CELEX: 62000CJ0053
Ayudas de Estado
Ventaja fiscal concedida a determinadas empresas
Mayoristas distribuidores

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 11 de enero de 2000, recibida en el Tribunal de Justicia el 21 de febrero siguiente, el tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil planteó, con arreglo al artículo 234 CE, tres cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de los artículos 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su modificación), 90, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 86 CE, apartado 2) y 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación).
2 Dichas cuestiones se suscitaron con ocasión de un recurso interpuesto por la sociedad Ferring SA (en lo sucesivo, «Ferring») ante el tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil con objeto de conseguir la devolución de la cantidad que dicha entidad había abonado a la Agence centrale des organismes de sécurité sociale (en lo sucesivo, «ACOSS») en concepto de gravamen sobre las ventas directas de medicamentos.
El marco normativo
La legislación comunitaria
3 En el último considerando de la Directiva 92/25/CEE del Consejo, de 31 de marzo de 1992, relativa a la distribución al por mayor de los medicamentos para uso humano (DO L 113, p. 1), se recuerda que determinados Estados miembros imponen a los mayoristas que suministran medicamentos a los farmacéuticos y a las personas autorizadas a dispensar medicamentos al público determinadas obligaciones de servicio público, que los Estados miembros deben poder seguir imponiendo dichas obligaciones a los mayoristas establecidos en su territorio, y que, asimismo, deben poder aplicarlas a los mayoristas de los demás Estados miembros siempre que no impongan ninguna obligación más estricta que las que imponen a sus propios mayoristas y que puedan considerarse justificadas por razones de protección de la salud pública y proporcionadas al objetivo relativo a dicha protección.
4 El artículo 1, apartado 2, segundo guión, de la Directiva 92/25 aclara que se entenderá por «obligación de servicio público: la obligación de los mayoristas de garantizar permanentemente una provisión de medicamentos suficiente para responder a las necesidades de un territorio geográficamente determinado, así como la entrega del suministro solicitado, en cualquier punto de ese territorio, en plazos muy breves».
La reglamentación nacional
5 A tenor del artículo R. 5106 - 5 del code de la santé publique (Código de la Salud Pública), se considera «mayorista distribuidor a toda empresa que se dedique a la compra y almacenamiento de medicamentos distintos de los destinados a la experimentación en el ser humano, para distribuirlos al por mayor sin someterlos a transformación».
6 La Orden Ministerial de 3 de octubre de 1962, por la que se regulan las obligaciones de los mayoristas distribuidores en lo que atañe al abastecimiento de medicamentos a las oficinas de farmacia (JORF de 12 de octubre de 1962, p. 9999), que estuvo vigente hasta el mes de febrero de 1998, establecía lo siguiente:
«Artículo 1. Todos los establecimientos de venta al por mayor de productos farmacéuticos a que se refiere el apartado 4 del artículo R. 5115-6 del code de la santé publique así como sus sucursales deberán poseer permanentemente unas existencias de especialidades farmacéuticas que permitan garantizar el abastecimiento del consumo mensual de las farmacias del sector al cual atienden y que formen parte de su clientela habitual.
Las citadas existencias de medicamentos deberán representar, en cuanto a su variedad, un conjunto de especialidades que supongan por lo menos las dos terceras partes de las presentaciones de especialidades efectivamente comercializadas y, en cuanto a su volumen, el valor medio de la facturación mensual del año anterior.
Artículo 2. Todos los establecimientos de venta al por mayor de productos farmacéuticos así como sus sucursales deberán hallarse en condiciones de garantizar el suministro de cualquier especialidad comercializada a todas las oficinas de farmacia que constituyan su clientela habitual y que se hallen situadas dentro de su sector de distribución así como, dentro de las veinticuatro horas siguientes a la recepción del pedido, de todas las especialidades comprendidas en su "gama".
Los citados establecimientos deberán controlar su propio abastecimiento de especialidades farmacéuticas a fin de evitar el agotamiento de las existencias.
Artículo 3. El sector mencionado en el artículo 2 estará constituido por la zona geográfica en la que el farmacéutico responsable del establecimiento de venta al por mayor de productos farmacéuticos o de la sucursal de un establecimiento al por mayor de productos farmacéuticos haya declarado que ejerce su propia actividad. [...]»
