CELEX: 62003CJ0020
Vrij verkeer van goederen
Artikel 28 EG
Maatregelen van gelijke werking
Ambulante verkoop
Afsluiten van abonnementen op tijdschriften
Voorafgaande machtiging

1       Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van de artikelen 28 EG, 39 EG en 49 EG.
2       Dit verzoek is ingediend in het kader van een strafzaak tegen de Nederlandse onderdanen M. Burmanjer, R. A. Van Der Linden
en A. De Jong, die ervan worden verdacht dat zij op de openbare weg te Oostende (België) voor rekening van de vennootschap
naar Duits recht Alpina GmbH (hierna: „Alpina”) abonnementen op tijdschriften hebben verkocht, zonder daarvoor een voorafgaande
machtiging te hebben verkregen.

Het rechtskader
3       Artikel 3, eerste alinea, van de wet van 25 juni 1993 betreffende de uitoefening van ambulante activiteiten en de organisatie
van openbare markten (
Belgisch Staatsblad
, 30 september 1993, blz. 21526; hierna: „wet betreffende de uitoefening van ambulante activiteiten”), die op 18 juni 1995
in werking is getreden, bepaalt dat de uitoefening van dergelijke activiteiten „op het grondgebied van het Koninkrijk [België]
is onderworpen aan de voorafgaande machtiging van de Minister of van de door hem gedelegeerde ambtenaar van niveau 1”, en
dat „[d]eze machtiging [...] tijdelijk, persoonlijk en niet overdraagbaar [is]”.
4       Artikel 2, eerste alinea, van de wet betreffende de uitoefening van ambulante activiteiten preciseert dat „[a]ls ambulante
activiteit wordt beschouwd elke verkoop, tekoopaanbieding of uitstalling met het oog op de verkoop van producten aan de consument,
door een handelaar buiten de vestigingen vermeld in zijn inschrijving in het handelsregister of door een persoon die niet
over een dergelijke vestiging beschikt”.
5       Volgens artikel 5, sub 3°, van de wet zijn aan de bepalingen van deze wet niet onderworpen „de verkoop van kranten en tijdschriften,
evenals het zich abonneren op kranten in de mate dat het de regelmatige bediening van een vaste en lokale cliënteel betreft,
de postorderverkopen en de verkopen door middel van automaten”.
6       Ingevolge artikel 13, § 1, sub 1° en 3°, van de wet betreffende de uitoefening van ambulante activiteiten worden met een gevangenisstraf
en met een geldboete of met één van deze straffen alleen gestraft, zij die een ambulante activiteit uitoefenen zonder voorafgaande
machtiging of zich niet houden aan de in de machtiging vermelde voorwaarden en verbodsbepalingen.
7       De uitvoeringsmaatregelen van de wet betreffende de uitoefening van ambulante activiteiten zijn vastgesteld bij koninklijk
besluit van 3 april 1995 (
Belgisch Staatsblad
, 3 april 1995, blz. 16398). Dit besluit bepaalt dat de machtiging om een ambulante activiteit uit te oefenen uitdrukkelijk
het voorwerp van de betrokken activiteit moet vermelden. De geldigheidsduur van de machtiging bedraagt ten hoogste zes jaar.
De houder van de machtiging moet deze bij de uitoefening van zijn ambulante activiteit bij zich dragen. Zij moet worden overgelegd
op elk verzoek van de politie, van de rijkswacht en van de ambtenaren die belast zijn met het toezicht en de controle op een
dergelijke activiteit.

Het hoofdgeding en de prejudiciële vragen
8       Burmanjer, Van Der Linden en De Jong worden vervolgd omdat zij op de openbare weg te Oostende voor rekening van Alpina abonnementen
op tijdschriften hebben verkocht. Blijkens de inlichtingen die het Hof zijn verstrekt in antwoord op zijn schriftelijke vragen,
die het krachtens artikel 54 bis van het Reglement voor de procesvoering aan partijen in het hoofdgeding en de Belgische regering
had gesteld, waren de verdachten als zelfstandige vertegenwoordigers voor deze vennootschap werkzaam en ging het om de ambulante
verkoop van abonnementen op Nederlands- en Duitstalige tijdschriften, die door in Nederland en Duitsland gevestigde vennootschappen
werden uitgegeven.
