CELEX: 62000CJ0329
EOGFL
Goedkeuring van rekeningen
Begrotingsjaren 1996 en 1997
Compenserende steun aan bananenproducenten

Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 8 september 2000, heeft het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 230,
eerste alinea, EG verzocht om nietigverklaring van beschikking 2000/449/EG van de Commissie van 5 juli 2000 houdende weigering
van communautaire financiering voor bepaalde uitgaven van de lidstaten in het kader van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds
voor de Landbouw (EOGFL), afdeling
Garantie (PB L 180, blz. 49; hierna:
bestreden beschikking), voorzover zij een financiële correctie bevat op de door het Koninkrijk Spanje in het kader van de compenserende steun aan
bananenproducenten voor de verkoopseizoenen 1995 en 1996 gedeclareerde uitgaven.
Rechtskader
Verordening (EEG) nr. 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid
(PB L 94, blz. 13), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 1287/95 van de Raad van 22 mei 1995 (PB L 125, blz. 1; hierna:
verordening nr. 729/70), bepaalt in artikel 5, lid 2, sub b en c: Na raadpleging van het Comité van het Fonds[...]
b)
keurt de Commissie vóór 30 april van het jaar na het betrokken begrotingsjaar op basis van de in lid 1, onder b, bedoelde
gegevens de rekeningen van de betaalorganen goed. [...] Het besluit tot goedkeuring van de rekeningen staat het nemen van nadere besluiten overeenkomstig het bepaalde onder c niet
in de weg;
c)
neemt de Commissie een besluit over de bedragen die moeten worden onttrokken aan de in de artikelen 2 en 3 bedoelde communautaire
financiering, wanneer zij constateert dat de desbetreffende uitgaven niet overeenkomstig de communautaire voorschriften zijn
verricht. [...] De Commissie bepaalt de te onttrekken bedragen met name aan de hand van de draagwijdte van de niet met de voorschriften strokende
uitvoering. De Commissie houdt daarbij rekening met de aard en de ernst van de overtreding, alsmede met de voor de Gemeenschap
ontstane financiële schade. Financiering kan niet worden geweigerd voor uitgaven die meer dan 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie
van de resultaten van die verificaties aan de betrokken lidstaat zijn gedaan. [...]
De beleidslijnen van de Commissie inzake financiële correctie zijn vastgesteld in document nr. VI/5330/97 van 23 december
1997 betreffende de
richtsnoeren voor de berekening van de financiële consequenties bij de voorbereiding van de beschikking betreffende de goedkeuring
van de rekeningen van het EOGFL-Garantie (hierna:
document nr. VI/5330/97). Wanneer op grond van de gegevens die het onderzoek oplevert, de door de Gemeenschap geleden verliezen niet kunnen worden
vastgesteld, kan een forfaitaire correctie worden opgelegd. De toepasselijke correctiepercentages zijn 2, 5 of 10 %, al naar
gelang van de hoogte van het risico van verlies. In uitzonderlijke gevallen kan worden besloten tot verdergaande correcties,
tot en met een volledige uitsluiting van de uitgaven van communautaire financiering.
De toekenning van steun in de sector bananen wordt met name beheerst door verordening (EEG) nr. 404/93 van de Raad van 13 februari
1993 houdende een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector bananen (PB L 47, blz. 1), en door verordening (EEG)
nr. 1858/93 van de Commissie van 9 juli 1993 houdende toepassingsbepalingen van verordening nr. 404/93 ten aanzien van de
regeling inzake compenserende steun voor verlies aan opbrengsten uit de afzet in de sector bananen (PB L 170, blz. 5), zoals
gewijzigd bij verordening (EG) nr. 796/95 van de Commissie van 7 april 1995 (PB L 80, blz. 17; hierna:
verordening nr. 1858/93).
Verordening nr. 404/93 voorziet in de mogelijkheid dat bananenproducenten in de Gemeenschap een compenserende steun wordt
toegekend voor de eventuele verliezen aan opbrengsten als gevolg van de invoering van de gemeenschappelijke marktordening
in de sector bananen.
Artikel 12, leden 1 en 3 tot en met 7, van verordening nr. 404/93 bepaalt: 1. Aan telers in de Gemeenschap die lid zijn van een erkende telersvereniging en die op de markt van de Gemeenschap bananen
afzetten die voldoen aan de gemeenschappelijke normen, wordt een compenserende steun toegekend voor het eventuele verlies
aan opbrengsten. [...][...]
3.
De compenserende steun wordt berekend aan de hand van het verschil tussen:
─
de
forfaitaire referentieopbrengst van in de Gemeenschap geteelde en afgezette bananen, en
─
de
gemiddelde productieopbrengst in het betrokken jaar op de markt van de Gemeenschap voor in de Gemeenschap geteelde en afgezette bananen.
4.
De
forfaitaire referentieopbrengst wordt bepaald aan de hand van
─
het gemiddelde van de prijzen voor in de Gemeenschap geteelde bananen die zijn afgezet tijdens een referentieperiode vóór
1 januari 1993, vastgesteld volgens de procedure van artikel 27, verminderd met
─
de gemiddelde kosten van vervoer en levering fob.
[...]
5.
De
gemiddelde productieopbrengst voor in de Gemeenschap geteelde bananen wordt jaarlijks bepaald aan de hand van
─
het gemiddelde van de prijzen van de in het betrokken jaar in de Gemeenschap geteelde en in de handel gebrachte bananen, verminderd
met
─
de gemiddelde kosten van vervoer en levering fob.
6.
