CELEX: 62007CJ0227
Niet-nakoming
Elektronische communicatie
Netwerken en diensten
Richtlijn 2002/19/EG (‚toegangsrichtlijn’)
Artikelen 4, lid 1, en 5, lid 1, eerste alinea
Onjuiste uitvoering

De Commissie van de Europese Gemeenschappen verzoekt het Hof vast te stellen dat de Republiek Polen, door richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronische-communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (toegangsrichtlijn) (
PB L 108, blz. 7
; hierna: „toegangsrichtlijn”), en met name de artikelen 4, lid 1, betreffende de verplichting te onderhandelen over interconnectie, en 5, lid 1, eerste alinea, betreffende de bevoegdheid van de nationale regelgevende instanties om, overeenkomstig de bepalingen van de richtlijn, passende toegang en interconnectie, alsook interoperabiliteit van diensten te bevorderen en waar nodig te waarborgen, niet correct om te zetten in nationaal recht, de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Gemeenschapsrecht
Punt 6 van de considerans van de toegangsrichtlijn luidt:
„In markten waar tussen ondernemingen grote verschillen in onderhandelingscapaciteit blijven bestaan, en waar sommige ondernemingen gebruik maken van door anderen verschafte infrastructuur voor het aanbieden van hun diensten, dient een kader voor regels te worden vastgesteld om ervoor te zorgen dat de markt efficiënt functioneert. De nationale regelgevende instanties moeten de nodige bevoegdheden krijgen om, in gevallen waarin commerciële onderhandelingen mislukken, te zorgen voor passende toegang en interconnectie en voor de nodige interoperabiliteit tussen diensten in het belang van de eindgebruikers. Zij waarborgen in het bijzonder de eind-tot-eind-verbinding door proportionele verplichtingen op te leggen aan ondernemingen die de toegang tot de eindgebruikers controleren. De controle van de toegangsmiddelen kan eigendom of controle van de fysieke verbinding met de eindgebruiker (vast of mobiel), en/of de bevoegdheid tot wijziging of intrekking van het nationale nummer (de nationale nummers) voor de toegang tot het aansluitingspunt van de eindgebruiker inhouden. Een dergelijk optreden zou bijvoorbeeld noodzakelijk zijn indien de netwerkexploitanten op onredelijke wijze de keuze aan toegangsmogelijkheden tot internetportalen en -diensten voor eindgebruikers zouden beperken.”
Punt 14 van de considerans van deze richtlijn luidt:
„Richtlijn 97/33/EG voorziet in een reeks verplichtingen die moeten worden opgelegd aan ondernemingen met een aanmerkelijke marktmacht, namelijk transparantie, non-discriminatie, een gescheiden boekhouding, toegang, alsook prijscontrole met inbegrip van kostenoriëntering. Dit scala aan mogelijke verplichtingen die aan ondernemingen kunnen worden opgelegd dient te worden gehandhaafd, zij het dat de verplichtingen een limitatief karakter moeten krijgen, teneinde overregulering te voorkomen. In uitzonderlijke gevallen kan het, met het oog op de inachtneming van internationale verbintenissen of communautaire wetgeving, dienstig zijn verplichtingen inzake toegang of interconnectie op te leggen aan alle marktpartijen, zoals thans het geval is voor voorwaardelijketoegangssystemen voor digitale televisiediensten.”
Punt 19 van de considerans van deze richtlijn luidt:
„Het verplicht opleggen van het verlenen van toegang tot de netwerkinfrastructuur kan verantwoord zijn als een middel om de concurrentie te vergroten, maar de nationale regelgevende instanties moeten de rechten van een infrastructuureigenaar om zijn infrastructuur te eigen bate te exploiteren afwegen tegen de rechten van andere dienstenaanbieders om toegang te krijgen tot faciliteiten die voor hen van essentieel belang zijn om concurrerende diensten te kunnen aanbieden. Wanneer exploitanten verplicht zijn om in te gaan op redelijke verzoeken om toegang tot en gebruik van bepaalde netwerkonderdelen en bijbehorende faciliteiten, kunnen dergelijke verzoeken alleen afgewezen worden op basis van objectieve criteria als technische haalbaarheid of de noodzaak om de integriteit van het netwerk te handhaven. In geval van weigering van toegang kan de benadeelde partij de zaak ter beslechting volgens de procedures van artikel 20 en artikel 21 van richtlijn 2002/21/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake een gemeenschappelijk regelgevingskader voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten (kaderrichtlijn) (
PB L 108, blz. 33
; hierna: ‚kaderrichtlijn’)] voorleggen. Van een exploitant met verplichtingen inzake machtiging tot toegang kan niet geëist worden dat hij vormen van toegang verleent die niet binnen zijn bevoegdheden liggen. Dat de nationale regelgevende instanties het verlenen van toegang verplicht stellen om op korte termijn de concurrentie te bevorderen, mag er niet toe leiden dat concurrenten minder gestimuleerd worden om te investeren in alternatieve faciliteiten die op langere termijn voor meer concurrentie zullen zorgen. De Commissie heeft een bekendmaking gedaan betreffende de toepassing van de mededingingsregels op overeenkomsten inzake toegang in de telecommunicatiesector [(PB 1998, C 265, blz. 2)], waarin deze aspecten worden behandeld. De nationale regelgevende instanties kunnen de aanbieder en/of houders van een machtiging tot toegang overeenkomstig de gemeenschapswetgeving technische en operationele voorwaarden stellen. Met name het opleggen van technische voorwaarden moet voldoen aan richtlijn 98/34/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 juni 1998 betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij [(
PB L 204, blz. 37
), zoals gewijzigd bij richtlijn 98/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 juli 1998 (
PB L 217, blz. 18
)].”
