CELEX: 61995CJ0032
Commissione delle Comunità europee contro Lisrestal
Organização Gestão de Restaurantes Colectivos Ldª, Gabinete Técnico de Informática Ldª (GTI), Lisnico
Serviço Marítimo Internacional Ldª, Rebocalis
Rebocagem e Assistência Marítima Ldª e Gaslimpo
Sociedade de Desgasificação de Navios SA

Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 10 febbraio 1995, la Commissione delle Comunità europee, in forza dell' art. 49 dello Statuto CE della Corte di giustizia, ha impugnato la sentenza 6 dicembre 1994, nella causa T-450/93, Lisrestal e a./Commissione (Racc. pag. II-1177; in prosieguo: la "sentenza impugnata"), con la quale il Tribunale di primo grado ha annullato la decisione della Commissione relativa alla riduzione di un contributo finanziario del Fondo sociale europeo (in prosieguo: il "Fondo"), inizialmente accordato alla Lisrestal Lda, alla GTI Lda, alla Rebocalis Lda, alla Lisnico Lda e alla Gaslimpo SA (in prosieguo: le "altre parti del presente procedimento"), e alla richiesta nei confronti di queste ultime del rimborso di un primo anticipo di 138 271 804 ESC (escudos portoghesi).
2 Risulta dalla sentenza impugnata che, nel 1986, le altre parti del presente procedimento nonché le imprese Proex Lda e Gelfiche, tutte aventi sede in Portogallo (in prosieguo: le "imprese beneficiarie"), presentavano al Fondo, tramite il Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (autorità nazionale competente presso il ministro dell' Occupazione e della Previdenza sociale portoghese; in prosieguo: il "DAFSE"), una domanda di contributo per un progetto di azioni di formazione professionale, ai sensi dell' art. 3, n. 1, della decisione del Consiglio 17 ottobre 1983, 83/516/CEE, relativa ai compiti del Fondo sociale europeo (GU L 289, pag. 38), nel distretto di Setúbal (Portogallo) (punto 7).
3 Il contributo del Fondo era stato sollecitato al fine di consentire la realizzazione di azioni di formazione professionale destinate a migliorare le possibilità di occupazione per 1 687 giovani, di età inferiore ai 25 anni, in possesso di una qualificazione insufficiente e/o inadeguata dopo la fine degli studi compiuti nell' ambito della scuola dell' obbligo (punto 8).
4 Il 31 marzo 1987 il progetto relativo alle azioni suddette veniva approvato con decisione della Commissione C(87) 670 per un ammontare globale di 630 642 277 ESC, di cui 346 853 225 ESC da erogarsi dal Fondo e 283 789 002 ESC dall' Orçamento da Segurança Social/Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (bilancio della previdenza sociale/istituto di gestione finanziaria della previdenza sociale; in prosieguo: l' "OSS/IGFSS") (punto 9).
5 Conformemente all' art. 5, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 17 ottobre 1983, n. 2950, concernente l' applicazione della decisione 83/516/CEE (GU L 289, pag. 1), il Fondo versava un anticipo del 50% del contributo concesso alle imprese beneficiarie, ossia 173 426 612 ESC (punto 10). Il 31 ottobre 1988 le stesse imprese presentavano, tramite il DAFSE, domanda per il saldo, di importo pari a 127 483 930 ESC. La domanda era corredata di documenti giustificativi e di una relazione sulle azioni portate a termine (punto 11).
6 Il 25 novembre 1988 la sezione "controllo " del Fondo suggeriva di procedere ad un riesame del fascicolo in considerazione della mancanza di chiarezza delle spese e delle azioni menzionate nelle fatture presentate (punto 12). Tali controlli, effettuati tra il 29 gennaio e il 2 febbraio 1990 presso due delle altre parti del presente procedimento, la Lisrestal e la GTI, consentivano di accertare varie irregolarità nella gestione finanziaria del contributo. Tali irregolarità consistevano in particolare nell' affidamento integrale in subappalto delle azioni ad organismi privi dell' organizzazione e dell' esperienza necessarie. Venivano inoltre presunte simulazioni di contratti e la redazione di false scritture. Per questo motivo i controllori proponevano di reclamare alle altre parti del presente procedimento la restituzione dell' anticipo versato (punto 13).