9       De Jong was niet in het bezit van een machtiging voor ambulante verkoop. De machtiging van Burmanjer had alleen betrekking
op de verkoop van papierwaren en kantoorartikelen, terwijl die van Van Der Linden enkel de verkoop ten huize van de consument
betrof. Het Openbaar Ministerie was van mening dat zij een aantal bepalingen van de wet betreffende de uitoefening van ambulante
activiteiten hadden overtreden en heeft voor de Rechtbank van eerste aanleg te Brugge strafvervolging tegen hen ingesteld.
Bij verstekvonnis van 8 mei 2002 heeft die Rechtbank hen schuldig bevonden aan de uitoefening van een ambulante activiteit
zonder voorafgaande machtiging.
10     Nadat verdachten tegen dit vonnis verzet hadden gedaan, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Brugge het vonnis nietig verklaard
en de zaak opnieuw onderzocht.
11     Van oordeel dat voor de toepassing van de nationale bepalingen op grond waarvan verdachten worden vervolgd, de uitlegging
van een aantal gemeenschapsrechtelijke bepalingen nodig is, heeft de Rechtbank van eerste aanleg te Brugge de behandeling
van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vragen gesteld:
„1)      Schenden de artikelen 2, 3, 5, sub 3°, en 13 van de […] wet […] betreffende de uitoefening van ambulante activiteiten […],
afzonderlijk beschouwd, dan wel in samenlezing, en aldus geïnterpreteerd dat zij de verkoop van abonnementen op tijdschriften
op het Belgisch grondgebied voor zowel Belgische onderdanen als andere buitenlandse […] onderdanen [van de Europese Unie]
als ambulante activiteit onderwerpen aan de voorafgaande machtiging van de Minister of van de door hem gedelegeerde ambtenaar
van niveau 1 en de inbreuken hierop zelfs strafbaar stelt, de artikelen [28 EG] tot en met [30 EG] [...], [...] [39 EG] en
volgende [...] of [49 EG] en volgende [...], daar waar deze artikelen ertoe leiden dat een Duitse vennootschap die via in
Nederland gevestigde verkopers in België abonnementen op tijdschriften verkoopt of wil verkopen, a priori wordt onderworpen
aan het bekomen van een voorafgaande en tijdelijke vergunning en een overtreding van deze bepalingen zelfs strafbaar wordt
gesteld, dit terwijl de belangen die de wetgever hiermee wil beschermen op andere, minder ingrijpende manieren zouden kunnen
worden gevrijwaard [?]
2)      Maakt het voor de beantwoording van de eerste vraag enig verschil uit dat diezelfde wet [...] de verkoop van kranten, tijdschriften
en tevens abonnementen op kranten alleszins niet onderwerpt aan deze voorafgaande vergunning [?]”

Beantwoording van de prejudiciële vragen
12     Met zijn gezamenlijk te onderzoeken vragen wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of de artikelen 28 EG, 39 EG
of 49 EG zich verzetten tegen een nationale regeling als die van de wet betreffende de uitoefening van ambulante activiteiten,
die de ambulante verkoop van abonnementen op tijdschriften op het nationale grondgebied zonder voorafgaande machtiging strafbaar
stelt (hierna: „nationale regeling ambulante verkoop”).
13     De verwijzende rechter heeft meer in het bijzonder twijfel over de evenredigheid tussen deze regeling en het beoogde doel,
aangezien de belangen die de nationale wetgever met die regeling wenst te beschermen zijns inziens op andere, minder ingrijpende
manieren zouden kunnen worden gevrijwaard. Hij wijst met name op het feit dat op grond van artikel 5, sub 3°, van de wet betreffende
de uitoefening van ambulante activiteiten voor de verkoop van kranten en tijdschriften alsmede het afsluiten van abonnementen
op kranten, voorzover het om de regelmatige bediening van een vaste en lokale klantenkring gaat, geen voorafgaande machtiging
is vereist.

