CELEX: 61996CJ0022
Besluit 95/468/EG van de Raad
IDA
Telematicanetwerken
Rechtsgrondslag

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 25 januari 1996, heeft het Europees Parlement krachtens artikel 173 EG-Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring van besluit 95/468/EG van de Raad van 6 november 1995 betreffende de communautaire bijdrage aan telematische gegevensuitwisseling tussen overheidsdiensten in de Gemeenschap (IDA) (PB L 269, blz. 23; hierna: "besluit").
2 Artikel 1 van het besluit bepaalt:
"Met dit besluit wordt beoogd de communautaire bijdrage aan bepaalde projecten op het gebied van de op telematica gebaseerde uitwisseling van gegevens tussen overheidsdiensten vast te stellen, teneinde de samenwerking tussen deze diensten te verbeteren. Met dit doel wordt er voor 1995, 1996 en 1997 een lijst van projecten vastgesteld waarvan hierbij wordt erkend dat zij aan een specifieke behoefte beantwoorden en door de Gemeenschap moeten worden gesteund om in de gehele Gemeenschap operationeel te kunnen worden."
3 Artikel 2, lid 1, bevat een lijst van de projecten die zijn erkend als projecten op het gebied van de telematicanetwerken voor gegevensuitwisseling tussen overheidsdiensten, waarvoor communautaire steun nodig is.
4 Artikel 2, lid 2, luidt als volgt:
"De Gemeenschap kan in het kader van dit besluit, en met name artikel 4 daarvan, andere projecten steunen om te voldoen aan de behoefte aan gegevensuitwisseling door middel van telematica tussen overheidsdiensten overeenkomstig artikel 1, voor zover deze als zodanig in een ander Raadsbesluit zijn genoemd."
5 In de artikelen 3 tot en met 5 zijn de voorwaarden vermeld waaronder communautaire steun kan worden verleend. In artikel 4 is met name de procedure voor de tenuitvoerlegging van het besluit omschreven. Artikel 5, lid 1, vermeldt de soorten acties die de communautaire bijdrage kan omvatten, te weten: presentatie van technische oplossingen met betrekking tot netwerken om communicatie tussen de autonome informatiesystemen van de overheidsdiensten mogelijk te maken; uitwerking en validatie van gemeenschappelijke regels voor een communicatiearchitectuur; onderzoek naar eventuele effecten op de gebruikers; bijdrage aan het uitwerken van een juridisch kader, inzonderheid door het opstellen van typeovereenkomsten, en raadpleging van en coördinatie met alle betrokken partijen in de nationale overheidsdiensten en communautaire instellingen, alsmede netwerkexploitanten, dienstverleners en industriële ondernemingen. Artikel 5, lid 2, vermeldt de basisvoorwaarden waaraan voor het verstrekken van de communautaire bijdrage moet zijn voldaan.
6 Volgens artikel 6 was het besluit van toepassing tot en met 31 december 1997.
7 In de considerans van het besluit wordt met name overwogen,
- dat voor de goede werking van de interne markt nauwe samenwerking tussen de bevoegde overheidsdiensten van de lidstaten en tussen die overheidsdiensten en de instellingen van de Gemeenschap nodig is (eerste overweging);
- dat voor die informatieuitwisseling in bepaalde gevallen gebruik moet worden gemaakt van telematica (tweede overweging);
- dat de interne telematicasystemen van de lidstaten moeten voldoen aan voorschriften betreffende architectuur, beheer, verantwoordelijkheid en onderhoud, zodat deze telematicasystemen interoperabel zijn (derde overweging);
- dat in bepaalde gevallen een bijdrage van de Gemeenschap nodig is (vijfde en zevende overweging);
- dat de voorwaarden moeten worden vastgesteld waaronder de uitvoering van bepaalde concrete projecten in aanmerking komt voor communautaire steun (zesde overweging);
- dat voor de vaststelling van het onderhavige besluit, dat hoofdzakelijk ten doel heeft de samenwerking tussen overheidsdiensten te vergemakkelijken, het Verdrag slechts voorziet in de bevoegdheden van artikel 235 EG-Verdrag (negende overweging).