De compenserende steun wordt door de Commissie jaarlijks vóór 1 maart volgens de procedure van artikel 27 vastgesteld voor
het voorbije jaar.
[...]
7.
Er kunnen op basis van de compenserende steun die voor het voorgaande jaar is toegekend en op voorwaarde dat een zekerheid
wordt gesteld, voorschotten op de steun worden uitbetaald.
Artikel 4, leden 1, 3 en 5, van verordening nr. 1858/93 bepaalt:
1.
Voorschotaanvragen kunnen worden ingediend volgens het in artikel 7, lid 2, bepaalde tijdschema.
[...]
3.
De voorschotten worden slechts betaald wanneer een zekerheid is gesteld. De zekerheid is gelijk aan 50 % van het voorschot.
[...]
5.
De zekerheid wordt vrijgegeven op het tijdstip waarop de bevoegde autoriteiten de definitieve steun betalen.
Artikel 7, lid 2, sub b, van verordening nr. 1858/93 bepaalt dat de aanvrage voor de betaling van het saldo van het steunbedrag
uiterlijk op 31 januari van het jaar na dat waarvoor de steun wordt aangevraagd, wordt ingediend. Het saldo omvat de steun
voor de bananen die in de periode november-december van het jaar waarvoor de steun wordt aangevraagd, zijn afgezet en, in
voorkomend geval, de aanpassing, aan de hand van het definitieve steunbedrag, van de bedragen die zijn uitgekeerd voor de
bananen die in de maanden januari tot en met oktober zijn afgezet.
Artikel 10 van verordening nr. 1858/93 bepaalt: Na controle van de steunaanvragen en van de bewijsstukken betalen de bevoegde nationale autoriteiten binnen de twee maanden
volgende op de maand waarin de aanvraag is ingediend, het voorschot of de definitieve steun, al naar gelang van het geval.
Overeenkomstig artikel 4 van verordening nr. 404/93 zijn kwaliteitsnormen voor bananen vastgesteld. Deze zijn opgenomen in
verordening nr. 2257/94 van de Commissie van 16 september 1994 tot vaststelling van kwaliteitsnormen voor bananen (PB L 245,
blz. 6).
Feiten en precontentieuze procedure
Tijdens een in januari 1997 verrichte verificatie hebben de diensten van de Commissie vastgesteld dat in de loop van de jaren
1995 en 1996 belangrijke hoeveelheden bananen, waarmee bij de berekening van de compenserende steun rekening was gehouden,
op de lokale markt van de Canarische eilanden waren verkocht voor uiterst lage prijzen, namelijk prijzen die lager waren dan
10 ESP per kilo en soms zelfs maar 1 ESP per kilo bedroegen. Volgens de controleurs die met de verificatie waren belast, was
het mogelijk dat deze bananen niet werkelijk waren afgezet of niet hadden voldaan aan de bij verordening nr. 2257/94 vastgestelde
minimale kwaliteitseisen voor de steun, en hadden de Spaanse autoriteiten, gelet op de prijsopgaven, extra kwaliteitscontroles
behoren uit te voeren.
Met betrekking tot de bananen die in 1995 zijn afgezet, hebben de telers in de loop van het jaar een voorschot op de toe te
kennen compenserende steun gekregen. In 1996 is het definitieve bedrag van de steun vastgesteld en het saldo uitgekeerd.
Bij brief van 8 juli 1997 heeft de Commissie het Koninkrijk Spanje op de hoogte gesteld van hetgeen haar diensten tijdens
de verificatie hadden vastgesteld en van hun twijfel of de verkoop die in 1995 en 1996 tegen uiterst lage prijzen had plaatsgevonden,
in overeenstemming was met de voorwaarden van de communautaire regelgeving.
In november 1997 hebben de diensten van de Commissie een nieuwe verificatie verricht.
Tijdens bilateraal overleg op 31 maart 1998 heeft de Commissie de autoriteiten van de autonome gemeenschap Canarias toestemming
gegeven tot een accountantsonderzoek bij de ondernemingen die vermoedelijk tijdens het verkoopseizoen 1996 bananen tegen een
lage prijs hadden gekocht. Dit onderzoek is in mei 1998 verricht bij een bepaald aantal ondernemingen waaronder die welke
in de maanden juli en augustus 1996 bananen hadden gekocht bij de telers. In het op 2 juli 1998 aan de Commissie voorgelegde
auditrapport is geen enkele partij aan het licht gekomen die door deze tussenhandelaren aan de detailhandelaren voor een lagere
prijs dan 10 ESP per kilo was verkocht.
De diensten van de Commissie waren van mening dat dit rapport hun analyse bevestigde.
Bij brief van 15 juni 1999 heeft de Commissie een financiële correctie voorgesteld welke was gebaseerd op het verschil tussen
de compenserende steun die aan de Spaanse autoriteiten was uitgekeerd en de steun die hun zou zijn uitgekeerd indien de hoeveelheden
bananen die tegen uiterst lage prijzen waren verkocht en de betrokken prijzen geheel of gedeeltelijk niet bij de berekening
van de gemiddelde communautaire steun waren betrokken.
Bij brief van 4 augustus 1999 hebben de Spaanse autoriteiten verzocht de bemiddelingsprocedure te beginnen.
Het bemiddelingsorgaan heeft op 4 februari 2000 zijn eindrapport uitgebracht. Het verklaart daarin dat het uiterst moeilijk
is het geschil tussen partijen te beslissen omdat hun stellingnames veeleer op redeneringen dan op vaststaande feiten berusten.
