CELEX: 61993TJ0442
Statstøtte
formaliteten
nullitet
tidligere bekendelse af en generel støtteordning
klageres rettigheder

Sagens faktiske omstaendigheder
1 Sagsoegerne er en sammenslutning af virksomheder samt seks virksomheder, der fremstiller stivelse. Association des amidonneries de céréales de la CEE (sammenslutningen af stivelsesproducenter inden for EOEF, herefter benaevnt "AAC") har som medlemmer alle producenter af stivelse og stivelsesbindere inden for Faellesskabet, herunder de oevrige sagsoegere. Levantina Agrícola Industrial SA (herefter benaevnt "LAISA") fremstiller majsstivelse, glukosesirup, sirupper med hoejt maltoseindhold, isoglukose og dextrose. Società piemontese amidi e derivati SpA (herefter benaevnt "SPAD") fremstiller majsstivelse, glukosesirup, sirupper med hoejt maltoseindhold, isoglukose og dextrose. Pfeifer & Langen fremstiller hvedestivelse og glukosesirup. Ogilvie Aquitaine SA fremstiller hvedestivelse. Cargill BV fremstiller majsstivelse, hvedestivelse, glukosesirup og sirupper med hoejt maltoseindhold. Latenstein Zetmeel BV fremstiller hvedestivelse.
2 Ved beslutning 88/318/EOEF af 2. marts 1988 om lov nr. 64 af 1. marts 1986 om reglerne for ekstraordinaer stoette til Mezzogiorno (EFT L 143, s. 37, herefter benaevnt "beslutning 88/318") godkendte Kommissionen generelt en italiensk statsstoetteordning for Mezzogiorno. Godkendelsen var dog betinget af, at regeringen overholder de faellesskabsretlige bestemmelser og underretter Kommissionen om visse stoetteprojekter, der henhoerer under de italienske regioners kompetence. Kommissionen havde tidligere, nemlig ved beslutning af 30. april 1987, godkendt anvendelsen af lov nr. 64 af 1. marts 1986 (herefter benaevnt "lov nr. 64/86") i de fleste af Mezzogiorno' s regioner.
3 Ved skrivelse af 3. august 1990 fremsendte AAC til Kommissionen en klage over et stoetteprogram for Italgrani SpA (herefter benaevnt "Italgrani"), som de italienske myndigheder havde godkendt den 12. april 1990. Allerede ved skrivelse af 17. juli 1990 havde en virksomhed inden for levnedsmiddelindustrien, Casillo Grani Snc (herefter benaevnt "Casillo Grani"), anmodet Kommissionen om at tage stilling til den paagaeldende stoette, jf. EOEF-traktatens artikel 175. Paa begaering af Kommissionen fremsendte de italienske myndigheder naermere oplysninger om den paataenkte stoette, herunder beslutningen af 12. april 1990 om det omhandlede investeringsprogram, truffet af Comitato Interministeriale per il coordinamento della Politica Industriale (et tvaerministerielt udvalg til samordning af industripolitikken, herefter benaevnt "CIPI").
4 Ifoelge de modtagne oplysninger vedroerte den paagaeldende stoette en "programkontrakt" mellem Italgrani og Ministeriet for Saerlig Bistand til Syditalien, jf. lov nr. 64/86. I henhold til kontrakten forpligtede Italgrani sig til at foretage investeringer i Mezzogiorno for et samlet beloeb paa 964,5 mia. LIT, fordelt som foelger (i mia. LIT):
a) Teknologiske industriinvesteringer669,5
b) Forskningscentre140,0
c) Forskningsprojekter115,0
d) Uddannelse af personale40,0
5 Den paataenkte stoette androg i alt 522,1 mia. LIT, hvoraf 297 mia. LIT var afsat til de teknologiske industriinvesteringer, 97,1 mia. LIT til forskningscentrene, 92 mia. LIT til forskningsprojekterne og 36 mia. LIT til uddannelse af personalet.
6 Da der inden for de beroerte sektorer er en betydelig samhandel inden for Faellesskabet, fandt Kommissionen, at de paagaeldende foranstaltninger udgjorde statsstoette i henhold til EOEF-traktatens artikel 92, stk. 1, og ud fra de i sagen foreliggende oplysninger var den af den opfattelse, at de naeppe kunne falde ind under undtagelserne i artikel 92, stk. 3, og navnlig ikke i bestemmelserne i lov nr. 64/86, jf. de i artikel 9 i beslutning 88/318 fastsatte betingelser. Kommissionen indledte derfor proceduren efter EOEF-traktatens artikel 93, stk. 2, med hensyn til de stoettebeloeb, der var bestemt til:
° opfoerelse af en stivelsesfabrik og af anlaeg, hvor der direkte eller indirekte skulle fremstilles isoglukose
° produktion af vegetabilske froeolier
° fremstilling af semulje og mel
° investeringer i stivelsessektoren.
Endvidere fandt Kommissionen, at der var tvivl med hensyn til, om reglerne om de maksimale vaerdier for stoetteintensiteten var blevet overholdt.
7 Ved skrivelse af 23. november 1990 meddelte Kommissionen den italienske regering, at den havde besluttet at indlede proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, og anmodede som led i proceduren regeringen om at fremkomme med sine bemaerkninger. De oevrige medlemsstater og beroerte tredjemaend blev underrettet ved offentliggoerelsen af en meddelelse i De Europaeiske Faellesskabers Tidende (EFT 1990 C 315, s. 7, berigtiget i EFT 1991 C 11, s. 32, herefter benaevnt "meddelelse til de beroerte"). Otte sammenslutninger, herunder den italienske sammenslutning Assochimica, som SPAD er medlem af, samt to virksomheder, herunder Italgrani, fremsatte bemaerkninger, og disse blev meddelt de italienske myndigheder den 8. april 1991.
8 Den italienske regering og Italgrani anlagde sag ved Domstolen med paastand om annullation af Kommissionens beslutning, meddelt den italienske regering ved ovennaevnte skrivelse af 23. november 1990, om indledning af proceduren i traktatens artikel 93, stk. 2. Italgrani har senere haevet sagen (sag C-100/91), mens Domstolen ved dom af 5. oktober 1994 (sag C-47/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4635) annullerede afsnit I.3 og I.4 i beslutningen, dog ikke i det omfang afsnittene angaar stoette til opbygning af lagre af landbrugsprodukter. I henhold til de naevnte afsnit blev der givet paalaeg om at suspendere stoetteudbetalingen, og opmaerksomheden henledtes paa, at stoette, som maatte vaere udbetalt i strid med paalaegget, ville kunne kraeves tilbagebetalt af stoettemodtagerne, og at faellesskabsudgifter, der beroeres af stoetten, eventuelt ikke ville kunne finansieres af EUGFL.
9 Paa grundlag af de oplysninger, de italienske myndigheder var fremkommet med som led i proceduren, fandt Kommissionen, at stoetten til forskning, uddannelse og til produktion af froeolier var forenelig med faellesmarkedet, idet de var i overensstemmelse med de betingelser, der var fastsat i beslutning 88/318.
10 Ved skrivelser af 23. og 24. juli 1991 foretog de italienske myndigheder vaesentlige aendringer af det oprindeligt fastsatte investeringsprogram og de dermed forbundne stoetteforanstaltninger.
11 Ved det nye program aendredes det oprindelige stoetteprojekt saaledes:
° Stoetten til opfoerelse af en stivelsesfabrik samt til produktion af semulje og mel bortfaldt.
° Stoetten til oprettelse af industrielle svinebrug bortfaldt.
° Stoetten til finansiering af lagre af produkter henhoerende under traktatens bilag II bortfaldt.
° Den aarlige produktionskapacitet for stivelse blev nedsat fra 357 000 tons til ca. 150 000 tons.
° Investeringerne og stoetten til den sukkerkemiske industri (glukosefabrik) blev foroeget, og produktionen af isoglukose ophoerte.
° Investeringerne og stoetten inden for omraaderne fermentering og citronsyre blev foroeget.
° Stoetten til forskningsprojekter blev foroeget.
12 Efter ovennaevnte aendringer androg investeringerne i alt 815 mia. LIT, fordelt saaledes (i mia. LIT):
a) Teknologiske industriinvesteringer510
b) Forskningscentre140
c) Forskningsprojekter125
d) Uddannelse af personalet40
Den paataenkte stoette beloeb sig til i alt 461 mia. LIT, herunder 228,17 mia. LIT til teknologiske industriinvesteringer, 96,83 mia. LIT til forskningscentre, 100 mia. LIT til forskningsprojekter og 36 mia. LIT til uddannelse af personalet.