8 Blijkens het dossier zond de Commissie het Parlement en de Raad op 12 maart 1993 een mededeling [COM(93) 69 def.] over trans-Europese telematicanetwerken tussen overheidsdiensten (PB C 105, blz. 10 en 12). Die mededeling ging vergezeld van twee voorstellen voor besluiten van de Raad op de grondslag van artikel 235 EEG-Verdrag, welke bepaling in eenvoudige raadpleging van het Parlement voorziet. Het eerste voorstel betrof een geheel van richtsnoeren voor de trans-Europese telematicanetwerken tussen overheidsdiensten (hierna: "voorstel richtsnoeren"), het tweede een meerjarige communautaire actie betreffende de totstandbrenging van trans-Europese telematicanetwerken ten behoeve van de uitwisseling van gegevens tussen overheidsdiensten (hierna: "voorstel IDA").
9 Na de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie wijzigde de Commissie de rechtsgrondslag van die twee voorstellen: artikel 235 EEG-Verdrag werd vervangen door artikel 129 D EG-Verdrag (de eerste alinea van dit artikel voor het voorstel richtsnoeren, de derde alinea voor het voorstel IDA).
10 Artikel 129 D, eerste alinea, van het Verdrag bepaalt, dat de in artikel 129 C, lid 1, bedoelde richtsnoeren betreffende de doelstellingen, de prioriteiten en de grote lijnen van de op het gebied van trans-Europese netwerken overwogen maatregelen, in welke richtsnoeren projecten van gemeenschappelijk belang worden aangegeven, door de Raad worden vastgesteld volgens de medebeslissingsprocedure van artikel 189 B. Overeenkomstig artikel 129 D, derde alinea, stelt de Raad volgens de samenwerkingsprocedure van artikel 189 C de overige in artikel 129 C, lid 1, bedoelde maatregelen vast, te weten de maatregelen inzake de interoperabiliteit van de netwerken en de financiële steun voor projecten van gemeenschappelijk belang. Artikel 129 D schrijft tevens de raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité en van het Comité van de regio's voor.
11 Op 17 november 1994 keurde het Parlement de twee voorstellen voor een besluit goed, onder voorbehoud van wijzigingen die geen betrekking hadden op de rechtsgrondslag (PB C 341, blz. 121).
12 Bij brief van 29 maart 1995 raadpleegde de Raad het Parlement met het oog op de vervanging van de rechtsgrondslag door artikel 235 EG-Verdrag. De handeling waarop die brief betrekking had, droeg de titel "Voorstel voor een besluit van de Raad betreffende telematische gegevensuitwisseling tussen overheidsdiensten in de Gemeenschap (IDA)". In zijn brief stelde de Raad, dat aangezien het om een handeling betreffende specifieke projecten buiten een algemeen referentiekader ging, er geen andere bevoegdheden waren dan die bedoeld in artikel 235.
13 In het kader van die nieuwe raadpleging nam het Parlement op 21 september 1995 een resolutie aan, waarin het de door de Raad voorgestelde rechtsgrondslag afwees en oordeelde, dat het voorstel van de Commissie op artikel 129 D, derde alinea, van het Verdrag moest worden gebaseerd (PB C 269, blz. 153).
14 Daar de Raad het besluit niettemin op basis van artikel 235 van het Verdrag heeft vastgesteld, heeft het Parlement het onderhavige beroep tot nietigverklaring ingesteld.
15 Bij beschikking van 27 september 1996 heeft de president van het Hof de Commissie toegelaten tot interventie ter ondersteuning van de conclusies van het Parlement.