Het merkt op dat de gegevens waarvan het kennis heeft genomen, niet kunnen uitsluiten dat de kwaliteit van de betrokken bananen
niet aan de gemeenschappelijke normen voldeed, maar dat het niet erg waarschijnlijk is dat alle betrokken hoeveelheden van
gebrekkige kwaliteit waren. Het voegt daaraan toe dat het ook mogelijk is dat er fraude is gepleegd ter zake van de daadwerkelijk
verkochte hoeveelheden, maar dat hem geen enkel concreet bewijs daarvoor is overgelegd.
Volgens het bemiddelingsorgaan is de redenering van de Spaanse autoriteiten dus ook aannemelijk. Met name is het mogelijk
dat, overigens geringe, hoeveelheden bananen die aan de gemeenschappelijke kwaliteitsnormen voldeden, onder de kostprijs zijn
verkocht, omdat de telers met deze verkoop compenserende steun konden ontvangen die zij anders niet zouden hebben gekregen.
Een dergelijke gang van zaken is niet verboden.
Het bemiddelingsorgaan concludeert dat het niet in staat is geweest de gezichtspunten van beide partijen nader tot elkaar
te brengen. Niettemin verzoekt het de Commissie, de grondslag van zijn voorstel voor financiële correctie in het licht van
deze opmerkingen te controleren.
Op 15 mei 2000 heeft de Commissie haar syntheseverslag vastgesteld. Zij concludeerde daarin, dat de Spaanse autoriteiten er
niet in waren geslaagd aan te tonen dat de verkopen in 1995 en 1996 tegen uiterst lage prijzen werkelijk hadden plaatsgevonden
en dat zij aan de gemeenschappelijke kwaliteitsnormen voldeden. De Commissie stelde een financiële correctie voor van 100 %
van de compenserende steun ter zake van de hoeveelheden bananen die tegen een lagere prijs dan 5 ESP per kilo waren afgezet,
en van 25 % van de compenserende steun ter zake van de hoeveelheden bananen die tegen een prijs tussen 5 en 10 ESP per kilo
waren afgezet. Deze correctie hield in dat het compenserende bedrag opnieuw moest worden berekend na aftrek van de aldus bedoelde
goederen teneinde de gemiddelde prijs ex bananenpakhuis vast te stellen en te vermijden dat de verkopen die zouden hebben
plaatsgevonden, van invloed waren op het eindbedrag van de compenserende steun. Het totale bedrag van de correctie bedroeg
428 882 534 ESP.
Op 5 juli 2000 heeft de Commissie de bestreden beschikking vastgesteld, welke de in het syntheseverslag genoemde financiële
correctie oplegt.
Eerste middel: onjuiste toepassing van de correctie op de in 1995 verrichte betalingen
Argumenten van partijen
De Spaanse regering stelt dat de bestreden beschikking zich ten onrechte uitstrekt tot de bedragen die tussen 1 januari en
15 oktober 1995 als compenserende steun zijn uitgekeerd, omdat deze al zijn goedgekeurd bij beschikking 1999/187/EG van de
Commissie van 3 februari 1999 betreffende de goedkeuring van de rekeningen die de lidstaten voor het begrotingsjaar 1995 hebben
ingediend in verband met de door het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde
uitgaven (PB L 61, blz. 37). De bestreden beschikking maakt dus inbreuk op het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel.
De Spaanse regering verwerpt de verklaring van de Commissie dat de in 1995 uitgekeerde bedragen als vooruitbetalingen moeten
worden beschouwd, die niet bij beschikking 1999/187 konden worden goedgekeurd. De premisse waarop de Commissie zich baseert,
te weten dat de compenserende steun niet als definitief ontvangen kon worden beschouwd voordat het saldo van de steun was
uitgekeerd en geen enkel bedrag dat vóór de betaling van het saldo van de steun was uitgekeerd, kon worden goedgekeurd, is
onjuist.
Volgens de Spaanse regering konden de verschillende betalingen die als compenserende steun in de sector bananen tot en met
de laatste betaling zijn gedaan, zoals onder meer blijkt uit artikel 7, lid 4, vijfde alinea, sub b, van verordening (EG)
nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160,
blz.103), niet als vooruitbetalingen worden aangemerkt en konden zij worden goedgekeurd, dit in tegenstelling tot de voor
steun voor plattelandsontwikkeling geldende regeling, welke een bijzondere regeling vormt.
De Spaanse regering verwerpt eveneens de argumenten waarmee de Commissie op grond van de twaalfde en de laatste overweging
van beschikking 1999/187 stelt terug te kunnen komen op bepaalde onderdelen van de goedkeuringsbeschikking.
De Spaanse regering stelt vast dat de twaalfde overweging van de considerans van beschikking 1999/187 naar artikel 5, lid 2,
sub c, van verordening nr. 729/70 verwijst, krachtens hetwelk de Commissie uitgaven die binnen een bepaalde termijn zijn verricht,
aan de communautaire financiering kan onttrekken op grond dat deze in strijd met de communautaire voorschriften zijn verricht.
Volgens deze regering is deze bepaling echter niet van toepassing op betalingen die in het begrotingsjaar 1995 zijn verricht,
aangezien zij is gebaseerd op een bij verordening nr. 1287/95 ingevoerde wijziging van verordening nr. 729/70, welke pas met
ingang van het begrotingsjaar 1996 in werking is getreden.
