CELEX: 62007CJ0155
Annullationssøgsmål
afgørelse 2006/1016/EF
fællesskabsgaranti til Den Europæiske Investeringsbank mod tab i forbindelse med lån til og lånegarantier for projekter uden for Fællesskabet
valg af hjemmel
artikel 179 EF
artikel 181A EF
forenelighed

Ved sin stævning har Europa-Parlamentet nedlagt påstand om annullation af Rådets afgørelse 2006/1016/EF af 19. december 2006 om en fællesskabsgaranti til Den Europæiske Investeringsbank mod tab i forbindelse med lån til og lånegarantier for projekter uden for Fællesskabet (
EUT L 414, s. 95
, herefter »den anfægtede afgørelse«) og, i tilfælde af at denne afgørelse annulleres, om at dens virkninger opretholdes, indtil der vedtages en ny afgørelse.
Tvistens baggrund og sagen for Domstolen
Den 22. juni 2006 vedtog Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber et forslag, der ligger til grund for den anfægtede afgørelse. Dette forslag anførte artikel 181A EF som hjemmel.
Den 30. november 2006 vedtog Parlamentet en beslutning vedrørende nævnte forslag, hvis første ændring havde til formål at inddrage artikel 179 EF som hjemmel. Parlamentet foreslog Kommissionen at ændre forslaget herefter i overensstemmelse med artikel 250, stk. 2, EF.
Kommissionen ændrede ikke sit forslag på dette punkt og den 19. december 2006 vedtog Rådet for Den Europæiske Union den anfægtede afgørelse med artikel 181A EF som eneste hjemmel.
Idet Parlamentet var af den opfattelse, at nævnte afgørelse burde have været vedtaget ligeledes på grundlag af artikel 179 EF, har Parlamentet anlagt dette annullationssøgsmål.
Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 10. oktober 2007 har Kommissionen fået tilladelse til at indtræde i sagen til støtte for Rådets påstande.
Domstolens præsident har ved kendelse af 25. oktober 2007 afslået en begæring om intervention fremsat af Den Europæiske Investeringsbank (EIB) med den begrundelse, at denne ikke er blandt de i artikel 7, stk. 1, EF udtømmende opregnede fællesskabsinstitutioner.
Retsforskrifter
Den anfægtede afgørelses tredje betragtning har følgende ordlyd:
»Med det formål at støtte EU’s aktioner i tredjelande uden at påvirke EIB’s kreditværdighed bør EIB tilbydes en fællesskabsbudgetgaranti for aktiviteter, der gennemføres uden for Fællesskabet […]«
Det anføres i afgørelsens fjerde betragtning, at fællesskabsgarantien bør dække tab i forbindelse med lån til og lånegarantier for EIB-finansieringsberettigede investeringsprojekter, der gennemføres i lande, der er omfattet af Rådets forordning (EF) nr. 1085/2006 af 17. juli 2006 om oprettelse af et instrument til førtiltrædelsesbistand (Ipa) (
EUT L 210, s. 82
), af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1638/2006 af om almindelige bestemmelser om oprettelse af et europæisk naboskabs- og partnerskabsinstrument (
EUT L 310, s. 1
) og af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1905/2006 af om oprettelse af et instrument til finansiering af udviklingssamarbejde (
EUT L 378, s. 41
), hvor disse lån eller lånegarantier er blevet ydet i henhold til en undertegnet aftale, som hverken er udløbet eller er blevet opsagt.
Følgende fremgår af afgørelsens syvende betragtning:
»Fra 2007 vil [Unionens] eksterne forbindelser også blive støttet af de nye finansieringsinstrumenter, nemlig IPA, [europæisk naboskabs- og partnerskabsinstrumentet], [instrument til finansiering af udviklingssamarbejde] og stabilitetsinstrumentet [indført ved Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1717/2006 af 15.11.2006 (
EUT L 327, s. 1
)].«
I den anfægtede afgørelses ottende betragtning er anført følgende:
»EIB’s finansieringstransaktioner bør være i overensstemmelse med og støtte [Unionens] eksterne politikker, herunder også specifikke regionale målsætninger. EIB’s finansiering bør supplere Fællesskabets tilsvarende bistandspolitikker, -programmer og -instrumenter i de forskellige regioner ved at sikre en overordnet sammenhæng i [Unionens] aktioner […]«
Afgørelsens 12.-14. betragtning er affattet som følger:
»12)
EIB’s finansiering i de asiatiske og latinamerikanske lande vil gradvis blive tilpasset [Unionens] samarbejdsstrategi i disse regioner og udgøre et supplement til instrumenter, der finansieres over Fællesskabets budgetmidler. EIB bør bestræbe sig på gradvis at udvide sine aktiviteter til flere lande i disse regioner, herunder de mindre velstående lande […]
13)
I Centralasien bør EIB fokusere på større energiforsynings- og energitransportprojekter med grænseoverskridende virkninger […]
14)
Som et supplement til EIB’s aktiviteter under Cotonouaftalen til fordel for [Afrika, Vestindien og Stillehavet (AVS-landene)] bør EIB i Sydafrika fokusere på infrastrukturprojekter af offentlig interesse […] og støtte til den private sektor, herunder [små og mellemstore virksomheder] […]«
Den anfægtede afgørelses artikel 1, med overskriften »Garanti og lånelofter«, bestemmer i stk. 1:
»Fællesskabet yder Den Europæiske Investeringsbank (»EIB«) en generalgaranti (»fællesskabsgaranti«) til dækning af alle udeblevne, men forfaldne betalinger til EIB i forbindelse med lån til og lånegarantier for EIB-finansieringsberettigede investeringsprojekter, der gennemføres i lande, der er omfattet af denne afgørelse, hvis lån eller lånegaranti er ydet i henhold til en undertegnet aftale, som hverken er udløbet eller er blevet opsagt […], og som er ydet […] til støtte for relevante målsætninger i Den Europæiske Unions eksterne politikker.«
Afgørelsens artikel 2, med overskriften »Omfattede lande«, bestemmer:
»1.   Listen over de lande, der er berettigede eller potentielt berettigede til EIB-finansiering under fællesskabsgarantien, findes i bilag I.