16 Tot staving van zijn beroep stelt het Parlement, daarin ondersteund door de Commissie, dat het besluit, ondanks de erin aangebrachte wijzigingen, moet worden gezien in het kader van de twee oorspronkelijke voorstellen van de Commissie betreffende de richtsnoeren en het IDA-programma. Volgens genoemde instellingen definieert het besluit, althans impliciet, de richtsnoeren ter bepaling van de projecten van gemeenschappelijk belang in de zin van artikel 129 C, lid 1, eerste streepje, van het Verdrag, zodat het gerechtvaardigd is artikel 129 D, eerste alinea, als rechtsgrondslag te kiezen. Voorts bevat het besluit tal van elementen die verband houden met de in artikel 129 C, lid 1, tweede streepje, bedoelde interoperabiliteit, zodat artikel 129 D, derde alinea, de passende rechtsgrondslag is. Omdat ten slotte het besluit projecten van gemeenschappelijk belang aangeeft, hoort de communautaire bijdrage waarin het voorziet, thuis in het kader van artikel 129 C, lid 1, derde streepje, en is dus artikel 129 D, derde alinea, de juiste rechtsgrondslag.
17 Voorts betogen het Parlement en de Commissie, dat zelfs indien het besluit geen richtsnoeren in de zin van artikel 129 C, lid 1, eerste streepje, zou bevatten, de maatregelen ter verzekering van de interoperabiliteit van de netwerken de keuze van artikel 129 D, derde alinea, als rechtsgrondslag rechtvaardigen. Daartoe verwijzen zij naar het arrest van 26 maart 1996, Parlement/Raad (C-271/94, Jurispr. blz. I-1689; hierna: "arrest Edicom"), waarin het Hof huns inziens de autonomie van artikel 129 C, lid 1, tweede streepje, ten opzichte van het eerste streepje van dat lid heeft bevestigd.
18 Naast dit aan onjuiste keuze van de rechtsgrondslag ontleende middel voert het Parlement bovendien aan, dat het litigieuze besluit op zijn minst gedeeltelijk moet worden nietig verklaard wegens onbevoegdheid en misbruik van bevoegdheid wat de vaststelling van artikel 2, lid 2, van het besluit betreft. Volgens het Parlement is de draagwijdte van deze bepaling niet voldoende beperkt; daardoor vormt het een bevoegdheidsreserve ten gunste van de Raad en miskent het de rechten van het Parlement op het gebied van medewerking aan de wetgevingsprocedure.
19 De Commissie voegt daaraan toe, dat indien echter mocht blijken dat het besluit buiten de communautaire actie op het gebied van de trans-Europese netwerken valt, het onwettig zou zijn wegens schending van artikel 189 A, lid 1, EG-Verdrag. In dat geval zouden de door de Raad aangebrachte wijzigingen immers niet meer kunnen worden aangemerkt als amendementen op het voorstel van de Commissie in de zin van die bepaling.
20 De Raad is daarentegen van mening, dat het besluit niet op artikel 129 D kon worden gebaseerd en dat bij gebreke van specifieke bevoegdheden enkel artikel 235 de passende rechtsgrondslag was. Hij beklemtoont, dat hij de oorspronkelijke voorstellen van de Commissie heeft gewijzigd om een handeling te kunnen vaststellen waarbij een doelgerichte financiële bijdrage tot bepaalde projecten in de sector telematische gegevensuitwisseling tussen overheidsdiensten voor de jaren 1995, 1996 en 1997 werd verleend, zonder dat vooraf de richtsnoeren waren vastgesteld waarin de projecten van gemeenschappelijk belang in de zin van artikel 129 C, lid 1, eerste streepje, moesten worden aangegeven. Maar omdat de vaststelling van die richtsnoeren een absolute voorwaarde is voor de in het derde streepje van dat lid bedoelde communautaire financiering, kon het litigieuze besluit niet op artikel 129 D worden gebaseerd.
21 Volgens de Raad belette het ontbreken van een geheel van richtsnoeren ook, dat het besluit als een maatregel ter verzekering van de interoperabiliteit van de netwerken in de zin van artikel 129 C, lid 1, tweede streepje, werd aangemerkt. Het arrest Edicom doet niet af aan het vereiste, dat er voor dergelijke maatregelen eerst richtsnoeren moeten worden vastgesteld; in dat arrest, punt 26, nam het Hof immers in aanmerking, dat de richtsnoeren waarin de bij dat arrest nietig verklaarde beschikking paste, reeds in verscheidene vóór de inwerkingtreding van het Verdrag betreffende de Europese Unie vastgestelde gemeenschapsmaatregelen waren opgesteld. Ook wijst de Raad de stelling van het Parlement van de hand, dat artikel 2, lid 2, van het besluit onwettig is. Ten slotte is hij van oordeel, dat de door hem in de voorstellen van de Commissie aangebrachte wijzigingen binnen de door artikel 189 A, lid 1, gestelde grenzen vallen.