Zelfs indien verordening nr. 1287/95 in casu van toepassing was, zou in ieder geval alleen maar rekening kunnen worden gehouden
met de uitgaven die na 8 juli 1995 zijn verricht, dat wil zeggen de uitgaven in de 24 maanden vóór de brief van 8 juli 1997,
welke de eerste schriftelijke mededeling door de Commissie van de resultaten van haar verificaties aan het Koninkrijk Spanje
vormt. De Spaanse regering stelt dat op deze datum het grootste deel van de uitgaven die in de loop van het begrotingsjaar
1995 hadden plaatsgevonden, reeds waren uitgevoerd. Daaruit volgt dat de procedure voor financiële correctie niet meer mogelijk
was omdat zij op het merendeel van de in 1995 verrichte uitgaven betrekking had.
Met betrekking tot de laatste overweging van de considerans van beschikking 1999/187, volgens welke deze beschikking niet
vooruitloopt op financiële gevolgen die de Commissie tijdens een toekomstige procedure voor de goedkeuring van rekeningen
zal trekken uit bij de vaststelling van deze beschikking, te weten 3 februari 1999, lopende onderzoeken, beklemtoont de Spaanse
regering dat niemand bestrijdt dat op deze datum de onderzoeken ter zake van de begrotingsjaren 1996 en 1997 niet waren afgerond.
Deze onderzoeken betroffen echter niet de uitgaven voor het begrotingsjaar 1995, welke waren goedgekeurd en aanvaard.
De Commissie stelt zich allereerst op het standpunt dat aangezien de steun in 1996 definitief was uitgekeerd, beschikking
1999/187 betreffende het begrotingsjaar 1995 niet de in 1995 uitgekeerde vooruitbetalingen goedkeurde.
Om te kunnen vaststellen of er een recht op steun krachtens verordening nr. 1858/93 bestaat, moet de Commissie over alle gegevens
beschikken met betrekking tot de jaarlijkse periode die wordt onderzocht, welke overeenkomt met een verkoopseizoen en loopt
van 1 januari tot en met 31 december van het betrokken jaar. Pas wanneer zij aan het eind van het jaar over deze gegevens
beschikt, onderzoekt de Commissie of betaling van de steun gerechtvaardigd is, dat wil zeggen of de productieopbrengsten lager
zijn geweest dan de referentieopbrengsten, en stelt zij het steunbedrag vast. Dan pas kan het saldo worden uitgekeerd en kunnen
de zekerheden worden vrijgegeven. De bedragen die zijn betaald voordat het steunbedrag is vastgesteld, zijn slechts vooruitbetalingen
die naderhand herzien kunnen worden en kunnen dus niet worden goedgekeurd.
In de tweede plaats verwerpt de Commissie het op de uitlegging van artikel 7, lid 4, vijfde alinea, sub b, van verordening
nr. 1258/1999 gebaseerde argument van de Spaans regering, op grond dat het ten eerste niet mogelijk is om aan deze verordening
een uitlegging te geven die op het onderhavige geval kan worden toegepast omdat zij slechts van toepassing was op uitgaven
die vanaf 1 januari 2000 zijn verricht, en ten tweede de door de Spaanse regering aangevoerde bepaling een andere sector betreft,
te weten steun voor plattelandsontwikkeling.
De Commissie verwerpt in de derde plaats de verklaring van de Spaanse regering dat krachtens artikel 5, lid 2, sub c, van
verordening nr. 729/70 de financiële correctie in ieder geval niet kan worden toegepast op de vóór 8 juli 1995 verrichte uitgaven
die de kern zouden vormen van de uitgaven die in het kader van de compenserende steun in 1995 waren verricht. De Commissie
merkt op dat ofschoon de voorschotten in 1995 zijn betaald, de eigenlijke steun pas in 1996 is uitgekeerd. Bijgevolg was terugvordering
van deze steun wel mogelijk.
In tegenstelling tot de Spaanse regering stelt de Commissie ten slotte in de vierde plaats dat aangezien haar onderzoek over
de litigieuze compenserende steun op 3 februari 1999, toen beschikking 1999/187 is vastgesteld, duidelijk nog niet was afgesloten,
al was het slechts omdat zij het eindresultaat ervan nog niet aan de Spaanse autoriteiten had meegedeeld, deze beschikking
haar krachtens de laatste overweging van haar considerans niet belette de betrokken steun, met inbegrip van de in 1995 betaalde
bedragen, te heroverwegen.
Beoordeling door het Hof
Opgemerkt moet worden dat de Commissie op grond van de bepalingen van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70,
die overigens in de twaalfde overweging van de considerans van beschikking 1999/187 worden genoemd, uitgaven die niet overeenkomstig
de communautaire voorschriften waren verricht in de 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie van de resultaten
van haar verificaties aan de betrokken lidstaat, aan de communautaire financiering kon onttrekken.
Deze bepalingen, waarmee de wetgever een ─ tot een termijn van 24 maanden beperkte ─ correctieprocedure heeft ingesteld, zijn
bij verordening nr. 1287/95 in verordening nr. 729/20 ingevoerd.
Het Hof heeft geconstateerd, dat deze correctieprocedure van toepassing is op de begrotingsjaren na 16 oktober 1992 waarvoor
vóór de inwerkingtreding van verordening nr. 1287/95 geen goedkeuringsbesluit was vastgesteld (zie arrest van 6 december 2001,
Griekenland/Commissie, C-373/99, Jurispr. blz. I-9619, punt 80). Omdat het betrokken begrotingsjaar in casu 1995 was en het
besluit betreffende de goedkeuring van deze begroting, te weten beschikking nr. 1999/187, op 3 februari 1999 is vastgesteld,
derhalve na de inwerkingtreding van verordening nr. 1287/95, kon de correctieprocedure, anders dan de Spaanse regering betoogt,
voor dat begrotingsjaar gelden.
