CELEX: 62001CJ0024
Recurso de decisão do Tribunal de Primeira Instância
Assistência urgente da Comunidade aos Estados da ex-União Soviética
Concurso
Liberdade de concorrência
Audição de testemunhas

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Através de duas petições apresentadas na Secretaria do Tribunal de Justiça em 19 de Janeiro de 2001, a sociedade Glencore Grain Ltd, anteriormente Richco Commodities Ltd (a seguir «Glencore»), e a Compagnie Continentale (France) SA (a seguir «Compagnie Continentale» interpuseram recurso, nos termos do artigo 49.° do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça, do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 8 de Novembro de 2000, Dreyfus e o./Comissão (T-485/93, T-491/93, T-494/93 e T-61/98, Colect., p. II-3659, a seguir «acórdão recorrido»), pelo qual este negou provimento ao recurso destinado, por um lado, a obter a declaração de anulação da decisão da Comissão de 1 de Abril de 1993 relativa à recusa em aprovar os aditamentos aos contratos que as recorrentes tinham celebrado com a Exportkhleb (a seguir «decisão impugnada») e, por outro, à indemnização dos danos pretensamente causados por aquela decisão.
2 Por despacho do presidente da Quinta Secção do Tribunal de Justiça de 31 de Maio de 2002, os processos C-24/01 P e C-25/01 P foram apensos para efeitos de uma eventual fase oral e do acórdão.
Enquadramento jurídico
3 Em 16 de Dezembro de 1991, o Conselho adoptou a Decisão 91/658/CEE relativa à concessão de um empréstimo a médio prazo à União Soviética e suas repúblicas (JO L 362, p. 89).
4 Nos termos do artigo 1.° , n.° 1, desta decisão:
«A Comunidade concede à URSS e suas repúblicas um empréstimo a médio prazo num montante máximo em capital de 1 250 milhões de ecus, em três parcelas sucessivas, com uma duração máxima de três anos, a fim de permitir a importação de produtos agrícolas e alimentares e de material médico [...]»
5 O artigo 2.° da Decisão 91/658 dispõe:
«Para efeitos do disposto no artigo 1.° , a Comissão tem poderes para contrair empréstimos, em nome da Comunidade Económica Europeia, no montante dos recursos necessários a colocar à disposição da URSS e suas repúblicas sob a forma de um empréstimo.»
6 O artigo 3 da referida decisão prevê:
«O empréstimo previsto no artigo 2.° será gerido pela Comissão.»
7 Além disso, o artigo 4.° , n.os 1 e 3, da mesma decisão enuncia:
«1. A Comissão tem poderes para negociar com as autoridades da URSS e suas repúblicas [...] as condições económicas e financeiras inerentes à concessão do empréstimo [...], bem como as modalidades de disponibilização dos financiamentos e as garantias necessárias para assegurar o reembolso do empréstimo.
[...]
3. A importação dos produtos cujo financiamento é assegurado pelo empréstimo efectuar-se-á aos preços do mercado mundial. A liberdade de concorrência deverá ser garantida aquando da aquisição e da entrega dos produtos, que deverão satisfazer as normas de qualidade internacionalmente reconhecidas.»
8 Em 9 de Julho de 1992, a Comissão adoptou o Regulamento (CEE) n.° 1897/92, que estabelece normas de execução relativas à concessão de um empréstimo a médio prazo à União Soviética e suas repúblicas previstas na Decisão 91/658 (JO L 191, p. 22).
9 Nos termos do artigo 2.° do referido regulamento:
«Os contratos de empréstimo serão celebrados com base nos acordos concluídos entre as repúblicas e a Comissão, que incluirão como condições para o pagamento do empréstimo as exigências constantes dos artigos 3.° a 7.° »
10 O artigo 4.° do Regulamento n.° 1897/92 dispõe:
«1. Apenas serão financiados pelos empréstimos as aquisições e os fornecimentos ao abrigo dos contratos que a Comissão reconheça cumprirem o disposto na Decisão 91/658/CEE e nos acordos referidos no artigo 2.°
2. Os contratos serão apresentados pelas repúblicas ou pelos seus agentes financeiros à Comissão para reconhecimento.»
11 O artigo 5.° do Regulamento n.° 1897/92 enuncia as condições a que está sujeito o reconhecimento de conformidade dos contratos previsto no artigo 4.° deste. Entre estas condições, estão as mencionadas nos n.os 1 e 2, redigidas da seguinte forma:
«1. O contrato será adjudicado na sequência de um processo que garanta a livre concorrência entre os preponentes. Para o efeito, os organismos das repúblicas responsáveis pelas aquisições procurarão obter, aquando da selecção das empresas fornecedoras na Comunidade, pelo menos, três propostas de empresas independentes [...].
2. O contrato proporcionará as condições de aquisição mais favoráveis em relação ao preço normalmente obtido nos mercados internacionais.»
12 Em 9 de Dezembro de 1992, a Comunidade Económica Europeia, a Federação da Rússia, agindo na qualidade de sucessora da União Soviética e das suas repúblicas, e o seu agente financeiro, o Vnesheconombank (a seguir «VEB»), assinaram, em aplicação do Regulamento n.° 1897/92, um «Memorandum of Understanding» (a seguir «acordo-quadro»), com base no qual a Comunidade concederia à Federação da Rússia o empréstimo instituído pela Decisão 91/658. Assim, foi previsto que a Comunidade, na sua qualidade de mutuante, concederia ao VEB, na sua qualidade de mutuário, sob a garantia da Federação da Rússia, um empréstimo a médio prazo no valor de 349 milhões de ecus, com a duração máxima de três anos.
