaborati entro un termine ragionevole, eventualmente eccedente il
termine di trasposizione della direttiva nell’ordinamento nazionale».
Con ordinanza del presidente della Corte 7 gennaio 2003 le due cause sono state riunite ai fini della trattazione orale e
della sentenza.
Sulle questioni pregiudiziali
Sulla prima questione (cause C‑53/02 e C‑217/02)
Con tale questione il giudice del rinvio chiede, sostanzialmente, se l’art. 7 della direttiva debba essere interpretato nel
senso che il piano o i piani di gestione che le autorità competenti degli Stati membri sono tenute a elaborare ai sensi della
disposizione medesima debbano contenere una carta geografica in cui sia riportata l’esatta ubicazione dei luoghi di smaltimento
dei rifiuti ovvero se tale disposizione obblighi le dette autorità unicamente a determinare criteri di ubicazione sufficientemente
precisi affinché l’autorità competente incaricata del rilascio di un’autorizzazione ai sensi dell’art. 9 della direttiva sia
in grado di stabilire se il luogo o l’impianto in questione rientri nell’ambito della gestione prevista dal piano.
Ai sensi dell’art. 7, n. 1, primo comma, della direttiva, le autorità competenti degli Stati membri devono elaborare quanto
prima uno o più piani di gestione dei rifiuti al fine di realizzare gli obiettivi di cui agli artt. 3, 4 e 5 della direttiva
medesima. A termini dello stesso n. 1, tali piani contemplano, inter alia, i tipi, le quantità e le origini dei rifiuti da
recuperare o da smaltire, i requisiti tecnici generali, tutte le disposizioni speciali per rifiuti di tipo particolare nonché
i luoghi e gli impianti adatti per lo smaltimento.
Pur se dallo stesso tenore letterale di tale disposizione risulta che i piani di gestione devono contemplare i «luoghi o impianti
adatti per lo smaltimento» dei rifiuti, non se ne può tuttavia dedurre, in mancanza di qualsivoglia indicazione relativa alle
modalità di designazione di tali luoghi, che i detti piani devono necessariamente contenere l’ubicazione precisa dei luoghi
di smaltimento dei rifiuti.
Inoltre, l’art. 9, n. 1, della direttiva prevede che l’autorizzazione individuale rilasciata agli stabilimenti o alle imprese
che effettuano le operazioni di smaltimento elencate nell’allegato II A della direttiva riguardi, in particolare, il «luogo
di smaltimento». Tale disposizione non esclude che l’ubicazione precisa di detto luogo possa aver luogo solo nella fase del
rilascio dell’autorizzazione individuale.
In ogni caso, i piani di gestione, di per sé, non possono determinare sempre l’ubicazione precisa dei luoghi di smaltimento
dei rifiuti, in quanto il provvedimento o la decisione definitiva relativa all’ubicazione dipende, eventualmente, dalle disposizioni
applicabili in materia di gestione del territorio e, segnatamente, dai procedimenti di consultazione e di decisione attuati
ai sensi della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati
progetti pubblici e privati (GU L 175, pag. 40), come modificata dalla direttiva del Consiglio 3 marzo 1997, 97/11/CE (GU L 73,
pag. 5), ovvero della direttiva del Consiglio 24 settembre 1996, 96/61/CE, sulla prevenzione e la riduzione integrate dell’inquinamento
(GU L 257, pag. 26).
La tesi sostenuta dalla PAGE all’udienza, secondo la quale i piani di gestione potrebbero anche non contenere i criteri di
ubicazione dei luoghi di smaltimento, non può tuttavia essere accolta, salvo privare di qualsivoglia effetto utile l’art. 7,
n. 1, primo comma, della direttiva medesima, in quanto tale disposizione prevede che i piani di gestione contemplino, segnatamente,
i «luoghi» adatti per lo smaltimento dei rifiuti, nozione che implica una dimensione geografica dei piani stessi.
In mancanza di una carta geografica che determini con precisione l’ubicazione dei futuri luoghi di smaltimento dei rifiuti,
tali criteri di ubicazione devono essere individuati alla luce degli obiettivi perseguiti dalla direttiva e formulati in modo
sufficientemente preciso per consentire, all’occorrenza, all’autorità cui sia stata presentata una richiesta di autorizzazione
individuale ai sensi dell’art. 9 della direttiva stessa di determinare chiaramente, con riguardo segnatamente alle più aggiornate
conoscenze tecniche e scientifiche nonché ai procedimenti tecnici di smaltimento concretamente applicati, il luogo meglio
rispondente a tali obiettivi.