De Spaanse regering stelt evenwel dat zelfs als de correctieprocedure voor het begrotingsjaar 1995 kon gelden, uit de ter
zake geldende termijn van 24 maanden volgt dat het niet de bedoeling was dat de correctie in casu van toepassing kon zijn
op alle bedragen die in de loop van dat begrotingsjaar waren uitbetaald.
Er moet dus worden nagegaan of de Commissie met de vaststelling van de bestreden beschikking de termijn van 24 maanden van
artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70 heeft geëerbiedigd.
Wat dit aangaat zijn partijen het erover eens dat de schriftelijke mededeling van de Commissie dateert van 8 juli 1997, zodat
deze datum in aanmerking moet worden genomen voor de berekening van de in artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70
genoemde termijn van 24 maanden. De Commissie kon de correctieprocedure dus eventueel toepassen op de uitgaven die vanaf 8 juli
1995 door het Koninkrijk Spanje waren verricht.
Verder bestrijdt de Spaanse regering niet dat het definitieve bedrag voor de compenserende steun met betrekking tot de bananen
die in 1995 zijn afgezet, evenals het betaalde saldo, in 1996 is vastgesteld.
Deze datum is dus bepalend voor de toepassing van artikel 5, lid 2, sub c, van verordening nr. 729/70. Zoals de Commissie
terecht opmerkt, vormen de in de loop van het voorgaande jaar uitgekeerde bedragen immers, ook al kunnen zij voorkomen in
de beschikking tot goedkeuring van rekeningen, slechts van een zekerheidstelling afhankelijke voorlopige betalingen, zodat
zij, wat de toepassing van de termijn van 24 maanden betreft, niet relevant zijn voor de bepaling van de datum waarop de steun
is uitbetaald.
De steun is uitbetaald in 1996, dat wil zeggen in de termijn van 24 maanden vóór de schriftelijke mededeling door de Commissie
van 8 juli 1997.
Daaruit volgt dat de Commissie met de vaststelling van de bestreden beschikking de in artikel 5, lid 2, sub c, van verordening
nr. 729/70 genoemde termijn van 24 maanden niet onjuist heeft toegepast, waar het de correctie van de in 1996 in het kader
van het verkoopseizoen 1995 vastgestelde steun betreft.
In het licht van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de bestreden beschikking, door de steun te corrigeren die in
1996 was uitbetaald ter zake van de bananen die in 1995 waren afgezet, niet ten nadele van het Koninkrijk Spanje inbreuk heeft
gemaakt op het vertrouwens- en het rechtszekerheidsbeginsel.
Het eerste middel van de Spaanse regering inzake een onjuiste toepassing van de bestreden beschikking op betalingen die in
de loop van het begrotingsjaar 1995 waren verricht, moet dus worden afgewezen.
Het tweede middel: gebruik van onjuiste gegevens en verkeerde uitlegging
Argumenten van partijen
De Spaanse regering stelt in de eerste plaats, dat de Commissie de gegevens met betrekking tot de afzet gedurende de begrotingsjaren
1996 en 1997 niet had moeten gebruiken voor de verkoopseizoenen 1995 en 1996, die corresponderen met kalenderjaren en niet
in de tijd samenvallen met de gekozen begrotingsjaren.
De Commissie antwoordt dat zij de gegevens heeft gebruikt die de Spaanse autoriteiten haar hebben meegedeeld en merkt op dat
zij hun herhaaldelijk heeft voorgesteld haar andere, nauwkeuriger inlichtingen te verschaffen, waarbij zij aangaf bereid te
zijn, de berekeningen opnieuw te maken.
In de tweede plaats verwerpt de Spaanse regering de conclusies van de Commissie die op grond van de vaststelling dat de verkoopprijzen
uiterst laag waren, van mening is dat de controles van de nationale autoriteiten zich hebben beperkt tot administratieve controles
en dat er een reëel gevaar is dat de opgestelde facturen betrekking hebben op bananen die niet daadwerkelijk zijn afgezet
of op bananen die kwalitatief niet aan de gemeenschappelijke normen voldoen.
De Spaanse regering beklemtoont allereerst, dat de
lagere prijzen slechts zeer geringe hoeveelheden betroffen. Zo maakten met betrekking tot het begrotingsjaar 1995 de bananen die voor minder
dan 5 ESP per kilo zijn verkocht en die welke voor een prijs tussen 5 en 10 ESP zijn verkocht, respectievelijk 0,48 % en 0,40 %
van de totale hoeveelheid bananen uit, waarvoor in de loop van dat begrotingsjaar compenserende steun is aangevraagd. Met
betrekking tot het begrotingsjaar 1996 maakten zij respectievelijk 0,90 % en 0,50 % van de totale hoeveelheid bananen uit
waarvoor in de loop van dat begrotingsjaar compenserende steun is aangevraagd.
Ten tweede verzekert de inwerkingtreding van de controles waarin verordening (EG) nr. 2898/95 van de Commissie van 15 december
1995 houdende voorschriften inzake de controle op de naleving van de kwaliteitsnormen in de sector bananen (PB L 304, blz. 17)
voorziet, dat de gemeenschappelijke kwaliteitsnormen in acht worden genomen. Naar aanleiding van conjunctuurproblemen en aangiftes
of op grond van aanwijzingen voor onregelmatigheden hebben andere controles plaatsgevonden. Bovendien bestaat er een systeem
van
automatische alarmering met specifieke controles, wanneer uit door de overheidsdiensten van de autonome gemeenschap vastgestelde rapporten blijkt
dat de prijzen onder een bepaalde drempel zijn gezakt.
