CELEX: 62008CJ0317
Petición de decisión prejudicial
Principio de tutela judicial efectiva
Redes y servicios de comunicaciones electrónicas
Directiva 2002/22/CE
Servicio universal
Litigios entre usuarios finales y proveedores
Tentativa de conciliación extrajudicial obligatoria

Las peticiones de decisión prejudicial tienen por objeto la interpretación del principio de tutela judicial efectiva en relación
con una normativa nacional que establece una tentativa de conciliación extrajudicial obligatoria como requisito de admisibilidad
de las acciones judiciales en determinados litigios entre proveedores y usuarios finales incluidos en el ámbito de aplicación
de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio universal y los
derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva servicio universal)
(DO L 108, p. 51).
Estas peticiones se presentaron en el marco de cuatro litigios en los que, por una parte, se enfrentaban las Sras. Alassini
e Iacono y Multiservice Srl a Telecom Italia Spa, y, por otra parte, la Sra. Califano a Wind SpA, a propósito de supuestos
incumplimientos de los contratos celebrados entre las partes del procedimiento principal, que tenían por objeto la prestación
de servicios telefónicos a las demandantes en dicho procedimiento por uno u otro de los demandados en el mismo, proveedor
de los citados servicios.

Marco jurídico

El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
Bajo el rótulo «Derecho a un proceso equitativo», el artículo 6, apartado 1, del Convenio Europeo para la Protección de los
Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, «CEDH»), dispone:
«Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable, por un Tribunal
independiente e imparcial, establecido por la Ley, que decidirá los litigios sobre sus derechos y obligaciones de carácter
civil o sobre el fundamento de cualquier acusación en materia penal dirigida contra ella. […]»

El Derecho de la Unión
El artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, proclamada el 7 de diciembre de 2000 en Niza
(DO C 364, p. 1), tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo (DO C 303, p. 1), titulado «Derecho a la
tutela judicial efectiva y a un juez imparcial», dispone:
«Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho de la Unión hayan sido violados tiene derecho a la tutela
judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente artículo.
Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente
e imparcial, establecido previamente por la ley. Toda persona podrá hacerse aconsejar, defender y representar.
Se prestará asistencia jurídica gratuita a quienes no dispongan de recursos suficientes siempre y cuando dicha asistencia
sea necesaria para garantizar la efectividad del acceso a la justicia.»
A tenor del cuadragésimo séptimo considerando de la Directiva servicio universal:
«En el contexto de un entorno competitivo, las autoridades nacionales de reglamentación han de tener en cuenta la opinión
de las partes interesadas, incluidos los consumidores y los usuarios, a la hora de abordar cuestiones relacionadas con los
derechos de los usuarios finales. Conviene establecer procedimientos eficaces para la solución de litigios que opongan, por
una parte, a los consumidores y, por otra, a las empresas que prestan servicios de comunicaciones disponibles al público.
Los Estados miembros deben tener plenamente en cuenta la Recomendación 98/257/CE de la Comisión, de 30 de marzo de 1998, relativa
a los principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo
[DO L 115, p. 31] […]».
El artículo 1 de la Directiva servicio universal declara:
«1.      En el marco de la Directiva 2002/21/CE (Directiva marco), la presente Directiva tiene por objeto el suministro de redes y
servicios de comunicaciones electrónicas a los usuarios finales. La presente Directiva tiene por objeto garantizar la existencia
de servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público, de buena calidad en toda la Comunidad a través de una
competencia y una libertad de elección reales, y tratar las circunstancias en que las necesidades de los usuarios finales
no se vean atendidas de manera satisfactoria por el mercado.
2.      La presente Directiva establece los derechos de los usuarios finales y las correspondientes obligaciones de las empresas que
proporcionan redes y servicios de comunicaciones electrónicas disponibles al público. Con vistas a garantizar que se preste
un servicio universal dentro de un entorno de mercado abierto y competitivo, la presente Directiva define el conjunto mínimo
de servicios de calidad especificada al que todos los usuarios finales tienen acceso habida cuenta de condiciones nacionales
específicas, a un precio asequible, sin distorsión de la competencia. La presente Directiva también fija obligaciones con
vistas a la prestación de ciertos servicios obligatorios tales como el suministro al público de líneas arrendadas.»
