CELEX: 61998CJ0015
Ayudas de Estado
Ayudas de la Región de Cerdeña al sector del transporte marítimo en Cerdeña
Perjuicio a la competencia e incidencia en los intercambios entre Estados miembros
Motivación

Motivación de la sentencia
1 Mediante recurso presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de enero de 1998, la República Italiana solicitó, con arreglo al artículo 173, párrafo primero, del Tratado CE (actualmente artículo 230 CE, párrafo primero, tras su modificación), la anulación de la Decisión 98/95/CE de la Comisión, de 21 de octubre de 1997, relativa a las ayudas concedidas por la Región de Cerdeña (Italia) al sector del transporte marítimo de Cerdeña (DO 1998, L 20, p. 30), y del escrito de 14 de noviembre de 1997, por el que la Comisión informó a aquélla de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 2) contra las ayudas al sector del transporte marítimo (préstamos/arriendos en condiciones preferentes para la adquisición, conversión y reparación de buques): modificación del plan de ayudas correspondiente a C 23/96 (ex NN 181/95) (DO C 386, p. 6; en lo sucesivo, «decisión de 14 de noviembre de 1997»).
2 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 6 de abril de 1998 (asunto T-58/98), la sociedad Sardegna Lines - Servizi Marittimi della Sardegna SpA (en lo sucesivo, «Sardegna Lines») solicitó, con arreglo al artículo 173, párrafo cuarto, del Tratado, que se anulara la Decisión 98/95.
3 Como los dos recursos interpuestos ante el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Primera Instancia, respectivamente, cuestionaban la validez de la Decisión 98/95, el Tribunal de Primera Instancia declinó su competencia en el asunto T-58/98, mediante auto de la Sala Quinta ampliada de 16 de marzo de 1999, Sardegna Lines/Comisión (no publicado en la Recopilación), para que el Tribunal de Justicia pudiera pronunciarse sobre el recurso de anulación de dicha Decisión. Este asunto se registró el 25 de marzo siguiente en la Secretaría del Tribunal de Justicia con el número C-105/99.
4 Habida cuenta de la conexión entre ambos asuntos, el Presidente del Tribunal de Justicia, mediante auto de 19 de octubre de 1999, decidió acumularlos a efectos de la fase oral y de la sentencia, conforme al artículo 43 del Reglamento de Procedimiento.
Las medidas de la Región de Cerdeña en favor del sector del transporte marítimo en Cerdeña
5 Mediante la Ley nº 20, de 15 de mayo de 1951, relativa a las medidas en favor de las empresas navieras (Bollettino ufficiale della Regione della Sardegna de 15 de octubre de 1952), en su versión modificada por la Ley nº 15, de 19 de julio de 1954 (Bollettino ufficiale della Regione della Sardegna de 23 de agosto de 1954; en lo sucesivo, «Ley nº 20/1951»), la Región de Cerdeña creó un fondo para la concesión de préstamos a las empresas navieras que tuvieran intención de construir, adquirir, transformar, modificar y reparar buques mercantes.
6 Estos préstamos estaban inicialmente reservados a las empresas con domicilio social, domicilio fiscal y puerto de matrícula en Cerdeña (artículo 2). Tales préstamos no pueden sobrepasar el 60 % del coste de la operación. Sin embargo, no pueden exceder del 20 % de la inversión en los casos de construcción, conversión o reparación, si el solicitante ha recibido ya una ayuda en virtud del Derecho nacional vigente (artículo 5).
7 Los intereses, comisiones y demás gastos relacionados con el préstamo, exigibles al prestatario, no pueden superar el 3,5 % del importe de aquél. Este tipo se eleva al 4,5 % en el caso de que se disfrute al mismo tiempo de una ayuda concedida con arreglo al Derecho nacional (artículo 6). El capital debe reembolsarse en un máximo de doce pagos anuales, a partir del tercer año siguiente a la entrada en servicio del buque para el que se hubiera concedido el préstamo (artículo 9).
8 La Ley nº 20/1951 fue modificada por los artículos 99 y 100 de la Ley regional nº 11, de 4 de junio de 1988, por la que se aprueban disposiciones relativas a la elaboración del presupuesto anual de la Región de Cerdeña (Ley de presupuestos de 1988, suplemento ordinario al Bollettino ufficiale della Regione della Sardegna de 6 de junio de 1988; en lo sucesivo, «Ley nº 11/1988»).
9 Conforme al artículo 99 de la Ley nº 11/1988, que sustituye al artículo 2 de la Ley nº 20/1951, la empresa que desee acogerse a un préstamo debe cumplir los siguientes requisitos:
- la empresa debe tener su domicilio social efectivo, sus oficinas administrativas y su puerto de matriculación, así como, en su caso, sus almacenes, depósitos principales y equipos auxiliares en una de las ciudades portuarias de la Región;
- todos los buques propiedad de la empresa deben estar matriculados en las zonas marítimas de la Región;
- la empresa debe utilizar los puertos de la Región como centro de sus actividades de transporte marítimo, haciendo de ellos puertos habituales de escala; en caso de explotación de servicios regulares, éstos deben tener su origen en uno de estos puertos o realizar en ellos una o varias escalas habituales;
- la empresa se compromete a realizar las reparaciones en los puertos de la Región, siempre que los astilleros sardos tengan la capacidad necesaria y salvo en casos de fuerza mayor, exigencias insoslayables en materia de flete o razones económicas o de urgencia evidentes;
- por lo que respecta a los buques de arqueo bruto superior a las 250 toneladas, la empresa está obligada a constituir una dotación especial que comprenda tripulantes de todas las categorías necesarias para el buen funcionamiento del buque, contratando únicamente a marineros inscritos en el Registro general del puerto de matrícula; debe seleccionar a la tripulación tanto general como especializada entre los marineros que consten en este Registro, teniendo por únicos límites los impuestos por la normativa nacional sobre la contratación de trabajadores del mar.
