CELEX: 61994TJ0076
Erstatningssøgsmål
Ansvar uden for kontraktforhold
Mælk
Tillægsafgift
Referencemængde
Producent, der har påtaget sig en ikke-markedsføringsforpligtelse
Salg af SLOM-bedrift
Forældelse

Dommens præmisser
Retsforskrifter
1 Med henblik på at nedbringe en overskudsproduktion af mælk inden for Fællesskabet udstedte Rådet i 1977 forordning (EØF) nr. 1078/77 af 17. maj 1977 om indførelse af en præmieordning for ikke-markedsføring af mælk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvægsbesætninger (EFT L 131, s. 1). Ved forordningen blev producenterne tilbudt en præmie for at påtage sig en forpligtelse til at undlade at markedsføre mælk i en periode på fem år eller omstille besætningerne.
2 Trods mange producenters indgåelse af sådanne forpligtelser fortsatte overproduktionen i 1983. Rådet udstedte derfor forordning (EØF) nr. 856/84 af 31. marts 1984 (EFT L 90, s. 10) om ændring af Rådets forordning (EØF) nr. 804/68 af 27. juni 1968 om den fælles markedsordning for mælk og mejeriprodukter (EFT 1968 I, s. 169). Ved den nye artikel 5c i forordningen blev der indført en »tillægsafgift« på de mængder mælk, som producenterne leverer, og som overstiger en »referencemængde«.
3 Ved Rådets forordning (EØF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning nr. 804/68 omhandlede afgift på mælk og mejeriprodukter (EFT L 90, s. 13) blev referencemængden for hver enkelt producent fastsat på grundlag af den produktion, der var leveret i et referenceår, nemlig kalenderåret 1981, med forbehold af muligheden for medlemsstaterne for at vælge kalenderåret 1982 eller 1983. Kongeriget Nederlandene valgte 1983 som referenceår.
4 De ikke-markedsføringsforpligtelser, som visse producenter havde indgået i medfør af forordning nr. 1078/77, dækkede de referenceår, der var valgt. Da de pågældende producenter ikke havde produceret mælk i de pågældende år, kunne de ikke få tildelt en referencemængde og således heller ikke markedsføre mælk, der var fritaget for tillægsafgiften.
5 Ved domme af 28. april 1988 i sagerne Mulder (sag 120/86, Sml. s. 2321, herefter »Mulder I-dommen«) og von Deetzen (sag 170/86, Sml. s. 2355) fastslog Domstolen, at forordning nr. 857/84, som suppleret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1371/84 af 16. maj 1984 om gennemførelsesbestemmelserne for den tillægsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning nr. 804/68 (EFT L 132, s. 11), er ugyldig som følge af, at den tilsidesætter princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
6 Med henblik på at opfylde disse domme udstedte Rådet forordning (EØF) nr. 764/89 af 20. marts 1989 om ændring af forordning nr. 857/84 (EFT L 84, s. 2). I medfør af denne ændringsforordning fik de producenter, der havde indgået ikke-markedsføringsforpligtelser, tildelt en »særlig« referencemængde (også benævnt »kvote«).
7 Tildelingen af en særlig referencemængde var undergivet flere betingelser. Således krævedes det ifølge artikel 3a, stk. 1, i Kommissionens forordning (EØF) nr. 1546/88 af 3. juni 1988 om gennemførelsesbestemmelserne for den tillægsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 (EFT L 139, s. 12), som ændret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1033/89 af 20. april 1989 (EFT L 110, s. 27), at ansøgningen om en særlig referencemængde »[indsendes af] producenten til den kompetente myndighed, som medlemsstaten har udpeget, [...] hvis producenten kan bevise, at han endnu helt eller delvist leder den samme bedrift som på tidspunktet for [...] ansøgningen om præmien«.
8 Andre betingelser, der navnlig angik tidspunktet for ikke-markedsføringsforpligtelsens ophør, blev kendt ugyldige af Domstolen ved domme af 11. december 1990 i sagerne Spagl (sag C-189/89, Sml. I, s. 4539) og Pastätter (sag C-217/89, Sml. I, s. 4585).
9 På baggrund af disse domme udstedte Rådet forordning (EØF) nr. 1639/91 af 13. juni 1991 om ændring af forordning nr. 857/84 (EFT L 150, s. 35), som ophævede de betingelser, der var blevet kendt ugyldige, hvorefter de berørte producenter kunne få tildelt en særlig referencemængde.
10 Ved dom af 19. maj 1992 i sagerne Mulder m.fl. mod Rådet og Kommissionen (forenede sager C-104/89 og C-37/90, Sml. I, s. 3061, herefter »Mulder II-dommen«) fastslog Domstolen, at Fællesskabet var ansvarligt for de tab, der var forvoldt visse mælkeproducenter, som havde været forhindret i at markedsføre mælk som følge af anvendelsen af Rådets forordning nr. 857/84, fordi de havde påtaget sig nogle forpligtelser i medfør af forordning nr. 1078/77.
11 På foranledning af denne dom offentliggjorde Rådet og Kommissionen den 5. august 1992 meddelelse 92/C 198/04 (EFT C 198, s. 4). Efter heri at have redegjort for virkningerne af Mulder II-dommen tilkendegav institutionerne med henblik på at give dommen fuld virkning, at de ville vedtage de praktiske regler for betaling af erstatning til de pågældende producenter. Indtil vedtagelsen af de omhandlede regler forpligtede institutionerne sig til over for enhver producent, der havde krav på erstatning, at give afkald på at påberåbe sig forældelsen i henhold til artikel 43 i EØF-statutten for Domstolen. Forpligtelsen var dog betinget af, at retten til erstatning ikke var forældet på tidspunktet for offentliggørelsen af meddelelsen eller på det tidspunkt, hvor producenten havde rettet henvendelse til en af institutionerne.