El artículo 34 de la Directiva servicio universal, titulado «Resolución extrajudicial de litigios», dispone:
«1.      Los Estados miembros garantizarán la disponibilidad de procedimientos extrajudiciales transparentes, sencillos y poco onerosos
para tratar litigios no resueltos que afecten a los consumidores y se refieran a asuntos regulados por la presente Directiva.
Los Estados miembros adoptarán medidas para garantizar que tales procedimientos permitan la resolución equitativa y rápida
de los litigios y, en caso justificado, podrán adoptar un sistema de reembolso o indemnización. Los Estados miembros podrán
ampliar el ámbito de estas obligaciones de modo que cubran también los litigios que impliquen a otros usuarios finales.
2.      Los Estados miembros velarán por que su legislación no obstaculice la creación al nivel territorial adecuado de ventanillas
y servicios en línea para la presentación de reclamaciones con el fin de facilitar el acceso de consumidores y usuarios finales
a la resolución de litigios.
3.      En los casos en que tales litigios afecten a partes de diferentes Estados miembros, los Estados miembros coordinarán sus esfuerzos
en aras de una resolución del litigio.
4.      El presente artículo no menoscabará los procedimientos judiciales nacionales.»
El artículo 1, apartados 1 y 2, de la Directiva 1999/44/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999, sobre
determinados aspectos de la venta y las garantías de los bienes de consumo (DO L 171, p. 12), titulado «Ámbito de aplicación
y definiciones», establece:
«1.      La presente Directiva tiene por objeto aproximar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados
miembros sobre determinados aspectos de la venta y de las garantías de los bienes de consumo, con el fin de garantizar un
nivel mínimo uniforme de protección de los consumidores en el marco del mercado interior.
2.      A efectos de la presente Directiva se entenderá por:
[…]
b)      “bien de consumo”: cualquier bien mueble corpóreo, excepto los siguientes:
–        los bienes vendidos por la autoridad judicial tras un embargo u otro procedimiento,
–        el agua y el gas cuando no estén envasados para la venta en el volumen delimitado o en cantidades determinadas,
–        la electricidad;
[…]»

Las Recomendaciones 98/257 y 2001/310/CE
A tenor de los considerandos quinto, sexto y noveno de la Recomendación 98/257:
«Considerando que la experiencia adquirida por varios Estados miembros demuestra que, a condición de que se garantice el respeto
de algunos principios esenciales, los mecanismos alternativos de solución no judicial de los litigios en materia de consumo
pueden garantizar buenos resultados, tanto para los consumidores como para las empresas, reduciendo el coste y la duración
de la solución de los litigios en materia de consumo;
Considerando que el establecimiento de tales principios a nivel europeo facilitaría la aplicación de procedimientos extrajudiciales
para la solución de los litigios en materia de consumo; que, habida cuenta de los conflictos transfronterizos, ello aumentaría
la confianza mutua de los órganos extrajudiciales existentes en los distintos Estados miembros, así como la confianza de los
consumidores en los diferentes procedimientos nacionales existentes; que estos criterios facilitarán que los prestadores de
servicios extrajudiciales establecidos en un Estado miembro puedan ofrecer sus servicios en otro Estado miembro;
[…]
Considerando que la presente Recomendación debe limitarse a los procedimientos que, con independencia de su denominación,
conducen a una solución del litigo por intervención activa de una tercera persona que propone o impone una solución; que,
por lo tanto, no se refiere a los procedimientos que se limitan a un simple intento de aproximar a las partes para convencerlas
de encontrar una solución de común acuerdo».
Bajo el título «Principio de libertad», el punto VI de la Recomendación 98/257 señala:
«La decisión del órgano sólo podrá ser obligatoria para las partes cuando éstas hayan sido previamente informadas y la hayan
aceptado expresamente.
La adhesión del consumidor al procedimiento extrajudicial no podrá ser resultado de un compromiso anterior al surgimiento
de un desacuerdo, cuando dicho compromiso tenga por efecto privar al consumidor de su derecho a recurrir a los órganos jurisdiccionales
competentes para la solución judicial del litigio.»
