CELEX: 62006CJ0212
Схема за осигуряване на грижи, създадена от федерална единица на държава-членка
Изключване на лицата, които пребиват върху част от националната територия, попадаща извън компетентността на тази единица
Членове 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО
Регламент (ЕИО) № 1408/71

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 18 ЕО, член 39 ЕО и член 43 ЕО, както и на Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица, самостоятелно заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността, изменен и актуализиран с Регламент (ЕО) № 118/97 на Съвета от 2 декември 1996 година (
ОВ L 28, 1997 г., стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 4, стр. 35) [относно текста на български език вж. също Поправка на Регламент (ЕО) № 118/97 на Съвета от 2 декември 1996 г. за изменение и актуализация на Регламент (ЕИО) № 1408/71 (
ОВ L 32, 6.02.2008 г., стр. 31—32
)], изменен с Регламент (ЕО) № 307/1999 г. на Съвета от 8 февруари 1999 г. (
ОВ L 38, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 5, стр. 103), наричан по-нататък „Регламент № 1408/71“).
Запитването е отправено в рамките на спор между няколко федерални съставни части на Кралство Белгия. Спорът противопоставя правителството на Френската общност и валонското правителство, от една страна, и фламандското правителство, от друга страна, по повод условията за присъединяване към схемите за осигуряване за грижи, създадени от Фламандската общност в полза на лицата с намалена самостоятелност поради сериозна и продължителна неработоспособност.
Правна уредба
Общностна правна уредба
Приложното поле на Регламент № 1408/71 спрямо лицата е определено в член 2, параграф 1 от същия, който гласи:
„Настоящият регламент се прилага за работници [да се чете: заети или самостоятелно заети лица; вж. Регламент № 118/97 на Съвета от 2 декември 1996 г. за изменение и актуализация на Регламент № 1408/07], които са били подчинени на законодателството на една или повече държави-членки, и, които са граждани на една от държавите-членки, или които са лица без гражданство, или бежанци, които пребивават на територията на някоя от държавите-членки, както и към членовете на техните семейства и преживелите ги лица“.
Що се отнася до материалното приложно поле на този регламент, то е определено в член 4 от него по следния начин:
„1.   Настоящият регламент се прилага за цялото законодателство, което се отнася до следните клонове на социална сигурност:
а)
обезщетения за болест и майчинство;
[…]
2.   Настоящият регламент се прилага за всички общи и специални схеми на социално осигуряване [по-нататък в текста: социална сигурност; вж. Поправка на Регламент (ЕИО) № 118/97], независимо дали с или без плащане на лични вноски, и за схеми, които касаят отговорността на работодател или собственик на кораб за обезщетенията, посочени в параграф 1.
[…]
2б.   Настоящият регламент не се прилага за разпоредбите в законодателството на дадена държава-членка относно посочените в приложение II, раздел III специални обезщетения, получавани без вноски, чиято валидност е ограничена до част от нейната територия.
[…]“.
Член 3 от Регламент № 1408/71, озаглавен „Еднакво третиране“, гласи:
„1.   Съобразно особените разпоредби на настоящия регламент лицата, които пребивават на територията на една от държавите-членки, за които се прилага настоящият регламент, имат същите задължения и се ползват със същите обезщетения съгласно законодателството, на която и да е държава-членка, както гражданите на съответната държава“.
Накрая, член 13 от този Регламент определя законодателството, приложимо по отношение на работниците мигранти по въпросите на социалната сигурност. Той има следното съдържание:
„1.   Съобразно разпоредбите на член 14в, лицата, за които се прилага настоящият регламент, са субекти [по-нататък в текста: са подчинени; вж. Поправка на Регламент (ЕО) № 118/97] на законодателството на само една единствена държава-членка. Това законодателство се определя в съответствие с разпоредбите в настоящия дял.
2.   Съобразно разпоредбите на членове 14 до 17:
а)
лице, което е заето на работа на територията на една държава-членка, е подчинено на законодателството на тази държава, дори и ако пребивава на територията на друга държава-членка, или ако седалището или мястото на стопанска дейност на предприятието или лицето, което го е наело на работа, се намира на територията на друга държава-членка;
б)
лице, което е самостоятелно заето на територията на държава-членка, е подчинено на законодателството на тази държава, дори и ако пребивава на територията на друга държава-членка;
[…]“.
Национална правна уредба
С указ на фламандския парламент от 30 март 1999 година за организиране на осигуряването за грижи (Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering) от 30 март 1999 г. (Moniteur belge от 28 май 1999 г., стр. 19149, наричан по-нататък „Указ от 30 март 1999 г.“) Фламандската общност създава схема за осигуряване за грижи, за да подобри здравословното състояние и условията на живот на лицата с намалена самостоятелност поради сериозна и продължителна неработоспособност. Тази схема дава право при спазване на някои условия и до определен максимален размер да се поемат от осигурителна каса някои разходи, причинени в резултат на състояние на зависимост поради здравословни причини, като разноските, свързани с предоставянето на помощ по домовете или закупуването на оборудване и стоки, необходими на осигуреното лице.