13 O ponto 6 do acordo-quadro dispõe:
«O montante do empréstimo, deduzidas as comissões e os encargos suportados pela CEE, será entregue ao mutuário e afectado, em conformidade com as cláusulas e as condições do contrato de empréstimo, exclusivamente à cobertura de créditos documentários irrevogáveis abertos pelo mutuário, segundo os modelos em uso internacionalmente, nos termos de contratos de fornecimento, desde que esses contratos e créditos documentários tenham sido reconhecidos pela Comissão das Comunidades Europeias conformes à decisão do Conselho de 16 de Dezembro de 1991 e ao presente acordo-quadro.»
14 O ponto 7 enuncia as condições de que depende o reconhecimento da conformidade do contrato. Aí se esclarece, designadamente, que os fornecedores são escolhidos por organismos russos designados para esse efeito pelo Governo da Federação da Rússia.
15 Em 9 de Dezembro de 1992, a Comissão e o VEB assinaram o contrato de empréstimo previsto pelo Regulamento n.° 1897/92 e o acordo-quadro (a seguir «contrato de empréstimo»). Este contrato define precisamente o mecanismo de desembolso do empréstimo. Estipula, no artigo 5.° , 1), alínea a), que o pedido de aprovação dirigido pelo VEB à Comissão deve ser feito, nomeadamente, sob a forma do modelo junto em anexo 2-A ao contrato. Do referido anexo resulta que o VEB deve juntar ao pedido, por um lado, cópia do contrato de fornecimento e, por outro, três convites de apresentação de propostas dirigidos a empresas independentes e feitos antes da conclusão do contrato, e ainda as respostas àqueles convites.
16 Em 15 de Janeiro de 1993, em conformidade com o disposto no artigo 2.° da Decisão 91/658, a Comissão celebrou, na qualidade de mutuário, em nome da Comunidade, um contrato de empréstimo com um consórcio de bancos liderados pelo Crédit Lyonnais.
O contexto factual
17 A Glencore e a Compagnie Continentale, sociedades comerciais internacionais, foram contactadas, juntamente com outras companhias, no quadro de um pedido de apresentação de propostas informal organizado pela sociedade Exportkhleb, sociedade estatal encarregada pela Federação da Rússia de negociar as aquisições de trigo.
18 Por contratos celebrados em 27 e 28 de Novembro de 1992 (a seguir «contratos»), as recorrentes e a Exportkhleb acordaram que a quantidade de trigo a fornecer e o preço. Nos termos destes contratos, a mercadoria deveria ser embarcada nos meses de Janeiro e Fevereiro de 1993.
19 Além disso, no acórdão recorrido apurou-se o seguinte:
«8 Após a assinatura do contrato de mútuo, o VEB pediu à Comissão a aprovação de cada um dos contratos celebrados entre a Exportkhleb e as recorrentes.
9 Após ter obtido das recorrentes determinadas informações complementares indispensáveis, nomeadamente sobre a taxa de câmbio ecus/USD, que não tinha sido fixada nos contratos, a Comissão deu o seu acordo, em 27 de Janeiro de 1993, sob a forma de notas de confirmação enviadas ao VEB.
10 Segundo as recorrentes, as cartas de crédito com base nas quais o financiamento deveria ser feito apenas ficaram operacionais no decurso da segunda quinzena de Fevereiro de 1993, ou seja, apenas alguns dias antes do fim do período de embarque previsto nos contratos.
11 Ora, se uma parte importante da mercadoria tinha sido entregue ou estava a ser embarcada, era evidente, no entender das recorrentes, que a totalidade das mercadorias não poderia ser entregue antes do fim de Fevereiro de 1993.
12 Por [telex] de 19 de Fevereiro de 1993, a Exportkhleb convocou os exportadores para uma reunião em Bruxelas, que se realizou em 22 e 23 de Fevereiro de 1993. No decurso desta reunião, a Exportkhleb pediu aos exportadores que fizessem novas ofertas de preços para o fornecimento do que ela chamava o saldo previsível, isto é, as quantidades que razoavelmente se poderia esperar não serem entregues antes de 28 de Fevereiro de 1993. Segundo as recorrentes, a cotação do trigo no mercado mundial aumentou consideravelmente entre Novembro de 1992, data em que tinham sido feitos os contratos de venda, e Fevereiro de 1993, data das novas negociações.
13 Na sequência da referida reunião de Bruxelas, as recorrentes acordaram com a Exportkhleb novos fornecimentos de trigo, que deveriam verificar-se antes do fim de Abril de 1993. [...] A Glencore Grain assumiu o compromisso de fornecer 450 000 toneladas de trigo de moagem ao [...] preço [de 155 USD]. Por fim, a Compagnie Continentale (France) ficou encarregada da entrega de 300 000 toneladas de trigo de moagem, das quais 120 000 toneladas, ao preço inicialmente acordado, e 180 000 toneladas, ao de 155 USD, bem como 20 000 toneladas de trigo duro ou de trigo de moagem a este mesmo preço.
14 Segundo as recorrentes, em razão da urgência resultante da gravidade da situação alimentar na Rússia, foi decidido, a pedido da Exportkhleb, formalizar essas alterações por simples aditamentos ao contrato inicial.
15 Em 9 de Março de 1993, a Exportkhleb informou a Comissão de que os contratos assinados com cinco dos seus fornecedores tinham sido alterados e que as entregas a efectuar se fariam ao preço de 155 USD a tonelada (CIF Free Out-portos do Mar Báltico), a converter em ecus à taxa de 1,17418 (ou seja, 132 ecus a tonelada).
16 Por fax de 12 de Março de 1993, o director-geral da Direcção-Geral da Agricultura (DG VI) chamou a atenção da Exportkhleb para o facto de que, atendendo a que o valor máximo dos contratos já fora fixado na nota de confirmação da Comissão e que a totalidade dos créditos disponíveis para o trigo já estava comprometida, a Comissão só poderia aceitar tal pedido se o valor global dos contratos fosse mantido, o que poderia ser obtido graças a uma redução correspondente das quantidades a fornecer. Acrescentou que o pedido de aprovação das alterações só poderia ser tido em consideração pela Comissão se fosse oficialmente apresentado pelo VEB.