12 Rådet udstedte derpå forordning (EØF) nr. 2187/93 af 22. juli 1993 om tilbud om erstatning til visse producenter af mælk og mejeriprodukter, som midlertidigt har været forhindret i at udøve deres virksomhed (EFT L 196, s. 6). Forordningen hjemler et tilbud om en standardiseret erstatning til de producenter, som efter at have fået tildelt en endelig referencemængde havde lidt tab ved anvendelsen af den ordning, som var omhandlet i Mulder II-dommen.
13 Ved dom af 27. januar 2000 i sagen Mulder m.fl. mod Rådet og Kommissionen (forenede sager C-104/89 og C-37/90, Sml. I, s. 203) traf Domstolen afgørelse vedrørende størrelsen af de af sagsøgerne krævede erstatninger.
Faktiske omstændigheder
14 Sagsøgeren er mælkeproducent i Nederlandene. Da han i henhold til forordning nr. 1078/77 havde indgået en ikke-markedsføringsforpligtelse, som ophørte den 15. december 1984, producerede han ingen mælk inden for det referenceår, som blev valgt i medfør af forordning nr. 857/84. Han fik derfor ikke tildelt nogen referencemængde efter ikrafttrædelsen af denne forordning.
15 Inden sagsøgerens forpligtelse udløb, købte han i 1983 den bedrift, som han havde forpagtet, og erhvervede ungkvæg med henblik på at genoptage mælkeproduktionen i 1984.
16 Ved forpligtelsens ophør genoptog sagsøgeren mælkeproduktionen. Da han imidlertid fik afslag på tildeling af en referencemængde, måtte han betale tillægsafgiften vedrørende produktionsårene 1985/1986 og 1986/1987.
17 Den 2. marts 1987 blev han nødsaget til at sælge bedriften.
18 Efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 764/89 købte sagsøgeren i 1989 en bedrift i Groningen (Nederlandene), hvor han genoptog mælkeproduktionen.
19 I en skrivelse til Rådet og Kommissionen fra deres advokat af 31. marts 1989 gjorde sagsøgeren og 351 andre producenter gældende, at under hensyn til, at de i deres egenskab af såkaldte SLOM-producenter ikke havde leveret nogen mælk i referenceåret som følge af en forpligtelse indgået i henhold til forordning nr. 1078/77 - de pågældende producenter var opregnet i en liste, som var vedlagt nævnte skrivelse - anså de Fællesskabet for at være ansvarligt for det tab, de havde lidt på grund af ugyldigheden af forordning nr. 857/84, der var fastslået af Domstolen i Mulder I-dommen. Institutionerne besvarede ikke denne skrivelse.
20 Den 26. juni 1989 ansøgte sagsøgeren om tildeling af en referencemængde i medfør af forordning nr. 764/89. Denne ansøgning blev afslået den 24. august 1989 med den begrundelse, at sagsøgeren ikke længere ledede den samme bedrift som på tidspunktet for indgåelsen af ikke-markedsføringsforpligtelsen (SLOM-bedriften). Sagsøgeren blev nødt til at sælge bedriften i Groningen.
21 Sagsøgeren anfægtede forgæves afslaget på at tildele ham en kvote for de nationale domstole tillige med afgørelserne om at pålægge ham en tillægsafgift. Afslaget fik dermed retskraft.
22 Ved skrivelse af 14. juli 1992 rejste sagsøgerens advokat på dennes vegne og på vegne af de producenter, der var nævnt i bilaget til skrivelsen af 31. marts 1989, krav om afbrydelse af forældelsen fra skrivelsens dato. Ved skrivelse af 22. juli 1992 svarede generaldirektøren for Rådets Juridiske Tjeneste, at forældelsesfristen på ny var begyndt af løbe for de 348 producenter, herunder sagsøgeren, som ikke havde anlagt sag. Han accepterede dog, at skrivelsen af 14. juli 1992 for deres vedkommende muligvis kunne betragtes som et nyt krav, der var gjort gældende forud i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 43 i Domstolens statut. Han anførte desuden, at Rådet ikke ville påberåbe sig forældelsen fra denne dato indtil den 17. september 1992, i det omfang de pågældendes erstatningskrav ikke allerede var forældet den 14. juli 1992. I den forbindelse præciserede han følgende:
»Institutionerne vil indtil da bestræbe sig på i samråd at vedtage de nærmere regler for betaling af erstatning i overensstemmelse med Domstolens dom.
Det er derfor ikke nødvendigt at anlægge sag ved Domstolen inden dette tidspunkt for at opretholde forældelsens afbrydelse.
Såfremt de nævnte regler ikke måtte være fastsat den 17. september, vil De blive holdt underrettet af Rådet om, hvorledes De bør forholde Dem.«
23 Ved en skrivelse af 10. september 1993, som vedrørte erstatningen til visse producenter i medfør af forordning nr. 2187/93, meddelte Kommissionen de nederlandske myndigheder følgende:
»Vedlagt fremsendes listen over de SLOM-ansøgere, som i medfør af fællesskabsinstitutionernes generelle meddelelse af 5. august 1992 har afbrudt forældelsesfristen for deres erstatningskrav ved at rejse sagen for Kommissionen, Rådet eller Domstolen.«
24 Sagsøgerens navn var optaget på denne liste, ligesom den 31. marts 1989 var nævnt som den dato, hvor forældelsesfristen blev afbrudt for sagsøgerens vedkommende i medfør af meddelelsen af 5. august 1992.
Retsforhandlinger og parternes påstande
25 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 14. februar 1994 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.
26 Ved kendelse af 31. august 1994 udsatte Retten sagens behandling, indtil Domstolen havde afsagt dom i de forenede sager C-104/89 (Mulder m.fl. mod Rådet og Kommissionen) og C-37/90 (Heinemann mod Rådet og Kommissionen).
27 Ved kendelse af 11. marts 1999 bestemte formanden for Rettens Fjerde Udvidede Afdeling efter at have hørt parterne under et uformelt retsmøde den 30. september 1998, at sagens behandling skulle genoptages.