Artikel 2 van deze richtlijn bevat de volgende definities:
„[…]
a)
‚toegang’: het beschikbaar stellen van faciliteiten en/of diensten aan een andere onderneming, onder uitdrukkelijke voorwaarden, hetzij op exclusieve hetzij op niet-exclusieve basis, met het oog op het aanbieden van elektronischecommunicatiediensten. Dit omvat onder andere: toegang tot netwerkonderdelen en bijbehorende faciliteiten dat met zich mee kan brengen het koppelen van apparaten door middel van vaste of mobiele middelen (dit omvat in het bijzonder de toegang tot het aansluitnetwerk en tot alle faciliteiten en diensten die noodzakelijk zijn om via het aansluitnetwerk diensten te verlenen); toegang tot materiële infrastructuur waaronder gebouwen, kabelgoten en masten; toegang tot programmatuursystemen, waaronder operationele ondersteuningssystemen; toegang tot nummervertaling of systemen met vergelijkbare functionaliteit; toegang tot vaste en mobiele netwerken, met name voor roaming; toegang tot voorwaardelijke toegangssystemen voor digitaletelevisiediensten; toegang tot virtuele netwerkdiensten;
b)
‚interconnectie’: het fysiek en logisch verbinden van openbare communicatienetwerken die door dezelfde of een andere onderneming worden gebruikt om het de gebruikers van een onderneming mogelijk te maken te communiceren met die van dezelfde of van een andere onderneming of toegang te hebben tot diensten die door een andere onderneming worden aangeboden. Diensten kunnen worden aangeboden door de betrokken partijen of andere partijen die toegang hebben tot het netwerk. Interconnectie is een specifiek type toegang dat wordt gerealiseerd tussen exploitanten van openbare netwerken;
[…]”
Artikel 4, lid 1, van de toegangsrichtlijn luidt als volgt:
„Exploitanten van openbare communicatienetwerken zijn gerechtigd en, wanneer hun daarom wordt verzocht door daartoe gemachtigde ondernemingen, verplicht te onderhandelen over interconnectie met het doel algemeen beschikbare elektronische-communicatiediensten aan te bieden, teneinde de verlening en de interoperabiliteit van de diensten in de gehele Gemeenschap te waarborgen. Exploitanten verlenen andere ondernemingen toegang en interconnectie onder voorwaarden die verenigbaar zijn met de verplichtingen die door de nationale regelgevende instantie worden opgelegd uit hoofde van de artikelen 5 tot en met 8.”
Artikel 5 van deze richtlijn, dat de bevoegdheden en de verantwoordelijkheden van de nationale regelgevende instanties met betrekking tot toegang en interconnectie vastlegt, bepaalt:
„1.   Met het oog op de doelstellingen van artikel 8 van [de kaderrichtlijn], bevorderen, en waar nodig waarborgen de nationale regelgevende instanties overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn passende toegang en interconnectie, alsook interoperabiliteit van diensten, en oefenen zij daarbij hun bevoegdheid uit op een wijze die bevorderlijk is voor efficiëntie en duurzame concurrentie en die de eindgebruikers het grootste voordeel biedt.
De nationale regelgevende instanties moeten in het bijzonder, onverminderd maatregelen overeenkomstig artikel 8 ten aanzien van ondernemingen met een aanmerkelijke marktmacht:
a)
verplichtingen kunnen opleggen, voor zover noodzakelijk om eind-tot-eindverbindingen te waarborgen, aan ondernemingen die de toegang tot de eindgebruikers controleren; hetgeen in gevallen waarin zulks gerechtvaardigd is ook de verplichting inhoudt om te zorgen voor interconnectie van hun netwerken waar dat niet reeds gebeurd is;
b)
exploitanten kunnen verplichten, voor zover noodzakelijk om de toegang van eindgebruikers tot door de lidstaat gespecificeerde digitale radio- en televisieomroepdiensten te waarborgen, toegang tot de andere in bijlage I, deel II, bedoelde faciliteiten aan te bieden op billijke, redelijke en niet-discriminerende voorwaarden.
2.   Als een exploitant in overeenstemming met artikel 12 de verplichting wordt opgelegd toegang te verlenen, kunnen de nationale regelgevende instanties conform de gemeenschapswetgeving technische of operationele voorwaarden opleggen aan de aanbieder en/of de gebruikers van die toegang, wanneer dat nodig is om de normale werking van het netwerk te garanderen. Voorwaarden die betrekking hebben op de toepassing van specifieke technische normen of specificaties moeten stroken met artikel 17 van [de kaderrichtlijn].
3.   Overeenkomstig de leden 1 en 2 opgelegde verplichtingen en voorwaarden zijn objectief, transparant, evenredig en niet-discriminerend en worden toegepast volgens de procedure van de artikelen 6 en 7 van [de kaderrichtlijn].
4.   Wat toegang en interconnectie betreft, zorgen de lidstaten ervoor dat de nationale regelgevende instantie de bevoegdheid heeft op eigen initiatief, indien gerechtvaardigd, dan wel, bij gebreke van overeenstemming tussen ondernemingen, wanneer één van de betrokken partijen daarom verzoekt, in te grijpen ter waarborging van de beleidsdoelstellingen van artikel 8 van [de kaderrichtlijn], zulks overeenkomstig het bepaalde in deze richtlijn en volgens de procedures van de artikelen 6 en 7, 20 en 21 van [de kaderrichtlijn].”
De artikelen 6 en 7 van de toegangsrichtlijn, die staan in hoofdstuk III, „Verplichtingen van exploitanten en marktobservatieprocedures”, hebben betrekking op systemen voor voorwaardelijke toegang tot digitale televisie- en radio-omroepdiensten ten behoeve van kijkers en luisteraars en op de noodzakelijke evaluatie van eerdere verplichtingen inzake toegang en interconnectie.
Artikel 8, leden 2 en 3, van de toegangsrichtlijn bepaalt:
„2.   Wanneer een overeenkomstig artikel 16 van [de kaderrichtlijn] verrichte marktanalyse uitwijst dat een exploitant een aanmerkelijke macht op een specifieke markt bezit, leggen de nationale regelgevende instanties hem, waar passend, de in de artikelen 9, 10, 11, 12 en 13 van deze richtlijn genoemde verplichtingen op.