Bajo la rúbrica «Ámbito de aplicación», el punto I de la Recomendación 2001/310/CE de la Comisión, de 4 de abril de 2001,
relativa a los principios aplicables a los órganos extrajudiciales de resolución consensual de litigios en materia de consumo
(DO L 109, p. 56) dispone:
«1.      La presente Recomendación se aplicará a los órganos responsables de procedimientos de solución extrajudicial de litigios en
materia de consumo que, independientemente de su denominación, buscan resolver un litigio mediante una aproximación de las
partes para convencerlas de que busquen una solución de común acuerdo.
2.      No se aplicará a los mecanismos de reclamación en materia de consumo gestionados por una empresa y en los que interviene directamente
el consumidor, o los mecanismos en que una tercera parte los gestiona o aplica en nombre de la empresa.»

Derecho nacional
La República Italiana adaptó su Derecho interno a la Directiva servicio universal mediante el Decreto Legislativo nº 259,
de 1 de agosto de 2003, relativo al Código de las comunicaciones electrónicas (GURI nº 214, de 15 de septiembre de 2003, p. 3).
A tenor del artículo 84 de dicho Código:
«1.      La Autoridad a que se refiere el artículo 1, apartados 11, 12 y 13 de la Ley nº 249, de 31 de julio de 1997, [por la que se
crea la Autoridad garante de las comunicaciones y se aprueban normas sobre sistemas de telecomunicaciones y de radiotelevisión
(suplemento ordinario de la GURI nº 177, de 31 de julio de 1997)] establecerá procedimientos extrajudiciales transparentes,
sencillos y poco onerosos para examinar los litigios relativos a las disposiciones del presente capítulo en que sean parte
los consumidores y usuarios finales, con el fin de permitir la resolución equitativa y rápida de los litigios, contemplando,
cuando esté justificado, un sistema de reembolso o indemnización.
2.      La Autoridad, de común acuerdo con la Conferencia permanente encargada de las relaciones entre el Estado, las regiones y las
provincias autónomas de Trento y Bolzano, y en virtud del artículo 1, apartado 13, de la Ley nº 249, de 31 de julio de 1997,
fomentará la creación, con la dotación actual de personal y los equipamientos que puedan adquirirse gracias a los créditos
presupuestarios ordinarios, sin modificación consiguiente de los gastos, al nivel territorial adecuado, de ventanillas y servicios
en línea para la presentación de reclamaciones con el fin de facilitar el acceso de consumidores y usuarios finales a la resolución
de litigios.
3.      Cuando en tales litigios estén implicados nacionales de otros Estados miembros, la Autoridad coordinará sus esfuerzos con
los de las demás Autoridades reguladoras competentes en aras de la resolución del litigio.
4.      El presente artículo no afectará a los procedimientos vigentes en materia de resolución judicial de los litigios ni, hasta
la adaptación del Derecho interno a lo dispuesto en los apartados 1y 2, a los procedimientos vigentes en materia de resolución
extrajudicial de los litigios en el momento de la publicación del Código en la
Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana
[Diario Oficial de la República Italiana].»
Con arreglo a la Ley nº 249, de 31 de julio de 1997, la Autoridad garante de las comunicaciones es competente en los litigios
en materia de comunicaciones electrónicas entre usuarios finales y operadores derivados del incumplimiento de las disposiciones
relativas al servicio universal y a los derechos de los usuarios finales.
Mediante Decisión 173/07/CONS (GURI nº 120, de 25 de mayo de 2007, p. 19), la Autoridad garante de las comunicaciones aprobó
el Reglamento relativo a la resolución de litigios entre operadores de comunicaciones y usuarios finales (en lo sucesivo,
«Reglamento de resolución»).
El artículo 3 del Reglamento de resolución dispone:
«1.      En relación con los litigios del artículo 2, apartado 1, el recurso judicial es inadmisible hasta que no se haya efectuado
el intento de conciliación obligatorio ante el CORECOM [Comité regional de comunicaciones] territorialmente competente que
cuente con delegación para desempeñar la función conciliadora, o bien ante los órganos de resolución extrajudicial de los
litigios mencionados en el artículo 13.