28 Ved beslutning af 7. oktober 1999 blev sagen henvist til en afdeling bestående af tre dommere.
29 Ved kendelse af 23. februar 2000 bestemte formanden for Fjerde Afdeling, at der skulle meddeles sagsøgeren fri proces.
30 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Fjerde Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling. Som led i sagens tilrettelæggelse har Retten opfordret sagsøgeren til at fremlægge visse dokumenter og at besvare et spørgsmål skriftligt.
31 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret Rettens mundtlige spørgsmål i retsmødet den 17. maj 2000.
32 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
- Principalt tilpligtes Fællesskabet at betale sagsøgeren en erstatning på 2 895 916,18 nederlandske gylden (NLG) med rente 8% p.a. fra den 19. maj 1992.
- Subsidiært tilpligtes Fællesskabet at betale et af Retten skønsmæssigt fastsat beløb, dog ikke under 252 132 NLG, svarende til det beløb, han har krav på ifølge forordning nr. 2187/93, med renter 8% p.a. fra den 19. maj 1992.
- Fællesskabet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
33 Rådet har nedlagt følgende påstande:
- Sagen afvises.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
34 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Principalt afvises sagen.
- Subsidiært fastslås det, at Fællesskabet alene ifalder erstatningspligt for tabet i perioden mellem den 11. februar og den 29. marts 1989, og der fastsættes en frist på 12 måneder for parterne til at opnå enighed om erstatningsbeløbets størrelse.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Retlige bemærkninger
35 Sagsøgeren har gjort gældende, at betingelserne for, at Fællesskabet ifalder ansvar for det tab, han har lidt, er opfyldt. Dette bestrides af de sagsøgte, som påstår sagen afvist med den begrundelse, at erstatningskravet er forældet.
36 Det er Rettens opfattelse, at det af hensyn til afgørelsen af forældelsesspørgsmålet er nødvendigt først at tage stilling til, om Fællesskabet ifalder ansvar efter EF-traktatens artikel 215 (nu artikel 288 EF), og i bekræftende fald indtil hvilken dato.
Fællesskabets ansvar
Parternes argumenter
37 Sagsøgeren har gjort gældende, at han hører til de mælkeproducenter, som blev forhindret i at udøve deres virksomhed, fordi han ikke kunne sælge mælk efter 1984 uden at skulle betale tillægsafgift. Han anfører, at han i overensstemmelse med Mulder II-dommen har krav på fuld erstatning af det tab, han har lidt som følge heraf, og som han fortsætter med at lide.
38 Den omstændighed, at han ikke opfylder betingelserne for at modtage et tilbud om erstatning i medfør af forordning nr. 2187/93, bringer ikke Fællesskabets erstatningsforpligtelse til ophør, da Fællesskabets erstatningsansvar følger af traktatens artikel 215.
39 Sagsøgeren bestrider Rådets og Kommissionens argument om, at årsagsforbindelsen mellem ulovligheden af forordning nr. 857/84 og det hævdede tab af fortjeneste blev afbrudt ved salget af hans SLOM-bedrift i 1987. Det ulovlige afslag på tildeling af en kvote, som han fik i 1984, indebar nemlig, at han ikke havde nogen mulighed for at opfylde de økonomiske forpligtelser, han havde påtaget sig over for sin bank til finansiering af de investeringer, som var nødvendige for, at han kunne genoptage mælkeproduktionen efter udløbet af ikke-markedsføringsperioden, hvorved han blev tvunget til at sælge sin SLOM-bedrift.
40 Denne situation gentog sig efter købet af bedriften i Groningen. På grund af det andet afslag på tildeling af en kvote blev han også tvunget til at sælge denne bedrift.
41 Sagsøgeren har anført, at beviset for, at han altid har haft til hensigt at genoptage mælkeproduktionen og ikke, som hævdet af de sagsøgte, frivilligt opgav denne produktion, er, at han bevarede alle sine anlæg og sine maskiner efter salget af SLOM-bedriften for at kunne anvende dem på ny.
42 Hans situation adskiller sig derfor afgørende fra den, som sagsøgeren i sag T-246/93, Bühring mod Rådet og Kommissionen, befandt sig i, hvori Retten afsagde dom den 4. februar 1998 (Sml. II, s. 171, præmis 51). I denne sag var det blevet konstateret, at Bühring's bedrift ikke længere var levedygtig ved udløbet af hans SLOM-forpligtelse på grund af de uheldige økonomiske beslutninger, som han havde truffet inden afslaget på hans ansøgning om en kvote. I den foreliggende sag var salget af SLOM-bedriften derimod en direkte følge af afslaget herpå.
43 Da sagsøgeren blev tvunget til at sælge sin SLOM-bedrift af grunde, der er en direkte følge af dette afslag, var han i 1989 afskåret fra at opfylde de forpligtelser, som EF-lovgivningen om tildeling af kvoter pålægger SLOM-producenter.
44 Rådet og Kommissionen har erkendt, at sagsøgeren ved udløbet af sin forpligtelse ligesom sagsøgeren i Mulder-dommene var afskåret fra at genoptage mælkeproduktionen. Da han imidlertid havde solgt sin SLOM-bedrift i 1987 og dermed havde opgivet mælkeproduktionen, havde han ikke krav på en referencemængde i 1989 efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 764/89, ligesom han ikke havde lidt noget tab som følge af dette salg. Som Retten fastslog i Bühring-dommen (præmis 51 og 52), var de tab, som sagsøgeren havde mulighed for at kræve erstattet som følge af, at han blev afskåret fra denne referencemængde, begrænset til de tab, der var indtrådt indtil datoen for tabet af SLOM-bedriften. Efter salget af denne var der ikke længere nogen årsagsforbindelse mellem den oprindelige ugyldighed af forordning nr. 857/84 og det påberåbte tab.
45 Ifølge Rådet og Kommissionen viser dokumentationen i sagens akter, at sagsøgerens finansielle situation allerede var vanskelig, før ikke-markedsføringsperioden udløb.
