CELEX: 62009CJ0074
Contracte de achiziții publice de lucrări
Directiva 93/37/CEE
Articolul 24
Cauze de excludere
Obligații referitoare la plata contribuțiilor la asigurările sociale, precum și a impozitelor și taxelor
Obligație de înregistrare a ofertanților, sub sancțiunea excluderii
«Comisie de înregistrare» și competențele acesteia
Examinare a validității certificatelor eliberate de autoritățile competente ale statului membru de stabilire al ofertanților străini

Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolelor 49 CE și 50 CE, precum și a dispozițiilor
relevante din Directiva 93/37/CEE a Consiliului din 14 iunie 1993 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor
de achiziții publice de lucrări (JO L 199, p. 54), în special a articolului 24.
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între Bâtiments et Ponts Construction SA (denumită în continuare „BPC”),
societate de drept belgian, precum și WISAG Produktionsservice GmbH (denumită în continuare „WIG”), fostă ThyssenKrupp Industrieservice
GmbH, fostă WIG Industrieinstandhaltung GmbH, societate de drept german, pe de o parte, și Berlaymont 2000 SA (denumită în
continuare „Berlaymont 2000”), societate de drept belgian, pe de altă parte, cu privire la excluderea de către aceasta din
urmă, în calitate de autoritate contractantă, de la participarea la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții
publice de lucrări, a asociației temporare constituite în acest scop de primele două societăți.

Cadrul juridic

Reglementarea Uniunii
Dispozițiile relevante pentru acțiunea principală ale Directivei 93/37, care, între timp, a fost înlocuită prin Directiva
2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor
de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, p. 114, Ediție specială, 06/vol. 8, p. 116), sunt cele
ale articolului 6 din această directivă, precum și cele care figurează în titlul IV al directivei, și în special în capitolul
2 din titlul IV menționat, denumit „Criterii calitative de selecție”, care cuprinde articolele 24-29.
Potrivit articolului 6 alineatul (6) din Directiva 93/37:
„Autoritățile contractante se asigură că nu are loc nicio discriminare între executanții de lucrări.” [traducere neoficială]
Potrivit articolului 24 din Directiva 93/37:
„Poate fi exclus de la participarea la o procedură de atribuire a unui contract orice executant de lucrări:
(a)      care este în stare de faliment, de lichidare, de încetare a activității, de administrare judiciară sau de concordat preventiv
sau în orice altă situație similară ce rezultă în urma unei proceduri de această natură în temeiul actelor cu putere de lege
de drept intern;
(b)      care face obiectul unei proceduri de declarare a falimentului, de administrare judiciară, de lichidare, de concordat preventiv
sau al oricărei alte proceduri similare în temeiul actelor cu putere de lege de drept intern;
(c)      care a făcut obiectul unei condamnări pronunțate printr‑o hotărâre cu autoritate de lucru judecat privind orice faptă care
aduce atingere eticii profesionale a executantului de lucrări;
(d)      care s‑a făcut vinovat de o gravă abatere profesională, dovedită prin orice mijloace pe care autoritățile contractante le
pot justifica;
(e)      care nu și‑a îndeplinit obligațiile privind plata contribuțiilor la asigurările sociale, în conformitate cu dispozițiile legale
ale țării în care este stabilit sau ale țării autorității contractante;
(f)      care nu și‑a îndeplinit obligațiile privind plata impozitelor și a taxelor, în conformitate cu dispozițiile legale ale țării
în care este stabilit sau ale țării autorității contractante;
(g)      care s‑a făcut grav vinovat de declarații false prin furnizarea informațiilor solicitate în temeiul prezentului capitol.
În cazul în care solicită executantului de lucrări dovezi care atestă faptul că nu se încadrează în cazurile prevăzute la
literele (a), (b), (c), (e) sau (f), autoritatea contractantă va accepta drept dovadă suficientă:
–        pentru literele (a), (b) sau (c), prezentarea unui extras de cazier judiciar sau, în lipsă, a unui document echivalent emis
de o autoritate judiciară sau administrativă competentă din țara de origine sau de provenință și din care rezultă că aceste
cerințe sunt satisfăcute,
–        în ceea ce privește literele (e) sau (f), un certificat eliberat de autoritatea competentă a statului membru în cauză.
În cazul în care un astfel de document sau certificat nu este eliberat de către țara în cauză, acesta poate fi înlocuit cu
o declarație sub jurământ sau, în statele membre în care un astfel de jurământ nu există, cu o declarație solemnă dată de
persoana interesată în fața unei autorități judiciare sau administrative, a unui notar sau a unui organism profesional calificat
din țara de origine sau de proveniență.
Statele membre desemnează autoritățile și organismele competente pentru emiterea documentelor vizate mai sus și informează
de îndată statele membre, precum și Comisia, cu privire la acestea.” [traducere neoficială]
Articolul 25 prima și a treia liniuță din directiva amintită prevedea:
„Orice executant de lucrări care dorește să participe la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de
lucrări poate fi invitat să dovedească că este înregistrat în Registrul profesional, în condițiile prevăzute în statul membru
în care este stabilit:
–        pentru Belgia, «Registre du Commerce» – «Handelsregister»,
[…]
–        pentru Germania, «Handelsregister» și «Handwerksrolle»”. [traducere neoficială]
Articolul 26 din aceeași directivă prevedea:
„(1)      Dovada capacității financiare și economice a executantului de lucrări poate fi făcută, ca regulă generală, prin intermediul
uneia sau a mai multe dintre următoarele referințe:
(a)      declarații bancare corespunzătoare;
(b)      prezentarea bilanțurilor sau a extraselor de bilanț, în cazul în care publicarea bilanțurilor este prevăzută de legislația
țării în care este stabilit executantul de lucrări;
(c)      declarație privind cifra totală de afaceri și cifra de afaceri din lucrările publice executate de întreprindere, din cursul
ultimelor trei exerciții financiare.