13 De vigtigste produkter, som Italgrani paataenkte at fremstille, var foelgende (i tons):
Maltose23 400
Sirupper med hoejt maltoseindhold36 000
Fruktosesirupper18 000
Krystallinsk fruktose16 200
Manitol14 400
Sorbitol27 000
Andre hydrogenerede glukoser18 000
Glukoser og dextroser a.b.v.9 000
Glukose til finkemikalier9 000
Gaer16 500
Citronsyre18 000
Vegetabilske proteiner
° strukturerede proteiner112 750
° lecitin2 610
° sojaolie49 590
14 Paa grundlag af de foretagne aendringer fandt Kommissionen, at stoetteintensiteten svarede til de lofter, der navnlig var fastsat i lov nr. 64/86. Kommissionen indroemmede dog, at man ikke maa se bort fra forbindelsen mellem stivelse og produkter, der omfattes af den paagaeldende stoette, for saa vidt disse produkter er afledt og/eller forarbejdet af stivelse. De enkelte stoettebeloeb kunne derfor kun ydes paa visse betingelser.
15 Ved afslutningen af proceduren vedtog Kommissionen beslutning 91/474/EOEF af 16. august 1991 om den italienske statsstoette til selskabet Italgrani med henblik paa opfoerelse af et agro-food-kompleks i Mezzogiorno (EFT L 254, s. 14, herefter benaevnt "beslutningen"), hvis konklusion lyder saaledes:
"Artikel 1
1. Den stoette til et samlet beloeb af 461 mia. LIT, som den italienske stat yder selskabet Italgrani til gennemfoerelsen af det i CIPI' s deliberazione (beslutning) af 12. april 1990 omhandlede investeringsprogram, der successivt blev aendret ved skrivelse af 23. og 24. juli 1991, er forenelig med faellesmarkedet og kan komme ind under de interventioner, der er fastsat i lov nr. 64/86 af 1. marts 1986 (stoette til Mezzogiorno).
2. Ovennaevnte stoette til et samlet beloeb af 461 mia. LIT maa dog kun ydes, saafremt selskabet Italgrani gennemfoerer investeringsprogrammet under overholdelse af foelgende betingelser:
° De produkter, der forarbejdes eller afledes af stivelse, maa udelukkende fremstilles af stivelse af EF-oprindelse.
° Italgrani' s stivelsesproduktion i forbindelse med programmet, hvis aarlige paataenkte kapacitet andrager ca. 150 000 tons, begraenses strengt til den maengde, der er noedvendig for at daekke selskabets behov i forbindelse med dets egen produktion af produkter, der er afledt og/eller forarbejdet af stivelse; stivelsesproduktionen skal saaledes udvikle sig i takt med behovet for afledte og/eller forarbejdede produkter og maa ikke overstige dette behov.
° Italgrani maa aldrig markedsfoere stivelse, der er fremstillet i forbindelse med programmet (i Italien, EF eller tredjelande).
Artikel 2
(udelades)
Artikel 3
(udelades)
Artikel 4
(udelades)."
Retsforhandlinger
16 Ved staevning indleveret til Domstolens Justitskontor den 27. november 1991 har sagsoegerne herefter anlagt naervaerende sag. Kommissionens beslutning er ogsaa sagsgenstand i et annullationssoegsmaal anlagt af ASPEC (Association of Sorbitol producers within the EC, herefter benaevnt "ASPEC") og en raekke virksomheder, som fremstiller produkter afledt af stivelse, samt af Casillo Grani (sagerne 435/93 og T-443/93).
17 Ved kendelse afsagt den 1. oktober 1992 har Domstolens praesident tilladt Den Franske Republik at indtraede i sagen til stoette for sagsoegernes paastande. Ved kendelser afsagt den 8. februar 1993 har Domstolens praesident tilladt Casillo Grani og Italgrani at indtraede i sagen til stoette for henholdsvis sagsoegernes og Kommissionens paastande.
18 Ved kendelse af 27. september 1993 henviste Domstolen sagen til Retten i medfoer af artikel 4 i Raadets afgoerelse 93/350/Euratom, EKSF, EOEF af 8. juni 1993 om aendring af afgoerelse 88/591/EKSF, EOEF, Euratom om oprettelse af De Europaeiske Faellesskabers Ret i Foerste Instans (EFT L 144, s. 21). Retten har henvist sagen til Anden Udvidede Afdeling.
19 Den skriftlige forhandling har delvis fundet sted for Domstolen og er afsluttet med, at sagsoegerne den 3. december 1993 fremsatte bemaerkninger til Casillo Grani' s og Italgrani' s indlaeg.
20 Paa grundlag af den refererende dommers rapport har Retten (Anden Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgaaende bevisoptagelse. Retten har dog anmodet Kommissionen om at fremlaegge visse dokumenter vedroerende vedtagelsen af beslutningen og anmodet parterne om at fremkomme med bemaerkninger til, hvilke foelger Domstolens dom af 15. juni 1994 (sag C-137/92 P, BASF m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 2555, den saakaldte "PVC-dom") har for naervaerende sag.
21 Ved kendelse af 28. september 1994 har formanden for Anden Udvidede Afdeling besluttet at forene sagen med sag T-435/93 og T-443/93 med henblik paa den mundtlige forhandling.
22 Efter fastsaettelsen af datoen for den mundtlige forhandling har en af advokaterne for intervenienten Casillo Grani ved skrivelse indleveret til Rettens Justitskontor den 3. oktober 1994 meddelt Retten, at selskabet er erklaeret konkurs. Ved telefax indgaaet til Rettens Justitskontor den 2. november 1994 har advokaten fremsendt en kopi af en afgoerelse truffet af skiftedommeren, hvorefter kurator i konkursboet med henblik paa retsforhandlingerne for Retten paalaegges at vaelge adresse hos advokaterne Siragusa og Scassellati-Sforzolini.
23 Parterne og intervenienten Italgrani har afgivet mundtlige indlaeg og besvaret mundtlige spoergsmaal fra Retten i retsmoedet den 9. november 1994. Ved afslutningen af retsmoedet anmodede Retten Kommissionen om at fremlaegge det telex af 14. november 1986 til den italienske regering, som er omtalt i praemis 22 i dommen i sagen Italien mod Kommissionen. Efter at Kommissionen har fremlagt det naevnte telex, har Retten anmodet parterne om at fremkomme med bemaerkninger til dets betydning for naervaerende sag.
Parternes paastande
24 Sagsoegerne har nedlagt foelgende paastande:
° Beslutningen annulleres.
° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
25 I replikken har sagsoegerne endvidere nedlagt foelgende paastand:
° Det fastslaas, at den anfaegtede beslutning er en nullitet.
26 Kommissionen har nedlagt foelgende paastande:
° Soegsmaalet afvises; subsidiaert frifindes Kommissionen.
° Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger.
27 Den Franske Republik har nedlagt foelgende paastande:
° Beslutningen annulleres.
° Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
28 Intervenienten Casillo Grani har nedlagt foelgende paastande:
° Det fastslaas, at den omtvistede beslutning er en nullitet.
° Subsidiaert annulleres den anfaegtede beslutning, og beslutning 88/318 erklaeres uanvendelig i den foreliggende sag.
° Kommissionen tilpligtes at betale Casillo Grani' s omkostninger.
29 Intervenienten Italgrani har nedlagt foelgende paastande:
° Afvisning eller frifindelse.
° Sagsoegerne tilpligtes at betale sagens omkostninger, herunder intervenientens.
Casillo Grani' s intervention
30 Det bemaerkes, at det fremgaar af sagen, at Casillo Grani kun har haft en retlig interesse i tvistens afgoerelse, for saa vidt som selskabet konkurrerede med det stoettemodtagende selskab. Efter at Casillo Grani er erklaeret konkurs, hvilket selskabets advokat meddelte Retten den 2. november 1994, kan Retten kun konstatere, at en saadan retlig interesse ikke laengere bestaar. Ifoelge de oplysninger, intervenienten Italgrani, der staar som modtager af den omtvistede stoette, er fremkommet med under den mundtlige forhandling, er stoetten i oevrigt ikke blevet udbetalt. Beslutningen har derfor heller ikke kunnet beroere Casillo Grani' s konkurrencemaessige stilling, inden selskabet blev erklaeret konkurs.
31 Det er herefter ufornoedent at traeffe afgoerelse med hensyn til Casillo Grani' s paastande og argumenter.
Formaliteten
Sammenfatning af parternes argumentation
32 Uden at nedlaegge en egentlig afvisningspaastand har Kommissionen bestridt, at soegsmaalet kan fremmes til realitetsbehandling. Med henvisning til Domstolens dom af 28. januar 1986 (sag 169/84, Cofaz m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 391) har Kommissionen anfoert, at for saa vidt angaar statsstoette kan kun de virksomheder, der har spillet en vis rolle under den administrative procedure, og hvis stilling paa markedet i vaesentligt omfang paavirkes af de stoetteforanstaltninger, den anfaegtede beslutning vedroerer, antages at vaere beroert umiddelbart og individuelt, jf. EOEF-traktatens artikel 173, stk. 2 (nu EF-traktatens artikel 173, stk. 4).
33 For saa vidt angaar den foerste betingelse har Kommissionen erkendt, at sagsoegerne dels direkte, dels indirekte har spillet en vis rolle under proceduren. AAC er imidlertid kun fremkommet med bemaerkninger til den stoette, som vedroerer produktionen af stivelse, og som nu er bortfaldet. Ingen af sagsoegerne kan derfor med henvisning til AAC' s bemaerkninger komme til at opfylde betingelsen.