10 El artículo 100 de la Ley nº 11/1988 autoriza a las autoridades sardas a conceder una subvención, en forma de bonificación de intereses, a las empresas navieras que prefieran financiar la adquisición de un buque mediante un arrendamiento financiero en lugar de un préstamo. Esta subvención es igual a la diferencia entre el coste actual del préstamo de un importe correspondiente a la tasa anual de amortización, calculada al tipo de referencia para el crédito naval, y los intereses correspondientes a un préstamo de importe idéntico, calculados al tipo del 5 %. Una vez expirado el contrato, el arrendatario puede adquirir, por un importe igual al 1 % del precio de compra, los buques para los que se hubiera concedido una subvención.
11 La Ley nº 11/1988 fue modificada por el artículo 36 de la Ley nº 9, de 15 de febrero de 1996, por la que se aprueban disposiciones relativas a la elaboración del presupuesto anual y plurianual de la Región de Cerdeña (Ley de presupuestos de 1996, suplemento ordinario al Bollettino ufficiale della Regione autonoma della Sardegna de 17 de febrero de 1996; en lo sucesivo, «Ley nº 9/1996»).
12 La Ley nº 9/1996 prevé en particular que, con el fin de ajustar la Ley nº 20/1951 al Derecho comunitario y a las Directivas aplicables en la materia, se derogan los artículos 2 de esta última Ley y 99 de la Ley nº 11/1988. La nueva Ley modifica también determinadas modalidades de préstamos y arrendamientos financieros y concede preferencia a las operaciones que tienen por objeto la introducción de nuevos medios de transporte y de tecnología avanzada.
Antecedentes de hecho
En el asunto C-15/98
13 A raíz de una denuncia, llegó a conocimiento de la Comisión la existencia de un régimen de ayudas a los armadores sardos establecido por la Ley nº 20/1951, en su versión modificada por la Ley nº 11/1988. La Comisión consideró que este régimen, si bien había sido adoptado con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado CE, había sido posteriormente modificado de forma considerable, por lo que debía entenderse como una ayuda nueva no notificada.
14 Mediante escritos de 10 de septiembre y de 23 de noviembre de 1993, la Comisión instó a las autoridades italianas a que le facilitaran información sobre el régimen de que se trata. Estas autoridades le comunicaron determinados datos y celebraron una reunión en Roma con los servicios de la Comisión el 18 de enero de 1994. No obstante, después de esta fecha, las autoridades italianas no volvieron a dar respuesta a los escritos de la Comisión.
15 Mediante escrito de 24 de junio de 1996, la Comisión informó al Gobierno italiano de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado, instándole a presentar sus observaciones. En dicho escrito, la Comisión, por un lado, indicaba que consideraba el régimen de ayudas a los armadores sardos como una ayuda nueva que, al no haber sido notificada, adolecía de ilegalidad. Por otro lado, sobre la base de la información recibida, expresaba grandes dudas acerca de la compatibilidad de esta ayuda con el mercado común.
16 Se informó a los Estados miembros y a los demás interesados de la incoación del procedimiento mediante la publicación de una comunicación de la Comisión en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO 1996, C 368, p. 2).
17 El Gobierno italiano, por escrito de 31 de octubre de 1996, y las autoridades sardas, por escritos de 11 de octubre de 1996 y de 22 de enero de 1997, presentaron sus observaciones. Alegaron, en particular, que el régimen de ayudas a los armadores sardos había sido entretanto modificado por la Ley regional nº 9/1996, con el fin de responder a las objeciones formuladas por la Comisión. Además, las autoridades sardas informaron a la Comisión de que los préstamos concedidos a empresas del sector del transporte marítimo en virtud de la Ley nº 20/1951, en su versión modificada por la Ley nº 11/1988, alcanzaban un importe de 12.697.450.000 ITL.
