CELEX: 62008CJ0127
Directiva 2004/38/CE
Dreptul cetățenilor Uniunii și al membrilor familiilor acestora la liberă circulație și ședere pe teritoriul unui stat membru
Membri de familie resortisanți ai unor țări terțe
Resortisanți ai unor țări terțe intrați în statul membru gazdă înainte de a deveni soți ai unui cetățean al Uniunii

Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare se referă la interpretarea Directivei 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE (
JO L 158, p. 77
, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56, și – rectificări –
JO 2004, L 229, p. 35
,
JO 2005, L 197, p. 34
, și
JO 2007, L 204, p. 28
).
Această cerere a fost formulată în cadrul a patru proceduri de control jurisdicțional inițiate în fața High Court având fiecare ca obiect obținerea, printre altele, a unei ordonanțe (
certiorari
) de anulare a deciziei prin care Minister for Justice, Equality and Law Reform (ministrul justiției, al egalității și al reformei legislative, denumit în continuare „Minister for Justice”) a refuzat să acorde un permis de ședere resortisantului unei țări terțe căsătorit cu o persoană, cetățean al Uniunii, stabilită în Irlanda.
Cadrul juridic
Reglementarea comunitară
Directiva 2004/38 a fost adoptată în temeiul articolelor 12 CE, 18 CE, 40 CE, 44 CE și 52 CE.
Considerentele (1)-(5), (11), (14) și (31) ale acestei directive au următorul cuprins:
„(1)
Cetățenia Uniunii conferă fiecărui cetățean al Uniunii un drept fundamental și individual la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratat și a măsurilor adoptate în scopul aplicării acestuia.
(2)
Libera circulație a persoanelor constituie una dintre libertățile fundamentale ale pieței interne, care reprezintă un spațiu fără frontiere interne, în care libertatea este asigurată în conformitate cu dispozițiile tratatului.
(3)
Cetățenia Uniunii ar trebui să constituie statutul fundamental al resortisanților din statele membre dacă aceștia își exercită dreptul la liberă circulație și ședere. Este, așadar, necesar să se codifice și să se revizuiască instrumentele comunitare existente care tratează în mod separat lucrătorii care desfășoară activități salariate, cei care desfășoară activități independente, precum și studenții și alte persoane inactive, în scopul simplificării și întăririi dreptului la liberă circulație și ședere pentru toți cetățenii Uniunii.
(4)
În scopul remedierii acestei abordări sectoriale și fragmentate a dreptului la liberă circulație și ședere, precum și pentru facilitarea exercitării acestui drept, este necesar să existe un singur act legislativ […].
(5)
Pentru a se putea exercita în condiții obiective de libertate și demnitate, dreptul tuturor cetățenilor Uniunii la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre ar trebui să fie acordat și membrilor familiilor acestora, indiferent de cetățenie. […]
[…]
(11)
Dreptul fundamental și personal de ședere în alt stat membru este conferit în mod direct prin tratat cetățenilor Uniunii și nu depinde de îndeplinirea anumitor proceduri administrative.
[…]
(14)
Documentele doveditoare cerute de autoritățile competente pentru eliberarea unui certificat de înregistrare sau a unui permis de ședere ar trebui să fie specificate pe larg, pentru a se evita ca practicile administrative sau interpretările divergente să constituie un obstacol disproporționat în calea exercitării dreptului de ședere de către cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora.
[…]
(31)
Prezenta directivă respectă drepturile și libertățile fundamentale, precum și principiile recunoscute în special de Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene. În conformitate cu principiul interzicerii discriminării prevăzut de Cartă, statele membre ar trebui să pună în aplicare prezenta directivă fără să facă nicio discriminare între beneficiarii prezentei directive pe criterii de sex, rasă, culoare, origini etnice sau sociale, caracteristici genetice, limbă, religie sau convingeri, opinii politice sau de altă natură, apartenență la o minoritate etnică, avere, naștere, invaliditate, vârstă sau orientare sexuală.”
Potrivit articolului 1 litera (a), Directiva 2004/38 stabilește, printre altele, „condițiile de exercitare a dreptului la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre de către cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora”.
Conform articolului 2 punctul 2 litera (a) din Directiva 2004/38, în sensul acestei directive, prin „membru de familie” se înțelege în special soțul.
Articolul 3 din Directiva 2004/38, intitulat „Destinatarii”, prevede la alineatul (1):
„Prezenta directivă se aplică oricărui cetățean al Uniunii care se deplasează sau își are reședința într-un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este, precum și membrilor familiei sale, conform definiției de la articolul 2 punctul 2, care îl însoțesc sau i se alătură.”
La articolul 5 din Directiva 2004/38, intitulat „Dreptul de intrare”, se precizează:
„(1)   Fără a aduce atingere dispozițiilor privind documentele de călătorie aplicabile controalelor la frontierele naționale, statele membre permit intrarea pe teritoriul lor a cetățenilor Uniunii care dețin cărți de identitate valabile sau pașapoarte valabile, precum și a membrilor familiilor acestora care nu au cetățenia unui stat membru și care dețin pașapoarte valabile.
[…]
(2)   Membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru li se cere numai să posede o viză de intrare în conformitate cu Regulamentul (CE) nr. 539/2001 sau, dacă este cazul, cu legislația internă. În sensul prezentei directive, deținerea permisului de ședere valabil menționat la articolul 10 scutește membrii de familie de obligația de a obține o viză. […]
(5)   Statul membru poate cere persoanei în cauză să-și raporteze prezența pe teritoriul său într-un termen rezonabil și nediscriminatoriu. Nerespectarea acestei cerințe poate face persoana respectivă pasibilă de sancțiuni nediscriminatorii și proporționale.”