34 Med hensyn til den anden betingelse har Kommissionen paapeget, at virksomhederne Pfeifer & Langen og Latenstein Zetmeel kun fremstiller hvedestivelse, hvilken produktion ikke subventioneres, og at beslutningen derfor ikke beroerer dem umiddelbart og individuelt. For saa vidt angaar de oevrige sagsoegere har Kommissionen bemaerket, at en del af deres produktion konkurrerer med den subventionerede produktion. Efter Kommissionens opfattelse har de imidlertid ikke i tilstraekkelig grad angivet grundene til, at beslutningen maa antages at kraenke deres retmaessige interesser derved, at den i vaesentlig grad paavirker deres stilling paa markedet. De har i hvert fald ikke fremfoert relevante omstaendigheder paa det punkt.
35 For saa vidt naermere angaar AAC har Kommissionen bemaerket, at Domstolen allerede i dom af 14. december 1962 (forenede sager 16/62 og 17/62, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes m.fl. mod Raadet, Sml. 1954-1964, s. 359, org. ref.: Rec. s. 901) praeciserede, at "princippet om, at en organisation i sin egenskab af repraesentant for en gruppe erhvervsdrivende skulle vaere individuelt beroert af en retsakt, som paavirker denne gruppes generelle interesse, kan ... ikke accepteres". Ganske vist anerkendte Domstolen i dom af 2. februar 1988 (forenede sager 67/85, 68/85 og 70/85, Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 219), at et organ, som varetager interesserne for en gruppe producenter, var umiddelbart og individuelt beroert af en beslutning, hvorved Kommissionen havde taget stilling til spoergsmaalet om forenelighed, men Domstolen lagde herved vaegt paa tre forhold: 1) Organets forhold var blevet paavirket, idet det deltog i forhandlingerne om den beroerte tarifordning, 2) det havde deltaget aktivt i proceduren, og 3) det havde vaeret forpligtet til at indlede nye tarifforhandlinger og indgaa en ny aftale.
36 Kommissionen har gentaget, at AAC' s bemaerkninger kun vedroerer stoetten til stivelsesproduktionen, hvilken stoette i sidste instans bortfaldt. Endvidere har sammenslutningen AAC ikke godtgjort, at dens forhold paavirkes paa samme maade som forholdene for den sammenslutning, der var part i sagen Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen. Kommissionens beslutning beroerer saaledes ikke AAC individuelt.
37 Intervenienten Italgrani har i det vaesentlige tilsluttet sig Kommissionens argumentation. Italgrani har tilfoejet, at andre sagsoegere end AAC ikke kan paaberaabe sig AAC' s bemaerkninger, idet AAC ikke har deltaget i proceduren paa de paagaeldende virksomheders vegne og heller ikke for at varetage deres saerlige interesser.
38 Sagsoegerne har anfoert, at de har spillet en afgoerende rolle under den administrative procedure derved, at AAC indgav en klage og, efter offentliggoerelsen af meddelelsen til de beroerte, fremkom med yderligere bemaerkninger til det omtvistede stoetteprojekt. Sagsoegerne har herved paapeget, at sammenslutningen AAC har optraadt som mandatar for sine medlemmer, hvis interesser den ifoelge vedtaegterne skal varetage.
39 Sagsoegerne har endvidere anfoert, at Italgrani konkurrerer direkte med dem paa et marked, der er staerkt praeget af overkapacitet. Paa baggrund af, at den forventede nye kapacitet med hensyn til produktion af stivelsesprodukter (ca. 360 000 tons pr. aar) udgoer mere end den samlede nuvaerende produktion af de paagaeldende produkter i Italien (paa ca. 338 000 tons pr. aar), og af, at AAC' s to italienske medlemmer, nemlig Cerestar Italia SpA (herefter benaevnt "Cerestar") og SPAD fremstiller henholdsvis 209 000 og 167 000 tons stivelsesbindere, kan man uden videre forestille sig, hvilken betydning stoetten vil faa i Italien. Paa faellesskabsplan medfoerer det aendrede projekt saaledes en forhoejelse af produktionen af stivelsesbindere med ca. 7%. Paa et marked, der er praeget af en voldsom overkapacitet og en stagnerende efterspoergsel, vil den omtvistede stoette medfoere en maerkbar forvridning af det faelles marked inden for stivelsessektoren og navnlig i hoej grad skade de sagsoegende virksomheders forhold.
40 Ifoelge sagsoegerne er foelgerne for stivelsesindustrien som helhed ikke mindst alvorlige, fordi markedet for stivelsesbindere er praeget af, at der paa udbudssiden er fuld substituerbarhed. Efterspoergslen er ikke saerlig elastisk, hvorfor en foroegelse af produktionskapaciteten vil medfoere et voldsomt prisfald.
41 For saa vidt angaar AAC har sagsoegerne anfoert, at ogsaa sammenslutninger af virksomheder kan anlaegge annullationssoegsmaal, ikke mindst i et tilfaelde som det foreliggende, hvor AAC ifoelge sagsoegerne som medlemmer har alle virksomheder inden for den beroerte sektor. AAC er ikke kun fremkommet med bemaerkninger vedroerende stoetten til stivelse, men vedroerende alle stivelsesbindere, hvilket begreb omfatter saavel stivelse som produkter af stivelse. I sine bemaerkninger til Italgrani' s og Casillo Grani' s indlaeg har sagsoegerne tilfoejet, at det var AAC, som Kommissionen forhandlede med, da den nye ordning vedroerende stivelse blev indfoert i 1986, og at det fortsat er AAC, som Kommissionen forhandler med vedroerende alle faellesskabsretlige bestemmelser, der beroerer stivelsesindustriens interesser. AAC har saaledes indtaget en stilling svarende til den, som de sammenslutninger indtog, der var parter i den sag, hvor Domstolen afsagde dom den 24. marts 1993 (sag C-313/90, CIRFS m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 1125) og i sagen Van der Kooy m.fl. mod Kommissionen.
42 Sagsoegerne har endelig anfoert, at naar Kommissionen ikke har givet konkurrerende virksomheder lejlighed til at fremkomme med deres bemaerkninger og deltage i proceduren, kan de alligevel anlaegge sag til proevelse af beslutningen om godkendelse af en stoette (jf. Domstolens dom af 19.5.1993, sag C-198/91, Cook mod Kommissionen, Sml. I, s. 2487, og af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203). Da Kommissionen ikke har givet sagsoegerne mulighed for at fremkomme med bemaerkninger til det endelige program, maa forholdet alt andet lige vaere det samme i den foreliggende sag.
43 Den Franske Republik er ikke fremkommet med bemaerkninger til formalitetsspoergsmaalet.
Rettens bemaerkninger
44 Indledningsvis bemaerkes, at i henhold til EF-traktatens artikel 173, stk. 4, kan enhver fysisk eller juridisk person indbringe klage over beslutninger, der retter sig til ham, samt over beslutninger, som, skoent de er udfaerdiget i form af en forordning eller en beslutning rettet til en anden person, dog beroerer ham umiddelbart og individuelt. Spoergsmaalet om, hvorvidt sagen kan fremmes til paakendelse i realiteten, afhaenger saaledes af, om den anfaegtede beslutning, som er rettet til den italienske regering og afslutter den procedure, der blev indledt i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, beroerer sagsoegerne umiddelbart og individuelt.
45 For saa vidt angaar spoergsmaalet, om den anfaegtede beslutning beroerer sagsoegerne umiddelbart, kan beslutningen som anfoert af Italgrani ikke beroere sagsoegernes interesser, medmindre CIPI traeffer gennemfoerelsesforanstaltninger paa nationalt plan. Da CIPI allerede ved beslutningen af 12. april 1990 havde godkendt det oprindeligt fastsatte investeringsprogram og den dermed forbundne stoette, og de italienske myndigheder efterfoelgende selv har forelagt de foretagne aendringer, er muligheden for, at de italienske myndigheder beslutter ikke at yde den stoette, Kommissionens beslutning har bemyndiget dem til, rent teoretisk, eftersom der ikke er tvivl om de italienske myndigheders vilje til at handle.
46 Det maa saaledes fastslaas, at den omtvistede beslutning beroerer sagsoegerne umiddelbart (se i samme retning dom af 17.1.1985, sag 11/82, Piraiki-Patraiki m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 207). Det skal tilfoejes, at det fremgaar af sagen, at CIPI ved beslutning af 8. oktober 1991 godkendte det aendrede program. Selv om Italgrani endnu ikke har faaet udbetalt den omtvistede stoette, oplyste selskabet under den mundtlige forhandling, at dette skyldes de italienske myndigheders beslutning om at afvente udfaldet af naervaerende sag.
47 Med hensyn til spoergsmaalet, om den omtvistede beslutning beroerer sagsoegerne individuelt, bemaerkes, at efter fast retspraksis vil andre personer end en beslutnings adressater kun kunne paastaa, at de beroeres individuelt, jf. traktatens artikel 173, saafremt beslutningen rammer dem paa grund af visse egenskaber, som er saerlige for dem, eller paa grund af en faktisk situation, der adskiller dem fra alle andre og derfor individualiserer dem paa lignende maade som adressaten (jf. Domstolens dom af 15.7.1963, sag 25/62, Plaumann mod Kommissionen, Sml. 1954-1964, s. 411, org. ref.: Rec. s. 197, og af 18.5.1994, sag C-309/89, Codorníu mod Raadet, Sml. I, s. 1853, praemis 20).
