CELEX: 61998CJ0256
Fördragsbrott
Direktiv 92/43/EEG
Bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 15 juli 1998, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av att Republiken Frankrike, genom att inte ha antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artikel 6 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114), har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt detta direktiv och enligt artikel 189 tredje stycket i EG-fördraget (nu artikel 249 tredje stycket EG).
Tillämpliga bestämmelser
2 Syftet med direktivet är enligt dess artikel 2.1 att bidra till att säkerställa den biologiska mångfalden genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter i medlemsstaternas europeiska territorium som omfattas av fördraget.
3 I artikel 2.2 preciseras att de åtgärder som vidtas i enlighet med direktivet skall syfta till att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöer samt arter av vilda djur och växter av gemenskapsintresse.
4 Enligt sjätte övervägandet i ingressen till direktivet är det, för att säkerställa att en gynnsam bevarandestatus återställs eller upprätthålls hos livsmiljöer och arter av gemenskapsintresse, nödvändigt att utse särskilda bevarandeområden för att kunna skapa ett sammanhängande europeiskt ekologiskt nät enligt en fastställd tidsplan.
5 Enligt artikel 3.1 i direktivet skall detta nät med beteckningen "Natura 2000" omfatta de särskilda bevarandeområdena samt de särskilda skyddsområden som medlemsstaterna har utsett i enlighet med rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar (EGT L 103, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161, nedan kallat fågeldirektivet).
6 I artikel 1 l i direktivet definieras det särskilda bevarandeområdet som "ett område av gemenskapsintresse som medlemsstaterna har utsett genom lagar och andra författningar eller genom avtal, och där nödvändiga åtgärder genomförs för att bibehålla eller återställa en gynnsam bevarandestatus hos livsmiljöerna eller populationerna av de arter för vilka området utsetts".
7 I artikel 4 i direktivet föreskrivs ett förfarande i tre steg för att utse de särskilda bevarandeområdena. Enligt punkt 1 i denna bestämmelse skall varje medlemsstat föreslå en lista över områden samt ange vilka livsmiljötyper i bilaga 1 och vilka på dess territorium inhemska arter i bilaga 2 som finns inom dessa områden. Inom tre år efter anmälan av direktivet skall listan överlämnas till kommissionen, tillsammans med upplysningar om varje område.
8 Enligt artikel 4.2 i direktivet skall kommissionen, med utgångspunkt i dessa listor och på grundval av de kriterier som anges i bilaga 3 i direktivet, i samförstånd med varje medlemsstat upprätta ett utkast till en lista över områden av gemenskapsintresse. Listan över de områden som valts ut som områden av gemenskapsintresse skall antas av kommissionen i enlighet med förfarandet i artikel 21 i direktivet. I enlighet med artikel 4.3 skall denna lista upprättas inom sex år efter anmälan av direktivet.
9 I artikel 4.4 föreskrivs att den berörda medlemsstaten, när ett område av gemenskapsintresse har valts ut i enlighet med förfarandet i punkt 2 i samma bestämmelse, så snart som möjligt och senast inom sex år skall utse området till särskilt bevarandeområde, varvid prioriteringar skall fastställas mot bakgrund av den betydelse området har för att möjliggöra att en gynnsam bevarandestatus hos en livsmiljötyp i bilaga 1 eller en art i bilaga 2 bibehålls eller återställs, och för att Natura 2000 skall bli sammanhängande, och mot bakgrund av den risk för försämring eller förstörelse som området är utsatt för.
10 I artikel 4.5 i direktivet anges att ett område skall omfattas av bestämmelserna i artikel 6.2-6.4 så snart det har förts upp på den lista över områden av gemenskapsintresse som upprättats av kommissionen.
11 Artikel 6 i direktivet har följande lydelse:
"1. För de särskilda bevarandeområdena skall medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande, vilket om så krävs innefattar utarbetande av lämpliga skötsel- och förvaltningsplaner särskilt för områdena eller integrerade i andra utvecklingsplaner, samt lämpliga lagar och andra författningar eller avtal, som motsvarar de ekologiska behoven hos de livsmiljötyper i bilaga 1 och de arter i bilaga 2 som finns i områdena.
2. Medlemsstaterna skall i de särskilda bevarandeområdena vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts, om sådana störningar kan ha betydande konsekvenser för målen med detta direktiv.
3. Alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som enskilt eller i kombination med andra planer eller projekt kan påverka området på ett betydande sätt, skall på lämpligt sätt bedömas med avseende på konsekvenserna för målsättningen vad gäller bevarandet av området. Med ledning av slutsatserna från bedömningen av konsekvenserna för området och om inte annat följer av punkt 4, skall de behöriga nationella myndigheterna godkänna planen eller projektet först efter att ha försäkrat sig om att det berörda området inte kommer att ta skada och, om detta är lämpligt, efter att ha hört allmänhetens åsikt.
4. Om en plan eller ett projekt, på grund av att alternativa lösningar saknas, trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området måste genomföras av tvingande orsaker som har ett väsentligt allmänintresse, inbegripet orsaker av social eller ekonomisk karaktär, skall medlemsstaten vidta alla nödvändiga kompensationsåtgärder för att säkerställa att Natura 2000 totalt sett förblir sammanhängande. Medlemsstaten skall underrätta kommissionen om de kompensationsåtgärder som vidtagits.
Om det berörda området innehåller en prioriterad livsmiljötyp eller en prioriterad art, är de enda faktorer som får beaktas sådana som berör människors hälsa eller den allmänna säkerheten, betydelsefulla konsekvenser för miljön eller, efter ett yttrande från kommissionen, andra tvingande orsaker som har ett allt överskuggande allmänintresse."
12 I artikel 7 i direktivet föreskrivs följande:
"Förpliktelser som uppstår till följd av artikel 6.2-6.4 i detta direktiv skall ersätta alla förpliktelser som uppstår till följd av artikel 4.4 första meningen i direktiv 79/409/EEG vad gäller områden som klassificerats i enlighet med artikel 4.1 eller som på samma sätt erkänts i enlighet med artikel 4.2 i det direktivet, från och med dagen för genomförandet av det här direktivet eller den dag då en medlemsstat i enlighet med direktiv 79/409/EEG har klassificerat eller erkänt ett område, om den dagen infaller senare."
13 I direktivets artikel 23.1 föreskrivs att medlemsstaterna skall sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet inom två år efter dagen för anmälan, och att de genast skall underrätta kommissionen om detta. Direktivet delgavs Republiken Frankrike den 5 juni 1992, och genomförandefristen i förhållande till denna stat löpte således ut den 5 juni 1994.
Det administrativa förfarandet
14 Vid denna sistnämnda tidpunkt hade den franska regeringen fortfarande inte underrättat kommissionen om de lagar och andra författningar som antagits för att följa direktivet, varför kommissionen, i avsaknad av andra uppgifter som visade att Republiken Frankrike hade vidtagit nödvändiga åtgärder, ansåg att denna medlemsstat hade underlåtit att uppfylla de skyldigheter som följer av direktivet. Kommissionen förelade därför den franska regeringen genom en skrivelse av den 9 augusti 1994 att inkomma med sina synpunkter i detta avseende inom två månader i enlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 169 i fördraget.
15 Genom skrivelse av den 16 februari 1995 meddelade den franska regeringen kommissionen att direktivet hade införlivats genom cirkulär nr 38 av den 21 januari 1993, kompletterat genom cirkulär nr 24 av den 28 januari 1994. Denna regering angav för övrigt dels att artikel 6.3 och 6.4 för tillfället var föremål för rättsliga överväganden beträffande bedömningen av projekten, dels att ett förslag till dekret om inventering av livsmiljöerna var under behandling.
16 Genom skrivelse av den 18 april 1995 underrättade den franska regeringen kommissionen om lag nr 95-101 av den 2 februari 1995 om förstärkning av miljöskyddet (JORF av den 3 februari 1995, s. 1840), till vilken fogats en tabell över de bestämmelser i direktivet och i fågeldirektivet som införlivats genom denna lag. Den franska regeringen angav dessutom att ett dekret som mer specifikt avsåg direktivet var under behandling i de berörda ministerierna.
17 Såväl tabellen i bilagan till lag nr 95-101 som de andra uppgifter som nämnts i de olika skrivelserna från franska myndigheter ledde kommissionen till slutsatsen att direktivet endast delvis hade införlivats, och att ytterligare åtgärder måste vidtas för att säkerställa att det införlivades helt och hållet, i synnerhet beträffande dess artikel 6.
18 När underrättelse om de utlovade åtgärderna för införlivande uteblev, riktade kommissionen genom en skrivelse av den 21 september 1995 ett motiverat yttrande till den franska regeringen, med uppmaning till denna att vidta de åtgärder som krävdes för att följa yttrandet inom två månader från dagen för delgivning.
