CELEX: 61996CJ0232
FEOGA
Apurement des comptes
Exercices 1992 et 1993
Viande bovine
Céréales

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 8 juillet 1996, la République française a, en vertu de l'article 173, premier alinéa, du traité CE, demandé l'annulation partielle de la décision 96/311/CE de la Commission, du 10 avril 1996, relative à l'apurement des comptes des États membres au titre des dépenses financées par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie», pour l'exercice financier 1992 ainsi que de certaines dépenses pour l'exercice 1993 (JO L 117, p. 19, ci-après la «décision attaquée»), en tant qu'elle a refusé de mettre à la charge du FEOGA, d'une part, la somme de 76 041 440 FF au titre des mesures d'intervention dans le secteur de la viande bovine et, d'autre part, la somme de 84 061 488 FF au titre des mesures d'intervention dans le cadre du stockage public des céréales.
Sur la correction financière au titre des mesures à l'intervention dans le secteur de la viande bovine
2 Les règles fondamentales de l'organisation commune des marchés dans le secteur de la viande bovine sont contenues dans le règlement (CEE) n_ 805/68 du Conseil, du 27 juin 1968 (JO L 148, p. 24). L'article 6 de ce règlement autorise la Commission à prendre des mesures en vue de maintenir les prix sur les marchés de la Communauté. Le règlement n_ 805/68 a, notamment, été modifié par le règlement (CEE) n_ 571/89 du Conseil, du 2 mars 1989 (JO L 61, p. 43, ci-après le «règlement n_ 805/68»), qui est la version applicable à la période concernée en l'espèce (exercices 1992 et 1993).
3 Jusqu'en 1989, un système d'achat automatique à l'intervention existait lorsque les prix tombaient au-dessous de certains seuils, avec pour conséquence que des quantités très importantes étaient achetées par les organismes d'intervention à des prix supérieurs à ceux du marché.
4 Afin de remédier à ce dysfonctionnement, une réforme est intervenue en 1989. Tout en maintenant l'achat automatique en cas de baisse très importante des prix, un système d'achats par voie d'adjudications a été instauré afin que les quantités achetées et les prix payés n'excèdent pas ce qui est nécessaire à un soutien raisonnable du marché.
5 Ainsi, en vertu de l'article 6, paragraphe 2, du règlement n_ 805/68, le Conseil fixe une fois par an un prix d'intervention. Lorsque les prix du marché dans la Communauté sont inférieurs à certains pourcentages du prix d'intervention, les organismes d'intervention d'un ou de plusieurs États membres peuvent, aux conditions fixées à l'article 6, acheter certaines catégories, qualités ou groupes de qualités de viande bovine originaire de la Communauté.
6 Les achats s'effectuent par adjudications ouvertes. Ils ne peuvent pas, en vertu de l'article 6, paragraphe 1, du règlement n_ 805/68, dépasser une quantité de 220 000 tonnes par an pour toute la Communauté.
7 Toutefois, selon l'article 6, paragraphe 5, dudit règlement, en cas de baisse très importante des prix, une procédure est mise en place, selon laquelle toutes les offres inférieures ou égales à 80 % du prix d'intervention sont acceptées et ne sont pas imputées sur la quantité maximale visée à l'article 6, paragraphe 1 (procédure dite «du filet de sécurité»).
8 En vertu de l'article 6, paragraphe 6, du règlement n_ 805/68, les adjudications doivent assurer l'égalité d'accès de tous les intéressés et sont ouvertes sur la base d'un cahier des charges.
9 Il résulte de l'article 6, paragraphe 7, du règlement n_ 805/68 que les modalités d'application du système d'intervention sont arrêtées par la Commission, qui décide également de l'ouverture et de la suspension des adjudications après avoir entendu un comité de gestion. Durant la période concernée en l'espèce, lesdites modalités étaient définies par le règlement (CEE) n_ 859/89 de la Commission, du 29 mars 1989, relatif aux modalités d'application des mesures d'intervention dans le secteur de la viande bovine (JO L 91, p. 5).
10 Il ressort de l'article 7 du règlement n_ 859/89 que la décision de procéder à des achats par adjudication est publiée au Journal officiel des Communautés européennes le samedi ou le mardi précédant la date d'expiration du premier délai de présentation des offres. Selon l'article 8 dudit règlement, pendant la période où l'adjudication est ouverte, le délai de présentation des offres expire chaque deuxième et quatrième mercredi du mois, à 12 heures (heure de Bruxelles).
11 Aux termes de l'article 9 du règlement n_ 859/89, disposition qui est au centre du litige:
«1. Le soumissionnaire ne peut participer à l'adjudication que s'il s'engage par écrit à respecter l'ensemble des dispositions relatives aux achats en cause.
2. Les intéressés participent à l'adjudication auprès de l'organisme d'intervention des États membres où celle-ci est ouverte, soit par dépôt de l'offre écrite contre accusé de réception, soit par tout moyen de communication écrite avec accusé de réception accepté par l'organisme d'intervention; ils ne peuvent déposer qu'une seule offre par catégorie et adjudication.
3. L'offre indique:
a) le nom et l'adresse du soumissionnaire;
b) la quantité offerte de produits de la ou des catégories visées à l'avis d'adjudication, exprimée en tonnes;
c) le prix proposé par 100 kilogrammes de produits de la qualité R3 ...;
d) le ou les centres d'intervention où le soumissionnaire a l'intention de livrer le produit.
...»