46 Hvad angår princippet i artikel 3a, stk. 1, i forordning nr. 1546/88, hvorefter referencemængderne er knyttet til de jorder, på grundlag af hvilke de er tildelt, præciserer Rådet, at dette princip gælder såvel for SLOM- som for andre producenter, hvorfor de førstnævnte ikke diskrimineres som følge af dette princip.
47 I øvrigt kan sagsøgeren ikke, efter at have opgivet mælkeproduktionen, påberåbe sig, at hans berettigede forventning er tilsidesat, da en erhvervsdrivende, som frivilligt har indstillet sin produktion i en vis periode, efter fast retspraksis ikke kan have nogen berettiget forventning om at kunne genoptage produktionen på samme betingelser som før eller om ikke at blive omfattet af eventuelle regler, som i mellemtiden måtte være indført vedrørende markeds- eller strukturpolitikken (Mulder I-dommen, præmis 23).
48 Endelig anfører Rådet og Kommissionen, at ugyldigheden af forordning nr. 857/84 under alle omstændigheder ophørte, da Rådet vedtog forordning nr. 764/89 og nr. 1639/91, hvorfor Fællesskabet ikke er ansvarligt for erstatning af tab, som er indtruffet efter vedtagelsen af disse retsakter.
Rettens bemærkninger
49 Fællesskabet kan efter traktatens artikel 215, stk. 2, kun ifalde ansvar uden for kontraktforhold for det tab, institutionerne har forvoldt, såfremt visse betingelser er opfyldt, nemlig at den adfærd, som fællesskabsinstitutionen kritiseres for at have udvist, er retsstridig, at der er indtrådt et tab, og at der er årsagsforbindelse mellem den retsstridige adfærd og det hævdede tab (Domstolens dom af 17.12.1981, forenede sager 197/80-200/80, 243/80, 245/80 og 247/80, Ludwigshafener Walzmühle m.fl. mod Rådet og Kommissionen, Sml. s. 3211, præmis 18, og Rettens dom af 13.12.1995, forenede sager T-481/93 og T-484/93, Exportateurs in Levende Varkens m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 2941, præmis 80).
50 Med hensyn til situationen for de mælkeproducenter, der havde indgået en ikke-markedsføringsforpligtelse, er Fællesskabet erstatningsansvarligt over for hver enkelt producent, der har lidt et erstatteligt tab som følge af, at han har været forhindret i at levere mælk i medfør af forordning nr. 857/84 (Mulder II-dommen, præmis 22).
51 Dette erstatningsansvar skyldes tilsidesættelsen af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, som producenter, der var blevet tilskyndet af en fællesskabsretsakt til at indstille markedsføringen af mælk i en begrænset periode af hensyn til almenvellet og mod betaling af en præmie, kunne have med hensyn til deres ikke-markedsføringsforpligtelses begrænsede virkninger (Mulder I-dommen, præmis 24, og von Deetzen-dommen, præmis 13).
52 Sagsøgeren anfører at være blevet påført et tab, idet han som følge af anvendelsen af forordning nr. 857/84 ulovligt blev frataget en referencemængde. Han hævder at have lidt et tab over en periode, som begyndte den 15. december 1984, på hvilken dato hans ikke-markedsføringsforpligtelse ophørte, og som stadig løber, da han på intet tidspunkt har fået tildelt en kvote.
53 Hvad angår erstatningskravet for perioden mellem den 15. december 1984 og den 2. marts 1987, datoen for sagsøgerens salg af SLOM-bedriften, er det ubestridt, at sagsøgeren som følge af forordning nr. 857/84 blev forhindret i at sælge mælkemængder uden at skulle betale tillægsafgift, og at det herved lidte tab ifølge ovennævnte retspraksis kan tilregnes Fællesskabet.
54 Hvad derimod angår det hævdede tab efter den 2. marts 1987 bestrider Rådet og Kommissionen, at Fællesskabet ifalder noget ansvar, da der ikke er nogen årsagsforbindelse mellem sagsøgerens salg af sin SLOM-bedrift og anvendelsen af forordning nr. 857/84 på ham.
55 Det må herefter undersøges, om de af sagsøgeren anførte omstændigheder godtgør, at der er årsagsforbindelse mellem institutionernes retsstridige handlemåde og det påberåbte tab.
56 Det bemærkes indledningsvis, at sagsøgerens ansøgning om tildeling af en kvote i medfør af forordning nr. 764/89, efter at denne forordning var trådt i kraft, blev afslået i henhold til artikel 3a, stk. 1, i forordning nr. 1546/88 (jf. ovenfor, præmis 7), hvorefter tildeling af en særlig referencemængde var betinget af bevis for, at producenten helt eller delvis ledede SLOM-bedriften på tidspunktet for ansøgningens indgivelse.
57 I den forbindelse bør det nævnes, at SLOM-producenterne fik tildelt referencemængder ved Rådets og Kommissionens forordninger, som havde til formål at genoprette en situation, der var fremkaldt af en tidligere ulovlig retsakt. Med fastsættelsen af betingelsen i nævnte artikel 3a ville lovgiver sikre sig, at kvoterne blev tildelt de producenter, som virkelig havde til hensigt at producere mælk, og ikke de producenter, som ansøgte om kvoterne alene med det formål at opnå økonomiske fordele derved.
58 Den omstændighed, at en producent fik afslag på tildeling af en kvote, fordi han ikke opfyldte betingelserne i den fællesskabslovgivning, som var blevet vedtaget for at genoprette følgerne af, at forordning nr. 857/84 var ulovlig, ændrer dog ikke ved det udgangspunkt, at producenten på tidspunktet for sin forpligtelses ophør havde en berettiget forventning om at kunne genoptage mælkeproduktionen.