18 El 21 de octubre de 1997, la Comisión adoptó la Decisión 98/95.
19 En esta Decisión, la Comisión efectuó fundamentalmente las siguientes apreciaciones:
- al haber introducido la Ley nº 11/1988 importantes modificaciones en el régimen de ayudas a los armadores sardos establecido en 1951, el régimen de ayudas modificado constituye una ayuda nueva que debería haberse notificado a la Comisión conforme al artículo 93, apartado 3, del Tratado;
- este régimen de ayudas constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 92, apartado 1, del Tratado CE (actualmente artículo 87 CE, apartado 1, tras su modificación), puesto que «las empresas beneficiarias se ven exentas de unas cargas financieras que en condiciones normales tendrían que soportar (tipo de interés de mercado y otros gastos relacionados con el préstamo y el arrendamiento financiero)», «tales cargas se sufragan con recursos públicos (en particular de las autoridades sardas)», «la ayuda es selectiva (reservada exclusivamente al sector naval)» y «la ayuda afecta al comercio entre los Estados miembros». Sobre este último extremo, la Decisión indica que más del 90 % de las mercancías intercambiadas entre los Estados miembros y Cerdeña se transporta por mar y que el 65 % de los transportes turísticos (pasajeros con vehículos) entre el continente y Cerdeña se efectúa por empresas navieras;
- el régimen de ayudas no puede acogerse a las excepciones previstas en el artículo 92, apartado 3, del Tratado, puesto que vulnera los derechos fundamentales de libertad de establecimiento [artículo 52 del Tratado CE (actualmente artículo 43 CE, tras su modificación)] y de prohibición de toda discriminación por razón de la nacionalidad [artículos 6 y 48, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículos 12 CE y 39 CE, apartado 2, tras su modificación)];
la violación de la libertad de establecimiento se debe al hecho de que se impida acogerse a dicho régimen de ayudas a las empresas establecidas en Cerdeña, cuyo domicilio social se encuentre, sin embargo, en otro lugar o cuyos buques estén matriculados fuera de Cerdeña. La obligación de contratar, en los buques de arqueo bruto superior a las 250 toneladas, una dotación mínima de marineros inscritos en el Registro del puerto sardo de matrícula del buque infringe, por su parte, el principio de no discriminación;
- en cualquier caso, el régimen de ayudas no satisface los requisitos del artículo 92, apartado 3, letras a) y c), del Tratado:
por un lado, aunque Cerdeña pueda acogerse a ayudas regionales con arreglo al artículo 92, apartado 3, letra a), del Tratado, la ayuda de que se trata no se concedió al amparo de un régimen de ayudas destinado a la promoción del desarrollo regional, puesto que se limita al sector naval. Además, esta disposición no justifica una ayuda que no respeta las Directrices comunitarias sobre las ayudas a sectores sensibles específicos como el del transporte marítimo;
por otro lado, por lo que respecta a las excepciones previstas en el artículo 92, apartado 3, letra c), del Tratado, dicho régimen de ayudas no respeta la obligación de transparencia a efectos de la aplicación de la legislación comunitaria sobre las ayudas a la construcción naval [Reglamento (CE) nº 3094/95 del Consejo, de 22 de diciembre de 1995, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 332, p. 1), en su versión modificada por el Reglamento (CE) nº 1904/96 del Consejo, de 27 de septiembre de 1996 (DO L 251, p. 5)] impuesta por las Directrices sobre ayudas estatales a las compañías de navegación [SEC(89) 921 final, de 3 de agosto de 1989] y las Directrices comunitarias de 1997 sobre ayudas de Estado al transporte marítimo (DO 1997, C 205, p. 5). Por lo que respecta a las ayudas para el arrendamiento de buques, éstas constituyen ayudas al funcionamiento prohibidas por las mencionadas Directrices;
- el Gobierno italiano no negó en el procedimiento administrativo el carácter de ayuda nueva del régimen de ayudas a los armadores sardos ni la violación de los principios fundamentales de libertad de establecimiento y de no discriminación por razón de la nacionalidad;
- la Decisión 98/95 no se refiere a las modificaciones recientemente introducidas en el mencionado régimen de ayudas, en particular por la Ley nº 9/1996, que se examinarán separadamente.
20 La Comisión decidió, en consecuencia, que los préstamos y ayudas para el arrendamiento financiero, por un importe total de 12.697.450.000 ITL, concedidos a empresas del sector naval en virtud de la Ley nº 20/1951, modificada por la Ley nº 11/1988, contienen elementos que constituyen ayudas de Estado ilegales e incompatibles con el Tratado (artículo 1 de la Decisión 98/95). Asimismo, ordenó a la República Italiana recuperar, de los beneficiarios de los préstamos y ayudas para el arrendamiento financiero, un importe equivalente a la diferencia entre, por un lado, el importe total de los intereses u otros gastos que el beneficiario hubiera debido soportar en condiciones normales de mercado y, por otro lado, el importe que haya efectivamente abonado (artículo 2 de la Decisión 98/95).
21 Además, mediante escrito de 14 de noviembre de 1997, la Comisión informó a la República Italiana de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado contra el régimen de ayudas a los armadores sardos, en su versión modificada por la Ley nº 9/1996. Esta decisión fue objeto de una comunicación de la Comisión publicada en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (DO C 386, p. 6).
En el asunto C-105/99
22 En julio de 1992, Sardegna Lines se acogió, con arreglo a la Ley nº 20/1951, en su versión modificada por la Ley nº 11/1988, a una subvención por un importe de 9.600.000.000 de ITL para la adquisición, por 16.000.000.000 de ITL, de un buque, de nombre Moby Dream, destinado al transporte de pasajeros.
23 Esta subvención, igual al 60 % del importe de la inversión, se concedió en forma de préstamo al tipo del 3,5 %, reembolsable en doce pagos anuales de un mismo importe, a partir del tercer año siguiente al de la entrada en servicio efectiva del buque.