7 Il 19 ottobre 1990 il DAFSE emetteva alcuni "certificati" indirizzati alle altre parti del presente procedimento in cui segnalava che era stata effettuata una missione di controllo della Comunità al fine di verificare la regolarità e la legittimità di tali azioni, ma che esso non era in grado di fornire ulteriori chiarimenti poiché la Commissione non aveva ancora preso alcuna decisione definitiva al riguardo (punto 14).
8 Con lettera 14 giugno 1991, il capo unità competente presso la direzione generale "Occupazione, relazioni industriali e affari sociali" (DG V) trasmetteva quindi al DAFSE le conclusioni dei controllori, precisando che a giudizio del Fondo un importo pari a 536 879 559 ESC era stato utilizzato per spese reputate inammissibili (punto 16). Con la medesima lettera si rendeva noto al DAFSE che l' ammontare del contributo del Fondo era limitato ad un massimale di 35 154 808 ESC e che la somma di 138 271 804 ESC doveva essere rimborsata, essendo già stati versati 173 426 612 ESC a titolo di primo anticipo. La Commissione assegnava al DAFSE un termine di 30 giorni per presentare le proprie osservazioni (punto 17).
9 Con lettera 8 luglio 1991, il DAFSE informava il Fondo che non intendeva formulare alcuna osservazione in merito alle relazioni redatte dai controllori del Fondo né in merito alla lettera 14 giugno 1991 dello stesso Fondo e che esso accettava la decisione adottata (punto 18).
10 Il 3 marzo 1992 la Commissione trasmetteva al DAFSE un ordine di rimborso (punto 20).
11 Con lettere 24 aprile 1992 e 7 maggio 1992, il DAFSE comunicava alle altre parti del presente procedimento la decisione della Commissione di ridurre il contributo inizialmente concesso, precisando gli importi da rimborsare al Fondo e all' OSS/IGFSS (punto 21).
12 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 19 giugno 1992, le altre parti del presente procedimento hanno proposto un ricorso diretto all' annullamento della decisione del Fondo che ingiungeva la restituzione dei fondi ricevuti (in prosieguo: la "decisione controversa") e alla condanna della Commissione al pagamento del saldo degli importi reclamati.
13 A sostegno di tali domande, le altre parti del presente procedimento hanno fatto sostanzialmente valere quattro motivi. Il primo motivo era fondato sull' inesistenza dei servizi del Fondo o, quanto meno, sulla loro incompetenza ad adottare la decisione controversa, il secondo su una violazione dei diritti della difesa, il terzo su una insufficienza della motivazione e il quarto su un errore manifesto di valutazione.
14 Nella sentenza impugnata, il Tribunale ha respinto il primo motivo. Esso ha altresì dichiarato irricevibili le domande delle altre parti del presente procedimento dirette alla condanna della Commissione a versare il saldo del contributo del Fondo. Infine, per quanto riguarda il secondo e il terzo motivo, che sono i soli che formano oggetto del presente ricorso contro la sentenza del Tribunale, il Tribunale ha dichiarato quanto segue:
"42 Il Tribunale ricorda che, secondo una giurisprudenza costante, il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e che possa concludersi con un atto per questa lesivo costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario e dev' essere garantito anche in assenza di norme specifiche riguardanti tale procedimento (v. in particolare sentenze della Corte 12 febbraio 1992, cause riunite C-48/90 e C-66/90, Paesi Bassi e a./Commissione, Racc. pag. I-565, punto 44, e 29 giugno 1994, causa C-135/92, Fiskano/Commissione, Racc. pag. I-2885). Per il rispetto di tale principio è necessario che il destinatario di una decisione pregiudizievole sia messo in condizione di far conoscere utilmente il proprio punto di vista sugli elementi presi in considerazione dalla Commissione per motivare la decisione controversa.