De gegrondheid van het beroep
22 Allereerst zij eraan herinnerd, dat volgens vaste rechtspraak artikel 235 van het Verdrag slechts als rechtsgrondslag van een handeling kan worden gebruikt, wanneer geen andere verdragsbepaling de gemeenschapsinstellingen de voor de vaststelling van die handeling vereiste bevoegdheid verleent (zie, onder meer, arrest van 26 maart 1987, Commissie/Raad, 45/86, Jurispr. blz. 1493, punt 13; arrest Edicom, reeds aangehaald, punt 13, en arrest van 3 december 1996, Portugal/Raad, C-268/94, Jurispr. blz. I-6177, punt 21).
23 Voorts moet in het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling berusten op objectieve gegevens die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling (zie arrest van 11 juni 1991, Commissie/Raad, C-300/89, Jurispr. blz. I-2867, punt 10, en de arresten Edicom, reeds aangehaald, punt 14, en Portugal/Raad, reeds aangehaald, punt 22).
24 Derhalve moet worden nagegaan, of het litigieuze besluit op artikel 129 D, eerste of derde alinea, van het Verdrag had moeten worden gebaseerd.
25 Volgens de eerste, de tweede en de negende overweging van de considerans van het besluit heeft dit ten doel, bij te dragen tot een nauwe samenwerking tussen de bevoegde overheidsdiensten van de lidstaten en tussen die overheidsdiensten en de instellingen van de Gemeenschap. In de derde overweging wordt in dit verband het belang van de interoperabiliteit van de interne telematicasystemen van de lidstaten beklemtoond; in de vijfde overweging wordt gezegd, dat in bepaalde gevallen een bijdrage van de Gemeenschap nodig is, terwijl in de zesde overweging wordt gewezen op de noodzaak de voorwaarden vast te stellen waaronder de uitvoering van bepaalde concrete projecten in aanmerking komt voor communautaire steun.
26 Het doel van het besluit valt dus binnen de strekking van artikel 129 B. Dit artikel, dat de doelstellingen van de in artikel 129 C bedoelde communautaire maatregelen omschrijft, bepaalt immers in lid 1, dat "de Gemeenschap [bijdraagt] tot de totstandbrenging en ontwikkeling van trans-Europese netwerken", terwijl volgens lid 2 "het optreden van de Gemeenschap [is] gericht op de bevordering van de onderlinge koppeling en interoperabiliteit van de nationale netwerken, alsmede van de toegang tot deze netwerken".
27 Uit de inhoud zelf van het besluit blijkt, dat dit bestemd is om bij te dragen tot de totstandbrenging en ontwikkeling van trans-Europese telematicanetwerken tussen overheidsdiensten. Volgens artikel 1 van het besluit beoogt dit de communautaire bijdrage aan bepaalde projecten op het gebied van de op telematica gebaseerde uitwisseling van gegevens tussen overheidsdiensten vast te stellen. Uit de lijst van projecten van artikel 2, de in artikel 5, lid 1, omschreven soorten acties en de in lid 2 van dat artikel gestelde basisvoorwaarden blijkt duidelijk, dat het besluit inhoudelijk in het kader van de ontwikkeling van de trans-Europese netwerken moet worden geplaatst.
28 Vervolgens moet worden onderzocht, of de in het besluit beoogde actie van de Gemeenschap betrekking heeft op maatregelen die onder artikel 129 C, lid 1, vallen. Volgens het eerste streepje van deze bepaling stelt de Gemeenschap een geheel van richtsnoeren op betreffende de doelstellingen, de prioriteiten en de grote lijnen van de overwogen maatregelen, waarin projecten van gemeenschappelijk belang worden aangegeven. Het tweede streepje betreft de tenuitvoerlegging, door de Gemeenschap, van alle maatregelen die nodig kunnen blijken om de interoperabiliteit van de netwerken te verzekeren, met name op het gebied van de harmonisatie van de technische normen. Het derde streepje ten slotte bevat een bepaling over de deelname van de Gemeenschap aan de financiële inspanningen van de lidstaten voor projecten van gemeenschappelijk belang die als zodanig zijn aangegeven in de in het eerste streepje bedoelde richtsnoeren.