12 Selon l'article 9, paragraphe 4, sous c), dudit règlement, le soumissionnaire doit prouver qu'il a constitué une garantie d'adjudication avant l'expiration du délai fixé pour la présentation des offres et, conformément à l'article 9, paragraphes 5 et 6, l'offre ne peut être retirée après la clôture du délai de présentation des offres et la confidentialité des offres doit être assurée.
13 Il résulte de l'article 7 du règlement n_ 859/89 que, à l'ouverture de l'adjudication, un prix minimal peut être fixé, en dessous duquel les offres ne peuvent être acceptées, et de l'article 8 que les organismes d'intervention transmettent les offres à la Commission au plus tard 24 heures après l'expiration du délai d'introduction des offres.
14 L'article 11, paragraphe 1, du règlement n_ 859/89 prévoit que, compte tenu des offres reçues pour chaque adjudication et après avoir entendu le comité de gestion, la Commission fixe un prix maximal d'achat; si les circonstances particulières l'exigent, un prix différent peut être fixé par État membre ou région d'État membre en fonction des prix moyens de marché constatés. Selon le paragraphe 2 de cette disposition, il peut aussi être décidé de ne pas donner suite à l'adjudication et, selon le paragraphe 3, si le total des quantités offertes à un prix égal ou inférieur au prix maximal dépasse les quantités pouvant être achetées, les quantités adjugées peuvent être réduites par l'application d'un coefficient de réduction.
15 L'article 12 du règlement n_ 859/89 prévoit que l'offre est refusée si le prix proposé est supérieur au prix maximal fixé et l'article 10, paragraphe 2, que la garantie est intégralement remboursée si l'offre n'est pas acceptée.
16 Il ressort de l'article 13 du règlement n_ 859/89 que, en cas d'acceptation de l'offre, la garantie est intégralement remboursée si la quantité livrée représente au moins 95 % de la quantité offerte. Si la quantité livrée est comprise entre 85 % et 95 % de la quantité offerte, la garantie reste acquise aux organismes d'intervention au prorata de la quantité manquante, sauf force majeure. Dans tous les autres cas, elle reste acquise en totalité aux organismes d'intervention, sous réserve de force majeure.
17 L'exigence d'une garantie a été instituée afin de mettre un terme à la pratique des offres surévaluées.
18 Par ailleurs, selon l'article 12, paragraphe 2, du règlement n_ 859/89, les droits et obligations découlant de l'adjudication ne sont pas transmissibles. En outre, l'organisme d'intervention doit, selon l'article 15, verser à l'adjudicataire le prix indiqué dans son offre.
19 Postérieurement aux faits de l'espèce, le règlement n_ 859/89 a été abrogé et remplacé par le règlement (CEE) n_ 2456/93 de la Commission, du 1er septembre 1993, portant modalités d'application du règlement n_ 805/68 en ce qui concerne les mesures générales et des mesures spéciales d'intervention dans le secteur de la viande bovine (JO L 225, p. 4). L'article 9 du règlement n_ 859/89 a fait place à une disposition détaillée relative aux personnes pouvant déposer une offre, l'article 11, aux termes duquel:
«1. Ne peuvent déposer des offres que:
a) les établissements d'abattage du secteur bovin agréés au sens de la directive 64/433/CEE et ne bénéficiant pas d'une dérogation en vertu de l'article 2 de la directive 91/498/CEE du Conseil, quel que soit leur statut juridique;
b) les négociants en bétail ou viande qui y font procéder à l'abattage pour leur propre compte et qui sont inscrits dans un registre public sous un numéro distinct.
2. Les intéressés participent à l'adjudication auprès de l'organisme d'intervention des États membres où celle-ci est ouverte, soit par dépôt de l'offre écrite contre accusé de réception, soit par tout moyen de communication écrite avec accusé de réception accepté par l'organisme d'intervention.
Les offres sont présentées séparément suivant le type d'adjudication.
3. Chaque intéressé ne peut déposer qu'une seule offre par catégorie et adjudication.
Chaque État membre s'assure que les intéressés sont indépendants du point de vue de leur direction, de leur personnel et de leur fonctionnement.
Lorsque des indices sérieux indiquent que tel n'est pas le cas, ou qu'une offre ne correspond pas à la réalité économique, la recevabilité de cette offre est subordonnée à la présentation par le soumissionnaire de preuves appropriées du respect de la disposition du deuxième alinéa.
Lorsqu'il est établi qu'un intéressé a présenté plus d'une demande, toutes les demandes sont irrecevables.
4. ...»
20 Enfin, l'article 8, paragraphe 1, du règlement (CEE) n_ 729/70 du Conseil, du 21 avril 1970, relatif au financement de la politique agricole commune (JO L 94, p. 13), impose aux États membres de s'assurer de la régularité et de la réalité des opérations financées par le FEOGA, de prévenir et de poursuivre les irrégularités et de récupérer les sommes perdues à la suite d'irrégularités ou de négligences. L'article 8, paragraphe 2, du même règlement dispose que les conséquences financières des irrégularités ou des négligences imputables aux administrations ou organismes des États membres ne sont pas supportées par la Communauté.
21 En raison d'un concours de diverses circonstances [maladie de la vache folle (ESB), réunification allemande, guerre du Golfe, évolution des relations avec l'Europe de l'Est, etc.], le marché communautaire de la viande bovine a connu de 1990 à 1992 une crise sans précédent qui a conduit, à partir de l'exercice 1991, à une hausse constante des dépenses budgétaires de la Communauté. Les achats à l'intervention de viande bovine de la Communauté sont ainsi passés de 540 000 tonnes en 1987 à 1 030 000 tonnes en 1991, soit une augmentation de 90,7 % en l'espace de quatre ans.