59 Følgelig ifalder Fællesskabet ansvar over for de SLOM-producenter, som fortsat var udelukket fra mælkemarkedet efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 764/89 af grunde, som igen kan tilskrives den mangelfulde ordning for tildeling af kvoter, der blev indført ved forordning nr. 857/84, forudsat at sagsøgeren godtgør, at der er årsagsforbindelse mellem afslaget på tildeling af en kvote efter denne forordning og den omstændighed, som bevirkede, at han fik afslag på ansøgningen om tildeling af en kvote som led i anvendelsen af forordning nr. 764/89, hvilken omstændighed i det foreliggende tilfælde var salget af SLOM-bedriften.
60 Det fremgår i så henseende af en gennemgang af sagens akter og svarene på de spørgsmål, som Retten har stillet, at de grunde, som foranledigede sagsøgeren til at sælge sin SLOM-bedrift i 1987, har direkte forbindelse med det forhold, at han ikke fik tildelt nogen kvote efter udløbet af sin ikke-markedsføringsforpligtelse i 1984. Det fremgår navnlig af korrespondancen mellem sagsøgeren og hans bank, at den kredit, han opnåede for at genoptage mælkeproduktionen i 1985, blev ydet og beregnet på grundlag af de indtægter, som han med rimelighed forventede at oppebære på grundlag af denne produktion fra 1985. Selv om sagsøgeren fik afslag på tildeling af en kvote i 1984, genoptog han mælkeproduktionen i produktionsåret 1985/1986 og 1986/1987, men da han skulle betale tillægsafgifter, kunne han ikke erhverve de nødvendige indtægter til at klare sine finansielle byrder, hvorfor han blev tvunget til at sælge sin SLOM-bedrift den 2. marts 1987 (jf. herom navnlig dom afsagt den 13.7.1994 af College van Beroep voor het Bedrijfsleven).
61 Desuden fremgår det af sagens akter - i modsætning til, hvad Rådet og Kommissionen hævdede under den mundtlige forhandling - at de finansielle forpligtelser, sagsøgeren indgik, var nødvendige for at genoptage mælkeproduktionen efter en pause på fem år. Det lån på 360 000 NLG, som sagsøgeren optog hos sin bank, blev nemlig brugt til at finansiere købet af de jorder på 10 ha, som han tidligere havde forpagtet som led i sin mælkeproduktion, og for hvilke forpagtningskontrakten udløb, til at finansiere købet af 30 kalve og til nyindretning af staldene.
62 Det må derfor antages, at de tab, som sagsøgeren led efter salget af sin SLOM-bedrift i 1987, ikke skyldtes hans manglende forudseenhed eller dårlig ledelse, men det ulovlige afslag på at tildele ham en referencemængde i 1984 i medfør af forordning nr. 857/84.
63 Følgelig kan Fællesskabet pålægges ansvar for det tab, sagsøgeren har lidt mellem den 15. december 1984 og indtil dags dato.
64 Fastsættelsen af erstatningsbeløbets størrelse forudsætter imidlertid, at erstatningskravets omfang fastlægges, dvs. navnlig den periode, der skal ydes erstatning for. Det skal derfor undersøges, om sagsøgerens erstatningskrav er forældet, og i bekræftende fald i hvilket omfang.
Forældelsen
Parternes argumenter
65 Sagsøgeren har gjort gældende, at forældelsen af kravet blev afbrudt ved skrivelsen af 31. marts 1989. Ved denne skrivelse meddelte han og 351 andre SLOM-producenter institutionerne, at de anså Fællesskabet for at være ansvarligt for det tab af fortjeneste, de havde lidt ved at have fået afslag på tildeling af kvoter som følge af ikrafttrædelsen af forordning nr. 857/84. Da institutionerne ved meddelelsen af 5. august 1992 havde forpligtet sig til ikke at påberåbe sig forældelsen over for de producenter, der i lighed med sagsøgeren allerede havde rettet henvendelse til institutionerne med krav om erstatning, og hvis krav ikke var forældet på denne dato, måtte dette afkald have gyldighed over for sagsøgeren fra den 31. marts 1989.
66 Med hensyn til skrivelsen af 22. juli 1992 fra generaldirektøren for Rådets Juridiske Tjeneste anfører sagsøgeren, at denne skrivelse hvad angår det pågældende punkt må anses for bortfaldet ved meddelelsen af 5. august 1992, der blev udsendt senere end skrivelsen.
67 Desuden bekræftede en medarbejder i Kommissionens Juridiske Tjeneste, Booss, som på daværende tidspunkt var ansvarlig for behandlingen af SLOM-sager, telefonisk over for sagsøgerens advokat, at forældelsen var blevet afbrudt ved skrivelsen af 31. marts 1989.
68 Endvidere havde Kommissionen kort efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 2187/93 tilsendt de nederlandske myndigheder en liste over alle de SLOM-producenter, der kunne rejse krav om erstatning, herunder sagsøgeren.
69 Ifølge sagsøgeren strider de sagsøgte institutioners opfattelse ikke blot mod ordlyden af meddelelsen af 5. august 1992, hvori de udtrykkeligt opfordrede SLOM-producenterne til ikke at anlægge erstatningssag mod Fællesskabet, men den er tillige diskriminerende, da Kommissionen ikke gjorde indsigelsen om forældelse gældende over for de andre nederlandske SLOM-producenter, der modtog tilbud om erstatning, og som tillige var optaget på listen i bilaget til skrivelsen af 31. marts 1989.
70 Subsidiært erkender sagsøgeren, at hans krav kan være ramt af forældelse for en periode på fem måneder og elleve dage, som er det tidsrum, der forløb mellem den sidste frist, som er nævnt i artikel 10 i forordning nr. 2187/93, for producenterne til at fremsætte erstatningskrav over for Kommissionen, som var den 30. september 1993, og datoen for stævningens indgivelse, den 14. februar 1994.
71 Rådet og Kommissionen har gjort gældende, at hele sagsøgerens krav er forældet. De anfører, at forældelsesfristen begyndte at løbe den 15. december 1984, datoen for anvendelsen af forordning nr. 857/84 på sagsøgeren. Forældelsesfristen udløb derfor den 2. marts 1992, fem år efter salget af SLOM-bedriften, som skete den 2. marts 1987, medmindre fristen blev afbrudt i den mellemliggende periode.