Указът от 30 март 1999 г. е изменян неколкократно, по-специално за да бъдат взети предвид направените от Комисията на Европейските общности забележки, дали повод за откриване на процедура за нарушение през 2002 г. Комисията оспорва главно съвместимостта с Регламент № 1408/71 на условието за пребиваване в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, на което в първоначалната редакция на указа е подчинено присъединяването към схемите за осигуряване за грижи и изплащането на предвидените в тях обезщетения.
Ето защо критерият за пребиваване е променен с Указ на фламандския парламент от 30 април 2004 г. за изменение на Указа от 30 март 1999 г. за организиране на осигуряването за грижи (Decreet van de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering) (Moniteur Belge от 9 юни 2004 г. стp. 43593, наричан по-нататък „Указ от 30 април 2004 г.“). Този указ, който има обратно действие към 1 октомври 2001 г., преди всичко разширява приложното поле спрямо лицата на схемата за осигуряване за грижи, включвайки лицата, работещи на територията на посочените области и пребиваващи в държава-членка, различна от Кралство Белгия. Освен това той изключва от посоченото приложно поле лицата, пребиваващи в тези области, но подчинени на схеми за социална сигурност на друга държава-членка. След приемането на тези изменения на 4 април 2006 г. Комисията решава да прекрати посочената процедура за нарушение.
Член 4 от Указа от 30 март 1999 г., така както е изменен с Указа от 30 април 2004 г., определя по следния начин категориите лица, подлежащи на задължително или доброволно присъединяване към схемата за осигуряване за грижи:
„Параграф 1.   Всяко лице с местожителство в нидерландската езикова област трябва да членува в осигурителна каса за грижи, одобрена с настоящия указ.
[…]
Параграф 2.   Всяко лице с местожителство в двуезичната област Bruxelles-Capitale може да членува доброволно в осигурителна каса, одобрена с настоящия указ.
Параграф 2а.   Всяко лице, посочено в параграфи 1 и 2, спрямо което по силата на собственото му право, въз основа на правилата за разпределяне на компетентност, съдържащи се в Регламент […] № 1408/71, се прилага схема за социална сигурност на друга държава-членка на Европейския съюз или на друга държава, която е част от Европейското икономическо пространство, не попада в приложното поле на настоящия указ.
Параграф 2б.   Всяко лице, което не живее в Белгия и спрямо което по силата на собственото му право и за наемането му на работа в нидерландската езикова област, въз основа на правилата на разпределяне на компетентност, съдържащи се в Регламент […] № 1408/71, се прилага схемата за социална сигурност в Белгия, трябва да се присъедини към осигурителна каса за грижи, одобрена с настоящия указ,. Разпоредбите на настоящия указ относно посочените в параграф 1 лица се прилагат по аналогия.
Всяко лице, което не живее в Белгия и спрямо което по силата на собственото му право и за наемането му на работа в двуезичната област Bruxelles-Capitale, въз основа на правилата за разпределяне на компетентност, съдържащи се в Регламент № 1408/71, се прилага схемата за социална сигурност в Белгия, може да членува доброволно в осигурителна каса за грижи, одобрена с настоящия указ. Разпоредбите на настоящия указ относно посочените в параграф 2 лица, се прилагат по аналогия“.
Член 5 от Указа от 30 март 1999 г. в редакцията след последното изменение с Указ на фламандския парламент от 25 ноември 2005 година за изменение на Указа от 30 март 1999 г. за организиране на осигуряването за грижи (Decreet van de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering) (Moniteur belge от 12 януари 2006 г., стр. 2153), който също има обратно действие към 1 октомври 2001 година, определя условията за поемане на разходите от схемата за осигуряване за грижи по следния начин:
„За да може потребителят да иска поемането на разходите, възникнали от предоставянето на помощ и немедицински услуги, от осигурителната каса за грижи, той трябва да отговаря на следните условия:
[…]
в момента на поемане на разходите да пребивава на законно основание в държава — членка на Европейския съюз, или в държава, част от Европейското икономическо пространство;
[…]
поне пет месеца преди искането за поемане на разходите да пребивава без прекъсване в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale или да има непрекъснати осигурителни права в държавите — членки на Европейския съюз, или в държавите, част от Европейското икономическо пространство;
[…]“.
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
В основата на настоящото дело е третата жалба за отмяна на Указа от 30 март 1999 г., подадена от правителствата жалбоподатели в главното производство, като първите две са съответно частично и изцяло отхвърлени от Cour d'arbitrage. В рамките на предишните дела Cour d'arbitrage е уточнил по-специално с Решение № 33/2001 от 13 март 2001 г., че схемата за осигуряване за грижи, създадена с този указ, спада към „подпомагане на лицата“ — дейност, попадаща в компетентността на Общностите по силата на член 128, параграф 1 от белгийската конституция, и при това положение не засяга изключителната компетентност на федералната държава по въпросите на социалната сигурност.
От акта за препращане се установява, че спорът по главното производство се отнася по-конкретно до член 4 от Указа от 30 март 1999 г. в редакцията след изменението му с Указа от 30 април 2004 г. (наричан по-нататък „изменения указ от 30 март 1999 г.“. В жалбите си, подадени на 10 декември 2004 г. до препращащата юрисдикция, правителствата жалбоподатели се позовават именно на нарушение на Регламент № 1408/71 и на различни разпоредби от Договора за ЕО, като изтъкват, че изключването от разглежданата схема на лица, които независимо че работят в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, пребивават на националната територия, но извън територията на тези две области, представлявало ограничителна мярка, засягаща свободното движение на хора.