19 Genom skrivelse av den 30 oktober 1995 underrättade den franska regeringen kommissionen om dekret nr 95-631 av den 5 maj 1995 om bevarande av livsmiljöer och habitat för vilda arter av gemenskapsintresse (JORF av den 7 maj 1995, s. 7612). Kommissionen kunde inte heller av detta svar finna att direktivets införlivande med den interna rättsordningen var fullständigt. Eftersom de franska myndigheternas skrivelse till kommissionen av den 18 april 1995 inte omnämndes i det motiverade yttrandet av den 21 september 1995, sände emellertid kommissionen genom en skrivelse av den 31 oktober 1997 ett kompletterande motiverat yttrande.
20 I detta yttrande uttryckte kommissionen sin uppfattning att Republiken Franrike, genom att inte införliva artikel 6 i direktivet, för det första berövar framtida områden av gemenskapsbetydelse en rättslig reglering som är anpassad till och förenlig med gemenskapsrätten, när dessa områden enligt artikel 4.5 i direktivet skall omfattas av en sådan reglering från och med att de förts upp på den lista som avses i punkt 2 tredje stycket i samma bestämmelse. För det andra ansåg kommissionen att Republiken Frankrike, genom sin underlåtenhet att införliva artikel 6.2-6.4 i direktivet, även förhindrar att de särskilda skyddsområden som redan klassificerats i enlighet med fågeldirektivet omfattas av en rättslig reglering som är anpassad till och förenlig med gemenskapsrätten, i strid med kraven i artikel 7 i direktivet.
21 Kommissionen anförde för övrigt att det av de uppgifter som lämnats av den franska regeringen framgår att de franska myndigheterna avser att använda sig av förvaltningsplaner i enlighet med artikel 6.1 i direktivet. Den franska regeringen har emellertid inte angett genom vilka förfaranden eller rättsakter de krav som föreskrivs i artikel 6.1 i direktivet skall uppfyllas. Denna bestämmelse föreskriver dock klart och tydligt att det vid utgången av den tidsfrist som för de nationella myndigheterna har fastställts för att följa direktivet, det vill säga den 5 juni 1994, skall finnas ett rättsligt ramverk för att kunna vidta nödvändiga åtgärder för bevarande som motsvarar de ekologiska behov som avses i bilagorna 1 och 2 i direktivet, vilket innefattar utarbetande av de förvaltningsplaner samt de lagar och andra författningar eller avtal som är lämpliga.
22 Kommissionen har tillagt att den visserligen känner till att det i fransk rätt har vidtagits vissa åtgärder och att det finns vissa regler i naturskyddshänseende, om vilka kommissionen fick kännedom vid anmälan av särskilda skyddsområden enligt fågeldirektivet, men att de franska myndigheterna inte har preciserat de åtgärder som enligt dem uppfyller målen med direktivet och särskilt dess artikel 6.1 och 6.2.
23 När kommissionen efter att ha sänt ut det kompletterande motiverade yttrandet inte erhöll några andra underrättelser om att åtgärder för införlivande av direktivet verkligen hade vidtagits, beslutade den att väcka förevarande talan.
24 I sin ansökan har kommissionen framställt samma anmärkningar som i det kompletterande motiverade yttrandet.
De anmärkningar som avser införlivandet av artikel 6.1 och 6.2 i direktivet
25 Beträffande införlivandet av artikel 6.1 och 6.2 i direktivet har kommissionen i sin ansökan anfört att de franska myndigheterna inte har underrättat kommissionen om de åtgärder som de anser uppfyller målen med de relevanta direktivsbestämmelserna.
26 Den franska regeringen har i sitt svaromål åberopat en förteckning över åtgärder som vidtagits i fransk rätt och som enligt denna regering utgör en "arsenal" av lagar, författningar och avtal som är ägnade att på ett effektivt sätt genomföra målen med direktivet, särskilt de mål som eftersträvas i de ovannämnda bestämmelserna.
27 Mot bakgrund av denna argumentering har kommissionen i sin replik medgett att den franska regleringen innehåller åtgärder som är avsedda att göra det möjligt att uppfylla de skyldigheter som följer av nämnda bestämmelser. Kommissionen vidhåller emellertid att det i fransk rätt saknas uttryckliga bestämmelser varigenom de franska myndigheterna åläggs att för de särskilda bevarandeområdena tillämpa bevarande- och skyddsåtgärder i enlighet med artikel 6.1 och 6.2 i direktivet. Kommissionen anser nämligen att det åtminstone underförstått av direktivet följer att det, för att ett korrekt införlivande av artikel 6.1 och 6.2 skall anses ha skett, i den franska interna rättsordningen inte endast skall finnas rättsliga instrument som är avsedda att säkerställa skyddet av de särskilda bevarandeområdena, i synnerhet som dessa instrument inte har skapats för att genomföra direktivet i fråga. Därutöver krävs även en uttrycklig bestämmelse med generell räckvidd som för de franska myndigheterna föreskriver en skyldighet att tillämpa dessa skyddsinstrument i de fall och enligt de kriterier som föreskrivs i detta direktiv. En sådan nationell bestämmelse bidrar enligt kommissionen såväl till att gemenskapsrätten införlivas som till de enskildas rättssäkerhet genom att förstärka dessas möjlighet att åberopa att de behöriga myndigheterna inte har iakttagit sin skyldighet att vidta lämpliga skyddsåtgärder.
