CELEX: 62010CJ0041
Manquement d’État
Assurance directe autre que l’assurance sur la vie
Directives 73/239/CEE et 92/49/CEE
Mutualités actives sur le marché de l’assurance maladie complémentaire
Transposition incorrecte ou incomplète

Par son recours, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en transposant de manière incorrecte et incomplète
la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant coordination des dispositions législatives, réglementaires
et administratives concernant l’accès à l’activité de l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie, et son exercice
(JO L 228, p. 3), et la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions législatives,
réglementaires et administratives concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie et modifiant les directives
73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie») (JO L 228, p. 1), le Royaume de Belgique a manqué aux obligations
qui lui incombent en vertu notamment des articles 6, 8, 15, 16 et 17 de la directive 73/239 ainsi que des articles 20 à 22
de la directive 92/49.

Le cadre juridique

La directive 73/239, telle que modifiée par la directive2002/13
L’article 1
er
, paragraphe 1, de la directive 73/239, telle que modifiée par la directive 2002/13/CE du Parlement européen et du Conseil,
du 5 mars 2002 (JO L 77, p. 17, √ci-après la «directive 73/239 modifiée»), prévoit:
«La présente directive concerne l’accès à l’activité non salariée de l’assurance directe, y compris l’activité d’assistance
visée au paragraphe 2, pratiquée par les entreprises qui sont établies sur le territoire d’un État membre ou qui désirent
s’y établir, ainsi que l’exercice de cette activité.»
L’article 2 de cette directive dispose:
«La présente directive ne concerne pas:
1.      les assurances suivantes:
[…]
d)      les assurances comprises dans un régime légal de sécurité sociale;
[…]»
L’article 3, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 73/239 modifiée prévoit:
«La présente directive ne concerne pas les mutuelles pour autant qu’elles remplissent l’ensemble des conditions suivantes:
a)      les statuts prévoient la possibilité de procéder à des rappels de cotisations ou de réduire les prestations;
b)      l’activité ne couvre pas les risques de responsabilité civile, sauf si ceux-ci constituent une garantie accessoire au sens
du point C de l’annexe, ni les risques de crédit et de caution;
c)      le montant annuel des cotisations perçues au titre des activités couvertes par la présente directive n’excède pas 5 millions
d’euros, et
d)      la moitié au moins des cotisations perçues au titre des activités couvertes par la présente directive provient des personnes
affiliées à la mutuelle.»
Aux termes de l’article 6 de ladite directive:
«L’accès aux activités d’assurance directe est subordonné à l’octroi d’un agrément administratif préalable.
Cet agrément doit être sollicité auprès des autorités de l’État membre d’origine par:
a)      l’entreprise qui fixe son siège social sur le territoire de cet État membre;
b)      l’entreprise qui, après avoir reçu l’agrément visé au premier alinéa, étend ses activités à l’ensemble d’une branche ou à
d’autres branches.»
L’article 8 de la directive 73/239 modifiée dispose:
«1.      L’État membre d’origine exige que les entreprises d’assurance qui sollicitent l’agrément:
a)      adoptent l’une des formes suivantes en ce qui concerne:
–      le Royaume de Belgique: société anonyme − naamloze vennootschap, société en commandite par actions − commanditaire vennootschap
op aandelen, association d’assurance mutuelle − onderlinge verzekeringsvereniging, société coopérative − cooperatieve vennootschap,
[…]
b)      limitent leur objet social à l’activité d’assurance et aux opérations qui en découlent directement, à l’exclusion de toute
autre activité commerciale;
c)      présentent un programme d’activités conforme à l’article 9;
d)      possèdent le minimum du fonds de garantie prévu à l’article 17, paragraphe 2;
[…]»
L’article 13 de ladite directive prévoit:
«1.      La surveillance financière d’une entreprise d’assurance, y compris celle des activités qu’elle exerce par le biais de succursales
et en prestation de services, relève de la compétence exclusive de l’État membre d’origine.
2.      La surveillance financière comprend notamment la vérification, pour l’ensemble des activités de l’entreprise d’assurance,
de son état de solvabilité et de la constitution de provisions techniques et des actifs représentatifs conformément aux règles
ou aux pratiques établies dans l’État membre d’origine, en vertu des dispositions adoptées au niveau communautaire.
[…]»
Aux termes de l’article 15, paragraphe 1, de la directive 73/239 modifiée:
«L’État membre d’origine impose à chaque entreprise d’assurance de constituer des provisions techniques suffisantes relatives
à l’ensemble de ses activités.
Le montant de ces provisions est déterminé suivant les règles fixées par la directive 91/674/CEE [du Conseil, du 19 décembre
1991, concernant les comptes annuels et les comptes consolidés des entreprises d’assurance (JO L 374, p. 7)].»
L’article 16, paragraphe 1, de ladite directive dispose:
«Chaque État membre impose à chaque entreprise d’assurance non vie dont le siège social est situé sur son territoire de détenir
à tout moment une marge de solvabilité disponible suffisante, par rapport à l’ensemble de ses activités, au moins égale aux
exigences de la présente directive.»
Aux termes de l’article 16 bis, paragraphe 1, de la directive 73/239 modifiée:
«L’exigence de marge de solvabilité est déterminée soit par rapport au montant annuel des primes ou cotisations, soit par
rapport à la charge moyenne des sinistres pour les trois derniers exercices sociaux.
[…]»
L’article 17 de ladite directive dispose:
«1.      Un tiers de l’exigence de marge de solvabilité, telle que définie à l’article 16 bis, constitue le fonds de garantie. Ce fonds
est constitué des éléments énumérés à l’article 16, paragraphes 2 et 3, et, avec l’accord de l’autorité compétente de l’État
membre d’origine, paragraphe 4, point c).
2.      Le fonds de garantie ne peut être inférieur à 2 millions d’euros. […]
Chaque État membre peut prévoir que le fonds de garantie minimum soit réduit d’un quart dans le cas des mutuelles et des sociétés
à forme mutuelle.»
Le point A de l’annexe de la directive 73/239 modifiée, intitulé «Classification des risques par branches», comporte un point
2, libellé comme suit:
«
Maladie
–        prestations forfaitaires,
–        prestations indemnitaires,
–        combinaisons.»