La articolul 7 din Directiva 2004/38, intitulat „Dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni”, se precizează:
„(1)   Toți cetățenii Uniunii au dreptul de ședere pe teritoriul altui stat membru pentru o perioadă mai mare de trei luni în cazurile în care:
(a)
sunt lucrători care desfășoară activități salariate sau activități independente în statul membru gazdă sau
(b)
dispun de suficiente resurse pentru ei și pentru membrii familiilor lor, astfel încât să nu devină o sarcină pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în cursul șederii și dețin asigurări medicale complete în statul membru gazdă sau
(c)
—
sunt înscriși într-o instituție privată sau publică, acreditată sau finanțată de către statul membru gazdă pe baza legislației sau a practicilor sale administrative, cu scopul principal de a urma studii, inclusiv de formare profesională și
—
dețin asigurări medicale complete în statul membru gazdă și asigură autoritatea națională competentă, printr-o declarație sau o altă procedură echivalentă la propria alegere, că posedă suficiente resurse pentru ei înșiși și pentru membrii de familie, astfel încât să nu devină o povară pentru sistemul de asistență socială al statului membru gazdă în timpul perioadei de ședere; […]
[…]
(2)   Dreptul de ședere prevăzut la alineatul (1) se extinde asupra membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru, în cazul în care însoțesc ori se alătură cetățeanului Uniunii în statul membru gazdă, cu condiția ca cetățeanul Uniunii să îndeplinească condițiile menționate la alineatul (1) literele (a), (b) sau (c).
[…]”
Articolul 9 din Directiva 2004/38, intitulat „Formalitățile administrative referitoare la membrii de familie care nu sunt resortisanți ai unui stat membru”, prevede:
„(1)   Statele membre eliberează un permis de ședere membrilor familiei unui cetățean al Uniunii care nu sunt resortisanți ai unui stat membru, în cazul în care perioada planificată de ședere depășește trei luni.
(2)   Termenul pentru prezentarea cererii de acordare a permisului de ședere este de cel puțin trei luni de la data sosirii.
(3)   Nerespectarea cerinței de a solicita un permis de ședere poate face persoana respectivă pasibilă de sancțiuni nediscriminatorii și proporționale.”
Articolul 10 din Directiva 2004/38, intitulat „Eliberarea permiselor de ședere”, prevede:
„(1)   Dreptul de ședere al membrilor de familie ai unui cetățean al Uniunii care nu sunt resortisanți ai unui stat membru se confirmă prin eliberarea unui document intitulat «Permis de ședere de membru de familie pentru un cetățean al Uniunii», în termen de cel mult șase luni de la data la care aceștia prezintă cererea. O confirmare a depunerii cererii pentru permisul de ședere se eliberează imediat.
(2)   Pentru eliberarea permisului de ședere, statele membre solicită prezentarea următoarelor documente:
(a)
un pașaport valabil;
(b)
un document care să ateste existența unei relații de familie sau a unui parteneriat înregistrat;
(c)
certificatul de înregistrare sau, în absența unui sistem de înregistrare, orice altă dovadă că cetățeanul Uniunii pe care îl însoțesc sau căruia i se alătură își are reședința în țara membră gazdă;
(d)
în cazurile prevăzute la articolul 2 alineatul (2) literele (c) și (d), documente care să dovedească îndeplinirea condițiilor prevăzute de prezenta dispoziție;
[…]”
Articolul 27 din Directiva 2004/38, care figurează în capitolul VI din aceasta, intitulat „Restrângerea dreptului de intrare și a dreptului de ședere pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică”, prevede la alineatele (1) și (2):
„(1)   Sub rezerva dispozițiilor prezentului capitol, statele membre pot restrânge libertatea de circulație și de ședere a cetățenilor Uniunii și a membrilor lor de familie, indiferent de cetățenie, pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Aceste motive nu pot fi invocate în scopuri economice.
(2)   Măsurile luate din motive de ordine publică sau siguranță publică respectă principiul proporționalității și se întemeiază exclusiv pe conduita persoanei în cauză. Condamnările penale anterioare nu pot justifica în sine luarea unor asemenea măsuri.
Conduita persoanei în cauză trebuie să constituie o amenințare reală, prezentă și suficient de gravă la adresa unui interes fundamental al societății. Nu pot fi acceptate motivări care nu sunt direct legate de caz sau care sunt legate de considerații de prevenție generală.”
La articolul 35 din Directiva 2004/38, intitulat „Abuzul de drept”, se precizează:
„Statele membre pot adopta măsurile necesare pentru a refuza, anula sau retrage orice drept conferit prin prezenta directivă, în caz de abuz de drept sau fraudă, precum căsătoriile de conveniență. Orice măsură de acest fel este proporțională și supusă garanțiilor procedurale prevăzute la articolele 30 și 31.”
Potrivit articolului 38 din Directiva 2004/38, aceasta a abrogat, printre altele, articolele 10 și 11 din Regulamentul (CEE) nr. 1612/68 al Consiliului din 15 octombrie 1968 privind libera circulație a lucrătorilor în cadrul Comunității (
JO L 257, p. 2
, Ediție specială, 05/vol. 1, p. 11), astfel cum a fost modificat prin Regulamentul (CEE) nr. 2434/92 al Consiliului din 27 iulie 1992 (
JO L 245, p. 1
, Ediție specială, 05/vol. 2, p. 234, denumit în continuare „Regulamentul nr. 1612/68”).
Reglementarea națională
La data faptelor din acțiunea principală, transpunerea Directivei 2004/38 în dreptul irlandez era asigurată prin Regulamentul din 2006 privind libera circulație a persoanelor în Comunitățile Europene [European Communities (Free Movement of Persons) (no 2) Regulations 2006], adoptat la 18 decembrie 2006 și intrat în vigoare la 1 ianuarie 2007 (denumit în continuare „Regulamentul din 2006”).
