CELEX: 62009CJ0517
Directiva 89/552/CEE
Serviços de radiodifusão televisiva
Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel
Conceito de órgão jurisdicional nacional na acepção do artigo 267.º TFUE
Incompetência do Tribunal de Justiça

O pedido de decisão prejudicial tem por objecto a interpretação do artigo 1.°, alínea c), da Directiva 89/552/CEE do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 3 de Outubro de 1989, relativa à coordenação de certas disposições legislativas, regulamentares
e administrativas dos Estados‑Membros respeitantes à oferta de serviços de comunicação social audiovisual (Directiva «Serviços
de Comunicação Social Audiovisual») (JO L 298, p. 23), conforme alterada pela Directiva 2007/65/CE do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 11 de Dezembro de 2007 (JO L 332, p. 27, a seguir «Directiva 89/552»).
Este pedido foi apresentado pelo Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel de la Communauté
française de Belgique (Colégio de Autorização e de Fiscalização do Conselho Superior do Audiovisual da Comunidade Francesa
da Bélgica) no âmbito de um processo relativo à RTL Belgium SA (a seguir «sociedade RTL Belgium»), suspeita de ter infringido
a regulamentação nacional em matéria de televendas.

Quadro jurídico

Direito da União
O artigo 1.°, alíneas c) e d), da Directiva 89/552 contém as seguintes definições:
«c)      ‘Responsabilidade editorial’, o exercício de um controlo efectivo tanto sobre a selecção de programas como sobre a sua organização,
quer sob a forma de grelha de programas, no caso das emissões televisivas, quer sob a forma de catálogo, no caso dos serviços
de comunicação social audiovisual a pedido. A responsabilidade editorial não implica necessariamente uma responsabilidade
jurídica, nos termos do direito nacional, pelos conteúdos ou serviços fornecidos;
d)      ‘Fornecedor de serviços de comunicação social’, a pessoa singular ou colectiva que tem responsabilidade editorial pela escolha
do conteúdo audiovisual do serviço de comunicação social audiovisual e determina o modo como é organizado».
O artigo 2.°, n.
os
1, 2, alínea a), e 3, alíneas a) e b), desta directiva dispõe:
«1.      Cada Estado‑Membro deve assegurar que todos os serviços de comunicação social audiovisual prestados por fornecedores de serviços
de comunicação social sob a sua jurisdição respeitem as regras da ordem jurídica aplicável aos serviços de comunicação social
audiovisual destinados ao público nesse Estado‑Membro.
2.      Para efeitos da presente directiva, os fornecedores de serviços de comunicação social sob a jurisdição de um Estado‑Membro
são:
a)      Os estabelecidos nesse Estado‑Membro, nos termos do n.° 3; […]
[…]
3.      Para efeitos da presente directiva, considera‑se que um fornecedor de serviços de comunicação social se encontra estabelecido
num Estado‑Membro nos seguintes casos:
a)      Se o fornecedor do serviço de comunicação social tiver a sua sede social nesse Estado‑Membro e as decisões editoriais relativas
ao serviço de comunicação social audiovisual forem tomadas nesse Estado‑Membro;
b)      Se o fornecedor de serviços de comunicação social tiver a sua sede social num Estado‑Membro, mas as decisões editoriais relativas
ao serviço de comunicação social audiovisual forem tomadas noutro Estado‑Membro, considera‑se que esse fornecedor se encontra
estabelecido no Estado‑Membro em que uma parte significativa do pessoal implicado na realização da actividade de fornecimento
de serviços de comunicação social audiovisual exerce as suas funções. Se uma parte significativa do pessoal implicado na realização
da actividade de prestação do serviço de comunicação social audiovisual exercer as suas funções em ambos os Estados‑Membros,
considera‑se que o fornecedor do serviço de comunicação social se encontra estabelecido no Estado‑Membro onde se situa a sua
sede social. Se uma parte significativa do pessoal implicado na realização da actividade de prestação do serviço de comunicação
social audiovisual não exercer as suas funções em nenhum desses Estados‑Membros, considera‑se que o fornecedor do serviço
de comunicação social se encontra estabelecido no Estado‑Membro onde iniciou a sua actividade, de acordo com a lei desse Estado‑Membro,
desde que mantenha uma relação efectiva e estável com a economia desse mesmo Estado‑Membro».

