CELEX: 61995CJ0096
Fördragsbrott
Rätt till bosättning
Rådets direktiv 90/364/EEG och 90/365/EEG

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan, som inkom till domstolens kansli den 24 mars 1995, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget väckt talan om fastställelse av att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att i nationell rätt införliva rådets direktiv 90/365/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma (EGT L 180, s. 28), och rådets direktiv 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning (EGT L 180, s. 26) eller genom att inte genast underrätta kommissionen om detta.
Direktiven 90/365 och 90/364
2 I artikel 1 i direktiv 90/365 stadgas att medlemsstaterna skall bevilja rätt till bosättning för medborgare i medlemsstaterna som har arbetat som anställda eller egna företagare och för deras familjemedlemmar, under förutsättning att de erhåller sjuk- eller förtidspension eller ålderspension eller pension på grund av arbetsolycka eller sjukdom med ett belopp som är tillräckligt stort för att undvika att de kommer att ligga det sociala trygghetssystemet i värdmedlemsstaten till last under den tid de bor där, och under förutsättning att de omfattas av heltäckande sjukförsäkring i värdstaten.
3 I artikel 1 i direktiv 90/364 stadgas att medlemsstaterna skall bevilja rätt till bosättning för medborgare i medlemsstater som inte åtnjuter denna rätt enligt andra bestämmelser i gemenskapsrätten och för deras familjemedlemmar, under förutsättning att medborgarna och deras familjemedlemmar omfattas av en heltäckande sjukförsäkring som gäller i värdmedlemsstaten och har tillräckliga tillgångar för att undvika att ligga det sociala bidragssystemet i värdmedlemsstaten till last under den tid de bor där.
4 I artikel 2 i de två direktiven föreskrivs att denna rätt styrks med ett uppehållstillstånd.
5 Enligt artikel 5 i de två direktiven skall medlemsstaterna senast den 30 juni 1992 sätta i kraft de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa dessa direktiv. De skall genast underrätta kommissionen om detta.
Den nationella lagstiftningen
6 I § 2 andra stycket i Ausländergesetz av den 9 juli 1990 (utlänningslagen, BGBl. I, s. 1354) föreskrivs följande:
"Denna lag är tillämplig på utlänningar som omfattas av fri rörlighet enligt gemenskapsrätten, endast i den mån som gemenskapsrätten och Aufenthaltsgesetz/EWG inte innehåller avvikande bestämmelser."
7 I §§ 15 och 15a i Aufenthaltsgesetz/EWG av den 22 juli 1969 (lagen om bosättning/EEG, BGBl. I, s. 927), i dess lydelse enligt meddelande av den 31 januari 1980 (BGBl. I, s. 116, BGBl. III, s. 26-2), stadgas följande:
"§ 15 Utlänningslagens giltighet
Såvitt denna lag inte innehåller avvikande bestämmelser, är utlänningslagen och de förordningar som har antagits med stöd av utlänningslagen tillämpliga i den vid varje tillfälle gällande lydelsen.
§ 15a EG-förordningar och EG-direktiv
1) Europeiska gemenskapernas kommissions förordning (EEG) nr 1251/70 av den 29 juni 1970 om arbetstagares rätt att stanna kvar inom en medlemsstats territorium efter att ha varit anställda där (EGT L 142, s. 24) påverkas inte; såtillvida har § 1 första stycket, punkt 5, § 1 andra stycket första meningen, § 2 andra stycket, § 6a och § 7 andra, tredje, fjärde och åttonde styckena enbart deklaratorisk betydelse.
2) Förbundsinrikesministern har bemyndigande att, genom förordning och med samtycke av Förbundsrådet, anpassa denna lag till påföljande förordningar av Europeiska gemenskaperna avseende reglering av inresa och bosättning för medborgare i medlemsstaterna.
3) Förbundsinrikesministern kan, genom förordning och efter samtycke av Förbundsrådet, anta bestämmelser avseende inresa och bosättning för andra personer än dem som avses i § 1 första och andra styckena, om det är nödvändigt för tillämpningen av Europeiska gemenskapernas råds direktiv om
1. rätten till bosättning i enlighet med rådets direktiv 90/364/EEG av den 28 juni 1990 (EGT L 180, s. 26);
2. rätten till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma i enlighet med rådets direktiv 90/365/EEG av den 28 juni 1990 (EGT L 180, s. 28);
3. rätten till bosättning för studerande i enlighet med rådets direktiv 90/366/EEG av den 28 juni 1990 (EGT L 180, s. 30)."