La directive 92/49
L’article 2 de la directive 92/49 dispose:
«1.      La présente directive s’applique aux assurances et entreprises visées à l’article 1
er
de la directive 73/239/CEE.
2.      La présente directive ne s’applique ni aux assurances et opérations ni aux entreprises et institutions auxquelles la directive
73/239/CEE ne s’applique pas, ni aux organismes cités à l’article 4 de celle-ci.»
Les articles 20 à 22 de la directive 92/49 contiennent un ensemble de règles en matière de provisions techniques que les États
membres sont tenus d’imposer aux entreprises d’assurance qui relèvent du champ d’application de cette directive.

La procédure précontentieuse
Ayant été saisie d’une plainte, la Commission a, le 15 décembre 2006, adressé au Royaume de Belgique une lettre de mise en
demeure dans laquelle il était allégué que la législation belge relative aux activités des mutualités sur le marché de l’assurance
maladie complémentaire n’intégrait pas correctement et intégralement les dispositions des directives 73/239 modifiée et 92/49.
Les autorités belges ont fait connaître leurs observations à cet égard par une lettre transmise à la Commission le 13 avril
2007.
Ces observations n’ayant pas emporté la conviction de la Commission, celle-ci a adressé au Royaume de Belgique, le 8 mai 2008,
un avis motivé dans lequel elle réitérait ses critiques et invitait cet État membre à prendre les mesures requises pour se
conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.
Les autorités belges ont répondu par lettre transmise à la Commission le 30 octobre 2008.
À la suite de cette lettre, différentes réunions ont eu lieu entre la Commission et les autorités belges au cours desquelles
un calendrier a été élaboré en ce qui concerne les adaptations législatives nécessaires pour remédier aux critiques émises
par la Commission dans son avis motivé, en vue d’une entrée en vigueur de la législation adaptée le 1
er
janvier 2010 et d’une pleine application de la nouvelle réglementation le 1
er
janvier 2012, compte tenu de la nécessité d’adopter des arrêtés royaux complémentaires.
Estimant que le Royaume de Belgique ne s’était pas tenu au calendrier ainsi convenu, la Commission a introduit le présent
recours.