22 Selon la Commission, certaines entreprises auraient alors soumis plusieurs offres lors d'une même adjudication. Dans son rapport de synthèse pour l'exercice 1992, elle écrivait:
«France
L'organisme payeur compétent, Ofival, a accepté toutes les offres à condition qu'elles soient présentées par une entité juridique séparée comme le montre son propre numéro `Sirene'. Ofival n'a pas essayé de savoir s'il existait un lien entre les adjudicataires et, attendu que ni les documents d'offre ni les documents de prise en charge n'indiquaient le lieu d'abattage, une telle vérification aurait de toute façon été vaine. Les autorités françaises n'ont donc pas vérifié si la disposition de l'article 9, paragraphe 2, du règlement n_ 859/89 était respectée.
Dans son étude, les dossiers d'achat et les documents de synthèse relatifs à l'adjudication, le FEOGA a noté que:
- les offres présentées par diverses sociétés indiquaient souvent la même adresse, les mêmes numéros de téléphone et de télex et avaient parfois été signées par la même personne;
- les factures envoyées par diverses sociétés à Ofival à des fins de paiement portaient parfois des numéros consécutifs, bien que légèrement différentes en apparence;
- des livraisons excessives en vertu du contrat d'une société (pour lesquelles l'article 13, paragraphe 4, du règlement n_ 859/89 ne prévoit pas de paiement) avaient été transférées sur le contrat d'une autre société n'ayant pu livrer la totalité des quantités prévues, ce qui permettait de prévenir toute perte de garantie d'achat;
- les prix offerts par diverses soumissions présentaient souvent une structure indiquant que la partie intéressée s'était livrée à une certaine spéculation.
Le FEOGA conclut qu'Ofival doit avoir été entièrement conscient de ce qu'il existait un lien entre de nombreuses offres, mais n'a rien fait pour éviter l'acceptation de ces offres soit en les refusant, soit en attirant l'attention des services de la Commission sur des fraudes potentielles. De plus, le FEOGA considère aussi que les prix et quantités offerts par ces sociétés liées présentent une forme de spéculation sur les prix. Enfin, les transferts des quantités livrées en trop vers des contrats d'autres sociétés (transferts qui n'ont été décelés par le FEOGA que dans les cas où des erreurs administratives et/ou comptables avaient été commises et qui normalement ne sont pas détectées) sont une preuve de détournement délibéré des règles prévoyant le non-paiement pour les quantités livrées en plus et l'acquisition de la garantie pour les quantités livrées en moins.
Les conséquences financières sont proposées à un taux uniforme de 2 % applicable aux dépenses de 1992.»
23 Selon la Commission, ces pratiques étaient expressément interdites par la réglementation communautaire applicable en la matière et totalement incompatibles avec la finalité du régime d'intervention. Dans son rapport de synthèse, elle a retenu une violation des articles 9, paragraphe 2 (dépôt d'une seule offre par soumissionnaire par adjudication), 12, paragraphe 3 (interdiction de céder les droits et les obligations découlant de l'adjudication), 9, paragraphe 4, sous c) (constitution de la garantie par le soumissionnaire lui-même), et 15, paragraphe 1 (paiement à l'adjudicataire), du règlement n_ 859/89.
24 La Commission estimait que les soumissionnaires avaient adopté ces pratiques afin de vendre la plus grande quantité possible de viande à l'intervention à des prix qui soient les plus élevés possible tout en réduisant notablement les risques de perdre leurs garanties d'adjudication. Selon elle, en cas de livraison d'une quantité inférieure à celle à livrer, la division d'une offre en plusieurs soumissions permettait, en effet, d'honorer au moins une partie des offres et donc de récupérer les garanties afférentes.
25 En réponse à la Commission, selon laquelle les autorités nationales compétentes auraient dû intervenir pour faire cesser ces pratiques, les autorités françaises ont opposé que le règlement n_ 859/89 ne les autorisait pas à intervenir dès lors que les offres émanaient de personnalités juridiques distinctes.
26 L'affaire a été portée devant l'organe de conciliation institué à l'initiative de la Commission par sa décision 94/442/CE, du 1er juillet 1994, relative à la création d'une procédure de conciliation dans le cadre de l'apurement des comptes du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), section «garantie» (JO L 182, p. 45).
27 L'organe de conciliation a considéré qu'il ne pouvait affirmer avec certitude que la procédure d'adjudication suivie par les États membres était en contradiction avec le règlement n_ 859/89. Il a relevé que, en tout état de cause, il avait ultérieurement été jugé nécessaire de préciser les règles contenues dans le règlement n_ 859/89. L'organe de conciliation a également souligné que la Commission n'avait pas réagi avant 1993 à la pratique des États membres.
28 Nonobstant les conclusions de l'organe de conciliation, la Commission a adopté la décision attaquée.
29 A l'appui de son recours, la République française invoque trois moyens, respectivement tirés de la légalité de la pratique suivie dans cet État membre, de l'absence de préjudice subi par le FEOGA et de la violation du principe de proportionnalité. Les deuxième et troisième moyens seront examinés ensemble.
Sur la légalité de la pratique suivie en France
30 Par son premier moyen, le gouvernement français soutient que la pratique selon laquelle n'importe quelle personnalité juridique pouvait soumissionner au cours de la période concernée était licite. En 1991 et en 1992, aucune base juridique n'autorisait, en effet, les autorités nationales à refuser les offres soumises par des personnalités juridiques distinctes au motif que ces dernières n'étaient pas indépendantes d'un autre soumissionnaire.