Sobre la admisibilidad del recurso
Sobre la admisibilidad del recurso de la República Italiana
24 La Comisión propone una excepción de inadmisibilidad de la totalidad del recurso interpuesto por la República Italiana. Considera, en efecto, que una demanda debe normalmente tener por objeto la anulación de un solo acto. Ciertamente, el Tribunal de Justicia ha admitido que, en casos excepcionales, un mismo recurso se dirija a la anulación de varias decisiones. Esto es lo que sucede cuando las decisiones de que se trata son paralelas desde un punto de vista procesal, temporal y material (sentencia de 21 de diciembre de 1954, Francia/Alta Autoridad, 1/54, Rec. p. 7), cuando una de ellas es consecuencia de la otra (sentencia de 2 de marzo de 1967, Simet y Feram/Alta Autoridad, asuntos acumulados 25/65 y 26/65, Rec. p. 39) o cuando las decisiones controvertidas formen parte de un procedimiento administrativo complejo (sentencia de 31 de marzo de 1965, Ley/Comisión, asuntos acumulados 12/64 y 29/64, Rec. p. 143). Sin embargo, no cabe aplicar a las dos decisiones impugnadas por la República Italiana ninguna de estas excepciones.
25 La Comisión destaca también que el recurso de la República Italiana no distingue en ningún momento los motivos invocados contra la Decisión 98/95 de los formulados contra la decisión de 14 de noviembre de 1997. Ahora bien, dicha Institución considera que, como estas decisiones hacen referencia a regímenes de ayuda sustancialmente diferentes, los motivos no pueden ser los mismos y su confusión debe conducir también a que se declare la inadmisibilidad del recurso en su conjunto.
26 Con carácter subsidiario, la Comisión sostiene que debe declararse la inadmisibilidad parcial del recurso de la República Italiana en la medida en que se refiere a la decisión de 14 de noviembre de 1997. En efecto, considera que los motivos formulados por la República Italiana versan sólo sobre la Decisión 98/95.
27 La República Italiana alega, por su parte, que el régimen de ayudas a los armadores sardos debería haber sido objeto de un único procedimiento y que este vicio afecta tanto a la Decisión 98/95, que puso fin al primer procedimiento, como a la decisión de 14 de noviembre de 1997, por la que se inició el segundo procedimiento. Además, las dos decisiones, que se refieren al mismo régimen de ayudas, formulan imputaciones análogas contra dicho régimen. Esto explica que la pretensión de anulación de la decisión de 14 de noviembre de 1997 no se base en motivos específicos. La República Italiana subraya, sin embargo, que su recurso tiene por objeto, con carácter principal, la anulación de la Decisión 98/95, a la que se refieren todos los motivos invocados.
28 En primer lugar, procede destacar que, aun suponiendo que un recurso sólo pueda tener por objeto la anulación de diversos actos si existe entre ellos un vínculo de conexión suficiente y que la Decisión 98/95 y la decisión de 14 de noviembre de 1997 no cumplan este requisito, esta falta de conexión sólo puede conducir a la inadmisibilidad de la demanda en la medida en que ésta tiene por objeto la anulación de la segunda decisión mencionada.
29 A continuación, debe recordarse que, conforme a los artículos 19 del Estatuto CE del Tribunal de Justicia y 38, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la demanda debe contener, en particular, una exposición sumaria de los motivos invocados. Ahora bien, tal como ha señalado la Comisión en su escrito de contestación a la demanda y ha sido admitido por la propia República Italiana en su escrito de réplica, todos los motivos y alegaciones formulados por la demandante atañen en realidad únicamente a la Decisión 98/95.
30 Se desprende de lo anterior que debe declararse, en todo caso, la inadmisibilidad del recurso de la República Italiana en la medida en que tiene por objeto la anulación de la decisión de 14 de noviembre de 1997.
Sobre la admisibilidad del recurso de Sardegna Lines
31 Sardegna Lines considera, sin ser desmentida por la Comisión, que se halla directa e individualmente afectada por la Decisión 98/95 y que, por ello, procede admitir su recurso. En efecto, esta Decisión, aunque se dirija a la República Italiana, afecta sustancialmente a Sardegna Lines por su condición de armador sardo beneficiario del régimen de ayudas impugnado por la Comisión, puesto que deberá proceder a la devolución de la ayuda abonada. Además, el Tribunal de Justicia ya ha reconocido la admisibilidad del recurso de una empresa que se encontraba en una situación análoga (sentencia de 13 de abril de 1994, Alemania y Pleuger Worthington/Comisión, asuntos acumulados C-324/90 y C-342/90, Rec. p. I-1173).
32 Conforme a una jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, los sujetos distintos de los destinatarios de una decisión sólo pueden alegar que se ven afectados individualmente si ésta les atañe en razón de determinadas cualidades que les son propias o de una situación de hecho que los caracteriza frente a cualquier otra persona y por ello los individualiza de manera análoga a la del destinatario (véanse, en particular, las sentencias de 15 de julio de 1963, Plaumann/Comisión, 25/62, Rec. p. 197, y de 2 de abril de 1998, Greenpeace Council y otros/Comisión, C-321/95 P, Rec. p. I-1651, apartados 7 y 28).