2.      Cuando el CORECOM territorialmente competente no sea titular de la delegación mencionada en el apartado 1, el intento de conciliación
obligatorio deberá efectuarse ante los órganos a que se refiere el artículo 13.
3.      El plazo para la conclusión del procedimiento de conciliación es de treinta días desde la fecha de presentación del escrito
de solicitud de iniciación; una vez transcurrido dicho plazo, las partes podrán interponer un recurso judicial aunque el procedimiento
no haya concluido.»
El artículo 13 del Reglamento de resolución dispone:
«1.      Como alternativa al procedimiento de conciliación ante el CORECOM, los interesados están facultados para efectuar el intento
de conciliación obligatorio –incluso por vía telemática– ante los órganos extrajudiciales de solución de los litigios en materia
de consumo a los que se refiere el artículo 1, letra o), del presente Reglamento.
2.      Con el mismo fin, el usuario también está facultado para dirigirse a los organismos instituidos mediante acuerdos entre los
operadores y asociaciones de consumidores representativos a nivel nacional, siempre que dichos organismos operen gratuitamente
y respeten los principios de transparencia, equidad y eficacia recogidos en la Recomendación 2001/310/CE.
3.      La lista actualizada de los órganos a que se hace referencia en los apartados anteriores se encuentra disponible en el sitio
de Internet de la autoridad.
4.      Los organismos instituidos conforme a lo dispuesto en el apartado 2 se inscribirán en la lista mencionada en el apartado anterior,
previa presentación de una solicitud a tal efecto, firmada por las partes y acompañada del acuerdo celebrado entre el operador
y los dos tercios como mínimo de las asociaciones de consumidores representativas en el ámbito nacional, así como de un ejemplar
del reglamento de procedimiento, y una vez comprobada la observancia de los principios enunciados en el apartado 2.
5.      La solicitud se renovará cada dos años con arreglo al mismo procedimiento. De no instarse la renovación, la Autoridad excluirá
de oficio al organismo de la lista mencionada en el apartado 3.
6.      Por indicación de cualquier interesado, la Autoridad podrá excluir de la lista a los organismos que, según sus comprobaciones,
no respeten los principios enunciados en el apartado 2.»

Procedimientos principales y cuestión prejudicial
Se desprende de las resoluciones de remisión que, en la totalidad de las acciones entabladas por las demandantes en el procedimiento
principal, las demandadas alegaron, al amparo de los artículos 3 y 13 del Reglamento de resolución, la imposibilidad de ejercitar
tales acciones debido a que las demandantes en el procedimiento principal no habían intentado previamente la conciliación
obligatoria ante el CORECOM que las citadas disposiciones contemplan.
Según el órgano jurisdiccional remitente, el CORECOM previsto por la normativa nacional no se ha establecido aún en la Región
de Campania, lo que obliga a intentar la conciliación obligatoria ante otros organismos, a saber, los contemplados en el artículo
13 del Reglamento de resolución. No obstante –señala– no se ha efectuado verificación alguna de la conformidad de dichos organismos
con los principios establecidos en la Recomendación 2001/310, en particular en lo que respecta tanto a la gratuidad o la proporcionalidad
de los gastos ocasionados por la tentativa de conciliación ante ellos como a la notoriedad y la facilidad de los procedimientos
de conciliación.
En cualquier caso, aun cuando se hubiese establecido el CORECOM en la Región de Campania, el órgano jurisdiccional remitente
considera que el carácter obligatorio de la conciliación, tal como está regulada en la normativa objeto del procedimiento
principal, puede constituir un obstáculo para el ejercicio de los derechos de los usuarios finales, en particular, debido
a que dicha conciliación debe necesariamente efectuarse por vía electrónica. Además, el citado órgano jurisdiccional señala
que en el procedimiento judicial ordinario ya se lleva a cabo una tentativa de conciliación en la primera vista que se celebra.