17 Segundo as recorrentes, estas informações foram interpretadas como confirmação do acordo de princípio da Comissão, sem prejuízo de uma análise para aprovação formal, uma vez transmitido o processo pelo VEB.
18 Os aditamentos aos contratos foram então formalmente concluídos, ainda que ficticiamente datados de 22 de Fevereiro de 1993, data da reunião de Bruxelas. Se o preço por tonelada não foi alterado em relação ao anunciado em 9 de Março de 1993, os volumes foram adaptados para evitar que o montante total não fosse superior ao inicialmente previsto. As recorrentes retomaram então ou prosseguiram os seus fornecimentos.
19 Os processos que contêm novas ofertas e as alterações aos contratos foram oficialmente transmitidos à Comissão pelo VEB em 22 e 26 de Março de 1993.
20 Por carta de 1 de Abril de 1993, assinada pelo membro da Comissão encarregado dos Assuntos Agrícolas, a Comissão informou o VEB da sua não aprovação das alterações aos contratos iniciais.
21 Nesta carta, o autor comunicava que, após exame das alterações aos contratos celebrados entre a Exportkhleb e certos fornecedores, a Comissão poderia aceitar as referentes ao adiamento das datas de fornecimento e de pagamento. Ao invés, afirmava: [A] extensão dos aumentos de preços é tal que não podemos considerá-los como uma adaptação necessária, mas como uma modificação substancial dos contratos inicialmente negociados. E prosseguia: Efectivamente, o nível actual dos preços no mercado mundial (fim de Março de 1993) não é significativamente diferente do que existia na data em que os preços foram inicialmente acordados (fim de Novembro de 1992). O membro da Comissão lembrava que a necessidade de garantir, por um lado, uma concorrência livre entre fornecedores potenciais e, por outro, as condições de compra mais favoráveis era um dos principais factores determinantes da aprovação dos contratos pela Comissão. Verificando que, no caso vertente, as alterações tinham sido celebradas directamente com as empresas envolvidas, sem concorrência com outros fornecedores, concluía: [A] Comissão não pode aprovar alterações tão importantes através de simples aditamentos aos contratos existentes. Referia igualmente: [S]e se julgasse necessário alterar os preços ou as quantidades, conviria negociar novos contratos que deveriam ser submetidos à Comissão para aprovação, em aplicação do processo completo usual (incluindo a apresentação de, pelo menos, três ofertas).»
O processo no Tribunal de Primeira Instância e o acórdão recorrido
O processo no Tribunal de Primeira Instância
20 Por requerimentos apresentados na Secretaria do Tribunal de Justiça em 5 de Julho e 22 de Junho de 1993, respectivamente, a Glencore e a Compagnie Continentale interpuseram um recurso de anulação da decisão impugnada.
21 Por despachos de 27 de Setembro de 1993, o Tribunal de Justiça remeteu os processos ao Tribunal de Primeira Instância, nos termos da Decisão 93/350/Euratom, CECA, CEE do Conselho, de 8 de Junho de 1993, que altera a Decisão 88/591/CECA, CEE, Euratom que institui o Tribunal de Primeira Instância das Comunidades Europeias (JO L 144, p. 21). Os referidos processos foram registados na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância sob os números T-491/93 e T-494/93.
Processo T-491/93
22 Por acórdão de 24 de Setembro de 1996, Richco/Comissão (T-491/93, Colect., p. II-1131), o Tribunal de Primeira Instância julgou inadmissível o pedido de anulação feito pela Glencore e indeferiu a questão prévia de inadmissibilidade suscitada pela Comissão quanto ao pedido de indemnização.
23 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 23 de Dezembro de 1996, a Glencore interpôs recurso do referido acórdão, na parte em que considerava inadmissível o pedido de anulação.
24 Por despacho de 27 de Janeiro de 1997, o Tribunal de Primeira Instância decidiu suspender a fase escrita do processo quanto ao pedido de indemnização, aguardando que fosse proferido o acórdão do Tribunal de Justiça.
25 Por acórdão de 5 de Maio de 1998, Glencore Grain/Comissão (C-403/96 P, Colect., p. I-2405), o Tribunal de Justiça anulou o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, na parte em que julgou inadmissível o pedido de anulação da Glencore, remetendo o processo a este Tribunal para que conhecesse do fundo da questão e reservou para final a decisão quanto às despesas.
Processo T-494/93
26 Por acórdão de 24 de Setembro de 1996, Compagnie Continentale/Comissão (T-494/93, Colect., p. II-1157), o Tribunal de Primeira Instância julgou inadmissível o pedido de anulação feito pela Compagnie Continentale.
27 Por requerimento apresentado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 23 de Dezembro de 1996, a Compagnie Continentale interpôs recurso do referido acórdão, na parte em que considerava inadmissível o pedido de anulação.
28 Por requerimento entregue na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 8 de Abril de 1998, a Compagnie Continentale interpôs novo recurso, pedindo que a Comissão fosse condenada a indemnizar o prejuízo sofrido pela recorrente resultante da decisão impugnada. O processo foi registado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância sob o número T-61/98.
29 Por acórdão de 5 de Maio de 1998, Compagnie Continentale (France)/Comissão (C-391/96 P, Colect., p. I-2377), o Tribunal de Justiça anulou o acórdão do Tribunal de Primeira Instância, na parte em que julgou inadmissível o pedido de anulação da Compagnie Continentale, remetendo os processo a este Tribunal para que conhecesse do fundo da questão e reservou para final a decisão quanto às despesas.