(2)      Autoritățile contractante precizează, în anunțul de participare sau în invitația adresată ofertantului, ce referință sau referințe
au ales, precum și celelalte referințe justificative, altele decât cele prevăzute la alineatul (1), literele (a), (b) și (c),
pe care doresc să le obțină.
(3)      Dacă, pentru un motiv justificat, nu este în măsură să furnizeze referințele solicitate de autoritatea contractantă, executantul
de lucrări poate să probeze capacitatea sa economică și financiară printr‑un alt document considerat corespunzător de autoritatea
contractantă.” [traducere neoficială]
Articolul 27 din Directiva 93/37 avea următorul cuprins:
„(1)      Dovada capacității tehnice a executantului de lucrări poate fi făcută:
(a)      prin titlurile de studii și profesionale ale executantului de lucrări sau/și ale personalului din conducerea întreprinderii
și, în special, ale responsabilului sau responsabililor cu coordonarea lucrărilor;
(b)      prin lista lucrărilor executate în cursul ultimilor cinci ani anteriori, această listă fiind însoțită de certificate de bună
execuție pentru lucrările cele mai importante. Respectivele certificate indică valoarea, perioada și locul execuției lucrărilor
și precizează dacă au fost efectuate în conformitate cu normele profesionale din domeniu și dacă au fost duse la bun sfârșit.
Dacă este cazul, autoritatea competentă trimite certificatele direct autorității contractante;
(c)      printr‑o declarație care să indice utilajele, materialele și echipamentul tehnic de care va dispune executantul de lucrări
pentru executarea lucrării;
(d)      printr‑o declarație care să indice personalul mediu anual al întreprinderii și ponderea personalului de conducere în cursul
ultimilor trei ani;
(e)      printr‑o declarație care să indice tehnicienii sau organismele tehnice, indiferent dacă fac sau nu fac parte din întreprindere,
de care va dispune contractantul în vederea execuției lucrării.
(2)      Autoritatea contractantă precizează, în anunțul de participare sau în invitația adresată ofertantului, ce referință sau referințe
dorește să obțină.” [traducere neoficială]
Potrivit articolului 28 din directiva amintită:
„În cadrul articolelor 24-27, autoritatea contractantă poate solicita executantului de lucrări completarea sau explicitarea
certificatelor depuse.” [traducere neoficială]
Articolul 29 din aceeași directivă prevedea:
„(1) Statele membre care elaborează liste oficiale de executanți agreați pentru lucrări publice trebuie să adapteze aceste
registre la prevederile articolului 24 literele (a)-(d) și (g) și la prevederile articolelor 25, 26 și 27.
(2)      Executanții de lucrări înscriși pe aceste liste pot prezenta autorităților contractante, cu ocazia fiecărui contract, un certificat
de înscriere eliberat de autoritatea competentă. Certificatul indică atât referințele care au permis înscrierea pe listă,
cât și clasificarea inclusă în respectiva listă.
(3)      Înregistrarea pe listele oficiale certificată de autoritățile competente nu reprezintă pentru autoritățile contractante dintr‑un
alt stat membru o prezumție că respectivul executant este calificat să întreprindă lucrările corespunzătoare clasificării
sale decât în sensul articolului 24 literele (a)-(d) și (g), al articolului 25, al articolului 26 literele (b) și (c) și al
articolului 27 literele (b) și (d).
Informațiile cuprinse în înregistrările în listele oficiale nu pot fi puse la îndoială. Cu toate acestea, în ceea ce privește
plata contribuțiilor la asigurările sociale, se poate solicita o adeverință suplimentară, cu ocazia fiecărui contract, de
la fiecare executant de lucrări înscris.
Autoritățile contractante din alte state membre aplică prevederile de mai sus numai în favoarea executanților de lucrări care
au sediul într‑un stat în care se întocmesc liste oficiale.
(4)      Pentru înscrierea executanților de lucrări din alte state membre pe o listă oficială nu se pot solicita alte dovezi și declarații
decât cele solicitate executanților de lucrări naționali și, în orice caz, nu se pot solicita alte dovezi decât cele prevăzute
la articolele 24-27.
(5)      Statele membre care elaborează liste oficiale sunt obligate să comunice celorlalte state membre adresa organismului la care
se pot prezenta cererile de înscriere pe liste.” [traducere neoficială]

Reglementarea națională
Contractul în discuție în acțiunea principală era reglementat în special prin Decretul regal din 22 aprilie 1977 privind contractele
de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (
Moniteur belge
din 26 iulie 1977, p. 9539). Articolul 15 din acest decret regal, care face parte din secțiunea 2, intitulată „Despre elaborarea
ofertei”, prevedea:
„[…]
3.      Oferta prezentată de un ofertant belgian, cu lucrători angajați în temeiul prevederilor Legii din 27 iunie 1969 de revizuire
a Decretului‑lege din 28 decembrie 1944 privind asigurarea socială a lucrătorilor, poate fi considerată valabilă numai dacă
este însoțită de un certificat eliberat de Oficiul Național al Asigurărilor Sociale, din care reiese că acesta și‑a achitat
toate contribuțiile la asigurările sociale și la asigurările de subzistență [...]
4.      Oferta prezentată de un ofertant străin poate fi considerată valabilă numai dacă este însoțită de următoarele documente sau
dacă acestea sunt prezentate înaintea deschiderii ofertelor:
a)      un certificat eliberat de autoritatea competentă din care reiese că ofertantul și‑a plătit toate contribuțiile la asigurările
sociale conform prevederilor legale ale statului în care are sediul […]
[…]
7.      Oferta prezentată de un ofertant poate fi considerată valabilă numai în cazul în care acesta este înregistrat ca executant
de lucrări conform articolului 299 bis din Codul privind impozitele pe venit și articolului 30 bis din Legea din 27 iunie
1969 de revizuire a Decretului‑lege din 28 decembrie 1944 privind asigurarea socială a lucrătorilor.”