При тези обстоятелства Cour d'arbitrage решава да спре производството по делото и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1)
Попада ли схема за осигуряване за грижи, която:
а)
е въведена от автономна общност на федерална държава — членка на Европейската общност;
б)
е приложима спрямо лицата с местожителство в частта от територията на федералната държава, за която тази автономна общност е компетентна;
в)
дава право на поемане от схемата на разходите, направени за предоставяне на помощ и немедицински услуги на лицата, засегнати от продължителна и сериозна намалена самостоятелност, членуващи в тази схема под формата на предварително общо определена сума за участие в свързаните с това разходи, и
г)
финансирана, от една страна, от годишните вноски на осигурените, а от друга страна, от дотация в тежест на разходната част на бюджета на съответната автономна общност,
в материалното приложно поле на Регламент […] № 1408/71 […], определено в член 4 от Регламента?
2)
При утвърдителен отговор на първия преюдициален въпрос, трябва ли посоченият регламент, по-специално членове 2, 3 и 13 от него и, доколкото са приложими, членове 18, 19, 20, 25 и 28 от него, да се тълкува в смисъл, че тези разпоредби не допускат автономна общност на федерална държава — членка на Европейската общност, да приеме разпоредби, които при упражняване на нейната компетентност ограничават достъпа до осигуряване и ползването на схема за социална сигурност по смисъла на този регламент до лицата с местожителство на територията, за която тази автономна общност е компетентна, а по отношение на гражданите на Европейския съюз — до лицата, наети на работа на тази територия и с местожителство в друга държава-членка, като изключва лицата, независимо от тяхното гражданство, с местожителство в част от територията на федералната държава, за която е компетентна друга автономна общност?
3)
Трябва ли членове 18, 39 и 43 от Договора за ЕО да се тълкуват в смисъл, че допускат автономна общност на федерална държава — членка на Европейската общност, да приеме разпоредби, които при упражняване на компетентността ѝ ограничават достъпа до осигуряване и ползването на схема за социална сигурност по смисъла на посочения по-горе регламент до лицата с местожителство на територията, за която тази автономна общност е компетентна, а по отношение на гражданите на Европейския съюз — до лицата, които са наети на тази територия и имат местожителство в друга държава-членка, като изключва лицата, независимо от тяхното гражданство, с местожителство в част от територията на федералната държава, по отношение на която е компетентна друга териториална общност?
4)
Трябва ли членове 18, 39 и 43 от Договора за ЕО да се тълкуват в смисъл, че допускат ограничаване на приложното поле на такава схема до лицата с местожителство в съставните части на федерална държава — членка на Европейската общност, посочени в тази схема?“
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
Със своя първи въпрос препращащата юрисдикция иска по същество да установи дали обезщетенията, изплащани въз основа на схема като осигуряването за грижи, въведена с Указа от 30 март 1999 г., попадат в материалното приложно поле на Регламент № 1408/71.
За да се отговори на този въпрос, следва да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда разграничението между обезщетенията, изключени от приложното поле на Регламент № 1408/71, и обезщетенията, които се уреждат от него, се свежда главно до елементите, характерни за всяко обезщетение, а именно неговата крайна цел и условията за отпускането му, а не до това дали едно обезщетение е квалифицирано от дадено национално законодателство като социалноосигурително обезщетение (вж. по-специално Решение от 27 март 1985 г. по дело Hoeckx,
249/83, Recueil, стp. 973
, точка 11, Решение от 10 март 1993 г. по дело Комисия/Люксембург,
C-111/91, Recueil, стp. I-817
, точка 28 и Решение от 18 януари 2007 г. по дело Celozzi,
C-332/05, Сборник, стp. I-563
, точка 16).
В това отношение Съдът многократно е уточнявал, че едно обезщетение може да се счита за социалноосигурително обезщетение, доколкото, на първо място, въпросното обезщетение е отпуснато — извън всякаква индивидуална и дискреционна преценка на личните нужди — на получателя на базата на законно определено положение и на второ място, се отнася до един от рисковете, изброени изрично в член 4, параграф 1 от Регламент № 1408/71 (вж. по-специално Решение по дело Hoeckx, посочено по-горе, точки 12—14, Решение по дело Комисия/Люксембург, посочено по-горе, точка 29 и Решение по дело Celozzi, посочено по-горе, точка 17).
Както се установява от всички представени пред Съда становища, в главното производство не се спори, че схема като тази за осигуряване за грижи, въведена с Указа от 30 март 1999 г., отговаря на тези условия.
Действително от разпоредбите на указа следва, от една страна, че такава схема дава право, обективно и въз основа на законно определено положение, на поемане от осигурителна каса за грижи на разходи, направени за предоставяне на помощ и немедицински услуги за всяко лице с намалена самостоятелност, поради продължителна и тежка неработоспособност.