33 El Tribunal de Justicia ha declarado así que una empresa no puede impugnar, en principio, una Decisión de la Comisión por la que se prohíbe un régimen de ayudas sectorial si sólo se ve afectada por esta Decisión debido a su pertenencia al sector de que se trata y a su condición de beneficiario potencial de dicho régimen. En efecto, tal Decisión se presenta frente a la empresa demandante como una medida de alcance general que se aplica a situaciones determinadas objetivamente e implica efectos jurídicos en relación con una categoría de personas consideradas de manera general y abstracta (sentencias de 2 de febrero de 1988, Van der Kooy y otros/Comisión, asuntos acumulados 67/85, 68/85 y 70/85, Rec. p. 219, apartado 15, y de 7 de diciembre de 1993, Federmineraria y otros/Comisión, C-6/92, Rec. p. I-6357, apartado 14).
34 Sin embargo, Sardegna Lines se encuentra en una situación diferente. En efecto, la Decisión 98/95 no la afecta solamente por su condición de empresa del sector del transporte marítimo en Cerdeña, potencialmente beneficiaria del régimen de ayudas a los armadores sardos, sino también en su calidad de beneficiaria efectiva de una ayuda individual concedida en virtud de este régimen y cuya recuperación ha ordenado la Comisión.
35 De ello se deriva que la Decisión 98/95 afecta individualmente a Sardegna Lines.
36 Además, en la medida en que el artículo 2 de la Decisión 98/95 obliga a la República Italiana a exigir a los beneficiarios de los préstamos y arrendamientos financieros los elementos de ayuda que éstos contienen, debe considerarse que esta Decisión afecta directamente a Sardegna Lines.
37 De todo lo que antecede se desprende que procede admitir el recurso de Sardegna Lines.
Sobre el fondo
Motivos invocados por las demandantes
38 La República Italiana reprocha a la Comisión, en primer lugar, haber sometido el régimen de ayudas a los armadores sardos a dos procedimientos distintos en lugar de a un único procedimiento y haber modificado el objeto del procedimiento que condujo a la adopción de la Decisión 98/95. En segundo lugar, niega que tal Decisión haya declarado la incompatibilidad del régimen con el mercado común como consecuencia de la infracción de los artículos 6, 48, apartado 2, y 52 del Tratado y rechaza, en cualquier caso, que la Comisión sea competente para declarar una infracción de este tipo en un procedimiento de examen de ayudas de Estado.
39 Por su parte, Sardegna Lines alega que la Comisión ha infringido la Directiva 90/684/CEE del Consejo, de 21 de diciembre de 1990, sobre ayudas a la construcción naval (DO L 380, p. 27). Sostiene también que la Decisión 98/95 vulnera el artículo 92, apartado 1, del Tratado.
40 Por lo demás, la República Italiana y Sardegna Lines coinciden en los restantes motivos formulados. Éstos se basan respectivamente en la calificación errónea de ayuda nueva del régimen de ayudas a los armadores sardos; en la motivación insuficiente de la Decisión 98/95 en relación con el artículo 92, apartado 1, del Tratado; en una infracción del artículo 92, apartado 3, letras a) y c), del Tratado y en la falta de motivación con respecto a lo dispuesto en esta última norma; así como en la ilegalidad de la obligación de recuperación de las ayudas impuesta por la Decisión 98/95.
Sobre la falta de procedimiento administrativo único (asunto C-15/98)
41 La República Italiana sostiene que el régimen de ayudas a los armadores sardos no se vio sustancialmente afectado por las modificaciones introducidas en 1988 y 1996, de tal forma que nada justificaba que dicho régimen fuera objeto de dos procedimientos administrativos distintos (véase, en este sentido, la sentencia de 9 de octubre de 1984, Heineken Brouwerijen, asuntos acumulados 91/83 y 127/83, Rec. p. 3435). Sin embargo, de haber tenido en cuenta la Ley nº 9/1996, la Comisión habría podido adoptar una posición definitiva con respecto a dicho régimen de ayudas y alcanzar, en su caso, una conclusión diferente.
42 La Comisión alega, por el contrario, que estaba obligada por el artículo 93, apartado 2, del Tratado a incoar un nuevo procedimiento sobre este régimen de ayudas, en su versión modificada por la Ley nº 9/1996. Además, si tuviera que tomar en consideración las modificaciones introducidas en un régimen de ayudas durante el procedimiento administrativo, los Estados miembros podrían retrasar indefinidamente la adopción de una decisión final.
43 A este respecto, procede destacar que, cuando la Comisión ha iniciado el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado contra un régimen de ayudas ya en aplicación, no está obligada a prolongar este procedimiento cuando el Estado miembro de que se trate modifique dicho régimen. En efecto, en caso contrario, este Estado podría dilatar el procedimiento a su antojo, retrasando así la adopción de una decisión final.
44 Esta solución no queda desvirtuada por la sentencia Heineken Brouwerijen, antes citada, en la que el Tribunal de Justicia declaró que la obligación -establecida en el artículo 93, apartado 3, primera frase, del Tratado- de informar a la Comisión de los proyectos dirigidos a conceder o a modificar ayudas no se aplica únicamente al proyecto inicial, sino que alcanza también a las modificaciones posteriores de este proyecto, teniendo en cuenta que esta información puede proporcionarse a la Comisión en el marco de las consultas a que haya dado lugar la notificación inicial. En efecto, esta sentencia se refiere a las modificaciones que un proyecto de ayudas puede sufrir en el proceso de adopción, por lo que no cabe aplicar la solución alcanzada en ella a una situación en la que el régimen de ayudas ya estaba vigente cuando llegó a conocimiento de la Comisión.
