CELEX: 62002CJ0236
Leite e produtos lácteos
Venda directa
Quantidade de referência
Excesso
Imposição suplementar sobre o leite
Obrigação do produtor de ter uma contabilidade de 'existências'
Conteúdo
Interpretação do artigo 7.º, n.º1, alínea f), do Regulamento (CEE) nº536/93

Por decisão de 12 de Junho de 2002, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 27 do mesmo mês, o College van Beroep voor het
bedrijfsleven submeteu, ao abrigo do artigo 234.° CE, uma questão relativa à interpretação do artigo 7.°, n.° 1, alínea f),
do Regulamento (CEE) n.° 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, que estabelece as normas de execução da imposição suplementar
no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 57, p. 12).
A questão foi suscitada no quadro de um litígio entre J. Slob, produtor de leite, e o Productschap Zuivel (a seguir «Productschap»),
a respeito da contabilidade de «existências» de que devia dispor um produtor de leite que beneficiou, no período de imposição
1996/1997, de uma quantidade de referência individual para venda directa ao consumo.
O enquadramento jurídico
A legislação comunitária
O Regulamento (CEE) n.° 3950/92 do Conselho, de 28 de Dezembro de 1992, que institui uma imposição suplementar no sector do
leite e dos produtos lácteos (JO L 405, p. 1), prorrogou, por sete novos períodos de doze meses consecutivos, a partir de
1 de Abril de 1993, o regime de imposição suplementar sobre o leite instituído pelo Regulamento (CEE) n.° 856/84 do Conselho,
de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento (CEE) n.° 804/68 que estabelece a organização comum de mercado no sector
do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61).
Segundo o sexto considerando do Regulamento n.° 3950/92, a ultrapassagem de qualquer das quantidades globais garantidas pelo
Estado‑Membro «implica o pagamento da imposição pelos produtores que para tal tenham contribuído».
O artigo 2.°, n.° 1, do Regulamento n.° 3950/92 estabelece:
«A imposição é devida sobre todas as quantidades de leite ou de equivalente‑leite comercializadas durante o período de doze
meses em causa que excedam uma ou outra das quantidades referidas no artigo 3.° A imposição é repartida entre os produtores
que contribuíram para o excedente.
[…]»
Nos termos do artigo 9.°, alíneas c) e h), deste mesmo regulamento, entende‑se por:
«c)
‘Produtor’: o empresário agrícola, pessoa singular ou colectiva ou agrupamento de pessoas singulares ou colectivas, cuja exploração
se situa no território geográfico da Comunidade e:
–
que vende leite ou outros produtos lácteos directamente ao consumidor,
–
e/ou os entrega ao comprador.
[…]
h)
‘Leite ou equivalente‑leite vendidos directamente para consumo’: o leite ou os produtos lácteos, convertidos em equivalente‑leite,
vendidos ou cedidos gratuitamente sem a intervenção de uma empresa de tratamento ou transformação de leite ou de outros produtos
lácteos.»
Segundo se afirma no segundo considerando do Regulamento n.° 536/93, as disposições deste regulamento dizem respeito designadamente
«às regras de controlo que permitam a verificação da regularidade da cobrança da imposição».
O artigo 1.° do Regulamento n.° 536/93 tem a seguinte redacção:
«Para efeitos do cálculo da imposição suplementar instituída pelo Regulamento (CEE) n.° 3950/92:
1)
Entende‑se por quantidades de leite ou de equivalente‑leite comercializadas, na acepção do n.° 1 do artigo 2.° do referido
regulamento, num Estado‑Membro todas as quantidades de leite ou de equivalente‑leite que deixem qualquer exploração situada
no território desse Estado‑Membro.
[…]
2)
São as seguintes as equivalências a utilizar:
[…]
–
1 kg de manteiga = 22,5 kg de leite.
[…]»
O artigo 4.°, n.° 1, deste mesmo regulamento prevê:
«No que diz respeito às vendas directas, no termo de cada um dos períodos referidos no artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 3950/92,
o produtor recapitulará numa declaração o volume de leite e/ou de outros produtos lácteos, por produto, vendidos directamente
para consumo e/ou a grossistas, a operadores que concluem a maturação do queijo ou a comerciantes que pratiquem a venda a
retalho.
[…]»
O artigo 7.°, n.
os
1 e 3, do Regulamento n.° 536/93 dispõe:
«1.

