CELEX: 62008CJ0570
Julkiset hankinnat
Direktiivi 89/665/ETY
2 artiklan 8 kohta
Muutoksenhakumenettelystä vastaava instanssi, joka ei ole lainkäyttöelin
Hankintaviranomaisen päätöksen, jolla se hyväksyi tarjouksen, kumoaminen
Hankintaviranomaisen mahdollisuus valittaa tästä kumoamisesta lainkäyttöelimeen

Ennakkoratkaisupyyntö koskee julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen
soveltamista koskevien lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annetun neuvoston direktiivin
89/665/ETY (EYVL L 395, s. 33), sellaisena kuin se on muutettuna 18.6.1992 annetulla neuvoston direktiivillä 92/50/ETY (EYVL
L 209, s. 1; jäljempänä direktiivi 89/665), 2 artiklan 8 kohdan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat hankintaviranomaisena toimiva julkisoikeudellinen oikeushenkilö
Symvoulio Apochetefseon Lefkosias (Nikosian jätevesien puhdistamisesta vastaava virasto, jäljempänä Symvoulio) ja hankintaviranomaisten
tekemistä tarjouksia koskevista päätöksistä tehdyt valitukset käsittelevä hallintoelin Anatheoritiki Archi Prosforon ja joka
koskee Symvoulion oikeutta valittaa lainkäyttöelimeen Anatheoritiki Archi Prosforonin päätöksestä.

Asiaa koskevat oikeussäännöt

Unionin säännöstö
Direktiivin 89/665 ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan, että julkisia hankintoja koskevissa direktiiveissä ei ole
erityissäännöksiä, jotka varmistaisivat niiden tehokkaan soveltamisen.
Kyseisen direktiivin kolmannessa perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”– – julkisten hankintojen avaaminen kilpailulle yhteisössä edellyttää, että takeita avoimuuden toteuttamisesta ja syrjinnän
estämisestä lisätään merkittävästi; tämän toteuttamiseksi on julkisia hankintoja koskevan yhteisön oikeuden tai sen täytäntöön
panemiseksi annettujen kansallisten säännösten vastaisten virheellisten menettelyjen varalta oltava käytettävissä tehokkaita
ja nopeita muutoksenhakukeinoja”.
Mainitun direktiivin neljännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”– – eräissä jäsenvaltioissa tehokkaiden muutoksenhakukeinojen puuttuminen tai niiden riittämättömyys ovat esteenä sille,
että yhteisössä toimivat yritykset tekisivät tarjouksia kyseisen jäsenvaltion hankintaviranomaiselle; näiden jäsenvaltioiden
on sen vuoksi korjattava tilannetta”.
Saman direktiivin seitsemännessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”– – jos yritykset eivät hae muutosta, jotk[in] virheelliset menettelyt saattavat jäädä oikaisematta, jollei tätä tarkoitusta
varten perusteta erityistä järjestelmää”.
Direktiivin 89/665 kahdeksannessa perustelukappaleessa täsmennetään seuraavaa:
”– – siksi on tärkeää, että kun komissio katsoo, että sopimuksentekomenettelyssä on tehty selvä ja ilmeinen virhe, sen tulisi
voida saattaa asia jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten sekä kyseisen hankintaviranomaisen tietoon, jotta väitetyn virheellisen
menettelyn korjaamiseksi pian ryhdyttäisiin asianmukaisiin toimenpiteisiin”.
Saman direktiivin 1 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1.       Jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että direktiivien 71/305/ETY, 77/62/ETY ja 92/50/ETY
soveltamisalaan kuuluviin sopimusten tekomenettelyihin liittyviin hankintaviranomaisten päätöksiin voidaan hakea muutosta
tehokkaasti ja erityisesti niin nopeasti kuin mahdollista seuraavien artikloiden ja erityisesti 2 artiklan 7 kohdan mukaisesti,
kun edellä tarkoitetut päätökset ovat vastoin julkisia hankintoja koskevaa yhteisön oikeutta tai sen saattamiseksi osaksi
kansallista lainsäädäntöä annettuja kansallisia sääntöjä.
– –
3.      Jäsenvaltioiden on varmistettava, että käytettävissä on muutoksenhakumenettelyt, joiden yksityiskohdista kukin jäsenvaltio
voi itse päättää ja jotka ovat ainakin niiden käytettävissä, jotka joko ovat olleet tai ovat tavoittelemassa jotain julkisia
tavaranhankintoja tai rakennusurakoita koskevaa sopimusta ja joiden etua väitetty virheellinen menettely on loukannut tai
saattaa loukata. Jäsenvaltiot voivat edellyttää erityisesti, että ennen muutoksenhakumenettelyn käynnistämistä hakijan on
täytynyt ilmoittaa hankintaviranomaiselle väitetystä virheellisestä menettelystä sekä aikomuksestaan hakea muutosta.”