Naast deze controles hebben de Intervención General de la Administración del Estado (Nationale algemene inspectiedienst) en
de Servicio de Inspección Financiera de la Comunidad Autónoma de Canarias (financiële inspectiedienst van de autonome gemeenschap
Canarias) bij ontvangers van de compenserende steun achteraf controles uitgevoerd. Op grond van deze controles kon worden
vastgesteld of er daadwerkelijk bananen tegen een lagere prijs zijn afgezet en of de verkochte bananen aan de gemeenschappelijke
kwaliteitsnormen voldeden.
In de derde plaats verwijst de Spaanse regering naar de opmerking van het bemiddelingsorgaan, dat het niet erg waarschijnlijk
is dat bananen van een kwaliteit die niet aan de gemeenschappelijke normen voldeed, op de markt zijn gebracht in een situatie
van aanbodoverschot. Zij verklaart dat in dergelijke omstandigheden kopers immers liever iets duurdere bananen kopen die kwalitatief
wel aan deze normen voldoen.
In de vierde plaats kunnen de lage prijzen op de markt van de eilanden worden verklaard door verschillende redenen van conjuncturele
aard, zoals het aanbodoverschot op de markt op het vaste land, het op de markt brengen van andere, vervangende fruitsoorten
tegen lagere prijzen alsook een aantal klimatologische factoren. De grote prijsschommelingen in de loop van het jaar blijken
uit de aan het bemiddelingsorgaan overgelegde en bij de opmerkingen voor het Hof gevoegde lijsten van de prijzen die wekelijks
werden gehanteerd door de grossiers op de markt van de Canarische eilanden.
In de vijfde plaats beklemtoont de Spaanse regering, dat volgens het bemiddelingsorgaan heel goed geringe hoeveelheden bananen
die aan de gemeenschappelijke kwaliteitsnormen voldeden, tegen prijzen onder de kostprijs kunnen zijn afgezet, wanneer de
telers met deze verkoop compenserende steun konden ontvangen die zij anders niet hadden kunnen ontvangen.
De Spaanse regering stelt ten slotte in de zesde plaats, dat in casu aan de in document nr. VI/5330/97 gestelde criteria voor
de inwerkingtreding van een forfaitaire correctie in het geheel niet is voldaan.
De Commissie is van mening dat een financiële correctie nodig is als gevolg van de conclusie waartoe haar diensten zijn gekomen
na een steekproef uit meer dan 100 betalingsdossiers. Een aantal vastgestelde prijzen van onder 5 ESP of tussen 5 en 10 ESP
konden volgens de Commissie als
symbolisch worden gekwalificeerd. De Commissie merkt op dat hiermee vergeleken de gemiddelde verkoopprijs per jaar van bananen 16 ESP
per kilo bedroeg in 1995 en 22,7 ESP per kilo in 1996; het laagste gemiddelde per week bedroeg 10 ESP per kilo in 1995 en
18 ESP per kilo in 1996, ook al gaf de veertiende week van 1996 een sterke prijsdaling tot 9,47 ESP per kilo te zien.
Uit de verklaringen van de autoriteiten van de Canarische eilanden bleek dat de controles van de verkooptransacties niet boven
een louter administratief en oppervlakkig niveau uitkwamen. Uit de gecontroleerde gegevens bleek bovendien dat de controlemogelijkheden
waarover de regionale landbouwdiensten beschikten, weinig waren benut. Het systeem van de zogenoemde
automatische alarmering is pas in 1997 van kracht geworden terwijl de goed te keuren verkopen in 1995 en 1996 waren beëindigd.
De Commissie merkt op dat zij, gelet op deze gegevens, ervan uit is gegaan dat de symbolische prijzen fictieve verkopen betroffen
of verkopen van producten die niet aan de gemeenschappelijke kwaliteitsnormen voldeden, waarbij zij aanneemt dat er een redelijke
twijfel kan bestaan met betrekking tot de hoeveelheden die voor een prijs tussen 5 en 10 ESP per kilo zijn afgezet.
De Commissie verklaart dat zij tijdens bilateraal overleg ermee heeft ingestemd dat de autoriteiten van de Canarische eilanden
een accountantscontrole uitvoerden om de aankoop van bananen door tussenpersonen te vergelijken met de latere verkoop van
deze bananen door deze laatsten. Het rapport dat naar aanleiding van deze accountantscontrole is opgesteld en dat betrekking
heeft op de maanden juli en augustus 1996, tijdens welke periode de prijzen nochtans de neiging hebben om te dalen, heeft
aangetoond dat de prijzen van tweede-keus bananen, ofwel bananen van inferieure kwaliteit, binnen een marge tussen 10 en 50
ESP waren gebleven. Het rapport heeft volgens de Commissie dus niet aangetoond dat er daadwerkelijk verkopen voor minder dan
10 ESP hebben plaatsgevonden. De toelichtingen die de Spaanse regering later op dit rapport heeft gegeven, hebben evenmin
aangetoond dat deze verkopen daadwerkelijk hebben plaatsgevonden.
De Commissie is van mening dat de praktijk van dergelijk lage marktprijzen niet door het aanbodoverschot, het voorhanden zijn
van substitutieproducten op de markt of door klimatologische factoren kan worden verklaard.
De Commissie erkent dat het mogelijk is dat een aantal telers hun productie tegen elke willekeurige prijs wilde verkopen om
compenserende steun te ontvangen, maar dan moet het wel om echte verkopen gaan en om bananen die een kwaliteitscontrole hebben
ondergaan. Gelet op de prijzen die zijn geconstateerd, lijkt het haar niet mogelijk dat aan deze twee voorwaarden is voldaan.