48 For saa vidt angaar Kommissionens beslutninger, hvorved en procedure, der er indledt i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, afsluttes, har Domstolen ved bedoemmelsen af, om en saadan beslutning beroerer en virksomhed i den i traktatens artikel 173 forudsatte betydning, bl.a. lagt vaegt paa, om virksomheden var en af initiativtagerne til den klage, der gav anledning til ivaerksaettelsen af undersoegelsen, om virksomheden blev hoert under denne, og om dens redegoerelser i vidt omfang var afgoerende for forloebet af undersoegelsen, idet det dog er en betingelse, at deres stilling paa markedet i vaesentligt omfang paavirkes af den stoetteforanstaltning, den anfaegtede beslutning drejer sig om (jf. dommen i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen).
49 Dommen i sagen Cofaz m.fl. mod Kommissionen kan imidlertid ikke fortolkes paa den maade, at virksomheder, som ikke kan godtgoere, at der foreligger saadanne omstaendigheder, aldrig kan antages at vaere individuelt beroert i henhold til traktatens artikel 173. Domstolen har saaledes kun fastslaaet, at virksomheder, der kan godtgoere, at der foreligger saadanne omstaendigheder, er beroert, jf. artikel 173, hvilket ikke er til hinder for, at en virksomhed paa anden maade, under paaberaabelse af konkrete omstaendigheder, som individualiserer den paa lignende maade som adressaten, kan godtgoere, at den beroeres individuelt.
50 I den forbindelse bemaerkes, at det fremgaar af sagen, at sagsoegeren SPAD med en aarlig produktion af stivelsesbindere paa ca. 160 000 tons er en af de to stoerste italienske producenter af de paagaeldende produkter, idet den aarlige produktion i Italien udgoer ca. 390 000 tons. Ifoelge de bemaerkninger, den italienske sammenslutning Assochimica (Gruppo Chimica Agraria), som SPAD er medlem af, fremkom med under proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, er de oevrige stoerre italienske producenter af de paagaeldende produkter Cerestar og Seda Manildra Europe SpA med en aarlig produktion paa henholdsvis 209 000 tons og 12 000 tons. Kommissionen er ikke fremkommet med oplysninger, der kan rejse tvivl med hensyn til den ovenfor beskrevne situation paa det italienske marked for stivelsesbindere.
51 Det fremgaar desuden af den anfaegtede beslutning, at Italgrani' s aarlige produktion af stivelsesbindere forventes at blive ca. 190 000 tons; den aarlige produktion i Italien vil saaledes stige med ca. 50%. Retten finder, at en saadan forhoejelse ikke kan undgaa at have betydelige foelger for konkurrenceforholdet for de producenter, der allerede er inde paa det italienske marked.
52 For saa vidt angaar sagsoegeren SPAD fremgaar det ogsaa af sagen, at selskabet inden indledningen af proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, havde anlagt sag ved Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio til proevelse af CIPI' s beslutning af 12. april 1990 om godkendelse af Italgrani' s investeringsprojekt og den dermed forbundne stoette. Cerestar havde anlagt en tilsvarende sag. Det fremgaar i oevrigt af Assochimica' s bemaerkninger, at de var baseret paa dokumenter, der var fremlagt under de paagaeldende sager. Det fremgaar ogsaa af bemaerkningerne, at Assochimica' s medlemmer som direkte konkurrenter var saerligt betaenkelige ved den stoette, der paataenktes ydet med hensyn til stivelsesbindere.
53 Den omstaendighed alene, at en retsakt er egnet til at oeve indflydelse paa de paa det paagaeldende marked herskende konkurrenceforhold, er ganske vist ikke i sig selv tilstraekkelig til, at enhver erhvervsdrivende, som paa en eller anden maade konkurrerer med adressaten for retsakten, kan anses for umiddelbart og individuelt beroert af denne (jf. Domstolens dom af 10.12.1969, forenede sager 10/68 og 18/68, Eridania m.fl. mod Kommissionen, Sml. s. 117, org. ref.: Rec. s. 459). Naar henses til de i sagen foreliggende oplysninger vedroerende det italienske marked for stivelsesbindere, til den rolle, SPAD har spillet i forbindelse med Assochimica' s deltagelse i den administrative procedure, og til den betydelige foroegelse af produktionskapaciteten, som vil vaere foelgen af de investeringer, det stoettemodtagende selskab paataenker at gennemfoere, finder Retten imidlertid, at SPAD har godtgjort, at der foreligger omstaendigheder, der set i sin helhed udgoer en saerlig situation, og hvorved selskabet i relation til den omtvistede foranstaltning adskiller sig fra alle andre erhvervsdrivende. SPAD findes herefter at kunne sidestilles med en adressat for beslutningen som omhandlet i dommen i sagen Plaumann mod Kommissionen.
54 Sagen kan herefter fremmes til realitetsbehandling, for saa vidt angaar sagsoegeren SPAD.
55 Da der er tale om ét og samme soegsmaal, er det ufornoedent at tage stilling til, om de oevrige sagsoegere har soegsmaalskompetence (jf. dommen i sagen CIRFS m.fl. mod Kommissionen).
Realiteten
56 Til stoette for soegsmaalet har sagsoegerne fremfoert foelgende fem anbringender:
° tilsidesaettelse af bestemmelserne om proceduren for vedtagelse af Kommissionens beslutninger
° en aabenbar skoensfejl og tilsidesaettelse af EOEF-traktatens artikel 92 derved, at de paataenkte investeringer savner oekonomisk grundlag og ikke er rentable, og at der ikke er den fornoedne sammenhaeng mellem det paataenkte program og det tidligere program
° den anfaegtede beslutning er uforenelig med forordningerne inden for landbrugsomraadet
° tilsidesaettelse af EOEF-traktatens artikel 190 derved, at den anfaegtede beslutning ikke er tilstraekkeligt begrundet, og at begrundelsen er selvmodsigende
° tilsidesaettelse af klagernes rettigheder derved, at de ikke har haft mulighed for at faa aktindsigt eller fremkomme med bemaerkninger til forslaget til beslutning.
Tilsidesaettelse af bestemmelserne om proceduren for vedtagelse af Kommissionens beslutninger
De omstaendigheder, der har foranlediget Retten til at anmode Kommissionen om at fremlaegge interne dokumenter vedroerende den fulgte procedure
57 I replikken har sagsoegerne nedlagt paastand om, at det fastslaas, at beslutningen er en nullitet, eller at den i det mindste erklaeres ugyldig, paa grund af den grove og aabenbare tilsidesaettelse af formforskrifter, der er sket i forbindelse med dens vedtagelse. Sagsoegerne har herved henvist til Domstolens dom af 23. februar 1988 i "burhoensesagen" (sag 131/86, Det Forenede Kongerige mod Raadet, Sml. s. 905) og Rettens dom af 27. februar 1992 (forenede sager T-79/89, T-84/89, T-85/89, T-86/89, T-89/89, T-91/89, T-92/89, T-94/89, T-96/89, T-98/89, T-102/89 og T-104/89, BASF m.fl. mod Kommissionen, Sml. II, s. 315, senere ophaevet ved PVC-dommen). Sagsoegerne har anfoert, at da anbringendet har ordre public-karakter, kan det fremfoeres under hele sagen, uden at der gaelder nogen frist.
58 Til stoette for anbringendet har sagsoegerne gjort gaeldende, at det fremgaar af Kommissionens svarskrift i sag T-443/93, Casillo Grani mod Kommissionen, at kommissionsmedlemmerne den 31. juli 1991, dvs. knap en uge efter, at de italienske myndigheder havde underrettet Kommissionen om Italgrani' s nye investeringsprogram samt om den dermed forbundne stoette, og oven i koebet dagen foer Kommissionens sommerferie, traf beslutning om
° at afslutte den procedure om den paagaeldende stoette, der var indledt i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2
° at bemyndige det kommissionsmedlem, der paa det tidspunkt havde landbrug og udvikling af landdistrikter som ansvarsomraade, Mac Sharry, til i samraad med formanden at foretage den endelige udformning af godkendelsen af den nye stoetteordning, saaledes som de italienske myndigheder havde meddelt den, i form af en formel, betinget beslutning
° at anmode de italienske myndigheder om at forelaegge aarlige rapporter for Kommissionen.
59 Det er saaledes utvivlsomt, at Kommissionen under tilsidesaettelse af kollegialitetsprincippet aldrig har vedtaget beslutningens formelle ordlyd. Sagsoegerne har i den forbindelse fremhaevet, at det fremgaar af beslutningen, saaledes som den blev offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, at den blev vedtaget den 16. august 1991 "af Kommissionen". Sagsoegerne har indroemmet, at Kommissionen i henhold til artikel 27, stk. 1, i Kommissionens forretningsorden 63/41/EOEF af 9. januar 1963 (JO 17, s. 181), som midlertidigt opretholdtes i henhold til artikel 1 i Kommissionens afgoerelse 67/426/EOEF af 6. juli 1967 (JO 147, s. 1) i den affattelse, som fremgaar af Kommissionens afgoerelse 75/461/Euratom, EKSF, EOEF af 23. juli 1975 (EFT L 199, s. 43), under forudsaetning af, at princippet om dens ansvar som kollegium overholdes fuldt ud, kan bemyndige sine medlemmer til at traeffe "klart angivne foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art". Sagsoegerne har imidlertid bestridt, at beslutningen kan betegnes som en saadan foranstaltning.