Bij het Hof ingediende opmerkingen
14     De Commissie van de Europese Gemeenschappen is van mening dat de regeling van de ambulante activiteiten uitsluitend moet worden
getoetst aan de artikelen 28 EG tot en met 30 EG. Deze regeling betreft een „verkoopmodaliteit” in de zin die bij het arrest
van 24 november 1993, Keck en Mithouard (C‑267/91 en C‑268/91, Jurispr. blz. I‑6097), aan dit begrip is gegeven, en kan onder
de in dat arrest vastgestelde voorwaarden buiten de werkingssfeer van artikel 28 EG vallen.
15     De verwijzingsbeslissing bevat onvoldoende gegevens om vast te stellen of in de omstandigheden van het hoofdgeding aan die
voorwaarden wordt voldaan. Zij geeft niettemin een aantal elementen voor de beoordeling daarvan. In het algemeen zijn uit
andere lidstaten dan het Koninkrijk België afkomstige tijdschriften op de nationale markt veel minder aanwezig dan gelijkwaardige
Belgische bladen en is de consument veel meer vertrouwd met laatstgenoemde bladen. De ambulante verkoop van abonnementen op
tijdschriften vormt een uitgelezen methode om consumenten bekend te maken met buitenlandse tijdschriften en vereenvoudigt
bovendien de formaliteiten om zich daarop te abonneren. Gelet op een en ander, kan niet worden uitgesloten dat de nationale
regeling ambulante verkoop de toegang tot de markt voor producten uit andere lidstaten sterker bemoeilijkt dan voor nationale
producten. Het staat echter aan de verwijzende rechter om na te gaan of dit in de bij hem aanhangige zaak het geval is.
16     Mocht de verwijzende rechter van oordeel zijn dat de nationale regeling ambulante verkoop binnen de werkingssfeer van artikel
28 EG valt, dan zal hij, aldus nog steeds de Commissie, moeten vaststellen of een dergelijke regeling een doel van algemeen
belang nastreeft in de zin van de rechtspraak die is ingeluid bij het arrest van 20 februari 1979, Rewe-Zentral, „Cassis de
Dijon” (120/78, Jurispr. blz. 649), en of deze in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel. In dit verband is het
onderscheid dat de wet betreffende de uitoefening van ambulante activiteiten maakt tussen de ambulante verkoop van abonnementen
op tijdschriften enerzijds en die van abonnementen op kranten anderzijds, moeilijk te begrijpen.

Antwoord van het Hof
17     Teneinde de verwijzende rechter een zinvol antwoord te geven, is het van belang vast te stellen welke bepalingen van het EG-Verdrag
van toepassing zijn op de omstandigheden van het hoofdgeding en de nationale regeling ambulante verkoop aan die bepalingen
te toetsen.
18     In de eerste plaats zij opgemerkt dat, wat de toepasselijkheid van artikel 39 EG betreft, Burmanjer, Van Der Linden en De
Jong als zelfstandige vertegenwoordigers handelden voor rekening van Alpina. Als tegenprestatie voor hun inspanningen betaalde
deze vennootschap hun een commissie.
19     Volgens vaste rechtspraak is het hoofdkenmerk van de arbeidsverhouding dat iemand gedurende een bepaalde tijd voor een ander
en onder diens gezag prestaties levert en als tegenprestatie een vergoeding ontvangt (zie onder meer arresten van 3 juli 1986,
Lawrie‑Blum, 66/85, Jurispr. blz. 2121, punten 16 en 17; 12 mei 1998, Martínez Sala, C‑85/96, Jurispr. blz. I‑2691, punt 32,
en 31 mei 2001, Leclere en Deaconescu, C‑43/99, Jurispr. blz. I‑4265, punt 55). Vaststaat evenwel dat er in het hoofdgeding
tussen verdachten en Alpina geen arbeidsverhouding bestond in de zin van deze rechtspraak.