3.   Onverminderd
—
de artikelen 5, leden 1 en 2, en artikel 6;
—
de artikelen 12 en 13 van [de kaderrichtlijn], voorwaarde 7 in sectie B van de bijlage bij richtlijn 2002/20/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 betreffende de machtiging voor elektronischecommunicatienetwerken en -diensten] (machtigingsrichtlijn) [
PB L 108, blz. 21
], toegepast krachtens artikel 6, lid 1, van die richtlijn, en artikelen 27, 28 en 30 van richtlijn 2002/22/EG [van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de universele dienst en gebruikersrechten met betrekking tot elektronischecommunicatienetwerken en -diensten] (universeledienstrichtlijn) [
PB L 108, blz. 51
; hierna: ‚universeledienstrichtlijn’], en de relevante bepalingen van richtlijn 97/66/EG van het Europees Parlement en de Raad van 15 december 1997 betreffende de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de telecommunicatiesector [(
PB 1998, L 24, blz. 1
)], die verplichtingen opleggen aan die ondernemingen die niet zijn aangemerkt als ondernemingen met een aanmerkelijke marktmacht; of
—
de noodzaak aan internationale verbintenissen te voldoen,
leggen de nationale regelgevende instanties de in de artikelen 9 tot en met 13 vermelde verplichtingen niet op aan exploitanten die niet overeenkomstig lid 2 zijn aangewezen.
[…]”
Artikel 12 van de toegangsrichtlijn, „Verplichtingen inzake toegang tot en gebruik van specifieke netwerkfaciliteiten”, bepaalt:
„1.   Een nationale regelgevende instantie kan exploitanten overeenkomstig artikel 8 de verplichting opleggen in te gaan op redelijke verzoeken om toegang tot en gebruik van bepaalde netwerkonderdelen en bijbehorende faciliteiten, onder andere wanneer de nationale regelgevende instantie van mening is dat het weigeren van toegang of het opleggen van onredelijke voorwaarden met eenzelfde effect de ontwikkeling van een door duurzame concurrentie gekenmerkte detailhandelsmarkt zou belemmeren of niet in het belang van de eindgebruiker zou zijn.
Van exploitanten kan onder meer worden verlangd dat zij:
[…]
b)
te goeder trouw onderhandelen met ondernemingen die verzoeken om toegang;
[…]
2.   Wanneer de nationale regelgevende instanties overwegen de in lid 1 genoemde verplichtingen op te leggen, en in het bijzonder bij hun evaluatie van de vraag of dergelijke verplichtingen wel evenredig zijn met de doelstellingen van artikel 8 van [de kaderrichtlijn], betrekken zij met name de volgende factoren in hun overwegingen:
a)
de technische en economische levensvatbaarheid van het gebruik of de installatie van concurrerende faciliteiten, in het licht van het tempo van de marktontwikkeling, rekening houdend met de aard van en het soort interconnectie en toegang;
b)
de haalbaarheid van de voorgestelde toegangverlening, rekening houdend met de beschikbare capaciteit;
c)
de door de eigenaar van de faciliteit verrichte initiële investering, rekening houdend met de aan de investering verbonden risico’s;
d)
de noodzaak om op lange termijn de concurrentie in stand te houden;
e)
in voorkomend geval, ter zake geldende intellectuele-eigendomsrechten;
f)
het verlenen van pan-Europese diensten.”
Artikel 8 van de kaderrichtlijn bevat de algemene doelstellingen en regelgevingsbeginselen waarvan de nationale regelgevende instanties de naleving moeten verzekeren.
Nationaal recht
Artikel 1 van de Poolse telecommunicatiewet (Prawo Telekomunikacyjne) van 16 juli 2004 (Dz. U. 2004, nr. 171, blz. 1800; hierna: „telecommunicatiewet”), regelt de verlening van telecommunicatiediensten en de levering van telecommunicatienetwerken of bijbehorende faciliteiten (hierna: „telecommunicatieactiviteiten”).
Lid 2 van artikel 1 bepaalt:
„Het doel van de wet is het creëren van de voorwaarden voor:
1)
de bevordering van een eerlijke en effectieve mededinging op het gebied van telecommunicatiediensten;
2)
de ontwikkeling en het gebruik van moderne telecommunicatie-infrastructuur;
3)
een behoorlijk beheer van de nummering, de radiofrequenties en de satellietcapaciteit;
4)
de verschaffing van maximale voordelen aan gebruikers op het gebied van de diversiteit, de prijs en de kwaliteit van telecommunicatiediensten;
5)
technologische neutraliteit.
[…]”
Artikel 26 van de telecommunicatiewet luidt als volgt:
„1.   Wanneer een andere telecommunicatieonderneming of een in artikel 4, punten 1, 2, 4, 5, 7 en 8, genoemde entiteit daarom verzoekt, is de exploitant van een openbaar telecommunicatienetwerk gehouden om te onderhandelen over het sluiten van een toegangsovereenkomst voor de levering van voor het publiek toegankelijke telecommunicatiediensten en om de interoperabiliteit van de diensten te waarborgen.
2.   Bij de onderhandelingen over de clausules van de toegangsovereenkomst moeten de telecommunicatieondernemingen rekening houden met de aan hen opgelegde verplichtingen.
3.   De gegevens die in het kader van de onderhandelingen worden verkregen, mogen enkel worden gebruikt in overeenstemming met hun bestemming en vallen, tenzij anders wordt bepaald, onder de vertrouwelijkheidsplicht.
4.   Tenzij anders wordt bepaald, zijn de bepalingen van het onderhavige hoofdstuk met betrekking tot telecommunicatieondernemingen van toepassing op de entiteiten die worden genoemd in artikel 4, leden 1, 2, 4, 5, 7 en 8.
5.   Een exploitant van een lidstaat die verzoekt om toegang tot een telecommunicatienetwerk, hoeft zich niet in te schrijven in het in artikel 10 bedoelde register indien hij geen telecommunicatieactiviteit uitoefent op het Poolse grondgebied.”
Artikel 27 van de telecommunicatiewet bepaalt:
„1.   De voorzitter van de Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE) [(Bureau voor elektronische communicaties)] kan ambtshalve of op schriftelijk verzoek van elk van de partijen bij onderhandelingen die zijn gericht op het sluiten van een toegangsovereenkomst, bij beschikking een termijn vaststellen voor het sluiten van een overeenkomst, die niet langer mag zijn dan 90 dagen, te rekenen vanaf de indiening van het verzoek tot het sluiten van een dergelijke overeenkomst.