Procedura de îndeplinire a obligației de înregistrare este reglementată prin Decretul regal din 5 octombrie 1978 (
Moniteur belge
din 7 octombrie 1978, p. 11707, denumit în continuare „Decretul regal din 1978”).
Articolul 2 din acest decret regal, care face parte din secțiunea 1, intitulată „Condiții pentru înregistrarea ca executant
de lucrări”, prevede la alineatul 1:
„Sunt înregistrați ca executanți de lucrări […] numai solicitanții care îndeplinesc următoarele condiții:
[…]
2°      pentru o activitate în sensul articolului 1, să fie înscriși în Registrul comerțului sau în Registrul profesional conform
prevederilor legale ale statului membru în care au sediul;
[…]
7°      în cazul unei societăți, să nu activeze ca administratori, geranți sau persoane abilitate să contracteze obligații în numele
societății acele persoane cărora le este interzisă îndeplinirea unor asemenea atribuții în temeiul Decretului regal nr. 22
din 24 octombrie 1934 menționat la punctul 6;
[…]
10°      să nu fi comis, în cei cinci ani anteriori formulării cererii de înregistrare, abateri repetate sau grave în ceea ce privește
obligațiile fiscale […];
11°      să nu fie, la momentul prezentării cererii de înregistrare, în întârziere cu plata impozitelor, a contribuțiilor către Oficiul
Național al Asigurărilor Sociale sau a contribuțiilor către Fondul de Asigurare a Subzistenței ori a sumelor încasate în numele
acestuia; […];
12°      să dispună de suficiente mijloace financiare, administrative și tehnice pentru a garanta îndeplinirea obligațiilor fiscale
și sociale.”
Conform articolului 8 din Decretul regal din 1978, cererea pentru obținerea înregistrării în calitate de executant de lucrări
trebuie adresată președintelui unui organism, denumit „comisie de înregistrare”, al provinciei în care solicitantul are sediul
principal. Pentru solicitanții care nu au sediul în Belgia, este competentă, în ultimă instanță, comisia din cadrul provinciei
în care se află șantierul.
Potrivit articolului 10 din același decret regal:
„1.      Pentru a nu fi respinsă, cererea trebuie să fie însoțită de următoarele documente:
[…]
3°      fiecare solicitant depune o copie a înscrierii în Registrul profesional în condițiile legale prevăzute în țara în care este
stabilit […];
[…]
5°      solicitantul [străin] depune certificate eliberate de autoritățile competente ale statului membru în care are sediul, din
care reiese și prin care se atestă că nu se află în întârziere cu plata impozitelor sau a contribuțiilor la asigurările sociale
în respectivul stat membru.
[…]
2.      Comisia de înregistrare prevăzută în secțiunea 4 de mai jos poate în continuare să ceară solicitantului să prezinte alte documente
sau informații pe care le consideră necesare pentru evaluarea îndeplinirii condițiilor impuse la articolul 2 alineatul 1.
[…]”
Articolul 16 din Decretul regal din 1978, care face parte din secțiunea 4, intitulată „Comisia de înregistrare”, prevede:
„(1) Comisia de înregistrare se compune din nouă membri, numiți de Noi după cum urmează:
1°      trei membri funcționari publici sunt numiți la propunerea:
a)      ministrului pentru probleme sociale;
b)      a ministrului de finanțe, respectiv;
c)      a ministrului muncii și ocupării forței de muncă;
2°      trei membri sunt numiți la propunerea organizațiilor reprezentative ale angajatorilor din domeniul construcțiilor;
3°      trei membri sunt numiți la propunerea organizațiilor reprezentative ale angajaților din domeniul construcțiilor; […]
2.      Conducerea fiecărei comisii este asigurată de unul dintre funcționarii publici menționați la alineatul 1 punctul 1° literele
a) și b), numit de Noi la propunerea celor doi miniștri menționați la aceste litere […]”

Acțiunea principală și întrebările preliminare
La 18 septembrie 1990, Régie des Bâtiments, persoană juridică de drept public belgian, împreună cu trei instituții bancare
au constituit Berlaymont 2000. Aceasta avea ca obiect social renovarea imobilului Berlaymont, precum și stabilirea caietului
de sarcini, a programului și a bugetului aferent acestei renovări. Imobilul menționat a fost construit pe un teren cumpărat
de statul belgian în cursul anului 1960 și a fost ocupat de serviciile Comisiei până în 1991. De la terminarea acestor lucrări
de renovare, în anul 2004, imobilul este din nou ocupat de serviciile Comisiei.
În anul 1994, Berlaymont 2000 lansat o procedură de cerere de ofertă pentru a efectua aceste lucrări de renovare, a căror
valoare se ridica la aproximativ 1 400 000 000 BEF. În acest scop, aceasta a întocmit un caiet special de sarcini și a publicat,
printre altele, în
Jurnalul Oficial al Comunităților Europene
un anunț de participare. La articolul 1.G din caietul special de sarcini se preciza totodată că, „pentru lucrările care fac
obiectul prezentului contract, executantul lucrărilor trebuie să fie înregistrat în Belgia”.
La 16 februarie 1995, Berlaymont 2000 a publicat în
Jurnalul Oficial al Comunităților Europene
un anunț de rectificare care aducea o serie de precizări suplimentare referitor la condițiile de înregistrare a ofertanților.
Acest anunț preciza că:
„Pentru lucrările care fac obiectul prezentului contract de achiziții, executantul de lucrări trebuie să facă dovada îndeplinirii
obligațiilor în domeniul asigurărilor sociale, al impozitelor și al taxei pe valoarea adăugată; această dovadă este realizată
prin înregistrare.