72 Skrivelsen af 31. marts 1989 afbrød ikke forældelsesfristen, således som sagsøgeren har hævdet, da den ikke blev fulgt op af et søgsmål, som det kræves efter artikel 43 i Domstolens statut. Hvad angår meddelelsen af 5. august 1992 kunne sagsøgeren ikke støtte ret på institutionernes afkald på at påberåbe sig forældelsen, da hans rettigheder allerede var forældet inden denne dato.
73 Subsidiært anfører Kommissionen, at selv om meddelelsen af 5. august 1992 antages at have medført, at forældelsen blev suspenderet indtil den 30. september 1993, dvs. i 13 måneder og 26 dage, var sagsøgerens krav for tab lidt før den 18. december 1987 under alle omstændigheder forældet (fra hvilken dato der forløb seks år, en måned og 26 dage indtil sagens anlæg den 14.2.1994). Sagsøgeren har imidlertid ingen fordel af denne suspension, da Fællesskabets ansvar ophørte efter salget af SLOM-bedriften den 2. marts 1987 (jf. ovenfor, præmis 44).
74 Hvad angår Kommissionens praksis med hensyn til ikke at påberåbe sig forældelsen over for de producenter, der figurerede på listen i bilaget til skrivelsen af 31. marts 1989, og over for hvem der kunne fremsættes et tilbud i henhold til forordning nr. 2187/93, anfører Rådet og Kommissionen, at denne praksis ikke er diskriminerende over for sagsøgeren. Kommissionen gav blot afkald på at påberåbe sig forældelsen over for de producenter, som opfyldte betingelserne i Mulder II-dommen, og som havde modtaget et tilbud i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning nr. 2187/93.
75 Rådet og Kommissionen konkluderer, at forældelsen begyndte at løbe den 15. december 1984. Sagsøgeren var ikke længere berettiget til en referencemængde efter salget af sin SLOM-bedrift den 2. marts 1987, hvorfor han ikke efter denne dato led noget tab, som kunne erstattes. Da der ikke blev foretaget nogen handling, som afbrød forældelsen, udløb forældelsesfristen den 2. marts 1992.
Rettens bemærkninger
76 Forældelsesfristen i henhold til artikel 43 i Domstolens statut, som i medfør af statuttens artikel 46 finder anvendelse på rettergangsmåden ved Retten, kan ikke begynde at løbe, før alle de betingelser, som er en forudsætning for erstatningspligten, er opfyldt, og i tilfælde, hvor erstatningsansvaret skyldes en generel retsakt, navnlig ikke før retsaktens skadevoldende følger har vist sig (jf. Rettens dom af 16.4.1997, sag T-20/94, Hartmann mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 595, præmis 107).
77 I det foreliggende tilfælde opstod sagsøgerens tab som følge af, at han ikke kunne udnytte en referencemængde, fra det tidspunkt, hvor han efter udløbet af sin ikke-markedsføringsforpligtelse havde kunnet genoptage mælkeleverancerne uden at skulle betale tillægsafgift, hvis ikke han havde fået afslag på tildeling af en referencemængde, dvs. fra den 15. december 1984, datoen for anvendelsen af forordning nr. 857/84 på ham. Det var således fra denne dato, at betingelserne for en erstatningssag mod Fællesskabet var opfyldt, og forældelsesfristen begyndte at løbe.
78 Med henblik på fastlæggelsen af den periode, hvorunder sagsøgeren led tab, bemærkes, at tabene ikke blev forårsaget øjeblikkeligt. De opstod over en vis periode, så længe som sagsøgeren ikke kunne opnå en referencemængde. Der var tale om fortsatte tab, som blev forøget dagligt (jf. dommen i sagen Hartmann mod Rådet og Kommissionen, præmis 132). Erstatningskravet vedrører derfor flere på hinanden følgende perioder med begyndelsestidspunkt hver dag, hvor det ikke var muligt at markedsføre mælk.
79 Da der i den foreliggende sag er fastslået at være årsagsforbindelse mellem den manglende tildeling af en kvote og sagsøgerens salg af SLOM-bedriften den 2. marts 1987, ophørte de tab, som han blev forvoldt ved anvendelsen af forordning nr. 857/84, ikke på denne dato, således som det var tilfældet i Bühring-dommen (præmis 70), men fortsatte efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 764/89 og nærmere betegnet af forordning nr. 1033/89, da sagsøgeren på ny blev afskåret fra at opnå en mælkekvote for resten af den periode, hvor tillægsafgiftsordningen fandt anvendelse. Forældelse efter artikel 43 i Domstolens statut indtræder nemlig for den periode, som ligger mere end fem år forud for datoen for den handling, hvormed forældelsen afbrydes, uden at berøre de rettigheder, der er opstået under senere perioder (Hartmann-dommen, præmis 132).
80 For at afgøre, i hvilket omfang sagsøgerens krav er forældet, må det følgelig fastlægges, på hvilken dato forældelsen blev afbrudt.
81 Ifølge artikel 43 i Domstolens statut afbrydes forældelsesfristen alene ved indgivelse af stævning til Fællesskabets retsinstanser eller ved, at skadelidte forud gør sit krav gældende over for vedkommende institution i Fællesskabet, idet afbrydelsen dog kun indtræder i sidstnævnte tilfælde, såfremt kravet følges op af et sagsanlæg inden den frist, der er fastsat i EF-traktatens artikel 173 (efter ændring nu artikel 230 EF) eller EF-traktatens artikel 175 (nu artikel 232 EF) (Domstolens dom af 5.4.1973, sag 11/72, Giordano mod Kommissionen, Sml. s. 417, præmis 6, og Rettens dom af 25.11.1998, sag T-222/97, Steffens mod Rådet og Kommissionen, Sml. II, s. 4175, præmis 35 og 42).