Articolul 3 alineatele 1 și 2 din Regulamentul din 2006 prevede:
„1.   Prezentul regulament se aplică
a)
cetățenilor Uniunii,
b)
sub rezerva alineatului 2, membrilor recunoscuți ai familiilor cetățenilor Uniunii care nu sunt ei înșiși cetățeni ai Uniunii și
c)
sub rezerva alineatului 2, membrilor autorizați ai familiilor cetățenilor Uniunii.
2.   Prezentul regulament se aplică unui membru de familie numai în cazul în care acest membru de familie locuiește în mod legal într-un alt stat membru și
a)
urmărește să intre în respectivul stat însoțit de un cetățean al Uniunii, al cărui membru de familie este, sau
b)
urmărește să se alăture unui cetățean al Uniunii, al cărui membru de familie este, care se află în mod legal în respectivul stat.”
„Membrii recunoscuți ai familiilor cetățenilor Uniunii”, în sensul articolului 3 din Regulamentul din 2006, includ soții cetățenilor Uniunii.
Acțiunea principală
Cauza Metock
Domnul Metock, de cetățenie cameruneză, a ajuns în Irlanda la 23 iunie 2006 și a solicitat azil politic. Această cerere a fost respinsă definitiv la 28 februarie 2007.
Doamna Ngo Ikeng, născută cameruneză, a obținut cetățenia britanică. Aceasta locuiește și lucrează în Irlanda de la sfârșitul anului 2006.
Domnul Metock și doamna Ngo Ikeng s-au întâlnit în Camerun în 1994 și au o relație începând cu această dată. Au doi copii, născuți în 1998 și, respectiv, în 2006. Aceștia s-au căsătorit în Irlanda la 12 octombrie 2006.
La 6 noiembrie 2006, domnul Metock a formulat o cerere pentru obținerea unui permis de ședere în calitate de soț al unui cetățean al Uniunii care lucrează și locuiește în Irlanda. Această cerere a fost respinsă prin Decizia din 28 iunie 2007 emisă de Minister for Justice, pentru motivul că domnul Metock nu îndeplinea condiția șederii legale prealabile într-un alt stat membru impusă prin articolul 3 alineatul 2 din Regulamentul din 2006.
Domnul Metock, doamna Ngo Ikeng și copiii acestora au introdus o acțiune împotriva acestei decizii.
Cauza Ikogho
Domnul Ikogho, resortisant al unei țări terțe, a ajuns în Irlanda în noiembrie 2004 și a solicitat azil politic. Cererea sa a fost respinsă definitiv, iar la 15 septembrie 2005, Minister for Justice a adoptat împotriva sa un ordin de expulzare. Acțiunea introdusă împotriva acestui ordin a fost respinsă prin Ordonanța High Court din 19 iunie 2007.
Doamna Ikogho, care este resortisant al Regatului Unit și cetățean al Uniunii, locuiește și lucrează în Irlanda din 1996.
Domnul și doamna Ikogho s-au întâlnit în Irlanda în decembrie 2004 și, la 7 iunie 2006, s-au căsătorit în această țară.
La 6 iulie 2006, domnul Ikogho a formulat o cerere pentru obținerea unui permis de ședere în calitate de soț al unui cetățean al Uniunii care locuiește și lucrează în Irlanda. Această cerere a fost respinsă prin Decizia din 12 ianuarie 2007 a Minister for Justice pentru motivul că, având în vedere ordinul de expulzare din 15 septembrie 2005, domnul Ikogho locuia ilegal în Irlanda la momentul căsătoriei.
Domnul și doamna Ikogho au introdus o acțiune împotriva acestei decizii.
Cauza Chinedu
Domnul Chinedu, de cetățenie nigeriană, a ajuns în Irlanda în decembrie 2005 și a solicitat azil politic. Această cerere a fost respinsă definitiv la 8 august 2006. Doamna Babucke, de cetățenie germană, locuiește în Irlanda.
Domnul Chinedu și doamna Babucke s-au căsătorit în Irlanda la 3 iulie 2006.
Prin adresa primită de Minister for Justice la 1 august 2006, domnul Chinedu a formulat o cerere pentru obținerea unui permis de ședere în calitate de soț al unui cetățean al Uniunii. Această cerere a fost respinsă prin Decizia din 17 aprilie 2007 a Minister for Justice, pentru motivul că domnul Chinedu nu îndeplinea condiția șederii legale prealabile într-un alt stat membru, impusă prin articolul 3 alineatul 2 din Regulamentul din 2006.
Domnul Chinedu și doamna Babucke au formulat o acțiune împotriva acestei decizii.
Cauza Igboanusi
Domnul Igboanusi, de cetățenie nigeriană, a ajuns în Irlanda la 2 aprilie 2004 și a solicitat azil politic. Cererea sa a fost respinsă la 31 mai 2005, iar la 15 septembrie 2005, Minister for Justice a adoptat împotriva sa un ordin de expulzare.
Doamna Batkowska, de cetățenie poloneză, locuiește și lucrează în Irlanda din aprilie 2006.
Domnul Igboanusi și doamna Batkowska s-au întâlnit în Irlanda și, la 24 noiembrie 2006, s-au căsătorit în această țară.
La 27 februarie 2007, domnul Igboanusi a formulat o cerere pentru obținerea unui permis de ședere în calitate de soț al unui cetățean al Uniunii. Această cerere a fost respinsă prin Decizia din 27 august 2007 a Minister for Justice, pentru motivul că domnul Igboanusi nu îndeplinea condiția șederii legale prealabile într-un alt stat membru, impusă prin articolul 3 alineatul 2 din Regulamentul din 2006.
Domnul Igboanusi și doamna Batkowska au introdus o acțiune împotriva acestei decizii.