20     Artikel 39 EG is daarom niet van toepassing in de aan de verwijzende rechter voorgelegde zaak.
21     Wat in de tweede plaats de toepasselijkheid van artikel 28 EG betreft, zij eraan herinnerd dat de wet betreffende de uitoefening
van ambulante activiteiten ingevolge artikel 2, eerste alinea, betrekking heeft op elke verkoop, te koop aanbieding of uitstalling
met het oog op de verkoop van producten aan de consument, door een handelaar buiten de vestigingen vermeld in zijn inschrijving
in het handelsregister of door een persoon die niet over een dergelijke vestiging beschikt. Meer in het bijzonder beoogt de
nationale regeling ambulante verkoop voor abonnementen op tijdschriften een bepaalde verkoopmodaliteit te regelen, namelijk
het op de markt brengen door middel van ambulante activiteiten. Tussen partijen wordt niet betwist dat die tijdschriften goederen
zijn. Aan het hoofdgeding zelf ligt een situatie ten grondslag waarin een vennootschap naar Duits recht in België door middel
van zelfstandige verkopers, die Nederlands onderdaan zijn, abonnementen verkoopt of wenst te verkopen op tijdschriften die
door in Nederland en in Duitsland gevestigde vennootschappen worden uitgegeven.
22     In dergelijke omstandigheden moet worden vastgesteld dat de nationale regeling ambulante verkoop verband houdt met het vrije
verkeer van goederen. Dienaangaande heeft het Hof zich reeds uitgesproken over de verenigbaarheid met de artikelen 28 EG tot
en met 30 EG van een aantal nationale bepalingen die methoden voor het op de markt brengen regelen (zie onder meer arresten
van 16 mei 1989, Buet en EBS, 382/87, Jurispr. blz. 1235, punten 7‑9; 30 april 1991, Boscher, C‑239/90, Jurispr. blz. I‑2023,
punten 13‑21; 13 januari 2000, TK‑Heimdienst, C‑254/98, Jurispr. blz. I‑151, punten 29‑31, en 25 maart 2004, Karner, C‑71/02,
Jurispr. blz. I‑3025, punt 39).
23     Om vast te stellen of deze regeling onder het verbod van artikel 28 EG valt, zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak
elke handelsregeling van de lidstaten die de intracommunautaire handel al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel
kan belemmeren, als een door artikel 28 EG verboden maatregel van gelijke werking als kwantitatieve beperkingen moet worden
beschouwd (zie onder meer arresten van 11 juli 1974, Dassonville, 8/74, Jurispr. blz. 837, punt 5, en 19 juni 2003, Commissie/Italië,
C‑420/01, Jurispr. blz. I‑6445, punt 25, en arrest Karner, reeds aangehaald, punt 36).
24     In punt 16 van voormeld arrest Keck en Mithouard heeft het Hof echter gepreciseerd dat nationale bepalingen die bepaalde verkoopmodaliteiten
aan banden leggen of verbieden, de handel tussen de lidstaten niet al dan niet rechtstreeks, daadwerkelijk of potentieel kunnen
belemmeren in de zin van de Dassonville-rechtspraak, mits die bepalingen van toepassing zijn op alle marktdeelnemers die op
het nationale grondgebied activiteiten ontplooien, en mits zij zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed hebben op de
verhandeling van nationale producten als op die van producten uit andere lidstaten.
25     Vervolgens heeft het Hof bepalingen die in het bijzonder betrekking hebben op bepaalde methoden voor het op de markt brengen
gekwalificeerd als bepalingen inzake verkoopmodaliteiten in de zin van voormeld arrest Keck en Mithouard (zie onder meer arresten
van 15 december 1993, Hünermund e.a., C‑292/92, Jurispr. blz. I‑6787, punten 21 en 22, en 2 juni 1994, Tankstation ’t Heukske
en Boermans, C‑401/92 en C‑402/92, Jurispr. blz. I‑2199, punten 12‑14, en arrest TK‑Heimdienst, reeds aangehaald, punt 24).
26     Zoals uit punt 21 van dit arrest blijkt, betreft de nationale regeling ambulante verkoop een methode voor het op de markt
brengen. Vaststaat dat zij niet tot doel heeft, het goederenverkeer tussen de lidstaten te regelen. Zij kan echter alleen
aan het verbod van artikel 28 EG ontkomen, indien zij voldoet aan de twee in punt 24 van dit arrest genoemde voorwaarden.
