CELEX: 61989CJ0288
Fri udveksling af tjenesteydelser
betingelser for udsendelse af reklameindslag, der indgår i radio- og fjernsynsprogrammer fra andre medlemsstater

1 Ved afgoerelse af 30. august 1989, indgaaet til Domstolen den 19. september 1989, har Nederlandenes Raad van State, Afdeling Rechtspraak, forelagt Domstolen tre praejudicielle spoergsmaal vedroerende fortolkningen af EOEF-Traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser med henblik paa at kunne afgoere, om en national lovgivning - hvori der opstilles betingelser for fordeling gennem kabelanlaeg af radio- og fjernsynsprogrammer, som udsendes fra andre medlemsstater, og som indeholder reklameindslag, der specielt henvender sig til det nederlandske publikum - er forenelig med faellesskabsretten.
2 Spoergsmaalene er blevet rejst under sager, som ti bestyrere af kabelanlaeg har anlagt mod den myndighed, der har til opgave at foere tilsyn med driften af kabelanlaeg, Commissariaat voor de Media, i anledning af de betingelser som i den nederlandske lov af 21. april 1987 om bestemmelser for udsendelse af radio- og fjernsynsprogrammer, om radio- og fjernsynslicens og om stoette til pressen (Staatsblad, nr. 249 af 4.6.1987, i det foelgende benaevnt "Mediawet") opstilles for udsendelse af reklameindslag i radio- og fjernsynsprogrammer, der sendes fra udlandet. Bestyrerne af kabelanlaeggene har under sagerne gjort gaeldende, at betingelserne er i strid med EOEF-Traktatens artikel 59 ff.
3 De betingelser, sagerne drejer sig om, fremgaar af Mediawet' s artikel 66, der bestemmer foelgende:
"1) Den, der forestaar driften af et kabelanlaeg, kan
a) fordele programmer, som udsendes af en udenlandsk radio- eller fjernsynsinstitution ved hjaelp af en radio- eller fjernsynssender, og som det meste af tiden kan modtages direkte i en rimelig kvalitet paa det sted, hvor kabelanlaegget befinder sig, ved hjaelp af en paa dette sted almindelig individuel antenne,
b) fordele andre end de i litra a) naevnte programmer, som udsendes som radio- eller fjernsynsprogrammer af en udenlandsk radio- eller fjernsynsinstitution eller en sammenslutning af saadanne institutioner i overensstemmelse med den dér gaeldende lovgivning. Saafremt der forekommer reklameindslag i programmerne, er udsendelse af disse indslag kun tilladt paa betingelse af, at de bringes af en saerskilt juridisk person, at reklameindslagene klart er genkendelige som saadanne, klart adskiller sig fra andre programdele og ikke udsendes om soendagen, at sendetiden for reklamer hoejst udgoer fem procent af den samlede sendetid, at radio- eller fjernsynsinstitutionen overholder bestemmelserne i artikel 55, stk. 1, og at indtaegterne fuldt ud anvendes til programvirksomhed. Saafremt disse betingelser ikke er opfyldt, er udsendelse af et saadant program dog ogsaa tilladt, saafremt reklameindslagene ikke specielt henvender sig til det nederlandske publikum.
...
2) Med henblik paa anvendelsen af bestemmelserne i stk. 1, litra b), anses et reklameindslag i hvert fald for specielt at henvende sig til det nederlandske publikum, naar det udsendes under eller i tilslutning til en programdel eller en helhed af programdele med nederlandske undertekster eller en programdel paa nederlandsk.
3) Ministeren kan meddele dispensation fra forbuddet i stk. 1, litra b), for saa vidt angaar radio- eller fjernsynsprogrammer, som udsendes i Belgien og henvender sig til det nederlandsktalende publikum i Belgien."
4 I henhold til Mediawet' s artikel 55, stk. 1, maa "institutioner, der har faaet tildelt sendetid", principielt ikke "medvirke til, at tredjemand opnaar fortjeneste".
5 Ved afgoerelser af 6. januar 1989 paalagde Commissariaat voor de Media hver af de ti bestyrere af kabelanlaeggene en boede, fordi de havde fordelt programmer, som blev udsendt af udenlandske radio- og fjernsynsinstitutioner, og som indeholdt reklameindslag - udelukkende eller delvis paa nederlandsk - der ikke opfyldte betingelserne i Mediawet' s artikel 66, stk. 1, litra b).