2.   For så vidt angår de lande på listen i bilag I, der er markeret med »*«, og andre lande, der ikke er opført på listen i bilag I, vil deres berettigelse til EIB-finansiering under fællesskabsgarantien blive besluttet af Rådet i hvert enkelt tilfælde efter proceduren i artikel 181A, stk. 2, i [EF-]traktaten.
[…]
4.   I tilfælde af alvorlige bekymringer vedrørende den politiske eller økonomiske situation i et bestemt land kan Rådet beslutte at suspendere ny EIB-finansiering under fællesskabsgarantien i det pågældende land efter proceduren i artikel 181A, stk. 2, i traktaten.«
Afgørelsens artikel 3 har overskriften »Sammenhæng med Den Europæiske Unions politikker«. I henhold til stk. 1 skal »[s]ammenhængen mellem EIB’s aktioner i tredjelande og Den Europæiske Unions eksterne politiske målsætninger […] styrkes for at opnå størst mulig synergi mellem EIB’s finansiering og Den Europæiske Unions budgetmidler«.
Nævnte artikel 3’s stk. 2 er affattet som følger:
»Samarbejdet gennemføres differentieret fra region til region under hensyntagen til EIB’s rolle og Den Europæiske Unions politikker i hver enkelt region.«
Den anfægtede afgørelses bilag I indeholder i overensstemmelse med artikel 2 heri en liste over de lande, der er berettigede til EIB-finansiering omfattet af fællesskabsgarantien, der er fastsat i henhold til følgende nomenklatur:
»A. Lande i førtiltrædelsesfasen
1) Kandidatlande
[…]
2) Potentielle kandidatlande
[…]
B. Naboskabs- og partnerskabslande
1) Middelhavslande
[…]
2) Østeuropa, Sydkaukasus og Rusland
[…]
C. Asien og Latinamerika
1) Latinamerika
[…]
2) Asien
Asien (eksklusive Centralasien):
[…]
Centralasien:
[…]
D. Sydafrika
Sydafrika«.
Om søgsmålet
Parternes argumenter
Parlamentets argumenter
Ifølge Parlamentet fremgår det af den anfægtede afgørelses ordlyd, at denne er et instrument til eksterne politikker, der omfatter samarbejde med både udviklingslande og ikke-udviklingslande. Parlamentet er af den opfattelse, at idet samarbejdet med udviklingslandene udelukkende henhører under traktatens afsnit XX, med overskriften »Udviklingssamarbejde«, skal artikel 179 EF tilføjes som hjemmel for afgørelsen.
Parlamentet har bl.a. bemærket, at størstedelen af de regioner, der er omfattet af nævnte afgørelse, består af »udviklingslande«, i overensstemmelse med den klassificering, som er foretaget af Organisationen for Økonomisk Samarbejde og Udvikling (OECD) og Verdensbanken, samt at flertallet af de berørte lande — navnlig de middelhavslande, der er omfattet af naboskabs- og partnerskabspolitikken, landene i Asien, Latinamerika og Sydafrika — er sådanne lande. Den anfægtede afgørelse er derfor omfattet af målsætningerne i artikel 177 EF, herunder »en bæredygtig økonomisk og social udvikling i udviklingslandene«.
Den omstændighed, at den anfægtede afgørelse også vedrører tredjelande, der ikke er udviklingslande, indebærer ikke, at afgørelsen skulle have været vedtaget på grundlag af artikel 181A EF alene. Formålet med denne artikel, der er indført ved Nicetraktaten, er netop at fastlægge en særlig hjemmel for selvstændige programmer inden for finans- og teknikområdet samt for horisontale aftaler med tredjelande, der ikke er udviklingslande.
Parlamentet har ligeledes gjort gældende, at den omstændighed, at artikel 179 EF ikke er anført som hjemmel for den anfægtede afgørelse, giver Rådet mulighed for, i henhold til artikel 2, stk. 2 og 4, heri, at vedtage individuelle beslutninger vedrørende et eller flere udviklingslande på grundlag af artikel 181A EF, hvilket er i strid med traktaten.
Ifølge Parlamentet fører en udelukkelse af økonomiske, finansielle og tekniske samarbejdsaktioner fra udviklingssamarbejdets anvendelsesområde til udelukkelse af de fleste af instrumenterne baseret på artikel 179 EF med det resultat, at denne bestemmelse fratages en stor del af sit indhold.
Herudover er Parlamentet af den opfattelse, at valget af hjemmel skal foretages henset til geografiske kriterier under hensyntagen til de lande, som Fællesskabet samarbejder med i henhold til den omhandlede fællesskabsretsakt. Artikel 179 EF og 181A EF finder således anvendelse afhængigt af de lande, der støttes ved denne akt, uanset om der er et primært og et sekundært formål. For så vidt som forfølgelsen af formålene i artikel 177 EF i praksis svarer til et økonomisk og finansielt samarbejde med udviklingslandene, kan artikel 179 EF og 181A EF forfølge ensartede mål, dog vedrørende forskellige modtagerlande.
Subsidiært har Parlamentet gjort gældende, at den anfægtede afgørelse sideløbende forfølger formålene i artikel 181A EF og 179 EF, idet den udgør en økonomisk samarbejdsforanstaltning, både med udviklingslande og med andre tredjelande. Anvendelsen af en dobbelt hjemmel er derfor begrundet i det omfang samarbejdet med udviklingslandene er en uadskillelig del af denne afgørelses formål.
Rådets argumenter
Ifølge Rådet er artikel 181A EF den rette og tilstrækkelige hjemmel for den anfægtede afgørelse. Endvidere er en institutions ønske om mere indgående medvirken ved vedtagelsen af en retsakt uden betydning for valget af dennes hjemmel.
Rådet er af den opfattelse, at det fremgår af gennemgangen af den anfægtede afgørelses mål og indhold, at dens eneste formål er at skabe en foranstaltning til finansielt samarbejde med tredjelande ved hjælp af et fællesskabsinstrument.