43 Per poter accertare se vi sia stata, nella fattispecie, violazione dei diritti della difesa delle ricorrenti, occorre esaminare se, data la funzione esercitata nel procedimento di cui trattasi dallo Stato membro quale interlocutore unico del Fondo, la decisione impugnata possa riguardare direttamente le ricorrenti, danneggiandole.
44 Va rilevato, al riguardo, che la decisione impugnata priva le società beneficiarie di parte del contributo inizialmente concesso e, per altro verso, che il regolamento n. 2950/83 non conferisce alcun potere autonomo di valutazione allo Stato membro interessato (v., in ultimo, ordinanza del Tribunale 20 giugno 1994, causa T-446/93, Frinil e a./Commissione, non pubblicata nella Raccolta, punto 29).
45 Si deve inoltre osservare che è con l' ordine di recupero del 3 marzo 1992 che la Commissione si è risolta definitivamente a ridurre il contributo concesso, così come aveva preannunciato nella lettera indirizzata dalla DG V della Commissione stessa al DAFSE il 14 giugno 1991. E' indubbio che la decisione della Commissione, contenuta nella lettera sopra menzionata, era esclusivamente rivolta alle autorità portoghesi. La Commissione ha tuttavia espressamente fatto riferimento alle ricorrenti, individuandole in modo specifico, quali dirette beneficiarie del contributo concesso. Il Tribunale ritiene pertanto che le ricorrenti sono direttamente e individualmente interessate dalla decisione di riduzione impugnata nel presente ricorso.
46 Tale considerazione risulta corroborata, in primo luogo, dal fatto che, secondo una giurisprudenza costante, i ricorsi proposti dalle imprese beneficiarie di un contributo finanziario concesso dal Fondo avverso le decisioni che le privano di tale contributo sono da considerarsi ricevibili (v. sentenze della Corte 7 maggio 1991, causa C-291/89, Interhotel/Commissione, Racc. pag. I-2257, punto 13, e 4 giugno 1992, causa C-157/90, Infortec/Commissione, Racc. pag. I-3525, punto 17), il che presuppone che tali decisioni riguardino le dette imprese non soltanto individualmente, ma anche direttamente.
47 La medesima considerazione è avvalorata, in secondo luogo, dalle disposizioni del regolamento n. 2950/83 dalle quali risulta che, pur essendo lo Stato membro l' unico interlocutore del Fondo, si instaura un rapporto diretto tra la Commissione e il beneficiario del contributo. L' art. 6 del regolamento citato dispone infatti, da un lato, che è alla Commissione che compete di sospendere, ridurre o sopprimere il contributo del Fondo quando non viene utilizzato alle condizioni fissate dalla decisione di approvazione, mentre lo Stato membro interessato viene soltanto invitato a presentare le proprie osservazioni, e, dall' altro, che le somme versate e non utilizzate alle condizioni fissate dalla decisione di approvazione sono soggette a recupero e lo Stato membro interessato è responsabile soltanto in via sussidiaria del rimborso delle somme indebitamente versate per azioni alle quali si applica la garanzia prevista all' art. 2, n. 2, della decisione 83/516.
48 Le ricorrenti subiscono quindi direttamente gli effetti economici della decisione di riduzione, che le danneggia in quanto esse sono responsabili a titolo principale del rimborso delle somme indebitamente versate (sentenza Paesi Bassi e a./Commissione, citata, punto 50). A tale riguardo, la Commissione ha del resto riconosciuto, in udienza, che essa poteva, ove necessario, esperire nei confronti delle ricorrenti un' azione diretta al recupero delle controverse somme dinanzi ad un tribunale nazionale.
49 Dalle considerazioni che precedono risulta che la Commissione, la quale assume da sola nei confronti delle ricorrenti la responsabilità giuridica dell' atto impugnato, non poteva adottare la decisione di cui trattasi senza aver previamente messo queste ultime in condizione di far conoscere utilmente il proprio punto di vista in ordine alla riduzione considerata.