30 As fases escritas dos processos foram reiniciadas no Tribunal de Primeira Instância no estado em que se encontravam, nos termos do n.° 2 do artigo 119.° do Regulamento de Processo deste Tribunal.
31 Nos termos do artigo 50.° do referido Regulamento de Processo, o Tribunal de Primeira Instância decidiu apensar os processos T-485/93, T-491/93, T-494/93 e T-61/98 para efeitos da fase oral e do acórdão.
O acórdão recorrido
Quanto ao pedido de anulação
32 Em apoio do seu recurso de anulação, as recorrentes alegaram três fundamentos que consistem, respectivamente, na violação da Decisão 91/658 e do Regulamento n.° 1897/92, na violação do princípio da protecção da confiança legítima e na violação do dever de fundamentação.
33 Estes três fundamentos foram considerados improcedentes pelo Tribunal de Primeira Instância. Tendo em conta as arguições deduzidas no âmbito dos presentes recursos, apenas os aspectos pertinentes do acórdão recorrido respeitantes ao fundamento baseado na violação da Decisão 91/658 e do Regulamento n.° 1897/92 são reproduzidos a seguir.
34 O Tribunal de Primeira Instância observou a título liminar o que se segue:
«56 As partes estão [...] de acordo em que, entre as condições exigidas pelos diplomas pertinentes para aprovação da Comissão, uma se refere ao preço acordado, outra, ao respeito da livre concorrência na celebração do contrato. Resulta da decisão recorrida que, segundo a Comissão, nem uma nem outra destas condições se verifica.
57 Não é aliás contestado pelas partes que estas duas condições são cumulativas, pelo que a ausência de uma delas basta para justificar a decisão de não aprovar os contratos.
58 Nas circunstâncias referidas, há que analisar, antes de mais, a segunda condição.»
35 Ora, a este respeito, o Tribunal de Primeira Instância considerou que não tinha sido demonstrado que a Comissão tivesse cometido erro ao concluir que não foi respeitado o princípio da livre concorrência na celebração dos aditamentos aos contratos, e isto pelas seguintes razões:
«65 Deve sublinhar-se, antes de mais, que a condição do respeito pela livre concorrência na celebração de contratos é essencial ao bom funcionamento do mecanismo de empréstimo instituído pela Comunidade. Para lá da prevenção dos riscos de fraude ou de conluio, visa, de uma forma mais genérica, garantir a utilização óptima dos meios fornecidos pela Comunidade para a assistência às repúblicas da ex-União Soviética. Efectivamente, tem por objectivo proteger quer a Comunidade, enquanto mutuante, quer as referidas repúblicas, enquanto beneficiárias da assistência alimentar e médica.
66 O respeito desta condição não é por isso uma simples obrigação formal, mas, efectivamente, um elemento indispensável da utilização do mecanismo do empréstimo.
67 Nestas condições, há que averiguar se a Comissão, quando tomou a decisão recorrida, considerou justamente que não se respeitou a condição de livre concorrência na celebração dos aditamentos aos contratos. A legalidade da decisão deve ser apreciada atento o conjunto das normas que a Comissão deveria respeitar na matéria, incluindo os acordos com as autoridades russas.
68 Os aditamentos celebrados com as diversas empresas comunitárias constituem, reciprocamente, contratos específicos, devendo, cada um deles, ser objecto de autorização da Comissão. Há, assim, que examinar se cada uma das recorrentes, quando aceitou novos termos do contrato com a Exportkhleb, esteve em concorrência com, pelo menos, duas empresas independentes.
69 A este respeito, deve salientar-se, antes de mais, que o [telex] enviado pela Exportkhleb às recorrentes, convidando-as para uma reunião em Bruxelas em 22 e 23 de Fevereiro de 1993, não pode ser considerado como prova de que cada uma das empresas foi posta, antes da conclusão dos aditamentos, em concorrência com pelo menos duas empresas independentes.
70 É verdade que as disposições comunitárias aplicáveis não prevêem uma forma especial para o pedido de apresentação de propostas. Todavia, no caso em apreço, a questão não é saber se um [telex] pode constituir um pedido de apresentação de propostas válido, mas sim se demonstra que cada uma das empresas foi posta em concorrência com outras antes do acordo dos novos termos. Ora, forçoso é concluir que o [telex] da Exportkhleb, redigido de forma genérica, sem indicar, nomeadamente, as quantidades a fornecer e as condições de fornecimento, não constitui tal prova.
71 Igualmente, os extractos da imprensa especializada apresentados pelas recorrentes, que noticiam a vinda de representantes da Exportkhleb à Europa para discutir, nomeadamente, fornecimentos de trigo no quadro do empréstimo comunitário, não demonstram em nada que os aditamentos hajam sido celebrados com empresas que previamente tenham sido postas em concorrência com, pelo menos, duas outras empresas independentes.
72 Como sublinhou a recorrente Glencore Grain, é exacto que as disposições aplicáveis impõem apenas à Exportkhleb procurar, pelo menos, três propostas concorrentes. Não se exclui por isso que determinadas empresas, embora hajam sido convidadas, não tenham apresentado uma proposta.
73 Todavia, no caso em apreço, os autos não demonstram que, para cada um dos aditamentos finalmente celebrados, pelo menos duas empresas terceiras concorrentes tivessem declinado o pedido da Exportkhleb.