Direito nacional
O Decreto coordenado sobre os serviços de comunicação social audiovisual (décret coordonné sur les services de médias audiovisuels)
foi publicado no
Moniteur belge
de 24 de Julho de 2009 (a seguir «decreto»).
O artigo 1.°, pontos 16, 46 e 57, do decreto contém as seguintes definições:
«16)      Editor de serviços: a pessoa singular ou colectiva que tem responsabilidade editorial pela escolha do conteúdo do serviço
de comunicação social audiovisual e determina o modo como é organizado;
[…]
46)      Responsabilidade editorial: o exercício de um controlo efectivo tanto sobre a selecção de programas como sobre a sua organização,
quer sob a forma de grelha cronológica de programas, no caso de serviços lineares, quer sob a forma de catálogo no caso de
serviços não lineares;
[…]
57)      Televendas: a oferta directa difundida ao público, sob a forma de programas ou de
spots
, com vista ao fornecimento de produtos ou serviços, incluindo bens imóveis, direitos e obrigações, a troco de pagamento».
De acordo com o artigo 2.°, n.° 3, do decreto:
«Estão sujeitos à jurisdição da Comunidade Francesa os editores de serviços:
1)      Que estejam estabelecidos na Região de língua francesa;
2)      Que estejam estabelecidos na Região bilingue de Bruxelas‑Capital e cujas actividades estejam exclusivamente relacionadas com
a Comunidade Francesa.»
O artigo 31.°, n.° 6, do decreto enuncia:
«[…] a duração da difusão de televendas é fixada pelo Governo, não podendo exceder três horas por dia, redifusões incluídas.»
O artigo 133.° do decreto dispõe:
«É criado um Conselho Superior do Audiovisual da Comunidade Francesa da Bélgica, que é uma autoridade administrativa independente
com personalidade jurídica e está encarregada da regulação do sector do audiovisual na Comunidade Francesa […]»
O artigo 134.° do decreto prevê que o Conseil supérieur de l’audiovisuel é composto por dois Colégios, a saber, o Colégio
Consultivo e o Colégio de Autorização e de Fiscalização, por uma Mesa e pelo Secretariado de Instrução.
Nos termos do artigo 136.°, n.° 1, do decreto, o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel
tem nomeadamente por missão:
«1)      registar as declarações dos editores de serviços e autorizar alguns editores de serviços, com excepção das televisões locais
e da [Radio‑Télévision belge de la Communauté française de Belgique];
2)      autorizar a utilização de radiofrequências;
[…]
12)      declarar quaisquer violações às leis, aos decretos e aos regulamentos em matéria de audiovisual e quaisquer incumprimentos
das obrigações decorrentes de uma convenção celebrada entre a Comunidade Francesa e um editor de serviços ou um distribuidor
de serviços, do contrato de gestão da [Radio‑Télévision belge de la Communauté française de Belgique] da convenção celebrada
entre o Governo e cada uma das televisões locais, bem como dos compromissos assumidos no âmbito de uma resposta ao convite
à apresentação de propostas referidos no presente decreto».
O artigo 139.°, n.° 1, do decreto precisa a composição do Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel.
Este artigo tem a seguinte redacção:
«Para além dos [quatro] membros da Mesa a que se refere o artigo 142.°, n.° 1, o Colégio de Autorização e de Fiscalização
é composto por seis membros. O seu mandato tem uma duração de quatro anos, renovável. […]
Sem prejuízo das disposições referidas no artigo 142.°, n.° 1, os dez membros são designados nos termos do disposto no artigo
9.° da Lei de 16 de Julho de 1973 que garante a protecção das tendências ideológicas e filosóficas (loi du 16 juillet 1973
garantissant la protection des tendances idéologiques et philosophiques). Dos seis membros referidos no parágrafo anterior,
três são designados pelo Parlamento da Comunidade Francesa. O Governo completa o Colégio de Autorização e de Fiscalização
depois de o Parlamento da Comunidade Francesa ter designado os três primeiros membros.
Os membros do Colégio de Autorização e de Fiscalização são escolhidos entre pessoas reconhecidas pelas suas competências nos
domínios do Direito, do Audiovisual ou da Comunicação.
[…]»
Nos termos do artigo 140.°, n.° 1, do decreto, a Mesa do Conseil supérieur de l’audiovisuel, que é composta pelo presidente
assim como pelo primeiro, segundo e terceiro vice‑presidentes do referido Conseil, representa este último em juízo e face
a terceiros. Segundo o n.° 3 do mesmo artigo, a Mesa recruta o pessoal do Conselho Superior do Audiovisual. Recruta, nomeadamente,
os conselheiros e os adidos ao Secretariado de Instrução após parecer do secretário de instrução.
Nos termos do artigo 142.°, n.° 1, do decreto, os quatro membros da Mesa são nomeados pelo governo.
Segundo o artigo 143.° do decreto, o Secretariado de Instrução recebe as queixas destinadas ao Conseil supérieur de l’audiovisuel
e instrui os processos. Pode também por sua iniciativa dar início a uma instrução. Este artigo enuncia, por outro lado, que
o Secretariado de Instrução é dirigido pelo secretário de instrução sob a autoridade da Mesa.
O artigo 161.° do decreto enuncia as regras processuais que o Secretariado de Instrução e o Collège d’autorisation et de contrôle
du Conseil supérieur de l’audiovisuel devem aplicar em caso de queixa ou de factos susceptíveis de constituírem, nomeadamente,
uma violação das leis, dos decretos e dos regulamentos em matéria de audiovisual. O seu n.° 1 prevê, em especial, o seguinte:
«[…] o Secretariado de Instrução dá início a uma investigação e pronuncia‑se sobre a admissibilidade do processo.
Se o processo for admissível, o Secretariado de Instrução assegura a respectiva instrução. O Secretariado de Instrução pode
arquivar o processo sem proceder a mais diligências.
[…]
O Colégio de Autorização e de Fiscalização pode avocar as decisões, tomadas pelo Secretariado de Instrução, de inadmissibilidade
e de arquivamento do processo sem proceder a mais diligências.
O relatório de instrução é remetido ao Colégio de Autorização e de Fiscalização. [...]»
Nos termos do artigo 161.°, n.
os
2 a 4, o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel notifica as suas acusações e o relatório
de instrução ao infractor, dispondo este do prazo de um mês para consultar o processo e para apresentar as suas observações
escritas. O infractor é convidado a comparecer. O referido Collège pode ouvir qualquer pessoa que possa contribuir de forma
útil para a sua investigação. Profere uma decisão fundamentada nos sessenta dias que se seguem ao encerramento dos debates.