2.   Indien geen onderhandelingen worden begonnen, de toegang wordt geweigerd door de instelling die deze moet verlenen, of geen overeenkomst wordt gesloten binnen de in lid 1 bedoelde termijn, kan elk van de partijen de voorzitter van de UKE verzoeken uitspraak te doen over de betwiste punten of de voorwaarden voor de samenwerking vast te stellen.
3.   Het in lid 2 bedoelde verzoek bevat een ontwerp van de toegangsovereenkomst, zet de verschillende standpunten van de partijen uiteen voor zover de wet dat voorschrijft, en vermeldt de clausules van de overeenkomst waarover de partijen geen overeenstemming hebben kunnen bereiken.
4.   Op verzoek van de voorzitter van de UKE verstrekken de partijen binnen een termijn van 14 dagen hun respectieve standpunten inzake de betwiste punten, alsmede de stukken die onontbeerlijk zijn voor de beoordeling van het verzoek.”
Artikel 28 van deze wet luidt als volgt:
„1.   De voorzitter van de UKE stelt zijn besluit inzake de verlening van toegang vast binnen een termijn van 90 dagen, te rekenen vanaf de indiening van het in artikel 27, lid 2, bedoelde verzoek, waarbij hij de volgende criteria in aanmerking neemt:
1)
het belang van de gebruikers van de telecommunicatienetwerken;
2)
de aan de telecommunicatieondernemingen opgelegde verplichtingen;
3)
de noodzaak, de modernisering van telecommunicatiediensten te bevorderen;
4)
de aard van de betwiste punten en de mogelijkheid om de oplossingen die zijn voorgesteld door de telecommunicatieondernemingen die partij zijn bij de onderhandelingen, of mogelijke alternatieve oplossingen in de praktijk toe te passen, gelet op de technische en economische aspecten van de toegang;
5)
de noodzaak, de volgende punten te waarborgen:
a)
de integriteit van het netwerk en de interoperabiliteit van de diensten,
b)
niet-discriminerende toegangsvoorwaarden,
c)
de ontwikkeling van de concurrentie op de markt voor telecommunicatiediensten;
6)
de marktmacht van telecommunicatieondernemingen waarvan de netwerken zijn gekoppeld;
7)
het openbaar belang, daaronder begrepen de bescherming van het milieu;
8)
de continuïteit van universele diensten.
2.   De voorzitter van de UKE stelt het besluit tot verlening van toegang aan de in artikel 4, leden 1, 2, 4, 5, 7 en 8, genoemde entiteiten vast binnen een termijn van 60 dagen, te rekenen vanaf de indiening van het in artikel 27, lid 2 bedoelde verzoek, met inachtneming van de in lid 1, punten 1 tot en met 4, 5, sub a en c, en 6 tot en met 8, [van dit artikel] genoemde criteria, de landsverdediging en de staatsveiligheid, de openbare veiligheid en de openbare orde, alsmede de specifieke aard van de door deze entiteiten te vervullen taken.
3.   Het besluit om toegang te verlenen in het kader van de interconnectie van netwerken kan [dwingende] bepalingen bevatten [die variëren naargelang van de soorten gekoppelde netwerken].
4.   Het besluit tot verlening van toegang vervangt het gedeelte van de toegangsovereenkomst dat door dit besluit wordt bestreken.
5.   Indien de belanghebbende partijen een toegangsovereenkomst sluiten, vervallen van rechtswege de door de overeenkomst bestreken bepalingen van het toegangsbesluit.
6.   Het toegangsbesluit kan door de voorzitter van de UKE op verzoek van elk van de betrokken partijen of ambtshalve worden gewijzigd, wanneer dit wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om de bescherming van de eindgebruikers, een effectieve mededinging of de interoperabiliteit van de diensten te waarborgen.
7.   Financiële vorderingen wegens niet-nakoming of gebrekkige nakoming van de verplichtingen die voortvloeien uit het toegangsbesluit, worden ingesteld voor de rechter.
8.   Het door de voorzitter van de UKE vast te stellen toegangsbesluit bevat alle bepalingen die noodzakelijk zijn om de toegang te waarborgen indien een van de partijen een telecommunicatieonderneming is waaraan een verplichting op grond van [met name artikel] 45 is opgelegd.”
Artikel 29 van deze wet bepaalt:
„De voorzitter van de UKE kan ambtshalve besluiten de tekst van een toegangsovereenkomst te wijzigen, of de partijen gelasten deze overeenkomst te wijzigen, wanneer dit wordt gerechtvaardigd door de noodzaak om de bescherming van de eindgebruikers, een effectieve mededinging of de interoperabiliteit van de diensten te waarborgen.”
Artikel 30 van de telecommunicatiewet bepaalt dat „[d]e artikelen 26 tot en met 28 […] mutatis mutandis van toepassing [zijn] op de wijziging van toegangsovereenkomsten”.
Artikel 45 van deze wet bepaalt:
„De voorzitter van de UKE kan een besluit vaststellen waarbij hij aan een telecommunicatieonderneming die de toegang tot de eindgebruikers controleert, de bestuursrechtelijke verplichtingen oplegt die noodzakelijk zijn om te verzekeren dat de eindgebruikers van haar diensten kunnen communiceren met de gebruikers van de diensten van een andere telecommunicatieonderneming, met inbegrip van de verplichting tot interconnectie, voor zover de opgelegde verplichtingen geschikt zijn om het vastgestelde probleem te verhelpen en met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel en de in artikel 1, lid 2, genoemde doelstellingen en van artikel 1, lid 3.”
Artikel 136 van deze wet bepaalt:
„1.   Om de toegang van eindgebruikers tot digitale radio- en televisieomroepdiensten te waarborgen, kan de voorzitter van de UKE een besluit vaststellen waarbij hij aan de telecommunicatieondernemingen een verplichting tot verlening van toegang tot de volgende bijbehorende faciliteiten oplegt:
1)
software-interfaces,
2)
elektronische programmagids.