6 Bestyrerne af kabelanlaeggene indbragte afgoerelserne for Raad van State, Afdeling Rechtspraak, idet de gjorde gaeldende, at Mediawet' s artikel 66, stk. 1, litra b), var i strid med EOEF-Traktatens artikel 56 og 59.
7 Denne retsinstans har herefter fundet det noedvendigt at forelaegge Domstolen tre praejudicielle spoergsmaal om fortolkningen af Traktatens artikel 59 ff. Spoergsmaalene er formuleret som foelger:
"1) Skal Traktatens artikel 59 fortolkes saaledes, at der foreligger en forbudt begraensning af adgangen til at udfoere en tjenesteydelse - naermere bestemt en tjenesteydelse som den, der bestaar i, at bestyrere af kabelanlaeg fordeler programmer, med eller uden reklameindslag, som tilbydes dem via kabel-, radio- eller satellitforbindelser fra udlandet - saafremt en national lovgivning indeholder saadanne begraensninger af denne fordelingsmaade som dem, der opstilles i Mediawet' s artikel 66, stk. 1, litra b), andet punktum, der gaelder paa samme maade for tilsvarende programmer, der sendes fra indlandet.
2) Skal der ved anvendelsen af Traktatens bestemmelser om fri udveksling af tjenesteydelser ikke blot stilles krav om, at ovennaevnte nationale lovgivning ikke maa vaere diskriminerende, men ogsaa om, at den er begrundet i almene hensyn, og at den ikke staar i misforhold til det tilstraebte maal?
3) Saafremt spoergsmaal 2 besvares bekraeftende, kan kulturpolitiske maal, som tager sigte paa at opretholde et alsidigt og ikke-kommercielt udbud af radio- og fjernsynsprogrammer og/eller paa at sikre, at forskellige meninger kan komme til udtryk i radio, fjernsyn og presse, da udgoere en saadan begrundelse?"
8 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, retsforhandlingernes forloeb samt parternes anbringender og argumenter henvises i oevrigt til retsmoederapporten. Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende i det omfang, det er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation.
Anvendelsesomraadet for EOEF-Traktatens artikel 59
9 Med de forelagte spoergsmaal oensker den nationale ret klarlagt, om betingelser som dem, der opstilles i Mediawet for kabelanlaeggenes fordeling af radio- og fjernsynsprogrammer, der udsendes fra andre medlemsstater, er omfattet af EOEF-Traktatens artikel 59 og i bekraeftende fald kan vaere begrundede.
10 I denne forbindelse er det Domstolens faste praksis (jf. senest dommene af 26.2.1991 i sag C-154/89, Kommissionen mod Frankrig, Sml. I, s. 659, praemis 12, sag C-180/89, Kommissionen mod Italien, Sml. I, s. 709, praemis 15, og sag C-198/89, Kommissionen mod Graekenland, Sml. I, s. 727, praemis 16), at Traktatens artikel 59 foerst og fremmest stiller krav om afskaffelse af enhver forskelsbehandling af tjenesteyderen paa grund af hans nationalitet eller paa grund af, at tjenesteyderen er etableret i en anden medlemsstat end den, hvor ydelsen praesteres.
11 Som Domstolen har udtalt i dom af 26. april 1988 (sag 352/85, Bond van Adverteerders, Sml. s. 2085, praemis 32 og 33), er nationale bestemmelser, hvorefter tjenesteydelser ikke behandles ens, uanset deres oprindelse, kun forenelige med faellesskabsretten, hvis de kan henfoeres under en udtrykkelig undtagelsesbestemmelse som Traktatens artikel 56. Det fremgaar af samme dom (praemis 34), at oekonomiske hensyn ikke kan betragtes som hensyn til den offentlige orden i artikel 56' s forstand.
12 Da der ikke er foretaget en harmonisering af bestemmelserne for tjenesteydelser eller er indfoert aekvivalensregler, kan der endvidere forekomme begraensninger af den frihed, Traktaten tilsikrer paa dette omraade, som foelge af, at nationale bestemmelser, der gaelder for alle, som er etableret i den paagaeldende medlemsstat, bringes i anvendelse paa tjenesteydere, som er etableret i en anden medlemsstat, og som allerede skal rette sig efter forskrifterne i denne stats lovgivning.
13 Ifoelge fast praksis (jf. senest de allerede naevnte domme af 26.2.1991 i sagerne Kommissionen mod Frankrig, praemis 15, Kommissionen mod Italien, praemis 18, og Kommissionen mod Graekenland, praemis 18) falder saadanne restriktioner ind under artikel 59, naar anvendelsen af den nationale lovgivning paa udenlandske tjenesteydere ikke er begrundet i tvingende almene hensyn, eller de krav, lovgivningen stiller, allerede tilgodeses af de for disse tjenesteydere gaeldende regler i den stat, hvor de er etableret.