En este contexto, el Giudice di pace di Ischia decidió suspender el procedimiento en cada uno de los asuntos pendientes ante
él y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Las normas comunitarias anteriormente reproducidas (el artículo 6 del [CEDH], la Directiva [servicio universal], la Directiva
[1999/44], la Recomendación [2001/310] y la [Recomendación] [98/257]) tienen una eficacia directamente vinculante y deben
interpretarse en el sentido de que los litigios “en materia de comunicaciones electrónicas entre usuarios finales y operadores,
relativos a la infracción de las disposiciones sobre el servicio universal y los derechos de los usuarios finales establecidas
por las normas legislativas, por las decisiones de la Autoridad, por las condiciones contractuales y por la carta de servicios”
(litigios contemplados en el artículo 2 [del Reglamento anexo a] […] la Decisión del garante nº 173/07/CONS) no deben someterse
al intento de conciliación obligatorio previsto so pena de inadmisibilidad del recurso judicial, porque prevalecen sobre la
norma derivada del artículo 3, apartado 1, del [Reglamento anexo a] la mencionada Decisión del garante de las comunicaciones?»
Mediante auto del Presidente del Tribunal de Justicia de 16 de septiembre de 2008, se ordenó la acumulación de los asuntos
C‑317/08 a C‑320/08 a los efectos de la fase escrita, de la fase oral y de la sentencia.

Sobre la cuestión prejudicial

Sobre la admisibilidad
En la vista, el Gobierno italiano solicitó que se declarase la inadmisibilidad de la cuestión prejudicial. Según dicho Gobierno,
al no haber especificado el órgano jurisdiccional remitente qué derechos reconocidos por el Derecho de la Unión constituyen
el objeto de los procedimientos principales, la cuestión planteada es de carácter puramente hipotético.
La Comisión, sin pronunciarse a favor de la inadmisibilidad de la cuestión, pone igualmente de relieve la necesidad de algún
punto de conexión de los procedimientos principales con el Derecho de la Unión, que, según dicha institución, no se deduce
automáticamente de las resoluciones de remisión.
A este respecto, procede recordar que, en el procedimiento establecido por el artículo 234 CE, corresponde exclusivamente
al juez nacional, que conoce del litigio y debe asumir la responsabilidad de la decisión jurisdiccional que debe adoptarse,
apreciar, a la luz de las particularidades del asunto, tanto la necesidad de una decisión prejudicial para poder dictar sentencia
como la pertinencia de las cuestiones que plantea al Tribunal de Justicia. Por consiguiente, cuando las cuestiones planteadas
se refieren a la interpretación del Derecho de la Unión, en principio el Tribunal de Justicia está obligado a pronunciarse
(véanse, en particular, las sentencias de 18 de julio de 2007, Lucchini, C‑119/05, Rec. p. I‑6199, apartado 43; de 22 de diciembre
de 2008, Magoora, C‑414/07, Rec. p. I‑10921, apartado 22, y de 16 de julio de 2009, Mono Car Styling, C‑12/08, Rec. p. I‑0000,
apartado 27).
Así, la negativa del Tribunal de Justicia a pronunciarse sobre una cuestión prejudicial planteada por un órgano jurisdiccional
nacional sólo es posible cuando resulte evidente que la interpretación del Derecho de la Unión solicitada no guarda relación
alguna ni con la realidad ni con el objeto del litigio principal, cuando el problema sea de naturaleza hipotética o cuando
el Tribunal de Justicia no disponga de los elementos de hecho y de Derecho necesarios para responder adecuadamente a las cuestiones
que se le hayan planteado (véanse, en particular, las sentencias de 13 de marzo de 2001, PreussenElektra, C‑379/98, Rec. p. I‑2099,
apartado 39; de 5 de diciembre de 2006, Cipolla y otros, C‑94/04 y C‑202/04, Rec. p. I‑11421, apartado 25; Magoora, antes
citada, apartado 23, y Mono Car Styling, antes citada, apartado 28).
En lo que se refiere al presente procedimiento prejudicial, resulta obligado observar que las resoluciones de remisión contienen
una exposición motivada del marco jurídico y fáctico de los litigios principales, y de las razones por las que el órgano jurisdiccional
remitente consideró que necesitaba una respuesta a la cuestión planteada en cada uno de ellos para poder emitir su fallo.
