CELEX: 62003CJ0371
Udenrigs- og sikkerhedspolitik
fælles handelspolitik
forbud mod handel med Republikkerne Serbien og Montenegro
forordning (EØF) nr. 1432/1992
personbefordring

1       Anmodningen om en præjudiciel beslutning vedrører fortolkningen af Rådets forordning (EØF) nr. 1432/92 af 1. juni 1992 om
forbud mod handel mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Republikkerne Serbien og Montenegro (EFT L 151, s. 4).
2       Denne anmodning er blevet forelagt i forbindelse med en sag mellem Siegfried Aulinger og Forbundsrepublikken Tyskland, som
har pålagt Siegfried Aulinger i henhold til en ifølge ham fejlagtig fortolkning af forordning nr. 1432/92 at afbryde sin virksomhed
i form af befordring med bus for personer, som ville begive sig ind i Serbien og Montenegro.

Retsforskrifter
3       I forbindelse med de konflikter, der opstod i forbindelse med, at flere af de tidligere republikker i Den Føderative Republik
Jugoslavien opnåede uafhængighed, og særligt de konflikter, der i 1992 ramte Bosnien-Herzegovina, vedtog De Forenede Nationers
Sikkerhedsråd den 30. maj 1992 i henhold til kapitel VII i De Forenede Nationers pagt resolution nr. 757 (1992) om en økonomisk
embargo mod Den Føderative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro). Embargoen var først og fremmest rettet mod samhandel
med råvarer og andre produkter.
4       Artikel 5 og 7 i resolution nr. 757 (1992) bestemte:
»5. […] alle stater skal undlade at stille pengemidler eller andre finansielle eller økonomiske midler til rådighed for Den
Føderative Republik Jugoslaviens (Serbien og Montenegro) myndigheder eller enhver handels-, industri- eller offentlig virksomhed
i Den Føderative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), og de skal forhindre deres statsborgere og alle personer på
deres territorium i fra deres territorium at overføre eller på anden måde stille sådanne pengemidler eller midler til rådighed
for disse myndigheder eller sådanne virksomheder, og i at overgive alle andre former for midler til fysiske eller juridiske
personer i Den Føderative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro); undtaget herfra er betalinger til rent medicinske
eller humanitære formål eller til levnedsmidler.«
[…]
7. […] alle stater
a)      skal nægte ethvert luftfartøj starttilladelse og landingstilladelse fra deres territorium eller at overflyve dette, hvis dette
luftfartøj er på vej til eller fra Den Føderative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro), medmindre flyvningen med dette
luftfartøj som følge af humanitære eller andre årsager har fået tilladelse i overensstemmelse med rådets relevante resolutioner
gennem Sikkerhedsrådsudvalget, som er oprettet ved resolution nr. 724 (1991).
[…]«
5       Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og dets medlemsstater blev enige om at anvende et fællesskabsinstrument for at sikre
den ensartede gennemførelse i Fællesskabet af visse af de foranstaltninger, der var foreskrevet ved resolution nr. 757 (1992).
Rådet for De Europæiske Fællesskaber vedtog derfor forordning nr. 1432/92.
6       Forordningens artikel 1 bestemmer:
»Fra den 31. maj 1992 er følgende forbudt:
a)      indførsel på Fællesskabets område af enhver vare med oprindelse i eller afsendt fra Republikkerne Serbien og Montenegro
b)      udførsel til Republikkerne Serbien og Montenegro af enhver vare med oprindelse i eller afsendt fra Fællesskabet
c)      enhver aktivitet med det formål eller den virkning, at de i litra a) og b) nævnte transaktioner fremmes direkte eller indirekte
d)      ikke-finansielle tjenesteydelser med det formål eller den virkning, at Republikkerne Serbien og Montenegros økonomi fremmes
direkte eller indirekte, og især sådanne tjenesteydelser som præsteres:
i)      med henblik på enhver form for økonomisk aktivitet, der udøves i Republikkerne Serbien og Montenegro, eller som varetages
fra disse republikker, eller
ii)      til en af følgende personer:
–       enhver fysisk person i Republikkerne Serbien og Montenegro
–       enhver juridisk person, der er konstitueret i henhold til eller falder ind under Republikkerne Serbien og Montenegros lovgivning
–       ethvert foretagende, som udøver en økonomisk aktivitet (hvad enten det sker i Republikkerne Serbien og Montenegro eller ej),
der kontrolleres af personer eller foretagender med hjemsted i Republikkerne Serbien og Montenegro, eller som er konstitueret
i henhold til eller falder ind under lovgivningen i disse republikker.