7 Este régimen fue modificado por la Orden Ministerial nº 98/79, de 11 de febrero de 1998, sobre los establecimientos farmacéuticos y por el que se modifica el code de la santé publique (JORF de 13 de febrero de 1998, p. 2287). El artículo R. 5115-13 del code de la santé publique, en su versión modificada por la citada Orden, dispone:
«[...]
En su territorio de distribución, el establecimiento estará sometido a las obligaciones de servicio público que se indican a continuación:
1. Deberá disponer de un surtido de medicamentos que comprenda por lo menos las nueve décimas partes de las presentaciones efectivamente comercializadas en Francia.
2. Deberá hallarse en condiciones:
a) De atender en todo momento el consumo de dos semanas como mínimo de su clientela habitual.
b) De entregar, dentro de las 24 horas siguientes a la recepción del pedido, cualquier medicamento que forme parte de su propio surtido.
c) De entregar a toda oficina de farmacia que se lo solicite cualquier medicamento y, cuando se encargue de la distribución en las condiciones previstas en el artículo R. 5108-1, cualquier otro producto, objeto o artículo de los mencionados en el artículo L. 512, y cualquier producto oficinal separado, de los que se mencionan en el apartado 4 del artículo L. 511-1, que se comercialice en Francia.
[...]»
8 El artículo 12 de la Ley nº 97-1164, de 19 de diciembre de 1997, de financiación de la seguridad social para 1998 (JORF de 23 de diciembre de 1997, p. 18635), que introdujo el artículo L. 245-6-1 en el code de la sécurité sociale, estableció un gravamen del 2,5 % cuya base imponible está constituida por el volumen de negocios, impuestos excluidos, realizado en Francia por los laboratorios farmacéuticos, en concepto de ventas al por mayor de especialidades farmacéuticas a las oficinas de farmacia, farmacias de mutualidades laborales y farmacias de sociedades de socorro mutuo mineras. Dicho gravamen se denomina «gravamen sobre las ventas directas».
9 Como recordó el Conseil constitutionnel de Francia en su Resolución 97-393, de 18 de diciembre de 1997 (JORF de 23 de diciembre de 1997, p. 18649), dictada en un recurso interpuesto contra el artículo 12 de la Ley nº 97-1164, el citado gravamen, que no recae sobre las ventas de medicamentos efectuadas por los mayoristas distribuidores, fue creado con el fin de contribuir a la financiación de la Caisse nationale d'assurance maladie y de reequilibrar las condiciones de competencia entre los circuitos de distribución de los medicamentos, que se consideraban falseados por el hecho de que los mayoristas distribuidores están sujetos a unas obligaciones de servicio público que no recaen sobre los laboratorios farmacéuticos.
El litigio principal y las cuestiones prejudiciales
10 Ferring es una sociedad francesa con domicilio social en Francia que forma parte de un grupo farmacéutico multinacional y que distribuye en el referido Estado miembro, mediante un sistema de venta directa a las farmacias, el Lutrelef, medicamento producido en Alemania por otra sociedad del grupo. Ferring quedó sujeta al gravamen sobre las ventas directas y tuvo que satisfacer por este concepto a ACOSS la cantidad de 40.155 FRF.
11 Al considerar que el gravamen era contrario a Derecho, Ferring interpuso el 17 de septiembre de 1998 un recurso ante el tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil con objeto de obtener la devolución de la cantidad abonada a ACOSS. En apoyo de su recurso, Ferring afirmó, por un lado, que el hecho de imponer el citado gravamen únicamente sobre las ventas de los laboratorios farmacéuticos constituía una ayuda de Estado concedida a los mayoristas distribuidores que incumplía la obligación de notificación establecida en el artículo 93, apartado 3, del Tratado CE (actualmente artículo 88 apartado 3) y, por otro lado, que la citada medida constituía un obstáculo a la libre circulación de servicios contrario al artículo 59 del Tratado.
12 ACOSS alega en esencia que el régimen tributario que se cuestiona en el asunto principal no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado, que en cualquier caso el referido régimen se halla justificado por la naturaleza y la estructura del sistema francés de distribución de los medicamentos y que, aun cuando se calificara de ayuda, el citado régimen estaría cubierto por la excepción prevista en el artículo 90, apartado 2, del Tratado. Por lo que atañe a la supuesta infracción del artículo 59 del Tratado, ACOSS señala que esta disposición no era de aplicación en el presente caso, ya que se trata de una situación puramente interna de un Estado miembro y que, en cualquier caso, el régimen tributario de que se trata en el asunto principal no resulta contrario a la normativa comunitaria sobre la libre circulación de servicios.