74 Assim, no fax que enviou à Comissão em 9 de Março de 1993, para lhe comunicar as alterações dos contratos, a Exportkhleb limitou-se a referir os contratos celebrados com cada uma das empresas. Apenas refere, relativamente a cada contrato, a proposta da empresa que obteve o contrato e os termos acordados após negociações entre ela e a Exportkhleb. Não está de modo algum feita a prova, relativamente a cada contrato, de pelo menos duas outras respostas, ainda que negativas, aos pedidos de apresentação de propostas. O fax revela, apenas, que cada uma das empresas celebrou com a Exportkhleb um contrato correspondente à tonelagem que lhe faltava fornecer à data da reunião de Bruxelas. Na realidade, ainda que o fax de 9 de Março de 1993 fosse acompanhado de propostas, tratava-se de propostas distintas para contratos diferentes e não para um único e mesmo contrato. Aquele fax também não permite, por isso, a demonstração de que cada aditamento tivesse sido feito após terem sido colocadas em concorrência pelo menos três empresas independentes entre si.
75 Aliás, a Comissão referiu, sem contestação, que, quando da notificação oficial pelo VEB dos novos termos dos contratos, ou seja, em 22 e 26 de Março de 1993, não recebeu as respostas, favoráveis ou não, de pelo menos três empresas independentes.
76 As recorrentes observam todavia que foi respeitada a livre concorrência, uma vez que cada uma delas se viu obrigada a alinhar pelo preço mais baixo proposto.
77 É verdade que o fax de 9 de Março de 1993 da Exportkhleb à Comissão revela que os preços oferecidos iam de 155 USD a 158,50 USD, mas que o preço acordado com a Exportkhleb foi, afinal, de 155 USD, para todas as empresas.
78 Não obstante, isto demonstra no máximo que, antes da celebração de cada um dos contratos, houve negociações entre a Exportkhleb e cada uma das recorrentes. Ao invés, tendo em conta igualmente os elementos que precedem, tal não demonstra que aquele preço tivesse sido a resultante da concorrência, quanto a cada contrato a celebrar, de pelo menos três empresas independentes.»
Quanto ao pedido de indemnização
36 Tendo considerado improcedentes os fundamentos invocados em apoio dos recursos de anulação, o Tribunal de Primeira Instância concluiu, no n.° 126 do acórdão recorrido, que a Glencore e a Compagnie Continentale não tinham conseguido demonstrar a «actuação ilegal da Comissão» e, consequentemente, julgou improcedente o pedido de indemnização do pretenso dano material.
37 Assim, foi negado provimento aos recursos nos processos T-491/93, T-494/93 e T-61/98.
Os presentes recursos
38 Nos seus recursos, as recorrentes concluem pedindo a anulação do acórdão recorrido e da decisão impugnada, a remessa dos processos ao Tribunal de Primeira Instância para que este decida os pedidos de indemnização que lhe foram apresentados, bem como a condenação da Comissão nas despesas, incluindo as da primeira instância.
39 A Comissão conclui pedindo que seja negado provimento ao recurso e que as recorrentes sejam condenadas nas despesas.
40 Em apoio dos seus recursos, as recorrentes alegam, antes de mais, que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao limitar a sua apreciação apenas à condição relativa ao respeito da livre concorrência na celebração dos contratos e ao considerar que os aditamentos a estes foram celebrados violando esta condição. Acusam em seguida o Tribunal de Primeira Instância de ter violado o artigo 68.° , n.° 1, do seu Regulamento de Processo ao não ter ordenado a inquirição das testemunhas. Por último, sustentam que foi erradamente que o Tribunal de Primeira Instância se recusou a atribuir-lhes as indemnizações que requereram a título de reparação.
Quanto ao facto de ter em conta apenas a condição relativa à livre concorrência
Argumentação das partes
41 As recorrentes sustentam que o Tribunal de Primeira Instância cometeu um erro de direito ao considerar, no n.° 57 do acórdão recorrido, que a condição relativa ao preço e a relativa ao respeito da livre concorrência na celebração dos contratos eram cumulativas. Entendem, ao contrário, que as duas condições estão indissociavelmente ligadas entre si, uma vez que a condição relativa aos preços nos mercados internacionais permite precisamente verificar se a condição da livre concorrência foi respeitada. Com efeito, estes preços reflectem os que decorrem, no plano mundial, de uma concorrência livre e leal.
42 Segundo a Comissão, resulta do artigo 5.° do Regulamento n.° 1897/92 que as referidas condições são de diferente natureza. A condição referente à livre concorrência respeita ao procedimento de celebração dos contratos, ao passo que a relativa aos preços nos mercados internacionais respeita ao conteúdo dos contratos. O Tribunal de Primeira Instância considerou, portanto, correctamente estas duas condições cumulativas.
Apreciação do Tribunal de Justiça
43 Segundo o artigo 5.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1897/92, devem estar preenchidas duas condições para que a Comissão possa aprovar o financiamento das compras pelas repúblicas da ex-União Soviética e dos fornecimentos de produtos às referidas repúblicas. Esta disposição prevê, por um lado, que «[o] contrato será adjudicado na sequência de um processo que garanta a livre concorrência» e, por outro, que «[o] contrato proporcionará as condições de aquisição mais favoráveis em relação ao preço normalmente obtido nos mercados internacionais».
44 Como referiram a Comissão e o advogado-geral, no n.° 50 das suas conclusões, resulta claramente da redacção do artigo 5.° , n.os 1 e 2, do Regulamento n.° 1897/92 que a condição relativa à livre concorrência deve ser compreendida como uma regra de procedimento e não como uma disposição de fundo, diferentemente da condição relativa aos preços nos mercados internacionais.
45 Assim, depois de ter considerado com razão que as duas condições recordadas no n.° 43 eram cumulativas, o Tribunal de Primeira Instância tinha de examinar unicamente a condição relativa à livre concorrência.
46 O primeiro fundamento deve, portanto, ser considerado improcedente.
Quanto à apreciação da condição relativa ao cumprimento da livre concorrência
Argumentos das partes
47 As recorrentes acusam o Tribunal de Primeira Instância de ter considerado que não tinha sido demonstrado que a Comissão tenha cometido erro ao concluir que não foi respeitado o princípio da livre concorrência na celebração dos aditamentos aos contratos.