50 Orbene, è pacifico tra le parti che le ricorrenti non sono state informate né delle relazioni sulle inchieste della Commissione né delle censure mosse da quest' ultima nei loro confronti, come pure che esse non sono state sentite dalla Commissione prima dell' adozione della controversa decisione, e che il DAFSE, essendo stato invitato dalla Commissione con lettera 14 giugno 1991 a presentare le proprie osservazioni, ha reso noto alla stessa, con lettera 8 luglio 1991, senza aver preventivamente interpellato le ricorrenti, la sua intenzione di accettare la decisione che la Commissione si accingeva ad adottare nei confronti delle medesime.
51 Stando così le cose, si deve ritenere che la decisione controversa è stata adottata in violazione dei diritti di difesa delle ricorrenti".
15 Dopo aver altresì constatato che né la decisione controversa né le relazioni conclusive delle missioni rispondevano alle prescrizioni dell' art. 190 del Trattato in materia di motivazione (punto 52), il Tribunale ha annullato la decisione controversa.
16 Nel suo ricorso avverso la sentenza del Tribunale la Commissione chiede, in primo luogo, alla Corte di annullare i punti 2 e 3 del dispositivo della sentenza impugnata, con i quali il Tribunale ha annullato la decisione controversa condannando la Commissione stessa a pagare le spese, in secondo luogo, di rinviare la causa dinanzi al Tribunale perché esso statuisca sul quarto motivo fatto valere dalle altre parti del presente procedimento nel loro ricorso dinanzi al Tribunale e fondato su un errore manifesto di valutazione e, in terzo luogo, di riservare le spese.
17 A sostegno del suo ricorso avverso la sentenza del Tribunale la Commissione fa valere che il Tribunale ha commesso errori di diritto dichiarando, nella sentenza impugnata, che
° la procedura seguita nell' adottare la decisione controversa ha violato i diritti della difesa delle altre parti del presente procedimento,
° la decisione della Commissione è viziata da carenza di motivazione e non soddisfa le prescrizioni dell' art. 190 del Trattato.
18 Nel suo primo motivo, la Commissione contesta al Tribunale il fatto di aver commesso un errore di diritto dichiarando che essa non poteva adottare la decisione controversa senza aver previamente dato alle altre parti del presente procedimento la possibilità di far conoscere utilmente il loro punto di vista sulla riduzione del contributo finanziario. Essa fa valere al riguardo tre argomenti.
19 Anzitutto, la Commissione sostiene che le altre parti del presente procedimento non possono vedersi riconosciuto alcun diritto di essere previamente sentite a causa del modo in cui sono strutturate l' amministrazione e la gestione del Fondo. In secondo luogo, la decisione controversa non infliggerebbe alcuna sanzione alle altre parti del presente procedimento. In terzo luogo, l' amministrazione del Fondo renderebbe in pratica estremamente difficile la consultazione diretta dei beneficiari di tale Fondo da parte della Commissione.
20 Per il resto, la Commissione sostiene che, in ogni caso, le altre parti del presente procedimento sono già state informate, attraverso una lettera ricevuta dal DAFSE il 19 ottobre 1990, dei dubbi e dei sospetti che essa nutriva quanto al rispetto delle condizioni di concessione previste dalla decisione di approvazione.
Sull' esistenza di un diritto di essere sentiti a favore delle altre parti del presente procedimento
21 Occorre ricordare che il rispetto dei diritti della difesa in qualsiasi procedimento promosso nei confronti di una persona e che possa sfociare in un atto per essa lesivo costituisce un principio fondamentale del diritto comunitario e dev' essere garantito anche in mancanza di qualsiasi norma riguardante il procedimento di cui trattasi (v., in particolare, sentenze 29 giugno 1994, causa C-135/92, Fiskano/Commissione, Racc. pag. I-2885, punto 39, e 12 febbraio 1992, cause riunite C-48/90 e C-66/90, Paesi Bassi e a./Commissione, Racc. pag. I-566, punto 44). Tale principio impone che i destinatari di decisioni che pregiudichino in maniera sensibile i loro interessi siano messi in condizione di far conoscere utilmente il proprio punto di vista.