13 En estas circunstancias, el tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Puede considerarse una ayuda pública en el sentido del artículo 87 (antiguo artículo 92) del Tratado el gravamen creado por el artículo L. 245-6-1 del code de la sécurité sociale?
En caso de respuesta afirmativa, ¿está justificado dicho gravamen por la naturaleza y la estructura del sistema?
2) ¿Son los mayoristas distribuidores empresas encargadas de la gestión de un servicio de interés económico general, en el sentido del artículo 86, apartado 2, del Tratado (antiguo artículo 90, apartado 2)?
Si el gravamen establecido puede calificarse de ayuda pública, ¿es preciso que deba compensar exclusivamente los costes adicionales causados por las obligaciones impuestas a los mayoristas distribuidores para que resulte aplicable la excepción prevista en el artículo 86, apartado 2?
3) ¿Debe interpretarse el artículo 49 (antiguo artículo 59) del Tratado en el sentido de que prohíbe una normativa nacional como la que establece la Ley de 19 de diciembre de 1997?»
Sobre la interpretación del artículo 92 del Tratado
14 Procede recordar que el artículo 92, apartado 1, del Tratado dispone que, «salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
15 Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, el concepto de ayuda es más general que el de subvención, ya que comprende no sólo las prestaciones positivas, como las propias subvenciones, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos (véanse las sentencias de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Rec. p. I-877, apartado 13, y de 17 de junio de 1999, Piaggio, C-295/97, Rec. p. I-3735, apartado 34).
16 El término «ayuda», en el sentido del apartado 1 del artículo 92 del Tratado, implica necesariamente la existencia de ventajas otorgadas directa o indirectamente mediante fondos estatales o que constituyen una carga adicional para el Estado o para los organismos designados o instituidos al efecto (véase, en particular, la sentencia de 7 de mayo de 1998, Viscido y otros, asuntos acumulados C-52/97 a C-54/97, Rec. p. I-2629, apartado 13).
17 Sin embargo, la existencia de una ventaja en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado no puede deducirse automáticamente de la diferencia de trato de que son objeto las empresas de que se trate. Efectivamente, no existe una ventaja de esta índole si la citada diferencia de trato está justificada por razones relativas a la lógica del sistema (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de diciembre de 1997, Tiercé Ladbroke/Comisión, C-353/95 P, Rec. p. I-7007, en particular los apartados 33 y 35).
18 Por consiguiente, procede examinar en primer lugar, como ha destacado el Abogado General en el apartado 30 de sus conclusiones, si, hecha abstracción de las obligaciones de servicio público previstas por el legislador francés, el hecho de no sujetar a los mayoristas distribuidores al gravamen sobre las ventas directas puede suponer en principio una ayuda de Estado en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado y, en caso afirmativo, deberá examinarse si la calificación de ayuda de este régimen debe quedar excluida en virtud de las obligaciones concretas de servicio público impuestas a los mayoristas distribuidores por el sistema francés de abastecimiento de medicamentos a las oficinas de farmacia.
19 Sobre este particular, debe destacarse que en Francia existen dos circuitos de distribución de medicamentos que compiten directamente entre sí, por un lado el de los mayoristas distribuidores y, por otro lado, el de los laboratorios farmacéuticos que realizan ventas directas. Además, está acreditado que la finalidad principal del gravamen sobre las ventas directas es reequilibrar las condiciones de competencia entre los dos circuitos de distribución de medicamentos, que se ven falseados, según el legislador francés, por la existencia de obligaciones de servicio público que recaen únicamente sobre los mayoristas distribuidores. Por otra parte, no se discute que, a raíz de la creación del citado gravamen mediante la Ley nº 97-1164, no sólo se interrumpió el crecimiento de las ventas directas registrado en los años inmediatamente anteriores, sino que incluso se invirtió la tendencia, ya que los mayoristas distribuidores recuperaron cuotas de mercado.