De Commissie merkt op dat deze argumenten geenszins worden weersproken door de prijslijsten die de Spaanse regering heeft
overgelegd. Deze laten de sterke schommelingen zien van de prijs van bananen van de Canarische eilanden, maar geven als zodanig
geen verklaring voor de uitzonderlijk lage verkoopprijzen die haar diensten hebben vastgesteld. Overigens hebben deze lijsten
betrekking op groothandelsprijzen, terwijl de opgelegde correctie werd berekend aan de hand van de verkoopprijzen die tussen
telers en grossiers golden. Zij kunnen dus geen relevant bewijs opleveren.
De Commissie is van mening dat de verwijzingen van de Spaanse regering naar een aantal criteria die in document nr. VI/5330/97
worden genoemd, niet relevant zijn, aangezien zij op forfaitaire correcties betrekking hebben. In casu heeft zij niet dergelijke
correcties toegepast aangezien zij de geleden schade kon vaststellen.
Beoordeling door het Hof
Met betrekking tot de bewering dat verkeerde gegevens zijn gebruikt, dient te worden vastgesteld dat de Commissie de Spaanse
autoriteiten heeft verzocht, haar gegevens te verschaffen met betrekking tot de jaren 1995 en 1996. Na gegevens te hebben
verkregen betreffende de begrotingsjaren 1995 en 1996, die lopen van de maand oktober van ieder jaar tot en met de maand september
van het daaropvolgende jaar, en niet betreffende de verkoopseizoenen, die met kalenderjaren corresponderen, heeft zij deze
autoriteiten herhaaldelijk uitgenodigd de verschafte informatie te rectificeren. Deze hebben evenwel geen enkele correctie
toegezonden.
Bij gevolg heeft de Commissie geen onregelmatigheid begaan door gegevens met betrekking tot de jaren 1995 en 1996 te vragen
en vervolgens alleen de gegevens te gebruiken die de Spaanse autoriteiten haar hebben verstrekt en die zij niet hebben gerectificeerd,
zelfs niet nadat de Commissie daarom had verzocht.
Met betrekking tot de bewering dat de Commissie de resultaten van haar verificaties verkeerd heeft uitgelegd, zij eraan herinnerd
dat de Commissie niet ten bewijze van een schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening der landbouwmarkten de
ontoereikendheid van de door de nationale administraties verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde
cijfers afdoende moet aantonen, maar enkel een bewijs behoeft te leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent
die controles en cijfers koestert. Deze verlichting van de bewijslast voor de Commissie is te verklaren door het feit dat
de lidstaat zelf het best in staat is de voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen benodigde gegevens te verzamelen en te
verifiëren, zodat dus de lidstaat gedetailleerd en volledig dient te bewijzen dat controles zijn verricht en dat zijn cijfers
juist zijn en, in voorkomend geval, de beweringen van de Commissie onjuist (zie, onder meer, arrest van 11 januari 2001, Griekenland/Commissie,
C-247/98, Jurispr. blz. I-1, punten 7-9).
Gelet op de buitengewoon lage prijzen die de Commissie op de markt van de Canarische eilanden had aangetoond, mocht zij in
casu serieuze twijfel koesteren, of de voorgeschreven controles doeltreffend waren, of de verkopen die zouden zijn verricht,
daadwerkelijk hadden plaatsgevonden en of de verkochte bananen aan de gemeenschappelijke kwaliteitsnormen voldeden.
De Spaanse regering diende dus gedetailleerd en volledig te bewijzen dat de verkopen die zouden zijn verricht, daadwerkelijk
hadden plaatsgevonden en dat de afgezette producten aan de gemeenschappelijke kwaliteitsnormen voldeden. Met name diende zij
aan te tonen, dat het toepasselijke controlesysteem eventuele onregelmatigheden zou hebben ontdekt.
De Spaanse regering heeft in dit opzicht inlichtingen verstrekt betreffende het bestaande controlesysteem en de werkelijke
verkopen alsmede betreffende het voldoen van de verkochte bananen aan de gemeenschappelijke kwaliteitsnormen.
Er dient te worden nagegaan of deze gegevens voldoende bewijs vormen.
Met betrekking tot de controles blijkt allereerst uit de opmerkingen van de Spaanse regering, dat het zogenoemde systeem van
automatische alarmering pas in 1997 in werking is getreden. Daaruit volgt dat dit systeem niet behoeft te worden betrokken bij het onderzoek of de
controles ter zake van de jaren 1995 en 1996 adequaat waren. Indien er een algemeen controlesysteem bestond, blijkt overigens
niet uit deze opmerkingen, dat algemeen in specifieke controles voorzien was wanneer er buitengewoon lage marktprijzen werden
vastgesteld en ook niet dat dergelijke controles in casu hebben plaatsgevonden. Daaruit volgt dat de Commissie terecht heeft
kunnen aannemen dat de uitgevoerde controles ontoereikend waren.
Wat de inlichtingen betreffende de betrokken verkopen betreft, stelt de Spaanse regering dat de wekelijkse prijslijsten met
betrekking tot de jaren 1995 en 1996 aantonen dat de bananenmarkt beduidende prijsschommelingen te zien gaf. Er moet echter
worden vastgesteld dat ofschoon deze lijsten inderdaad grote prijsschommelingen laten zien, zij toch niet aantonen dat de
litigieuze verkopen daadwerkelijk hebben plaatsgevonden. Bovendien hebben deze lijsten betrekking op de door de grossiers
en niet op de door de telers gehanteerde prijzen. De steun is evenwel aan de telers toegekend op grond van hun verkoopprijzen
en niet op grond van de door de grossiers in rekening gebrachte prijzen. Deze lijsten vormen dus hoe dan ook geen doorslaggevend
bewijs.