2.   De bepalingen inzake de consultatie- en consolidatieprocedure zijn van toepassing op het in lid 1 bedoelde besluit.
3.   De voorzitter van de UKE stelt het in lid 1 bedoelde besluit vast met inachtneming van het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod.”
Precontentieuze procedure
Bij aanmaningsbrief van 21 maart 2005 heeft de Commissie de Republiek Polen haar bezwaren met betrekking tot de omzetting in nationaal recht van de artikelen 4, lid 1, en 5, lid 1, eerste alinea, van de toegangsrichtlijn meegedeeld. Deze lidstaat heeft daarop geantwoord bij brief van 20 mei 2005.
Op 4 juli 2006 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij deze lidstaat heeft verzocht om binnen twee maanden na ontvangst van dit advies de noodzakelijke maatregelen te treffen om daaraan te voldoen. De Poolse autoriteiten hebben op 4 september 2006 op dit advies geantwoord. Aangezien dat antwoord de Commissie niet tevredenstelde, heeft zij besloten het onderhavige beroep in te stellen.
Het beroep
Eerste middel: onverenigbaarheid van artikel 26 van de telecommunicatiewet met artikel 4, lid 1, van de toegangsrichtlijn
Argumenten van partijen
In het kader van haar eerste middel stelt de Commissie dat de in artikel 4, lid 1, van de toegangsrichtlijn bedoelde onderhandelingsplicht geldt voor alle exploitanten van openbare telecommunicatienetwerken en betrekking heeft op de interconnectie van netwerken. Dit laatste is een bijzondere vorm van toegang die wordt gerealiseerd tussen verschillende exploitanten van openbare netwerken, en omvat geen enkele andere vorm van toegang. De nationale regelgevende instantie treedt slechts onder uitzonderlijke omstandigheden op.
Naar de mening van de Commissie volgt uit de punten 6 en 14 van de considerans en de artikelen 8, lid 3, 5, lid 1, en 12 van de toegangsrichtlijn immers dat allereerst de situatie moet worden beoordeeld om vast te stellen of voor de betrokken markt ex-ante-regelgeving bestaat en in welke mate er sprake is van concurrentie op deze markt. In de tweede plaats moeten de nationale regelgevende instanties rekening houden met een reeks factoren en beoordelen wat op lange termijn de gevolgen van de verplichting tot verlening van toegang voor deze markt zouden zijn. In de derde plaats verlangt artikel 5, lid 1, van de toegangsrichtlijn een uitdrukkelijke machtiging van de nationale regelgevende instantie om de verplichting tot onderhandeling over de toegang tot telecommunicatienetwerken op te leggen aan alle exploitanten, met inbegrip van de exploitanten die geen aanmerkelijke marktmacht hebben. In de vierde plaats is het een fundamenteel beginsel van het gemeenschapsrecht op het gebied van elektronische communicatie dat de nationale regelgevende instantie alleen optreedt in gevallen waarin de mechanismen van de vrije markt niet functioneren of niet tot bevredigende resultaten leiden.
Volgens de Commissie komt artikel 26, lid 1, van de telecommunicatiewet echter erop neer dat een algemene verplichting wordt opgelegd om te goeder trouw te onderhandelen over overeenkomsten inzake toegang tot telecommunicatienetwerken.
Wanneer een dergelijke verplichting bij wet wordt opgelegd, betekent dat niet alleen dat de regelgevende instantie niet hoeft na te gaan of de oplegging van deze verplichting de toegang tot telecommunicatienetwerken bevordert, maar ook dat zij geen afweging maakt van de belangen van de exploitant van het betrokken netwerk en van de ondernemingen die verzoeken om toegang tot dat netwerk, en niet beoordeelt welke gevolgen de oplegging van deze verplichting heeft voor een bepaalde markt. De betrokken instantie hoeft bovendien niet aan te geven of is voldaan aan de voorwaarden van artikel 5, lid 1, van de toegangsrichtlijn.
De Commissie stelt voorts dat het standpunt van de Republiek Polen is gebaseerd op twee onjuiste veronderstellingen. De eerste is dat de toegangsrichtlijn bepaalt dat de regelgevende instantie elke exploitant van een telecommunicatienetwerk mag verplichten om te onderhandelen over toegang tot dat netwerk, zonder rekening te houden met de concrete situatie. De tweede is dat het voeren van onderhandelingen een zeer geringe last voor exploitanten van telecommunicatienetwerken vormt en geen gevolgen voor hun investeringsbeslissingen en dus voor de concurrentievoorwaarden heeft.
Tot slot merkt de Commissie op dat de aanpak waarvoor in de telecommunicatiewet is gekozen, niet zorgt voor een grotere rechtszekerheid dan de toegangsrichtlijn en dat deze richtlijn niet voorziet in enig recht om te eisen dat onderhandelingen worden begonnen, maar enkel in de bevoegdheid voor de nationale regelgevende instantie om — na analyse van de markt — een verplichting om te onderhandelen op te leggen aan exploitanten van telecommunicatienetwerken met aanmerkelijke marktmacht of, in bepaalde gevallen, aan iedere exploitant.
De Republiek Polen stelt dat dit eerste middel ongegrond is. Volgens haar leidt een teleologische en functionele uitlegging van de toegangsrichtlijn immers tot de conclusie dat artikel 26 van de telecommunicatiewet, voor zover het bepaalt dat niet alleen moet worden onderhandeld over de interconnectie van telecommunicatienetwerken, maar ook over de toegang tot deze netwerken, niet onverenigbaar is met artikel 4, lid 1, van deze richtlijn.
Dienaangaande benadrukt deze lidstaat in de eerste plaats dat de oplegging aan een exploitant van een telecommunicatienetwerk van een verplichting om te onderhandelen met een onderneming die verzoekt om toegang tot dat netwerk, een manier is om de toegang tot telecommunicatienetwerken te bevorderen. Zo kan worden bereikt dat de bestaande infrastructuur maximaal wordt benut door alle belanghebbende partijen.