27     Met betrekking tot de eerste van die voorwaarden blijkt uit de verwijzingsbeslissing en uit de informatie die de Belgische
regering het Hof heeft verstrekt, dat de procedure van voorafgaande machtiging, zonder onderscheid naar herkomst van de betrokken
producten, geldt voor alle betrokken marktdeelnemers die op het Belgisch grondgebied activiteiten ontplooien, en dat de toegang
tot de ambulante handel voor nationale onderdanen en voor die van andere lidstaten gelijk is.
28     Derhalve moet worden vastgesteld dat in het hoofdgeding wordt voldaan aan de eerste voorwaarde van voormeld arrest Keck en
Mithouard.
29     Met betrekking tot de tweede voorwaarde zij opgemerkt dat de nationale regeling ambulante verkoop geen absoluut verbod bevat
van een verkoopmodaliteit in een lidstaat van een aldaar rechtmatig verhandeld product. De regeling stelt slechts de ambulante
verkoop van abonnementen op tijdschriften zonder voorafgaande machtiging strafbaar, en wel, aldus de Belgische regering, om
redenen die met name verband houden met de bescherming van consumenten. Bovendien betreft zij niet alle ambulante verkopen
van abonnementen. Volgens de Belgische regering bestaat er geen behoefte aan bijzondere bescherming voor het verkopen van
abonnementen op tijdschriften tijdens jaarmarkten en tentoonstellingen noch voor het afsluiten van abonnementen op kranten
voorzover het om de regelmatige bediening van een vaste en lokale klantenkring gaat.
30     Vaststaat dat een nationale regeling als de regeling ambulante verkoop in beginsel het totale aantal verkopen van de aan de
orde zijnde producten in de betrokken lidstaat kan beperken, en daarmee tevens het totale aantal verkopen van goederen uit
andere lidstaten. Vaststaat eveneens dat de ambulante verkoop van abonnementen een goede methode kan blijken te zijn om de
consumenten bekend te maken met tijdschriften van allerlei herkomst. De Commissie stelt in dit verband dat deze laatste vaststelling
met name geldt voor tijdschriften die uit het buitenland afkomstig zijn.
31     Het Hof kan op grond van de gegevens waarover het beschikt echter niet met zekerheid vaststellen, of de nationale regeling
ambulante verkoop de verhandeling van uit andere lidstaten dan het Koninkrijk België afkomstige producten sterker beïnvloedt
dan die van producten welke uit laatstgenoemde lidstaat afkomstig zijn. Uit de aan het Hof overgelegde stukken lijkt echter
te volgen dat, zo die regeling een dergelijke uitwerking zou hebben, deze te onbeduidend en onzeker is om te kunnen worden
geacht de handel tussen de lidstaten te belemmeren of op andere wijze te hinderen.
32     In dergelijke omstandigheden is het de taak van de verwijzende rechter aan wie de hoofdzaak is voorgelegd en die de verantwoordelijkheid
draagt voor de te geven rechterlijke beslissing, om na te gaan of, gelet op de omstandigheden van het hoofdgeding en met name
in het licht van hetgeen hierboven in de punten 29 tot en met 31 is overwogen, door de toepassing van het nationale recht
wordt gewaarborgd dat de nationale regeling ambulante verkoop zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed heeft op de verhandeling
van nationale producten als op die van producten uit andere lidstaten. Mocht dit niet het geval zijn, dan staat het aan die
rechter om vast te stellen of een dergelijke regeling gerechtvaardigd wordt door een doel van algemeen belang in de zin van
de rechtspraak die is ingeluid bij voormeld arrest Cassis de Dijon, en of zij evenredig is aan dat doel.
33     Wat in de derde plaats de toepasselijkheid van artikel 49 EG betreft, zij opgemerkt dat, zoals uit punt 21 van dit arrest
reeds blijkt, de nationale regeling ambulante verkoop betrekking heeft op de voorwaarden voor het op de markt brengen van
een bepaald soort goederen. Volgens de rechtspraak van het Hof valt een dergelijke regeling in beginsel onder de verdragsbepalingen
inzake het vrije verkeer van goederen, en niet onder die inzake het vrij verrichten van diensten (zie in die zin arrest Boscher,
reeds aangehaald, punten 8‑10).