La 16 noiembrie 2007, domnul Igboanusi a fost arestat și plasat în detenție în executarea ordinului de expulzare adoptat împotriva sa. Acesta a fost expulzat în Nigeria în decembrie 2007.
Procedura principală și întrebările preliminare
Cele patru cauze au fost conexate în acțiunea principală.
Toți reclamanții din acțiunea principală au susținut, în esență, că articolul 3 alineatul 2 din Regulamentul din 2006 nu este conform Directivei 2004/38.
Aceștia au arătat că resortisanții unor țări terțe, soți ai unor cetățeni ai Uniunii, au un drept, derivat și dependent de cel al cetățeanului Uniunii, la circulație și la ședere într-un alt stat membru decât cel al cărui resortisant este acesta din urmă și care ar decurge din simpla relație familială.
Directiva 2004/38 ar reglementa în mod exhaustiv condițiile privind intrarea și șederea într-un stat membru a unui cetățean al Uniunii, resortisant al unui alt stat membru, și a membrilor familiei acestuia, astfel încât statele membre nu ar fi autorizate să impună condiții suplimentare. Întrucât această directivă nu prevede în niciun fel o condiție privind șederea legală prealabilă într-un alt stat membru, precum cea impusă de reglementarea irlandeză, această reglementare nu ar fi conformă dreptului comunitar.
Reclamanții din acțiunea principală au susținut de asemenea că resortisantul unei țări terțe care devine membru al familiei unui cetățean al Uniunii în cursul șederii acestuia din urmă într-un alt stat membru decât cel al cărui resortisant este însoțește acest cetățean, în sensul articolului 3 alineatul (1) și al articolului 7 alineatul (2) din Directiva 2004/38.
Minister for Justice a răspuns, în esență, că Directiva 2004/38 nu se opune condiției privind șederea legală prealabilă într-un alt stat membru prevăzută la articolul 3 alineatul 2 din Regulamentul din 2006.
Ar exista o partajare a competențelor între statele membre și Comunitate, potrivit căreia statele membre sunt competente în materie de admisie într-un stat membru a resortisanților unor țări terțe care provin din afara teritoriului comunitar, în timp ce Comunitatea este competentă să reglementeze circulația cetățenilor Uniunii și a membrilor familiilor acestora în interiorul Uniunii.
Directiva 2004/38 ar lăsa, așadar, statelor membre o putere discreționară de a impune resortisanților unor țări terțe, soți ai unor cetățeni ai Uniunii, o condiție privind șederea prealabilă într-un alt stat membru. Pe de altă parte, conformitatea unei astfel de condiții cu dreptul comunitar ar rezulta din Hotărârea din 23 septembrie 2003, Akrich (
C-109/01, Rec., p. I-9607
), și din Hotărârea din 9 ianuarie 2007, Jia (
C-1/05, Rec., p. I-1
).
Instanța de trimitere subliniază că niciuna dintre căsătoriile în cauză în acțiunea principală nu este o căsătorie de conveniență.
Considerând că, pentru soluționarea acțiunii principale, este necesară interpretarea Directivei 2004/38, High Court a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)
Directiva 2004/38 permite unui stat membru să impună o condiție generală potrivit căreia un soțul unui cetățean al Uniunii, resortisant al unei țări terțe, trebuie să fi locuit în mod legal într-un alt stat membru înainte de intrarea sa în statul membru gazdă pentru a putea fi autorizat să beneficieze de dispozițiile Directivei 2004/38?
2)
Articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38 se aplică resortisantului unei țări terțe:
—
care este soțul unui cetățean al Uniunii, care locuiește în statul membru gazdă și care îndeplinește o condiție prevăzută la articolul 7 alineatul (1) literele (a), (b) sau (c) din directiva menționată și
—
care locuiește din acel moment în statul membru gazdă cu cetățeanul Uniunii al cărui soț este,
oricare ar fi locul și data căsătoriei acestora, precum și data și modalitatea în care resortisantul unei țări terțe a intrat în statul membru gazdă?
3)
În cazul unui răspuns negativ la întrebarea anterioară, articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38 se aplică soțului unui cetățean al Uniunii, resortisant al unei țări terțe, care:
—
este soțul unui cetățean al Uniunii care locuiește în statul membru gazdă și care îndeplinește o condiție prevăzută la articolul 7 alineatul (1) literele (a), (b) sau (c) din directiva menționată,
—
locuiește în statul membru gazdă unde trăiește cu cetățeanul Uniunii al cărui soț este,
—
a intrat în statul membru gazdă independent de cetățeanul Uniunii și
—
s-a căsătorit ulterior cu cetățeanul Uniunii în statul membru gazdă?”
Cu privire la prima întrebare
Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă Directiva 2004/38 se opune reglementării unui stat membru prin care se impune resortisantului unei țări terțe, soț al unui cetățean al Uniunii care locuiește în acest stat membru a cărui cetățenie nu o deține, ca, pentru a beneficia de dispozițiile acestei directive, să fi locuit în mod legal într-un alt stat membru înainte de intrarea sa în statul membru gazdă.
În primul rând, trebuie să se constate că, în ceea ce privește membrii familiei unui cetățean al Uniunii, nicio dispoziție a Directivei 2004/38 nu condiționează aplicarea acestei directive de șederea prealabilă într-un stat membru.
Astfel, potrivit articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38, aceasta se aplică oricărui cetățean al Uniunii care se deplasează sau își are reședința într-un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este, precum și membrilor familiei sale, conform definiției de la articolul 2 punctul 2 din directiva menționată, care îl însoțesc sau i se alătură în acest stat membru. Or, definiția membrilor de familie care figurează la articolul 2 punctul 2 din Directiva 2004/38 nu face nicio distincție după cum aceștia au locuit sau nu au locuit în mod legal într-un alt stat membru.