31 L'article 9, paragraphe 2, du règlement n_ 859/89 se limiterait, en effet, à énoncer la règle selon laquelle chaque participant à la procédure d'adjudication ne peut déposer qu'une seule offre par catégorie et par adjudication.
32 Les autorités françaises auraient adopté et mis en oeuvre les dispositions nationales garantissant le respect de cette exigence de la procédure d'adjudication. Dans cet état membre, chaque soumissionnaire devrait établir qu'il constitue une entité juridique distincte afin d'éviter que la même entreprise ne présente plusieurs offres par catégorie et par adjudication.
33 Ce serait seulement par le règlement n_ 2456/93, qui, postérieurement à la période concernée par le présent litige, a abrogé le règlement n_ 859/89, qu'auraient été pris en considération les liens susceptibles d'unir des soumissionnaires. L'article 11, paragraphe 3, deuxième alinéa, du règlement n_ 2456/93 serait, en effet, la première disposition à exiger que les soumissionnaires soient indépendants les uns des autres.
34 Selon le gouvernement français, l'autorité nationale a à chaque fois vérifié que les différents soumissionnaires constituaient bien des personnalités juridiques distinctes. En revanche, le point de savoir si les différents soumissionnaires appartenaient à un même groupe n'a pas fait l'objet de contrôles, parce qu'il n'y en avait pas la nécessité et qu'il n'existait pas non plus de base légale à cet égard.
35 Ce gouvernement fait valoir, sur ce point, que, si la Commission considérait réellement que l'identification et la localisation géographique des soumissionnaires garantissaient l'efficacité de la procédure d'adjudication, elle aurait dû introduire la possibilité de transmettre ces informations dans le logiciel communautaire IDES, ce qui ne serait pas actuellement prévu. Ce logiciel aurait, en effet, été notamment mis en place pour que la Commission puisse, à partir de questions posées aux États membres, fixer le prix d'achat et les quantités admises à l'intervention.
36 La Commission opère une distinction entre le terme «soumissionnaire» employé à l'article 9, paragraphe 1, du règlement n_ 859/89 et la notion d'«intéressés» utilisée au paragraphe 2. Alors que le soumissionnaire serait simplement le pollicitant, le terme «intéressés» recouvrirait une réalité plus large. Selon elle, l'interdiction énoncée à l'article 9, paragraphe 2, dudit règlement à tout soumissionnaire de déposer plus d'une offre par adjudication et par catégorie serait privée de tout effet utile s'il était possible au même intéressé de faire plusieurs offres par le truchement de soumissionnaires certes juridiquement distincts mais apparentés.
37 Il y a lieu de rappeler d'abord l'impératif de sécurité juridique qui implique qu'une réglementation doit permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l'étendue des obligations qu'elle leur impose (voir, en ce sens, arrêt du 15 décembre 1987, Danemark/Commission, 348/85, Rec. p. 5225, point 19). La Commission ne peut dès lors opter, au moment de l'apurement des comptes FEOGA, pour une interprétation qui, s'écartant du sens habituel des mots employés, ne s'impose pas (voir, en ce sens, arrêt du 27 janvier 1988, Danemark/Commission, 349/85, Rec. p. 169, points 15 et 16).
38 A cet égard, l'article 9, paragraphe 2, dernière phrase, du règlement n_ 859/89 se limite à prévoir que les intéressés ne peuvent déposer qu'une seule offre par catégorie et par adjudication. Le libellé de cette disposition ne saurait dès lors servir de support à l'interprétation soutenue par la Commission, selon laquelle, en raison d'une signification différente des mots «intéressés» et «soumissionnaires», ces derniers ne pourraient déposer qu'une offre lors d'une adjudication dès lors qu'ils feraient partie d'un même groupe.
39 Ce n'est que depuis l'entrée en vigueur du règlement n_ 2456/93 que la réglementation communautaire contient des dispositions sur les rapports entre les soumissionnaires. Entériner l'interprétation de l'article 9, paragraphe 2, du règlement n_ 859/89 proposée par la Commission reviendrait à appliquer rétroactivement l'article 11 du règlement n_ 2456/93.
40 Le moyen avancé par le gouvernement français n'est cependant pas de nature à entraîner l'annulation de la décision attaquée, celle-ci étant suffisamment motivée par d'autres éléments de fait et de droit.
41 En effet, le rapport de synthèse du FEOGA pour l'exercice 1992 a relevé que des livraisons excessives en vertu du contrat d'une société avaient été transférées sur le contrat d'une autre société n'ayant pu livrer la totalité des quantités prévues et qu'un recoupement systématique des adresses et des numéros de téléphone, de télex et de factures avait permis d'établir que beaucoup d'offres individuelles provenaient de la même source (p. 123 et 124).
42 Ces éléments étaient de nature à éveiller des soupçons sérieux d'un contournement de l'interdiction faite aux soumissionnaires de déposer plus d'une offre par adjudication et par catégorie, à travers le dépôt par des prête-noms d'offres émanant en réalité d'un seul et même opérateur. Compte tenu de la répartition des compétences entre la Communauté et les États membres dans le cadre de la politique agricole commune, ces indices requéraient de la part de ces derniers des inspections et des contrôles.
43 La gestion du financement du FEOGA repose, en effet, principalement sur les administrations nationales chargées de veiller à la stricte observation des règles communautaires. Ce régime, fondé sur la confiance entre les autorités nationales et communautaires, ne comporte aucun contrôle systématique de la part de la Commission, que celle-ci serait d'ailleurs matériellement dans l'impossibilité d'assurer. Seuls les organismes d'intervention sont en mesure de fournir les données nécessaires à la fixation d'un prix maximal d'achat et, le cas échéant, d'un coefficient de réduction, la Commission ne jouissant pas de la proximité nécessaire pour obtenir les renseignements dont elle a besoin auprès des agents économiques (voir, en ce sens, arrêt du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission, C-48/91, Rec. p. I-5611, point 11).