Os Estados‑Membros tomarão todas as medidas de controlo necessárias para assegurar a cobrança da imposição sobre as quantidades
de leite e de equivalente‑leite comercializadas que excedam as quantidades correspondentes referidas no artigo 3.° do Regulamento
(CEE) n.° 3950/92. Para esse efeito:
[…]
f)
os produtores que disponham de uma quantidade de referência ‘vendas directas’ manterão à disposição da autoridade competente
do Estado‑Membro, durante pelo menos três anos, por um lado, uma contabilidade de existências por período de 12 meses que
indique o volume, por mês e por produto, de leite e/ou de produtos lácteos vendidos directamente para consumo e/ou a grossistas,
operadores que concluem a maturação de queijo ou a comerciantes que pratiquem a venda a retalho e, por outro lado, o registo
dos animais utilizados para a produção de leite existentes na exploração, em conformidade com o n.° 1 do artigo 4.° da Directiva
92/102/CEE do Conselho, e os documentos comprovativos que permitam controlar a referida contabilidade de existências.
3.

Os Estados‑Membros verificarão futuramente a exactidão da contabilização das quantidades de leite e equivalente‑leite comercializadas,
procedendo, para o efeito, a controlos dos transportes de leite durante a recolha nas explorações e a controlos no local,
que incidam, designadamente:
[…]
b)
junto dos produtores que disponham de uma quantidade de referência ‘vendas directas’, na verosimilhança da declaração referida
no n.° 1 do artigo 4.° e da contabilidade de existências referida na alínea f) do n.° 1.
[…]»
O Regulamento (CE) n.° 1392/2001 da Comissão, de 9 de Julho de 2001, que estabelece normas de execução do Regulamento n.° 3950/92
(JO L 187, p. 19), revogou, com efeitos a partir de 31 de Março de 2002, o Regulamento n.° 536/93. O seu artigo 6.°, n.° 1,
primeiro parágrafo, é idêntico ao artigo 4.°, n.° 1, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 536/93.
O artigo 6.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1392/2001 dispõe:
«O Estado‑Membro pode requerer que um produtor que disponha de uma quantidade de referência para a venda directa declare,
se for caso disso, não ter vendido leite durante o período em causa.»
O artigo 4.°, n.° 1, alínea a), da Directiva 92/102/CEE do Conselho, de 27 de Novembro de 1992, relativa à identificação e
ao registo de animais (JO L 355, p. 32), tem a seguinte redacção:
«1.

Os Estados‑Membros assegurarão que:
a)
Todos os detentores de animais das espécies bovina e suína referidos na Directiva 64/432/CEE e incluídos na lista prevista
no n.° 1, alínea a), do artigo 3.° mantenham um registo em que se indique o número de animais presentes na sua exploração.
Esse registo deve incluir uma indicação actualizada de todos os nascimentos, mortes e deslocações de animais (número de animais
envolvido em cada operação de entrada e saída), pelo menos com base em conjuntos deslocados, com menção, consoante o caso,
da origem ou do destino dos animais e da data das deslocações.
A marca de identificação aplicada nos termos dos artigos 5.° e 8.° deve ser mencionada em todos os casos.
[…]»
A legislação nacional
Os artigos 4.°, 26.°, 29.° e 31.° da Regeling superheffing 1993 (regulamento neerlandês de 1993 sobre a imposição suplementar,
Nederlandse Staatscourant
1993, n.° 60, p. 18, a seguir «Regeling superheffing») – regulamento que pôs em vigor nos Países Baixos o regime de imposição
suplementar sobre o leite – dispõem:
«Artigo 4.°
1.

Será cobrada ao produtor uma imposição pela quantidade de leite ou de equivalente‑leite directamente vendida ao consumo que
exceda a sua quantidade de referência para vendas directas.
2.

O disposto no artigo 2.°, n.° 2, é aplicável por analogia.
Artigo 26.°
É da competência do Productschap a fixação, a liquidação e a cobrança das imposições a que se referem os artigos 2.° […] e
4.°.
Artigo 29.°
1.