Direktiivin 89/665 2 artiklan 7 kohdassa ja 8 kohdan ensimmäisessä alakohdassa säädetään seuraavaa:
”7. Jäsenvaltioiden on varmistettava, että muutoksenhakumenettelystä vastaavien elinten päätökset voidaan panna täytäntöön
tehokkaasti.
8.      Milloin muutoksenhakumenettelystä vastaavat muut viranomaiset kuin [lainkäyttöelimet], niiden on aina perusteltava päätöksensä
kirjallisesti. Siinä tapauksessa on lisäksi säädettävä menettelyistä, joilla varmistetaan mahdollisuus saattaa muutoksenhakuelimen
väitetyt lainvastaiset toimenpiteet tai sille annettujen toimivaltuuksien väitetyt väärinkäytökset joko [lainkäyttöelimen]
tai muun viranomaisen käsiteltäväksi, joka on [SEUT 267] artiklassa tarkoitettu tuomioistuin ja riippumaton sekä hankintaviranomaisesta
että muutoksenhakuelimestä.”
Mainitun direktiivin 3 artiklassa säädetään, että komissiolla on valta toimia, jos se ennen sopimuksen tekemistä havaitsee,
että julkista hankintaa koskevassa sopimuksentekomenettelyssä on tapahtunut selvä ja ilmeinen asianomaisten unionin säännösten
soveltamista koskeva virhe.

Kansallinen säännöstö
Kyproksen perustuslain (jäljempänä perustuslaki) 146 §:n 1 momentissa annetaan Anotato Dikastirio tis Kypriakis Dimokratiasille
(Kyproksen tasavallan ylin tuomioistuin) yksinomainen toimivalta ratkaista hallintoviranomaisten päätösten tai laiminlyöntien
laillisuus.
Perustuslain 146 §:n 2 momentissa säädetään seuraavaa:
”Kanteen voi nostaa kuka tahansa henkilö, jonka olemassa olevaa oikeutettua intressiä, joka hänellä on yksityishenkilönä tai
yhteisön jäsenenä, päätös, toimi tai laiminlyönti suoraan loukkaa.”
Julkisista hankinnoista (tavarat, rakennusurakat ja palvelut) annettu laki 101(I)/2003 annettiin Kyproksen lainsäädännön saattamiseksi
asianomaisen unionin lainsäädännön ja siten myös direktiivin 89/665 mukaiseksi. Lain 60 §:ssä, sellaisena kuin se on muutettuna
lailla nro 181(I)/2004, säädetään seuraavaa:
”Jos asianomainen katsoo, että muutoksenhakuviranomaisen päätös aiheuttaa hänelle vääryyttä, hän voi nostaa kanteen Anotato
Dikastirio tis Kypriakis Dimokratiasissa perustuslain 146 §:n nojalla. Myös hankintaviranomainen voi nostaa Anotato Dikastiriossa
kanteen perustuslain 146 §:n nojalla, jos asianmukaisten seikkojen perusteella katsotaan, että muutoksenhakuviranomaisen päätös
on kyseisen hankintaviranomaisen kannalta epäoikeudenmukainen.”

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymys
Symvoulio toimii laissa 101(I)/2003 tarkoitettuna hankintaviranomaisena julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyissä.
Anatheoritiki Archi Prosforon perustettiin saatettaessa Kyproksen lainsäädäntöä julkisia hankintoja koskevan unionin lainsäädännön
ja erityisesti direktiivin 89/665 mukaiseksi. Se on näin ollen direktiivin 89/665 2 artiklan 8 kohdassa tarkoitettu muutoksenhakumenettelystä
vastaava instanssi, joka ei ole lainkäyttöelin, ja käyttää toimivaltaansa mainitun lain säännösten nojalla.
Anatheoritiki Archi Prosforon kumosi erään yrityksen valituksen vuoksi 14.2.2006 päätöksen, jolla Symvoulio oli hyväksynyt
kilpailevan yrityksen tarjouksen. Symvoulio vaati Anotato Dikastirio tis Kypriakis Dimokratiasin toimivaltaiselle jaostolle
31.3.2006 jättämällään valituksella edellä mainitun Anatheoritiki Archi Prosforonin päätöksen kumoamista.