8 Tredje stycket i § 15a i Aufenthaltsgesetz/EWG har införts genom EWR-Ausführungsgesetz av den 27 april 1993 (lagen om verkställighet av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, BGBl. I, s. 512, 528) och trädde i kraft den 1 januari 1994.
Det administrativa förfarandet
9 Eftersom kommissionen inte hade mottagit något meddelande eller någon annan uppgift om åtgärder för införlivande av direktiven 90/364 och 90/365 i Tyskland, uppmanade kommissionen genom en formell underrättelse av den 14 oktober 1992 den tyska regeringen att yttra sig inom en frist av två månader, i enlighet med artikel 169 i EEG-fördraget.
10 Genom meddelande av den 17 december 1992, som sändes till kommissionen genom skrivelse av den 5 januari 1993, svarade den tyska regeringen för det första att förbundsinrikesministern, genom rundskrivelse av den 30 juni 1992, hade underrättat inrikesministrarna i de olika delstaterna om att sådant uppehållstillstånd som föreskrivs för gemenskapsmedborgare enligt Ausländergesetz skall beviljas de personkategorier som avses i de två direktiven. Direktiven utgjorde således en integrerad del av gällande rätt. För övrigt angavs genom detta meddelande att syftet var att även formellt införa de två direktiven i Aufenthaltsgesetz/EWG genom antagandet av ett nytt tredje stycke i § 15a, i vilket skulle föreskrivas bemyndigande att anta förordningar.
11 Genom skrivelse av den 5 maj 1993 sände därefter den tyska regeringen kommissionen ett meddelande, daterat den 31 mars 1993, om införlivande av direktiven 90/364 och 90/365 samt av rådets direktiv 90/366/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för studerande (EGT L 180, s. 30). I detta meddelande gjorde den tyska regeringen gällande att generalklausulen i § 2 andra stycket i Ausländergesetz garanterade att direktiven 90/364 och 90/365 var tillämpliga inom det tyska territoriet. Dessutom erinrade regeringen om att den avsåg att införa de två direktiven i Aufenthaltsgesetz/EWG.
12 Genom skrivelse av den 2 juni 1993 översände slutligen den tyska regeringen ett meddelande till kommissionen, daterat den 20 maj 1993, avseende direktiv 90/366. Även den ovan nämnda skrivelsen av den 5 maj 1993 var fogad till denna nya skrivelse som utgjorde ett svar på en skrivelse från kommissionen av den 23 april 1993 avseende direktiv 90/366.
13 Den 22 september 1993 riktade kommissionen ett motiverat yttrande till Förbundsrepubliken Tyskland och uppmanade denna att vidta de åtgärder som krävdes för att följa direktiven inom en frist om två månader. Enligt kommissionen framgick det av den tyska regeringens meddelanden av den 17 december 1992 och den 20 maj 1993 att de tyska myndigheterna höll på att utarbeta nödvändiga åtgärder för att införa de två direktiven i Aufenthaltsgesetz/EWG och att de således ännu inte hade vidtagit dessa åtgärder eller, i vilket fall som helst, ännu inte hade underrättat kommissionen om dessa.
14 Den 24 november 1993 svarade den tyska regeringen på det motiverade yttrandet. Som bilaga till detta svar förekom dels det ovan nämnda meddelandet av den 31 mars 1993, dels ett meddelande av den 23 november 1993 beträffande införlivande av direktiven 90/364 och 90/365.
15 I detta meddelande av den 23 november 1993 gjorde den tyska regeringen gällande att den i sitt meddelande av den 31 mars 1993 redan hade bestridit kommissionens påstående att Förbundsrepubliken Tyskland inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att följa direktiven 90/364 och 90/365 och att kommissionen i sitt motiverade yttrande inte hade prövat de argument som regeringen hade åberopat i detta avseende. Med hänvisning till detta meddelande av den 31 mars 1993 framhöll den tyska regeringen att gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt avseende utlänningar hade fastslagits genom den generalklausul som hade intagits i § 2 andra stycket i Ausländergesetz.
16 Slutligen har den tyska regeringen tillagt att även om direktiven inte kräver något uttryckligt införlivande avsåg den att införa dem just i Aufenthaltsgesetz/EWG av skäl som rör rättslig klarhet. Regeringen uppgav även att det bemyndigande som var nödvändigt i detta syfte, och som den nationella lagstiftaren redan hade godkänt genom att anta lagen om tillämpning av avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, skulle träda i kraft samtidigt som detta avtal.