Cererea de înregistrare se va depune conform Decretului regal din 1978.
Pentru conformitatea ofertei (la momentul depunerii), este suficient ca oferta să fie însoțită de o copie a cererii de înregistrare.
Decizia privind atribuirea contractului nu se adoptă înainte ca autoritatea competentă să se pronunțe asupra cererii.”
Caietul special de sarcini a fost de asemenea modificat în consecință, indicându‑se că „[o]fertantul confirmă, în cadrul ofertei
depuse, că a luat în considerare prezentul anunț de rectificare nr. 1. În caz contrar, oferta sa este nulă”.
În vederea participării la procedura de atribuire a contractului, BPC și WIG au constituit asociația temporară BPC‑WIG (denumită
în continuare „BPC‑WIG”). La 16 martie 1995, această asociație a depus o ofertă pentru contractul în cauză. WIG a anexat la
această ofertă două adeverințe ale administrației fiscale și sociale germane, din 4 august 1994 și din 3 februarie 1995, potrivit
cărora „administrația fiscală nu are nicio obiecție în ceea ce privește participarea WIG la o procedură de atribuire a unui
contract de achiziții publice” și „toate contribuțiile sociale au fost plătite întotdeauna la termen de către WIG”. Cu toate
acestea, nici WIG, nici BPC‑WIG nu au anexat la oferta lor dovada înregistrării sau a solicitării de înregistrare, în conformitate
cu cerințele impuse totuși de reglementarea belgiană. Cele două entități au formulat o cerere de înregistrare după data limită
pentru introducerea ofertelor, mai precis, la 28 aprilie 1995 în cazul BPC‑WIG și la 3 mai 1995 în cazul WIG, iar înregistrarea
a fost obținută în cursul lunii iulie 1995, mai exact, după atribuirea contractului de achiziții. BPC, în calitate de societate
de drept belgian, era deja înregistrată în Belgia.
Prin decizia din 20 iunie 1995, consiliul de administrație al Berlaymont 2000 a atribuit contractul de achiziții unei alte
asociații temporare.
BPC și WIG au introdus la Conseil d´État o acțiune în anulare împotriva acestei decizii de atribuire. După ce a arătat, printre
altele, că WIG nu beneficia, în momentul depunerii ofertei sale, de înregistrare în calitate de executant de lucrări, conform
articolului 15 alineatul 7 din Decretul regal din 22 aprilie 1977 privind contractele de achiziții publice de lucrări, de
bunuri și de servicii, prin hotărârea din 10 martie 1999, camera Conseil d´État sesizată cu soluționarea cauzei a stabilit
că, la data deciziei de atribuire a contractului de achiziții, solicitanții nu aveau vocația de a li se atribui acest contract
de achiziții și a respins cererea lor.
Între timp, la 18 iunie 1996, BPC și WIG formulaseră la tribunal de première instance de Bruxelles o acțiune în despăgubiri
pentru repararea prejudiciului suferit prin excluderea de la procedura de atribuire a contractului de achiziții. Prin hotărârea
din 5 noiembrie 2002, instanța sesizată a respins acțiunea ca inadmisibilă. Reclamantele au declarat apel împotriva acestei
decizii prin cererea din 15 aprilie 2003. Prin hotărârea din 14 martie 2007, cour d’appel de Bruxelles a confirmat hotărârea
din primă instanță.
În decizia sa, instanța de trimitere a prezentat raționamentul urmărit în acest scop de cour d’appel de Bruxelles. Potrivit
instanței de trimitere, cour d’appel de Bruxelles a constatat că reclamantele nu au anexat la ofertele lor cererile de înregistrare
care erau totuși necesare pentru WIG și pentru BPC‑WIG. Adeverințele sociale și fiscale emise de autoritățile germane competente,
anexate la ofertele WIG și BPC‑WIG, nu ar avea valoarea unei înregistrări și ar răspunde unei obligații distincte privind
cerințele ofertei, fiind, în plus, necesare pentru obținerea înregistrării. Astfel, reclamantele nu au îndeplinit o formalitate
esențială solicitată de reglementarea belgiană și, din această cauză, oferta lor ar fi lovită de nulitate absolută, ceea ce
le înlătură automat și de la început din competiție.
În ceea ce privește obligația suplimentară de înregistrare, cour d’appel de Bruxelles recunoaște că articolul 24 primul paragraf
din Directiva 93/37 nu indică lipsa înregistrării printre cauzele de excludere de la participarea la procedura de atribuire
a unui contract de achiziții prevăzute în cadrul dispoziției amintite. De asemenea, aceasta admite că, în conformitate cu
articolul 24 al doilea paragraf din aceeași directivă, atunci când autoritatea contractantă solicită executantului de lucrări
să dovedească faptul că nu se află în una dintre situațiile menționate la literele (e) și (f) ale primului alineat, acceptă
drept dovadă suficientă un certificat eliberat de autoritatea competentă a statului membru în cauză. Totuși, această instanță
consideră că alte dispoziții ale Directivei 93/37 permiteau să se desprindă concluzia că obligația înregistrării, sub sancțiunea
excluderii de la procedura de atribuire a unui contract de achiziții, nu era interzisă.
În această privință, instanța menționată arată că rațiunea existenței procedurii de înregistrare era de a permite administrației
belgiene să se asigure că executantul de lucrări dispune de mijloace financiare, administrative și tehnice suficiente pentru
a garanta respectarea obligațiilor fiscale și sociale. În consecință, adeverințele care provin de la autoritățile germane
nu erau suficiente pentru a oferi o astfel de garanție. În această privință, cour d’appel de Bruxelles face trimitere la articolele
26 și 27 și la articolul 29 alineatul (4) din Directiva 93/37, care, potrivit acesteia, acordă autorității contractante posibilitatea
de a solicita executanților de lucrări dovezi și declarații suplimentare. În consecință, această instanță a apreciat că sesizarea
Curții cu o cerere de pronunțare a unei hotărâri preliminare ar fi lipsită de relevanță.