Trebuie de asemenea să se sublinieze că articolul 5, articolul 6 alineatul (2) și articolul 7 alineatul (2) din Directiva 2004/38 acordă posibilitatea de a beneficia de dreptul de intrare, de ședere pentru o perioadă de cel mult trei luni și de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni în statul membru gazdă resortisanților unor țări terțe care sunt membri ai familiei unui cetățean al Uniunii pe care îl însoțesc sau căruia i se alătură în acest stat membru, fără a face referire la locul sau la condițiile de ședere ale acestora înainte de a intra în statul membru menționat.
Mai exact, articolul 5 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 2004/38 prevede că resortisanților unor țări terțe, membri ai familiei unui cetățean al Uniunii, li se cere să posede o viză de intrare, cu excepția situației în care dețin un permis de ședere valabil menționat la articolul 10 din aceeași directivă. În măsura în care, astfel cum reiese de la articolul 9 alineatul (1) și de la articolul 10 alineatul (1) din Directiva 2004/38, permisul de ședere este un document care confirmă dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni într-un stat membru pentru membrii familiei unui cetățean al Uniunii care nu sunt resortisanți ai unui stat membru, împrejurarea că articolul 5 alineatul (2) menționat mai sus prevede intrarea în statul membru gazdă a unor membri ai familiei unui cetățean al Uniunii care nu au permis de ședere evidențiază faptul că Directiva 2004/38 se poate aplica deopotrivă membrilor de familie care nu locuiau deja în mod legal într-un alt stat membru.
De asemenea, articolul 10 alineatul (2) din Directiva 2004/38, în care se enumeră în mod limitativ documentele care pot fi solicitate în statul membru gazdă resortisanților unor țări terțe, membri ai familiei unui cetățean al Uniunii, pentru a obține eliberarea unui permis de ședere, nu prevede posibilitatea ca statul membru gazdă să solicite documente care să justifice o eventuală ședere legală prealabilă într-un alt stat membru.
În aceste condiții, Directiva 2004/38 trebuie interpretată în sensul că se aplică oricărui resortisant al unei țări terțe, membru al familiei unui cetățean al Uniunii în sensul articolului 2 punctul 2 din această directivă, care însoțește un cetățean al Uniunii sau i se alătură acestuia într-un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este, și îi conferă resortisantului menționat dreptul de intrare și de ședere în acest stat membru, fără a distinge după cum respectivul resortisant al unei țări terțe a locuit sau nu a locuit deja în mod legal într-un alt stat membru.
Această interpretare este susținută de jurisprudența Curții privind actele de drept derivat privind libera circulație a persoanelor, adoptate anterior Directivei 2004/38.
Chiar anterior adoptării Directivei 2004/38, legiuitorul comunitar a recunoscut importanța de a se asigura protecția vieții de familie a resortisanților statelor membre în vederea eliminării obstacolelor la exercitarea libertăților fundamentale garantate prin Tratatul CE (Hotărârea din 11 iulie 2002, Carpenter,
C-60/00, Rec., p. I-6279
, punctul 38, Hotărârea din 25 iulie 2002, MRAX,
C-459/99, Rec., p. I-6591
, punctul 53, Hotărârea din 14 aprilie 2005, Comisia/Spania,
C-157/03, Rec., p. I-2911
, punctul 26, Hotărârea din 31 ianuarie 2006, Comisia/Spania,
C-503/03, Rec., p. I-1097
, punctul 41, Hotărârea din 27 aprilie 2006, Comisia/Germania,
C-441/02, Rec., p. I-3449
, punctul 109, și Hotărârea din 11 decembrie 2007, Eind,
C-291/05, Rep., p. I-10719
, punctul 44).
În acest scop, legiuitorul comunitar a extins foarte mult, în cadrul Regulamentului nr. 1612/68 și în cadrul directivelor privind libera circulație a persoanelor adoptate anterior Directivei 2004/38, aplicarea dreptului comunitar în domeniul intrării și al șederii pe teritoriul statelor membre resortisanților unor țări terțe, soți ai resortisanților unor state membre (a se vedea în acest sens Hotărârea din 31 ianuarie 2006, Comisia/Spania, citată anterior, punctul 41).
Este adevărat că s-a statuat de către Curte, la punctele 50 și 51 din Hotărârea Akrich, citată anterior, că, pentru a putea beneficia de drepturile prevăzute la articolul 10 din Regulamentul nr. 1612/68, resortisantul unei țări terțe, soț al unui cetățean al Uniunii, trebuie să locuiască în mod legal într-un stat membru, în ipoteza în care deplasarea sa are loc către un alt stat membru în care cetățeanul Uniunii emigrează sau a emigrat. Totuși, această concluzie trebuie reconsiderată. Astfel, beneficiul unor asemenea drepturi nu poate să depindă de o ședere legală prealabilă a unui astfel de soț într-un alt stat membru (a se vedea în acest sens Hotărârea MRAX, punctul 59, și Hotărârea din 14 aprilie 2005, Comisia/Spania, punctul 28, citate anterior).
Aceeași interpretare trebuie adoptată
a fortiori
cu privire la Directiva 2004/38, care a modificat Regulamentul nr. 1612/68 și a abrogat directivele anterioare privind libera circulație a persoanelor. Astfel, după cum reiese din considerentul (3) al Directivei 2004/38, aceasta are ca obiect în special „întărir[ea] dreptului la liberă circulație și ședere pentru toți cetățenii Uniunii”, astfel încât cetățenii Uniunii nu pot avea în temeiul acestei directive mai puține drepturi decât în temeiul actelor de drept derivat pe care aceasta le modifică sau le abrogă.
În al doilea rând, interpretarea precedentă a Directivei 2004/38 este conformă repartizării competențelor între statele membre și Comunitate.