De nærmere betingelser for forbuddet med hensyn til lufttransport er fastlagt i bilaget.«
7       Forordningens artikel 5 bestemmer:
»Denne forordning gælder på Fællesskabets område, herunder dets luftrum og i ethvert luftfartøj eller skib henhørende under
en medlemsstats jurisdiktion, og for enhver andetstedsværende person, der er statsborger i en medlemsstat, og for enhver andetstedsværende
enhed, der er konstitueret i henhold til eller falder ind under en medlemsstats lovgivning.«

Hovedsagens faktiske omstændigheder og de præjudicielle spørgsmål
8       Siegfried Aulinger er bosat og driver busvirksomhed i Tyskland. Mens embargoen mod Republikkerne Serbien og Montenegro var
gældende, transporterede han gæstearbejdere – navnlig serbiske og montenegrinske gæstearbejdere – til og fra steder i nærheden
af grænsen til embargoområdet. Han var underleverandør til et rejsebureau, som ligeledes var hjemmehørende i Tyskland, og
som organiserede hele busturen mellem afrejsesteder i Tyskland og ankomststeder i de embargopålagte republikker og vice versa,
hvor han rettede henvendelse til busvirksomheder hjemmehørende i disse republikker med henblik på den del af rejsen, der skulle
udføres på deres territorier. Rejsebureauet udstedte fællesbillet for disse rejser med benyttelse af flere transportmidler
(herefter »trafik med benyttelse af flere transportmidler«).
9       Efter en straffesag for overtrædelse af forordning nr. 1432/92 ophørte Siegfried Aulinger praktisk taget med at deltage i
denne trafik med benyttelse af flere transportmidler i 1993.
10     Bundesgerichtshof fastslog – som følge af straffesagen – ved dom af 21. april 1995, at FN’s resolution nr. 757 (1992) ikke
forbød befordring af privatpersoner mod og på embargoområdet. Bundesgerichtshof fastslog ligeledes, at det var unødvendigt
at tage stilling til, om det samme var tilfældet med den nævnte forordning, idet man ikke havde fulgt de nødvendige nationale
procedurer for pønalt at ramme overtrædelser af nævnte forordning.
11     Siegfried Aulinger rejste dernæst erstatningssøgsmål. Han fik for det første erstatning for straffesagen. For det andet rejste
han erstatningssøgsmål mod sagsøgte i hovedsagen (herefter »Forbundsrepublikken Tyskland«) med påstand om 500 000 DEM i erstatning
for tab af sin hovedindtægtskilde ved den næsten fuldstændige afbrydelse af hans virksomhed med trafik med benyttelse af flere
transportmidler til og fra grænsen til embargoområdet. Til støtte for påstanden gjorde Siegfried Aulinger gældende, at forordning
nr. 1432/92 ikke forbød denne virksomhed. Han henviste til støtte herfor, at Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ikke
var af den opfattelse, at denne virksomhed var forbudt, og at de tyske myndigheder skulle have konsulteret de andre medlemsstater,
inden de tog stilling til spørgsmålet, som var af afgørende betydning for mange busvirksomheder. De andre medlemsstater ville
således have delt Kommissionens opfattelse.