29 De Raad betwist niet, dat het litigieuze besluit in een communautaire financiële bijdrage aan projecten inzake telematicanetwerken voorziet. Zijns inziens kan deze bijdrage evenwel niet op artikel 129 C, lid 1, derde streepje, worden gebaseerd, omdat niet eerst, in het kader van de in het eerste streepje van dat lid bedoelde richtsnoeren, projecten van gemeenschappelijk belang zijn aangegeven.
30 Onderzoek van het besluit brengt evenwel geen elementen aan het licht die dat betoog van de Raad kunnen schragen.
31 Immers, zoals de advocaat-generaal in punt 7 van zijn conclusie heeft opgemerkt, blijken de doelstellingen van het gemeenschappelijk optreden in de considerans van het besluit te zijn omschreven. Wat de prioriteiten betreft, wordt met name in de vijfde en de zevende overweging van de considerans de relatie tussen de communautaire actie en de nationale acties gedefinieerd. De grote lijnen van de voorgenomen maatregelen zijn in artikel 5 van het besluit beschreven en ten slotte zijn in artikel 2 de projecten van gemeenschappelijk belang aangegeven.
32 Dit wordt bevestigd door het feit dat, zoals de advocaat-generaal in punt 7 van zijn conclusie heeft opgemerkt, verscheidene door artikel 2, lid 1, van het besluit beoogde projecten overeenstemmen met bepaalde elementen van het voorstel richtsnoeren, waarin artikel 129 D, eerste alinea, als rechtsgrondslag was vermeld.
33 Uit dit onderzoek blijkt dus, dat het besluit een geheel van richtsnoeren in de zin van artikel 129 C, lid 1, eerste streepje, bevat en voor de in die richtsnoeren aangegeven projecten van gemeenschappelijk belang voorziet in een financiële bijdrage in de zin van het derde streepje van dat lid.
34 Daarbij is het van geen belang, dat de richtsnoeren bij dezelfde handeling zijn bepaald als de financiële bijdrage, en niet bij een eerder vastgestelde afzonderlijke handeling. Ook in dit geval is immers voldaan aan het vereiste, dat projecten van gemeenschappelijk belang moeten zijn aangegeven.
35 Voorts moet worden vastgesteld, dat het besluit zich ook bezighoudt met de aspecten van interoperabiliteit van de netten in de zin van artikel 129 C, lid 1, tweede streepje. In de derde overweging van de considerans van het besluit wordt immers gewezen op de noodzaak de interoperabiliteit van de nationale telematicasystemen te garanderen, terwijl artikel 4, lid 3, sub a, van het besluit bepaalt, dat de bijzondere procedure van artikel 4 geldt voor "de vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften en methoden inzake technische en administratieve interoperabiliteit". Voorts blijkt uit artikel 5, lid 1, dat met name maatregelen inzake interoperabiliteit tot de projecten behoren die de communautaire bijdrage kan omvatten. De interoperabiliteit is overigens een van de basisvoorwaarden die in artikel 5, lid 2, worden gesteld.
36 Ofschoon de totstandbrenging en de ontwikkeling van trans-Europese telecommunicatienetten naar hun aard de onderlinge koppeling en de interoperabiliteit van de nationale netten alsmede de toegang tot die netten impliceren, blijkt uit de inhoud van het besluit, dat dit specifiek onder artikel 129 C, lid 1, tweede streepje, vallende acties omvat.
37 Uit het voorgaande volgt, dat het in het besluit gaat om maatregelen die onder artikel 129 C, lid 1, eerste, tweede en derde streepje, van het Verdrag vallen en die volgens de procedure van artikel 129 D van het Verdrag moeten worden vastgesteld. De Raad kon dit besluit dus niet op de grondslag van artikel 235 vaststellen.
