CELEX: 61994TJ0330
Statsstøtte
Kommissionens nægtelse af at foreslå passende foranstaltninger i traktatens artikel 93, stk. 1's forstand
Annullationssøgsmål
Afvisning

Sagens faktiske omstændigheder
Ved skrivelse af 24. september 1990 underrettede den nederlandske regering i henhold til EØF-traktatens artikel 93, stk. 3,
Kommissionen om en almindelig regionalstøtteordning for perioden fra 1991 til 1994, benævnt
Subsidieregeling regionale investeringsprojecten 1991 (herefter
den nederlandske ordning). Efter en undersøgelse meddelte Kommissionen ved skrivelse af 27. december 1990 den nederlandske regering, at den anså den
nederlandske ordning for forenelig med fællesmarkedet i henhold til traktatens artikel 92, stk. 3, litra c) (herefter
godkendelsesbeslutningen).
Følgende sammenfatning af godkendelsesbeslutningen er offentliggjort i
Tyvende Beretning om Konkurrencepolitikken
(nr. 330): Kommissionen besluttede i december at godkende hovedlinjerne i Nederlandenes regionalpolitik for perioden 1991-1994, som bl.a.
omfatter en reduktion af støtteintensiteten samt antallet af de regioner, der er berettigede til investeringsstøtte.Kommissionen har ikke gjort indsigelse mod investeringsstøtteordningerne på 20% brutto i hele den ovennævnte fireårige periode
hvad angår provinserne Groningen, Friesland samt Lelystadt. Med hensyn til den sydøstlige del af Drenthe er Kommissionens
godkendelse dog begrænset til to år. Situationen i denne region vil blive undersøgt på ny i løbet af 1992.
I maj 1991 indgav det nederlandske selskab Frima BV (herefter
Frima) ansøgning til de nederlandske myndigheder om en støtte i henhold til den nederlandske ordning på 12,5 millioner HFL ─ svarende
til 10% af de omkostninger, hvortil der kan ydes støtte ─ til opførelse af et nyt saltudvindingsanlæg i Harlingen i provinsen
Friesland. I løbet af 1993 og i begyndelsen af 1994 afgav Frima nærmere oplysninger vedrørende støtteansøgningen.
I oktober 1993 blev Salt Union Ltd, der er saltproducent med hjemsted i Det Forenede Kongerige (herefter
Salt Union), gennem en artikel i fagpressen opmærksom på, at den nederlandske regering eventuelt ville yde støtte til Frima i henhold
til den nederlandske ordning.
Som følge heraf indledte Salt Union en korrespondance med Kommissionen vedrørende denne støtte og den nederlandske ordning.
Salt Union anmodede i forbindelse hermed Kommissionen om at foreslå den nederlandske regering passende foranstaltninger i
traktatens artikel 93, stk. 1's forstand med hensyn til den nederlandske ordning.
Den 5. august 1994 tilsendte Kommissionen Salt Union en skrivelse, hvori den udtrykte sig således: The Commission has found no reason to propose appropriate measures pursuant to Article 93(1) EC regarding the scheme. Friesland
still meets the criteria the Commission uses in its method to assess whether a region is eligible to the derogation provided
for in Article 92(3)c) EC. ... The scheme in question was found compatible with the common market in 1990, with the exception
of its applications in certain specific sectors (which do not include the salt industry). The aid decided by the Dutch authorities
in favour of Frima respects the criteria set out in the scheme ─ indeed, the aid is clearly lower than what the authorities
could have awarded ─ and is therefore under the 1990 decision.[
Kommissionen har ikke fundet grund til at foreslå passende foranstaltninger i EF-traktatens artikel 93, stk. 1's forstand
med hensyn til ordningen. Friesland opfylder stadig de kriterier, som Kommissionen anvender ved vurderingen af, om en region
kan komme i betragtning med henblik på undtagelsen i EF-traktatens artikel 92, stk. 3, litra c). ... Den pågældende ordning
blev fundet forenelig med fællesmarkedet i 1990 med undtagelse af dens anvendelse i visse særlige sektorer (som ikke omfatter
saltindustrien). Den støtte, som de nederlandske myndigheder har besluttet at tildele Frima, overholder de kriterier, der
er fastsat i ordningen ─ det er nemlig klart, at støtten er lavere, end hvad myndighederne kunne have tildelt ─ og er derfor
forenelig med 1990-beslutningen.]