Den falder ind under anvendelsesområdet for artikel 181A EF, idet den i denne henseende ikke sondrer mellem de omfattede tredjelande afhængigt af, om de er udviklingslande eller ej. Den omstændighed, at EIB’s finansieringstransaktioner bør være i overensstemmelse med og støtte Unionens eksterne politikker og supplere støttepolitikkerne, indebærer ifølge Rådet, at de skal være i overensstemmelse med Fællesskabets udviklingspolitik, som pålagt ved artikel 181A, stk. 1, første afsnit, EF.
Den omstændighed, at den anfægtede afgørelse foreskriver, at dens anvendelse skal være i overensstemmelse med udviklingspolitikken eller have virkninger, der tilskynder udvikling, er derimod ikke tilstrækkeligt til at godtgøre, at den ligeledes skal vedtages med hjemmel i artikel 179 EF. Dette gælder også for så vidt angår den omstændighed, at listen over de lande, der er berettigede eller potentielt berettigede, der findes i bilag I til denne afgørelse, omfatter udviklingslande, idet denne artikels stk. 1 og 2 foreskriver, at EIB’s støtte i henhold til nævnte artikel sker med forbehold af traktatens øvrige bestemmelser.
Rådet har under retsmødet præciseret, at den indirekte karakter af forholdet mellem fællesskabsgarantien og udviklingslandene efter Rådets opfattelse udgør den afgørende begrundelse for, hvorfor afgørelsen ikke også skal have hjemmel i artikel 179 EF.
Kommissionens argumenter
Kommissionen er af den opfattelse, at anvendelsesområdet for henholdsvis artikel 179 EF og 181A EF både hviler på et geografisk kriterium (udviklingslandene, jf. traktatens afsnit XX, og tredjelandene, jf. dens afsnit XXI) og et materielt kriterium (de tre formål, der er angivet i artikel 177, stk. 1, EF, jf. traktatens afsnit XX, og de økonomiske, finansielle og tekniske samarbejdsaktioner, jf. dens afsnit XXI).
Kommissionen har anfægtet det, den anser for en rent geografisk fortolkning af anvendelsesområdet for artikel 181A EF, som Parlamentet har gjort gældende. Denne fortolkning kan ikke begrundes i henhold til ordlyden af traktatens afsnit XX og XXI. For så vidt angår nævnte afsnit XXI henviser det geografiske kriterium til alle tredjelande, herunder potentielt udviklingslandene. Artikel 181A EF kan derfor finde anvendelse på udviklingslande, idet overskriften for den og dens stk. 1 ikke er affattet mere restriktivt. Ifølge Kommissionen tager Parlamentets argumentation ikke hensyn til ordene »[m]ed forbehold af de øvrige bestemmelser i denne traktat« i artikel 179, stk. 1, EF.
Kommissionen har endvidere gjort gældende, at den anfægtede afgørelse er et finansielt instrument, hvilket først og fremmest finder anvendelse internt i Fællesskabet. Afgørelsen vil ikke være hjemmel for EIB’s finansieringstransaktioner til tredjelande, hvilket først og fremmest er artikel 18, stk. 1, i protokollen vedrørende vedtægterne for EIB, der er knyttet som bilag til traktaten.
Kommissionen, såvel som Rådet, har bemærket, at artikel 181A EF bestemmer, at økonomiske, finansielle og tekniske samarbejdsaktioner uden for Fællesskabet iværksat på grundlag af denne artikel »er i overensstemmelse med Fællesskabets udviklingspolitik«. Ifølge Kommissionen var traktatens forfattere således af den opfattelse, at foranstaltningerne på grundlag af artikel 181A EF kan have en positiv virkning på udviklingen, herunder udviklingen for udviklingslande. Kommissionen har som svar på et spørgsmål stillet af Domstolen under retsmødet gjort gældende, at selv for tildeling af garanti til EIB med hensyn til transaktioner vedrørende lande, der alle er udviklingslande i traktatens forstand, vil rette hjemmel være artikel 181A EF, fordi denne garanti kun indirekte er til fordel for disse lande, gennem lån, ydet af EIB efter dens egne interne procedurer, og på grundlag af protokollen vedrørende vedtægterne for EIB.
Domstolens bemærkninger
Indledende bemærkninger
Det fremgår af fast retspraksis, at valg af hjemmel for en fællesskabsretsakt skal foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (jf. i denne retning bl.a. dom af 11.6.1991, sag
C-300/89, Kommissionen mod Rådet, »titandioxid-dommen«, Sml. I, s. 2867
, præmis 10, og af , sag
C-338/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 4829
, præmis 54), og ikke på grundlag af den hjemmel, som er anvendt ved vedtagelsen af andre fællesskabsretsakter, der eventuelt har lignende kendetegn (jf. i denne retning dom af , sag
131/86, Det Forenede Kongerige mod Rådet, Sml. s. 905
, præmis 29, og af , sag
C-91/05, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 1025
, præmis 106). Når der i traktaten forefindes en mere specifik bestemmelse, som kan udgøre hjemmel for den omhandlede retsakt, skal retsakten endvidere have hjemmel i denne bestemmelse (jf. i denne retning dommen af i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 60, og dom af , sag
C-533/03, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 1025
, præmis 45).
Hvis en gennemgang af en foranstaltning viser, at den har to formål, eller at den består af to led, og det ene af disse formål eller led kan bestemmes som det primære, mens det andet kun er sekundært, skal retsakten nemlig have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det primære eller fremherskende formål eller led (jf. i denne retning bl.a. dom af 17.3.1993, sag
C-155/91, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 939
, præmis 19 og 21, af , sag
C-36/98, Spanien mod Rådet, Sml. I, s. 779
, præmis 59, samt dommen af i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 55, og af i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 73).
Hvad angår en foranstaltning, der samtidig forfølger flere formål, eller som har flere led, der er uadskilleligt forbundne, uden at det ene er sekundært i forhold til det andet, har Domstolen fastslået, at når forskellige bestemmelser i traktaten således finder anvendelse, skal en sådan foranstaltning vedtages med de dertil svarende forskellige retsgrundlag (jf. i denne retning dom af 11.9.2003, sag
C-211/01, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 8913
, præmis 40, og dommen af i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 75).