Deze lidstaat stelt voorts dat de methode die erin bestaat dat aan nationale organen de bevoegdheid wordt verleend om aan een dergelijke exploitant een verplichting op te leggen om onderhandelingen te beginnen op verzoek van een onderneming die toegang tot het betrokken netwerk wenst, en de door hem gekozen methode waarbij het recht van die onderneming wordt gewaarborgd om onderhandelingen te eisen, voor die exploitant tot vergelijkbare resultaten leiden.
In de tweede plaats is de Republiek Polen van mening dat de gekozen aanpak de grootste rechtszekerheid biedt, omdat de exploitanten nauwkeurig de omvang kunnen kennen van de verplichtingen die uit hoofde van de telecommunicatiewet op hen rusten.
Voorts kan uit punt 6 van de considerans en artikel 5, lid 1, eerste alinea, van de toegangsrichtlijn worden afgeleid dat elke onderneming de facto het recht heeft om de exploitant van een openbaar telecommunicatienetwerk te verzoeken om onderhandelingen te voeren over toegang tot dat netwerk, en dat indien deze onderhandelingen mislukken, de onderneming zich kan wenden tot de regelgevende instantie. Derhalve kan het besluit van de regelgevende instantie waarbij de betrokken exploitant wordt verplicht om onderhandelingen te beginnen, worden beschouwd als een declaratoir besluit dat bevestigt dat deze exploitant een dergelijke verplichting heeft en dat de onderneming die om toegang verzoekt dus over het overeenkomstige recht beschikt. Aldus zijn dit recht en de overeenkomstige verplichting die hier voor de exploitanten uit voortvloeit, volledig gerechtvaardigd door het met de richtlijn nagestreefde doel.
Tot slot is de telecommunicatiewet drie jaar van kracht, maar heeft dit volgens de lidstaat geen ongewenste gevolgen gehad voor de exploitanten of voor de ontwikkeling van de mededinging.
Beoordeling door het Hof
Om te beginnen moet worden opgemerkt dat de Republiek Polen erkent dat artikel 26, lid 1, van de telecommunicatiewet een algemene wetsbepaling is die elke exploitant van een openbaar telecommunicatienetwerk verplicht om op verzoek van elke onderneming die toegang tot dat netwerk wenst te verkrijgen, te goeder trouw te onderhandelen over het sluiten van een overeenkomst inzake dergelijke toegang, en dat deze onderhandelingen niet alleen betrekking hebben op interconnectieovereenkomsten, maar ook op toegangsovereenkomsten.
Allereerst moet echter worden vastgesteld dat de uit artikel 4, lid 1, van de toegangsrichtlijn voortvloeiende verplichting van alle exploitanten van openbare telecommunicatienetwerken om te onderhandelen wanneer daartoe gemachtigde ondernemingen daarom verzoeken, betrekking heeft op interconnectie, wat volgens de definitie in artikel 2, sub b, van deze richtlijn „een specifiek type toegang [is] dat wordt gerealiseerd tussen exploitanten van openbare netwerken”. Anders dan artikel 26 van de telecommunicatiewet ziet deze verplichting dus niet op andere vormen van toegang tot netwerken, zoals die zijn gedefinieerd in artikel 2, sub a, van deze richtlijn en zijn vastgelegd in de telecommunicatiewet.
Voorts staat artikel 4, lid 1, tweede zin, van de toegangsrichtlijn exploitanten toe om aan andere ondernemingen toegang en interconnectie te verlenen onder voorwaarden die verenigbaar zijn met de verplichtingen die door de nationale regelgevende instantie zijn opgelegd. Daaronder vallen de verplichtingen die deze instantie krachtens artikel 8, lid 2, van de toegangsrichtlijn na een marktanalyse kan opleggen aan een exploitant die is aangewezen als een onderneming met aanzienlijke marktmacht op een specifieke markt.
Dienaangaande volgt uit de gezamenlijke lezing van de artikelen 8 en 12, lid 1, sub b, van de toegangsrichtlijn dat de nationale regelgevende instantie na een analyse van de markt exploitanten met aanzienlijke marktmacht kan verplichten om te goeder trouw met ondernemingen over een overeenkomst te onderhandelen.
Zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 62 van zijn conclusie, voorziet artikel 26 van de telecommunicatiewet evenwel niet in een verschillende regeling naargelang van de macht van de ondernemingen, maar leidt het tot een gelijke behandeling van alle exploitanten, zonder dat de nationale regelgevende instantie vóór haar optreden of bij de beoordeling van het verzoek van de onderneming die om toegang tot een telecommunicatienetwerk verzoekt, de concrete situatie in aanmerking kan nemen.
De bepaling in de telecommunicatiewet dat te goeder trouw moet worden onderhandeld over een toegangsovereenkomst heeft immers tot gevolg dat een dergelijke verplichting geldt zonder voorafgaande beoordeling van de mate waarin er effectieve mededinging op de betrokken markt heerst. Deze wet maakt het ook niet mogelijk om deze verplichting op te heffen of te wijzigen indien de concurrentie op deze markt heviger wordt.
Voorts moet het optreden van de nationale regelgevende instantie volgens punt 19 van de considerans van de toegangsrichtlijn weliswaar de mededinging vergroten, maar daarbij moet een afweging worden gemaakt tussen de rechten van een infrastructuureigenaar om zijn infrastructuur te eigen bate te exploiteren, en de rechten van andere dienstenaanbieders om toegang te krijgen tot faciliteiten die voor hen van essentieel belang zijn om concurrerende diensten te kunnen aanbieden.
Bovendien dient de nationale regelgevende instantie volgens artikel 12, lid 2, van de toegangsrichtlijn bij haar optreden rekening te houden met de in deze bepaling genoemde factoren, waaronder de noodzaak om op lange termijn de concurrentie in stand te houden en om te beoordelen of de verplichtingen inzake toegang tot en gebruik van specifieke netwerkfaciliteiten die zij wil opleggen, evenredig zijn met de in artikel 8 van de kaderrichtlijn vastgelegde doelstellingen.
De telecommunicatiewet voorziet echter niet in een optreden van de nationale regelgevende instantie vóór de oplegging van de verplichting om te onderhandelen over toegangsovereenkomsten, zodat de situatie niet aan de hand van de in artikel 12, lid 2, genoemde factoren kan worden beoordeeld.