34     Het kan echter niet worden uitgesloten dat de verkoop van een product vergezeld kan gaan van een activiteit die een aantal
aspecten van een „dienst” in zich heeft. Deze omstandigheid kan op zich echter niet volstaan om een economische handeling
als de ambulante verkoop die in het hoofdgeding aan de orde is, aan te merken als „dienstverrichting” in de zin van artikel
49 EG. In elk concreet geval moet immers worden vastgesteld, of deze dienst al dan niet een aspect is dat volledig ondergeschikt
is aan de elementen die verband houden met het vrije verkeer van goederen. Welnu, in de omstandigheden van het hoofdgeding
lijkt dit laatste aspect zwaarder te wegen dan dat van de vrijheid van dienstverrichting.
35     Dienaangaande is het vaste rechtspraak dat wanneer een nationale maatregel zowel het vrije verkeer van goederen als de vrijheid
van dienstverrichting beperkt, het Hof de maatregel in beginsel slechts onderzoekt ten aanzien van een van deze twee vrijheden,
indien blijkt dat een van de vrijheden volledig ondergeschikt is aan de andere en daarmee kan worden verbonden (zie in die
zin arresten van 24 maart 1994, Schindler, C‑275/92, Jurispr. blz. I‑1039, punt 22, en 22 januari 2002, Canal Satélite Digital,
C‑390/99, Jurispr. blz. I‑607, punt 31, en arrest Karner, reeds aangehaald, punt 46).
36     In deze omstandigheden behoeft de nationale regeling ambulante verkoop niet aan artikel 49 EG te worden getoetst.
37     Gelet op het voorgaande, moeten de prejudiciële vragen worden beantwoord als volgt:
–       artikel 28 EG verzet zich niet tegen een nationale regeling op grond waarvan een lidstaat de ambulante verkoop, zonder voorafgaande
machtiging, van abonnementen op tijdschriften op zijn grondgebied strafbaar stelt, wanneer een dergelijke regeling zonder
onderscheid naar herkomst van de betrokken producten geldt voor alle betrokken marktdeelnemers die op dat grondgebied activiteiten
ontplooien, mits die regeling zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed heeft op de verhandeling van uit die lidstaat
afkomstige producten als op die van producten uit andere lidstaten.
–       het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of, gelet op de omstandigheden van het hoofdgeding, door de toepassing
van het nationale recht wordt gewaarborgd dat die regeling zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed heeft op de verhandeling
van nationale producten als op die van producten uit andere lidstaten, alsmede, wanneer dit niet het geval mocht zijn, om
vast te stellen of de betrokken regeling gerechtvaardigd wordt door een doel van algemeen belang in de zin die de rechtspraak
van het Hof aan dit begrip geeft en of zij evenredig is aan dat doel.

Kosten
38     Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de nationale
rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof
gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof van Justitie (Eerste kamer) verklaart voor recht:
Artikel 28 EG verzet zich niet tegen een nationale regeling op grond waarvan een lidstaat de ambulante verkoop, zonder voorafgaande
machtiging, van abonnementen op tijdschriften op zijn grondgebied strafbaar stelt, wanneer een dergelijke regeling zonder
onderscheid naar herkomst van de betrokken producten geldt voor alle betrokken marktdeelnemers die op dat grondgebied activiteiten
ontplooien, mits die regeling zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed heeft op de verhandeling van uit die lidstaat
afkomstige producten als op die van producten uit andere lidstaten.
Het staat aan de verwijzende rechter om na te gaan of, gelet op de omstandigheden van het hoofdgeding, door de toepassing
van het nationale recht wordt gewaarborgd dat die regeling zowel rechtens als feitelijk dezelfde invloed heeft op de verhandeling
van nationale producten als op die van producten uit andere lidstaten, alsmede, wanneer dit niet het geval mocht zijn, om
vast te stellen of de betrokken regeling gerechtvaardigd wordt door een doel van algemeen belang in de zin die de rechtspraak
van het Hof aan dit begrip geeft en of zij evenredig is aan dat doel.
ondertekeningen
*
Procestaal: Nederlands.