60 Sagsoegerne har desuden anfoert, at artikel 12 i Kommissionens forretningsorden bestemmer, at "de beslutninger, Kommissionen vedtager under et moede ... underskrives paa originalsproget eller originalsprogene af formanden og generalsekretaeren". I henhold til forretningsordenens artikel 10 skal moedereferatet forelaegges Kommissionen til godkendelse paa et foelgende moede. Disse forpligtelser er ifoelge sagsoegerne klart ikke blevet overholdt. Det maa derfor fastslaas, at beslutningen er en nullitet, eller ogsaa maa den under alle omstaendigheder annulleres paa grund af tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter. Subsidiaert har sagsoegerne nedlagt paastand om, at Retten paalaegger Kommissionen at fremlaegge dokumenter, paa grundlag af hvilke det kan undersoeges, at samtlige formaliteter er blevet overholdt.
61 I duplikken har Kommissionen gjort gaeldende, at sagsoegerne i replikken har fremfoert et nyt annullationsanbringende stoettet paa, at beslutningen er retsstridig; et anbringende, som de ikke havde fremfoert i staevningen. Anbringendet maa afvises, fordi der er tale om et nyt anbringende i procesreglementets forstand.
62 Kommissionen har subsidiaert anfoert, at princippet om Kommissionens kollegiale ansvar er selve kernen i institutionens beslutningsproces. I praksis traeffer Kommissionen imidlertid kun de vigtigste beslutninger paa moederne. I andre tilfaelde er det, for at undgaa, at institutionens arbejde lammes, noedvendigt at anvende mere fleksible beslutningsprocedurer, navnlig bemyndigelsesproceduren som omhandlet i artikel 27 i Kommissionens forretningsorden, som bestemmer, at: "Kommissionen kan ° under forudsaetning af, at princippet om dens ansvar som kollegium overholdes fuldt ud ° bemyndige sine medlemmer til i sit navn og under sin kontrol at traeffe klart angivne foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art."
63 Kommissionen har desuden gjort gaeldende, at den paa moedet den 31. juli 1991 vedtog de beslutninger, sagsoegerne har omtalt, efter kabinetschefernes moede den 29. juli 1991 og paa grundlag af et udtoemmende og detaljeret forslag til beslutning, udfaerdiget i form af en skrivelse til de italienske myndigheder. Efter behandlingen af sagen havde Kommissionen saaledes godkendt beslutningen som helhed og paalagt et af medlemmerne at udfaerdige beslutningen som saadan. Bestemmelserne i traktaten og i forretningsordenen er saaledes fuldt ud blevet overholdt.
64 For saa vidt angaar den paastaaede tilsidesaettelse af forretningsordenens artikel 10 og 12 har Kommissionen anfoert, at de paagaeldende bestemmelser ikke har den raekkevidde, sagsoegerne tillaegger dem. Stadfaestelsesproceduren er saaledes en intern procedure i Kommissionen, idet artikel 10 og 12 ikke beroerer tredjemaend og hverken paavirker deres rettigheder eller de garantier, de har krav paa. Under en sag kan det derfor ikke paaberaabes, at disse bestemmelser er blevet tilsidesat.
65 For at kunne tage stilling til sagsoegernes anbringende har Retten herefter anmodet Kommissionen om at fremlaegge det udkast til skrivelse til den italienske regering, der blev forelagt kommissionsmedlemmerne paa moedet den 31. juli 1991, referatet af moedet, den anfaegtede beslutning i den affattelse, der blev meddelt den italienske regering og stadfaestet paa den relevante dato af Kommissionens formand og generalsekretaer, samt det blaa skema vedroerende proceduren for vedtagelse af beslutningen.
Sammenfatning af parternes bemaerkninger vedroerende de interne dokumenter, Kommissionen har fremlagt, og vedroerende PVC-dommen
66 I deres indlaeg har sagsoegerne paa ny anfoert, at de paagaeldende anbringender maa kunne fremmes til paakendelse i realiteten.
67 For saa vidt angaar spoergsmaalet, om anbringenderne er begrundede, har sagsoegerne ud over deres bemaerkninger i replikken anfoert, at det fremgaar af PVC-dommen, at de argumenter, Kommissionen har fremfoert i duplikken, maa forkastes, idet de, som Kommissionen selv har bemaerket, er hentet fra den appel, Kommissionen ivaerksatte til proevelse af Rettens dom i naevnte sag.
68 Sagsoegerne har endvidere anfoert, at forskellene mellem den retsakt, kommissionsmedlemmerne vedtog, og den, der blev meddelt parterne og offentliggjort i De Europaeiske Faellesskabers Tidende, er endnu stoerre end i PVC-sagen. Sagsoegerne har i den forbindelse understreget, at det udkast til skrivelse til den italienske regering, der blev forelagt kommissionsmedlemmerne, ikke havde form af et forslag til beslutning, idet det navnlig ikke indeholdt dispositive bestemmelser. Ifoelge sagsoegerne fremgaar det af PVC-dommen, at dette i sig selv er tilstraekkeligt til, at en retsakt maa betragtes som en nullitet.
69 Desuden er der ifoelge sagsoegerne aabenbare forskelle mellem det udkast til skrivelse, der blev forelagt kommissionsmedlemmerne, og den endelige beslutning, idet der er tilfoejet vaesentlige oplysninger, foretaget aendringer af tal, ligesom hele afsnit er blevet indsat eller slettet. Sagsoegerne har bestridt Kommissionens bemaerkning om, at kommissionsmedlemmerne har truffet afgoerelse paa grundlag af et udtoemmende og detaljeret forslag til beslutning, idet sagsoegerne har angivet de vaesentligste forskelle mellem de to dokumenter og heraf udledt, at de aendringer, der er foretaget i den tekst, kommissionsmedlemmerne havde godkendt, raekker ud over de rent ortografiske eller grammatiske aendringer, der ifoelge PVC-dommen kan foretages i ordlyden, efter at Kommissionen som kollegial enhed har vedtaget den.
70 Med hensyn til den paastaaede tilsidesaettelse af artikel 27 i Kommissionens forretningsorden har sagsoegerne ud over de bemaerkninger, de allerede var fremkommet med i replikken, anfoert, at det fremgaar af de dokumenter, Kommissionen har fremlagt, at den opgave, der var delegeret til Mac Sharry, reelt indebar en befoejelse til, at han alene, uden at der forelaa noget forslag til beslutning, kunne udstede en beslutning i Kommissionens navn, og at det paagaeldende kommissionsmedlem efter bemyndigelsen end ikke var bundet af udkastet til skrivelsen. En saadan opgave kan ikke antages at vaere en foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art og heller ikke en klart angiven opgave. I medfoer af ovennaevnte artikel kunne den derfor ikke vaere videredelegeret til et enkelt kommissionsmedlem.
71 Sagsoegerne har endelig anfoert, at det fremgaar af de dokumenter, Kommissionen har fremlagt, dels at den i artikel 12 i Kommissionens forretningsorden fastsatte stadfaestelsesprocedure ikke er blevet fulgt, dels at reglerne om sprog ikke er blevet overholdt, idet naesten hele udkastet til skrivelsen til den italienske regering var affattet paa fransk, mens italiensk var originalsproget.
72 I sit indlaeg har Kommissionen gentaget, at de omtvistede anbringender er fremsat for sent og derfor maa afvises, jf. artikel 48, stk. 2, i Rettens procesreglement. Sagsoegerne har saaledes foerst fremsat dem i replikken, og de stoettes ikke paa nye retlige eller faktiske omstaendigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne, idet alle de paaberaabte faktiske omstaendigheder allerede var kendt, da staevningen blev indleveret. I samme forbindelse har Kommissionen anfoert, at BASF-dommen ikke kan antages at vaere en ny omstaendighed som omhandlet i artikel 48 i Rettens procesreglement.
73 Med henvisning til Domstolens dom af 30. september 1982 (sag 108/81, Amylum mod Raadet, Sml. s. 3107) har Kommissionen understreget, at disse nye anbringender, som er fremsat for sent, ikke kan anses for at have ordre public-karakter. Endvidere foelger det af PVC-dommen, at de procedurefejl, der ifoelge sagsoegerne er begaaet, under ingen omstaendigheder kan medfoere, at den anfaegtede beslutning er en nullitet.