38 Mitsdien moet het litigieuze besluit worden nietig verklaard, zonder dat de middelen ontleend aan onwettigheid van artikel 2, lid 2, en aan schending van artikel 189, lid 1, van het Verdrag behoeven te worden onderzocht.
De handhaving van de gevolgen van het besluit
39 In zijn verweerschrift heeft de Raad het Hof verzocht, in geval van nietigverklaring van het besluit de gevolgen ervan te handhaven. De Commissie heeft zich bij dat verzoek aangesloten met de precisering, dat zij op zijn minst de gevolgen van de reeds op basis van het besluit ontstane rechtsbetrekkingen gehandhaafd wenst te zien. Tot staving van dit verzoek betoogt zij, dat de samenwerking tussen de overheidsdiensten van de lidstaten en tussen die overheidsdiensten en de instellingen van de Gemeenschap een intensieve uitwisseling vergt, waartoe het noodzakelijk is telematicamiddelen te blijven inzetten. Zo zouden het net dat met het oog op de BTW-aangiften het intracommunautaire handelsverkeer controleert, en het net dat de veterinaire controles op de plaats van bestemming en de strijd tegen illegaal veevervoer ondersteunt, niet kunnen blijven bestaan indien de gevolgen van het besluit niet werden gehandhaafd.
40 In zijn opmerkingen over de memorie in interventie van de Commissie betwijfelt het Parlement, of het verzoek van de Commissie in overeenstemming is met artikel 37, vierde alinea, van 's Hofs Statuut-EG, daar het Parlement in zijn verzoekschrift niet tot handhaving van de gevolgen van het besluit heeft geconcludeerd. Zou echter tot handhaving van de gevolgen van het besluit worden besloten, dan dient dit te worden beperkt tot de op basis van het besluit vastgestelde uitvoeringsmaatregelen, gelijk in het arrest Edicom is gebeurd.
41 Uit de door de Commissie verstrekte gegevens blijkt, dat het ter voorkoming van een onderbreking van reeds lopende projecten en om belangrijke redenen van rechtszekerheid noodzakelijk is, de gevolgen van de reeds op basis van het nietig verklaarde besluit vastgestelde uitvoeringsmaatregelen te handhaven. Wat daarentegen de andere gevolgen van het nietig verklaarde besluit betreft, heeft de Raad noch de Commissie aangegeven, welke moeilijkheden de nietigverklaring van het besluit zou doen rijzen. Zonder dergelijke preciseringen kan het Hof de aard en de omvang van die moeilijkheden niet beoordelen en dus in zoverre niet in het verzoek bewilligen. Overigens zij opgemerkt, dat het litigieuze besluit ingevolge zijn artikel 6 tot en met 31 december 1997 van toepassing was.
42 Gelet op de bijzondere omstandigheden van de zaak en om redenen van rechtszekerheid, vergelijkbaar met die welke bij de nietigverklaring van bepaalde verordeningen een rol spelen, lijkt het gerechtvaardigd, dat het Hof de bevoegdheid uitoefent die artikel 174, tweede alinea, EG-Verdrag hem uitdrukkelijk toekent in geval van nietigverklaring van verordeningen, en de gevolgen van het besluit aanwijst die gehandhaafd moeten worden. Bijgevolg moeten de gevolgen van de door de Commissie op basis van het nietig verklaarde besluit reeds vastgestelde uitvoeringsmaatregelen worden gehandhaafd.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
43 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Het Parlement heeft gevorderd, de Raad in de kosten te verwijzen. Daar de Raad in het ongelijk is gesteld, dient hij in de kosten te worden verwezen. Overeenkomstig lid 4, eerste alinea, van hetzelfde artikel zal de Commissie haar eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verklaart nietig besluit 95/468/EG van de Raad van 6 november 1995 betreffende de communautaire bijdrage aan telematische gegevensuitwisseling tussen overheidsdiensten in de Gemeenschap (IDA).
2) Verstaat dat de gevolgen van de door de Commissie reeds op basis van het nietig verklaarde besluit vastgestelde uitvoeringsmaatregelen gehandhaafd blijven.
3) Verwijst de Raad in de kosten.
4) Verstaat dat de Commissie haar eigen kosten zal dragen.