12     Forbundsrepublikken Tyskland gjorde gældende, at trafikken med benyttelse af flere transportmidler var et forsøg på at omgå
forbuddet mod direkte personbefordring ind i embargoområdet, og at denne type trafik således ligeledes var forbudt ved forordning
nr. 1432/92. Da Forbundsrepublikken Tyskland under alle omstændigheder fandt sin fortolkning af forordningen forsvarlig, fandt
den i henhold til BGB’s § 839, at den krævede culpa for at påføre staten erstatningsansvar ikke forelå. Det tilføjedes, at
man ikke var forpligtet til at konsultere de andre medlemsstater og/eller Kommissionen, da fortolkningen og anvendelsen af
fællesskabsretten principielt hører under medlemsstaternes kompetence. Ikke desto mindre havde et samråd fundet sted mellem
medlemsstaterne ved udvalgsmøder (eller i forbindelse hermed) ved møder med Kommissionen.
13     Landgericht, for hvilke tvisten verserede, gav Forbundsrepublikken Tyskland medhold. Den støttede navnlig sin beslutning på
Forbundsrepublikken Tysklands argumentation, hvorefter der ikke kunne antages nogen form for erstatningspådragende culpa i
medfør af BGB’s § 839.
14     Siegfried Aulinger ankede denne dom til Oberlandesgericht Köln, som har besluttet at udsætte sagen og anmode Domstolen om
at afklare følgende fortolkningsspørgsmål:
»1)      Skal artikel 1, litra d), i [forordning nr. 1432/92] fortolkes således, at erhvervsmæssig personbefordring ind og ud af det
af embargoen omfattede område, udført som trafik med benyttelse af flere transportmidler, var tilladt eller forbudt?
Ved trafik med benyttelse af flere transportmidler skal forstås personbefordring ind og ud af embargoområdet via et samarbejde
mellem en virksomhed, der er hjemmehørende i en af Fællesskabets medlemsstater, og en virksomhed, der er hjemmehørende i embargoområdet,
hvor førstnævnte virksomhed udfører transporten til et område ved grænsen og sidstnævnte den videre transport ind i embargoområdet
(med omstigning).
2)      Såfremt trafik med benyttelse af flere transportmidler er tilladt, spørges: Var en medlemsstat i medfør af artikel 10 EF,
artikel 297 EF eller andre bestemmelser i fællesskabsretten forpligtet til at konsultere andre medlemsstater og/eller Kommissionen,
inden den traf nationale foranstaltninger med henblik på at skride ind over for den formodede ulovlige trafik med benyttelse
af flere transportmidler?«

De præjudicielle spørgsmål

Det første spørgsmål
Indlæg for Domstolen
15     Siegfried Aulinger har gjort gældende, at der skal sondres mellem, om trafik med benyttelse af flere transportmidler til eller
fra embargoområdet var forbudt, og om en delvis medvirkende ydelse til denne transport, som den han selv leverede, ligeledes
var forbudt. Han har understreget, at han ikke planlagde denne trafik med benyttelse af flere transportmidler, men at han
nøjedes med at udføre en ydelse for et rejsebureau på områder, som ikke var omfattet af embargoen.
16     Han har i den forbindelse fremlagt nogle eksempler, som ifølge ham viser, at forordning nr. 1432/92 ikke kunne forbyde en
ydelse som hans uden at føre til det absurde resultat, at enhver handling, der bidrog til gennemførelsen af trafik med benyttelse
af forskellige transportmidler, blev forbudt. Således ville den person, som solgte fællesbilletterne til passagererne, passagererne
selv, der havde ydet deres hjælp ved at betale prisen for rejsen, eller den person ved en servicestation, som havde fyldt
bussens tank, have brudt embargoen. Han har tilføjet, at embargoen var af økonomisk art og ikke havde til formål at forbyde
privat rejseaktivitet eller personbefordring.
17     Ifølge Siegfried Aulinger ville det samme gøre sig gældende for trafik med benyttelse af flere transportmidler som helhed.
Spørgsmålet, om denne var forbudt i henhold til artikel 1, litra d), i forordning nr. 1432/92, skal bedømmes i lyset af resolution
nr. 757 (1992). Resolutionens artikel 5 forbyder dog udelukkende at stille pengemidler eller andre finansielle eller »økonomiske
midler« til rådighed for myndighederne eller enhver virksomhed i Den Føderative Republik Jugoslavien. Begrebet »økonomiske
midler« omfatter naturligvis levering af tjenesteydelser til de nævnte virksomheder, men befordringen af passagerer til det
sted, hvor serbiske eller montenegrinske transportvirksomheder tog over, udgør ikke en tjenesteydelse over for disse virksomheder
og således ikke den handling at stille økonomiske midler til rådighed til deres fordel. De eneste modtagere af ydelserne i
denne sammenhæng er passagererne.