Por otra parte, si bien es cierto que las resoluciones de remisión no exponen al detalle los litigios principales, y, en particular,
los derechos y obligaciones específicos que constituyen su objeto, no lo es menos que dichos litigios se refieren a servicios
de comunicaciones electrónicas entre usuarios finales y proveedores y a procedimientos extrajudiciales para su resolución,
refiriéndose además expresamente el órgano jurisdiccional remitente al cuadragésimo séptimo considerando de la Directiva servicio
universal y al artículo 34 de ésta.
Ha de concluirse, por tanto, que la cuestión planteada tiene por objeto la interpretación del Derecho de la Unión y que dicha
interpretación resulta necesaria para la solución de los litigios principales.
Por consiguiente, procede declarar la admisibilidad de la petición de decisión prejudicial.

Sobre el fondo
Con carácter preliminar, debe señalarse que la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente no sólo se refiere
a la Directiva servicio universal, a la Recomendación 98/257 y al derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo
6 del CEDH, sino también a la Directiva 1999/44 y a la Recomendación 2001/310.
Por lo que respecta a la Directiva 1999/44, al no estar incluidos en su ámbito de aplicación los servicios de comunicación,
a tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la propia Directiva, procede declarar que no es aplicable a los procedimientos
principales.
En cuanto a la Recomendación 2001/310, es preciso recordar que, en virtud del cuadragésimo séptimo considerando de la Directiva
servicio universal, a la hora de establecer los procedimientos de solución de litigios que en ésta se contemplan, los Estados
miembros deben tener en cuenta la Recomendación 98/257.
Pues bien, según el noveno considerando de esta última Recomendación, su ámbito de aplicación se circunscribe a los procedimientos
que, con independencia de su denominación, conducen a la solución de un litigio gracias a la intervención activa de un tercero
que propone o impone una decisión, no teniendo por objeto, en cambio, aquellos procedimientos que, como los contemplados en
la Recomendación 2001/310, se limitan a intentar acercar a las partes ayudándolas a encontrar una solución de común acuerdo.
Hay que señalar, por lo tanto, que los procedimientos de solución de litigios a que se refiere la Directiva servicio universal
no deben reducirse a una tentativa de acercamiento de las partes para ayudarlas a encontrar una solución de común acuerdo,
sino que deben conducir a la solución del litigio gracias a la intervención activa de un tercero que propone o impone una
solución.
En los litigios principales, el procedimiento extrajudicial obligatorio previsto en la normativa nacional controvertida no
se limita a acercar a las partes, sino que les propone una solución gracias a la intervención activa de un organismo de conciliación.
Por lo tanto, procede declarar que la Recomendación 2001/310 tampoco es aplicable a los litigios principales.
Por consiguiente, debe entenderse que la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente consiste fundamentalmente
en determinar si el artículo 34 de la Directiva servicio universal y el principio de tutela judicial efectiva deben interpretarse
en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual los litigios en materia de servicios
de comunicaciones electrónicas entre usuarios finales y proveedores, relativos a los derechos conferidos por dicha Directiva,
deben ser objeto de una tentativa de conciliación extrajudicial obligatoria como requisito de admisibilidad de las acciones
judiciales.
Sobre el artículo 34 de la Directiva servicio universal
Con arreglo al artículo 34 de la Directiva servicio universal, los Estados miembros deben garantizar la disponibilidad de
procedimientos extrajudiciales transparentes, sencillos y poco onerosos que permitan la resolución equitativa y rápida de
los litigios que afecten a los consumidores y se refieran a asuntos regulados por dicha Directiva. Tales procedimientos en
ningún caso menoscabarán los procedimientos judiciales nacionales.
Como se ha puesto de relieve en el apartado 33 de la presente sentencia, a la hora de establecer los citados procedimientos
extrajudiciales, los Estados miembros deben tener en cuenta la Recomendación 98/257.