От друга страна, Съдът вече е отсъдил, че обезщетения, насочени към подобряване на здравословното състояние, както и на качеството на живот на зависимите от грижи лица като тези, предмет на главното производство, имат основно за цел да допълнят обезщетенията за болест и при това положение трябва да бъдат разглеждани като „обезщетения за болест“ по смисъла на член 4, параграф 1, буква а) от Регламент № 1408/71 (вж. в този смисъл Решение от 5 март 1998 г. по дело Molenaar,
C-160/96, Recueil, стp. I-843
, точки 22—24, Решение от 8 март 2001 г. по дело Jauch,
C-215/99, Recueil, стp. I-1901
, точка 28 и Решение от 21 февруари 2006 г. по дело Hosse,
C-286/03, Recueil, стp. I-1771
, точка 38).
Освен това, както отбелязва валонското правителство, осигуровката за грижи не би могла да се изключи от приложното поле на Регламент № 1408/71 въз основа на член 4, параграф 2б от него, който се отнася до определени видове престации, независещи от плащането на лични вноски, доколкото те са уредени от вътрешноправни разпоредби, приложими само върху част от територията на държава-членка.
Действително, противно на изискванията, поставени с предвиденото в посочения член 4, параграф 2б изключение, разглежданият в главното производство режим за осигуряване за грижи е свързан с плащането на лични вноски, след като се финансира поне частично от вноските, плащани от осигурените лица, и не е посочен в приложение II, раздел III към Регламент № 1408/71.
Ето защо на първия въпрос трябва да се отговори, че обезщетенията, плащани въз основа на схема като тази за осигуряването за грижи, въведена с изменения указ от 30 март 1999 г., попадат в материалното приложно поле на Регламент № 1408/71.
По втория и третия въпрос
С тези два въпроса, които е уместно да бъдат разгледани заедно, препращащата юрисдикция по същество иска да установи дали членове 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО или Регламент № 1408/71 трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат правна уредба на съставна част на федерална държава-членка, ограничаваща възможността за присъединяване към схема като тази за осигуряване за грижи, предмет на главното производство, и ползването на предвидените в нея обезщетения до лицата, пребиваващи на територията, по отношение на която тази съставна част е компетентна, както и до лицата, упражняващи професионална дейност на тази територия и пребиваващи в друга държава-членка, така че от тази схема са изключени лицата, упражняващи трудова дейност в тази съставна част, но пребиваващи на територията на друга съставна част на същата федерална държава.
По допустимостта
Фламандското правителство изтъква като основен довод, че тези въпроси не са нито полезни, нито необходими за решаването на спора по главното производство, така че те би трябвало да се отхвърлят като недопустими.
Действително пред препращащата юрисдикция правителствата жалбоподатели се противопоставят на прилагането на тази схема за осигуряване за грижи, като оспорват компетентността на Фламандската общност по този въпрос, след като тълкуването на общностното право, което те предлагат в рамките на втория и третия въпрос, би довело до обратния резултат, а именно разпростиране на обхвата на въпросните обезщетения за осигуряване за грижи спрямо лицата с местожителство във френската езикова област.
Наред с това според фламандското правителство самият Cour d'аrbitrage вече е отговорил на тези въпроси в акта за препращане, като е приел, че схемата за осигуряване за грижи, предмет на главното производство, не засяга изключителната компетентност на федералната власт по въпросите на икономическия съюз в Белгия с оглед на размера и ограниченото действие на разглежданите обезщетения. По същите причини обаче тази схема не можела да ограничи свободното движение на хора по смисъла на Договора.
Уместно е да се припомни в това отношение, че по силата на постоянната практика в рамките на сътрудничеството между Съда и националните юрисдикции, така както е предвидено в член 234 от Договора за ЕО, само националните юрисдикции, които са сезирани със спора и трябва да поемат отговорността за съдебното решение, което ще бъде постановено, могат да преценят от гледна точка на особеностите на всеки случай както необходимостта от преюдициално заключение, за да бъдат в състояние да постановят решението си, така и относимостта на въпросите, които поставят на Съда. Ето защо, след като поставените въпроси се отнасят до тълкуването на общностното право, по принцип Съдът трябва да се произнесе (вж. по-специално Решение от 13 март 2001 г. по дело PreussenElektra,
C-379/98, Recueil, стp. I-2099
, точка 38, Решение от 22 май 2003 г. по дело Korhonen и др.,
C-18/01, Recueil, стp. I-5321
, точка 19, както и Решение от 19 април 2007 г. по дело Asemfo,
C-295/05, Сборник, стp. I-2999
, точка 30).
От това следва, че презумпцията за относимост, която се свързва с поставените от националните юрисдикции преюдициални въпроси, може да не се приложи само в изключителни случаи, по-специално когато е ясно, че исканото тълкуване на указаните във въпросите разпоредби от общностното право няма никаква връзка с обективната действителност или с предмета на спора по главното производство (вж. по-специално Решение от 15 декември 1995 г. по дело Bosman,
C-415/93, Recueil, стp. I-4921
, точка 61 и Решение от 7 септември 1999 г. по дело Beck и Bergdorf,
C-355/97, Recueil, стp. I-4977
, точка 22).