48 Este fundamento divide-se em quarto partes.
49 Em primeiro lugar, o Tribunal de Primeira Instância considerou erradamente, no n.° 48 do acórdão recorrido, que a condição relativa ao respeito da livre concorrência exige, para cada contrato a celebrar, a apresentação de propostas de pelo menos três empresas independentes. Ora, nem a Decisão 91/658 nem o Regulamento n.° 1897/92 impõem esta exigência.
50 A Comissão entende, ao contrário, que esta condição está prevista nos artigos 5.° , n.° 1, do Regulamento n.° 1897/92, 7.° , sétimo travessão, do acordo-quadro e 5.° , 1, alínea a), do contrato de empréstimo em conjugação com o seu anexo 2-A.
51 Em segundo lugar, as recorrentes alegam que foi erradamente que o Tribunal de Primeira Instância considerou, no n.° 67, do acórdão recorrido, que «[a] legalidade da decisão deve ser apreciada atento o conjunto das normas que a Comissão deveria respeitar na matéria, incluindo os acordos com as autoridades russas». Esta afirmação conduz a tornar oponíveis a terceiros obrigações de natureza contratual constantes de textos não publicados.
52 Segundo a Comissão, compete ao Tribunal de Primeira Instância apreciar de forma objectiva a legalidade da decisão impugnada atendendo ao conjunto das normas que a Comissão deveria respeitar, incluindo as constantes do acordo-quadro.
53 Em terceiro lugar, as recorrentes acusam o Tribunal de Primeira Instância de não ter tomado em consideração a prática administrativa da Comissão e as obrigações que daí decorrem, bem como o direito de defesa. Sustentam que a Comissão, em conformidade com esta prática, deveria ter-lhes pedido outros documentos para além dos contratos alterados e fazer um inquérito aprofundado, sem esperar passivamente que a informação lhe fosse dada.
54 A Comissão sustenta que este fundamento, que não é de ordem pública, não foi invocado em primeira instância e tem, portanto, a natureza de um fundamento novo. Deve, assim, ser considerado improcedente por inadmissível. Em qualquer caso, segundo a Comissão, as recorrentes não demonstraram em que medida esta última se teria afastado da sua prática administrativa ou teria violado o direito de defesa.
55 Em quarto lugar, as recorrentes alegam que o Tribunal de Primeira Instância apreciou incorrectamente as provas relativas ao respeito da livre concorrência. Alegam que o Tribunal de Primeira Instância deveria ter tido em conta as particularidades da adjudicação em causa , que tinha que responder a uma situação de urgência. As necessidades eram de tal maneira imensas que um negociante isolado não poderia ter-lhes dado resposta. Por esta razão, os aditamentos aos contratos foram considerados actos paralelos e conexos com os referidos contratos, mas não distintos destes, contrariamente ao que considerou o Tribunal de Primeira Instância nos n.os 68 e 74 do acórdão recorrido. A Exportkhleb solicitou propostas a mais de três fornecedores uma vez que convocou onze negociantes de cereais, todos em concorrência no sector do trigo, para uma reunião que teve lugar em 22 e 23 de Fevereiro de 1993 em Bruxelas. Sete negociantes em onze apresentaram uma proposta, cinco deles celebraram simultaneamente um contrato com a Exportkhleb e quatro negociantes abstiveram-se de apresentar uma proposta, por razões desconhecidas. Por último, a Exportkhleb conseguiu que os aditamentos aos contratos fossem celebrados ao preço mais baixo proposto nas referidas negociações. Tudo isto demonstra a existência de livre concorrência. Nestas condições, as recorrentes entendem que o Tribunal de Primeira Instância deveria ter deduzido do fax enviado pela Exportkhleb à Comissão em 9 de Março de 1993, no qual se refere a recepção de sete propostas de negociantes de cereais, na sequência de convites dirigidos a onze fornecedores, que a condição da livre concorrência tinha sido respeitada.
56 Segundo a Comissão, resulta claramente do n.° 74 do acórdão recorrido que o Tribunal de Primeira Instância examinou de forma aprofundada o fax de 9 de Março de 1993. O Tribunal concluiu que este não permitia «a demonstração de que cada aditamento tivesse sido feito após terem sido colocadas em concorrência pelo menos três empresas independentes entre si».
Apreciação do Tribunal de Justiça
57 Quanto à obrigação de colocar em concorrência pelo menos três empresas independentes para assegurar o respeito da condição relativa à livre concorrência, basta recordar que esta condição é expressamente mencionada no artigo 5.° , n.° 1, do Regulamento n.° 1897/92, disposição nos termos da qual «[o] contrato será adjudicado na sequência de um processo que garanta a livre concorrência entre os proponentes. Para o efeito, os organismos das repúblicas responsáveis pelas aquisições procurarão obter, aquando da selecção das empresas fornecedoras na Comunidade, pelo menos, três propostas de empresas independentes e, aquando da selecção de empresas fornecedoras de países fornecedores não comunitários, pelo menos, três propostas de empresas independentes e estabelecidas em países diferentes [...]».
58 Ora, no caso em apreço, o Tribunal de Primeira Instância declarou, soberanamente, no n.° 68 do acórdão recorrido, que «[o]s aditamentos celebrados com as diversas empresas comunitárias constituem, reciprocamente, contratos específicos, devendo, cada um deles, ser objecto de autorização da Comissão». Consequentemente, foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância concluiu que, para cada um dos contratos, deviam ser apresentadas três propostas independentes. A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância referiu, no n.° 74 do acórdão recorrido, que isto não se verificou.