Hieruit volgt dat de Republiek Polen artikel 4, lid 1, van de toegangsrichtlijn niet correct heeft uitgevoerd door aan exploitanten van openbare communicatienetwerken een algemene verplichting op te leggen om te onderhandelen over overeenkomsten inzake toegang tot het telecommunicatienetwerk.
Aan deze conclusie wordt niet afgedaan door het argument van deze lidstaat dat een meer dynamische en teleologische uitlegging van die richtlijn een snellere ontwikkeling van technologieën mogelijk maakt.
De nationale regelgevende instantie grijpt immers enkel in om een efficiënte werking van de markt te waarborgen. Daartoe bepaalt artikel 5, lid 1, eerste alinea, van de toegangsrichtlijn dat deze instantie moet handelen op een wijze die bevorderlijk is voor efficiëntie en duurzame concurrentie en die de eindgebruikers het grootste voordeel biedt.
Met betrekking tot het argument van de Republiek Polen dat de telecommunicatiewet het rechtszekerheidsbeginsel beter in acht neemt, volstaat de opmerking dat in geen geval op grond van dit beginsel kan worden afgeweken van de regels die in de toegangsrichtlijn zijn vastgelegd.
Bijgevolg is het eerste middel gegrond.
Derhalve moet worden vastgesteld dat de Republiek Polen, door artikel 4, lid 1, van de toegangsrichtlijn niet correct uit te voeren, de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Tweede middel: onverenigbaarheid van de telecommunicatiewet met artikel 5, lid 1, eerste alinea, van de toegangsrichtlijn
Argumenten van partijen
Met haar tweede middel stelt de Commissie dat de artikelen 26 tot en met 30 van de telecommunicatiewet geen correcte uitvoering van artikel 5, lid 1, eerste alinea, van de toegangsrichtlijn waarborgen. Uit die artikelen 26 tot en met 30 en de artikelen 45 en 136 van deze wet volgt dat alle exploitanten van openbare communicatienetwerken zijn gehouden om te onderhandelen over toegang tot deze netwerken en dat de voorzitter van de nationale regelgevende instantie de termijn kan vaststellen waarbinnen dit soort onderhandelingen moet worden voltooid, en dat, indien de partijen geen overeenkomst bereiken, deze voorzitter op verzoek van een van de partijen een besluit tot verlening van toegang kan vaststellen dat de toegangsovereenkomst zal vervangen op de punten die het bestrijkt, en aldus verplichtingen kan opleggen aan ondernemingen, ongeacht hun positie op de markt.
Dienaangaande stelt de Commissie in de eerste plaats dat artikel 5, lid 1, van de toegangsrichtlijn niet kan worden uitgevoerd door middel van een algemene wettelijke bepaling, omdat dit artikel vereist dat de nationale regelgevende instantie uitsluitend in bepaalde gevallen bevoegd is om op te treden. Deze bevoegdheid wordt beperkt door de verwijzing naar de in artikel 8 van de kaderrichtlijn vastgelegde doelstellingen en de vereisten van artikel 5, lid 3, van de toegangsrichtlijn. Artikel 5, lid 1, is niet slechts een programmabepaling, maar geeft aan welke besluiten de nationale regelgevende instantie moet kunnen vaststellen. Het vormt een uitzondering op het algemene beginsel in artikel 8 van de toegangsrichtlijn, die beperkt moet worden uitgelegd.
In de tweede plaats stelt zij dat artikel 5, lid 4, van de toegangsrichtlijn het niet zonder meer mogelijk maakt om bestuursrechtelijke verplichtingen op te leggen aan alle ondernemingen. Deze kunnen alleen worden opgelegd aan ondernemingen met aanzienlijke marktmacht, of, los van deze voorwaarde, in de gevallen die worden genoemd in artikel 8, lid 3, van deze richtlijn. De in de artikelen 9 tot en met 13 van deze richtlijn genoemde verplichtingen kunnen niet worden opgelegd op basis van de procedure die wordt beschreven in artikel 5, lid 4, van de richtlijn.
In de derde plaats is de bevoegdheid van de nationale regelgevende instantie volgens artikel 5, lid 1, van de toegangsrichtlijn niet afhankelijk van het bestaan van een geschil tussen ondernemingen.
De Republiek Polen bestrijdt het onderhavige middel. Zij stelt in de eerste plaats dat de twee in artikel 5, lid 1, eerste alinea, van de toegangsrichtlijn vervatte regels, op grond waarvan de nationale regelgevende instantie gehouden is om de toegang tot netwerken, interconnectie en de interoperabiliteit van diensten te bevorderen en waar nodig te waarborgen, van zeer algemene aard zijn en programmabepalingen zijn. Dergelijke regels zijn voor de lidstaten alleen verbindend met betrekking tot het te bereiken doel, waarvan zij de verwezenlijking moeten waarborgen in het kader van hun beleid inzake toegang tot telecommunicatienetwerken.
Deze uitlegging wordt bevestigd door de algemene opzet van de toegangsrichtlijn, aangezien artikel 5 is geplaatst in hoofdstuk II, „Algemene bepalingen”.
De verwerende lidstaat stelt voorts dat de in artikel 8 van de kaderrichtlijn genoemde doelstellingen op algemene wijze zijn gedefinieerd, zodat artikel 5, door daarnaar te verwijzen, de nationale regelgevende instanties een ruime beoordelingsbevoegdheid laat. Bovendien zou zelfs een nauwkeurige definitie van de doelstellingen die de nationale regelgevende instanties dienen na te streven, niet garanderen dat de op de markt actieve ondernemingen kunnen voorzien welke verplichtingen op hen rusten. Het rechtszekerheidsbeginsel vereist echter dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn.
De algemene regelgevende bevoegdheden worden evenmin beperkt door de in artikel 5, lid 3, van de toegangsrichtlijn vastgelegde criteria, die zien op de verplichtingen en vereisten die worden opgelegd op grond van artikel 5, leden 1 en 2, van deze richtlijn.
De Republiek Polen concludeert hieruit dat dit artikel 5 niet woordelijk kan worden omgezet in een nationale bepaling die de nationale regelgevende instantie de algemene bevoegdheid verleent om de toegang tot telecommunicatienetwerken te bevorderen en te waarborgen.