Astfel, este cert că, în temeiul articolului 18 alineatul (2) CE, al articolelor 40 CE, 44 CE și 52 CE – pe baza cărora, în special, a fost adoptată Directiva 2004/38 – Comunitatea este competentă să adopte măsurile necesare în vederea desfășurării liberei circulații a cetățenilor Uniunii.
În această privință, astfel cum s-a subliniat deja la punctul 56 din prezenta hotărâre, dacă cetățenilor Uniunii nu li s-ar permite să ducă o viață de familie normală în statul membru gazdă, exercitarea libertăților care le sunt garantate prin tratat ar fi serios împiedicată.
Drept urmare, în cadrul competenței care îi este recunoscută prin articolele din tratat menționate mai sus, legiuitorul comunitar poate reglementa condițiile de intrare și de ședere a membrilor familiei unui cetățean al Uniunii pe teritoriul statelor membre dacă imposibilitatea ca cetățeanul Uniunii să fie însoțit de familia sa sau ca aceasta să i se alăture în statul membru gazdă ar fi de natură să aducă atingere libertății sale de circulație, descurajându-l să își exercite drepturile sale de intrare și de ședere în acest stat membru.
Or, refuzul statului membru gazdă de a acorda dreptul de intrare și de ședere membrilor familiei unui cetățean al Uniunii este de natură să îl descurajeze pe acesta din urmă să se deplaseze sau să rămână în acest stat membru, chiar dacă membrii familiei sale nu locuiesc deja în mod legal pe teritoriul unui alt stat membru.
Rezultă că legiuitorul comunitar este competent să reglementeze, astfel cum a făcut-o prin Directiva 2004/38, intrarea și șederea resortisanților unor țări terțe, membri ai familiei unui cetățean al Uniunii, în statul membru în care acesta din urmă și-a exercitat dreptul la liberă circulație, inclusiv în cazul în care membrii familiei nu locuiau deja în mod legal într-un alt stat membru.
În consecință, trebuie înlăturată analiza efectuată de Minister for Justice, precum și de mai multe dintre guvernele care au prezentat observații, potrivit căreia statele membre ar avea competența exclusivă, sub rezerva titlului IV din a treia parte din tratat, să reglementeze primul acces pe teritoriul comunitar al membrilor familiei unui cetățean al Uniunii care sunt resortisanți ai unor țări terțe.
În rest, a recunoaște statelor membre o competență exclusivă pentru a acorda sau a refuza intrarea și șederea pe teritoriul lor a resortisanților unor țări terțe, membri ai familiei cetățenilor Uniunii, care nu au locuit deja în mod legal într-un alt stat membru ar avea drept efect faptul că libertatea de circulație a cetățenilor Uniunii într-un stat membru a cărui cetățenie nu o dețin ar varia de la un stat membru la altul, în funcție de dispozițiile de drept național în materie de imigrare, anumite state membre autorizând intrarea și șederea membrilor familiei unui cetățean al Uniunii, iar alte state membre refuzându-le.
Un astfel de rezultat ar fi inconciliabil cu obiectivul prevăzut la articolul 3 alineatul (1) litera (c) CE privind o piață internă caracterizată prin eliminarea, între statele membre, a obstacolelor care stau în calea liberei circulații a persoanelor. Instituirea unei piețe interne presupune ca cerințele privind intrarea și șederea unui cetățean al Uniunii într-un stat membru a cărui cetățenie nu o deține să fie aceleași în toate statele membre. Prin urmare, libertatea de circulație a cetățenilor Uniunii trebuie interpretată ca fiind dreptul de a părăsi oricare stat membru și în special statul membru a cărui cetățenie o deține cetățeanul Uniunii, pentru a se stabili, în aceleași condiții, în oricare stat membru, altul decât statul membru a cărui cetățenie o deține cetățeanul Uniunii.
În plus, analiza menționată la punctul 66 din prezenta hotărâre ar conduce la rezultatul paradoxal că un stat membru ar fi ținut, în temeiul Directivei 2003/86/CE a Consiliului din 22 septembrie 2003 privind dreptul la reîntregirea familiei (
JO L 251, p. 12
, Ediție specială, 19/vol. 6, p. 164), să autorizeze intrarea și șederea soțului unui resortisant al unei țări terțe care locuiește în mod legal pe teritoriul său în ipoteza în care acest soț nu locuiește deja în mod legal într-un alt stat membru, dar ar fi liber să refuze intrarea și șederea soțului unui cetățean al Uniunii în aceleași împrejurări.
Prin urmare, Directiva 2004/38 conferă oricărui resortisant al unei țări terțe, membru al familiei unui cetățean al Uniunii în sensul articolului 2 punctul 2 din această directivă, care însoțește sau i se alătură acestui cetățean al Uniunii într-un stat membru, altul decât cel a cărui cetățenie o deține, dreptul de intrare și de ședere în statul membru gazdă, indiferent dacă respectivul resortisant al unei țări terțe a locuit sau nu a locuit deja în mod legal într-un alt stat membru.
Minister for Justice, precum și mai multe dintre guvernele care au prezentat observații arată totuși că, într-un context marcat de o puternică presiune a migrației, este necesar să se controleze imigrarea la frontierele exterioare ale Comunității, ceea ce presupune o examinare individuală a tuturor împrejurărilor în care are loc o primă intrare pe teritoriul comunitar. Or, o interpretare a Directivei 2004/38 prin care se interzice unui stat membru să impună o ședere legală prealabilă într-un alt stat membru ar submina puterea statelor membre de a controla imigrația la frontierele lor externe.
Minister for Justice susține, îndeosebi, că această interpretare ar avea consecințe grave pentru statele membre, antrenând o enormă creștere a numărului de persoane care pot beneficia de un drept de ședere în Comunitate.