14 Til de tvingende almene hensyn, Domstolen allerede har anerkendt, hoerer anvendelse af erhvervsfaglige regler til beskyttelse af modtagerne af tjenesteydelserne (dom af 18.1.1979, forenede sager 110/78 og 111/78, Van Wesemael, Sml. s. 35, praemis 28), beskyttelse af den intellektuelle ejendomsret (dom af 18.3.1980, sag 62/79, Coditel, Sml. s. 881), beskyttelse af arbejdstagere (dom af 17.12.1981, sag 279/80, Webb, Sml. s. 3305, praemis 19, dom af 3.2.1982, forenede sager 62/81 og 63/81, Seco, Sml. s. 223, praemis 14, og dom af 27.3.1990, sag C-113/89, Rush Portuguesa, Sml. I, s. 1417, praemis 18), beskyttelse af forbrugerne (domme af 4.12.1986, sag 220/83, Kommissionen mod Frankrig, Sml. s. 3663, praemis 20, sag 252/83, Kommissionen mod Danmark, Sml. s. 3713, praemis 20, sag 205/84, Kommissionen mod Tyskland, Sml. s. 3755, praemis 30, sag 206/84, Kommissionen mod Irland, Sml. s. 3817, praemis 20, og de ovenfor naevnte domme af 26.2.1991 i sagerne Kommissionen mod Italien, praemis 20, samt Kommissionen mod Graekenland, praemis 21), sikring af den nationale historiske og kunstneriske arv (dom af 26.2.1991 i den ovenfor naevnte sag, Kommissionen mod Italien, praemis 20) samt interessen i en dybere forstaaelse af et lands arkaeologiske, historiske og kunstneriske vaerdier og den stoerst mulige udbredelse af kendskabet til et lands kunst og kultur (domme af 26.2.1991 i de ovenfor naevnte sager, Kommissionen mod Frankrig, praemis 17, og Kommissionen mod Graekenland, praemis 21).
15 Endelig er det fast praksis, at anvendelsen af nationale regler paa tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater, skal vaere egnet til at naa det maal, der forfoelges med reglerne, og ikke maa gaa ud over, hvad der er noedvendigt for, at maalet naas; det maa med andre ord kraeves, at samme resultat ikke kan naas ved hjaelp af mindre indgribende regler (jf. senest domme af 26.2.1991 i de ovenfor naevnte sager, Kommissionen mod Frankrig, praemis 14 og 15, Kommissionen mod Italien, praemis 17 og 18, samt Kommissionen mod Graekenland, praemis 18 og 19).
16 Paa baggrund af de naevnte principper skal der tages stilling til, om en bestemmelse som Mediawet' s artikel 66, stk. 1, litra b), som ifoelge den nationale domstol ikke er diskriminerende, indeholder restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser og, i bekraeftende fald, om restriktionerne kan vaere begrundede.
Spoergsmaalet om der foreligger restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser
17 Indledningsvis bemaerkes, at betingelser som dem, der opstilles i Mediawet' s artikel 66, stk. 1, litra b), andet punktum, indebaerer en restriktion, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser i to henseender. For det foerste er de til hinder for, at bestyrere af kabelanlaeg i en medlemsstat fordeler radio- eller fjernsynsprogrammer, der udsendes af radio- eller fjernsynsinstitutioner, som er etableret i andre medlemsstater, og som ikke opfylder betingelserne. For det andet begraenser betingelserne de naevnte radio- eller fjernsynsinstitutioners muligheder for i deres programmer at optage reklameindslag - navnlig fra annoncoerer i den medlemsstat, hvor udsendelserne modtages - som specielt henvender sig til publikum i denne medlemsstat.
18 Herefter findes det foerte praejudicielle spoergsmaal at maatte besvares med, at betingelser som dem, der opstilles i Mediawet' s artikel 66, stk. 1, litra b), andet punktum, udgoer restriktioner, der hindrer den i Traktatens artikel 59 omhandlede frie udveksling af tjenesteydelser.