82 Sagsøgeren kan derfor for det første ikke til støtte for, at forældelsen er afbrudt i henhold til artikel 43 i Domstolens statut, påberåbe sig skrivelsen til institutionerne af 31. marts 1989, da denne skrivelse ikke blev fulgt op af et sagsanlæg ved Retten.
83 Sagsøgeren anfører imidlertid, at det følger af meddelelsen af 5. august 1992, når den anvendes på ham, at de sagsøgte forpligtede sig til ikke at påberåbe sig forældelsen fra den 31. marts 1989, datoen for hans skrivelse til institutionerne.
84 Herom bemærkes, at afkaldet i meddelelsen af 5. august 1992 på at påberåbe sig forældelsen var en ensidig handling, hvis formål var at tilskynde producenterne til at afvente iværksættelsen af den ordning for tilkendelse af en standardiseret erstatning, som blev fastsat i forordning nr. 2187/93, med henblik på at begrænse antallet af retssager (jf. dommen i sagen Steffens mod Rådet og Kommissionen, præmis 38).
85 Denne meddelelse vedrørte særligt de producenter, hvis krav på erstatning endnu ikke var forældet på datoen for meddelelsens offentliggørelse i EF-Tidende eller på den dato, hvor de allerede havde rejst kravet over for en af institutionerne (jf. ovenfor, præmis 11). Med den sidstnævnte angivelse sigtede Rådet og Kommissionen til de producenter, som havde rettet henvendelse til institutionerne inden meddelelsens offentliggørelse og rejst krav om erstatning på grundlag af Mulder II-dommen, og som Rådet og Kommissionen havde anmodet om ikke at anlægge erstatningssag, men afvente forordningen om tilkendelse af en standardiseret erstatning. Formålet med denne angivelse var netop at bevare disse producenters ret til erstatning.
86 Det må imidlertid konstateres, at skrivelsen af 31. marts 1989 på intet tidspunkt blev besvaret af Rådet og Kommissionen, hvorfor disse ikke har påtaget sig nogen forpligtelse over for sagsøgeren fra denne dato. Under disse omstændigheder kan sagsøgeren ikke påberåbe sig meddelelsen af 5. august 1992.
87 For det andet kan der heller ikke gives sagsøgeren medhold i argumentet om, at han var optaget på en liste, som Kommissionen havde tilsendt de nederlandske myndigheder efter ikrafttrædelsen af forordning nr. 2187/93, og hvorpå figurerede de producenter, for hvem forpligtelsen i henhold til meddelelsen af 5. august 1992 til ikke at påberåbe sig forældelsen havde gyldighed.
88 Det skal først bemærkes, at denne liste blev tilsendt de nationale myndigheder for at orientere dem om, fra hvilken dato forældelsen af kravene var blevet afbrudt, såfremt de modtog erstatningskrav som led i den forligsordning, der var fastsat i forordning nr. 2187/93. I denne liste blev der ikke skelnet mellem de SLOM-producenter, som befandt sig i samme situation som sagsøgerne i Mulder II-dommen, og over for hvem der følgelig kunne fremsættes et forligsforslag i henhold til forordning nr. 2187/93, og de producenter, der i lighed med sagsøgeren ikke havde fået tildelt nogen kvote, og som derfor ikke var omfattet af en sådan forligsordning. Følgelig var det en fejltagelse, at sagsøgeren figurerede på listen.
89 Denne fejltagelse var dog ikke af en sådan karakter, at den kunne give sagsøgeren en sikker forventning om, at han var omfattet af forpligtelsen i henhold til meddelelsen af 5. august 1992, og at forældelsen af hans krav var blevet afbrudt med virkning fra den 31. marts 1989. Allerede på det tidspunkt, da den nævnte liste blev fremsendt den 10. september 1993, måtte sagsøgeren nemlig være klar over, at han ikke var omfattet af forligstilbuddet efter forordning nr. 2187/93 og derfor ikke var omfattet af den ovennævnte forpligtelse.
90 For det tredje kan Rådets og Kommissionens holdning, hvorefter der er indtrådt forældelse i denne sag, ikke anses for en diskriminerende behandling i forhold til Kommissionens holdning til de SLOM-producenter, der modtog tilbud om erstatning, da sagsøgerens situation som nævnt (jf. ovenfor, præmis 88) er forskellig fra de producenter, der var omfattet af forordning nr. 2187/93.
91 Hvad for det fjerde angår de ovenfor nævnte erklæringer, som Booss ifølge sagsøgeren hævdes at have fremsat, er det tilstrækkeligt at fastslå, at der ikke er fremlagt noget bevis herfor.
92 Følgelig kunne alene sagsanlægget den 14. februar 1994 afbryde forældelsen. Ved skrivelse af 22. juli 1992 (jf. ovenfor, præmis 22) havde Rådet imidlertid tilkendegivet, at det i forhold til sagsøgeren og de andre producenter, som endnu ikke havde anlagt sag, anså skrivelsen af 14. juli 1992 for et krav, der var gjort gældende forud, i den forstand, hvori dette udtryk anvendes i artikel 43 i Domstolens statut, og at det gav afkald på at påberåbe sig forældelsen fra denne dato indtil den 17. september 1992 (hvor tremånedersfristen efter offentliggørelsen af konklusionen i Mulder II-dommen i De Europæiske Fællesskabers Tidende den 17.6.1992 udløb). Dette var i overensstemmelse med institutionernes daværende praksis over for de producenter, som fremsatte erstatningskrav over for dem.
93 Det må derfor fastslås, hvilke virkninger det havde, at institutionerne forpligtede sig til ikke at påberåbe sig forældelsen over for de pågældende producenter for at tilskynde dem til ikke at anlægge sag.
94 Det kan i så henseende ikke antages, som hævdet af institutionerne, at blot fordi sagsøgeren ikke anlagde sag inden udløbet af fristen i artikel 43 i Domstolens statut regnet fra den 17. september 1992, begyndte forældelsesfristen på ny at løbe fra den 14. juli 1992, som om institutionerne ikke havde påtaget sig den pågældende forpligtelse. Denne forpligtelse var nemlig en ensidig foranstaltning fra institutionernes side, som have til formål at tilskynde sagsøgeren til ikke at anlægge sag. Rådet og Kommissionen kan derfor ikke påberåbe sig, at sagsøgeren forholdt sig på en måde, som de alene drog fordel af.