Domstolen har imidlertid allerede fastslået bl.a. i titandioxid-dommen, præmis 17-21, at anvendelse af en dobbelthjemmel er udelukket, når de procedurer, der er fastlagt i de respektive hjemmelsbestemmelser, er uforenelige (jf. endvidere i denne retning dom af 25.2.1999, forenede sager
C-164/97 og C-165/97, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1139
, præmis 14, dommen af i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 57, samt domme af , sag
C-94/03, Kommissionen mod Rådet, Sml. I, s. 1
, præmis 52, og sag
C-178/03, Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, Sml. I, s. 107
, præmis 57).
Det er i lyset af disse betragtninger, at der skal tages stilling til, om den anfægtede afgørelse lovligt kunne vedtages med artikel 181A EF som eneste hjemmel. Til dette formål skal der indledningsvis foretages en analyse af forholdet mellem artikel 179 EF, der findes i traktatens afsnit XX, og artikel 181A EF, der fremgår af dens afsnit XXI, inden det undersøges, om afgørelsens indhold og formål —som Parlamentet har gjort gældende —er omfattet af disse to artiklers anvendelsesområde. Hvis dette viser sig at være tilfældet, skal det undersøges, hvad der var rette hjemmel for vedtagelsen af nævnte afgørelse.
Sondringen mellem traktatens afsnit XX og XXI
Det er korrekt —som understreget af Kommissionen —at ordet »tredjelande« i artikel 181A EF i bogstavelig forstand er tilstrækkelig bredt til at omfatte såvel udviklingslande som andre tredjelande. Det kan imidlertid ikke, uden at indskrænke anvendelsesområdet for artikel 179 EF, udledes heraf, at enhver økonomisk, finansiel eller teknisk samarbejdsaktion med udviklingslande i henhold til artikel 177 EF kan iværksættes alene på grundlag af artikel 181A EF.
Selv om det alene er artikel 181A EF, der åbenlyst vedrører »[samarbejdsaktioner] […] på det økonomiske, finansielle og tekniske område«, hvor artikel 179 EF generelt alene henviser til »foranstaltninger«, forholder det sig ikke desto mindre således, at et sådant samarbejde —afhængigt af dets vilkår —kan udgøre en typisk form for udviklingssamarbejde. Det er ubestridt, at EIB i det væsentlige handler inden for rammerne af økonomisk, finansielt og teknisk samarbejde. Det fremgår imidlertid af artikel 179 EF, sammenholdt med artikel 177 EF, at EIB bidrager på de betingelser, der er fastsat i dens vedtægter til iværksættelsen af de nødvendige foranstaltninger med henblik på at forfølge målene i Fællesskabets politik på området for udviklingsarbejdet. Det fremgår af punkt 119 i fælleserklæringen fra Rådet og repræsentanterne for medlemsstaternes regeringer, forsamlet i Rådet, Parlamentet og Kommissionen vedrørende Den Europæiske Unions udviklingspolitik, der har overskriften »Den europæiske konsensus [om udvikling]« (
EUT 2006 C 46, s. 1
), at EIB »spiller […] en stadig større rolle for gennemførelsen af fællesskabsbistanden gennem investeringer i private og offentlige virksomheder i udviklingslandene«.
Desuden indledes artikel 181A EF med ordene »[m]ed forbehold af de øvrige bestemmelser i denne traktat, især bestemmelserne i afsnit XX«. Dermed angives det klart, at afsnit XX er specifikt for udviklingssamarbejdet.
Artikel 179 EF begyndes — som Rådet og Kommissionen har bemærket — ganske vist også med ordene »[m]ed forbehold af de øvrige bestemmelser i denne traktat«.
Ikke desto mindre skal det for det første bemærkes — som anført af Parlamentet i dets skriftlige indlæg — at artikel 179 EF blev formuleret på et tidspunkt, hvor artikel 181A EF endnu ikke fandtes, idet afsnit XXI, som denne artikel henhører under, først blev indsat i traktaten i forbindelse med revisionen heraf ved Nicetraktaten. Hvis der ikke var tale om fællesskabsinstrumenter henhørende under andre politikker, vedtog Fællesskabet, før artikel 181A EF’s ikrafttrædelse, foranstaltninger og indgik samarbejdsaftaler med tredjelande, der ikke var udviklingslande, på grundlag af EF-traktatens artikel 235 (nu artikel 308 EF), hvis der ikke var en specifik hjemmel. Indførelsen af afsnit XXI i traktaten skabte således en specifik hjemmel for dette samarbejde og gjorde proceduren for vedtagelse af fællesskabsinitiativer på dette område mere smidig ved at erstatte det kvalificerede flertal i Rådet med enstemmighed efter artikel 308 EF.
For det andet er forbeholdet i artikel 179 EF mindre specifikt end forbeholdet i artikel 181A EF, der eksplicit er rettet mod traktatens afsnit XX.
Under disse omstændigheder har forbeholdet i artikel 181A EF vedrørende traktatens afsnit XX en anvendelse, der har forrang i forhold til artikel 179 EF.
Denne fortolkning afkræftes ikke af Kommissionens argumentation, der er gengivet i denne doms præmis 33, hvorefter foranstaltninger vedrørende politikken på området for udviklingssamarbejde kan have grundlag alene i artikel 181A EF, hvis de er i overensstemmelse med denne politik, således som den udspringer af traktatens afsnit XX. Ved at angive, at de økonomiske, finansielle og tekniske samarbejdsaktioner »er i overensstemmelse med Fællesskabets udviklingspolitik«, viser artikel 181A, stk. 1, EF ganske enkelt, at Fællesskabet, når det vedtager foranstaltninger med hjemmel i artikel 181A EF, skal sikre, at der er en sammenhæng med det, som er besluttet eller kan besluttes med hjemmel i artikel 179 EF. En sådan analyse bestyrkes af artikel 178 EF, hvorefter Fællesskabet tager hensyn til de i artikel 177 EF omhandlede mål i de politikker, som det iværksætter, og som vil kunne berøre udviklingslandene.