Spoergsmaalet om restriktionerne kan vaere begrundede
19 Som Kommissionen med rette har anfoert, kan de omhandlede betingelser henfoeres under to forskellige kategorier. For det foerste betingelser vedroerende radio- eller fjernsynsinstitutionernes struktur: Institutionerne skal lade en saerskilt juridisk person bringe reklameindslagene, de skal fuldt ud anvende indtaegterne fra reklameindslag til programvirksomheden, og de maa ikke medvirke til, at tredjemand opnaar fortjeneste. De oevrige betingelser vedroerer selve reklameindslagene: De skal klart vaere genkendelige som saadanne, og de skal klart adskille sig fra andre programdele, de maa hoejst udgoere 5% af sendetiden, og de maa ikke udsendes om soendagen.
20 Med henblik paa besvarelsen af spoergsmaal 2 og 3, hvormed den nationale domstol i det vaesentlige oensker klarlagt, om de paagaeldende begraensninger kan vaere begrundede, skal der tages stilling til disse to kategorier af betingelser hver for sig.
A - De betingelser vedroerende institutionernes struktur, som gaelder for radio- og fjernsynsinstitutioner i andre medlemsstater
21 Den nederlandske regering har gjort gaeldende, at de betingelser vedroerende radio- og fjernsynsinstitutionernes struktur, som gaelder for institutioner i andre medlemsstater, er de samme som dem, de nederlandske radio- og fjernsynsinstitutioner skal opfylde. Kravet om, at reklameindslag skal bringes af en uafhaengig juridisk person, svarer efter den nederlandske regerings opfattelse til det forbud, der efter Mediawet gaelder mod, at indenlandske institutioner udsender kommercielle reklameindslag. Dette er forbeholdt Stichting Etherreclame (herefter benaevnt "STER"). Kravet om, at en udenlandsk radio- eller fjernsynsinstitution ikke maa medvirke til, at tredjemand opnaar fortjeneste, skal sikre, at radio og fjernsyn bevarer den ikke kommercielle karakter, som Mediawet tilsigter at opretholde for de landsdaekkende radio- og fjernsynsinstitutioners vedkommende. Endelig har kravet om, at indtaegterne fra reklameindslag skal anvendes til programvirksomhed, til formaal at give radio- og fjernsynsinstitutioner fra andre medlemsstater muligheder, der mindst svarer til dem, der foreligger efter den nederlandske ordning, hvor stoerstedelen af udgifterne til radio- og fjernsynsvirksomhed daekkes af reklameindtaegter fra STER.
22 Ifoelge den nederlandske regering er de restriktioner, der her er tale om, begrundet i tvingende hensyn i forbindelse med den nederlandske kulturpolitik paa radio- og fjernsynsomraadet. Formaalet med denne politik er at sikre ytringsfriheden for de forskellige samfundsmaessige, kulturelle, religioese og aandelige stroemninger i Nederlandene, saaledes som denne skal kunne give sig udslag i pressen og gennem radio og fjernsyn. Dette maal vil kunne blive bragt i fare, saafremt annoncoererne faar for stor indflydelse paa programmernes indhold.
23 Opfattet paa denne maade kan en kulturpolitik ganske vist udgoere et tvingende alment hensyn, som kan begrunde restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser. Der er saaledes en sammenhaeng mellem opretholdelsen af et alsidigt udbud af radio- og fjernsynsprogrammer, som den nederlandske politik skal sikre, og den ret til ytringsfrihed, som artikel 10 i den europaeiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlaeggende frihedsrettigheder garanterer, og som er en af de grundrettigheder, faellesskabsretsordenen skal beskytte (dom af 14.5.1974, sag 4/73, Nold, Sml. s. 491, praemis 13).
24 Det maa dog konstateres, at der ikke noedvendigvis er en sammenhaeng mellem en saadan kulturpolitik og betingelserne vedroerende de udenlandske radio- og fjernsynsinstitutioners struktur. For at sikre et alsidigt udbud af radio- og fjernsynsprogrammer er det saaledes paa ingen maade noedvendigt at paalaegge radio- og fjernsynsinstitutioner i andre medlemsstater en forpligtelse til at tilpasse sig den nederlandske model, saafremt de oensker at udsende programmer med reklameindslag, der henvender sig til det nederlandske publikum. Til sikring af den alsidighed, den nederlandske regering oensker at opretholde, kan den udmaerket noejes med at udstede passende regler om, hvilken struktur landets egne radio- og fjernsynsinstitutioner skal have.
25 Betingelser vedroerende udenlandske radio- og fjernsynsinstitutioners struktur kan derfor ikke anses for at vaere objektivt noedvendige med henblik paa at tilgodese almene hensyn i forbindelse med opretholdelse af et alsidigt, landsdaekkende udbud af radio- og fjernsynsprogrammer.