22 Con il suo primo argomento, la Commissione sostiene che le altre parti del presente procedimento non erano interessate dal procedimento sfociato nella decisione controversa e che esse non possono quindi far legittimamente valere il principio di cui sopra. A differenza dello Stato membro interessato, le altre parti del presente procedimento non svolgerebbero un ruolo centrale e importante nel procedimento di finanziamento e di sorveglianza delle azioni di formazione; per giunta, esse avrebbero rapporti diretti solo con lo Stato membro, che sarebbe l' interlocutore unico del Fondo. I rapporti finanziari si instaurerebbero così, da un lato, fra la Commissione e lo Stato membro interessato e, dall' altro, fra tale Stato membro e l' ente beneficiario del contributo finanziario conformemente alla sentenza 15 marzo 1984, causa 310/81, EISS/Commissione (Racc. pag. 1341, punto 15).
23 Tale argomento non può essere accolto.
24 Occorre rilevare che il procedimento sfociato nella decisione controversa è stato avviato nei confronti delle altre parti del presente procedimento ai sensi della giurisprudenza citata al punto 21 della presente sentenza. Infatti, malgrado il ruolo centrale svolto dallo Stato membro interessato nel sistema instaurato dal regolamento n. 2950/83, le altre parti del presente procedimento sono state direttamente chiamate in causa nell' ambito del procedimento di indagine che ha portato alla decisione controversa.
25 Al riguardo, occorre osservare che il 25 novembre 1988, la sezione "controllo" del Fondo ha suggerito di procedere ad un riesame del fascicolo attraverso controlli effettuati presso due delle altre parti del presente procedimento, ossia la Lisrestal e la GTI. Sono tali controlli che hanno consentito di accertare diverse irregolarità nella gestione finanziaria del contributo e che sono stati all' origine della decisione controversa.
26 D' altro canto, come il Tribunale ha stabilito al punto 45 della sentenza impugnata, la decisione controversa, benché indirizzata alle sole autorità portoghesi, designa nominativamente ed esplicitamente le altre parti del presente procedimento in quanto beneficiarie dirette del contributo concesso.
27 Questa posizione è corroborata dall' art. 6, n. 2, del regolamento n. 2950/83, ai sensi del quale le somme versate che non sono state utilizzate alle condizioni fissate dalla decisione di approvazione vengono recuperate e lo Stato membro interessato è responsabile solo in via sussidiaria del rimborso delle somme indebitamente versate qualora si tratti di azioni di cui esso garantisce il buon esito a norma dell' art. 2, n. 2, della decisione 83/516.
28 Giustamente quindi il Tribunale, al punto 47 della sentenza impugnata, ha dichiarato che dalle disposizioni del regolamento n. 2950/83 risulta che, pur essendo lo Stato membro l' unico interlocutore del Fondo, si instaura un rapporto diretto tra la Commissione e il beneficiario del contributo.
29 Occorre aggiungere che, benché una decisione di sospensione, di riduzione o di soppressione di un contributo comunitario possa talora riflettere un apprezzamento e una valutazione operati dalle autorità nazionali competenti, è però la Commissione che, conformemente all' art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, prende la decisione finale ed assume da sola, nei confronti dei beneficiari, la responsabilità giuridica di tale decisione.
30 D' altro canto, la circostanza che, in forza di tale disposizione, lo Stato membro interessato debba essere previamente consultato prima che la Commissione adotti una decisione di sospensione, di riduzione o di soppressione non consente di concludere per la non applicazione di un principio di diritto comunitario così fondamentale come quello che garantisce a ciascuna persona il diritto di essere sentita prima che venga adottata una decisione che possa arrecarle pregiudizio.
31 Con il suo secondo argomento, la Commissione fa valere che la decisione controversa non infligge alcuna sanzione né alcuna penale alle altre parti del presente procedimento. Essa sarebbe soltanto il corollario amministrativo della decisione con cui la Commissione ha approvato il contributo finanziario e ha esposto i criteri ai quali esso era soggetto.