74 Subsidiaert har Kommissionen med hensyn til, om anbringenderne er begrundede, anfoert, at det omtvistede stoetteprogram er godkendt i medfoer af en allerede tidligere godkendt generel stoetteordning, og at Kommissionen saaledes blot skulle paase, at det individuelle stoetteprogram var i overensstemmelse med den naevnte generelle ordning. Grunden til, at proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, blev indledt, var saaledes, at de oprindeligt paataenkte investeringer tilsyneladende ikke var i overensstemmelse med betingelserne i den generelle ordning. Saafremt stoetteprogrammet oprindeligt var blevet fremlagt i den form, det nu har efter de italienske myndigheders aendringer, ville Kommissionen blot have meddelt klageren, at programmet var i overensstemmelse med den allerede tidligere godkendte generelle ordning. Vurderingen af det aendrede stoetteprogram har derfor ikke medfoert udoevelse af noget skoen, men har blot vaeret en rent forvaltningsmaessig foranstaltning.
75 Med henvisning til Domstolens dom af 23. september 1986 (sag 5/85, AKZO Chemie mod Kommissionen, Sml. s. 2585) har beslutningen derfor ifoelge Kommissionen kunnet vedtages i henhold til en bemyndigelse. En saadan loesning er ikke mindst noedvendig, fordi der er tusindvis af sager om anvendelse af generelle stoetteordninger, og bemyndigelsesproceduren maa derfor anvendes, saaledes at Kommissionens arbejde inden for det omraade ikke lammes. I samme forbindelse har Kommissionen desuden anfoert, at i henhold til dommen i PVC-sagen er det kun beslutninger, som fastslaar en overtraedelse af EF-traktatens artikel 85, og hvorved der paalaegges sanktioner, der ikke kan omfattes af bemyndigelsesproceduren. I dommen har Domstolen nemlig ikke defineret begrebet foranstaltninger af forvaltningsmaessig art, som i medfoer af artikel 27 i Kommissionens forretningsorden lovligt kan traeffes i kraft af en bemyndigelse. De forberedende beslutninger, der henvises til i dommen, er kun naevnt som et eksempel paa en forvaltningsmaessig foranstaltning.
76 Mere subsidiaert har Kommissionen gjort gaeldende, at beslutningen er vedtaget paa grundlag af et detaljeret og udtoemmende udkast til skrivelse, og at kollegialitetsprincippet ° selv om det antages, at beslutningen ikke har kunnet vedtages paa grundlag af en bemyndigelse ° ikke er blevet tilsidesat. Henset til, at den anfaegtede beslutning ikke er specielt bebyrdende for sagsoegerne, kan den manglende stadfaestelse samt de aendringer af ordlyden, der er foretaget efter kommissionsmedlemmernes forhandlinger, endvidere ikke antages at paavirke beslutningens lovlighed.
77 Endelig fremgaar det ifoelge Kommissionen klart af PVC-dommen, at de eventuelle formmangler under alle omstaendigheder ikke kan medfoere, at den anfaegtede beslutning er en nullitet.
Rettens bemaerkninger
78 Indledningsvis bemaerkes, at artikel 48, stk. 2, foerste afsnit, i Rettens procesreglement bestemmer, at "nye anbringender maa ikke fremsaettes under sagens behandling, medmindre de stoettes paa retlige eller faktiske omstaendigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne".
79 I den foreliggende sag har sagsoegerne ikke i staevningen gjort gaeldende, at procedurereglerne for vedtagelse af Kommissionens beslutninger ikke har vaeret overholdt. I replikken har sagsoegerne fremfoert saadanne anbringender, idet de har henvist til Kommissionens svarskrift i sag T-443/93, Casillo Grani mod Kommissionen, hvoraf det fremgaar, at kommissionsmedlemmerne paa moedet den 31. juli 1991 dels traf afgoerelse paa grundlag af et udkast til skrivelse til den italienske regering, dels besluttede at bemyndige Mac Sharry til at foretage den endelige udformning af godkendelsen af den nye stoetteordning i form af en formel beslutning. Uanset at Kommissionen har gjort gaeldende, at de omtvistede anbringender ikke stoettes paa nye faktiske omstaendigheder, har den imidlertid ikke paa nogen maade dokumenteret, at sagsoegerne havde kendskab til de paagaeldende oplysninger vedroerende proceduren for vedtagelsen af den anfaegtede beslutning foer indgivelsen af staevningen. Retten maa ogsaa fastslaa, at de dokumenter, sagsoegerne tidligere havde adgang til, ikke indeholdt oplysninger, paa grundlag af hvilke det maatte antages, at sagsoegerne inden modtagelsen af svarskriftet i sag T-443/93, Casillo Grani mod Kommissionen, kunne eller burde have vidst, at beslutningen var vedtaget i kraft af en bemyndigelse, eller at kommissionsmedlemmerne havde truffet afgoerelse alene paa grundlag af et udkast til skrivelse til den italienske regering.
80 De saaledes fremkomne oplysninger har rejst alvorlig tvivl med hensyn til, om proceduren for vedtagelsen af den anfaegtede beslutning har vaeret lovlig. Dette var baggrunden for, at Retten anmodede Kommissionen om at fremlaegge de relevante interne dokumenter, som har medfoert, at sagsoegerne har kunnet foretage den endelige udformning af de omtvistede anbringender. Retten maa derfor fastslaa, at anbringenderne stoettes paa faktiske omstaendigheder, som er kommet frem under retsforhandlingerne, og at de derfor ikke er fremsat for sent (se i samme retning PVC-dommen, praemis 57-60).
81 For saa vidt angaar spoergsmaalet om, hvorvidt anbringenderne er begrundede, bemaerkes, at artikel 12 i Kommissionens forretningsorden i den affattelse, der var i kraft, da den anfaegtede beslutning blev vedtaget, bestemmer, at "de beslutninger, Kommissionen vedtager under et moede eller ad skriftlig vej, underskrives paa originalsproget eller originalsprogene af formanden og generalsekretaeren". Stadfaestelse kraeves saaledes ikke med hensyn til retsakter, der vedtages paa grundlag af en bemyndigelse. Da den anfaegtede beslutning ikke er blevet stadfaestet, og da Kommissionen har gjort gaeldende, at beslutningen er vedtaget paa grundlag af en bemyndigelse, finder Retten, at det foerst maa undersoeges, om beslutningen lovligt har kunnet vedtages paa grundlag af en bemyndigelse.
82 Hertil bemaerkes foerst, som fastslaaet af Domstolen i dommen i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen og i PVC-dommen, at Kommissionens funktion hviler paa et kollegialitetsprincip som bestemt i artikel 17 i traktaten af 8. april 1965 om oprettelse af et faelles Raad og en faelles Kommission for De Europaeiske Faellesskaber (JO 1967 152, s. 2), hvilken bestemmelse nu er afloest af EF-traktatens artikel 163. Artikel 17 bestemmer: "Kommissionens afgoerelser traeffes af et flertal af det i artikel 157 naevnte antal medlemmer. Kommissionen er kun beslutningsdygtig, saafremt det i dens forretningsorden fastsatte antal medlemmer er til stede."
83 I de samme domme praeciserede Domstolen, at kollegialitetsprincippet er baseret paa, at Kommissionens medlemmer i lige grad deltager i beslutningerne, og indebaerer, dels at beslutningerne droeftes i faellesskab, dels at samtlige kommissionsmedlemmer i politisk henseende som kollegial enhed har et kollektivt ansvar for alle de trufne beslutninger.
84 For det andet bemaerkes, at det fremgaar af fast retspraksis, at anvendelse af bemyndigelsesproceduren med henblik paa at traeffe foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art er forenelig med kollegialitetsprincippet. I dommen i sagen AKZO Chemie mod Kommissionen fastslog Domstolen saaledes, at "naar den begraenses til naermere angivne foranstaltninger af forvaltningsmaessig eller administrativ art ° hvilket udelukker delegation af principbeslutninger ° er [en saadan ordning] noedvendig, for at Kommissionen kan udfoere sine opgaver, paa grund af den vaesentlige foroegelse i antallet af retsakter, Kommissionen skal traeffe" (praemis 37).
85 Det maa herefter undersoeges, om den anfaegtede beslutning maa antages at vaere en foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art.
86 I den forbindelse bemaerkes, at for saa vidt angaar Kommissionens bedoemmelse af individuelle sager om anvendelse af en generel stoetteordning har Domstolen allerede fastslaaet, at Kommissionen ° foer den indleder nogen form for procedure ° skal kontrollere, om stoetten falder ind under den generelle ordning og opfylder de betingelser, der er fastsat i beslutningen om godkendelse af den (jf. Domstolens dom af 5.10.1994, Italien mod Kommissionen). Paa tilsvarende vis gaelder, at naar proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, er indledt, ville princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet ikke kunne overholdes, saafremt Kommissionen kunne tage beslutningen om godkendelse af den generelle stoetteordning op til fornyet overvejelse. Hvis den beroerte medlemsstat derfor foreslaar aendringer i et stoetteprojekt, der er genstand for den i traktatens artikel 93, stk. 2, omhandlede undersoegelse, skal Kommissionen foerst bedoemme, om aendringerne bevirker, at projektet falder ind under beslutningen om godkendelse af den generelle ordning. I saa fald kan Kommissionen ikke tage stilling til, om det aendrede projekt er foreneligt med traktatens artikel 92, idet en saadan vurdering allerede er foretaget som led i den procedure, der er afsluttet med beslutningen om godkendelse af den generelle ordning.