Factos do processo principal e questão prejudicial
Em 8 de Outubro de 2009, uma telespectadora apresentou ao Secretariado de Instrução uma queixa assinalando a este último que
o serviço RTL Belgium tinha, alguns dias antes, difundido um programa de televendas durante 7 horas ao longo do mesmo dia
quando o limite legal é de 3 horas.
Depois de ter verificado que o limite autorizado tinha sido ultrapassado, o Secretariado de Instrução enviou uma carta à sociedade
RTL Belgium, estabelecida na Bélgica, para que esta apresentasse os seus eventuais comentários.
Esta sociedade respondeu que, em sua opinião, o Secretariado de Instrução não é competente para proceder a uma instrução que
lhe diga respeito, porquanto não é esta sociedade, mas a sua sociedade‑mãe CLT‑UFA, estabelecida no Luxemburgo, que é o fornecedor
do serviço RTL Belgium.
O Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel coloca a questão de saber quem, de entre as
autoridades belgas e as autoridades luxemburguesas, é competente para fiscalizar o serviço RTL Belgium. Se, como sustenta
o Secretariado de Instrução, a sociedade RTL Belgium for o fornecedor do serviço RTL Belgium, o referido Collège considera
que é competente uma vez que esta sociedade tem a sua sede social na Bélgica e que, segundo o referido Secretariado, é na
Bélgica que as suas decisões editoriais são tomadas.
A decisão de reenvio contém, nomeadamente, as seguintes informações sobre a sociedade RTL Belgium e a sua sociedade‑mãe CLT‑UFA.
As autoridades belgas concederam desde 1987 à sociedade RTL Belgium autorizações sucessivas para editar serviços de radiodifusão
televisiva, nomeadamente o serviço RTL Belgium. A última autorização concedida a este serviço caducou em 31 de Dezembro de
2005. A sociedade RTL Belgium não requereu a sua renovação pelo facto de o serviço em causa ter passado a ser efectuado a
partir do Luxemburgo pela CLT‑UFA.
A CLT‑UFA, que controla actualmente a sociedade RTL Belgium em 66%, obteve das autoridades luxemburguesas uma concessão para
o mesmo serviço a partir de 1995.
Por decisão de 29 de Novembro de 2006, o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel considerou
que a sociedade RTL Belgium difundia sem autorização serviços de que a CLT‑UFA era o editor, nomeadamente o serviço RTL Belgium,
em violação da regulamentação belga relativa à radiodifusão e condenou‑a numa coima de 500 000 euros. A sociedade RTL Belgium
interpôs recurso de anulação desta decisão para o Conseil d’État (Bélgica), que, por meio de acórdão de 15 de Janeiro de 2009,
julgou o recurso procedente e anulou a referida decisão.
O Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel alega que, nesse acórdão, o Conseil d’État considerou
que a situação de dupla autorização, que durou até 2005, além de violar a regra segundo a qual só um Estado‑Membro tem jurisdição
sobre um organismo de radiodifusão pode colocar entraves à livre circulação de serviços na União Europeia. Nestas condições,
o Conseil d’État considerou que não era pertinente saber quem, de entre a CLT‑UFA e a sociedade RTL Belgium, possuía a qualidade
de editor de serviços segundo a terminologia do decreto, ou de fornecedor de serviços segundo a terminologia da Directiva
89/552.
No entanto, o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel considera que esta questão é pertinente
no âmbito do processo principal, tendo em conta o novo quadro jurídico aplicável na Bélgica desde 2009, que compreende, por
um lado, o decreto e, por outro, um protocolo de cooperação entre o Reino da Bélgica e o Grão‑Ducado do Luxemburgo.
O decreto entrou em vigor em 28 de Março de 2009. Prevê, nomeadamente, uma nova definição do conceito de «responsabilidade
editorial».
O Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel considera que é um órgão jurisdicional na acepção
do artigo 267.° TFUE e que pode, portanto, submeter ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial. Para além da
sua qualificação legal de autoridade administrativa independente, preenche os critérios enunciados pelo Tribunal de Justiça
para caracterizar um órgão jurisdicional na acepção deste artigo.
Foi nestas condições que o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel decidiu submeter ao
Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«O conceito de ‘controlo efectivo tanto sobre a selecção de programas como sobre a sua organização’ inserido no artigo 1.°,
alínea c), da [Directiva 89/552] pode ser interpretado no sentido de que permite considerar que uma sociedade, estabelecida
num Estado‑Membro e autorizada por concessão do governo desse Estado‑Membro a fornecer um serviço de comunicação social audiovisual,
exerce efectivamente esse controlo quando delega a realização e a produção de todos os programas próprios desse serviço, a
comunicação externa em matéria de programação e os serviços financeiros, jurídicos, de recursos humanos, de gestão de infra‑estruturas
e outros serviços relativos ao pessoal, com possibilidade de subdelegação, numa sociedade terceira estabelecida noutro Estado‑Membro,
contra o pagamento de um montante indeterminado correspondente ao total do volume de negócios publicitários realizado com
a difusão desse serviço, quando se verifica que é na sede desta sociedade terceira que se decide e se realiza a grelha dos
programas, as eventuais desprogramações e as alterações de grelha impostas pela actualidade?»