20 Por consiguiente, parece que la no sujeción de los mayoristas distribuidores al gravamen sobre las ventas directas, destinado a financiar la Caisse nationale d'assurance maladie, supone concederles una exención fiscal. De esta forma, las autoridades francesas han renunciado en la práctica, en beneficio de los mayoristas distribuidores, a percibir unos ingresos fiscales y, en consecuencia, les han concedido una ventaja económica. Por lo tanto, es forzoso reconocer que la citada ventaja ha sido concedida mediante fondos públicos y ha reforzado la posición de los mayoristas distribuidores frente a sus competidores en relación con el otro circuito de distribución de medicamentos.
21 Por otra parte, debe recordarse que, cuando una ventaja concedida por un Estado miembro refuerza la posición de una categoría de empresas con relación a otras empresas competidoras en los intercambios intracomunitarios, debe considerarse que estas últimas se ven influidas por la citada ventaja (véase en particular, la sentencia de 17 de septiembre de 1980, Philip Morris/Comisión, 730/79, Rec. p. 2671, apartado 11). Pues bien, puesto que los mercados farmacéuticos se caracterizan por la presencia de un gran número de empresas multinacionales que distribuyen sus productos en los Estados miembros, no cabe duda de que una medida como el gravamen sobre las ventas directas puede influir en las corrientes de intercambios entre éstos.
22 Habida cuenta de todo lo anterior, debe reconocerse que, abstracción hecha de las obligaciones de servicio público previstas por el legislador francés, el gravamen sobre las ventas directas puede constituir una ayuda de Estado en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado, en la medida en que no se aplica a los mayoristas distribuidores.
23 Debe examinarse, sin embargo, si ha de excluirse la calificación de ayuda de este régimen en razón de las obligaciones concretas de servicio público impuestas a los mayoristas distribuidores por el sistema francés de abastecimiento de medicamentos a las oficinas de farmacia.
24 Es útil recordar que la normativa francesa impone tan sólo a los mayoristas distribuidores la obligación de disponer permanentemente de un surtido de medicamentos que pueda responder a las necesidades de un territorio geográficamente determinado y garantizar el suministro de los medicamentos solicitados en plazos muy breves, en cualquier punto de este territorio, de forma que se garantice en todo momento un abastecimiento de medicamentos al conjunto de la población.
25 Pues bien, el cumplimiento de tales obligaciones supone, para los mayoristas distribuidores, un coste adicional que los laboratorios farmacéuticos no tienen que soportar.
26 Debe recordarse, a este respecto, lo que el Tribunal de Justicia declaró en relación con una indemnización prevista por la Directiva 75/439/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la gestión de aceites usados (DO L 194, p. 23; EE 15/01, p. 91). La citada indemnización, financiada sobre la base del principio de quien contamina paga, llegado el caso mediante un canon percibido sobre los productos transformados en aceites usados o sobre los aceites usados, y que no sobrepasara los costes anuales y reales, podía concederse a las empresas de recogida y/o de eliminación de aceites usados como contrapartida de sus obligaciones de recogida y de eliminación de los productos ofrecidos por los poseedores. El Tribunal de Justicia declaró que una indemnización de este tipo no constituye una ayuda en el sentido de los artículos 92 y siguientes del Tratado, sino un precio que representa la contrapartida de las prestaciones realizadas por las empresas de recogida o de eliminación (véase la sentencia de 7 de febrero de 1985, ADBHU, 240/83, Rec. p. 531, apartado 18).
27 De forma similar, siempre que el gravamen sobre las ventas directas a que están sujetos los laboratorios farmacéuticos corresponda a los costes adicionales realmente soportados por los mayoristas distribuidores para el cumplimiento de sus obligaciones de servicio público, la no sujeción de estos últimos al gravamen citado puede considerarse la contrapartida de las prestaciones realizadas y, por lo tanto, una medida que no constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 92 del Tratado. Por lo demás, cuando se cumple este requisito de equivalencia entre la exención concedida y los costes adicionales, los mayoristas distribuidores no disfrutan, en realidad, de una ventaja en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado, ya que el único efecto de la medida de que se trata es colocar a éstos y a los laboratorios farmacéuticos en unas condiciones de competencia comparables.