Upptagande till sakprövning
17 Den tyska regeringen har hävdat att talan inte kan prövas eftersom föremålet för denna är ett annat än det var under det administrativa förfarandet. Enligt regeringen har kommissionen i sin ansökan hävdat att principen om gemenskapsrättens företräde, som har fastslagits i § 15 i Aufenthaltsgesetz/EWG, jämförd med § 2 andra stycket i Ausländergesetz, inte utgör ett tillräckligt införlivande av direktiven 90/364 och 90/365, medan den i sitt motiverade yttrande begränsade sig till att konstatera att de åtgärder som angavs i skrivelserna av den 5 januari och den 2 juni 1993 fortfarande inte hade vidtagits eller att den åtminstone inte hade underrättats. Kommissionen skulle således ha underlåtit att i detta skede av förfarandet uttala sig om meddelandet av den 31 mars 1993. Av meddelandet sägs det framgå att direktiven 90/364 och 90/365 hade införlivats med tysk rätt inom den föreskrivna fristen genom verkan av § 2 andra stycket i Ausländergesetz.
18 Följaktligen påstås kommissionen ha åsidosatt den regel enligt vilken tvisteföremålet i domstolsförfaranden med stöd av artikel 169 i fördraget inte bestäms enbart av det påstådda fördragsbrottet, utan även av de omständigheter som har åberopats gentemot medlemsstaten som grund för klagomålet om passivitet.
19 Kommissionen har svarat att påståendet att de två direktiven inte har införlivats har förblivit oförändrat under hela förfarandet och att tvisteföremålet följaktligen inte har ändrats.
20 Till stöd för detta påstående har kommissionen anmärkt att det i det motiverade yttrandet uttryckligen hänvisas till skrivelsen av den 2 juni 1993, till vilken meddelandet av den 31 mars 1993 var fogat som bilaga. Det framgår av själva lydelsen av det motiverade yttrandet att kommissionen inte enbart har granskat det formella svaret av den 5 januari 1993 på den formella underrättelsen, utan även senare meddelanden, vilka emellertid inte hänför sig till det pågående förfarandet.
21 Kommissionen har tillagt att om det motiverade yttrandet inte i detalj motsvarade de argument som framförts i meddelandet av den 31 mars 1993, beror detta på att den hoppades att den tyska regeringen skulle vidta de ytterligare lagstiftningsåtgärder som hade tillkännagetts i skrivelsen av den 5 januari 1993 och i senare meddelanden. Kommissionen har förklarat att den inte har tillagt argumenten om gemenskapsrättens företräde någon avgörande betydelse vid utformningen av det motiverade yttrandet, eftersom dessa omständigheter i vilket fall som helst inte rättfärdigade överträdelsen.
22 I detta avseende skall för det första erinras om att det administrativa förfarandets syfte är att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att dels fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten, dels göra invändningar mot klagomål framställda av kommissionen (dom av den 2 februari 1988 i mål 293/85, kommissionen mot Belgien, Rec. 1988, s. 305, punkt 13).
23 Enligt domstolens fasta rättspraxis (se bland annat dom av den 12 januari 1994 i mål C-296/92, kommissionen mot Italien, Rec. 1994, s. I-1, punkt 11), är följaktligen föremålet för en talan som har väckts med stöd av artikel 169 i fördraget begränsat till det administrativa förfarande som avses i denna bestämmelse. Ansökan kan således inte grundas på andra klagomål än de som anges i det motiverade yttrandet (se även dom av den 17 november 1992 i mål C-157/91, kommissionen mot Nederländerna, Rec. 1992, s. I-5899, punkt 17).
24 Domstolen har vidare fastslagit (se bland annat dom av den 1 mars 1983 i mål 301/81, kommissionen mot Belgien, Rec. 1983, s. 467, punkt 8) att det motiverade yttrandet skall innehålla en sammanhängande och detaljerad redogörelse för de skäl som har lett kommissionen till övertygelsen att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en av sina skyldigheter enligt fördraget.
25 I det förevarande fallet är det förvisso först i sin ansökan som kommissionen uttryckligen framlägger sina argument för att visa att § 2 andra stycket i Ausländergesetz inte utgör ett tillräckligt införlivande av direktiven 90/364 och 90/365.