44 En s'abstenant de procéder à de telles investigations, la République française a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70 (voir arrêt du 2 juin 1994, Exportslachterijen van Oordegem, C-2/93, Rec. p. I-2283, points 16 à 18).
45 Cette disposition, qui constitue dans le domaine agricole une expression des obligations imposées aux États membres par l'article 5 du traité CE, définit, en effet, les principes selon lesquels la Communauté et les États membres doivent organiser la mise en oeuvre des décisions communautaires d'intervention agricole financées par le FEOGA ainsi que la lutte contre la fraude et les irrégularités en rapport avec ces opérations (voir arrêt du 6 mai 1982, BayWa e.a., 146/81, 192/81 et 193/81, Rec. p. 1503, point 13). Elle impose aux États membres l'obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, même si l'acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l'adoption de telle ou telle mesure de contrôle (voir arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, C-8/88, Rec. p. I-2321, points 16 et 17).
46 D'autre part, le FEOGA n'a pas seulement retenu la méconnaissance de l'article 9, paragraphe 2, du règlement n_ 859/89. Il a également fait valoir que les pratiques rappelées au point 41 du présent arrêt violaient l'interdiction de cession des droits et obligations découlant de l'adjudication (article 12, paragraphe 2, du règlement n_ 859/89), l'obligation pour tout soumissionnaire de constituer une garantie [article 9, paragraphe 4, sous c)] et celle de recevoir personnellement le paiement (article 15) (p. 123 et 124 du rapport de synthèse).
47 Par ces griefs, le FEOGA reprochait aux soumissionnaires français d'avoir méconnu le principe de l'indépendance des offres, exigence essentielle pour la régularité et l'efficacité de toute procédure d'adjudication, qui se dégage tant des dispositions précitées du règlement n_ 859/89 que des articles 9, paragraphe 6, de ce dernier (confidentialité des offres) et 6, paragraphe 6, du règlement n_ 805/68 (égalité d'accès de tous les intéressés). Si ce principe n'empêche pas plusieurs sociétés d'un même groupe de prendre part simultanément à une adjudication, il s'oppose, en revanche, à ce que ces mêmes sociétés se concertent sur les termes et conditions des offres qu'elles déposent respectivement, sous peine de fausser le déroulement de la procédure.
48 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de rejeter le premier moyen.
Sur l'absence de préjudice subi par le FEOGA et sur la violation du principe de proportionnalité
49 Par ses deuxième et troisième moyens, le gouvernement français fait valoir que la démonstration opérée par la Commission de l'intérêt qu'auraient les opérateurs à faire des offres multiples présente un caractère purement théorique sans lien avec la présentation d'offres multiples.
50 En outre, à suivre le raisonnement de la Commission, l'existence de telles spéculations sur l'anticipation de la fixation du coefficient de réduction, à partir d'«offres multiples», pourrait être vérifiée si de nombreuses garanties avaient été saisies par les organismes nationaux chargés de l'intervention. Or, l'Ofival n'aurait saisi, en totalité, les montants que de deux garanties au cours de quatre exercices 1990, 1991, 1992 et 1993.
51 Le gouvernement français conteste également le fait que la pratique éventuelle d'offres multiples obscurcisse la perception de l'état du marché par la Commission. A cet égard, l'organe de conciliation a noté à l'annexe de son rapport final:
«il semblerait que, avant la modification de la réglementation en 1993 et malgré la pratique des `offres multiples', la Commission est à tout moment restée maîtresse du jeu en fixant à un niveau adéquat les qualités et prix admis pour l'intervention.»
52 A titre subsidiaire, le gouvernement français soutient qu'une correction portant sur 2 % de l'ensemble des dépenses du FEOGA dans le cadre du stockage public de viande est disproportionnée, compte tenu de l'absence de risque de perte pour le fonds communautaire.
53 Il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, les articles 2 et 3 du règlement n_ 729/70 ne permettent à la Commission de mettre à la charge du FEOGA que les montants versés en conformité avec les règles établies dans les différents secteurs des produits agricoles, laissant à la charge des États membres tout autre montant versé, notamment les montants que les autorités nationales se sont à tort estimées autorisées à payer dans le cadre de l'organisation commune des marchés (arrêts du 7 février 1979, Pays-Bas/Commission, 11/76, Rec. p. 245, point 8; Allemagne/Commission, 18/76, Rec. p. 343, point 7, et du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission, précité, point 14).
54 S'il appartient dès lors à la Commission de prouver l'existence d'une violation des règles communautaires, il incombe à l'État membre de démontrer le cas échéant que la Commission a commis une erreur quant aux conséquences financières à en tirer (voir, en ce sens, arrêt du 12 juillet 1984, Luxembourg/Commission, 49/83, Rec. p. 2931, point 30).
55 En l'espèce, il ressort des points 41 et 46 du présent arrêt que la Commission a établi la violation par la République française de plusieurs règles communautaires en matière agricole.