Sur le recours
La Commission soutient que les directives 73/239 modifiée et 92/49 sont applicables aux activités des mutualités belges dans
le domaine de l’assurance maladie complémentaire, dès lors que ces activités ne rentrent pas dans le cadre du régime légal
de sécurité sociale et ne sont donc pas couvertes par l’exclusion prévue à l’article 2, paragraphe 1, sous d), de la directive
73/239 modifiée.
Elle avance à cet égard que l’assurance maladie complémentaire n’est pas obligatoire, car, dans le cadre du régime belge,
il est possible de ne bénéficier d’aucun type de couverture qui complète celle de la sécurité sociale obligatoire. Dès lors
qu’un particulier qui le souhaite peut ne pas être couvert par une telle assurance, le principe de solidarité ne serait pas
une réalité dans ce domaine.
En outre, les mutualités belges exerceraient des activités économiques lorsqu’elles fournissent des services d’assurance maladie
complémentaire, car, sur ce marché, le principe de solidarité ne pourrait être invoqué et les mutualités y seraient en concurrence
avec les assureurs commerciaux, telles les banques et les compagnies d’assurances.
La Commission fait également valoir qu’il ne saurait être soutenu que, en vertu de l’article 106, paragraphe 2, TFUE, les
directives 73/239 modifiée et 92/49 ne peuvent être appliquées aux activités des mutualités belges sur le marché de l’assurance
maladie complémentaire. Différentes possibilités existeraient en effet pour que les mutualités puissent être actives sur ce
marché tout en se conformant auxdites directives.
La Commission soutient en particulier que les activités des mutualités belges sur le marché de l’assurance maladie complémentaire
ne respectent pas les exigences énoncées par certaines dispositions des directives 73/239 modifiée et 92/49, à savoir:
–        l’article 6 de la directive 73/239 modifiée, qui requiert que l’accès à l’activité de l’assurance directe soit soumis à un
agrément officiel préalable sollicité auprès des autorités compétentes de l’État membre sur le territoire duquel l’entreprise
a établi son siège social;
–        l’article 8, paragraphe 1, sous a), de la directive 73/239 modifiée, dans la mesure où la mutualité ne figure pas parmi les
formes juridiques légales admises pour les compagnies d’assurances en Belgique;
–        l’article 8, paragraphe 1, sous b), de ladite directive, dès lors que les mutualités sont autorisées à exercer un large éventail
d’activités sans rapport direct avec leurs activités d’assurance;
–        l’article 8, paragraphe 1, sous c), de cette même directive, dans la mesure où celui-ci prévoit que l’entreprise doit présenter
un programme d’activités conforme à l’article 9 de ladite directive alors qu’aucun programme de ce type n’aurait été présenté
par les mutualités relativement à leurs activités d’assurance maladie complémentaire;
–        l’article 8, paragraphe 1, sous d), de la directive 73/239 modifiée, car les mutualités belges n’auraient pas l’obligation
de posséder le minimum du fonds de garantie prescrit par cette disposition;
–        les articles 13 et suivants de la directive 73/239 modifiée, en particulier les articles 15, 16 et 17 de celle-ci, ainsi que
les articles 20 à 22 de la directive 92/49, comportant des règles en matière de réserves techniques et de marge de solvabilité
suffisantes.
Dans son mémoire en défense, le Royaume de Belgique ne conteste ni le fait que, à la date de l’expiration du délai imparti
dans l’avis motivé, il devait encore prendre les mesures nécessaires pour se conformer entièrement aux directives 73/239 modifiée
et 92/49 ni le fait que le calendrier concernant l’adoption desdites mesures qui avait été fixé au cours des réunions tenues
avec la Commission n’a pas été respecté.
Cet État membre indique que le projet de loi portant des dispositions diverses en matière d’organisation de l’assurance maladie
complémentaire sera adopté dans les meilleurs délais par le Sénat et que les arrêtés d’exécution requis pourront ensuite être
pris.
Il convient de constater que les motifs invoqués par la Commission, tels que résumés aux points 22 à 25 du présent arrêt,
sont fondés dès lors que, ainsi que l’admet également le Royaume de Belgique, les directives 73/239 modifiée et 92/49 sont
applicables aux activités des mutualités belges dans le domaine de l’assurance maladie complémentaire.
Par ailleurs, il y a lieu de rappeler que la Cour a jugé à maintes reprises que l’existence d’un manquement doit être appréciée
en fonction de la situation de l’État membre telle qu’elle se présentait au terme du délai fixé dans l’avis motivé et que
les changements intervenus par la suite ne sauraient être pris en compte par la Cour (voir, notamment, arrêts du 20 novembre
2003, Commission/France, C‑296/01, Rec. p. I‑13909, point 43, et du 4 mars 2010, Commission/Italie, C‑297/08, non encore publié
au Recueil, point 79).
Or, dans la présente affaire, le Royaume de Belgique ne conteste pas que, à l’expiration du délai imparti dans l’avis motivé,
il n’avait pas pris les mesures nécessaires pour se conformer aux obligations qui lui incombent en vertu des directives 73/239
modifiée et 92/49 s’agissant des activités des mutualités belges sur le marché de l’assurance maladie complémentaire, notamment
pour ce qui concerne les obligations devant être imposées auxdites mutualités conformément aux articles 6, 8, 15, 16 et 17
de la directive 73/239 modifiée ainsi qu’aux articles 20 à 22 de la directive 92/49.
Dès lors, le recours de la Commission doit être considéré comme fondé.
Par conséquent, il y a lieu de constater que, en transposant de manière incorrecte et incomplète la directive 73/239 modifiée
et la directive 92/49, le Royaume de Belgique a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu notamment des articles 6,
8, 15, 16 et 17 de la directive 73/239 modifiée ainsi que des articles 20 à 22 de la directive 92/49.