O produtor a que se refere o artigo 4.° declara ao Productschap, nos termos previstos no artigo 4.° do Regulamento CEE) n.° 536/93
e de acordo com as regras estabelecidas para o efeito pelo Productschap, a quantidade de leite ou de outros produtos lácteos
que forneceu directamente ao consumidor […] durante o período de imposição anterior, especificando a quantidade por produto.
[…]
Artigo 31.°
1.

O produtor […] devedor, ou susceptível de o ser, da imposição nos termos dos artigos […] 4.°, está obrigado a manter uma contabilidade
conforme ao disposto no artigo 7.° do Regulamento (CEE) n.° 536/93 e às regras definidas pelo Productschap.
2.

O Productschap pode fixar oficiosamente a quantidade fornecida se as obrigações impostas no número anterior e nos artigos
27.°, n.° 2, e 29.°, n.° 1, não forem cumpridas ou só o forem de forma deficiente segundo o Productschap.»
O Reino dos Países Baixos exerceu, através do n.° 7 do artigo 29.° da Regeling superheffing, que entrou em vigor a 31 de Março
de 2002, a faculdade que lhe foi conferida pelo artigo 6.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1392/2001 de prever
que um produtor que dispõe de uma quantidade de referência para venda directa seja obrigado a indicar, se for esse o caso,
não ter vendido leite durante o período em causa.
O artigo 11.°, n.° 1, da Zuivelverordening 1994, Uitvoering regeling superheffing (portaria de 1994 de execução do regulamento
sobre a imposição suplementar, PBO‑blad 1994, p. 26, a seguir «Zuivelverordening»), tem a seguinte redacção:
«O produtor deve consignar num registo tudo o que diz respeito à sua empresa ou à sua exploração, de modo a que se possa conhecer
a qualquer momento a produção, as reservas e as quantidades de leite tratadas ou transformadas que recebeu e que forneceu
e os dados financeiros correspondentes e deve conservar esse registo e esses dados durante três anos pelo menos.»
O litígio no processo principal
J. Slob é um produtor de leite que beneficiou, no período de imposição de 1996/1997, de uma quantidade de referência individual
para venda directa ao consumo de 647 910 quilos de leite.
Numa operação de fiscalização da sua empresa, em Dezembro de 1997, a Algemene Inspectiedienst (serviço de inspecção geral)
do ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Ministério da Agricultura, do Património Natural e das Pescas neerlandês),
verificou, designadamente, uma diferença de cerca de 250 000 quilos de leite entre, por um lado, o potencial de produção apurado
com base no número de vacas leiteiras que J. Slob possuía na sua exploração durante o período de imposição de 1996/1997 e,
por outro, a produção vendida, segundo a declaração feita por J. Slob ao Productschap.
J. Slob reconheceu a existência desta diferença e explicou que tinha transformado em manteiga os 250 000 quilos de leite em
causa, durante o processo de fabrico do leitelho que utiliza para a produção do queijo. Afirma ter destruído a manteiga obtida
desse modo, ou seja, 10 000 quilos, logo a seguir à produção, deitando‑a para a fossa de estrume. Não inscreveu no registo
das «existências» essa produção e essa destruição, tendo contabilizado unicamente o queijo obtido no final do processo.
Por decisão de 1 de Outubro de 1999, o Productschap fixou oficiosamente, ao abrigo do artigo 31.°, n.° 2, da Regeling superheffing,
as quantidades de leite e de outros produtos lácteos que J. Slob forneceu directamente ao consumo durante o período de imposição
de 1996/1997 e comunicou‑lhe que era devedor de um montante de 180 976,77 NLG de imposição suplementar, por aplicação do artigo
4.°, n.° 2, do Regulamento n.° 536/93.
Na sequência de uma reclamação de J. Slob, o Productschap, por decisão de 4 de Abril de 2000, reduziu o montante da imposição
suplementar. Declarou, no entanto, infundadas as queixas de J. Slob acerca da referida diferença. Nesta decisão, julgou provado
que não tinham sido contabilizados cerca de 250 000 quilos de leite. Concluiu daí que J. Slob não tinha mantido, durante o
período de imposição de 1996/1997, uma contabilidade correcta e completa da produção, das reservas e dos fornecimentos de
leite e de produtos lácteos, como prevê o artigo 7.° do Regulamento n.° 536/93 conjugado com o artigo 31.°, n.° 1, da Regeling
superheffing e o artigo 11.° da Zuivelverordening.