56 En outre, elle a indiqué comment le comportement illicite des soumissionnaires français avait pu provoquer une appréciation erronée du marché par les autorités communautaires, susceptible d'entraîner l'achat de quantités excessives de viande bovine, éventuellement à des prix plus élevés. Ce faisant, elle a établi la probabilité d'un préjudice subi au détriment du budget communautaire. Il ne saurait être exigé davantage de la Commission dans la mesure où elle ne peut procéder à des contrôles systématiques et où l'analyse de la situation existant sur un marché donné dépend des informations recueillies par les États membres (voir arrêt du 10 novembre 1993, Pays-Bas/Commission, précité, point 17).
57 Pour sa part, le gouvernement français n'a pas été en mesure de démontrer que le comportement dont il s'est rendu coupable n'avait pas provoqué d'augmentation des dépenses dans le cadre du FEOGA.
58 Enfin, compte tenu de l'importance des prescriptions méconnues ainsi que des probabilités de pertes ou même de fraudes au détriment du budget communautaire, le montant non reconnu par la Commission, limité à 2 % des dépenses concernées, ne peut être considéré comme étant excessif et disproportionné (voir arrêt du 14 septembre 1995, Irlande/Commission, C-49/94, Rec. p. I-2683, point 22).
59 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de rejeter les deuxième et troisième moyens.
Sur la correction au titre des mesures d'intervention dans le cadre du stockage public de céréales
60 Conformément à l'article 7 du règlement (CEE) n_ 2727/75 du Conseil, du 29 octobre 1975, portant organisation commune des marchés dans le secteur des céréales (JO L 281, p. 1), les organismes d'intervention ont l'obligation d'acheter les céréales qui leur sont offertes, sous réserve que les offres répondent aux conditions notamment quantitatives et qualitatives.
61 Le règlement (CEE) n_ 689/92 de la Commission, du 19 mars 1992, fixant les procédures de prise en charge des céréales par les organismes d'intervention (JO L 74, p. 18), impose notamment que
- les céréales soient de qualité saine, loyale et marchande, exemptes de flair, de prédateurs vivants et répondent à des critères de qualité minimale (article 2);$
- toute offre à l'intervention précise le nom de l'offrant, la céréale offerte, le lieu de stockage, le centre d'intervention auquel l'offre est présentée, la quantité, les caractéristiques principales et l'année de récolte (article 3, paragraphe 1);
- la prise en charge par l'organisme d'intervention n'ait lieu que si les quantités et caractéristiques ont été constatées pour la totalité de la marchandise rendue dans le magasin d'intervention (article 3, paragraphe 4);
- la qualité des céréales soit constatée sur la base d'un échantillon représentatif (article 3, paragraphe 5);
- la quantité puisse être constatée sur la base de la comptabilité matières pour des marchandises prises en charge lorsqu'elles se trouvent dans le magasin (article 3, paragraphe 6);
- un bulletin de prise en charge soit établi pour chaque offre (article 3, paragraphe 8);
- l'organisme d'intervention s'assure au moins une fois par an de la qualité du produit stocké (article 5).
62 En application de l'article 3, paragraphe 2, du règlement n_ 729/70, le Conseil a arrêté le règlement (CEE) n_ 3492/90, du 27 novembre 1990, déterminant les éléments à prendre en considération dans les comptes annuels pour le financement des mesures d'intervention sous forme de stockage public par le Fonds européen d'orientation et de garantie agricole, section «garantie» (JO L 337, p. 3). Ce règlement prévoit notamment, en son article 3, premier alinéa, que les organismes d'intervention sont tenus d'établir un inventaire pour chaque produit ayant fait l'objet d'interventions communautaires. Les règles d'établissement de cet inventaire sont fixées par le règlement (CEE) n_ 618/90 de la Commission, du 14 mars 1990 (JO L 67, p. 21). La procédure d'inspection relative aux céréales, en vue d'établir l'inventaire, est décrite à l'annexe III de ce règlement. Les articles 3 et 4 précisent que cet inventaire doit faire l'objet de vérifications et de contrôles sur place par l'organisme d'intervention.
63 A la suite de contrôles portant sur la vérification des stocks d'intervention de céréales en France, effectués au cours des mois de juin et de juillet 1993, la Commission a informé les autorités françaises, par lettre du 20 septembre 1993, que ses services avaient observé huit types de lacunes dans le fonctionnement du système de gestion du régime d'intervention. Ces lacunes portaient sur
- le contrôle de la qualité des stocks au stade de la mise en entrepôt;
- l'identification des stocks en entrepôt, et notamment la différenciation des stocks sous d'autres régimes;
- la comptabilité tardive des mouvements de stocks;
- l'impossibilité d'avoir un état des stocks précis dans chaque magasin à une date précise au moment des contrôles;
- la non-disponibilité des inventaires physiques prévus par la réglementation communautaire ainsi que des inventaires comptables, au siège, au moment des contrôles;
- le caractère insatisfaisant de la comptabilité matières chez les stockeurs;
- l'inadéquation de quelques magasins à l'intervention (impossibilité de mesurage, passerelles inexistantes ou dangereuses, exposition aux intempéries...);
- la difficulté d'identification des planimètres et des mesures des magasins.
64 Par cette même lettre, la Commission annonçait que les résultats de sa mission pourraient donner lieu ultérieurement à des conséquences financières lors de l'apurement des comptes de l'exercice 1993.
65 Par lettre du 8 avril 1994, la Commission a exprimé sa satisfaction pour les améliorations que les autorités françaises proposaient de mettre en oeuvre. Après avoir attiré l'attention des autorités françaises sur le chapitre E de la note annexée à son courrier, consacré aux corrections, et sur le commentaire final, elle a annoncé qu'aucune sanction financière globale ne serait exigée, notamment à la lumière des améliorations apportées au système de gestion.