59 A primeira parte do segundo fundamento deve, portanto, ser julgada improcedente.
60 Quanto à tomada em consideração pelo Tribunal de Primeira Instância, no âmbito da apreciação da legalidade da decisão impugnada, dos acordos celebrados com as autoridades russas, importa declarar que as obrigações decorrentes do acordo-quadro ou ainda do contrato de empréstimo constituem, em si mesmas, a aplicação da Decisão 91/658 e do Regulamento n.° 1897/92, que foram publicados. Ora, as condições relativas aos preços no mercado internacional e à livre concorrência, no centro do presente litígio, são enunciadas no artigo 5.° do referido regulamento.
61 Consequentemente, a segunda parte do segundo fundamento deve igualmente ser considerada improcedente.
62 Quanto à arguição segundo a qual o Tribunal de Primeira Instância não teria verificado se a Comissão tinha respeitado a sua prática administrativa e se tinha respeitado o direito de defesa, basta referir que esta arguição não foi suscitada perante o Tribunal de Primeira Instância. Ora, permitir a uma parte invocar perante o Tribunal de Justiça, pela primeira vez, fundamentos que não invocou no Tribunal de Primeira Instância reconduzir-se-ia a permitir-lhe apresentar ao Tribunal de Justiça, cuja competência para julgar recursos em segunda instância é limitada, litígios mais latos do que os presentes ao Tribunal de Primeira Instância. No âmbito dos recursos em segunda instância, a competência do Tribunal de Justiça encontra-se limitada à apreciação da solução legal dada aos fundamentos debatidos em primeira instância (v., designadamente, acórdãos de 1 de Junho de 1994, Comissão/Brazzelli Lualdi e o., C-136/92 P, Colect., p. I-1981, n.° 59, e de 28 de Maio de 1998, Deere/Comissão, C-7/95 P, Colect., p. I-3111, n.° 62).
63 Consequentemente, a terceira parte do segundo fundamento deve ser julgada inadmissível.
64 Quanto à quarta parte do segundo fundamento, importa considerar que os argumentos das recorrentes levam a pôr em causa a verificação e a apreciação de factos à luz dos quais o Tribunal de Primeira Instância conclui que a Comissão podia legitimamente considerar que a condição relativa ao respeito da livre concorrência não tinha sido respeitada.
65 Ora, resulta dos artigos 225.° CE e 51.° , primeiro parágrafo, do Estatuto (CE) do Tribunal de Justiça que este não tem competência para apurar os factos nem, em princípio, para examinar as provas que o Tribunal de Primeira Instância considerou determinantes no apuramento de tais factos. Tendo estas provas sido obtidas regularmente, e os princípios gerais de direito e as regras de processo aplicáveis em matéria de ónus e de produção da prova sido respeitados, compete exclusivamente ao Tribunal de Primeira Instância a apreciação do valor a atribuir aos elementos que lhe foram submetidos (acórdão de 17 de Dezembro de 1998, Baustahlgewebe/Comissão, C-185/95 P, Colect., p. I-8417, n.° 24). Esta apreciação não constitui, por isso, excepto em caso de desnaturação desses elementos, uma questão de direito sujeita, como tal, ao controlo do Tribunal de Justiça.
66 No caso em apreço, o Tribunal de Primeira Instância constatou, antes de mais, nos n.os 69 e 70 do acórdão recorrido, que o telex enviado pela Exportkhleb às recorrentes, convidando-as para uma reunião em Bruxelas em 22 e 23 de Fevereiro de 1993, «redigido de forma genérica, sem indicar, nomeadamente, as quantidades a fornecer e as condições de fornecimento», não podia ser considerado como prova de que cada uma das empresas tinha sido posta, antes da conclusão dos aditamentos, em concorrência com pelo menos duas empresas independentes.
67 A seguir, o Tribunal de Primeira Instância refere, no n.° 71 do acórdão recorrido, que os extractos da imprensa especializada apresentados pelas recorrentes também não podiam fazer a referida prova.
68 Por último, quanto ao fax enviado pela Exportkhleb à Comissão em 9 de Março de 1993, com vista a informar esta última das alterações feitas aos contratos, o Tribunal de Primeira Instância, no n.° 74 do acórdão recorrido, considerou que este também não permitia demonstrar que cada aditamento tinha sido celebrado após terem sido colocadas em concorrência pelo menos três empresas independentes entre si. A este respeito, o Tribunal de Primeira Instância declarou que «[a]penas refere, relativamente a cada contrato, a proposta da empresa que obteve o contrato e os termos acordados após negociações entre ela e a Exportkhleb. Não está de modo algum feita a prova, relativamente a cada contrato, de pelo menos duas outras respostas, ainda que negativas, aos pedidos de apresentação de propostas. O fax revela, apenas, que cada uma das empresas celebrou com a Exportkhleb um contrato correspondente à tonelagem que lhe faltava fornecer à data da reunião de Bruxelas. Na realidade, ainda que o fax de 9 de Março de 1993 fosse acompanhado de propostas, tratava-se de propostas distintas para contratos diferentes e não para um único e mesmo contrato».
69 Além disso, o Tribunal de Primeira Instância, no n.° 78 do acórdão recorrido, precisou que, embora o preço acordado com a Exportkhleb fosse o preço mais baixo oferecido, esta circunstância permite, no máximo, demonstrar que, «antes da celebração de cada um dos contratos, houve negociações entre a Exportkhleb e cada uma das recorrentes», sem, contudo, demonstrar que este preço teria sido «a resultante da concorrência, quanto a cada contrato a celebrar, de pelo menos três empresas independentes».
70 As recorrentes não demonstraram em que medida as referidas considerações resultam numa eventual desnaturação dos elementos de prova submetidos ao Tribunal de Primeira Instância.