Retsforhandlinger
Det er på denne baggrund, at Salt Union den 13. oktober 1994 har anlagt den foreliggende sag.
Ved særskilt dokument indleveret til Rettens Justitskontor den 19. januar 1995 har Kommissionen fremsat en formalitetsindsigelse
i medfør af procesreglementets artikel 114, stk. 1. Ved kendelse af 13. juli 1995 har Retten (Tredje Udvidede Afdeling) henskudt
formalitetsindsigelsen til afgørelse i forbindelse med sagens realitet i medfør af procesreglementets artikel 114, stk. 4.
Ved kendelse af 17. november 1995 (sag T-330/94, Sml. II, s. 2881) har Retten tilladt Frima at intervenere til støtte for
Kommissionens påstande samt tilladt Verein Deutsche Salzindustrie eV (herefter
VDS) at intervenere til støtte for sagsøgerens påstand. Ved samme kendelse har Retten desuden taget intervenienternes begæringer
om at fravige reglerne om sprog under den mundtlige forhandling til følge.
På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående
bevisoptagelse.
Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten under det offentlige retsmøde, som fandt sted den 2.
juli 1996.
Parternes påstande
Salt Union har nedlagt følgende påstande:
─
Beslutningen indeholdt i Kommissionens skrivelse af 5. august 1994, hvorved det meddeltes, at Kommissionen ikke havde fundet
grund til at foreslå passende foranstaltninger i EF-traktatens artikel 93, stk. 1's forstand med hensyn til den nederlandske
ordning, annulleres.
Beslutningen indeholdt i Kommissionens skrivelse af 5. august 1994, hvorved det meddeltes, at Kommissionen ikke havde fundet
grund til at foreslå passende foranstaltninger i EF-traktatens artikel 93, stk. 1's forstand med hensyn til den nederlandske
ordning, annulleres.
─
Det fastslås, at Kommissionen er ansvarlig for enhver skade, som sagsøgeren har lidt.
Det fastslås, at Kommissionen er ansvarlig for enhver skade, som sagsøgeren har lidt.
─
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
VDS støtter fuldt ud Salt Union's påstande.
Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
─
Frifindelse.
Frifindelse.
─
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Frima har nedlagt følgende påstande:
─
Sagen afvises.
Sagen afvises.
─
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder de af Frima afholdte omkostninger.
Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder de af Frima afholdte omkostninger.
Under retsmødet har Salt Union frafaldet sin påstand om, at det fastslås, at Kommissionen er ansvarlig for enhver skade, som
Salt Union har lidt. Retten har taget dette til efterretning.
Formaliteten
Kommissionen har fremført fire formalitetsindsigelser. For det første, at sagen er for sent anlagt. For det andet, at Salt
Union ikke har nogen interesse i at opnå annullation af den anfægtede beslutning. For det tredje, at den anfægtede beslutning
ikke er en retsakt, der kan gøres til genstand for et søgsmål. For det fjerde, at Salt Union ikke er umiddelbart og individuelt
berørt af den anfægtede beslutning.
Under de foreliggende omstændigheder finder Retten det hensigtsmæssigt først at behandle formalitetsindsigelsen om, at den
anfægtede beslutning ikke er en retsakt, der kan gøres til genstand for et søgsmål.