Det følger heraf, at i det omfang artikel 181A EF finder anvendelse med forbehold af EF-traktatens afsnit XX om udviklingssamarbejdet, kan denne artikel ikke være hjemmel for foranstaltninger, der forfølger de i artikel 177 EF angivne formål for udviklingssamarbejdet i nævnte afsnit XX’s forstand.
Uden at det er nødvendigt i det foreliggende tilfælde at tage stilling til spørgsmålet, om en økonomisk, finansiel eller teknisk samarbejdsaktion med udviklingslande — I det omfang, den ikke forfølger sådanne formål — kan have hjemmel alene i artikel 181A EF, skal der foretages en undersøgelse af den anfægtede afgørelses indhold og formål.
Den anfægtede afgørelses indhold
I overensstemmelse med den anfægtede afgørelses artikel 1, stk. 1, ydes EIB en fællesskabsbudgetgaranti vedrørende alle udeblevne, men forfaldne betalinger i forbindelse med finansieringstransaktioner udført af EIB i lande, der er omfattet af denne afgørelse, for så vidt som bl.a. de omhandlede finansieringstransaktioner er gennemført til støtte for relevante målsætninger i Unionens eksterne politikker.
I henhold til den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 1, findes listen over de lande, der er berettigede eller potentielt berettigede til EIB-finansiering under fællesskabsgarantien, i denne afgørelses bilag I. Denne liste er opdelt i fire grupperinger vedrørende henholdsvis lande i førtiltrædelsesfasen, lande omfattet af naboskabs- og partnerskabspolitikken, Asien og Latinamerika og endelig Sydafrika.
Parlamentet har gjort gældende, at flertallet af de i dette bilag nævnte lande er »udviklingslande« i overensstemmelse med klassificeringen udført i denne henseende af OECD samt af Verdensbanken. Rådet og Kommissionen har ikke gjort indsigelser imod disse kvalificeringer.
I denne forbindelse skal det indledningsvis bemærkes, at begrebet »udviklingslande« i traktatens afsnit XX ikke er defineret heri. Som det fremgår af såvel parternes mundtlige svar på et spørgsmål stillet af Domstolen under retsmødet som af anden fodnote i fælleserklæringen, nævnt i præmis 40 ovenfor, har listen over modtagere af officiel udviklingsstøtte vedtaget af OECD’s Komité for Udviklingsbistand ganske vist en særlig betydning i Fællesskabets praksis. Det forholder sig dog således, at begrebet udviklingslande skal være genstand for en selvstændig fortolkning på fællesskabsplan. Det gælder endvidere henset til den omstændighed, at kategorien udviklingslande er dynamisk i den forstand, at den kan ændre sig gennem vanskeligt forudsigelige begivenheder.
I det foreliggende tilfælde er det ikke desto mindre tilstrækkeligt at bemærke, at det er ubestridt, at en stor del — flertallet — af de lande, der er opført på listen over berettigede lande, vedlagt som bilag til den anfægtede afgørelse, kan være omfattet af dette begreb, uanset dets præcise betydning.
Under disse omstændigheder kan det ikke udelukkes — I modsætning til det af Rådet og Kommissionen anførte — at iværksættelsen af en finansiel samarbejdsaktion med tredjelande på grund af den anfægtede afgørelse kan være omfattet af udviklingssamarbejdet omhandlet i traktatens afsnit XX.
Som Parlamentet og Kommissionen har anført, får EIB’s projektpartnere, på grund af fællesskabsgarantien, lån til gunstigere rentesatser, hvilket kan betragtes som støtteforanstaltninger. Artikel 179, stk. 2, EF bestemmer imidlertid, at EIB støtter Fællesskabets udviklingssamarbejdspolitik. Derfor kan den omstændighed, at EIB’s aktiviteter hovedsageligt består i at yde lån, der skal tilbagebetales, og ikke tilskud, ikke være til hinder for, at visse af dens finansieringer kan karakteriseres som udviklingsstøtte.
I denne sammenhæng skal det endvidere bemærkes, at Rådet i henhold til den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 2, i hvert enkelt tilfælde kan beslutte at udstede fællesskabsgarantien ved EIB-finansieringer vedrørende visse lande, herunder lande, der ikke er opført i denne afgørelses bilag I. I overensstemmelse med artikel 2, stk. 4, heri kan Rådet endvidere beslutte at suspendere ny EIB-finansiering under nævnte garanti, når visse betingelser er opfyldt. Det er dog på ingen måde udelukket, at udviklingslande kan være berørt af Rådets beslutninger efter den anfægtede afgørelses artikel 2, stk. 2 eller 4. Ifølge disse bestemmelser vedtages nævnte afgørelser i overensstemmelse med proceduren i artikel 181A EF, og dette uanset om der er tale om udviklingslande eller ej som omhandlet i traktatens afsnit XX.
Den anfægtede afgørelses formål
Selv om det er ubestridt, at den anfægtede afgørelse skal betragtes på baggrund af et finansielt samarbejde med tredjelande ved hjælp af et finansielt fællesskabsinstrument, er Parlamentet uenig med Rådet og Kommissionen om konsekvenserne af denne konstatering.
Parlamentet har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse — for så vidt som den vedrører udviklingslande — forfølger formålene i artikel 177 EF, navnlig fremme af en bæredygtig økonomisk og social udvikling. Rådet har bestridt dette, dog uden at anføre, hvad denne afgørelses mål så er med hensyn til udviklingslandene som omhandlet i traktatens afsnit XX.
I denne forbindelse er det — I modsætning til det af Rådet og Kommissionen anførte — ikke så meget den anfægtede afgørelses formål, som dens indhold, der kan ses i beskrivelsen i denne doms præmis 57. Det følger således af denne afgørelse, at udstedelsen af fællesskabsgarantien tjener formål, der går videre end en foranstaltning, der alene subsidiært er rettet mod udviklingssamarbejdet. Det fremgår således bl.a. af nævnte afgørelses tredje betragtning, at afgørelsen har til formål at støtte Unionens aktioner i tredjelande uden at påvirke EIB’s kreditværdighed. Endvidere ydes fællesskabsgarantien i henhold til denne afgørelses artikel 1 bl.a. kun, hvis de omhandlede finansieringstransaktioner blev besluttet »til støtte for relevante målsætninger i [Unionens] eksterne politikker«.