87 Retten finder imidlertid, at den omstaendighed, at den anfaegtede beslutning i naervaerende sag med rette er vedtaget alene paa grundlag af en undersoegelse, der har vaeret begraenset til kun at omfatte en kontrol med, at de betingelser, der er fastsat i beslutningen om godkendelse af den generelle ordning, ikke i sig selv er tilstraekkelig til, at beslutningen kan betegnes som en foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art. Det maa i den forbindelse fremhaeves, at selv om den anfaegtede beslutning er vedtaget, uden at det har vaeret noedvendigt at foretage en undersoegelse af, om det aendrede projekt er foreneligt med traktatens artikel 92, har Kommissionen ikke kunnet noejes med at undersoege, om projektet opfylder de meget konkrete betingelser, der er fastsat i beslutningen om godkendelse af den generelle ordning, navnlig for saa vidt angaar stoetteintensiteten og de stoettemodtagende regioner. Artikel 9 i beslutning 88/318 bestemmer nemlig, at: "Italien ... ved anvendelse af denne beslutning [skal] overholde de til enhver tid gaeldende faellesskabsbestemmelser om samordning af de forskellige former for stoette til industri, landbrug og fiskeri."
88 Retten finder, at en beslutning om godkendelse af en statslig stoetteforanstaltning, som forudsaetter en kontrol som f.eks. af, at den i artikel 9 i beslutning 88/318 fastsatte betingelse er overholdt, i hvert fald ikke i den foreliggende sag kan betegnes som en "foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art".
89 I den forbindelse bemaerkes, at Kommissionen i retsmoedet udtalte, at en saadan betingelse findes i alle dens beslutninger om godkendelse af generelle stoetteordninger, og at betingelsen kun er udtryk for et helt selvfoelgeligt krav, hvis overholdelse Kommissionen rutinemaessigt paaser i alle beslutninger om statsstoette.
90 For saa vidt angaar stoette bestemt til produktion af stivelse maa det imidlertid konstateres, at denne stoette ifoelge Kommissionen har maattet bortfalde for at overholde betingelsen i artikel 9 i beslutning 88/318, eftersom investeringer inden for stivelsessektoren er udelukket fra faellesskabsfinansiering (jf. Raadets forordning (EOEF) nr. 866/90 af 29.3.1990 om forbedring af vilkaarene for forarbejdning og afsaetning af landbrugsprodukter, i den affattelse, der var gaeldende paa tidspunktet for de faktiske omstaendigheder (EFT L 91, s. 1, herefter benaevnt "forordning nr. 866/90"), samt bilaget til Kommissionens beslutning 90/342/EOEF af 7.6.1990 om fastlaeggelse af udvaelgelseskriterier for investeringer vedroerende forbedring af vilkaarene for forarbejdning og afsaetning af landbrugs- og skovbrugsprodukter (EFT L 163, s. 71, herefter benaevnt "beslutning 90/342")). Kommissionen har endvidere erklaeret, at sektorbestemte udelukkelser fra faellesskabsfinansiering for visse landbrugsprodukter efter fast praksis anvendes analogt paa statsstoette. Det fremgaar imidlertid af den anfaegtede beslutning, at det subventionerede investeringsprogram, der i sidste instans blev godkendt, tilsigter, at der tilvejebringes en produktionskapacitet for stivelse paa ca. 150 000 tons pr. aar. Det maa i den forbindelse understreges, at Kommissionen har gjort godkendelsen af stoetten betinget af, at Italgrani' s stivelsesproduktion som led i det omtvistede program begraenses strengt til den maengde, der er noedvendig for at daekke selskabets behov i forbindelse med dets egen produktion af produkter afledt af stivelse. Denne betingelse forudsaetter imidlertid, at projektet i sin endelige udformning bevirker, at Italgrani' s stivelsesproduktion stoettes direkte eller, da der er tale om et integreret projekt, indirekte, idet Kommissionen i modsat fald ikke kunne have gjort godkendelsen betinget af, hvorledes den paagaeldende produktion anvendes. Retten finder, at en saadan manglende overensstemmelse mellem paa den ene side Kommissionens bemaerkninger under retsforhandlingerne for Retten og paa den anden side selve ordlyden af den omtvistede beslutning maa rejse tvivl om, hvorvidt beslutningen er i overensstemmelse med den faelles landbrugspolitik.
91 For saa vidt angaar den stoette, der er bestemt til produktionen af produkter afledt af stivelse, kan Retten konstatere, at Kommissionen ved indledningen af proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, i meddelelsen til de beroerte anfoerte, at "for ikke at forstyrre ligevaegten i produktionen af produkter afledt af stivelse maa disse nye afsaetningsmuligheder imidlertid vaere baseret paa nye anvendelser". Retten skal i den forbindelse understrege, at for saa vidt angaar de paa davaerende tidspunkt gaeldende bestemmelser fremgaar det af bilaget til beslutning 90/342, at investeringer, der vedroerer forarbejdede stivelsesprodukter, for hvilke det ikke er bevist, at der findes realistiske afsaetningsmuligheder, er udelukket fra faellesskabsfinansiering. Det maa foelgelig fastslaas, at Kommissionen i meddelelsen til de beroerte har opstillet de kriterier, der skal laegges til grund ved udvaelgelsen af de investeringer, som kan omfattes af faellesskabsfinansiering for saa vidt angaar produkter afledt af stivelse. Retten maa imidlertid fastslaa, at den anfaegtede beslutning ikke indeholder bestemmelser, som gentager betingelsen om, at den nye produktion af produkter afledt af stivelse skal vaere baseret paa nye anvendelser, og at beslutningen desuden end ikke indeholder oplysninger om, at proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, er blevet indledt med hensyn til stoette bestemt til produktionen af produkter afledt af stivelse.
92 Under retsforhandlingerne for Retten har Kommissionen i modsaetning til, hvad den anfoerte i ovennaevnte meddelelse, bemaerket, at bestemmelserne om faellesskabsfinansiering ikke finder analog anvendelse paa statsstoette bestemt til produktionen af produkter afledt af stivelse. Til stoette herfor har Kommissionen henvist til artikel 16, stk. 5, i forordning nr. 866/90, som bestemmer: "Medlemsstaterne kan paa det omraade, som er omfattet af denne forordning, vedtage stoettetilskudsforanstaltninger, hvis betingelser eller naermere bestemmelser for ydelsen afviger fra dem, der er fastsat i denne forordning, eller hvis beloeb overstiger de lofter, der er fastsat i denne forordning, forudsat at disse foranstaltninger traeffes under overholdelse af traktatens artikel 92, 93 og 94.". Retten maa imidlertid fastslaa, at bestemmelsen ikke underbygger den sondring, Kommissionen opstiller, nemlig mellem paa den ene side sektorbestemte udelukkelser fra faellesskabsfinansiering, der anvendes analogt paa statsstoette, og paa den anden side andre udelukkelser fra faellesskabsfinansiering, som ikke er genstand for en saadan analog anvendelse. Endvidere har Kommissionen ikke givet nogen forklaring paa, hvorfor den tilsyneladende har skiftet standpunkt under den administrative procedure.
93 Herefter, og uden at Retten ved afgoerelsen af, om den anfaegtede beslutning kan betegnes som en foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art, behoever at tage endelig stilling hertil, maa det fastslaas, at anvendelsen af artikel 9 i beslutning 88/318 i den foreliggende sag rejser principielle problemer med hensyn til for det foerste, om den stoettemodtagende virksomheds stivelsesproduktion vil blive subventioneret direkte eller indirekte, og for det andet, om bestemmelserne om faellesskabsfinansiering skal anvendes analogt paa statsstoette, der er bestemt til produktion af produkter afledt af stivelse.
94 Selv om det antages, at betingelsen i artikel 9 i beslutning 88/318 er en betingelse, Kommissionen rutinemaessigt indsaetter i alle beslutninger om statsstoette, finder Retten, at kontrollen med, at betingelsen er overholdt, i den foreliggende sag har kraevet en saa grundig undersoegelse af komplekse faktiske og retlige omstaendigheder, at den anfaegtede beslutning ikke kan betegnes som en foranstaltning af forvaltningsmaessig eller administrativ art.
95 Det foelger heraf, at den anfaegtede beslutning ikke har kunnet vedtages paa grundlag af en bemyndigelse.
96 Retten skal herefter tage stilling til Kommissionens argument om, at uanset at den anfaegtede beslutning ikke har kunnet vedtages i henhold til en bemyndigelse, er den ikke vedtaget under tilsidesaettelse af bestemmelserne om vedtagelsesproceduren for Kommissionens beslutninger. Kommissionen har naermere anfoert, dels at kommissionsmedlemmerne traf afgoerelse paa grundlag af et detaljeret og udtoemmende udkast til skrivelse til den italienske regering, dels at Mac Sharry blot aendrede udkastet saaledes, at det fik form af en formel beslutning.