De Spaanse regering baseert zich ook op de resultaten van de interne accountantscontrole ter zake van de maanden juli en augustus
1996. Voorzover deze accountantscontrole heeft aangetoond dat alle prijzen boven de 10 ESP lagen, heeft het de aanvankelijke
twijfel van de Commissie nog kunnen versterken. Deze regering is er overigens niet in geslaagd om concreet aan te tonen dat
de verkopen waarop de controle betrekking had, tegen lagere prijzen dan 10 ESP zijn verricht.
Het commentaar van het bemiddelingsorgaan waarnaar de Spaanse regering verwijst, levert evenmin een bewijs op, maar slechts
mogelijke verklaringen voor de vastgestelde buitengewoon lage marktprijzen.
De Spaanse regering blijkt dus geen concrete bewijzen te hebben geleverd dat er daadwerkelijk verkopen tegen buitengewoon
lage prijzen hebben plaatsgevonden, noch dat de daarbij verkochte bananen voldeden aan de gemeenschappelijke kwaliteitsnormen.
Zo gezien, heeft de Commissie geen onregelmatigheid begaan door bij haar oorspronkelijke conclusie te blijven dat het niet
waarschijnlijk was dat de betrokken verkopen in overeenstemming met de communautaire voorschriften hadden plaatsgevonden,
en dat het noodzakelijk was een financiële correctie toe te passen.
Aangaande het bedrag van de toegepaste correctie en, in het bijzonder, het verwijt van de Spaanse regering aan de Commissie,
niet de op de forfaitaire correcties toepasselijke criteria in acht te hebben genomen, volstaat het vast te stellen dat, zoals
de Commissie terecht opmerkt, de in casu toegepaste correctie geen forfaitair karakter heeft maar in overeenstemming is met
het vastgestelde, door de EOGFL geleden verlies. Daaruit volgt dat de criteria ter zake van de forfaitaire correctie waarin
document nr. VI/5330/97 voorziet, niet van toepassing waren.
Het tweede middel dient dus te worden afgewezen.
Het derde middel: ontoereikende motivering
Argumenten van partijen
De Spaanse regering stelt dat de bestreden beschikking ontoereikend is gemotiveerd. De Commissie heeft noch tijdens de procedure
vóór de vaststelling van de bestreden beschikking, noch in deze beschikking de redenen aangegeven waarom enerzijds 100 % van
de bananen die voor een lagere prijs dan 5 ESP per kilo zijn afgezet, en anderzijds 25 % van de bananen die voor een prijs
tussen 5 en 10 ESP per kilo zijn afgezet, van communautaire financiering is uitgesloten. De beschikking geeft op dit punt
geen enkele motivering, zodat de Spaanse regering de gronden voor de vastgestelde maatregel niet kan kennen.
De Commissie bestrijdt het door de Spaanse regering aangevoerde middel. Zij herinnert eraan dat in de rechtspraak geen gedetailleerde
motivering wordt vereist, aangezien de lidstaat nauw betrokken is bij de voorbereiding van de beschikking. Zij merkt op dat
in casu de Spaanse regering op 15 juni 1999, en zelfs nog eerder, wist dat het uitzonderlijk lage niveau van de verkoopprijzen
het motief voor de correctie vormde.
De Commissie merkt bovendien op dat de Spaanse autoriteiten tijdens de procedure op geen enkel moment de methode voor de vaststelling
van de correctiepercentages hebben bestreden en de reden daarvan steeds hebben begrepen.
Beoordeling door het Hof
Volgens vaste rechtspraak moet in de speciale context waarin beschikkingen inzake de goedkeuring van de rekeningen tot stand
komen, de motivering van een beschikking als voldoende worden beschouwd wanneer de betrokken lidstaat nauw betrokken is geweest
bij de voorbereiding van die beschikking en dus bekend was met de redenen waarom de Commissie meende het litigieuze bedrag
niet ten laste van het EOGFL te moeten brengen (zie arrest van 22 november 2001, Italië/Commissie, C-147/99, Jurispr. blz. I-8999,
punt 57).
In dit verband blijkt uit de procedure die de Commissie heeft gevolgd en die in de punten 10 tot en met 22 van dit arrest
is beschreven, dat de Spaanse autoriteiten nauw betrokken bij de voorbereiding van de beschikking zijn geweest en op de hoogte
waren van de twijfels van de Commissie alsook van de redenen waarom zij van plan was een financiële correctie toe te passen.
Derhalve heeft de Commissie de motiveringsplicht van artikel 253 EG niet geschonden en dient het derde middel van de Spaanse
regering te worden afgewezen.
Gelet op het geheel van de voorgaande overwegingen dient het beroep in zijn geheel te worden verworpen.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen,
voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje op alle punten in het ongelijk is gesteld, moet het overeenkomstig
de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
HET HOF VAN JUSTITIE (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1)
Verwerpt het beroep in zijn geheel.
2)
Verwijst het Koninkrijk Spanje in de kosten.
Edward
La Pergola
Jann
von Bahr
Rosas
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 19 juni 2003.
De griffier
De president van de Vijfde kamer
R. Grass
M. Wathelet
–
Procestaal: Spaans.