Parternes argumenter
Kommissionen har anført, at Fællesskabets retsinstanser i henhold til artikel 173 i EF-traktaten (herefter
traktaten) har kompetence til at prøve Kommissionens
retsakter. En beslutning om at foreslå eller ikke at foreslå passende foranstaltninger i henhold til traktatens artikel 93, stk. 1,
er imidlertid ikke en retsakt i artikel 173's forstand, som kan prøves af Fællesskabets retsinstanser. Kommissionen har navnlig
fremhævet, at den omstændighed, at der foreslås passende foranstaltninger, ikke har bindende virkning, da en medlemsstats
manglende accept af foranstaltninger, som foreslås den, ikke er en grund, som giver Kommissionen mulighed for at indbringe
sagen for Domstolen. Kommissionen skal i den henseende navnlig tage det yderligere skridt, som består i at træffe en beslutning
i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2.
Kommissionen mener desuden, at en begæring om, at den foreslår passende foranstaltninger i henhold til artikel 93, stk. 1,
sætter den i en situation, der kan sammenlignes med den, den befinder sig i, når der fremsættes begæring om, at den skal indlede
en sag mod en medlemsstat i henhold til traktatens artikel 169. Ifølge fast retspraksis kan et annullationssøgsmål mod den
retsakt, hvorved Kommissionen har truffet afgørelse om en sådan anmodning, imidlertid ikke antages til realitetsbehandling,
da indledningen af proceduren er et led i
en administrativ fase, som skal opfordre medlemsstaten til at efterkomme traktaten ... der ikke indebærer nogen bindende retsakt
fra Kommissionen (Domstolens dom af 1.3.1966, sag 48/65, Lütticke m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 169, org. ref.: Rec. s. 27, på
s. 39).
Kommissionen har endvidere fremhævet, at generaladvokat Gand anførte følgende i sit forslag til afgørelse i sagen Lütticke
m.fl. mod Kommissionen (Rec. s. 44): Principielt kan et afslag kun gøres til genstand for et sådant [annullations-] søgsmål, såfremt den positive retsakt, som
myndigheden nægter at udstede, selv kunne anfægtes. I det foreliggende tilfælde udgør den begrundede udtalelse, som Kommissionen
eventuelt måtte fremsætte vedrørende Forbundsrepublikkens tilsidesættelse af sine forpligtelser, opfordringen til denne stat
til om at fremsætte sine bemærkninger og mere generelt indledningen af proceduren i henhold til artikel 169, alt sammen faser,
der går forud for et søgsmål for Domstolen, men ikke retsakter, som i sig selv kan gøres til genstand for et søgsmål.
Kommissionen mener, at dette ræsonnement også gælder i det foreliggende tilfælde.
Den har gjort gældende, at den undersøgelse, der foretages i henhold til artikel 93, stk. 1, er så vidtgående og skønsmæssig,
at den ikke kan gøres til genstand for et søgsmål. Kommissionen har i denne forbindelse anført, at den ifølge retspraksis
har et vidt skøn ved udøvelsen af de beføjelser, som den er tildelt ved artikel 93, stk. 1. Den har bl.a. henvist til Domstolens
dom af 9. august 1994 (sag C-44/93, Namur-Les assurances du crédit, Sml. I, s. 3829, præmis 11, 15 og 34), hvori Domstolen
fastslog, at initiativet tilkommer Kommissionen ved udøvelsen af dens beføjelser i henhold til artikel 93, stk. 1. Sagsøgte
mener, at det er uforeneligt med en sådan skønsbeføjelse, at en privat har mulighed for at anlægge sag i henhold til artikel
173. Til støtte herfor har den henvist dels til Domstolens dom af 7. maj 1990 (sag C-87/89, Sonito m.fl. mod Kommissionen,
Sml. I, s. 1981, præmis 6), som drejede sig om Kommissionens afslag på at indlede en traktatbrudsprocedure i henhold til artikel
169, dels til Rettens dom af 27. oktober 1994 (sag T-32/93, Ladbroke mod Kommissionen, Sml. II, s. 1015, præmis 37), som drejede
sig om Kommissionens afslag på at træffe en beslutning i henhold til traktatens artikel 90, stk. 3.