Oikeudenkäynnin aikana Anotato Dikastirio tis Kypriakis Dimokratias antoi 17.12.2007 täysistuntokokoonpanossa toisen julkisia
hankintoja koskevan asian yhteydessä tuomion, jossa todettiin, että perustuslain 146 §:ää on tulkittava siten, ettei hankintaviranomaisella
ole sen nojalla oikeutettua intressiä nostaa kannetta Anatheoritiki Archi Prosforonin kumoamispäätöksestä ja että lain 101(I)/2003
60 § oli jätettävä soveltamatta.
Tämä Anotato Dikastirio tis Kypriakis Dimokratiasin kanta on sittemmin vakiintunutta oikeuskäytäntöä ja perustuu toteamukseen,
jonka mukaan Anatheoritiki Archi Prosforonin päätös ei ole menettelystä, johon kyseinen hankintaviranomainen on itse osallistunut,
riippumaton hallintopäätös. Kyseinen päätös ei näin ollen koske minkäänlaista hankintaviranomaisen etua vaan yleistä etua,
joka liittyy julkisia hankintoja sääntelevien yleisten menettelyjen lainmukaiseen kulkuun. Hankintaviranomainen ja Anatheoritiki
Archi Prosforon ovat kyseessä olevassa menettelyssä saman hallinnollisen järjestelmän osia, ja näin ollen olisi sovellettava
yleistä periaatetta, jonka mukaan hallinnollinen elin ei voi vedota oikeutettuun intressiin toista samaan hallintoon kuuluvaa
elintä vastaan eikä riidellä sen kanssa oikeudessa.
Anotato Dikastirio tis Kypriakis Dimokratiasin jaoston, jolle Symvoulio teki valituksen pääasiassa, mukaan saman tuomioistuimen
edellä mainittu täysistuntoratkaisu annettiin pelkästään perustuslain 146 §:n nojalla ilman, että olisi esitetty kysymystä
unionin oikeuden soveltamisesta ja tulkinnasta.
Jaosto huomauttaa, että lain 101 (I)/2003, jolla saatetaan julkisia hankintoja koskeva unionin säännöstö osaksi kansallista
lainsäädäntöä, 60 §:ää sovelletaan riippumatta siitä, kuinka perustuslain 146 §:ää tulkitaan, ja että jälkimmäistä on näin
ollen tulkittava tavalla, joka on sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa. Koska unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä ei
ole vielä tulkittu direktiivin 89/665 2 artiklan 8 kohtaa pääasiassa esitettyyn kysymykseen vastaamiseksi, asiaa käsittelevän
jaoston mukaan on välttämätöntä esittää unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö, jotta varmistetaan unionin oikeuden
yhdenmukainen tulkinta ja soveltaminen.
Sama jaosto korostaa myös, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan edellä mainitun Anotato Dikastirio tis Kypriakis
Dimokratiasin täysistunnon päätöksen olemassaolo ei poista mahdollisuutta arvioida harkintavaltaa käyttäen tarvetta esittää
unionin tuomioistuimelle ennakkoratkaisupyyntö (asia 166/73, Rheinmühlen‑Düsseldorf, tuomio 16.1.1974, Kok., s. 33, Kok. Ep.
II, s. 195, 4 kohta).
Edellä esitetyn perusteella Anotato Dikastirio tis Kypriakis Dimokratiasin pääasiaa käsittelevä jaosto päätti lykätä asian
käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Missä määrin direktiivin 89/665 – – 2 artiklan 8 kohdassa annetaan hankintaviranomaisille oikeus nostaa kanne muutoksenhakumenettelystä
vastaavien viranomaisten kumoamispäätöksistä, kun jälkimmäiset eivät ole lainkäyttöelimiä?”

Ennakkoratkaisukysymyksen tarkastelu
Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee kysymyksellään etenkin sitä, onko direktiivin 89/665 2 artiklan
8 kohtaa tulkittava siten, että siinä asetetaan jäsenvaltioille velvollisuus säätää myös hankintaviranomaisten hyväksi mahdollisuudesta
hakea muutosta lainkäyttöelimessä julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvistä muutoksenhakumenettelyistä vastaavien
muiden viranomaisten kuin lainkäyttöelinten päätöksistä.
Direktiivin 89/665 säännösten sanamuodon valossa tähän kysymykseen vastaamiseksi on todettava ensiksi, että kyseisen direktiivin
neljännessä ja seitsemännessä perustelukappaleessa ”yhteisössä toimivilla yrityksillä” todetaan nimenomaisesti olevan oikeus
hakea muutosta julkisia hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen osalta.