18     Forordning nr. 1432/92 havde ifølge Siegfried Aulinger ikke til formål at indføre en yderligere sanktion i forhold til dem,
der var foreskrevet i resolution nr. 757 (1992). Den skulle udelukkende sikre den ensartede gennemførelse i hele Fællesskabet
af de sanktioner, som Sikkerhedsrådet havde vedtaget. Siegfried Aulinger støtter sit anbringende på tiende betragtning til
forordningen samt Domstolens dom af 14. januar 1997, Centro-Com (sag C-124/95, Sml. I, s. 81). Forordningen kunne derfor ifølge
ham ikke i sig selv forbyde befordringen af passagerer til det sted, hvor serbiske eller montenegrinske busvirksomheder tog
over som led i trafikken med benyttelse af forskellige transportmidler.
19     Forbundsrepublikken Tyskland, den tyske regering og Kommissionen har først og fremmest henvist til ordlyden af artikel 1,
litra d), i forordning nr. 1432/92. De har gjort gældende, at erhvervsmæssig personbefordring er en »tjenesteydelse« i denne
bestemmelses forstand. Det ændrer intet, at en sådan tjenesteydelse er leveret som direkte transport eller som trafik med
benyttelse af forskellige transportmidler. Forbundsrepublikken Tyskland har gjort gældende, at affattelsen af den pågældende
bestemmelse viser forbuddets brede anvendelsesområde, som den foreskrev. Nærmere bestemt bevirkede de rejser, der er udført
som trafik med benyttelse af flere transportmidler, at Republikkerne Serbien og Montenegros økonomi i hvert fald indirekte
blev fremmet.
20     Forbundsrepublikken Tyskland og Kommissionen tager nemlig udgangspunkt i princippet om, at direkte befordring til og fra embargoområdet
udgjorde en tilsidesættelse heraf, eftersom befordringen bevirkede, at Fællesskabets transportmidler blev stillet til rådighed
for økonomierne i de embargopålagte lande og tillod de befordrede personers indførsel af valuta hertil. De finder, at analysen
må være den samme hvad angår trafikken med benyttelse af flere transportmidler. Ifølge den tyske regering og Kommissionen
var den eneste undtagelse, som kunne gøres, rejser, som blev foretaget i egne biler uden erhvervsmæssigt øjemed, og af humanitære
årsager, og ligeledes fordi der i dette tilfælde ikke var tale om levering af »tjenesteydelser« i henhold til artikel 1, litra
d), i forordning nr. 1432/92.
21     Forbundsrepublikken Tyskland og den tyske regering har tilføjet, at forordning nr. 1432/92’s ånd og målsætning bekræfter den
ordlydsfortolkning, der er refereret ovenfor.
22     Den tyske regering har ligeledes henvist til Rådets forordning (EØF) nr. 990/93 af 26. april 1993 om handel mellem Det Europæiske
Økonomiske Fællesskab og Den Føderative Republik Jugoslavien (Serbien og Montenegro) (EFT L 102, s. 14), der erstattede forordning
nr. 1432/92.
23     Den tyske regering konstaterer, at artikel 1, stk. 1, litra e), i forordning nr. 990/93 forbød levering af ikke-finansielle
tjenesteydelser, som i forordningens artikel 2 var tillagt undtagelser, der navnlig vedrørte forsendelse gennem Den Føderative
Republik Jugoslaviens område og handelsskibsfart i dens territorialfarvande. Disse undtagelser ville ifølge den tyske regering
miste deres betydning, hvis transport med afrejse- eller bestemmelsessted inden for embargoområdet ikke var forbudt. Forordningen
bekræfter således den tyske regerings fortolkning af forordning nr. 1432/92.