66 Dans ce chapitre E, elle a, en revanche, confirmé que des quantités stockées étaient manquantes, notamment dans des conditions contraires au règlement n_ 689/92 et, en particulier, à son article 3, paragraphe 6, et que celles-ci devraient être remboursées au FEOGA à la valeur prévue par le règlement (CEE) n_ 3597/90 de la Commission, du 12 décembre 1990, relatif aux règles de comptabilisation pour les mesures d'intervention entraînant l'achat, le stockage et la vente de produits agricoles par les organismes d'intervention (JO L 350, p. 43).
67 En outre, en conclusion, l'attention des autorités françaises était attirée:
«... sur le fait que, suivant les bruits persistants qui circulent dans le négoce, des substitutions se feraient entre les produits en stock et des céréales du marché, lorsque notamment il est procédé à des ventes de stocks à l'intervention.»
«S'il se révélait», poursuivait la Commission, «que ces bruits sont fondés, des corrections financières très sévères seraient imposées et il serait demandé que des sanctions soient prises à l'encontre des opérateurs et ou des stockeurs.»
68 A la suite d'une nouvelle mission de contrôle menée, du 27 juin au 1er juillet 1994, sur le stockage public des céréales, la Commission a confirmé, dans une lettre du 16 novembre 1994, que, dans nombre de cas, les autorités françaises n'avaient pas corrigé les faiblesses dans le fonctionnement du système de gestion évoquées en 1993, à savoir:
- retard dans la comptabilisation des stocks;
- certaines insuffisances de contrôle;
- insuffisances dans les conditions de stockage et dans l'apposition des panneaux;
- insuffisance de la comptabilité matières.
69 Dans la première annexe de cette lettre, la Commission écrivait que les rumeurs en ce qui concerne le mélange de céréales précises et celles achetées en intervention avaient été confirmées. Dans une seconde annexe, relative à un contrôle des stocks d'intervention dans la zone d'Orléans, il était fait état de la constatation par les agents de la Commission que les silos présentaient une quantité supérieure à celle qui aurait dû normalement se trouver en stock. Les services de la Commission en déduisaient que du blé préfinancé avait été mélangé avec les blés privés du stockeur.
70 Elle a alors informé les autorités nationales que les corrections financières seraient décidées, dans le cadre de l'apurement des comptes, à partir de l'exercice financier 1992. Par courrier du 18 août 1995, la Commission a communiqué une proposition de correction financière représentant 2 % des dépenses totales d'intervention sous forme de stockage public par le FEOGA, soit un montant de 84 millions de FF.
71 Les autorités françaises ont saisi l'organe de conciliation afin qu'il tente de rapprocher les points de vue divergents sur ce dossier.
72 Dans son rapport provisoire du 15 décembre 1995, celui-ci a relevé que les autorités françaises ne contestaient pas les faits essentiels constatés par les contrôleurs du FEOGA, même s'il subsistait des divergences de point de vue sur la réalité ou sur l'interprétation de certains constats (point 5). Il a estimé que les auditions auxquelles il avait procédé ne lui avaient pas permis de déterminer avec certitude si les modifications introduites par les autorités françaises satisfaisaient aux exigences des services de la Commission. Il a également souligné que tout se passait comme si les services de la Commission avaient réexaminé dès la fin 1994 leurs conclusions antérieures, jugées trop favorables, en considérant que les améliorations apportées par la République française après la mission de 1993 justifiaient une atténuation de la correction financière applicable sur l'exercice 1992, mais non la suppression de toute correction.
73 Compte tenu de ces éléments, l'organe de conciliation a formulé l'appréciation suivante:
«il est certainement regrettable que les services de la Commission donnent le sentiment d'être revenus, a posteriori, sur leurs premières conclusions, ce qui ne peut, dans ce cas également, que conforter les observations de l'État membre concerné sur l'absence de sécurité de la procédure d'apurement. Il est exact, par ailleurs, que les observations et conclusions de ces services seraient plus solidement fondées si elles s'appuyaient sur un examen approfondi du système mis en oeuvre en France.
Il reste, pour l'essentiel, que les autorités françaises ne contestent pas qu'elles ont dû modifier sensiblement leurs procédures antérieures pour répondre aux exigences de la Commission et que les contrôles communautaires ont permis d'identifier diverses irrégularités, que les autorités françaises ont admises et sanctionnées.»
74 Dans son rapport de synthèse du 26 janvier 1996, l'organe de conciliation, après s'être référé à son rapport provisoire, a conclu que la correction financière préconisée par les services de la Commission ne manquait pas de justification.
75 La décision attaquée a repris la correction proposée de 2 % des dépenses pour frais techniques, frais financiers et autres frais pour un montant de 84 061 448 FF.
76 A l'appui de son recours en annulation, le gouvernement français invoque trois moyens tirés respectivement de la conformité du système national de gestion et de contrôle avec la réglementation communautaire et de la violation des principes de la sécurité juridique et de proportionnalité.
Sur la conformité du système national de gestion et de contrôle avec la réglementation communautaire
77 Le gouvernement français soutient que le système national de gestion et de contrôle des quantités et de la qualité des céréales portées à l'intervention au cours de l'exercice financier 1992 satisfaisait aux exigences posées par la réglementation communautaire.
78 Toutes les capacités de stockage feraient, en France, l'objet d'un agrément technique. Elles seraient répertoriées dans un fichier technique de stockage géré par l'Office national interprofessionnel des céréales. Ne possédant pas de capacités de stockage propres, ce dernier aurait recours à des prestataires de services avec lesquels il passerait des contrats de stockage.