J. Slob interpôs recurso da decisão de 4 de Abril para o órgão jurisdicional de reenvio. As partes estão em desacordo sobre
a questão de saber o que aconteceu aos 10 000 quilos de manteiga em causa. Para J. Slob, o Productschap erra ao considerar
que, não havendo contabilização da manteiga destruída, esta quantidade foi também ela vendida.
Segundo J. Slob, à luz da legislação comunitária aplicável, ele não estava sujeito a nenhuma obrigação contabilística em relação
aos produtos que não foram vendidos mas destruídos. Alega que a percentagem de manteiga em questão ficou nas instalações da
empresa e que, por este motivo, as obrigações contabilísticas não se aplicavam a essa manteiga e que a imposição suplementar
lhe foi, por conseguinte, erroneamente aplicada.
O Productschap sustenta que J. Slob tinha obrigações contabilísticas em relação à quantidade de leite em questão.
A questão prejudicial
O órgão jurisdicional de reenvio entende que a obrigação que recaía sobre o produtor por força do artigo 4.°, n.
os
1 e 2, do Regulamento n.° 536/93 se refere exclusivamente, tendo em conta a letra deste artigo, às quantidades de leite e/ou
de produtos lácteos vendidas durante o período em causa e não parece incluir quantidades não entregues. Interroga‑se, porém,
sobre a questão de saber se as obrigações do produtor constantes do artigo 7.°, n.° 1, alínea f), do referido regulamento
também se aplicam às quantidades de produtos lácteos não vendidas e, mais precisamente, se a passagem «que indique o volume,
por mês e por produto, de leite e/ou de produtos lácteos vendidos directamente […]» deve ser interpretada no sentido de que
fixa taxativamente o que está abrangido na contabilidade de «existências» ou como mera indicação de que também esses dados
devem figurar na referida contabilidade.
Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, pode entender‑se que a obrigação de manter uma contabilidade de existências significa
que o produtor deve registar todo e qualquer acto relacionado com a produção por si realizada, para que as autoridades nacionais
de controlo e de execução possam detectar uma eventual diferença entre essa produção e as entregas registadas. O facto de
as fiscalizações a cargo do Estado‑Membro, nos termos do artigo 7.°, n.° 3, alínea b), do Regulamento n.° 536/93, serem simplificadas
militaria a favor desta interpretação.
Porém, do ponto de vista da segurança jurídica, pode haver inconvenientes em admitir uma obrigação do produtor que não está
expressamente consagrada na regulamentação aplicável, sobretudo tendo em conta que o Productschap deduz importantes consequências
financeiras do respectivo incumprimento, com base no disposto no artigo 31.°, n.° 2, da Regeling superheffing.
Nestas condições, o órgão jurisdicional de reenvio decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte
questão prejudicial:
«Pode concluir‑se, com base no artigo 7.°, n.° 1, início e alínea f), do Regulamento (CEE) n.° 536/93, que o produtor tem
a obrigação de manter uma contabilidade que indique, nomeadamente, a disponibilidade, a produção, o armazenamento, a utilização,
a transformação e a destruição de leite e/ou de produtos lácteos na sua exploração e que essa ‘contabilidade de existências’
deve indicar ainda o volume, por mês e por produto, de leite e/ou de produtos lácteos vendido, ou obriga aquela disposição
apenas ao registo destes últimos dados relativos às vendas?»
Sobre a questão prejudicial
Importa precisar, a título preliminar, que compete exclusivamente ao órgão jurisdicional nacional definir o objecto das questões
que pretende submeter ao Tribunal. Este não pode, a pedido de uma das partes no processo principal, proceder ao exame de questões
que não lhe foram submetidas pelo órgão jurisdicional nacional. Se este último, perante a evolução do litígio, considerar
necessário obter elementos suplementares de interpretação do direito comunitário, caber‑lhe‑á consultar de novo o Tribunal
(v., entre outros, os acórdãos de 3 de Outubro de 1985, CBEM, 311/84, Recueil, p. 3261, n.° 10, e de 23 de Outubro de 1997,
Franzén, C‑189/95, Colect., p. I‑5909, n.° 79).
Não é objecto da questão prejudicial uma eventual competência dos Estados‑Membros, discutida na audiência, para adoptar legislação
que imponha, aos produtores de leite estabelecidos no seu território, obrigações contabilísticas que vão além das obrigações