B - Betingelserne vedroerende reklameindslagene
26 I modsaetning til det standpunkt, Kommissionen har indtaget, har den nederlandske regering gjort gaeldende, at hverken forbuddet mod at udsende reklameindslag paa bestemte dage, begraensningen af indslagenes varighed eller paabuddet om, at reklameindslagene skal vaere genkendelige som saadanne og skal adskille sig fra de oevrige programdele, er diskriminerende, da der gaelder de samme restriktioner for tjenesteydelser, som udfoeres af STER. Til stoette herfor har den nederlandske regering henvist til Mediawet' s artikel 39, hvoraf det fremgaar, at Commissariaat voor de Media tildeler STER en del af den sendetid, der er til raadighed for landsdaekkende radio og fjernsyn. Dette sker paa en saadan maade, at de nederlandske radio- og fjernsynsinstitutioners programmer ikke afbrydes. Endelig foelger det af bestemmelsen, at der ikke tildeles sendetid for reklamer om soendagen.
27 I denne forbindelse maa det indledningsvis fremhaeves, at det kan vaere begrundet i tvingende almene hensyn at begraense adgangen til at udsende reklamer, f.eks. i form af forbud mod at reklamere for bestemte produkter eller paa bestemte dage, begraensning af reklameindslagenes varighed eller hyppighed, eller begraensninger, der skal forhindre, at lytterne eller seerne forveksler kommercielle reklamer med andre programdele. Saadanne begraensninger kan foretages for at beskytte forbrugerne mod alt for mange kommercielle reklamer eller for, ud fra en kulturpolitisk maalsaetning, at sikre, at programmerne er af en vis kvalitet.
28 Endvidere bemaerkes, at de paagaeldende begraensninger kun angaar markedet for reklameindslag, der specielt henvender sig til det nederlandske publikum. Det var ogsaa kun dette marked, der var omfattet af reklameforbuddet i henhold til Kabelregeling, som gav anledning til de praejudicielle spoergsmaal i Bond van Adverteerders-sagen (dom af 26.4.1988, jf. ovenfor). Selv om reklameindslagene vedroerer produkter, som saelges i Nederlandene, gaelder begraensningerne kun, saafremt indslagene udsendes i forbindelse med programmer paa nederlandsk eller programmer med nederlandske undertekster. Forbuddet kan ophaeves, for saa vidt angaar programmer paa nederlandsk, som udsendes i Belgien, og som henvender sig til det nederlandsktalende publikum i Belgien.
29 I modsaetning til, hvad der var tilfaeldet i henhold til Kabelregeling, forholder det sig i henhold til de bestemmelser i Mediawet, den forelaeggende ret har rejst spoergsmaal om, ikke laengere saaledes, at alle indtaegter fra reklameindslag, der specielt henvender sig til det nederlandske publikum, er forbeholdt STER. Men som foelge af reguleringen af adgangen til at udsende reklameindslag, indebaerer bestemmelserne i Mediawet en begraensning af den konkurrence, STER kan blive udsat for paa dette marked fra udenlandske radio- og fjernsynsinstitutioners side. Bestemmelserne medfoerer da ogsaa - ganske vist i mindre omfang end Kabelregeling - at der vaernes om STER' s indtaegter, og de har dermed samme formaal som de tidligere gaeldende bestemmelser. Som Domstolen har fastslaaet i dommen af 26. april 1988 (Bond van Adverteerders, jf. ovenfor, praemis 34) kan dette formaal ikke begrunde restriktioner, der hindrer den frie udveksling af tjenesteydelser.
30 Herefter findes det andet og tredje praejudicielle spoergsmaal at maatte besvares med, at restriktioner som de her omhandlede ikke er begrundet i tvingende almene hensyn.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
31 De udgifter, der er afholdt af den nederlandske regering og af Kommissionen, der har afgivet indlaeg for Domstolen, kan ikke erstattes. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgoer et led i den sag, der verserer for den nationale domstol, tilkommer det denne at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
kender
DOMSTOLEN
vedroerende de spoergsmaal, der er forelagt af Nederlandenes Raad van State, Afdeling Rechtspraak, ved afgoerelse af 30. august 1989, for ret:
1) Betingelser som dem, der opstilles i Mediawet' s artikel 66, stk. 1, litra b), andet punktum, udgoer restriktioner, der hindrer den i EOEF-Traktatens artikel 59 omhandlede frie udveksling af tjenesteydelser.
2) Restriktioner som de her omhandlede er ikke begrundet i tvingende almene hensyn.