Quanto à competência do Tribunal de Justiça
A título preliminar, há que verificar se o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel constitui
um órgão jurisdicional na acepção do artigo 267.° TFUE e se, por conseguinte, o Tribunal de Justiça é competente para se pronunciar
sobre a questão que lhe foi submetida.

Observações submetidas ao Tribunal
O Reino da Bélgica e a Comissão Europeia consideram que o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel
preenche todos os critérios estabelecidos pela jurisprudência do Tribunal de Justiça para caracterizar um órgão jurisdicional.
A sociedade RTL Belgium, a CLT‑UFA e o Governo luxemburguês consideram, por seu turno, que o critério de independência não
está preenchido.
A sociedade RTL Belgium e a CLT‑UFA sustentam, em primeiro lugar, que o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur
de l’audiovisuel não é suficientemente independente do poder executivo porquanto, nomeadamente, o Governo belga assume um
papel preponderante na nomeação dos seus membros. Estes últimos são, além disso, designados de maneira a ter em conta as tendências
ideológicas e filosóficas, facto que os impede de serem totalmente independentes. Em seguida, não existe separação funcional
entre a instrução e a tomada de decisão. Por último, o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel
não tem a qualidade de terceiro em relação ao eventual queixoso, à audição do qual aquele não está obrigado, nem em relação
ao Secretariado de Instrução que está sujeito à autoridade da Mesa.
O Governo luxemburguês alega que o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel é parte no
litígio e não possui, assim, a independência exigida, como atesta o facto de ser representado no âmbito de um recurso interposto
das suas decisões no Conseil d’État.