Sur les dépens
Aux termes de l’article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, toute partie qui succombe est condamnée aux
dépens, s’il est conclu en ce sens. La Commission ayant conclu à la condamnation du Royaume de Belgique et ce dernier ayant
succombé en ses moyens, il y a lieu de le condamner aux dépens.
Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) déclare et arrête:
1)      En transposant de manière incorrecte et incomplète la première directive 73/239/CEE du Conseil, du 24 juillet 1973, portant
coordination des dispositions législatives, réglementaires et administratives concernant l’accès à l’activité de l’assurance
directe autre que l’assurance sur la vie, et son exercice, telle que modifiée par la directive 2002/13/CE du Parlement européen
et du Conseil, du 5 mars 2002, et la directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992, portant coordination des dispositions
législatives, réglementaires et administratives concernant l’assurance directe autre que l’assurance sur la vie et modifiant
les directives 73/239/CEE et 88/357/CEE (troisième directive «assurance non vie»), le Royaume de Belgique a manqué aux obligations
qui lui incombent en vertu notamment des articles 6, 8, 15, 16 et 17 de la directive 73/239, telle que modifiée par la directive
2002/13, ainsi que des articles 20 à 22 de la directive 92/49.
2)      Le Royaume de Belgique est condamné aux dépens.
Signatures
*
Langue de procédure: le français.