26 Det skall emellertid för det första påpekas att det fördragsbrott som Förbundsrepubliken Tyskland har anklagats för, nämligen att inte ha införlivat direktiven 90/364 och 90/365, har förblivit oförändrat under hela förfarandet.
27 Det skall vidare beaktas att kommissionen inte har ändrat föremålet för talan om fastställande av fördragsbrott genom att ändra grunderna. I detta avseende är det viktigt att konstatera att Förbundsrepubliken Tyskland i sina meddelanden till kommissionen, samtidigt som den ansåg att införlivandet av de två direktiven redan var genomfört genom gällande nationell lagstiftning, har framhållit att den avsåg att formellt, av skäl som rörde rättslig klarhet, införa dessa direktiv i sin nationella rätt. Förbundsrepubliken Tyskland hade för övrigt för kommissionen uppgett vilka de planerade åtgärderna var, och under det administrativa förfarandet hade genomförandet av dessa åtgärder inletts genom att det i § 15a i Aufenthaltsgesetz/EWG infördes ett nytt tredje stycke som senare trädde i kraft.
28 Följaktligen har kommissionen, genom att i sitt motiverade yttrande påpeka att de tyska myndigheterna ännu inte hade vidtagit de avsedda åtgärderna, inte skapat någon osäkerhet vare sig avseende skälen till klagomålet eller avseende de åtgärder som kommissionen ansåg nödvändiga för att avhjälpa det påstådda fördragsbrottet.
29 Det framgår dessutom inte av akten att kommissionen skulle ha underlåtit att ta hänsyn till argumenten i meddelandet av den 31 mars 1993. I det motiverade yttrandet hänvisas för övrigt till skrivelsen av den 2 juni 1993 från den tyska regeringen, till vilken det nämnda meddelandet var fogat som bilaga (se i detta avseende beslut av den 11 juli 1995 i mål C-266/94, kommissionen mot Spanien, REG 1995, s. I-1975, punkt 20).
30 Med beaktande av de omständigheter som har beskrivits ovan skall det anses att de argument som kommissionen har framlagt i sin ansökan, enligt vilka de två direktiven i fråga inte införlivas fullständigt genom § 2 andra stycket i Ausländergesetz, inte föranleder att föremålet för det påstådda fördragsbrottet ändras samt att motiveringen i det motiverade yttrandet är tillräcklig.
31 Talan kan således upptas till sakprövning.
Prövning i sak
32 Den tyska regeringen har bestridit att talan har saklig grund och har därvid gjort gällande att principen om gemenskapsrättens företräde framför nationell rätt, som anges i § 2 andra stycket i Ausländergesetz, gör att det för personer som omfattas av de två direktiven i fråga skapas ett generellt undantag från de regler i nationell rätt som är tillämpliga på utlänningar. Således är införlivandet av dessa direktiv inte ofullständigt.
33 Till stöd för detta påstående har den tyska regeringen för det första framhållit att de två direktiven kännetecknas av detaljerade regler, som gör det möjligt för de nationella myndigheterna att erkänna rätten till fri rörlighet på grundval av bedömningskriterier som är klart reglerade och uttömmande. Regeringen har i detta avseende tillagt att myndigheterna i de olika delstaterna i vederbörlig ordning har informerats om förändringarna i rättsläget.
34 Den tyska regeringen anser för det andra att en nationell hänvisningsbestämmelse kan medföra att skyldigheten till rättslig klarhet anses uppfylld när enskilda genom källor som är tillgängliga för allmänheten, såsom Europeiska gemenskapernas officiella tidning, kan få kännedom om rättsliga bestämmelser som kan vara förmånliga för dem, och på så sätt, på ett uttömmande och slutgiltigt sätt, informeras om det rättsläge som skapas genom dessa regler för deras del (se dom av den 30 maj 1991 i mål C-361/88, kommissionen mot Tyskland, Rec. 1991, s. I-2567). Detta gäller i ännu högre grad i det förevarande fallet, då de två direktiven är av sådan art att de kan verkställas direkt och gör det möjligt för enskilda att få fullständig kännedom om gränserna och villkoren för rätten till bosättning.