Това обаче не е така в спора по главното производство. Достатъчно е наистина да се отбележи, че от акта за препращане следва ясно, че отговорът на втория и третия въпрос, поставени от Cour d'arbitrage, е необходим на последния, за да реши дали условието за пребиваване, в зависимост от което е поставен достъпът до ползване на схемата за осигуряване за грижи, нарушава, както твърдят правителствата жалбоподатели в рамките на обжалването по главното производство, някои разпоредби на общностното право във връзка със свободното движение на хора.
Поради тази причина следва да се приеме, че вторият и третият преюдициален въпрос са допустими.
По същество
В самото начало следва да се отбележи твърдението на фламандското правителство, че тези въпроси се отнасят само до изцяло вътрешно положение, което няма никаква връзка с общностното право, а именно с положението, създадено в резултат на неприлагането на изменения указ от 30 март 1999 година по отношение на лица, които едновременно пребивават в Белгия и упражняват там професионална дейност.
В това отношение е важно да се припомни, че според постоянната съдебна практика правилата на Договора в областта на свободното движение на хора и актовете по тяхното приложение не могат да се прилагат за дейности, които нямат никаква връзка с положение, предвидено от общностното право, и чиито релевантни елементи, взети като цяло, се ограничават в рамките на една-единствена държава-членка (вж. по-специално относно свободата на установяване и свободното движение на работници съответно Решение от 8 декември 1987 г. по дело Gauchard,
20/87, Recueil, стp. 4879
, точки 12 и 13, както и Решение от 26 януари 1999 г. по дело Terhoeve,
C-18/95, Recueil, стp. I-345
, точка 26 и цитираната съдебна практика). Същото важи и за разпоредбите на Регламент № 1408/71 (вж. в този смисъл Решение от 22 септември 1992 г. по дело Petit,
C-153/91, Recueil, стp. I-4973
, точка 10 и Решение от 11 октомври 2001 г. по дело Khalil и др.,
C-95/99—C-98/99 и C-180/99, Recueil, стp. I-7413
, точка 70).
За разлика от това, както Съдът уточнява, всеки гражданин на Общността, независимо от местопребиваването и от гражданството си, който се е възползвал от правото на свободно движение и е упражнявал професионална дейност в друга държава-членка, попада в приложното поле на посочения член (вж. по-конкретно в този смисъл Решение от 23 февруари 1994 г. по дело Scholz
C-419/92, Recueil, стp. I-505
, точка 9, Решение по дело Terhoeve, посочено по-горе, точка 27, както и Решение от 18 юли 2007 г. по дело Hartmann,
C-212/05, Сборник, стр. I-6303
, точка 17).
В случая е безспорно, че вторият и третият въпрос, поставени от препращащата юрисдикция, се отнасят до всички лица, независимо дали са се ползвали от една от основните свободи, гарантирани от Договора, които упражняват професионална дейност в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, но поради това че пребивават в част от националната територия, разположена извън тези две области, не могат да се ползват от схемата за осигуряване за грижи, предмет на главното производство.
При това положение, в светлината на принципите, припомнени в точки 32 и 33 от настоящото решение, е необходимо да се разграничат два типа положения.
От една страна, прилагането на разглежданата в главното производство правна уредба води по-специално до изключване от схемата за осигуряване за грижи на белгийските граждани, упражняващи професионална дейност на територията на нидерландската езикова област или на територията на двуезичната област Bruxelles-Capitale, но пребиваващи във френската или немската езикова област, които никога не са упражнили свободата да се придвижват във вътрешността на Европейската общност.
Трябва да се отбележи обаче, че общностното право не би могло да се прилага по отношение на такива изцяло вътрешни положения.
Противно на предлаганото от правителството на Френската общност, на този извод не може да бъде противопоставен прогласеният в член 17 ЕО принцип на гражданството на Съюза, който съгласно член 18 ЕО включва по-специално правото на всеки гражданин на Съюза да се придвижва и да пребивава свободно на територията на държавите-членки. Действително Съдът се е произнесъл неколкократно, че гражданството на Съюза няма за цел да разшири материалното приложно поле на Договора по отношение на вътрешни положения, без каквато и да е връзка с общностното право (вж. в този смисъл Решение от 5 юни 1997 г. по дело Uecker и Jacquet,
C-64/96 и C-65/96, Recueil, стp. I-3171
, точка 23, Решение от 2 октомври 2003 г. по дело Garcia Avello,
C-148/02, Recueil, стp. I-11613
, точка 26 и Решение от 12 юли 2005 г. по дело Schempp,
C-403/03, Recueil, стp. I-6421
, точка 20).
Уместно е все пак да се отбележи, че тълкуването на разпоредбите на общностното право би могло евентуално да бъде полезно за националната юрисдикция, включително от гледна точка на положения, определени като изцяло вътрешни, по-специално в хипотезата, когато правото на съответната държава-членка изисква всеки неин гражданин да се ползва от същите права, които гражданин на друга държава-членка би могъл да получи въз основа на общностното право в положение, прието от тази юрисдикция за подобно (вж. в този смисъл Определение от 17 февруари 2005 г. по дело Mauri,
C-250/03, Recueil, стp. I-1267
, точка 21 и Решение от 30 март 2006 г. по дело Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti,
C-451/03, Recueil, стр. I-2941
, точка 29).