decorrentes da disposição cuja interpretação foi pedida.
Nos termos do disposto no artigo 7.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento n.° 536/93, o produtor que dispõe de uma quantidade
de referência para venda directa está sujeito à obrigação de manter, por um lado, uma contabilidade de «existências» e, por
outro, o registo dos animais como manda o artigo 4.°, n.° 1, da Directiva n.° 92/102.
A letra do artigo 7.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento n.° 536/93 indica que a contabilidade de «existências» compreende
o volume, por mês e por produto, de leite e/ou de produtos lácteos vendidos directamente. Não menciona estes dados a título
exemplificativo.
A interpretação que exclui da contabilidade de «existências» outros dados respeitantes designadamente à disponibilidade, à
produção, ao armazenamento, à utilização, à transformação e à destruição destes produtos é igualmente sugerida pelo artigo
6.°, n.° 2, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1392/2001, dado que esta disposição só autoriza expressamente os Estados‑Membros
a submeter os produtores que disponham de uma quantidade de referência para venda directa à obrigação de declarar, se for
esse o caso, não terem vendido leite durante o período em causa desde 31 de Março de 2002.
É verdade que numa situação como a do processo principal, um Estado‑Membro pode defrontar‑se com dificuldades para cumprir
de modo adequado e eficaz a missão de fiscalização que lhe incumbe por força do artigo 7.°, n.° 1, primeiro período, do Regulamento
n.° 536/93.
No entanto, por um lado, o regime deste artigo 7.°, n.
os
1 e 3, dispõe de regras que permitem efectuar controlos. Assim, o artigo 7.°, n.° 1, alínea f), do Regulamento n.° 536/93
permite, a partir da comparação entre o registo dos animais e a contabilidade de «existências», um primeiro controlo do volume
de leite e/ou produtos lácteos vendidos directamente. Além disso, o n.° 3 do mesmo artigo prevê o controlo
in loco
da verosimilhança da contabilidade de «existências».
Por outro lado, não se pode reparar uma eventual insuficiência deste mecanismo de controlo, num caso como o do processo principal,
submetendo, através de uma interpretação extensiva do direito comunitário, o produtor a uma obrigação decorrente da contabilidade
de «existências» com efeitos retroactivos e com consequências financeiras importantes, com as quais ele não devia contar.
Essa interpretação extensiva ofenderia, com efeito, o princípio da segurança jurídica. Este princípio, que constitui um princípio
fundamental do direito comunitário, exige, designadamente, que uma regulamentação como a ora em causa que pode levar a impor
encargos aos operadores económicos seja clara e precisa, a fim de que estes possam conhecer sem ambiguidade os seus direitos
e deveres e agir em conformidade (v. neste sentido, acórdãos de 13 de Fevereiro de 1996, Van Es Douane Agenten, C‑143/93,
Colect., p. I‑431, n.° 27, e de 17 de Julho de 1997, National Farmers’ Union e o., C‑354/95, Colect., p. I‑4559, n.° 57).
Resulta das considerações que precedem que há que responder à questão colocada que o artigo 7.°, n.° 1, primeiro período,
e alínea f), do Regulamento n.° 536/93 deve ser interpretado no sentido de que a contabilidade de «existências» que o produtor
está obrigado a manter só deve indicar o volume, por mês e por produto, de leite e/ou produtos lácteos vendidos.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelo Governo neerlandês e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis.
Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando‑se sobre as questões submetidas pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven, por decisão de 12 de Junho de
2002, declara:
O artigo 7.°, n.° 1, primeiro período, e alínea f), do Regulamento (CEE) n.° 536/93 da Comissão, de 9 de Março de 1993, que
estabelece as normas de execução da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos deve ser interpretado
no sentido de que a contabilidade de «existências» que o produtor está obrigado a manter só tem de indicar o volume, por mês
e por produto, de leite e/ou de produtos lácteos vendidos.
Gulmann
Cunha Rodrigues
Puissochet
Macken
Colneric
Proferido em audiência pública, em12 de Fevereiro de 2004.
O secretário
O presidente da Sexta Secção
R. Grass
V. Skouris
–
Língua do processo: neerlandês.