24     Forbundsrepublikken Tyskland finder det ikke nødvendigt at afklare, om resolution nr. 757 (1992) i sig selv forbød trafik
med benyttelse af flere transportmidler, eftersom fællesskabslovgiver eventuelt kunne vedtage en strengere embargo, henset
til Fællesskabets geografiske placering tæt på embargoområdet. Forordning nr. 1432/92 skal således fortolkes selvstændigt,
hvilket Kommissionen af de samme årsager i det væsentlige støtter.
25     Forbundsrepublikken Tyskland og den tyske regering har endvidere gjort gældende, at forpligtelsen til at sikre den effektive
virkning af forordning nr. 1432/92 medfører, at denne må anses for at forbyde trafik med benyttelse af flere transportmidler.
I modsat fald ville forordningens bestemmelser ifølge Forbundsrepublikken Tyskland nemt kunne omgås til gavn for samarbejdsaftaler
med (bus)virksomheder i Serbien eller i Montenegro. Den tyske regering har navnlig henvist til Domstolens dom af 30. juli
1996, Bosphorus (sag C-84/95, Sml. I, s. 3953, præmis 3 og 18).
26     Forbundsrepublikken Tyskland har på baggrund af samme dom endelig gjort gældende, at forbuddet mod trafik med benyttelse af
flere transportmidler ikke var i modstrid med de berørte virksomheders grundlæggende rettigheder.
27     Kommissionen har dog gjort gældende, at hvis transporten kun skulle ske indtil embargoområdets grænse, uden at den videre
befordring af passagererne i dette området var forudset, ville det ikke være muligt at bevise, at en sådan transaktion havde
den virkning, at den ville fremme de serbiske og montenegrinske økonomier. I et sådant tilfælde ville disse ikke være begunstiget
af leveringen af et transportmiddel fra Fællesskabet, og transaktionen ville således ikke i sig selv have medført befordring
af de pågældende personer til Serbien og Montenegro.
28     Kommissionen har indrømmet, at befordringen af personer indtil grænsen giver dem mulighed for efterfølgende ved egne midler
at begive sig ind i embargoområdet, og at den valuta, de medbringer, styrker dette områdes økonomi, men den har fundet, at
en sådan fortolkning af embargoen er for vidtrækkende. »Fællesskabstransportørens« ydelser ville være en enkelt forudgående
transaktion, og styrkelsen af de embargopålagte republikkers økonomier ville forårsages af de rejsende selv og ikke af de
transportører, som befordrede dem til embargoområdets grænser.
29     Kommissionen har desuden gjort gældende, at det, i forbindelse med en reel trafik med benyttelse af flere transportmidler
som i hovedsagen, tilkommer den forelæggende ret at afgøre, hvem der har leveret den forbudte tjenesteydelse. Det tilkommer
således denne at afgøre, i hvilket omfang en underleverandør som Siegfried Aulinger, som har deltaget i gennemførelsen af
en trafik med benyttelse af forskellige transportmidler – eventuelt uden at være direkte ansvarlig for dens tilblivelse og
dens udførelse – har overtrådt artikel 1, litra d), i forordning nr. 1432/92.
Domstolens svar
30     Tiende betragtning til forordning nr. 1432/92 viser, at forordningen navnlig har til formål at sikre ensartet anvendelse i
hele Fællesskabet af visse foranstaltninger i resolution nr. 757 (1992). Resolutionens ordlyd og genstand skal derfor tages
i betragtning med henblik på fortolkningen af forordningen (jf. i den retning Bosphorus-dommen, præmis 13 og 14). Som følge
heraf må forordning nr. 1432/92 ikke gøres til genstand for en fortolkning, der er i modstrid med bestemmelserne i resolution
nr. 757 (1992).
31     Ingen regel i forordning nr. 1432/92 – og i øvrigt heller ikke i resolution nr. 757 (1992) – forbyder personers bevægelighed
mellem Fællesskabets medlemsstater og Republikkerne Serbien og Montenegro.