Toiseksi on todettava, että direktiivin 89/665 1 artiklan 3 kohdan sanamuodon mukaan muutoksenhakumenettelyt ”ovat ainakin
niiden käytettävissä, jotka joko ovat olleet tai ovat tavoittelemassa jotain julkisia tavaranhankintoja”, eli siinä määritellään
niiden henkilöiden piiri, joilla on välttämättä oltava muutoksenhakuoikeus kyseisen direktiivin nojalla.
Kolmanneksi on korostettava tämän tuomion edellisessä kohdassa esitetyn tueksi, että – kuten direktiivin 89/665 seitsemännestä
perustelukappaleesta ilmenee – unionin lainsäätäjä oli tietoinen siitä mahdollisuudesta, että jotkin virheelliset menettelyt
saattavat jäädä oikaisematta, jos yritykset eivät hae muutosta lainvastaisiin tai virheellisiin päätöksiin, kun tällaisia
päätöksiä voivat tehdä myös muutoksenhakumenettelyistä vastaavat viranomaiset, jotka eivät ole lainkäyttöelimiä. Tällaisen
tilanteen oikaisemiseksi direktiivin 89/665 3 artiklassa säädetään komission yleisestä toimivallasta kyseisessä säännöksessä
säädetyn menettelyn mukaisesti.
Näin ollen direktiivin 89/665 säännösten sanamuoto ei sisällä mitään seikkaa, joka voisi johtaa sellaiseen johtopäätökseen,
että unionin lainsäätäjä olisi halunnut katsoa myös hankintaviranomaiset toimijoiksi julkisia hankintoja koskevien sopimusten
tekomenettelyihin liittyvässä muutoksenhaussa. Siten on katsottava, että kyseisen direktiivin 2 artiklan 8 kohdan säännöksissä
asetetaan jäsenvaltioille tiettyjä vakuuksia sisältävä erityinen vaatimus, kun muutoksenhakumenettelystä vastaavat muut viranomaiset
kuin lainkäyttöelimet, eikä niissä muuteta niiden henkilöiden piiriä, joilla on oltava muutoksenhakuoikeus tämän direktiivin
nojalla.
Direktiivin 89/665 tavoite tukee tätä johtopäätöstä.
Kyseisen direktiivin ensimmäisessä ja kolmannessa perustelukappaleessa verrataan nimittäin sen tavoitetta siihen tavoitteeseen,
johon pyritään julkisia hankintoja koskevia aineellisia säännöksiä sisältävillä direktiiveillä. Jälkimmäisten direktiivien
tavoite on julkisten hankintojen avaaminen kilpailulle unionissa avoimuuden toteuttamiseksi ja syrjinnän estämiseksi, eivätkä
ne sisällä erityissäännöksiä, jotka varmistaisivat niiden tehokkaan soveltamisen, kun taas direktiivi 89/665 täyttää tämän
tehtävän, kun siinä säädetään jäsenvaltioiden velvollisuudesta säätää tehokkaista ja nopeista muutoksenhakukeinoista.
Näin ollen direktiivin 89/665 tarkoituksena on varmistaa asianmukaisten muutoksenhakumenettelyjen luomisella unionin julkisia
hankintoja koskevien aineellisten säännösten, joiden tarkoituksena on taata jäsenvaltioihin sijoittautuneille taloudellisille
toimijoille vääristymättömän ja mahdollisimman laajan kilpailun avaaminen, asianmukainen soveltaminen (ks. vastaavasti asia
C-337/06, Bayerischer Rundfunk ym., tuomio 13.12.2007, Kok., s. I‑11173, 38 ja 39 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
Tämän tuomion 29 kohdan johtopäätöksiä tukevat muun muassa neuvoston direktiivien 89/665/ETY ja 92/13/ETY muuttamisesta julkisia
hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen tehokkuuden parantamiseksi 11.12.2007 annetun Euroopan
parlamentin ja neuvoston direktiivin 2007/66/EY (EUVL L 335, s. 31) säännökset. Kyseinen direktiivi, jota ei kuitenkaan sovelleta
ajallisesti pääasian tosiseikkoihin, sisältää hyödyllisiä seikkoja direktiivillä 89/665 luodun järjestelmän tulkitsemiseksi
siltä osin kuin siinä ei muuteta tätä järjestelmää vaan pyritään sen kolmannen perustelukappaleen mukaan lisäämään jälkimmäiseen
direktiiviin ”tarvittavat täsmennykset, joilla voidaan saavuttaa yhteisön lainsäätäjän tavoittelemat tulokset”.