79 Aux termes de ces contrats, la responsabilité des stockeurs serait notamment engagée lorsque la présence de marchandises étrangères aux contrats serait constatée ou lorsque la qualité des céréales ne serait pas identique à celle reconnue à l'entrée. Des pénalités financières s'ajoutant au remboursement des aides au stockage indûment versées seraient appliquées en cas de non-respect des obligations prévues; elles seraient mises en oeuvre systématiquement et se révéleraient dissuasives afin de prévenir les détournements de marchandises ou les défauts de surveillance des céréales entreposées.
80 Le gouvernement français conteste que les remarques de la Commission, contenues notamment dans la note jointe à sa lettre du 20 septembre 1993, puissent lui permettre de conclure à l'existence de carences faisant courir des risques de pertes pour le FEOGA.
81 Certaines remarques de la Commission porteraient en effet sur des exigences non prévues par la réglementation en vigueur. Ainsi, aucune disposition communautaire n'imposerait la saisie de stocks en temps réel avec le système informatique du siège central de l'organisme d'intervention. Il en irait de même de l'apposition systématique de pancartes sur les lieux de stockage ainsi que de l'apposition de scellés en considération de l'augmentation importante des quantités portées à l'intervention. Enfin, aucune disposition communautaire ne préciserait les conditions dans lesquelles devrait être tenue la comptabilité matières des organismes stockeurs.
82 A cet égard, il convient de relever d'abord que, selon les déclarations de l'organe de conciliation, les autorités françaises ne contestent pas qu'elles ont dû modifier sensiblement leurs procédures antérieures afin de répondre aux exigences de la Commission et que les contrôles communautaires ont permis d'identifier diverses irrégularités, que les autorités françaises ont admises et sanctionnées (voir point 73 du présent arrêt).
83 Ensuite, il y a lieu de constater que les améliorations annoncées par les autorités françaises n'ont été mises en oeuvre qu'à partir de l'exercice 1993, de sorte que les irrégularités relevées par la Commission au cours de l'exercice 1992 doivent être considérées comme étant acquises.
84 Enfin, quant aux mesures requises par la Commission alors qu'elles ne seraient pas prévues par la réglementation en vigueur, il suffit de rappeler que l'article 8, paragraphe 1, du règlement n_ 729/70, qui définit les principes selon lesquels la Communauté et les États membres doivent organiser la mise en oeuvre des décisions communautaires d'intervention agricole financées par le FEOGA ainsi que la lutte contre la fraude et les irrégularités en rapport avec ces opérations (voir arrêt BayWa e.a., précité, point 13), impose aux États membres l'obligation générale de prendre les mesures nécessaires pour s'assurer de la réalité et de la régularité des opérations financées par le FEOGA, même si l'acte communautaire spécifique ne prévoit pas expressément l'adoption de telle ou telle mesure de contrôle (voir arrêt du 12 juin 1990, Allemagne/Commission, précité, points 16 et 17).
85 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de rejeter le premier moyen.
Sur la violation du principe de la sécurité juridique
86 Par son deuxième moyen, le gouvernement français soutient que la Commission a violé le principe de la sécurité juridique en revenant sur l'engagement qu'elle avait pris dans sa lettre du 8 avril 1994 de ne tirer aucune conséquence financière dans le cadre de l'apurement, ce en raison de «bruits persistants qui circulent dans le négoce, des substitutions [qui] se feraient entre les produits en stock et des céréales du marché, losque notamment il est procédé à des ventes de stocks à l'intervention».
87 La Commission conteste avoir donné l'engagement aux autorités françaises que les défaillances constatées dans le système de contrôle ne donneraient pas lieu à la moindre correction financière. Selon elle, dans la correspondance échangée avec les autorités françaises, la possibilité de correction financière a été expressément évoquée.
88 Sans qu'il soit nécessaire d'examiner si le prétendu engagement donné par la Commission après la clôture de l'exercice concerné de ne pas exiger de sanction financière globale est susceptible de soustraire un État membre aux conséquences pécuniaires de ses manquements à la réglementation agricole communautaire, il suffit de constater que, ainsi qu'il ressort des points 65 à 67 du présent arrêt, cet engagement était, en tout état de cause, fait sous réserve de la découverte de substitution de céréales achetées en intervention avec des céréales privées. Or, la correction a été décidée à la suite de substitutions découvertes par les services de la Commission, et ce en présence de représentants de l'administration nationale et après enquête, ainsi qu'il résulte de la lettre de la Commission du 16 novembre 1994.
89 Au vu des considérations qui précèdent, il y a donc lieu de rejeter le deuxième moyen.
Sur la violation du principe de proportionnalité
90 A titre subsidiaire, le requérant soutient que la décision attaquée méconnaît le principe de proportionnalité. Selon lui, la correction ne pouvait, en tout état de cause, être appliquée sur le poste budgétaire 10-13, qui concerne les pertes sur les stocks vendus, lesquelles auraient été entièrement compensées par le règlement n_ 3597/90.
91 A cet égard, il suffit de rappeler que, outre le fait que des quantités de stocks en intervention manquaient effectivement, la Commission a pu établir plus généralement l'existence de défaillances dans le système de contrôle. Celles-ci laissaient augurer d'autres quantités manquantes et donc des risques de pertes supplémentaires qui, elles, n'ont pas pu être compensées conformément au règlement n_ 3597/90.
92 Il y a lieu dès lors de rejeter le troisième moyen.
93 Au vu des considérations qui précèdent, il convient de rejeter le recours dans son ensemble.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
94 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, première phrase, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La République française ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
(cinquième chambre)
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) La République française est condamnée aux dépens.