În această privință, trebuie să se răspundă, pe de o parte, că nu toți resortisanții unor țări terțe au, în temeiul Directivei 2004/38, dreptul de intrare și de ședere într-un stat membru, ci numai cei care sunt membri ai familiei, în sensul articolului 2 punctul 2 din această directivă, ai unui cetățean al Uniunii care și-a exercitat dreptul la liberă circulație stabilindu-se într-un alt stat membru decât cel a cărui cetățenie o deține.
Pe de altă parte, Directiva 2004/38 nu privează statele membre de orice putere de control asupra intrării pe teritoriul lor a membrilor familiei cetățenilor Uniunii. Astfel, în temeiul titlului VI din directiva menționată, statele membre pot, dacă acest fapt se justifică, să refuze intrarea și șederea pentru motive de ordine publică, siguranță publică sau sănătate publică. Or, un astfel de refuz se întemeiază pe o examinare individuală a cauzei.
În plus, conform articolului 35 din Directiva 2004/38, statele membre pot adopta măsurile necesare pentru a refuza, a anula sau a retrage orice drept conferit prin această directivă, în caz de abuz de drept sau fraudă, precum căsătoriile de conveniență, fiind înțeles că orice măsură de acest fel trebuie să fie proporțională și supusă garanțiilor procedurale prevăzute prin directiva menționată.
Aceleași guverne mai susțin că interpretarea menționată a Directivei 2004/38 ar conduce la o discriminare pozitivă neîntemeiată, în măsura în care resortisanții statului membru gazdă care nu și-au exercitat niciodată dreptul la liberă circulație nu ar avea, în temeiul dreptului comunitar, dreptul de intrare și de ședere pentru membrii familiei lor, resortisanți ai unor țări terțe.
În această privință, rezultă dintr-o jurisprudență constantă că normele tratatului care reglementează libera circulație a persoanelor și actele adoptate în executarea acestora nu pot fi aplicate unor activități care nu prezintă niciun element de legătură cu vreuna dintre situațiile prevăzute de dreptul comunitar și în care totalitatea elementelor relevante se limitează la interiorul unui singur stat membru (Hotărârea din 1 aprilie 2008, Gouvernement de la Communauté française și Gouvernement wallon,
C-212/06, Rep., p. I-1683
, punctul 33).
Prin urmare, eventuala diferență de tratament între acești cetățeni ai Uniunii și cei care și-au exercitat dreptul la liberă circulație, în privința intrării și a șederii membrilor familiei lor, nu face parte din domeniul de aplicare al dreptului comunitar.
Pe de altă parte, trebuie amintit că toate statele membre sunt părți la Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, prin care se consacră, la articolul 8, dreptul la respectarea vieții private și de familie.
Trebuie, așadar, să se răspundă la prima întrebare că Directiva 2004/38 se opune reglementării unui stat membru prin care se impune resortisantului unei țări terțe, soț al unui cetățean al Uniunii care locuiește în acest stat membru a cărui cetățenie nu o deține, ca, pentru a beneficia de dispozițiile acestei directive, să fi locuit în mod legal într-un alt stat membru înainte de intrarea sa în statul membru gazdă.
Cu privire la a doua întrebare
Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă soțul unui cetățean al Uniunii care și-a exercitat dreptul la liberă circulație stabilindu-se într-un stat membru, a cărui cetățenie nu o deține, însoțește sau se alătură acestui cetățean, în sensul articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38, și, prin urmare, beneficiază de dispozițiile acestei directive, independent de locul și de data căsătoriei, precum și de împrejurările în care a intrat în statul membru gazdă.
Cu titlu preliminar, trebuie să se amintească faptul că, astfel cum rezultă din considerentele (1), (4) și (11), Directiva 2004/38 urmărește să faciliteze exercitarea dreptului fundamental și individual la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre care este conferit în mod direct cetățenilor Uniunii prin tratat.
Pe de altă parte, astfel cum se subliniază în considerentul (5) al Directivei 2004/38, pentru a se putea exercita în condiții obiective de demnitate, dreptul tuturor cetățenilor Uniunii la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre ar trebui să fie acordat și membrilor familiilor acestora, indiferent de cetățenie.
Ținând seama de contextul și de obiectivul urmărit prin Directiva 2004/38, dispozițiile acesteia nu pot fi interpretate restrictiv și nu trebuie, în orice caz, să fie lipsite de efect util (a se vedea în acest sens Hotărârea Eind, citată anterior, punctul 43).
Articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38 prevede că această directivă se aplică oricărui cetățean al Uniunii care se deplasează sau își are reședința într-un stat membru, altul decât cel al cărui resortisant este, precum și membrilor familiei sale, conform definiției de la articolul 2 punctul 2, care îl însoțesc sau i se alătură.
Articolele 6 și 7 din Directiva 2004/38, privind dreptul de ședere pentru o perioadă de cel mult trei luni și, respectiv, dreptul de ședere pentru o perioadă mai mare de trei luni, impun de asemenea ca, pentru a beneficia de un drept de ședere, membrii familiei unui cetățean al Uniunii care nu au cetățenia unui stat membru „să însoțească” sau „să se alăture” acestuia din urmă în statul membru gazdă.
În primul rând, niciuna dintre aceste dispoziții nu impune ca cetățeanul Uniunii să fi întemeiat deja o familie în momentul în care se deplasează în statul membru gazdă, pentru ca membrii familiei sale, resortisanți ai unor țări terțe, să poată beneficia de drepturile instituite prin directiva menționată.
Prevăzând că membrii familiei cetățeanului Uniunii se pot alătura acestuia în statul membru gazdă, legiuitorul comunitar a admis, dimpotrivă, posibilitatea ca acest cetățean al Uniunii să nu întemeieze o familie decât după ce și-a exercitat dreptul la liberă circulație.