35 I detta hänseende bör påpekas att enligt en fast rättspraxis (se bland annat ovannämnda dom av den 23 maj 1985 i mål 29/84, kommissionen mot Tyskland, Rec. 1985, s. 1661, punkt 15) kräver införlivandet med nationell rätt av ett direktiv inte nödvändigtvis att dess bestämmelser återges formellt och ordagrant i en uttrycklig och specifik lagregel, och det kan, beroende på dess innehåll, vara tillräckligt att det finns en allmän rättslig ram som faktiskt garanterar att direktivet tillämpas fullt ut på ett sätt som är tillräckligt klart och precist. Om direktivet syftar till att skapa rättigheter för enskilda skall nämligen de som berörs av reglerna ha möjlighet att få kännedom om sina rättigheter i deras fulla omfång och i förekommande fall ha möjlighet att göra dem gällande vid nationella domstolar. Detta villkor är särskilt viktigt när direktivet syftar till att ge rättigheter åt medborgare i andra medlemsstater (se dom av den 23 mars 1995 i mål C-365/93, kommissionen mot Grekland, REG 1995, s. I-499, punkt 9).
36 I detta fall skall det emellertid anses att enbart den allmänna hänvisningen till gemenskapsrätten, som görs i § 2 andra stycket i Ausländergesetz, inte utgör ett införlivande som på ett tillräckligt klart och precist sätt garanterar att de två direktiven 90/364 och 90/365, vilkas mål är att ge rättigheter åt medborgare i andra medlemsstater, faktiskt tillämpas i sin helhet. I detta avseende är det även viktigt att påpeka att den omständigheten att den tyska lagstiftningen uttryckligen tar hänsyn till gemenskapsbestämmelserna inom området för fri rörlighet för vissa andra personkategorier än de som avses i de två direktiven i fråga, understryker de sistnämnda personkategoriernas svårigheter att få kännedom om sina rättigheter.
37 Denna bedömning motsägs inte av den tyska regeringens argument att de två direktiven skulle vara så detaljerade till sitt innehåll att de nationella myndigheterna och enskilda skulle kunna få kännedom om rätten till fri rörlighet enbart på grundval av bestämmelserna i dessa direktiv. De enskildas rätt att, under särskilda omständigheter, vid domstol åberopa ett direktiv gentemot en medlemsstat utgör nämligen endast en minimigaranti, som följer av den bindande karaktären hos den skyldighet som åläggs medlemsstaterna genom direktivens verkan enligt artikel 189 tredje stycket i fördraget. Denna minimigaranti ger inte en medlemsstat rätt att underlåta att i rätt tid vidta lämpliga åtgärder för att uppnå syftet med varje direktiv (se bland annat dom av den 6 maj 1980 i mål 102/79, kommissionen mot Belgien, Rec. 1980, s. 1473, punkt 12).
38 Vad beträffar argumentet att myndigheterna i de olika delstaterna skulle ha informerats om de två direktiven i fråga, skall det erinras om att en medlemsstat inte kan fullgöra sina skyldigheter enligt ett direktiv genom en enkel rundskrivelse som kan ändras alltefter myndigheternas gottfinnande (dom av den 2 december 1986 i mål 239/85, kommissionen mot Belgien, Rec. 1986, s. 3645, punkt 7).
39 Att de nationella behöriga förvaltningsmyndigheterna har informerats om de två direktiven i fråga medför följaktligen inte i sig att kraven på offentliggörande, klarhet och säkerhet beträffande de rättsliga förhållanden som regleras genom dessa direktiv skall anses uppfyllda.
40 Vad beträffar argumentet att direktiven i fråga har offentliggjorts i Europeiska gemenskapernas officiella tidning är det tillräckligt att konstatera att ett sådant offentliggörande inte medför att den skyldighet för medlemsstaterna som uttryckligen föreskrivs i artikel 5 i de två direktiven att vidta de åtgärder som är nödvändiga för införlivande bortfaller.
41 Det skall följaktligen konstateras att Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i direktiven 90/364 och 90/365 genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att med nationell rätt införliva dessa två direktiv.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
42 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Förbundsrepubliken Tyskland skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Förbundsrepubliken Tyskland har tappat målet skall denna ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(femte avdelningen)
följande dom:
43 Förbundsrepubliken Tyskland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i rådets direktiv 90/364/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning och rådets direktiv 90/365/EEG av den 28 juni 1990 om rätt till bosättning för anställda och egna företagare som inte längre är yrkesverksamma genom att inte inom den föreskrivna fristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att med nationell rätt införliva dessa två direktiv.
2) Förbundsrepubliken Tyskland förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.