71 Consequentemente, importa igualmente considerar inadmissível a quarta parte do segundo fundamento.
72 Tendo em conta o que precede, há que julgar improcedente o segundo fundamento na sua totalidade.
Quanto à violação do artigo 68.° , n.° 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância
Argumentos das partes
73 As recorrentes sustentam que o Tribunal de Primeira Instância violou o artigo 68.° , n.° 1, do seu Regulamento de Processo ao não proceder à inquirição de testemunhas, como a Exportkhleb ou um ou vários negociantes que tivessem participado na reunião de Bruxelas de 22 e 23 de Fevereiro de 1993. Esta inquirição ter-lhe-ia permitido verificar que estavam em concorrência com um número considerável de outros negociantes.
74 A Comissão alega que não resulta dos autos que as recorrentes tenham pedido ao Tribunal de Primeira Instância que fossem inquiridas testemunhas. Em qualquer caso, contrariamente ao exige o artigo 68.° , n.° 1, terceiro parágrafo, do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, não indicaram com precisão os factos sobre que deviam ser ouvidas e as razões que justificavam a inquirição.
75 A Comissão acrescenta que a referida disposição do Regulamento de Processo atribui ao Tribunal de Primeira Instância um poder discricionário para decidir ou não sobre a inquirição de testemunhas. Esta decisão apenas pode ser contestada no âmbito de um recurso se for demonstrado que o facto de não ter procedido a tal audição era manifestamente injustificado.
Apreciação do Tribunal de Justiça
76 Nos termos do artigo 68.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância:
«O Tribunal pode, oficiosamente ou a pedido das partes, ouvidas estas e o advogado-geral, submeter certos factos a prova testemunhal. O despacho deve indicar os factos a provar.
As testemunhas são notificadas pelo Tribunal, quer oficiosamente quer a pedido das partes ou do advogado-geral.
O pedido de inquirição de testemunhas formulado por uma das partes deve indicar com precisão os factos sobre que devem ser ouvidas e as razões que justificam a inquirição.»
77 Importa, por um lado, referir que o Tribunal de Primeira Instância não é obrigado a notificar oficiosamente as testemunhas, uma vez que o artigo 66.° , n.° 1, do seu Regulamento de Processo esclarece que é este que determina as medidas de instrução que julgar convenientes mediante despacho em que se especifiquem os factos a provar (v. acórdão Baustahlgewebe/Comissão, já referido, n.° 77). O Tribunal de Primeira Instância é, assim, o único juiz da eventual necessidade de completar os elementos de informação de que dispõe sobre os processos que lhe são submetidos (v., designadamente, acórdão de 10 de Julho de 2001, Ismeri Europa/Tribunal de Contas C-315/99 P, Colect., p. I-5281, n.° 19).
78 Por outro lado, o carácter probatório ou não das peças processuais releva da apreciação soberana dos factos que, como já foi referido no n.° 65 do presente acórdão, escapa à fiscalização do Tribunal de Justiça no âmbito do recurso de uma decisão do Tribunal de Primeira Instância, salvo em caso de desnaturação dos elementos de prova submetidos ao Tribunal de Primeira Instância ou quando a inexactidão material das verificações deste último resulta dos documentos juntos aos autos (acórdão Ismeri Europa/Tribunal de Contas, já referido, n.° 19).
79 Ora, em apoio do terceiro fundamento, as recorrentes não forneceram qualquer elemento que permitisse demonstrar a existência de uma desnaturação dos elementos de prova submetidos ao Tribunal de Primeira Instância ou de uma inexactidão material das verificações deste último à luz dos documentos juntos aos autos.
80 Consequentemente, o terceiro fundamento é improcedente.
Quanto ao pedido de indemnização
Argumentos das partes
81 As recorrentes sustentaram que, tendo em conta os fundamentos invocados em apoio dos seus recursos, o Tribunal de Primeira Instância deveria condenar a Comissão no pagamento de indemnizações para reparação do prejuízo causado pela decisão impugnada. Convidam o Tribunal de Justiça a reenviar o processo ao Tribunal de Primeira Instância para que este decida os pedidos de indemnização em primeira instância ou que o Tribunal de Justiça decida, ele próprio, esta questão se o considerar mais oportuno.
82 Segundo a Comissão, uma vez que os fundamentos de anulação do acórdão recorrido são improcedentes, o quarto fundamento deve igualmente ser julgado improcedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
83 A este respeito, basta recordar que a responsabilidade extracontratual da Comunidade está subordinada, designadamente, à ilegalidade do comportamento censurado à instituição (v., designadamente, acórdão de 15 de Setembro de 1994, KYDEP/Conselho e Comissão, C-146/91, Colect., p. I-4199, n.° 19).
84 Uma vez que o exame dos fundamentos invocados pelas recorrentes em apoio dos seus recursos não permitiu demonstrar a existência de ilegalidade imputável à Comissão, foi com razão que o Tribunal de Primeira Instância julgou improcedentes os pedidos de indemnização pelo prejuízo alegadamente sofrido por estas.
85 Consequentemente, o quarto fundamento deve ser considerado improcedente.
86 De tudo o que precede resulta que deve ser negado provimento aos recursos na totalidade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
87 Por força do artigo 69.° , n.° 2, do Regulamento de Processo, aplicável ao processo de recurso de decisões do Tribunal de Primeira Instância por força do artigo 118.° , a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão requerido a condenação das recorrentes e tendo estas últimas sido vencidas, há que condenar a Glencore e a Compagnie Continentale a suportar as respectivas despesas, bem como, respectivamente, as efectuadas pela Comissão nos processos C-24/01 P e C-25/01 P.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
decide:
1) É negado provimento aos recursos.
2) A Glencore Grain Ltd é condenada nas despesas no processo C-24/01 P e a Compagnie Continentale (France) SA é condenada nas despesas no processo C-25/01 P.