45 Por lo demás, aun suponiendo que, tal como sostiene la República Italiana, la Ley nº 9/1996 haya ajustado al Derecho comunitario el régimen de ayudas a los armadores sardos, el hecho de que la Comisión hubiera tomado en consideración esta Ley no habría tenido consecuencias, en todo caso, en la apreciación efectuada por aquélla sobre las ayudas concedidas en virtud de la versión anterior de dicho régimen.
46 Por consiguiente, procede desestimar el motivo formulado por la República Italiana basado en la falta de procedimiento administrativo único.
Sobre la modificación del objeto del procedimiento (asunto C-15/98)
47 La República Italiana estima, sin embargo, que la Comisión, al decidir no tener en cuenta la Ley nº 9/1996 en la Decisión 98/95, modificó sustancialmente el objeto del procedimiento incoado en 1996. En efecto, mientras que éste se refería inicialmente a un régimen de ayudas supuestamente en vigor, la Decisión en la que culminó versa sobre un régimen que ya no es de aplicación. Ahora bien, según la República Italiana, el control de la Comisión sólo puede ejercerse sobre un régimen de ayudas aplicable. Cuando un régimen deja de estar vigente, este control debe efectuarse no ya sobre el régimen en cuanto tal, sino sobre las ayudas que se hayan concedido efectivamente en virtud de éste.
48 En opinión de la República Italiana, esto es lo que la Comisión hizo precisamente en este caso, puesto que, tras haber incoado el procedimiento contra el régimen de ayudas en su versión modificada por la Ley nº 11/1988, llegó a la conclusión, en la Decisión 98/95, de que eran incompatibles con el mercado común los préstamos y ayudas al arrendamiento financiero concedidos a empresas navieras sardas por un importe total de 12.697.450.000 ITL. Sin embargo, para respetar el principio de contradicción, una modificación de este tipo del objeto del procedimiento debería haberse comunicado al Gobierno italiano y a los interesados, para que pudieran presentar observaciones pertinentes y defender sus intereses.
49 La Comisión rechaza, en primer lugar, la premisa de la República Italiana según la cual dicha Institución no puede ejercer su control sobre un régimen que ha dejado de ser aplicable. En efecto, como es sabido, la Comisión puede, para restablecer la situación anterior, exigir la recuperación de las ayudas concedidas con arreglo a un régimen contrario al Tratado (sentencia de 29 de enero de 1998, Comisión/Italia, C-280/95, Rec. p. I-259).
50 La Comisión niega, en segundo lugar, haber modificado el objeto del procedimiento. Recuerda que, según su propio título, la Comunicación de 1996, por la que informó a los interesados del inicio del procedimiento contra el régimen de ayudas controvertido, se refería a las ayudas que las autoridades sardas habían concedido a los armadores sardos. La Comunicación recordaba también la obligación de la República Italiana de restablecer la situación anterior mediante la recuperación de las ayudas concedidas ilegalmente. Por consiguiente, era indudable que el procedimiento no se refería a un régimen concebido de forma abstracta, sino a ayudas concretas concedidas en contra del Derecho comunitario.
51 Por un lado, procede recordar que, ante un régimen de ayudas, la Comisión puede limitarse a estudiar las características generales del régimen de que se trate, sin encontrarse obligada a examinar cada caso concreto en que se aplique (véanse, en este sentido, las sentencias de 14 de octubre de 1987, Alemania/Comisión, 248/84, Rec. p. 4013, apartado 18, y de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, C-75/97, Rec. p. I-3671, apartado 48). Ahora bien, esta facultad no puede verse afectada por la circunstancia de que el régimen de ayudas controvertido no esté ya vigente. En efecto, también en este caso debe reconocerse a la Comisión la posibilidad de apreciar la compatibilidad con el Derecho comunitario de dicho régimen basándose en sus características generales.
52 Por otro lado, procede destacar que, en contra de lo que afirma la República Italiana, la Comisión no modificó el objeto del procedimiento, que en todo momento fue el régimen de ayudas a los armadores sardos establecido por la Ley nº 20/1951, en su versión modificada por la Ley nº 11/1988. Así, la Comisión llega a la conclusión, en el punto VII de la Decisión 98/95, de que el régimen de ayudas de que se trata es ilegal e incompatible con el mercado común, debiendo orientar esta conclusión la interpretación de la parte dispositiva de dicha Decisión (véase, en este sentido, la sentencia de 27 de junio de 2000, Comisión/Portugal, C-404/97, Rec. p. I-4897, apartado 41).
53 Por consiguiente, procede desestimar el motivo formulado por la República Italiana basado en la modificación del procedimiento.
Sobre la motivación insuficiente en relación con los requisitos para la aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado y sobre la violación de esta disposición
54 La República Italiana destaca, en primer lugar, que la Decisión 98/95 no precisa en absoluto la forma en que el régimen de ayudas a los armadores sardos puede falsear o amenazar con falsear la competencia.