Apreciação do Tribunal
Segundo jurisprudência constante, para apreciar se o organismo de reenvio possui a natureza de «órgão jurisdicional» na acepção
do artigo 267.° TFUE, questão que releva unicamente do direito da União, o Tribunal de Justiça tem em conta um conjunto de
elementos, como a origem legal do organismo, a sua permanência, o carácter obrigatório da sua jurisdição, a natureza contraditória
do processo, a aplicação, pelo organismo, das normas de direito, bem como a sua independência (v., designadamente, acórdãos
de 17 de Setembro de 1997, Dorsch Consult, C‑54/96, Colect., p. I‑4961, n.° 23; de 31 de Maio de 2005, Syfait e o., C‑53/03,
Colect., p. I‑4609, n.° 29; e de 14 de Junho de 2007, Häupl, C‑246/05, Colect., p. I‑4673, n.° 16; e despacho de 14 de Maio
de 2008, Pilato, C‑109/07, Colect., p. I‑3503, n.° 22).
Há que examinar, em primeiro lugar, o critério relativo à independência do Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil
supérieur de l’audiovisuel.
Em conformidade com a jurisprudência do Tribunal de Justiça, o conceito de independência, que é inerente à missão de julgar,
implica acima de tudo que a instância em questão tenha a qualidade de terceiro em relação à autoridade que adoptou a decisão
objecto de recurso (acórdãos de 30 de Março de 1993, Corbiau, C‑24/92, Colect., p. I‑1277, n.° 15, e de 19 de Setembro de
2006, Wilson, C‑506/04, Colect., p. I‑8613, n.° 49).
Este conceito comporta dois aspectos. O primeiro aspecto, externo, pressupõe que a instância esteja protegida contra intervenções
ou pressões externas susceptíveis de pôr em risco a independência de julgamento dos seus membros quanto aos litígios que lhes
são submetidos (acórdão Wilson, já referido, n.
os
50 e 51).
O segundo aspecto, interno, está ligado ao conceito de imparcialidade e visa o igual distanciamento em relação às partes no
litígio e aos seus interesses respectivos, tendo em conta o objecto deste (acórdão Wilson, já referido, n.° 52).
Há que constatar que o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel não preenche este critério
de independência.
Com efeito, nem a organização da estrutura do Conseil supérieur de l’audiovisuel e dos órgãos que o compõem nem as missões
que lhes são confiadas permitem que se considere que o referido Collège intervém como terceiro imparcial entre, por um lado,
o presumível infractor e, por outro, a autoridade administrativa responsável por controlar o sector do audiovisual.
Relativamente à organização da estrutura do Conseil supérieur de l’audiovisuel, há que começar por referir que a Mesa do referido
Conseil é composta por quatro membros, a saber, o presidente, o primeiro, segundo e terceiro vice‑presidentes deste. Em seguida,
estes últimos são também membros do Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel do qual constituem
uma parte significativa, a saber, quatro dos seus dez membros.
No que respeita às missões confiadas aos diferentes órgãos du Conseil supérieur de l’audiovisuel, resulta do decreto que,
nesta autoridade administrativa, o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel está encarregado
de fiscalizar o cumprimento, por parte dos editores de serviços de meios de comunicação social em causa, das regras relativas
ao audiovisual e de aplicar sanções em caso de eventuais infracções. Para levar a cabo esta tarefa, baseia‑se no trabalho
do Secretariado de Instrução, que é dirigido pelo secretário de instrução sob a autoridade da Mesa.
Há que constatar que o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel, órgão decisório, tem,
por intermédio da Mesa, uma ligação funcional com o referido Conseil, considerado no seu todo, bem como com o Secretariado
de Instrução, que apresenta as propostas com base nas quais decide. Daqui resulta que, quando adopta uma decisão, o Collège
d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel não se distingue do órgão administrativo de fiscalização,
o qual pode assemelhar‑se a uma parte no âmbito de um processo em matéria de audiovisual (v., por analogia, acórdão Syfait
e o., já referido, n.° 33).
Esta constatação é além disso corroborada pelo facto de a Mesa representar o Conseil supérieur de l’audiovisuel em juízo e
face a terceiros.
Daqui resulta que, quando toma a decisão controvertida, o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel
não tem a qualidade de terceiro em relação aos interesses em causa e, por conseguinte, não possui a imparcialidade exigida
relativamente ao eventual infractor, no presente caso, a sociedade RTL Belgium, para constituir um órgão jurisdicional na
acepção do artigo 267.° TFUE.
Deste modo, não há que analisar se o Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil supérieur de l’audiovisuel preenche
os restantes critérios que permitem apreciar se um organismo de reenvio tem a natureza de um «órgão jurisdicional» na acepção
do artigo 267.° TFUE.
Nestas condições, o Tribunal de Justiça não é competente para responder à questão submetida.

Quanto às despesas
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações
ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Sexta Secção) declara:
O Tribunal de Justiça não é competente para responder à questão submetida pelo Collège d’autorisation et de contrôle du Conseil
supérieur de l’audiovisuel na sua decisão de 3 de Dezembro de 2009.
Assinaturas
*
Língua do processo: francês.