32 Tale argomento non può essere accolto.
33 Come il Tribunale ha affermato, la decisione litigiosa priva le altre parti del presente procedimento dell' intero contributo loro inizialmente concesso. Esse subiscono così direttamente le conseguenze economiche della decisione controversa che le pregiudica sul piano patrimoniale in quanto sono tenute, in via principale, alla restituzione delle somme indebitamente versate, e ciò entro un termine di quindici giorni a far data dalla ricezione delle lettere del 24 aprile 1992 e del 7 maggio 1992, indirizzate loro dal DAFSE, che le informavano dell' adozione della decisione controversa da parte della Commissione.
34 E' quindi giocoforza constatare che la decisione pregiudica, in maniera sensibile, gli interessi delle altre parti del presente procedimento.
35 Con il suo terzo argomento, la Commissione sostiene che, in pratica, l' amministrazione del Fondo rende estremamente difficile la consultazione diretta dei beneficiari di quest' ultimo da parte della Commissione. Fin dalla domanda di contributo iniziale, la Commissione affiderebbe interamente allo Stato membro il compito di amministrare i progetti approvati. Ammettere che, nel caso di specie, essa avrebbe dovuto consultare le altre parti del presente procedimento modificherebbe il sistema di amministrazione del Fondo in vigore.
36 Neppure tale argomento può essere accolto.
37 Anzitutto, un argomento di ordine pratico non può, da solo, giustificare la violazione di un principio fondamentale come il rispetto del diritto alla difesa.
38 In secondo luogo, dall' art. 5, n. 5, del regolamento n. 2950/83 risulta che la Commissione conosce l' identità delle imprese beneficiarie essendo essa tenuta ad informare tutte le parti interessate al momento dell' esecuzione del pagamento.
Sull' applicazione del diritto di essere sentiti dalla Commissione
39 La Commissione ritiene che a torto il Tribunale non abbia tenuto conto del fatto che le altre parti del presente procedimento avevano già avuto conoscenza dei dubbi e dei sospetti giustificati che la Commissione nutriva in ordine al rispetto delle condizioni di concessione previste dalla decisione di approvazione. Infatti, le altre parti del presente procedimento avrebbero ricevuto dal DAFSE una lettera in data 19 ottobre 1990 che avrebbe esposto tali dubbi e tali sospetti. Se avessero avuto argomenti sostanziali in grado di dissiparli, esse avrebbero potuto farli conoscere al DAFSE, che li avrebbe trasmessi alla Commissione.
40 Occorre ricordare che la Corte può esaminare un motivo del genere solo nei limiti in cui esso tende a contestare la valutazione operata dal Tribunale sul tenore e sulla formulazione delle lettere del 19 ottobre 1990 (sentenza 16 giugno 1994, causa C-39/93 P, SFEI e a./Commissione, Racc. pag. I-2681, punto 26).
41 Ora, risulta chiaramente che tali lettere non contengono alcuna spiegazione in ordine ai dubbi e ai sospetti nutriti dalla Commissione a tale data. Con esse il DAFSE si limitava ad informare le altre parti del presente procedimento del fatto che era stata effettuata una missione di controllo della Comunità al fine di verificare la regolarità e la legittimità di tali azioni e precisava che la Commissione non aveva ancora preso alcuna decisione definitiva.
42 Ne consegue che le lettere del 19 ottobre 1990 non erano tali da rendere noti alle altre parti del presente procedimento i dubbi e i sospetti nutriti dalla Commissione.
43 Si deve pertanto constatare che il Tribunale poteva concludere che la decisione controversa era stata adottata in violazione del diritto alla difesa delle altre parti del presente procedimento.
44 Il primo motivo deve quindi essere respinto.
45 Dato che la violazione, così accertata, del diritto alla difesa comporta l' annullamento della decisione controversa, non occorre esaminare il secondo motivo fatto valere dalla Commissione e relativo ad una carenza di motivazione.
46 Alla luce di quanto precede, il ricorso dev' essere respinto nel suo complesso.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
47 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento d' impugnazione in forza dell' art. 118 dello stesso regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese. La Commissione è rimasta soccombente e dev' essere quindi condannata alle spese del presente procedimento.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE (Sesta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Il ricorso è respinto.
2) La ricorrente è condannata alle spese.