Frima har henvist til Rettens dom af 28. oktober 1993 (sag T-83/92, Zunis Holding m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 1169,
præmis 31), hvori Retten fastslog, at
en retsakt fra Kommissionen, der har karakter af et afslag, skal bedømmes efter arten af den henvendelse, den er svar på ...
Navnlig kan en fællesskabsinstitutions afslag på at tilbagekalde eller ændre en retsakt kun i sig selv være en retsakt, hvis
lovlighed kan prøves i henhold til traktatens artikel 173, når den retsakt, som fællesskabsinstitutionen afslår at tilbagekalde
eller ændre, selv kunne have været anfægtet i henhold til denne bestemmelse. Frima har under henvisning til denne dom anført, at Salt Union's annullationssøgsmål mod den anfægtede beslutning bør afvises.
Salt Union har fremhævet, at artikel 93, stk. 1, pålægger Kommissionen at foretage en løbende undersøgelse af støtteordninger.
Selskabet har præciseret, at det på ingen måde tilsigter at anfægte visse bestemte foranstaltninger eller disses rækkevidde,
men kun at opnå annullation af en ulovlig beslutning om at bringe en obligatorisk undersøgelse til ophør.
Salt Union har anført, at selv om Kommissionen har et vidt skøn med hensyn til arten af de passende foranstaltninger, som
den kan foreslå medlemsstaterne efter en undersøgelse i henhold til artikel 93, stk. 1, har den ikke noget skøn med hensyn
til denne undersøgelses omfang. Heraf følger, at selv om klagerne ikke har ret til at anfægte de eventuelle forslag, som Kommissionen
stiller medlemsstaterne, har de interesse i at sikre sig, at den type undersøgelse, som Kommissionen foretager, er tilstrækkeligt
vidtgående til at sætte den i stand til at vurdere, om det er hensigtsmæssigt at gribe ind. I det foreliggende tilfælde har
Kommissionen imidlertid ikke foretaget en fuldstændig undersøgelse i artikel 93, stk. 1's forstand. Tværtimod er den på grundlag
af en ufuldstændig undersøgelse af de faktiske omstændigheder nået til det resultat, at det ikke var nødvendigt at foreslå
passende foranstaltninger. Når Kommissionen, som i det foreliggende tilfælde, undlader at foreslå passende foranstaltninger
efter en ufuldstændig undersøgelse, har den omstændighed, at sagen indstilles, en retlig virkning, da Kommissionen uretmæssigt
har gjort det umuligt for sig selv at foreslå passende foranstaltninger, skønt sådanne foranstaltninger kunne have vist sig
nødvendige, hvis den havde foretaget en fuldstændig undersøgelse.
Salt Union har endvidere anført, at der klart må sondres mellem på den ene side proceduren efter artikel 169 og på den anden
side proceduren efter artikel 93, thi hvis de to procedurer var helt identiske, ville den særlige procedure efter artikel
93 være uden genstand. Forskellen mellem de to procedurer er, at artikel 169 ikke forpligter Kommissionen til at foretage
en undersøgelse af medlemsstaternes manglende overholdelse af de forpligtelser, som påhviler dem i henhold til traktaten,
mens artikel 93, stk. 1, forpligter Kommissionen til at foretage en løbende undersøgelse af alle støtteordninger. Denne sondring
er af afgørende betydning, da de berørte personer, som f.eks. Salt Union, der kunne have draget fordel af den i artikel 93,
stk. 2, omhandlede procedure, med urette bliver berøvet denne fordel, såfremt Kommissionen undlader at opfylde sin kontrolforpligtelse
i henhold til artikel 93, stk. 1. Artikel 169 foreskriver ikke en tilsvarende procedure.