Întrucât acțiunile pe care le formulaseră au fost respinse în apel, la 28 septembrie 2007, BPC și WIG au declarat recurs la
Cour de cassation.
Având îndoieli în ceea ce privește conformitatea reglementării în discuție în acțiunea principală cu dispozițiile Tratatului
CE în materia liberei circulații a serviciilor și cu dispozițiile articolului 24 din Directiva 93/37, Cour de cassation a
hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1)      Obligația de a fi titularul unei înregistrări pentru a putea obține atribuirea unui contract de achiziții publice în Belgia,
precum cea impusă la articolul 1.G din caietul special de sarcini aplicabil în speță, este sau nu este contrară principiului
liberei circulații în cadrul Uniunii Europene și articolului 24 al doilea paragraf din Directiva 93/37 […] în cazul în care
trebuie interpretată ca permițând unei autorități contractante să excludă de la atribuirea contractului un ofertant – executant
de lucrări străin – care nu este titularul unei astfel de înregistrări, însă a prezentat certificate echivalente din partea
administrațiilor naționale?
2)      Nu se încalcă principiul liberei circulații în cadrul Uniunii Europene și articolul 24 al doilea paragraf din Directiva 93/37
[…] dacă se recunoaște unei autorități contractante belgiene dreptul de a impune ofertanților străini obligația de a solicita
unei autorități belgiene – comisia de înregistrare a executanților de lucrări – examinarea validității certificatelor care
le‑au fost eliberate de autoritățile fiscale și sociale din statele din care provin, prin care se atestă că și‑au îndeplinit
toate obligațiile fiscale și sociale?”

Cu privire la întrebările preliminare

Cu privire la admisibilitatea cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare
Comisia manifestă reticență în ceea ce privește admisibilitatea cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare, întrucât
instanța de trimitere s‑ar limita în decizia sa să reproducă raționamentul urmărit în hotărârea pronunțată de cour d’appel
de Bruxelles, nu ar defini suficient cadrul legal și factual al acțiunii principale și nu ar da suficiente explicații cu privire
la motivele alegerii dispozițiilor de drept al Uniunii a căror interpretare o solicită.
Aceste reticențe nu sunt întemeiate.
Astfel, mai întâi, nu poate fi criticată instanța de trimitere pentru că a preluat, în decizia sa, hotărârea pronunțată de
cour d’appel de Bruxelles ce face obiectul recursului cu care aceasta este sesizată. Prin această preluare, instanța de trimitere
își exprimă îndoielile cu privire la conformitatea concluziilor deduse în hotărârea menționată cu dispozițiile relevante din
dreptul Uniunii, mai precis, cu dispozițiile tratatului în materia liberei circulații a serviciilor și cu cele de la articolul
24 din Directiva 93/37.
În continuare, trebuie să se constate că, astfel cum arată avocatul general la punctul 33 din concluzii, hotărârea amintită
permite o înțelegere suficientă a obiectului litigiului principal, precum și a contextului legal și factual în cadrul căruia
se înscriu întrebările adresate, elemente care au permis de altfel părților interesate să își prezinte în mod adecvat observațiile,
în sensul articolului 23 alineatul (2) din Statutul Curții de Justiție a Uniunii Europene.
În sfârșit, legătura dintre contextul astfel descris în acțiunea principală și dispozițiile din dreptul Uniunii a căror interpretare
este solicitată rezultă în mod evident din dosar și nu necesită explicații speciale.
În consecință, indicațiile furnizate sunt suficiente pentru a răspunde cerințelor impuse de jurisprudența constantă a Curții
(a se vedea în acest sens Hotărârea din 8 septembrie 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional și Bwin International,
C‑42/07, nepublicată încă în Repertoriu, punctul 40 și jurisprudența citată) și pentru a permite acesteia din urmă să dea
răspunsuri utile instanței de trimitere. În consecință, cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare este admisibilă.

Cu privire la prima întrebare
Prin intermediul acestei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă principiile generale
ale dreptului Uniunii în materia achizițiilor publice și articolul 24 al doilea paragraf din Directiva 93/37 trebuie interpretate
în sensul că se opun unei reglementări naționale, precum cea din acțiunea principală, care impune unui executant de lucrări
cu sediul în alt stat membru obligația de a fi titular al unei înregistrări în statul membru al autorității contractante,
în scopul atribuirii unui contract în acest din urmă stat membru, în pofida faptului că respectivul executant de lucrări a
prezentat certificate eliberate de autoritățile statului său membru de stabilire care atestă, în special, că și‑a îndeplinit,
în acest ultim stat, obligațiile referitoare la plata cotizațiilor la asigurările sociale, precum și a impozitelor și a taxelor.
Cu titlu preliminar, trebuie să se precizeze că înregistrarea în discuție în acțiunea principală nu este prevăzută nici de
dispozițiile articolului 25, nici de cele ale articolului 29 din Directiva 93/37.
Astfel, rezultă din dosarul prezentat Curții că obiectivul acestei obligații de înregistrare este acela de a verifica calitățile
profesionale ale executanților de lucrări, în sensul articolului 24 primul paragraf din Directiva 93/37, în special cu privire
la situația lor în ceea ce privește plata cotizațiilor la asigurările sociale, a impozitelor și a taxelor.