От друга страна, разглежданото в главното производство законодателство може също да изключи от схемата за осигуряване за грижи заети и самостоятелно заети лица, попадащи в приложното поле на общностното право, а именно както граждани на държавите-членки, различни от Кралство Белгия, упражняващи професионална дейност в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitalе, но пребиваващи в друга част от националната територия, така и белгийски граждани, намиращи се в същото положение, които са използвали правото си на свободно движение.
Що се отнася до тази втора категория работници, необходимо е да се изследва дали разпоредбите на общностното право, чието тълкуване се иска от препращащата юрисдикция, допускат съществуването на правна уредба като тази, предмет на главното производство, доколкото тя се прилага спрямо граждани на държавите-членки, различни от Кралство Белгия, или спрямо белгийски граждани, възползвали се от правото си на свободно движение във вътрешността на Европейската общност.
В това отношение е важно да се припомни, че ако държавите-членки запазват компетентността си да уреждат системите си за социална сигурност, при упражняване на тази компетентност те трябва все пак да спазват общностното право, и по-специално разпоредбите на Договора относно свободното движение на работниците и правото на установяване (вж. в този смисъл Решение по дело Terhoeve, посочено по-горе, точки 34 и 35, както и Решение от 23 ноември 2000 г. по дело Elsen,
C-135/99, Recueil, стp. I-10409
, точка 33).
От постоянната съдебна практика следва още, че съвкупността от разпоредбите на Договора, уреждащи свободното движение на хора, цели да улесни гражданите на Общността при упражняването на всякакъв вид професионална дейност на територията на Общността и не допуска мерки, които биха могли да поставят тези граждани в неблагоприятно положение, ако те желаят да упражняват икономическа дейност на територията на друга държава-членка (вж. Решение от 7 юли 1988 г. по дело Wolf и др.,
154/87 и 155/87, Recueil, стp. 3897
, точка 13, Решение по дело Terhoeve, посочено по-горе, точка 37 и Решение от 11 септември 2007 г. по дело Комисия/Германия,
C-318/05, Сборник, стр. I-6957
, точка 114). В този контекст гражданите на държавите-членки разполагат в частност с произтичащо пряко от Договора право да напускат своята държава по произход, за да отидат на територията на друга държава-членка, както и да пребивават там с цел упражняване на икономическа дейност (вж. по-специално Решение по дело Bosman, посочено по-горе, точка 95 и Решение по дело Terhoeve, посочено по-горе, точка 38).
Следователно членове 39 ЕО и 43 ЕО не допускат никаква национална мярка, която макар и приложима без дискриминация с оглед на гражданството, може да затрудни или да направи по-малко привлекателно упражняването от гражданите на Общността на гарантираните от Договора основни свободи. (вж. в този смисъл Решение от 31 март 1993 г. по дело Kraus,
C-19/92, Recueil, стp. I-663
, точка 32, Решение от 9 септември 2003 г. по дело Burbaud,
C-285/01, Recueil, стp. I-8219
, точка 95 и Решение от 5 октомври 2004 г. по дело CaixaBank France,
C-442/02, Recueil, стp. I-8961
, точка 11).
В светлината на тези принципи като пречки са квалифицирани определени мерки, в резултат на които работниците губят предимствата от социалната сигурност, които им гарантира законодателството на държава-членка, вследствие на упражняването на правото си на свободно движение (вж. по-специално Решение от 9 декември 1993 г. по дело Lepore и Scamuffa,
C-45/92 и C-46/92, Recueil, стp. I-6497
, точка 21, Решение от 5 октомври 1994 г. по дело van Munster,
C-165/91, Recueil, стp. I-4661
, точка 27, както и Решение по дело Hosse, посочено по-горе, точка 24).
Правна уредба като разглежданата в главното производство обаче може да породи такива ограничителни последици, доколкото свързва присъединяването към схемата за осигуряване за грижи с условие за пребиваване или в ограничена част от националната територия, а именно нидерландската езикова област и двуезичната област Bruxelles-Capitale, или в друга държава-членка.
Наистина, мигриращите работници, упражняващи или възнамеряващи да упражняват дейност като наети или като самостоятелно заети лица в една от тези две области, биха могли да се откажат да се ползват от свободата си на придвижване и да напуснат своята държава-членка по произход, за да пребивават в Белгия, поради това че установяването им в някои части от белгийската територия би включвало изгубване на възможността да се ползват от престациите, за които иначе биха могли да претендират. С други думи, обстоятелството че заинтересованите наети или самостоятелно заети лица са в положение, при което трябва да понесат или загубата да се ползват от осигуряване за грижи, или ограничаване на избора на мястото, където да преместят пребиваването си, може най-малкото да попречи на упражняването на правата, предоставени с членове 39 ЕО и 43 ЕО.
Противно на твърдяното по същество от фламандското правителство, в това отношение няма особено значение, че разглежданото разграничаване е основано единствено на мястото на пребиваване на националната територия, а не на някакво условие за гражданство, тъй като то засяга еднакво всички наети или самостоятелно заети лица, пребиваващи в Белгия.