Som Parlamentet har bemærket under retsmødet, er det muligt, at EIB, hvis der ikke eksisterede en sådan garanti, ikke kunne gennemføre finansieringstransaktioner i de omhandlede lande. Under hensyn til den forhøjede risiko i forbindelse med finansieringer i visse tredjelande kan EIB’s kreditværdighed være berørt af gennemførelsen af sådanne transaktioner i disse lande, således at EIB for at undgå at påvirke denne kreditværdighed vil afholde sig fra at fortsætte eller i det mindste være forpligtet til at gennemføre disse transaktioner på betydeligt mindre favorable vilkår for låntagerne. På grund af fællesskabsgarantien og følgelig dens bidrag til EIB’s kreditværdighed bliver EIB’s engagement i tredjelande således fremmet eller endog muliggjort. Bevarelsen af denne kreditværdighed forekommer derfor at være en nødvendig foranstaltning for gennemførelsen af denne afgørelses væsentligste formål, der er at bidrage til Fællesskabets eksterne politikker.
Såfremt det antages, at fællesskabsgarantien, som Rådet og Parlamentet har gjort gældende, kun har umiddelbar virkning i forhold til de tredjelande, der er omfattet af den anfægtede afgørelse, gennem de mindre favorable vilkår, som EIB i henhold til denne kan underlægge de finansieringer, den yder disse lande, er denne omstændighed i øvrigt ikke til hinder for, at denne foranstaltning kan henføres under Fællesskabets politik på området for udviklingssamarbejdet.
I modsætning til det af Kommissionen anførte kan den anfægtede afgørelse desuden ikke betragtes som en foranstaltning, der primært er intern for Fællesskabet. Det er korrekt, at fællesskabsgarantien i første omgang primært har virkning i Fællesskabet, nemlig i forholdet mellem EIB og fællesskabsbudgettet. Som det imidlertid fremgår af denne doms præmis 59, udgør denne garanti ikke afgørelsens væsentligste mål, men er det middel, der er valgt til at nå dette mål, der består i at støtte Fællesskabets eksterne politikker ved at lette og styrke det finansielle samarbejde med tredjelande ved hjælp af EIB.
Fællesskabets politik på området for udviklingssamarbejdet er en integrerende del af Fællesskabets eksterne foranstaltninger. I den anfægtede afgørelses ottende betragtning er det desuden understreget, at EIB’s finansieringstransaktioner bør være i overensstemmelse med og støtte Unionens eksterne politikker, herunder også specifikke regionale målsætninger. Afgørelsens artikel 3, stk. 2, bestemmer ligeledes udtrykkeligt, at samarbejdet gennemføres differentieret fra region til region under hensyntagen til EIB’s rolle og Unionens politikker i hver enkelt region.
I denne forbindelse fremgår det af den anfægtede afgørelses fjerde betragtning, at fællesskabsgarantien skal dække EIB’s finansieringstransaktioner, der gennemføres i lande, der er omfattet af bl.a. finansieringsinstrumentet for udviklingssamarbejde og det europæiske naboskabs- og partnerskabsinstrument. I syvende betragtning nævnes også stabilitetsinstrumentet, der er indført ved forordning nr. 1717/2006. Afgørelsen skal således styrke de aktioner, der iværksættes bl.a. ved hjælp af disse tre instrumenter, der er rettet mod — I det mindste delvist — udviklingssamarbejdet som omhandlet i traktatens afsnit XX. Denne analyse bekræftes af afgørelsens femtende betragtning, der bl.a. vedrører de eventuelle muligheder for at »kombinere EIB-finansiering med [Unionens] budgetmidler i form af gavebistand, risikovillig kapital og rentetilskud sammen med teknisk bistand til projektforberedelse og gennemførelse eller forbedring af de retlige og reguleringsmæssige rammer«.
Derudover svarer de konkrete mål, der er nævnt i den anfægtede afgørelses præambel vedrørende diverse regioner omfattet af afgørelsen, i det mindste delvist til mål, der er typiske mål for udviklingssamarbejde. Det fremgår således af afgørelsens tolvte betragtning, fremhævet af Parlamentet under retsmødet, at i Asien og Latinamerika — hvor »EIB bør bestræbe sig på gradvis at udvide sine aktiviteter til flere lande […], herunder de mindre velstående lande« — bør der fokuseres på miljømæssig bæredygtighed og energisikkerhedsprojekter samt den fortsatte støtte til Unionens tilstedeværelse i Asien og Latinamerika gennem direkte udenlandske investeringer og overførsel af teknologi og knowhow. På samme måde fremgår det af henholdsvis den anfægtede afgørelses trettende og fjortende betragtning, at EIB i Centralasien bør fokusere på større energiforsynings- og energitransportprojekter med grænseoverskridende virkninger og i Sydafrika på infrastrukturprojekter af offentlig interesse og støtte til den private sektor, herunder små og mellemstore virksomheder.
Det følger heraf, at det finansielle samarbejde med tredjelande, som den anfægtede afgørelse baner vejen for ved hjælp af fællesskabsgarantien til EIB, også forfølger, for så vidt der er tale om udviklingslande, de i artikel 177 EF nævnte socioøkonomiske mål, navnlig en bæredygtig økonomisk og social udvikling i sådanne lande.
Det følger af det foregående, at den anfægtede afgørelse, for så vidt som den vedrører udviklingslande som omhandlet i traktatens afsnit XX, er omfattet af dette afsnit og således af artikel 179 EF. Derfor har denne afgørelse to led, ét der vedrører udviklingssamarbejdet omfattet af artikel 179 EF og ét vedrørende det økonomiske, finansielle og tekniske samarbejde med tredjelande, der ikke er udviklingslande, omfattet af artikel 181A EF.