În primul rând, trebuie să se arate că faptul că un executant de lucrări cu sediul în alt stat membru a prezentat certificate
eliberate de autoritățile competente ale acestui stat nu este suficient pentru a dovedi, în mod concludent, îndeplinirea obligațiilor
sale în materie. Astfel, pe de o parte, articolul 24 primul paragraf literele (e) și (f) din Directiva 93/37 prevede că executantul
de lucrări trebuie să își fi îndeplinit obligațiile sociale și fiscale și în statul membru al autorității contractante. Pe
de altă parte, articolul 24 al doilea paragraf a doua liniuță, făcând trimitere la certificatele eliberate de autoritatea
competentă a statului membru în cauză, permite efectuarea unui control distinct al unui astfel de executant de lucrări în
statul membru în care se desfășoară procedura de achiziții publice în discuție.
Astfel, se poate concepe posibilitatea ca executantul de lucrări în cauză să fi desfășurat o activitate economică în statul
membru al autorității contractante, care să poată genera datorii în materie fiscală și socială în acest stat membru. Astfel
de datorii ar putea rezulta nu doar din activitățile economice desfășurate în timpul executării contractului de achiziții
publice, ci și din activități desfășurate în afara acestui cadru. În plus, chiar dacă executantul de lucrări nu ar fi desfășurat
nicio activitate economică în statul membru al autorității contractante, este legitim ca autoritățile acestui stat membru
să fie în măsură să se asigure de acest fapt.
În consecință, o reglementare națională nu poate fi considerată contrară regulilor Uniunii pentru simplul fapt că prevede
o obligație de înregistrare în scopul efectuării unui astfel de control și pentru executanții de lucrări cu sediul în alt
stat membru decât cel în care se execută un contract de achiziții publice.
În al doilea rând, trebuie să se arate că, în conformitate cu jurisprudența Curții, articolul 24 primul paragraf din Directiva
93/37 trebuie interpretat în sensul că enumeră în mod exhaustiv cauzele care pot să justifice excluderea unui executant de
lucrări de la participarea la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice, care se referă numai la calitățile
sale profesionale. Pe de altă parte, Curtea a adăugat totodată că statele membre au dreptul să prevadă, în afara cauzelor
de excludere prevăzute în mod expres de dispozițiile menționate anterior, măsuri de excludere destinate să asigure respectarea
principiilor egalității de tratament și transparenței (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16 decembrie 2008, Michaniki,
C‑213/07, Rep., p. I‑9999, punctele 43, 44 și 47, precum și Hotărârea din 19 mai 2009, Assitur, C‑538/07, Rep., p. I‑4219,
punctele 20 și 21).
O obligație de înregistrare precum cea din acțiunea principală nu poate fi considerată o cauză suplimentară de excludere,
în plus față de cele enumerate în mod limitativ la articolul 24 primul paragraf din Directiva 93/37, dacă este concepută drept
o modalitate de punere în aplicare a dispoziției menționate, care are ca unic scop verificarea dovezii că executantul de lucrări
care dorește să participe la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice nu intră sub incidența vreuneia
dintre cauzele de excludere menționate, în special a celor referitoare la plata cotizațiilor la asigurările sociale, a impozitelor
și a taxelor.
În speță, în vederea înregistrării în cauză, denumită în mod curent în documentele din dosar „înregistrare fiscală”, executantul
de lucrări interesat trebuie să depună, la organismul competent în acest scop, o cerere însoțită de certificatele prevăzute
la articolul 24 al doilea paragraf din Directiva 93/37 și cerute de reglementarea națională aplicabilă, care prevede cauzele
de excludere corespunzătoare.
Astfel, executantul de lucrări cu sediul în alt stat membru trebuie să depună la organismul amintit aceleași certificate eliberate
de autoritățile statului său membru de stabilire pe care ar trebui să le prezinte, în mod obișnuit, autorității contractante
în cauză, potrivit dispoziției menționate anterior din Directiva 93/37. În plus, dacă un astfel de executant de lucrări a
exercitat deja o activitate economică în statul membru al autorității contractante, ar trebui să poată depune certificatele
eliberate de autoritățile competente ale acelui stat sau, în lipsa unei asemenea activități, să fie în măsură să menționeze
această împrejurare. La rândul său, organismul respectiv trebuie să confirme lipsa cauzei de excludere prin emiterea unei
adeverințe de înregistrare, care trebuie, ulterior, să fie prezentată autorității contractante în vederea participării la
procedura de atribuire a contractului de achiziții publice în cauză.
În conformitate cu articolul 24 al doilea paragraf din Directiva 93/37, atunci când autoritatea contractantă solicită executantului
de lucrări să dovedească faptul că nu se află în una dintre situațiile menționate la literele (e) și (f) ale acestei dispoziții,
acceptă drept dovadă suficientă un certificat eliberat de autoritatea competentă a statului membru vizat.
Această dispoziție nu exclude obligația de a realiza, înaintea deschiderii ofertelor, o verificare a certificatelor prezentate
de executantul de lucrări sau a inexistenței cauzelor de excludere în general în ceea ce privește un ofertant.
Totuși, această verificare trebuie să se limiteze la examinarea calităților profesionale ale executanților de lucrări, în
sensul articolului 24 primul paragraf din Directiva 93/37, în special cu privire la îndeplinirea de către aceștia a obligațiilor
în materia cotizațiilor la asigurările sociale, a impozitelor și a taxelor. În plus, după cum arată avocatul general la punctul
52 din concluzii, verificarea nu poate îngreuna sau întârzia participarea executantului de lucrări în cauză la procedura de
atribuire a contractului de achiziții publice și nici nu poate impune costuri administrative excesive.
Este de competența instanței de trimitere să aprecieze dacă obligația de înregistrare în discuție în acțiunea principală îndeplinește
aceste criterii.