Tra tali obiettivi figura, in primo luogo, la protezione della salute pubblica e dell’ambiente, la quale rappresenta l’essenza
stessa della disciplina comunitaria relativa ai rifiuti (sentenza 2 maggio 2002, causa C‑292/99, Commissione/Francia, Racc.
pag. I‑4097, punto 44). Tra tali obiettivi rientra, del pari, la creazione di una rete integrata e adeguata di impianti di
smaltimento, che tenga conto delle tecnologie più perfezionate a disposizione che non comportino costi eccessivi e che consenta,
inoltre, lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini (art. 5, nn. 1 e 2, della direttiva).
Come è stato osservato dinanzi alla Corte, i criteri di ubicazione dei luoghi di smaltimento dovrebbero pertanto vertere,
all’occorrenza, sulle condizioni geologiche ed idrogeologiche, sulla distanza dei luoghi dai centri abitati, sul divieto di
realizzare gli impianti in prossimità di zone sensibili ovvero sull’esistenza di infrastrutture adeguate, quali il collegamento
alle reti di trasporto.
Ciò premesso, la prima questione dev’essere risolta dichiarando che l’art. 7 della direttiva dev’essere interpretato nel senso
che il piano o i piani di gestione che le autorità competenti degli Stati membri sono tenute a elaborare ai sensi della disposizione
medesima devono contenere una carta geografica in cui sia riportata l’esatta futura ubicazione dei luoghi di smaltimento dei
rifiuti ovvero criteri di ubicazione sufficientemente precisi affinché l’autorità competente incaricata del rilascio di un’autorizzazione
ai sensi dell’art. 9 di tale direttiva sia in grado di stabilire se il luogo o l’impianto in questione rientri nell’ambito
della gestione prevista dal piano.
Sulla terza questione (causa C-217/02)
Con tale questione, il giudice del rinvio chiede se l’art. 7, n. 1, della direttiva debba essere interpretato nel senso che
gli Stati membri possono elaborare i piani di gestione dei rifiuti senza essere vincolati al termine per la trasposizione
della direttiva 91/156 previsto dall’art. 2, n. 1, primo comma, della direttiva medesima.
A tal riguardo la Corte ha affermato, al punto 41 della menzionata sentenza Commissione/Francia, che l’espressione «quanto
prima», nella formulazione dell’art. 7, n. 1, della direttiva, indica che il termine previsto all’art. 2, n. 1, primo comma,
della direttiva 91/156 per la trasposizione della medesima non si riferisce all’obbligo di elaborazione dei piani di gestione
dei rifiuti. Infatti, se così fosse, la citata espressione risulterebbe priva di contenuto. La Corte ne ha dedotto che l’espressione
«quanto prima» dev’essere intesa nel senso che introduce, in linea di principio, un termine ragionevole per l’esecuzione,
da parte delle autorità competenti degli Stati membri, di tale specifico obbligo, termine che è autonomo rispetto a quello
previsto per la trasposizione della direttiva medesima.
La terza questione deve pertanto essere risolta dichiarando che l’art. 7, n. 1, della direttiva dev’essere interpretato nel
senso che gli Stati membri devono elaborare i piani di gestione dei rifiuti entro un termine ragionevole, che può eccedere
il termine per la trasposizione della direttiva 91/156 previsto all’art. 2, n. 1, primo comma, della direttiva medesima.
Sulla seconda questione (cause C-53/02 e C-217/02)
Con tale questione, il giudice del rinvio chiede se gli artt. 4, 5 e 7 della direttiva, nel combinato disposto con l’art. 9
della direttiva medesima, ostino a che uno Stato membro che non abbia adottato, entro il termine prescritto, uno o più piani
di gestione dei rifiuti aventi ad oggetto i luoghi o impianti adatti per lo smaltimento dei rifiuti rilasci autorizzazioni
individuali di sfruttamento di tali luoghi e impianti.
Ai sensi dell’art. 9, n. 1, primo comma, della direttiva, «[a]i fini dell’applicazione degli articoli 4, 5 e 7» tutti gli
stabilimenti o imprese che effettuano le operazioni di smaltimento elencate nell’allegato II A della direttiva debbono ottenere
l’autorizzazione dell’autorità competente.
Tale espressione significa che l’attuazione di piani di gestione ai sensi dell’art. 7 della direttiva si presume realizzata
con il rilascio di autorizzazioni individuali conformi a detti piani. Non ne consegue, tuttavia, che la mancata adozione di
tali piani impedisca necessariamente all’autorità competente di rilasciare qualsivoglia autorizzazione individuale.
È pur vero che la mancata adozione di piani di gestione può dar luogo ad un procedimento ai sensi dell’art. 226 CE nei confronti
dello Stato membro interessato, diretto a far dichiarare l’inadempimento degli obblighi derivanti dall’art. 7 della direttiva.