28 Av vad anförts följer att kommissionen såväl i det motiverade yttrandet som i ansökan i huvudsak har klandrat Republiken Frankrike för att inte ha skapat ett rättsligt ramverk för att kunna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa skyddet av de särskilda bevarandeområdena, i så måtto att dessa åtgärder föreskrivs och bestäms av den nationella lagstiftningen i samma ögonblick som allmänna regler antas i enlighet med artikel 23 i direktivet för att följa detta.
29 I sin replik har kommissionen modifierat sina anmärkningar så att dessa numera avser frågan om det enligt gemenskapsrätten föreligger en skyldighet för medlemsstaterna att i sin nationella rättsordning införa uttryckliga bestämmelser som föreskriver att de behöriga nationella myndigheterna är skyldiga att på de särskilda bevarandeområdena tillämpa de bevarande- och skyddsåtgärder som föreskrivs i artikel 6.1 och 6.2 i direktivet.
30 Domstolen konstaterar emellertid att denna modifiering går utöver en enkel precisering av de ursprungliga anmärkningarna, varigenom domstolen uppmanas ta ställning till yrkanden som inte tidigare framställts, vare sig under det administrativa förfarandet eller i ansökan.
31 Sådana yrkanden kan inte prövas då de strider mot föreskrifterna i artikel 38.1 c i rättegångsreglerna, enligt vilken parterna är skyldiga att ange föremålet för talan i den ansökan varigenom talan väcks. Även om artikel 42 i rättegångsreglerna under vissa förhållanden tillåter att nya grunder åberopas, kan en part inte ändra själva föremålet för talan under rättegången. Härav följer att en prövning av om talan är välgrundad endast kan ske med hänsyn till yrkandena i den ansökan varigenom talan väcks (se dom av den 25 september 1979 i mål 232/78, kommissionen mot Frankrike, REG 1979, s. 2729, punkt 3; svensk specialutgåva, volym 4, s. 505).
32 Eftersom kommissionen får anses ha återtagit sina anmärkningar beträffande artikel 6.1 och 6.2 i direktivet såsom de ursprungligen formulerades, kan talan såvitt avser denna del följaktligen inte tas upp till sakprövning.
33 Mot bakgrund av denna slutsats saknas det anledning att pröva frågan, som för övrigt inte har diskuterats under rättegången, huruvida medlemsstaterna har en skyldighet att införliva, i synnerhet vad avser artikel 6.1 i direktivet, innan kommissionen har antagit listan över områden av gemenskapsintresse som föreskrivs i artikel 4.2 tredje stycket i direktivet.
Den anmärkning som avser införlivandet av artikel 6.3 och 6.4 i direktivet
34 För det första har den franska regeringen, vad avser artikel 6.3 i direktivet, medgett att den nuvarande regleringen i fransk rätt av förhandsbedömning av konsekvenserna för miljön av en utvecklingsplan eller ett utvecklingsprojekt inte i alla fall ger de behöriga myndigheterna rätt att på grundval av en negativ bedömning vägra att bevilja tillstånd. Regeringen har angett att den för att följa direktivet i detta avseende förbereder en komplettering av den lagstiftning som är i kraft.
35 Denna regering har däremot, särskilt med åberopande av lag nr 76-629 av den 10 juli 1976 om naturskydd (JORF av den 12 och den 13 juli 1976, s. 4203), bestritt kommissionens påståenden om att denna lagstiftning inte ger de behöriga nationella myndigheterna möjlighet att fullt ut tillämpa kravet i artikel 6.3 i direktivet på att en förhandsbedömning av konsekvenserna skall ske beträffande alla planer eller projekt som inte direkt hänger samman med eller är nödvändiga för skötseln och förvaltningen av ett område, men som kan påverka området på ett betydande sätt.