Instanța de trimitere trebuie, în special, să examineze dacă articolul 24 primul paragraf din Directiva 93/37 permite impunerea
cerințelor prevăzute la articolul 2 alineatul (1) punctul 7 din Decretul regal din 1978, potrivit căruia se exclude de la
participarea la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice o societate care are ca administratori, geranți
sau persoane abilitate să contracteze obligații în numele său persoane cărora le este interzisă îndeplinirea unor asemenea
atribuții în temeiul reglementării naționale, și la articolul 2 alineatul (1) punctul 12 din Regulamentul regal din 1978,
în temeiul căruia participarea unui executant de lucrări la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice
este exclusă atunci când acesta din urmă nu dispune de „suficiente mijloace financiare, administrative și tehnice pentru a
garanta îndeplinirea obligațiilor fiscale și sociale”, cu privire la care dosarul nu furnizează suficiente elemente în vederea
evaluării.
Cu toate acestea, rezultă din dosar că simpla prezentare, la autoritatea contractantă, a cererii de înregistrare însoțite
de depunerea ofertei constituia, în acțiunea principală, o formalitate suficientă pentru a admite executanții de lucrări în
cauză să participe la procedura de atribuire a contractului de achiziții publice în litigiu, întrucât decizia de atribuire
nu putea interveni înaintea închiderii procedurii de înregistrare.
Ținând seama de considerațiile precedente, trebuie să se răspundă la prima întrebare că dreptul Uniunii trebuie interpretat
în sensul că nu se opune unei reglementări naționale care impune în sarcina unui executant de lucrări cu sediul în alt stat
membru, în vederea atribuirii unui contract de achiziții publice în statul membru al autorității contractante, obligația de
a fi titular, în acest ultim stat membru, al unei înregistrări care atestă lipsa cauzelor de excludere enumerate la articolul
24 primul paragraf din Directiva 93/37, cu condiția ca o astfel de obligație să nu îngreuneze și să nu întârzie participarea
executantului de lucrări respectiv la procedura de atribuire a contractului de achiziții publice în cauză, să nu impună costuri
administrative excesive și să aibă ca scop exclusiv verificarea calităților profesionale ale executantului de lucrări, în
sensul acestei dispoziții.

Cu privire la a doua întrebare
Prin intermediul acestei întrebări, instanța de trimitere solicită, în esență, să se stabilească dacă principiile generale
ale dreptului Uniunii în materia achizițiilor publice și articolul 24 al doilea paragraf din Directiva 93/37 trebuie interpretate
în sensul că se opun unei reglementări naționale care prevede verificarea, de către un organism precum cel din acțiunea principală,
a certificatelor eliberate de autoritățile fiscale și sociale din alte state membre, care atestă că executanții de lucrări
cu sediul în aceste state membre și‑au îndeplinit obligațiile în domeniile luate în considerare.
În această privință, trebuie să se sublinieze că dispozițiile Directivei 93/37 nu se opun, în principiu, posibilității ca
dreptul național să încredințeze verificarea lipsei cauzelor de excludere, în sensul articolului 24 primul paragraf din directiva
amintită, unui alt organism decât autoritatea contractantă.
După cum arată avocatul general la punctul 69 din concluzii, o astfel de verificare, anterioară deschiderii ofertelor, se
poate dovedi oportună în vederea bunei executări a unui contract de achiziții publice. Astfel, ținând seama de cunoștințele
tehnice eventual insuficiente și de capacitățile organizaționale limitate ale anumitor autorități contractante, cum ar fi,
în special, o comună de dimensiuni reduse sau o organizație înzestrată cu personal puțin numeros, s‑ar putea dovedi utilă
încredințarea efectuării procedurilor administrative și a verificării centralizate a probelor referitoare la calificările
profesionale ale ofertanților la diferite contracte de achiziții publice unui organ specializat, competent la nivel național
sau local.
Trebuie să se adauge că, în Hotărârea Michaniki, citată anterior, Curtea a admis deja, în condiții clar stabilite, posibilitatea
ca un organism diferit de autoritatea contractantă să poată adopta o decizie care are drept consecință excluderea unui executant
de lucrări de la participarea la o procedură de atribuire a unui contract de achiziții publice de lucrări. În această privință,
nu este relevant faptul că, în cauza în care s‑a pronunțat hotărârea menționată, obiectul nu era reprezentat de o cauză de
excludere prevăzută de Directiva 93/37, ci de o cauză de excludere stabilită în plus față de cele determinate de această directivă
și care avea drept scop să garanteze respectarea principiilor egalității de tratament și transparenței.
În continuare, trebuie să se examineze dacă competențele și compunerea organismului căruia i se încredințează, în temeiul
reglementării naționale din acțiunea principală, această verificare sunt conciliabile cu obiectivul care constă în garantarea
respectării dreptului Uniunii în materia contractelor de achiziții publice.
În această privință, rezultă din dosar că, pe de o parte, în conformitate cu această reglementare, organismele competente
în materie de înregistrare, denumite „comisii de înregistrare”, sunt constituite la nivelul provinciilor și au o compunere
tripartită. Potrivit articolului 16 din Decretul regal din 1978, acestea sunt alcătuite din trei funcționari numiți de autoritatea
publică, dintre care unul asigură funcția de președinte, precum și din șase persoane numite în mod paritar la propunerea organizațiilor
reprezentative ale angajatorilor și ale lucrătorilor din sectorul construcțiilor din provincia respectivă.
Trebuie să se constate că acest organism este compus în majoritate din persoane care reprezintă interese private și că niciun
element din dosar nu indică faptul că participarea respectivelor persoane în cadrul organismului amintit are un caracter pur
consultativ.