55 En lo que atañe al requisito relativo a la incidencia en los intercambios entre Estados miembros, esta Decisión se limita a indicar que el transporte de mercancías entre aquéllos y Cerdeña se efectúa en más de un 90 % por mar y que el 65 % del transporte turístico (pasajeros con vehículos) entre el continente y Cerdeña se realiza por empresas navieras. Ahora bien, la República Italiana señala que, por un lado, estos porcentajes elevados no son sino la consecuencia normal de la insularidad de Cerdeña. Por otro lado, no implican necesariamente que se incida en los intercambios entre Estados miembros en la medida en que las relaciones exteriores de las islas menores pueden perfectamente depender por completo del transporte marítimo, sin que por ello los intercambios resulten afectados. Por último, el volumen de intercambios entre Cerdeña y los demás Estados miembros es, en cualquier caso, mínimo, puesto que el 89 % de las mercancías y el 97 % de los pasajeros con origen o destino en esta isla transitan por los puertos italianos.
56 La República Italiana llega por ello a la conclusión de que la motivación de la Decisión 98/95 es insuficiente en relación con la aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado.
57 Sardegna Lines sostiene, en primer lugar, que la Comisión infringió dicha disposición.
58 A este respecto, destaca que, en contra de lo exigido por la jurisprudencia, la Decisión no incluye ninguna indicación sobre la situación del mercado de que se trata, ni sobre la cuota de las empresas interesadas en ese mercado, sus exportaciones y las corrientes de intercambios de productos entre los Estados miembros.
59 Esta circunstancia es, a su juicio, aún más grave en la medida en que el mercado de que se trata no es el de mercancías o servicios turísticos, sino el de transportes con origen y destino en Cerdeña. Ahora bien, en virtud del artículo 6, apartado 2, del Reglamento (CEE) nº 3577/92 del Consejo, de 7 de diciembre de 1992, por el se aplica el principio de libre prestación de servicios a los transportes marítimos dentro de los Estados miembros (cabotaje marítimo) (DO L 364, p. 7), el cabotaje insular dentro del Mediterráneo no fue liberalizado hasta el 1 de enero de 1999. Hasta tal fecha, no existía pues ningún riesgo de que el régimen de ayudas a los armadores sardos falsease o amenazase con falsear la competencia entre operadores italianos ni de que afectase a los intercambios entre Estados miembros.
60 Sardegna Lines afirma también, invocando las mismas alegaciones, que la Comisión no motivó de modo suficiente la Decisión 98/95 a este respecto.
61 En primer lugar, la Comisión sostiene que las ayudas a las empresas navieras sardas se conceden de forma selectiva, por lo que falsean necesariamente la competencia. A continuación, alega que Cerdeña es una de las tres mayores islas del Mediterráneo y que puede accederse a ella por mar tanto desde la península italiana como desde Francia y España, países que cuentan también con empresas navieras, de forma que la incidencia sobre los intercambios entre estos Estados miembros es real.
62 Por último, a juicio de la Comisión, el Reglamento nº 3577/92 carece de pertinencia en el presente asunto. En efecto, este Reglamento no se refiere, por definición, a los transportes marítimos entre Estados miembros, que son los únicos afectados por el requisito del artículo 92, apartado 1, del Tratado relativo a la incidencia en los intercambios. Ahora bien, las empresas sardas beneficiarias de las ayudas pueden también operar en las líneas marítimas con Francia o España. La Comisión señala que, además, el Reglamento nº 3577/92 no excluye la existencia de competencia entre empresas en el mercado de los transportes marítimos entre Cerdeña y la península italiana. Así, antes incluso del 1 de enero de 1999, las empresas no italianas podían efectuar servicios de cabotaje marítimo en Italia si matriculaban sus buques en ese Estado miembro, sin que, pese a ello, pudieran acogerse al régimen de ayudas a los armadores sardos. En todo caso, este régimen siguió desplegando sus efectos con posterioridad al 1 de enero de 1999.
63 Con carácter preliminar, procede destacar que, con su alegación basada en una infracción del artículo 92, apartado 1, del Tratado, Sardegna Lines reprocha también a la Comisión no haber motivado de modo suficiente la Decisión 98/95 con arreglo a tal disposición.
64 A continuación, procede recordar que el artículo 92, apartado 1, del Tratado declara incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones.
65 Además, según reiterada jurisprudencia, la motivación exigida por el artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE) debe adaptarse a la naturaleza del acto de que se trate y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento de la Institución de la que emane el acto, de manera que los interesados puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional competente pueda ejercer su control. La exigencia de motivación debe apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del contenido del acto, la naturaleza de los motivos invocados y el interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto cumple las exigencias del artículo 190 del Tratado debe apreciarse en relación no sólo con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de normas jurídicas que regulan la materia de que se trate (véase, en particular, la sentencia de 2 de abril de 1998, Comisión/Sytraval y Brink's France, C-367/95 P, Rec. p. I-1719, apartado 63).