97 For saa vidt angaar kollegialitetsprincippet fastslog Domstolen i PVC-dommen, at overholdelsen af dette princip og isaer kravet om, at beslutningerne droeftes i faellesskab af Kommissionens medlemmer, noedvendigvis er vaesentligt for de retsundergivne, der beroeres af beslutningernes retsvirkninger, idet de retsundergivne boer sikres, at beslutningerne faktisk er blevet vedtaget af Kommissionen som kollegial enhed og noejagtigt udtrykker Kommissionens vilje.
98 I samme dom tilfoejede Domstolen: "Dette er tilfaeldet, og navnlig i en sag som denne, for saa vidt angaar de retsakter, der udtrykkeligt betegnes som beslutninger, som Kommissionen i henhold til artikel 3, stk. 1, og artikel 15, stk. 2, litra a), i Raadets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i EOEF-traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962, s. 81), skal udstede over for virksomheder eller sammenslutninger af virksomheder med henblik paa overholdelsen af konkurrencereglerne, og som har til formaal at konstatere en overtraedelse af konkurrencereglerne, at meddele virksomhederne paalaeg i denne henseende og paalaegge dem boeder" (praemis 65). Domstolen udledte heraf, at der alene kan foretages rent ortografiske eller grammatiske aendringer i ordlyden af en retsakt, efter at Kommissionen som kollegial enhed har vedtaget den (praemis 68).
99 Det bemaerkes, at det udtrykkeligt fremgaar af naevnte dom, at beslutninger om anvendelse af konkurrencereglerne som f.eks. dem, dommen vedroerte, kun er naevnt som et eksempel paa, at kollegialitetsprincippet anvendes strengt. I den foreliggende sag er den anfaegtede beslutning vedtaget som afslutning paa en procedure, der var indledt i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2. Saadanne beslutninger, som er udtryk for Kommissionens definitive vurdering af, om en stoette er forenelig med traktaten eller, som i den foreliggende sag, med en generel stoetteordning, beroerer ikke alene den medlemsstat, beslutningen er rettet til, men ogsaa saavel stoettemodtageren som dennes konkurrenter.
100 I den foreliggende sag fik kommissionsmedlemmerne paa moedet den 31. juli 1991 kun forelagt et udkast til skrivelse til den italienske regering, som vedroerte det endelige stoetteprojekt, men som ikke indeholdt dispositive bestemmelser. Udkastet var ikke, som haevdet af Kommissionen, et detaljeret og udtoemmende udkast, idet der i den endelige affattelse er foretaget tilfoejelser i flere afsnit og skemaer, f.eks. med hensyn til oplysningerne om indfoersler og udfoersler af de omtvistede produkter, den stoettemodtagende virksomheds forventede produktion og det samlede paataenkte stoettebeloeb.
101 Endvidere er flere af oplysningerne i udkastet til skrivelsen blevet aendret i den endelige beslutning, som f.eks. oplysningerne vedroerende stoetteintensiteten. Retten skal i den forbindelse understrege, at det i udkastet til skrivelsen, men ikke i den anfaegtede beslutning, hedder, at "det maa i oevrigt fastslaas, at den paataenkte stoetteintensitet svarer til henholdsvis de stoetteniveauer, der var givet tilladelse til som led i Kommissionens stillingtagen af 1. marts 1986 (gaer, proteiner, bionedbrydeligt plast), og niveauerne for den stoette, der kunne ydes i henhold til forordning (EOEF) nr. 866/90 anvendt analogt paa statsstoette (for-koeling af frugt og groentsager (bortset fra tomater, paerer og aebler), samt glukose. De paagaeldende niveauer for intensitet er ogsaa i overensstemmelse med de betingelser, der er fastsat i Kommissionens beslutning af 2. marts 1988 om godkendelse af ordningen i henhold til lov nr. 64/86". Retten finder, at dette afsnit efterlader det indtryk, at bestemmelserne om faellesskabsfinansiering i almindelighed anvendes analogt paa statsstoette, og at de naevnte bestemmelser er overholdt i den foreliggende sag. Som naevnt ovenfor (praemis 91), fremgaar det imidlertid af bilaget til beslutning 90/342, at investeringer vedroerende produkter afledt af stivelse er udelukket fra faellesskabsfinansiering, saafremt det ikke er bevist, at der findes realistiske afsaetningsmuligheder.
102 Det maa herefter fastslaas, at udkastet til skrivelse til den italienske regering ikke indeholder oplysninger, der peger i retning af, at den anfaegtede beslutning reelt er udtryk for, at Kommissionen har skiftet standpunkt i forhold til det, den indtog i meddelelsen til de beroerte med hensyn til spoergsmaalet om analog anvendelse paa statsstoette af reglerne om faellesskabsfinansiering.
103 Selv om det antages, at kommissionsmedlemmerne med hensyn til beslutninger som den, der omtvistes i den foreliggende sag, kan overlade det til et bestemt medlem at foretage den endelige udformning af en beslutning, de principielt har vedtaget, finder Retten, at kommissionsmedlemmerne som kollegial enhed ikke kan antages at have vedtaget den anfaegtede beslutning, i alle dennes retlige og faktiske enkeltheder. De aendringer, der er foretaget i udkastet til skrivelsen til den italienske regering, gaar langt ud over de aendringer, der kunne foretages i kommissionsmedlemmernes beslutning uden tilsidesaettelse af kollegialitetsprincippet.
104 Det tilfoejes, at kommissionsmedlemmerne paa det naevnte moede ikke godkendte noget dokument vedroerende den endelige beslutning, idet det fremgaar af referatet af moedet af 31. juli 1991, at kommissionsmedlemmerne besluttede "at bemyndige kommissaer Mac Sharry til i samraad med formanden at foretage den endelige udformning af godkendelsen af den nye bestemmelse om stoette ... i form af en formel, betinget beslutning", og at referatet ikke indeholder nogen oplysninger, der giver holdepunkter for at antage, at den udpegede kommissaer var bundet af ordlyden af det udkast til skrivelse, der forelaa for kommissionsmedlemmerne. En sammenligning af ordlyden af det udkast til skrivelse, der forelaa for kommissionsmedlemmerne, og ordlyden af den anfaegtede beslutning viser, at selv om de to dokumenter i vidt omfang omhandler de samme retlige og faktiske spoergsmaal, er den anfaegtede beslutning naesten skrevet helt om i forhold til udkastet til skrivelsen, idet kun meget faa afsnit ikke er blevet aendret. Retten finder paa dette grundlag, at den anfaegtede beslutning maa betragtes som en beslutning, der i strid med artikel 27 i kommissionens forretningsorden er blevet vedtaget paa grundlag af en bemyndigelse.
105 Hertil kommer, at selv om den anfaegtede beslutning maatte antages at vaere blevet vedtaget af kommissionsmedlemmerne som kollegial enhed, har Kommissionen under alle omstaendigheder tilsidesat artikel 12, stk. 1, i forretningsordenen, idet den ikke har stadfaestet beslutningen paa den i naevnte artikel foreskrevne maade (jf. PVC-dommen, praemis 74-77).
106 For saa vidt endelig angaar spoergsmaalet, om beslutningen er behaeftet med saadanne formmangler, at den maa anses for en nullitet, konstaterer Retten, at det fremgaar af referatet af kommissionsmedlemmernes moede den 31. juli 1991, at de udtrykkeligt besluttede at lade den anfaegtede beslutning vedtage paa grundlag af en bemyndigelse. Uanset at beslutningen burde vaere vedtaget af Kommissionen selv som kollegial enhed, findes denne formmangel ikke at vaere saa aabenbart grov, at beslutningen boer anses for en nullitet (se i samme retning PVC-dommen, praemis 49-52).
107 Det foelger af det anfoerte, at den anfaegtede beslutning boer annulleres, uden at det er noedvendigt, at Retten undersoeger de oevrige anbringender, sagsoegerne har fremfoert.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
108 Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom. Da Kommissionen i det vaesentlige har tabt sagen, og sagsoegerne har nedlagt paastand om, at Kommissionen betaler sagens omkostninger, paalaegges det Kommissionen at baere sine egne omkostninger og betale sagsoegernes omkostninger.
109 Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 4, foerste afsnit, baerer medlemsstater, der er indtraadt i en sag, deres egne omkostninger.
110 Ifoelge procesreglementets artikel 87, stk. 4, andet afsnit, kan Retten traeffe afgoerelse om, at andre intervenienter end medlemsstater og institutioner skal baere deres egne omkostninger. Da intervenienten Italgrani er indtraadt i sagen til stoette for Kommissionens paastande, boer selskabet baere sine egne omkostninger. Intervenienten Casillo Grani har ikke laengere nogen retlig interesse i tvistens afgoerelse og findes derfor ogsaa at burde baere sine egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Anden Udvidede Afdeling)
1) Kommissionens beslutning 91/474/EOEF af 16. august 1991 om den italienske statsstoette til selskabet Italgrani med henblik paa opfoerelse af et agro-food-kompleks i Mezzogiorno annulleres.
2) I oevrigt frifindes Kommissionen.
3) Kommissionen baerer sine egne omkostninger og betaler sagsoegernes omkostninger.
4) Intervenienterne baerer hver deres egne omkostninger.