In de tweede plaats benadrukt de Republiek Polen dat het onderhavige middel uitsluitend betrekking heeft op de onverenigbaarheid van het Poolse recht met artikel 5, lid 1, eerste alinea, van de toegangsrichtlijn, en niet op de onverenigbaarheid ervan met de tweede alinea van dit lid 1.
Voorts stelt zij dat de Commissie geen rekening houdt met het feit dat artikel 5, lid 1, eerste alinea, twee rechtsregels bevat. De eerste van deze regels, die een algemene verplichting oplegt om hoe dan ook, ongeacht de omstandigheden, de toegang en interconnectie en de interoperabiliteit van diensten te bevorderen, hetgeen de reden is waarom de nationale regelgevende instantie op permanente basis actief moet zijn, is omgezet in hoofdstuk 2 van de telecommunicatiewet. De tweede regel betreft de verplichting om de toegang tot het netwerk te waarborgen. Deze verplichting is vastgelegd in de artikelen 28 en 29 van die wet.
Beoordeling door het Hof
Met haar tweede middel verzoekt de Commissie het Hof vast te stellen dat artikel 5, lid 1, eerste alinea, van de toegangsrichtlijn, dat vereist dat de nationale regelgevende instantie wordt gemachtigd om gericht op te treden ter ondersteuning van de doelstellingen van artikel 8 van de kaderrichtlijn, niet correct is uitgevoerd door middel van de telecommunicatiewet.
In de eerste plaats moet erop worden gewezen dat de regelgevende taken van de nationale regelgevende instantie zijn vastgelegd in de artikelen 8 tot en met 13 van de kaderrichtlijn. Artikel 8, lid 1, van deze richtlijn bepaalt dat de lidstaten ervoor zorgen dat de nationale regelgevende instanties bij de uitvoering van deze taken alle redelijke maatregelen treffen die gericht zijn op de verwezenlijking van de in de leden 2 tot en met 4 van dat artikel genoemde doelstellingen.
Voorts heeft het Hof dit artikel 8 aldus uitgelegd dat de lidstaten verplicht zijn om ervoor te zorgen dat de nationale regelgevende instanties alle redelijke maatregelen treffen die gericht zijn op het bevorderen van de mededinging bij het aanbieden van elektronische-communicatiediensten, door erop toe te zien dat er in de sector van de elektronische telecommunicatie geen verstoring of beperking van de mededinging is, en door de resterende belemmeringen voor het aanbieden van de genoemde diensten op Europees niveau op te heffen (arrest van 31 januari 2008, Centro Europa 7,
C-380/05, punt 81, Jurispr. blz. I-349
).
In de tweede plaats moet worden opgemerkt dat artikel 5, lid 1, eerste alinea, van de toegangsrichtlijn ziet op de bevoegdheden en de verantwoordelijkheden van de nationale regelgevende instanties met betrekking tot toegang en interconnectie. Het bepaalt dat deze instanties met het oog op de doelstellingen van artikel 8 van de kaderrichtlijn passende toegang en interconnectie alsook interoperabiliteit van diensten bevorderen en waar nodig waarborgen en daarbij moeten handelen op een wijze die bevorderlijk is voor efficiëntie en duurzame concurrentie en die de eindgebruikers het grootste voordeel biedt.
Artikel 5, lid 1, eerste alinea, van de toegangsrichtlijn voorziet dus enkel in een algemene bevoegdheid van de nationale regelgevende instanties ter verwezenlijking van de doelstellingen van artikel 8 van de kaderrichtlijn voor zover het specifiek gaat om het verlenen van toegang en interconnectie.
In de derde plaats verlenen de artikelen 26 tot en met 30 van de telecommunicatiewet, zoals de advocaat-generaal heeft opgemerkt in punt 83 van zijn conclusie, de regelgevende instantie ruime interventiemogelijkheden.
In de vierde plaats moet eraan worden herinnerd dat het volgens vaste rechtspraak in een beroep wegens niet-nakoming aan de Commissie staat om de gestelde niet-nakoming aan te tonen. Zij moet het Hof de informatie verschaffen die dit nodig heeft om te kunnen vaststellen of er inderdaad sprake is van deze niet-nakoming (arrest van 10 januari 2008, Commissie/Finland, C-387/06, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Door enkel te stellen dat artikel 5, lid 1, eerste alinea, van de toegangsrichtlijn niet kan worden uitgevoerd door middel van een algemene wettelijke bepaling, maar alleen door een bepaling die aangeeft welke besluiten de nationale regelgevende instantie bevoegd is te nemen, zonder aan te tonen dat de betrokken bepalingen van de telecommunicatiewet de doelstellingen van de kaderrichtlijn niet verwezenlijken, heeft de Commissie niet rechtens genoegzaam aangetoond dat deze bepalingen geen correcte uitvoering van artikel 5, lid 1, eerste alinea, van de toegangsrichtlijn waarborgen.
Derhalve moet het tweede middel worden afgewezen.
Kosten
Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Volgens artikel 69, lid 3, eerste alinea, van het Reglement kan het Hof evenwel de proceskosten over de partijen verdelen of beslissen dat elke partij haar eigen kosten zal dragen, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld, en voorts wegens bijzondere redenen. Aangezien de Commissie en de Republiek Polen elk gedeeltelijk in het ongelijk zijn gesteld, moeten zij in hun eigen kosten worden verwezen.

Het Hof van Justitie (Tweede kamer) verklaart:

1)
Door artikel 4, lid 1, van richtlijn 2002/19/EG van het Europees Parlement en de Raad van 7 maart 2002 inzake de toegang tot en interconnectie van elektronische-communicatienetwerken en bijbehorende faciliteiten (toegangsrichtlijn), niet correct uit te voeren, is de Republiek Polen de krachtens deze richtlijn op haar rustende verplichtingen niet nagekomen.

2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)
De Commissie van de Europese Gemeenschappen en de Republiek Polen dragen elk hun eigen kosten.

ondertekeningen
(
*1
)	Procestaal: Pools.