D’altronde, la Corte ha affermato che un inadempimento all’obbligo di elaborare piani di gestione dei rifiuti dev’essere ritenuto
grave (sentenza Commissione/Francia, cit., punto 44).
Tuttavia, la circostanza che la trasposizione dell’art. 7 della direttiva possa aver luogo successivamente alla scadenza del
termine previsto per la trasposizione degli artt. 4, 5 e 9 della direttiva medesima (v. precedenti punti 37 e 38) dimostra
che un’autorizzazione di sfruttamento può essere legittimamente rilasciata nonostante la mancanza di previa adozione di un
piano di gestione. Infatti, esigere che un’autorizzazione individuale venga rilasciata solo successivamente all’elaborazione
di piani di gestione conformi alle disposizioni di cui all’art. 7 della direttiva produrrebbe come conseguenza che l’attuazione
delle altre disposizioni della direttiva medesima, e segnatamente degli artt. 4 e 5, sarebbe indebitamente ritardata a scapito
della realizzazione degli obiettivi perseguiti dalla direttiva stessa.
Tale ritardo sarebbe tanto più inaccettabile in quanto rischierebbe di sfociare, in particolare, in una situazione in cui
lo smaltimento dei rifiuti sarebbe gravemente compromesso a causa della stessa insufficienza dei luoghi di smaltimento legittimamente
disponibili.
È pur vero che l’art. 8, lett. b), della direttiva 1999/31 prevede che l’autorizzazione di discarica possa essere rilasciata
solo se il progetto di discarica sia conforme al pertinente piano o ai pertinenti piani di gestione dei rifiuti menzionati
nell’articolo 7 della direttiva. La direttiva 1999/31 non è tuttavia applicabile alle controversie principali, in quanto sia
l’autorizzazione rilasciata il 21 marzo 1999 sia il decreto ministeriale 16 dicembre 1998 sono precedenti alla scadenza del
termine di trasposizione di quest’ultima direttiva.
Alla luce delle suesposte considerazioni, la seconda questione dev’essere risolta affermando che gli artt. 4, 5 e 7 della
direttiva, nel combinato disposto con l’art. 9 della direttiva medesima, devono essere interpretati nel senso che non ostano
a che uno Stato membro che non abbia adottato, entro il termine prescritto, uno o più piani di gestione dei rifiuti aventi
ad oggetto i luoghi e gli impianti adatti per lo smaltimento di questi ultimi rilasci autorizzazioni individuali di sfruttamento
di tali luoghi e impianti.
Sulle spese
Le spese sostenute dai governi francese, dei Paesi Bassi, austriaco e del Regno Unito, nonché dalla Commissione, che hanno
presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti della causa principale il
presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice del rinvio, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione),
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Conseil d’État con ordinanze 8 febbraio e 28 maggio 2002, dichiara:
1)
L’art. 7 della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva del
Consiglio 18 marzo 1991, 91/156/CEE, dev’essere interpretato nel senso che il piano o i piani di gestione che le autorità
competenti degli Stati membri sono tenute a elaborare ai sensi della disposizione medesima devono contenere una carta geografica
in cui sia riportata l’esatta futura ubicazione dei luoghi di smaltimento dei rifiuti ovvero criteri di ubicazione sufficientemente
precisi affinché l’autorità competente incaricata del rilascio di un’autorizzazione ai sensi dell’art. 9 di tale direttiva
sia in grado di stabilire se il luogo o l’impianto in questione rientri nell’ambito della gestione prevista dal piano.
2)
L’art. 7, n. 1, della direttiva 75/442, come modificata dalla direttiva 91/156, dev’essere interpretato nel senso che gli
Stati membri devono elaborare i piani di gestione dei rifiuti entro un termine ragionevole, che può eccedere il termine per
la trasposizione della direttiva 91/156 previsto all’art. 2, n. 1, primo comma, della direttiva medesima.
3)
Gli artt. 4, 5 e 7 della direttiva 75/442, come modificata dalla direttiva 91/156, nel combinato disposto con l’art. 9 della
direttiva medesima, devono essere interpretati nel senso che non ostano a che uno Stato membro che non abbia adottato, entro
il termine prescritto, uno o più piani di gestione dei rifiuti aventi ad oggetto i luoghi e gli impianti adatti per lo smaltimento
rilasci autorizzazioni individuali di sfruttamento di tali luoghi e impianti.
Gulmann
Cunha Rodrigues
Puissochet
Schintgen
Macken
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 1° aprile 2004.
Il cancelliere
Il presidente
R. Grass
V. Skouris
–
Lingua processuale: il francese.