O astfel de interpretare este conformă finalității Directivei 2004/38, prin care se urmărește să se faciliteze exercitarea dreptului fundamental de ședere a cetățenilor Uniunii într-un stat membru, altul decât cel a cărui cetățenie o dețin. Astfel, în ipoteza în care un cetățean al Uniunii întemeiază o familie după ce s-a stabilit în statul membru gazdă, refuzul acestui stat membru de a autoriza membrii familiei sale, resortisanți ai unor țări terțe, să i se alăture ar fi de natură să îl descurajeze să continue să locuiască în statul respectiv și să îl încurajeze să părăsească acest stat pentru a putea duce o viață de familie într-un alt stat membru sau într-o țară terță.
În consecință, este necesar să se constate că resortisanții unor țări terțe, membri ai familiei unui cetățean al Uniunii, ar avea în temeiul Directivei 2004/38 dreptul de a se alătura acestui cetățean al Uniunii în statul membru gazdă, indiferent dacă acesta din urmă s-a stabilit în respectivul stat înainte sau după ce a întemeiat o familie.
În al doilea rând, trebuie să se stabilească dacă, în ipoteza în care resortisantul unei țări terțe a intrat într-un stat membru înainte de a deveni membru al familiei unui cetățean al Uniunii care locuiește în acest stat membru, respectivul resortisant însoțește sau se alătură acestui cetățean al Uniunii, în sensul articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38.
Nu are importanță dacă resortisanții unor țări terțe, membri ai familiei unui cetățean al Uniunii, au intrat în statul membru gazdă înainte sau după ce au devenit membri ai familiei acestui cetățean al Uniunii. În aceste condiții, refuzul statului membru gazdă de a le acorda un drept de ședere este de asemenea de natură să descurajeze respectivul cetățean al Uniunii să continue să locuiască în acest stat membru.
În consecință, prin prisma necesității de a nu interpreta dispozițiile Directivei 2004/38 în mod restrictiv și de a nu le priva de efectul util, termenii „membrii familiei [unui cetățean al Uniunii] care îl însoțesc”, prevăzuți la articolul 3 alineatul (1) din directiva menționată, trebuie interpretați ca vizând în același timp membrii familiei unui cetățean al Uniunii care au intrat împreună cu acesta din urmă în statul membru gazdă și cei care locuiesc cu el în respectivul stat membru, fără ca, în acest al doilea caz, să fie necesar să se facă distincția după cum resortisanții unor țări terțe au intrat în respectivul stat membru înainte sau după cetățeanul Uniunii ori înainte sau după ce au devenit membri ai familiei acestuia.
Aplicarea Directivei 2004/38 numai membrilor familiei unui cetățean al Uniunii care „însoțesc” sau „se alătură” acestuia din urmă echivalează astfel cu limitarea dreptului de intrare și de ședere al membrilor familiei unui cetățean al Uniunii în statul membru în care acesta locuiește.
Din momentul în care resortisantul unei țări terțe, membru al familiei unui cetățean al Uniunii, are, în temeiul Directivei 2004/38, dreptul de intrare și de ședere în statul membru gazdă, acest stat nu poate să restrângă respectivul drept decât cu respectarea articolelor 27 și 35 din directiva menționată.
Respectarea articolului 27 menționat mai sus se impune în special în cazul în care statul membru dorește să sancționeze resortisantul unei țări terțe pentru că a intrat și/sau a locuit pe teritoriul său cu încălcarea normelor naționale în materie de imigrare, înainte de a deveni membru al familiei unui cetățean al Uniunii.
Cu toate acestea, chiar dacă conduita persoanei în cauză nu justifică adoptarea de măsuri de ordine publică sau de siguranță publică, în sensul articolului 27 din Directiva 2004/38, statul membru rămâne competent să adopte împotriva acesteia alte sancțiuni care nu aduc atingere libertății de circulație și de ședere, precum o amendă, cu condiția ca acestea să fie proporționale (a se vedea în acest sens Hotărârea MRAX, citată anterior, punctul 77 și jurisprudența citată).
În al treilea rând, nici articolul 3 alineatul (1), nici o altă dispoziție din Directiva 2004/38 nu cuprinde cerințe în ceea ce privește locul unde s-a încheiat căsătoria cetățeanului Uniunii cu resortisantul unei țări terțe.
Este necesar, așadar, să se răspundă la a doua întrebare că articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că resortisantul unei țări terțe, soț al unui cetățean al Uniunii care locuiește într-un stat membru a cărui cetățenie nu o deține, care însoțește sau se alătură acestui cetățean al Uniunii, beneficiază de dispozițiile directivei menționate, oricare ar fi locul și data căsătoriei lor, precum și oricare ar fi modul în care acest resortisant al unei țări terțe a intrat în statul membru gazdă.
Cu privire la a treia întrebare
Având în vedere răspunsul dat la a doua întrebare, nu este necesar să se răspundă la a treia întrebare.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere, este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.

Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:

1)
Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului (CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE și 93/96/CEE se opune reglementării unui stat membru prin care se impune resortisantului unei țări terțe, soț al unui cetățean al Uniunii care locuiește în acest stat membru a cărui cetățenie nu o deține, ca, pentru a beneficia de dispozițiile acestei directive, să fi locuit în mod legal într-un alt stat membru înainte de intrarea sa în statul membru gazdă.

2)
Articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38 trebuie interpretat în sensul că resortisantul unei țări terțe, soț al unui cetățean al Uniunii care locuiește într-un stat membru a cărui cetățenie nu o deține, care însoțește sau se alătură acestui cetățean al Uniunii, beneficiază de dispozițiile directivei menționate, oricare ar fi locul și data căsătoriei lor, precum și oricare ar fi modul în care acest resortisant al unei țări terțe a intrat în statul membru gazdă.

Semnături
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.