Действително, за да може една мярка да ограничи свободата на движение, не е необходимо тя да се основава на гражданството на заинтересованите лица, нито даже да има за последица по-благоприятно третиране на всички работници — граждани на държавата, или да поставя в по-неблагоприятно положение единствено гражданите на другите държави-членки, с изключение на нейните работниците, които са нейни граждани (вж. в този смисъл Решение от 6 юни 2000 г. по дело Angonese,
C-281/98, Recueil, стp. I-4139
, точка 41 и Решение от 16 януари 2003 г. по дело Комисия/Италия,
C-388/01, Recueil, стp. I-721
, точка 14). Достатъчно е, както при схемата за осигуряване за грижи, предмет на главното производство, по-изгодната мярка да бъде от полза за определени категории лица, упражняващи професионална дейност в съответната държава-членка (вж. по аналогия относно свободата на предоставяне на услугите Решение от 25 юли 1991 г. по дело Комисия/Нидерландия,
C-353/89, Recueil, стp. I-4069
, точка 25 и Решение от 13 декември 2007 г. по дело United Pan-Europe Communications Belgium и др.,
C-250/06, Сборник, I-11135
, точка 37).
Освен това, както отбелязва генералният адвокат в точки 64—67 от заключението си, ограничителното действие, породено от разглежданата в главното производство правна уредба, не би могло да се смята като твърде несигурно или твърде непряко, за да не може да се разглежда като пречка, противоречаща на членове 39 ЕО и 43 ЕО. По-конкретно, за разлика от делото, дало повод за Решение от 27 януари 2000 г. по дело Graf (
C-190/98, Recueil, стp. I-493
), на което се позовава фламандското правителство по време на съдебното заседание, възможността за ползване от престациите за осигуряване за грижи зависи не от едно бъдещо несигурно събитие за заинтересованото заето или самостоятелно заето лице, а от обстоятелство, което по дефиниция е свързано с упражняването на правото на свободно движение, а именно правото на избор на мястото, където да бъде преместено пребиваването.
Освен това, когато става въпрос за доводите на фламандското правителство, според които разглежданата правна уредба във всеки случай би могла да има само ограничено въздействие върху свободното движение, с оглед на ограничения размер на разглежданите престации и броя на заинтересованите лица е достатъчно да се отбележи, че съгласно практиката на Съда членовете от Договора относно свободното движение на стоки, хора, услуги и капитали са основни за Общността разпоредби и всяко засягане, дори и незначително, на тази свобода е забранено (вж. по-специално Решение от 13 декември 1989 г. по дело Corsica Ferries Франция,
C-49/89, Recueil, стp. 4441
, точка 8 и Решение от 15 февруари 2000 г. по дело Комисия/Франция,
C-169/98, Recueil, стp. I-1049
, точка 46).
Във всеки случай не би могло да се изключи, именно с оглед на явления като застаряването на населението, че перспективата от възможност за ползване или не на престации в положение на зависимост като предлаганите от схемата за осигуряване за грижи, предмет на главното производство, ще бъде взета предвид от заинтересуваните лица при упражняване на тяхното право на свободно движение.
От това следва, че вътрешноправна уредба като тази, разглеждана в главното производство, съдържа по принцип забранена от членове 39 ЕО и 43 ЕО пречка за свободното движение на работниците и за свободата на установяване.
Съгласно постоянната съдебна практика национални мерки, които биха могли да затруднят или да направят по-малко привлекателно упражняването на основните свободи, гарантирани от Договора, могат да бъдат приети, при условие че преследват цел от обществен интерес, че могат да гарантират осъществяването на тази цел и че не надхвърлят необходимото за постигането ѝ (вж. по-специално Решение от 11 март 2004 г. по дело de Lasteyrie du Saillant, С-9/02, точка 49 и Решение от 18 януари 2007 г. по дело Комисия/Швеция,
С-104/06, Сборник, стp. I-671
, точка 25).
Въпреки това нито преписката, представена пред Съда от препращащата юрисдикция, нито становището на фламандското правителство, съдържа данни, които да могат да оправдаят прилагането спрямо лицата, упражняващи професионална дейност в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, на условие за пребиваване или в една от тези две области, или в друга държава-членка, за получаване на достъп до ползване от осигуряването за грижи, предмет на главното производство.
В това отношение фламандското правителство се позовава единствено на изискванията, присъщи на разпределянето на правомощията в белгийската федерална структура, и по-конкретно на факта, че Фламандската общност не би могла да упражнява никаква компетентност във връзка с осигуряването за грижи по отношение на лица, пребиваващи на територията на други езикови общности в Кралство Белгия.
Тези доводи обаче не могат да бъдат приети. Наистина, както посочват генералният адвокат в точки 101—103 от заключението си и Комисията, от постоянната практика на Съда следва, че орган на държава-членка не може да се позове на разпоредби, практики или ситуации от своя вътрешен правов ред, включително такива, произтичащи от конституционната уредба на тази държава, за да оправдае неизпълнението на задълженията, произтичащи от общностното право (вж. по-специално Решение от 10 юни 2004 г. по дело Комисия/Италия,
C-87/02, Recueil, стp. I-5975
, точка 38 и Решение от 26 октомври 2006 г. по дело Комисия/Австрия, C-102/06, точка 9).