32     Den tyske regering og Kommissionen har dog med rette gjort gældende, at artikel 1, litra d), i forordning nr. 1432/92 forbyder
direkte erhvervsmæssig personbefordring mellem et sted på medlemsstaternes område og et sted i Serbien eller Montenegro foretaget
af transportører, der er hjemmehørende i en af medlemsstaterne. En sådan levering af ikke-finansielle tjenesteydelser hører
nemlig under denne bestemmelse, for så vidt som den dels svarer til »en økonomisk aktivitet, der udøves i Republikkerne Serbien
og Montenegro«, og dels til en tjenesteydelse, der leveres til »fysisk[e] person[er] i Republikkerne Serbien og Montenegro«,
som det udtrykkeligt fremgår af artikel 1, litra d), i forordning nr. 1432/92 som eksempler på levering af ikke-finansielle
tjenesteydelser.
33     Analysen kan ikke være anderledes, når den vedrører leveringen af transport mellem de samme afrejse- og ankomststeder, som
er organiseret via et samarbejde mellem en virksomhed med hjemsted i en af Fællesskabets medlemsstater og en virksomhed med
hjemsted inden for embargoområdet, hvor førstnævnte virksomhed udfører transporten til eller fra et område ved grænsen og
sidstnævnte den videre transport ind i eller ud af embargoområdet (med omstigning). I den forbindelse er det af mindre betydning,
at ydelsen udføres af eller er overladt til forskellige på hinanden følgende transportører.
34     Uden en sådan fortolkning ville den effektive virkning af forordning nr. 1432/92 bl.a. nemt kunne bringes i fare ved samarbejdsaftaler
mellem virksomheder i Fællesskabet og virksomheder i Serbien eller i Montenegro.
35     Som følge heraf overtrådte en busvirksomhed bestemmelserne i forordning nr. 1432/92, hvis den, da forordningen var gældende,
selv som underleverandør deltog i trafik med benyttelse af forskellige transportmidler af personer mellem territoriet i en
af Fællesskabets medlemsstater og territoriet i Republikkerne Serbien og Montenegro. Den kunne til gengæld fortsat levere
en erhvervsmæssig transportydelse for personer indtil grænserne til embargoområdet på betingelse af, at denne ydelse ikke
var en del af en trafik med benyttelse af flere transportmidler.
36     Det første spørgsmål skal således besvares med, at artikel 1, litra d), i forordning nr. 1432/92 skal fortolkes således, at
erhvervsmæssig personbefordring ind og ud af Republikkerne Serbien og Montenegro, udført som trafik med benyttelse af flere
transportmidler, var forbudt. Ved trafik med benyttelse af flere transportmidler skal forstås personbefordring ind og ud af
embargoområdet via et samarbejde mellem en virksomhed, der er hjemmehørende i en af Fællesskabets medlemsstater, og en virksomhed,
der er hjemmehørende i embargoområdet, hvor førstnævnte virksomhed udfører transporten til eller fra et område ved grænsen
og sidstnævnte den videre transport ind i eller ud af embargoområdet (med omstigning).

Det andet spørgsmål
37     Henset til besvarelsen af det første spørgsmål er det ufornødent at besvare det andet spørgsmål.

Sagens omkostninger
38     Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer
det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, der er afholdt
i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tredje Afdeling) for ret:
Artikel 1, litra d), i Rådets forordning (EØF) nr. 1432/92 af 1. juni 1992 om forbud mod handel mellem Det Europæiske Økonomiske
Fællesskab og Republikkerne Serbien og Montenegro skal fortolkes således, at erhvervsmæssig personbefordring ind og ud af
Republikkerne Serbien og Montenegro, udført som trafik med benyttelse af flere transportmidler, var forbudt.
Ved trafik med benyttelse af flere transportmidler skal forstås personbefordring ind og ud af embargoområdet via et samarbejde
mellem en virksomhed, der er hjemmehørende i en af Fællesskabets medlemsstater, og en anden, der er hjemmehørende i embargoområdet,
hvor førstnævnte virksomhed udfører transporten til eller fra et område ved grænsen og sidstnævnte den videre transport ind
i eller ud af embargoområdet (med omstigning).
Underskrifter
*
Processprog: tysk.