95 Forældelsesfristen må derfor anses for at have været suspenderet i perioden mellem den 14. juli 1992 - den dato, som Rådet angav i sin skrivelse til sagsøgeren - og den 17. september 1992.
96 I overensstemmelse med retspraksis (dommen i Birra Wührer-sagen, præmis 10, og dommen i Hartmann-sagen, præmis 140) er den periode, for hvilken der skal betales erstatning, de fem år, der gik forud for datoen for afbrydelsen af forældelsen, dvs. den 14. februar 1994. Da forældelsesfristen imidlertid blev suspenderet mellem den 14. juli 1992 og den 17. september 1992, dvs. i to måneder og tre dage, er den periode, for hvilken der skal betales erstatning, perioden mellem den 11. december 1988 og datoen for afsigelsen af nærværende dom.
Erstatningsbeløbet
Parternes argumenter
97 Hvad angår beregningen af erstatningen anfører sagsøgeren, at han har krav på en større erstatning end den, som blev tilbudt SLOM-producenterne i medfør af forordning nr. 2187/93. Erstatningen af det tab, han hævder at have lidt, bør efter hans opfattelse ud over tabet af fortjeneste som følge af afslaget på tildeling af mælkekvoten tillige omfatte købsværdien af en erstatningskvote. Tabet udgør 2 895 916,18 NLG med rente 8% p.a. fra den 19. maj 1992.
98 Hvad angår Kommissionens subsidiære påstand om, at Retten fastsætter en frist på 12 måneder for parterne til at forhandle om erstatningsbeløbet, indvender sagsøgeren, at de omtvistede spørgsmål er blevet afgjort ved dommen i sagerne Mulder m.fl. mod Rådet og Kommissionen, hvorfor fristen bør være langt kortere.
99 Rådet og Kommissionen anfører, at Retten bør begrænse sig til at fastslå Fællesskabets ansvar for det tab, sagsøgeren har påberåbt sig, hvorfor de tager forbehold hvad angår deres påstande om erstatningsbeløbets størrelse.
100 Under alle omstændigheder bestrider Rådet det beløb, som sagsøgeren har rejst krav om, under henvisning til, at det er for stort og ikke er i overensstemmelse med kriterierne i Mulder II-dommen. Endvidere bestrider Rådet, at der skal betales morarenter for perioden forud for afsigelsen af den endelige dom i den foreliggende sag, og gør gældende, at den krævede rentesats er for høj.
Rettens bemærkninger
101 Ved genoptagelsen af retsforhandlingerne i denne sag blev parterne opfordret til at koncentrere deres indlæg om, hvorvidt der består noget krav på erstatning, dels fordi erstatningsbeløbet afhænger af den periode, for hvilken Retten finder, at de af sagsøgeren lidte tab skal erstattes af Fællesskabet, dels for at give parterne mulighed for at forhandle om erstatningsbeløbet på grundlag af de kriterier, Domstolen har fastsat i Mulder-dommen.
102 Retten skal derfor opfordre parterne til at søge at nå frem til en aftale herom inden seks måneder, idet de hvad angår metoden for beregningen af tabet tager hensyn til denne dom og til de nærmere retningslinjer, som er fastsat i dommen i sagerne Mulder m.fl. mod Rådet og Kommissionen. Såfremt en sådan aftale ikke kommer i stand, meddeler parterne inden samme frist Retten deres påstande opgjort i tal.
103 For at sætte sagsøgeren i den situation, han ville have befundet sig i, såfremt forordning nr. 857/84 ikke havde været ulovlig, og under hensyn til, at sagsøgeren ikke, så længe tillægsafgiftsordningen finder anvendelse, kan fremstille mælk uden at skulle betale afgiften, medmindre han forinden har opnået en referencemængde, bør det erstatningsbeløb, der tilkommer ham, tillige fastsættes under hensyn til prisen på en erstatningskvote svarende til den, som han burde have fået tildelt i henhold til forordning nr. 857/84.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
104 Som følge af det ovenfor i præmis 102 anførte udsættes afgørelsen om sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Fjerde Afdeling)
før der træffes endelig afgørelse i sagen:
1) Rådet for Den Europæiske Union og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber skal erstatte det tab, sagsøgeren har lidt som følge af anvendelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 857/84 af 31. marts 1984 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68 omhandlede afgift på mælk og mejeriprodukter, som suppleret ved Kommissionens forordning (EØF) nr. 1371/84 af 16. maj 1984 om gennemførelsesbestemmelserne for den tillægsafgift, der er omhandlet i artikel 5c i forordning (EØF) nr. 804/68, for så vidt som disse forordninger ikke indeholder nogen bestemmelse om tildeling af en referencemængde til producenter, som efter at have påtaget sig en forpligtelse i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1078/77 af 17. maj 1977 om indførelse af en præmieordning for ikke-markedsføring af mælk og mejeriprodukter og for omstilling af malkekvægsbesætninger ikke har leveret mælk i det af den pågældende medlemsstat valgte referenceår.
2) Sagsøgeren har krav på erstatning for de tab, han har lidt som følge af anvendelsen af forordning nr. 857/84, for perioden mellem den 11. december 1988 og datoen for afsigelsen af denne dom. I denne erstatning skal medregnes købsværdien af en referencemængde svarende til den, som sagsøgeren burde have fået tildelt i henhold til forordning nr. 857/84.
3) Inden seks måneder efter domsafsigelsen meddeler parterne Retten størrelsen af de efter fælles aftale fastsatte erstatningsbeløb.
4) Såfremt en sådan aftale ikke kommer i stand, meddeler parterne inden samme frist Retten deres påstande opgjort i tal.
5) Afgørelsen om sagens omkostninger udsættes.