Salt Union har dernæst anført, at når Kommissionen ─ uden at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2 ─ i medfør
af artikel 93, stk. 3, fastslår, at en støtte er forenelig med fællesmarkedet, kan de interesserede parter, der er indrømmet
de i artikel 93, stk. 2, foreskrevne processuelle garantier, ifølge Domstolens dom af 19. maj 1993 (sag C-198/91, Cook mod
Kommissionen, Sml. I, s. 2487, præmis 23) kun opnå, at de respekteres, hvis de har adgang til at indbringe Kommissionens beslutning
for Domstolen. I analogi med denne dom vil en sagsøger, der har interesse i at deltage i proceduren efter artikel 93, stk. 2,
som kan resultere i en fuldførelse af proceduren efter artikel 93, stk. 1, kun kunne opnå overholdelse af de processuelle
garantier, der er foreskrevet i artikel 93, stk. 2, såfremt vedkommende kan anfægte den manglende behørige gennemførelse af
den obligatoriske undersøgelse i henhold til artikel 93, stk. 1.
VDS har gjort gældende, at det fremgår af Domstolens dom af 28. januar 1986 (sag 169/84, Cofaz m.fl. mod Kommissionen, Sml.
s. 391, præmis 20-32), at statsstøttemodtageres konkurrenters rettigheder er beskyttet af traktaten. Heraf følger, at konkurrenterne
altid må have ret til at modsætte sig ydelse af statsstøtte til selskaber, der virker på de samme markeder som de selv. Ifølge
VDS er en sådan betragtningsmåde nødvendig for at sikre en effektiv overholdelse af traktatens regler om statsstøtte. Følgelig
må Frima's konkurrenter kunne begære, at Kommissionen foretager en grundig undersøgelse af støtten til Frima i henhold til
artikel 93, stk. 1.
VDS har henvist til Domstolens dom af 14. november 1984 (sag 323/82, Intermills mod Kommissionen, Sml. s. 3809, præmis 16),
hvori det præciseres, at de
interesserede parter efter bestemmelsen i artikel 93, stk. 2, navnlig omfatter den pågældende støttemodtagers konkurrenter. Når disse konkurrenter
er berettiget til at deltage i en procedure i henhold til artikel 93, stk. 2, som er udløst af en procedure i henhold til
artikel 93, stk. 1, må de ifølge VDS også have ret til at anfægte en beslutning fra Kommissionen om ikke at indlede den i
artikel 93, stk. 1, nævnte procedure. I mangel af en sådan ret vil de blive berøvet den ret til at fremsætte deres bemærkninger,
som er tillagt dem ved artikel 93, stk. 2. En sådan situation vil være i strid med det fællesskabsretlige princip, hvorefter
traktaten, når en part har rettigheder, også sikrer de nødvendige processuelle midler til at gøre disse rettigheder gældende.
VDS har herved henvist til Domstolens dom af 22. maj 1990 (sag C-70/88, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 2041).
Rettens bemærkninger
Ifølge Domstolens og Rettens faste praksis foreligger der retsakter eller beslutninger, der kan gøres til genstand for et
annullationssøgsmål i medfør af traktatens artikel 173, når foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, som kan berøre
sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling (Domstolens dom af 11.11.1981, sag 60/81, IBM mod
Kommissionen, Sml. s. 2639, præmis 9, Rettens dom af 10.7.1990, sag T-64/89, Automec mod Kommissionen, Sml. II, s. 367, præmis
42, og af 24.3.1994, sag T-3/93, Air France mod Kommissionen, Sml. II, s. 121, præmis 43).
Dertil kommer, at en afgørelse fra Kommissionen, der har karakter af et afslag, skal bedømmes efter arten af den henvendelse,
den er svar på (Domstolens dom af 8.3.1972, sag 42/71, Nordgetreide mod Kommissionen, Sml. 1972, s. 41, org. ref.: Rec. s. 105,
præmis 5, og af 24.11.1992, forenede sager C-15/91 og C-108/91, Buckl m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 6061, præmis 22;
ovennævnte dom i sagen Zunis Holding m.fl. mod Kommissionen, præmis 31). Navnlig er et afslag en retsakt, som kan gøres til
genstand for et annullationssøgsmål i henhold til traktatens artikel 173, når den retsakt, som institutionen nægter at udstede,
kunne have været anfægtet i henhold til denne bestemmelse (Domstolens domme af 26.4.1988, forenede sager 97/86, 193/86, 99/86
og 215/86, Asteris m.fl. og Grækenland mod Kommissionen, Sml. s. 2181, præmis 17, og ovennævnte dom i sagen Sunito m.fl. mod
Kommissionen, præmis 8).