36 Även om det är ostridigt att det i fransk rätt sedan tidigare finns bestämmelser, särskilt de som anges i lag nr 76-629, som föreskriver en skyldighet att genomföra miljökonsekvensbedömningar på sätt som föreskrivs i direktivet, ankommer det i detta avseende ändå på de nationella myndigheter som ansvarar för att införliva direktivet att tillse att sådana regler faktiskt säkerställer, på ett sätt som är klart och precist, att den gemenskapsrättsliga bestämmelsen tillämpas fullt ut.
37 Det kan emellertid konstateras att införlivandet av direktivet inte har skett på ett sätt som är tillräckligt klart och precist vad avser två av de tre punkter i gällande nationell lagstiftning beträffande vilka kommissionen har gjort gällande att de inte säkerställer att skyldigheterna enligt direktivet iakttas fullt ut.
38 Detta gäller inte den första punkten som kommissionens kritik avser. Beträffande kommissionens påstående om att de regler som är i kraft i Frankrike inte säkerställer att en bedömning sker av "planer" som kan påverka områden på ett betydande sätt, är det nämligen så, vilket generaladvokaten har anfört i punkterna 32-34 i sitt förslag till avgörande, att det i direktivet inte ges någon definition av begreppet "plan" och att det i fransk rätt föreskrivs att en förhandsbedömning skall ske av de konsekvenser som utvecklingsarbeten och utvecklingsprojekt samt stadsplaneringshandlingar har för området, i enlighet med artikel 2 i lag nr 76-629. Det kan under dessa omständigheter inte anses visat att begreppet "plan" som avses i artikel 6.3 i direktivet inte på ett tillfredsställande sätt har införlivats genom gällande franska bestämmelser.
39 När det däremot gäller kommissionens påstående, som inte bestritts, att nuvarande franska regler i strid med bestämmelserna i direktivet utesluter vissa projekt från bedömningen av konsekvenserna för området, med hänsyn till deras kostnader eller syften, konstaterar domstolen att det inte är berättigat att med hänvisning till medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning utesluta vissa projekt, vilket den franska regeringen anser följer av formuleringen "kan påverka området på ett betydande sätt". Det är i detta avseende tillräckligt att notera att denna bestämmelse under alla omständigheter inte ger en medlemsstat rätt att utfärda nationella bestämmelser som generellt undantar utvecklingsprojekt från kravet på konsekvensbedömning enbart på grund av projektets planerade låga kostnad eller det särskilda verksamhetsområde det är fråga om.
40 När det slutligen gäller kommissionens påstående att det i fransk rätt saknas bestämmelser som kopplar skyldigheten att göra en miljökonsekvensbedömning till "målsättningen vad gäller bevarandet av området", i strid med kraven i artikel 6.3 i direktivet, kan det konstateras att ingen av de bestämmelser den franska regeringen har hänvisat till i sina inlagor föreskriver att bedömningen skall omfatta utvecklingsplanernas miljökonsekvenser med hänsyn till målsättningen vad gäller bevarandet av just det område som är i fråga. Domstolen fastslår därför att dessa aspekter av artikel 6.3 inte på ett klart och precist sätt har införlivats med fransk rätt.
41 Av vad anförts följer att artikel 6.3 i direktivet på två av de tre punkter som har undersökts i punkterna 38-40 i denna dom inte på ett klart och precist sätt har införlivats med den franska rättsordningen. Kommissionens talan skall följaktligen vinna bifall i detta avseende.
42 För det andra har kommissionen, beträffande införlivandet av artikel 6.4 i direktivet, gjort gällande att Republiken Frankrike inte har införlivat de grundvillkor som anges i denna bestämmelse när det gäller genomförandet av en plan eller ett projekt trots en negativ bedömning av konsekvenserna för området och på grund av att alternativa lösningar saknas.
43 Domstolen konstaterar att den franska regeringen har medgett att den inte har antagit de regler som är nödvändiga för att följa artikel 6.4 i direktivet.
44 Mot bakgrund av vad ovan anförts konstaterar domstolen att Republiken Frankrike, genom att inte inom den föreskrivna fristen ha antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artikel 6.3 och 6.4 i direktivet, har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt detta direktiv.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
45 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Emellertid kan domstolen enligt artikel 69.3 första stycket besluta att kostnaderna skall delas eller att vardera parten skall bära sin kostnad, om parterna ömsom tappar på en eller flera punkter. Eftersom kommissionen och Republiken Frankrike båda delvis har tappat målet, skall det beslutas att vardera parten skall bära sin kostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
följande dom:
1) Genom att inte inom den föreskrivna fristen ha antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa artikel 6.3 och 6.4 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter, har Republiken Frankrike underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt detta direktiv.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Vardera parten skall bära sin rättegångskostnad.