Forholdet mellem den anfægtede afgørelses led
I modsætning til det af Parlamentet anførte er konstateringen af, at den anfægtede afgørelse har to led, som beskrevet i foregående præmis, ikke tilstrækkeligt til, at det kan konkluderes, at den burde have været vedtaget med dobbelt hjemmel i artikel 179 EF og 181A EF. Under hensyntagen til den retspraksis, der er nævnt i denne doms præmis 35 og 36, skal der tages stilling til, om et af afgørelsens led kan identificeres som værende primært eller fremherskende, mens det andet alene er subsidiært, eller om de to led derimod er uadskilleligt forbundne, uden at et af dem er subsidiært i forhold til det andet.
I denne forbindelse skal det indledningsvis bemærkes, at de i den foreliggende sag omhandlede hjemler, nemlig artikel 179 EF og 181A EF, begge vedrører samarbejdet med tredjelande bl.a. på finansielt niveau, og at EIB’s involvering, som det bl.a. fremgår af denne doms præmis 55, i forbindelse med et finansielt samarbejde med udviklingslande er en integrerende del af udviklingssamarbejdet omhandlet i traktatens afsnit XX.
Det skal desuden i det foreliggende tilfælde bemærkes, at selv om de har gjort gældende, at den anfægtede afgørelse dels har et formål og et primært led, der nærmest udelukkende er forbundet med artikel 181A EF, dels har et formål og et subsidiært led forbundet med artikel 179 EF, har Rådet og Kommissionen imidlertid ikke været i stand til at godtgøre, på hvilken måde det økonomiske, finansielle og tekniske samarbejde mellem Fællesskabet og tredjelande, der er udviklingslande, er så forskelligt fra udviklingssamarbejdet omhandlet i traktatens afsnit XX, at denne afgørelse, selv for så vidt som det heri omhandlede samarbejde vedrører udviklingslande, har et formål og et primært eller fremherskende led, der ikke vedrører udviklingssamarbejdet omhandlet i nævnte afsnit XX.
Den anfægtede afgørelse tilsigter således en styrkelse af det finansielle samarbejde såvel med udviklingslande som med andre tredjelande ved hjælp af EIB’s fællesskabsgaranti. Denne afgørelse vedrører altså aktioner af en lignende art, hvorimellem der kun kan skelnes afhængigt af de omhandlede regioner og lande. Som det fremgår af punkt 77 og 78 i generaladvokatens forslag til afgørelse, vil det være usikkert, endog vilkårligt, at forsøge at identificere et afgørende geografisk led i nævnte afgørelse. Dette gælder så meget desto mere, som der sker en udvikling i kategorien af udviklingslande som omhandlet i traktatens afsnit XX, og under hensyntagen til Rådets mulighed foreskrevet i samme afgørelses artikel 2, stk. 2, for i hvert enkelt tilfælde at beslutte berettigelse til EIB-finansiering under fællesskabsgarantien for lande, der end ikke er nævnt i den anfægtede afgørelses bilag I.
Det følger af det foregående, henset til den anfægtede afgørelses indhold og formål, at denne består af led, der er uadskilleligt forbundne, omfattet dels af artikel 179 EF, dels af artikel 181A EF, uden at det er muligt at identificere et formål eller et led, der er primært eller fremherskende. I medfør af den retspraksis, som er nævnt i denne doms præmis 36, må det konkluderes, at denne afgørelse i princippet burde have været vedtaget på grundlag af disse to artikler, medmindre en sådan kombination af hjemler er udelukket i henhold til den i denne doms præmis 37 gengivne retspraksis, hvilket skal undersøges.
Procedurernes forenelighed
Efter Domstolens opfordring til under retsmødet at udtale sig om spørgsmålet, om de foreskrevne procedurer for henholdsvis artikel 179 EF og 181A EF er forenelige, har alle parter svaret bekræftende med henvisning til, at visse foranstaltninger allerede er vedtaget af fællesskabslovgiver på grundlag af begge disse artikler.
I denne forbindelse skal det imidlertid erindres, som det fremgår af den i denne doms præmis 34 nævnte retspraksis, at valget af en retsakts hjemmel ikke kan foretages i lyset af hjemmelen valgt for vedtagelse af andre fællesskabsakter, der i givet fald har lignende kendetegn.
Som anført i denne doms præmis 37 er anvendelsen af dobbelthjemmel udelukket, når de procedurer, der er fastlagt i de respektive hjemmelsbestemmelser, er uforenelige.
I det foreliggende tilfælde skal det bemærkes, at til forskel fra den situation, der gav anledning til titandioxid-dommen, træffer Rådet afgørelse ved kvalificeret flertal i såvel proceduren efter artikel 179 EF som i proceduren efter artikel 181A EF.
Det er korrekt, at Parlamentet inden for rammerne af artikel 179 EF udøver en lovgivningsfunktion ved den fælles beslutningstagen sammen med Rådet, hvorimod artikel 181A EF — der er den eneste hjemmel, der er anvendt for vedtagelsen af den anfægtede afgørelse — alene kræver, at Rådet skal høre Parlamentet.
På dette punkt skal betydningen af Parlamentets rolle i Fællesskabets lovgivningsproces imidlertid erindres. Som Domstolen allerede har fastslået, er Parlamentets deltagelse i denne proces en afspejling på fællesskabsplan af et grundlæggende demokratisk princip, hvorefter folkene deltager i udøvelsen af magten ved hjælp af en repræsentativ forsamlings medvirken (jf. i denne retning titandioxid-dommen, præmis 20 og den deri nævnte retspraksis, og dom af 30.3.1995, sag
C-65/93, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 643
, præmis 21).
I modsætning til hvad der var tilfældet i den sag, der gav anledning til titandioxid-dommen, fører anvendelsen af dobbelthjemmel i artikel 179 EF og 181A EF under de foreliggende omstændigheder i denne forbindelse ikke til en tilsidesættelse af Parlamentets rettigheder (jf. i denne retning dommene af 10.1.2006 i sagen Kommissionen mod Rådet, præmis 54, og i sagen Kommissionen mod Parlamentet og Rådet, præmis 59). Anvendelsen af artikel 179 EF indebærer således en mere betydningsfuld deltagelse fra Parlamentets side, i det omfang den foreskriver, at en akt skal vedtages efter den såkaldte »fælles beslutningsprocedure«. Derudover er det ikke påberåbt for Domstolen, at en sådan dobbelthjemmel ud fra et lovteknisk synspunkt ikke skulle være mulig.