28 En el caso de autos, corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si se cumple el citado requisito.
29 Procede, pues, responder que el artículo 92 del Tratado debe interpretarse en el sentido de que una medida como la prevista en el artículo 12 de la Ley nº 97-1164, en la medida en que grava únicamente las ventas directas de medicamentos realizadas por los laboratorios farmacéuticos, tan sólo constituye una ayuda de Estado a los mayoristas distribuidores si la ventaja que éstos obtienen de la no sujeción al gravamen sobre las ventas directas de medicamentos sobrepasa los costes adicionales que tales mayoristas soportan para el cumplimiento de las obligaciones de servicio público que les impone la normativa nacional.
Sobre la interpretación del artículo 90, apartado 2, del Tratado
30 En el supuesto de que la ventaja que los mayoristas distribuidores extraen de la no sujeción al gravamen sobre las ventas directas de medicamentos superara los costes adicionales que tales mayoristas soportan para el cumplimiento de las obligaciones de servicio público, el órgano jurisdiccional remitente pide, en esencia, que se dilucide si la citada ventaja está cubierta por el artículo 90, apartado 2, del Tratado.
31 Según el artículo 90, apartado 2, del Tratado, las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general o que tengan el carácter de monopolio fiscal quedarán sometidas a las normas del Tratado, en la medida en que la aplicación de dichas normas no impida, de hecho o de Derecho, el cumplimiento de la misión específica a ellas confiada. El desarrollo de los intercambios no deberá quedar afectado en forma tal que sea contraria al interés de la Comunidad.
32 Por lo tanto, si se demuestra que los mayoristas distribuidores obtienen de la no sujeción al gravamen sobre las ventas directas de medicamentos una ventaja que sobrepasa los costes adicionales que soportan para el cumplimiento de las obligaciones de servicio público que les impone la normativa nacional, la citada ventaja, en la parte que sobrepase tales costes, no puede considerarse necesaria, en ningún caso, para permitir a los citados operadores desempeñar su misión concreta.
33 Procede, pues, responder que el artículo 90, apartado 2, del Tratado debe interpretarse en el sentido de que no cubre una ventaja fiscal de la que disfrutan determinadas empresas encargadas de la gestión de un servicio público, como las consideradas en el litigio principal, en la medida en que tal ventaja sobrepase los costes adicionales del servicio público.
Sobre la interpretación del artículo 59 del Tratado
34 El gravamen sobre las ventas directas que es objeto del litigio principal recae sobre las ventas de medicamentos realizados por Ferring y no está vinculado, en el caso de autos, a una prestación de servicios como los que se definen en el artículo 60 del Tratado CE (actualmente artículo 50 CE). Por consiguiente, una situación derivada de la imposición de dicho gravamen, como la que es objeto del asunto principal, no está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 59 del Tratado, que prohíbe las restricciones a la libre prestación de servicios dentro de la Comunidad.
35 Procede, pues, responder que el artículo 59 del Tratado no puede aplicarse a una situación, como la que es objeto del asunto principal, que no está vinculada a una prestación de servicios.
Decisión sobre las costas
Costas
36 Los gastos efectuados por el Gobierno francés y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el tribunal des affaires de sécurité sociale de Créteil mediante resolución de 11 de enero de 2000, declara:
1) El artículo 92 del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, tras su modificación) debe interpretarse en el sentido de que una medida como la prevista en el artículo 12 de la Ley nº 97-1164, de 19 de diciembre de 1997, de financiación de la seguridad social para 1998, en la medida en que grava únicamente las ventas directas de medicamentos realizadas por los laboratorios farmacéuticos, tan sólo constituye una ayuda de Estado a los mayoristas distribuidores si la ventaja que éstos obtienen de la no sujeción al gravamen sobre las ventas directas de medicamentos sobrepasa los costes adicionales que tales mayoristas soportan para el cumplimiento de las obligaciones de servicio público que les impone la normativa nacional.
2) El artículo 90, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 86 CE, apartado 2) debe interpretarse en el sentido de que no cubre una ventaja fiscal de la que disfrutan determinadas empresas encargadas de la gestión de un servicio público, como las consideradas en el litigio principal, en la medida en que tal ventaja sobrepase los gastos adicionales del servicio público.
3) El artículo 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49/CE, tras su modificación) no puede aplicarse a una situación, como la que es objeto del asunto principal, que no está vinculada a una prestación de servicios.