Näin ollen ”asianomaiset tarjoajat” ja ”taloudelliset toimijat” on mainittu muun muassa direktiivin 2007/66 4, 6, 7, 14 ja
27 perustelukappaleessa henkilöinä, jotka kyseisellä direktiivillä tavoiteltu tehokas oikeussuoja kattaa ja joilla on oikeus
hakea muutosta.
Lisäksi on korostettava, että direktiivin 89/665 1 artiklan, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2007/66, otsikkona
on tästä lähtien ”Muutoksenhakumenettelyjen soveltamisala ja käytettävyys”, kun taas sen 2 artiklan otsikkona on ”Muutoksenhakumenettelyjä
koskevat vaatimukset”. Näin ollen on vahvistettu johtopäätös, jonka mukaan jäsenvaltioille direktiivin 89/665 2 artiklan 8
kohdassa – aiemmin 9 kohdassa – asetettu velvollisuus säätää mahdollisuudesta hakea muutosta lainkäyttöelimessä muutoksenhakumenettelystä
vastaavien muiden viranomaisten kuin lainkäyttöelimien päätöksistä on mainitussa direktiivissä asetettu erityinen vaatimus,
eivätkä hankintaviranomaiset ole tällä perusteella sen soveltamisalaan kuuluvia toimijoita.
Lisäksi direktiivin 89/665, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2007/66, 3 artiklan otsikkona on tästä lähtien
”Oikaisumenettely”, ja siinä vahvistetaan komission yleinen toimivalta silloin, kun unionin oikeutta on rikottu vakavasti.
Tästä seuraa, ettei direktiivin 89/665 2 artiklan 8 kohdassa edellytetä, että jäsenvaltiot säätävät mahdollisuudesta hakea
muutosta lainkäyttöelimessä myös hankintaviranomaisten hyväksi.
Kun kuitenkin otetaan huomioon jäsenvaltioille direktiivin 89/665 1 artiklan 3 kohdassa asetettu velvollisuus taata muutoksenhakuoikeus
”ainakin” kaikille kyseisessä säännöksessä määritellyille henkilöille sekä lisäksi jäsenvaltioiden menettelyllinen itsemääräämisoikeus,
on katsottava, ettei jälkimmäisiä estetä tarvittaessa laajentamasta niiden henkilöiden piiriä, joille muutoksenhakumenettelyt
ovat avoimia edellä mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla, hankintaviranomaisiin siinä tapauksessa, että muut viranomaiset
kuin lainkäyttöelimet ovat kumonneet hankintaviranomaisten päätökset.
Väitettä, jonka mukaan tällainen tulkinta voisi johtaa soveltamiseen, joka ei ole sopusoinnussa unionin oikeuden kanssa, ei
voida hyväksyä, koska direktiivin 89/665 tarkoituksena ei ole yhdenmukaistaa kyseisiä kansallisia säännöksiä täydellisesti,
kuten muun muassa sen 1 artiklan 3 kohdasta ilmenee.
Esitettyyn kysymykseen on näin ollen vastattava, että direktiivin 89/665 2 artiklan 8 kohtaa on tulkittava siten, ettei siinä
aseteta jäsenvaltioille velvollisuutta säätää myös hankintaviranomaisten hyväksi mahdollisuudesta hakea muutosta lainkäyttöelimessä
julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvistä muutoksenhakumenettelyistä vastaavien muiden viranomaisten kuin lainkäyttöelimen
päätöksistä. Kyseinen säännös ei kuitenkaan estä jäsenvaltioita tarvittaessa säätämästä oikeusjärjestyksissään tällaisesta
muutoksenhakukeinosta hankintaviranomaisten hyväksi.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kolmas jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
Julkisia tavaranhankintoja ja rakennusurakoita koskeviin sopimuksiin liittyvien muutoksenhakumenettelyjen soveltamista koskevien
lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten yhteensovittamisesta 21.12.1989 annetun neuvoston direktiivin 89/665/ETY,
sellaisena kuin se on muutettuna 18.6.1992 annetulla neuvoston direktiivillä 92/50/ETY, 2 artiklan 8 kohtaa on tulkittava
siten, ettei siinä aseteta jäsenvaltioille velvollisuutta säätää myös hankintaviranomaisten hyväksi mahdollisuudesta hakea
muutosta lainkäyttöelimessä julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin liittyvistä muutoksenhakumenettelyistä vastaavien muiden
viranomaisten kuin lainkäyttöelimen päätöksistä. Kyseinen säännös ei kuitenkaan estä jäsenvaltioita tarvittaessa säätämästä
oikeusjärjestyksissään tällaisesta muutoksenhakukeinosta hankintaviranomaisten hyväksi.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: kreikka.