Ținând seama de componența sa, un astfel de organism nu poate fi considerat imparțial și neutru. Astfel, participarea majoritară
a reprezentanților unor interese private ar putea fi susceptibilă să îi determine pe aceștia să împiedice accesul altor operatori
economici la atribuirea contractului respectiv și, în orice caz, întrucât acești operatori sunt obligați să supună aprecierii
potențialilor lor concurenți calificările lor personale și profesionale, organismul în cauză permite apariția unei situații
de inegalitate a condițiilor de concurență și de lipsă de obiectivitate și de imparțialitate, contrară unui sistem de concurență
nedenaturată precum cel prevăzut de dreptul Uniunii (a se vedea, prin analogie, Hotărârea din 1 iulie 2008, MOTOE, C‑49/07,
Rep., p. I‑4863, punctele 51 și 52, precum și jurisprudența citată, și Hotărârea din 10 martie 2009, Hartlauer, C‑169/07,
Rep., p. I‑1721, punctul 51 și jurisprudența citată).
Pe de altă parte, trebuie semnalat că, astfel cum pare să rezulte din întrebarea adresată de instanța de trimitere, reglementarea
în discuție în acțiunea principală acordă comisiei de înregistrare competența de a examina validitatea certificatelor eliberate
de autoritatea competentă a statului membru în cauză în ceea ce privește îndeplinirea obligațiilor executanților de lucrări
în materie socială și fiscală.
Trebuie să se arate că Decretul regal din 1978 nu conține dispoziții care să acorde în mod explicit o asemenea competență
comisiei de înregistrare, iar întinderea unei astfel de competențe nu rezultă cu mai multă claritate din cererea instanței
de trimitere. În cazul în care competența respectivă ar presupune exercitarea unui control pe fond al condițiilor ce stau
la baza eliberării certificatelor de către autoritățile competente ale statelor membre în cauză, această situație ar fi în
mod evident incompatibilă cu articolul 24 primul paragraf din Directiva 93/37, care nu prevede o astfel de cauză de excludere,
precum și cu al doilea paragraf a doua liniuță al acestui articol, care impune în mod inechivoc ca certificatele să fie acceptate
drept dovezi suficiente în sensul îndeplinirii obligațiilor în materie socială și fiscală de către executanții de lucrări.
Pe de altă parte, o cauză de excludere întemeiată pe verificarea pe fond a certificatelor respective nu ar fi justificată
în temeiul soluției deduse de Curte în cadrul Hotărârii Michaniki, citată anterior.
În consecință, astfel cum subliniază avocatul general la punctele 82-84 din concluzii, organismul însărcinat să examineze
certificatele nu dispune de nicio marjă de apreciere pe fond și trebuie să se limiteze la o verificare sumară a elementelor
formale. De asemenea, acesta poate să verifice numai autenticitatea certificatelor, dacă acestea sunt emise la o dată suficient
de recentă și dacă autoritatea care le‑a eliberat nu era în mod evident necompetentă.
Revine instanței de trimitere să aprecieze situația reclamantelor din acțiunea principală, în lumina elementelor de interpretare
menționate anterior. Totuși, nu pare că alcătuirea comisiei de înregistrare și întinderea controlului efectuat de aceasta
din urmă ar putea influența această situație în măsura în care, după cum rezultă din dosar, reclamantele au obținut înregistrarea
fără dificultate. Cauza pentru care nu a fost permisă participarea lor la procedura de atribuire a contractului de achiziții
în discuție în acțiunea principală are ca temei faptul că cererile de înregistrare respective au fost introduse tardiv, mai
precis, după expirarea termenului de depunere a ofertelor, în condițiile în care cerința de a fi titular al unei înregistrări
nu este considerată, în sine, neconformă dreptului Uniunii.
Având în vedere considerațiile precedente, trebuie să se răspundă la a doua întrebare că dreptul Uniunii trebuie interpretat
în sensul că se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia verificarea certificatelor eliberate unui executant de
lucrări dintr‑un alt stat membru de către autoritățile fiscale și sociale din acest ultim stat membru este încredințată unui
organism diferit de autoritatea contractantă atunci când:
–        acest organism este alcătuit în majoritate din persoane numite de organizațiile angajatorilor și ale lucrătorilor din sectorul
construcțiilor din provincia în care se execută contractul de achiziții publice în cauză și
–        competența sa se extinde la un control pe fond al validității certificatelor menționate.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere,
este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta
observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Camera a treia) declară:
1)
Dreptul Uniunii trebuie interpretat în sensul că nu se opune unei reglementări naționale care impune în sarcina unui executant
de lucrări cu sediul în alt stat membru, în vederea atribuirii unui contract de achiziții publice în statul membru al autorității
contractante, obligația de a fi titular, în acest ultim stat membru, al unei înregistrări care atestă lipsa cauzelor de excludere
enumerate la articolul 24 primul paragraf din Directiva 93/37/CEE a Consiliului din 14 iunie 1993 privind coordonarea procedurilor
de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, cu condiția ca o astfel de obligație să nu îngreuneze și să nu
întârzie participarea executantului de lucrări respectiv la procedura de atribuire a contractului de achiziții publice în
cauză, să nu impună costuri administrative excesive și să aibă ca scop exclusiv verificarea calităților profesionale ale executantului
de lucrări, în sensul acestei dispoziții.
2)
Dreptul Uniunii trebuie interpretat în sensul că se opune unei reglementări naționale în temeiul căreia verificarea certificatelor
eliberate unui executant de lucrări dintr‑un alt stat membru de către autoritățile fiscale și sociale din acest ultim stat
membru este încredințată unui organism diferit de autoritatea contractantă atunci când:
–
acest organism este alcătuit în majoritate din persoane numite de organizațiile angajatorilor și ale lucrătorilor din sectorul
construcțiilor din provincia în care se desfășoară contractul de achiziții publice în cauză și
–
competența sa se extinde la un control pe fond al validității certificatelor menționate.
Semnături
*
Limba de procedură: franceza.