Desuden er der flere elementer, der taler for en konklusion, hvorefter anvendelsen af artikel 179 EF og 181A EF samtidig er såvel mulig som korrekt henset til den anfægtede afgørelse.
For det første, som det følger af denne doms præmis 69-72, er den anfægtede afgørelses led, det første vedrørende udviklingslande og det andet vedrørende tredjelande, uadskilleligt forbundne. Henset til, at kategorien af udviklingslande som omhandlet i traktatens afsnit XX er under udvikling, samt kravene til retssikkerheden er det således næppe muligt i praksis at prioritere en parallel vedtagelse af de to akter, hvoraf den ene vedrører udviklingslande og alene har hjemmel i artikel 179 EF, og den anden vedrører tredjelande, der ikke er udviklingslande, og alene har hjemmel i artikel 181A EF. For det andet kan det, som det ligeledes fremgår af samme præmisser i denne dom, ikke hævdes, at et af disse led er subsidiært i forhold til det andet.
Under disse omstændigheder vil en løsning der, henset til forskellene mellem »proceduren med fælles beslutningstagning« og »høringsproceduren« i henholdsvis artikel 179 EF og 181A EF, kunne bestå i at prioritere artikel 179 EF som eneste hjemmel, som grundlag for en mere vidtrækkende deltagelse fra Parlamentets side, have til virkning, at det økonomiske, finansielle og tekniske samarbejde med tredjelande, der ikke er udviklingslande, ikke er udtrykkeligt dækket af den valgte hjemmel. I et sådant tilfælde vil Rådets lovgivende rolle under alle omstændigheder være påvirket på samme måde som ved anvendelsen af en dobbelthjemmel bestående af artikel 179 EF og 181A EF. Ligesom artikel 181A EF — som det fremgår af denne doms præmis 47 — ikke kan være hjemmel for foranstaltninger, der forfølger formålene i artikel 177 EF, vedrørende udviklingssamarbejdet omhandlet i traktatens afsnit XX, kan artikel 179 EF i princippet heller ikke være grundlag for samarbejdsforanstaltninger, der ikke forfølger sådanne formål.
Det følger heraf, at under de nærmere omstændigheder i sagen, der navnlig er karakteriseret ved det komplementaritetsforhold, der er mellem traktatens afsnit XX og XXI, samt ved det praktisk talt indbyrdes afhængige forhold mellem artikel 179 EF og 181A EF, kan procedurerne i artikel 179 EF og 181A EF ikke betegnes som værende uforenelige.
Det må derfor konkluderes, at den anfægtede afgørelse undtagelsesvis burde have haft hjemmel i både artikel 179 EF og 181A EF.
Henset til det ovenfor anførte skal den anfægtede afgørelse derfor annulleres, for så vidt som den alene er udstedt i henhold til artikel 181A EF.
Anmodningen om opretholdelse af den anfægtede afgørelses virkninger
Parlamentet, der herved støttes af Rådet og Kommissionen, har anmodet Domstolen om — hvis den annullerer den anfægtede afgørelse — at opretholde dennes virkninger, indtil en ny afgørelse er vedtaget.
I medfør af artikel 231, stk. 2, EF kan Domstolen, dersom den skønner det nødvendigt, angive, hvilke af en annulleret forordnings virkninger der skal betragtes som bestående. En sådan bestemmelse kan også analogt finde anvendelse på en beslutning, når der foreligger vigtige retssikkerhedsmæssige hensyn, der kan sammenlignes med dem, der gælder, når visse forordninger annulleres, der kan begrunde, at Domstolen udøver den kompetence, der i denne forbindelse er tildelt den ved EF-traktatens artikel 231, stk. 2, EF (jf. i denne retning bl.a. dom af 26.3.1996, sag
C-271/94, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 1689
, præmis 40, af , sag
C-106/96, Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, Sml. I, s. 2729
, præmis 41, og af , sag
C-22/96, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 3231
, præmis 41 og 42).
I overensstemmelse med dens artikel 10 trådte den anfægtede afgørelse i kraft på tredjedagen efter offentliggørelsen i
Den Europæiske Unions Tidende
den 30. december 2006. Det er ubestridt, at annullation af afgørelsen uden opretholdelse af dens virkninger vil kunne få negative konsekvenser for så vidt angår EIB’s kreditværdighed og vil kunne medføre skadelig usikkerhed for igangværende og kommende finansieringstransaktioner.
Under disse omstændigheder er der vigtige retssikkerhedsmæssige hensyn, der kan begrunde, at Domstolen på parternes anmodning opretholder den anfægtede afgørelses virkninger. Retsvirkningerne af annullationen heraf bør derfor suspenderes, indtil en ny afgørelse inden for en rimelig frist træder i kraft. I denne forbindelse forekommer en frist på tolv måneder fra afsigelsen af denne dom at være rimelig.
Sagens omkostninger
Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Parlamentet har nedlagt påstand om, at Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Rådet har tabt sagen, bør det pålægges Rådet at betale sagens omkostninger. Kommissionen, som er indtrådt i sagen til støtte for Rådets påstande, bærer i henhold til artikel 69, stk. 4, første afsnit, sine egne omkostninger.

På grundlag af disse præmisser udtaler og bestemmer Domstolen (Tredje Afdeling):

1)
Rådets afgørelse 2006/1016/EF af 19. december 2006 om en fællesskabsgaranti til Den Europæiske Investeringsbank mod tab i forbindelse med lån til og lånegarantier for projekter uden for Fællesskabet annulleres.

2)
Virkningerne af afgørelse 2006/1016 opretholdes for de af Den Europæiske Investeringsbanks finansieringstransaktioner, der aftales, indtil en ny afgørelse, der er vedtaget med rette hjemmel, dvs. både artikel 179 EF og 181A EF, træder i kraft inden for en frist på tolv måneder fra datoen for denne doms afsigelse.

3)
Rådet for Den Europæiske Union betaler sagens omkostninger med undtagelse af de omkostninger, som Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har afholdt.

4)
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber bærer sine egne omkostninger.

Underskrifter
(
*1
) – Processprog: fransk.