66 En lo que atañe, más precisamente, a una Decisión en materia de ayudas de Estado, el Tribunal de Justicia ha declarado que si bien de las propias circunstancias en las que se concedió la ayuda es posible deducir, en determinados casos, que puede afectar a los intercambios entre Estados miembros y falsear o amenazar con falsear la competencia, corresponde a la Comisión mencionar al menos dichas circunstancias en los motivos de su Decisión (sentencias de 13 de marzo de 1985, Países Bajos y Leeuwarder Papierwarenfabriek/Comisión, asuntos acumulados 296/82 y 318/82, Rec. p. 809, apartado 24, y de 24 de octubre de 1996, Alemania y otros/Comisión, asuntos acumulados C-329/93, C-62/95 y C-63/95, Rec. p. I-5151, apartado 52).
67 Ahora bien, en el presente caso, tal como ha señalado la República Italiana, la Decisión 98/95 carece de motivación en lo que se refiere al perjuicio de la competencia por el régimen de ayudas a los armadores sardos. En efecto, tal motivación no puede resultar de la mera afirmación de que la ayuda es selectiva y se reserva al sector del transporte marítimo en Cerdeña. Además, estos aspectos de la Decisión tienen menos que ver con el requisito de distorsión de la competencia que con el requisito de especificidad que constituye una de las restantes características del concepto de ayuda de Estado (véase la sentencia Bélgica/Comisión, antes citada, apartado 26).
68 Por lo que respecta al requisito relativo a la incidencia en los intercambios entre Estados miembros, la Comisión indicó en la Decisión 98/95 que las ayudas a los armadores sardos afectan a los intercambios entre Estados miembros, en la medida en que más del 90 % del transporte de mercancías entre éstos y Cerdeña se efectúa por mar y en que el 65 % de los transportes turísticos (pasajeros con vehículos) entre el continente y Cerdeña se realiza por empresas navieras.
69 De esta forma, la Comisión subrayó ciertamente la importancia del transporte marítimo en los intercambios entre Cerdeña y el resto de la Comunidad. Sin embargo, no proporcionó ningún dato relativo a la competencia mantenida entre las empresas navieras sardas y las establecidas en los Estados miembros distintos de la República Italiana. Así, la Comisión no tuvo en cuenta a este respecto la circunstancia de que, hasta el 1 de enero de 1999, el cabotaje insular dentro del Mediterráneo quedaba excluido de la liberalización de los servicios de transporte marítimo en el interior de los Estados miembros.
70 Es cierto que, durante el procedimiento ante el Tribunal de Justicia, la Comisión ha alegado determinados datos con el fin de demostrar que esta última circunstancia no podía excluir una incidencia en los intercambios de servicios de transporte marítimo entre Cerdeña y ciertos Estados miembros distintos de la República Italiana, en particular el Reino de España y la República Francesa. Sin embargo, esta motivación no figura en la Decisión 98/95.
71 La Comisión ha afirmado también ante el Tribunal de Justicia que el régimen de ayudas a los armadores sardos afecta tanto más a los intercambios entre Estados miembros cuanto que algunos de los requisitos adicionales introducidos por la Ley nº 11/1988 violan los principios fundamentales de libertad de establecimiento y de prohibición de cualquier discriminación por razón de la nacionalidad.
72 No obstante, procede señalar que, en los puntos I y VI de la Decisión 98/95, la Comisión sólo se basa en estas supuestas violaciones para excluir cualquier posible aplicación de las excepciones previstas en el artículo 92, apartados 2 y 3, del Tratado.
73 A la luz de lo anteriormente expuesto, procede acoger el motivo basado en la motivación insuficiente de la Decisión 98/95 en relación con los requisitos para la aplicación del artículo 92, apartado 1, del Tratado.
74 Por consiguiente, sin que sea necesario examinar los demás motivos invocados por la República Italiana y Sardegna Lines, procede anular la Decisión 98/95.
Decisión sobre las costas
Costas
75 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas si así lo hubiera solicitado la otra parte. En virtud del apartado 3 de dicha disposición, el Tribunal de Justicia podrá, en circunstancias excepcionales o cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas.
76 En el presente caso, se declara la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la República Italiana contra la decisión de 14 de noviembre de 1997. Por el contrario, se estiman los recursos interpuestos por la República Italiana y por Sardegna Lines contra la Decisión 98/95.
77 Por consiguiente, procede resolver que en el asunto C-15/98 la República Italiana y la Comisión cargarán cada una con sus propias costas, mientras que en el asunto C-105/99 la Comisión cargará con la totalidad de las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la República Italiana contra el escrito de 14 de noviembre de 1997, por el que la Comisión informó a aquélla de su decisión de incoar el procedimiento previsto en el artículo 93, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 88 CE, apartado 2) contra las ayudas al sector del transporte marítimo (préstamos/arriendos en condiciones preferentes para la adquisición, conversión y reparación de buques): modificación del plan de ayudas correspondiente a C 23/96 (ex NN 181/95).
2) Anular la Decisión 98/95/CE de la Comisión, de 21 de octubre de 1997, relativa a las ayudas concedidas por la Región de Cerdeña (Italia) al sector del transporte marítimo de Cerdeña.
3) En el asunto C-15/98, la República Italiana y la Comisión de las Comunidades Europeas cargarán cada una con sus propias costas.
4) En el asunto C-105/99, se condena en costas a la Comisión de las Comunidades Europeas.