Следователно необходимо е да се установи, че членове 39 ЕО и 43 ЕО не допускат съществуването на условие за пребиваване като предвиденото в изменения указ от 30 март 1999 г. При тези условия не е необходимо да се поставя въпросът за едно евентуално нарушаване на Регламент № 1408/71, и по-специално на член 3, параграф 1 от него (вж. по аналогия Решение по дело Terhoeve, посочено по-горе, точка 41). Не следва също Съдът да се произнася по съществуването на ограничение, което може да бъде забранено от член 18 EО, чийто специфичен израз по отношение на свободата на движение на работниците и на свободата на установяване са членове 39 EО и 43 EО.
С оглед на всичко изложено по-горе на втория и на третия въпрос следва да се отговори, че членове 39 ЕО и 43 ЕО трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат съществуването на правна уредба на съставна част на федерална държава-членка като тази, уреждаща осигуряването за грижи, въведена от Фламандската общност в Белгия с изменения указ от 30 март 1999 г., ограничаваща възможността за присъединяване към схема за социалната сигурност и ползването от предвидени от нея престации до лицата, които или пребивават на територията, попадаща в компетентността на тази съставна част, или упражняват професионална дейност на същата територия, като пребивават в друга държава-членка, доколкото такова ограничение засяга граждани на други държави-членки или граждани на същата държава, възползвали се от правото си на свободно движение във вътрешността на Европейската общност.
По четвъртия въпрос
Четвъртият въпрос се отнася до последиците, свързани с установяването от националната юрисдикция на несъвместимостта на правната уредба, предмет на главното производство, с общностното право, което би имало за последица според същата юрисдикция възстановяване на режима, действащ преди приемането на Указа от 30 април 2004 г. Тя по-специално иска да се установи дали членове 18 ЕО, 39 ЕО и 43 ЕО не допускат съществуването на схема, ограничаваща достъпа до ползването от осигуряване за грижи единствено до лицата, пребиваващи в нидерландската езикова област и в двуезичната област Bruxelles-Capitale.
Достатъчно е в това отношение да се отбележи, че съображенията, развити в точки 47—59 от настоящото решение в отговор на втория и третия въпрос, важат в още по-голяма степен за правна уредба, съдържаща допълнително ограничение по отношение на схемата, приложима в резултат на приемането на Указа от 30 април 2004 г., като се вземе предвид, че тази правна уредба изключва от приложното си поле всички лица, упражняващи професионална дейност в нидерландската езикова област или в двуезичната област Bruxelles-Capitale, но с местожителство извън тези две области, следователно включително и лицата, пребиваващи в друга държава-членка.
Следователно на четвъртия въпрос е необходимо да се отговори, че членове 39 ЕО и 43 ЕО трябва да бъдат тълкувани в смисъл, че не допускат съществуването на правна уредба на съставна част на федерална държава-членка, ограничаваща възможността за присъединяване към схема за социална сигурност и за ползване на предвидени в нея престации само до лицата, пребиваващи на територията на тази съставна част, доколкото такова ограничение засяга гражданите на други държави-членки, упражняващи професионална дейност на територията на тези съставни части, или граждани на същата държава-членка, упражнили правото си на свободно движение във вътрешността на Европейската общност.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред препращащата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване

По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:

1)
Обезщетения, изплащани въз основа на схема като тази за осигуряването за грижи, въведена от фламандския парламент с Указ за организиране на осигуряването за грижи (Decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering) от 30 март 1999 година в редакцията му след приемането на Указа на фламандския парламент за изменение на Указа от 30 март 1999 година за организиране на осигуряването за грижи (Decreet van de Vlaamse Gemeenschap houdende wijziging van het decreet van 30 maart 1999 houdende de organisatie van de zorgverzekering) от 30 април 2004 година, попадат в материалното приложно поле на Регламент (ЕИО) № 1408/71 на Съвета от 14 юни 1971 година за прилагането на схеми за социална сигурност на заети лица и членове на техните семейства, които се движат в рамките на Общността, в редакцията след изменението и актуализацията му с Регламент (ЕО) № 118/97 на Съвета от 2 декември 1996 година, изменен с Регламент (ЕО) № 307/1999 на Съвета от 8 февруари 1999 г.

2)
Членове 39 ЕО и 43 ЕО трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат съществуването на правна уредба на съставна част на федерална държава-членка като тази, уреждаща осигуряването за грижи, въведена от Фламандската общност в Белгия с Указа от 30 март 1999 година в редакцията му след Указа на фламандския парламент от 30 април 2004 г. година, ограничаваща възможността за присъединяване към схема за социална сигурност и ползването на предвидени от нея престации до лицата, които или пребивават на територията, попадаща в компетентността на тази съставна част, или упражняват професионална дейност на същата територия, като пребивават в друга държава-членка, доколкото такова ограничение засяга граждани на други държави-членки или граждани на същата държава, възползвали се от правото си на свободно движение във вътрешността на Европейската общност.

3)
Членове 39 ЕО и 43 ЕО трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат съществуването на правна уредба на съставна част на федерална държава-членка, ограничаваща възможността за присъединяване към схема за социална сигурност и за ползване на предвидени в нея престации само до лицата, пребиваващи на територията на тази съставна част, доколкото такова ограничение засяга гражданите на други държави-членки, упражняващи професионална дейност на територията на тази съставна част, или граждани на същата държава-членка, упражнили правото си на свободно движение във вътрешността на Европейската общност.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: френски.