I det foreliggende tilfælde er den retsakt, der anfægtes i henhold til traktatens artikel 173, Kommissionens afslag på at
foreslå den nederlandske regering passende foranstaltninger i henhold til traktatens artikel 93, stk. 1, med hensyn til den
nederlandske ordning.
Under hensyn til den citerede retspraksis (præmis 31 og 32 ovenfor) udgør dette afslag kun en beslutning, der kan gøres til
genstand for et annullationssøgsmål, såfremt den retsakt, hvorved Kommissionen efter begæring fra Salt Union foreslog den
nederlandske regering passende foranstaltninger med hensyn til den nederlandske ordning, udgjorde en foranstaltning med bindende
retsvirkninger, som kunne påvirke Salt Union's interesser ved at ændre dennes retsstilling væsentligt.
Det må imidlertid fastslås, at ifølge selve ordlyden af traktatens artikel 93, stk. 1, er foranstaltningerne kun forslag.
Den nederlandske stat eller regering, som skulle foreslås disse foranstaltninger, er således ikke forpligtet til at efterkomme
dem. Såfremt den besluttede ikke at træffe dem, skulle Kommissionen, hvis den stadig fandt det hensigtsmæssigt, træffe en
beslutning i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, om at kræve en ændring af den nederlandske ordning. Kun denne beslutning
ville være bindende.
Det følger heraf, at den af Salt Union begærede retsakt ikke ville have været en foranstaltning med bindende retsvirkninger,
som kunne påvirke selskabets interesser. En sådan retsakt ville derfor ikke kunne gøres til genstand for et søgsmål i henhold
til traktatens artikel 173.
Følgelig er Kommissionens afslag på at udstede en sådan retsakt ikke en retsakt, der kan gøres til genstand for et søgsmål
i henhold til artikel 173.
Det følger af det foregående, at sagen skal afvises, uden at det er nødvendigt at behandle Kommissionens øvrige formalitetsindsigelser
eller sagens realitet.
Retten skal dog understrege, at nærværende sags udfald ikke indebærer, at virksomheder generelt berøves muligheden for at
modsætte sig ydelse af statsstøtte til virksomheder, der er aktive på de samme markeder som de selv. Disse virksomheder har
nemlig mulighed for ved de nationale domstole at anfægte en national myndigheds beslutning om at yde statsstøtte til en virksomhed,
som konkurrerer med dem. Hvis støtten henhører under en generel støtteordning, kan virksomhederne under en sådan national
retssag anfægte gyldigheden af Kommissionens beslutning, hvorved denne har godkendt ordningen. Hvis den nationale domstol
er stillet over for et spørgsmål om gyldigheden af en sådan beslutning, kan eller skal den i givet fald stille et præjudicielt
spørgsmål til Domstolen i henhold til traktatens artikel 177.
Sagens omkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt
påstand herom. Da Salt Union har tabt sagen, pålægges selskabet i overensstemmelse med Kommissionens påstand at betale sagens
omkostninger, herunder Frima's omkostninger, da denne procesdeltager har nedlagt påstand herom. VDS betaler sine egne omkostninger.
På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer
RETTEN (Tredje Udvidede Afdeling)
1)
Sagen afvises.
2)
Salt Union Ltd betaler sagens omkostninger, herunder Frima BV's omkostninger.
3)
Verein Deutsche Salzindustrie eV betaler sine egne omkostninger.
Brïet
Vesterdorf
Lindh
Potocki
Cook
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 22. oktober 1996.
H. Jung
C.P. Brïet
Justitssekretær
Afdelingsformand
–
Processprog: engelsk.