A este respecto, ha de recordarse que, con arreglo a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, las recomendaciones no carecen
totalmente de efectos jurídicos a pesar de que no están destinadas a producir efectos vinculantes y de que no pueden crear
derechos que los particulares puedan invocar ante un juez nacional. Efectivamente, los jueces nacionales están obligados a
tener en cuenta las recomendaciones a la hora de resolver los litigios de que conocen, sobre todo cuando aquéllas ilustran
acerca de la interpretación de disposiciones nacionales adoptadas con el fin de darles aplicación, o cuando tienen por objeto
completar las disposiciones de la Unión Europea dotadas de fuerza vinculante (véanse las sentencias de 13 de diciembre de
1989, Grimaldi, C‑322/88, Rec. p. 4407, apartados 7, 16 y 18, y de 11 de septiembre de 2003, Altair Chimica, C‑207/01 Rec.
p. I‑8875, apartado 41).
No obstante, hay que señalar que ni la Directiva servicio universal ni la Recomendación 98/257 establecen la regulación o
las características específicas de los procedimientos extrajudiciales que han de aplicarse, a excepción de los criterios citados
en el artículo 34 de dicha Directiva y recordados en el apartado 38 de la presente sentencia, y de los principios de independencia,
transparencia, contradicción, eficacia, legalidad, libertad y representación enunciados en la Recomendación 98/257.
Es preciso observar que de ninguno de los criterios y principios mencionados puede deducirse una limitación del poder de los
Estados miembros en cuanto a la posibilidad de establecer la obligatoriedad de los procedimientos extrajudiciales de resolución
de litigios.
En este sentido, ha de ponerse de relieve que, con arreglo al artículo 34, apartado 4, de la Directiva servicio universal
y al principio de libertad establecido en el punto VI de la Recomendación 98/257, el único requisito impuesto a este respecto
es el mantenimiento del derecho a recurrir a los órganos jurisdiccionales competentes para la solución judicial de los litigios.
Por consiguiente, dado que la Directiva servicio universal no desarrolla con mayor detalle los requisitos o las características
de los procedimientos previstos en su artículo 34, corresponde a los Estados miembros la regulación de dichos procedimientos,
incluido su carácter obligatorio, respetando el efecto útil de dicha Directiva.
A este respecto, resulta obligado observar que el artículo 34, apartado 1, de la Directiva servicio universal asigna como
objetivo a los Estados miembros el establecimiento de procedimientos extrajudiciales para tratar litigios no resueltos que
afecten a los consumidores y se refieran a asuntos regulados por dicha Directiva. En tales circunstancias, el hecho de que
una normativa nacional, como la que es objeto del procedimiento principal, no sólo haya establecido un procedimiento de conciliación
extrajudicial, sino que, además, haya dispuesto la obligatoriedad del recurso a éste, previamente al ejercicio de una acción
judicial, no compromete la consecución del objetivo mencionado. Al contrario, dicha normativa, en tanto en cuanto garantiza
el recurso sistemático a un procedimiento extrajudicial de resolución de litigios, tiende a reforzar el efecto útil de la
Directiva servicio universal.
Sin embargo, en la medida en que la instauración de un procedimiento de tentativa de conciliación obligatoria constituye un
requisito de admisibilidad de las acciones judiciales, procede examinar si es compatible con el derecho a la tutela judicial
efectiva.
Sobre los principios de equivalencia y de efectividad y sobre el principio de tutela judicial efectiva
En primer lugar, según jurisprudencia reiterada, ante la inexistencia de normativa de la Unión en la materia, corresponde
al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro designar los órganos jurisdiccionales competentes y configurar la
regulación procesal de los recursos destinados a garantizar la salvaguardia de los derechos que el Derecho de la Unión confiere
a los justiciables, si bien los Estados miembros tienen la responsabilidad de garantizar, en cada caso, una protección efectiva
de estos derechos (véanse las sentencias de 15 de abril de 2008, Impact, C‑268/06, Rec. p. I‑2483, apartados 44 y 45, y Mono
Car Styling, antes citada, apartado 48).
En este contexto, como se desprende de una jurisprudencia consolidada, la regulación procesal de las acciones destinadas a
garantizar la tutela de los derechos que el ordenamiento jurídico de la Unión confiere a los justiciables no debe ser menos
favorable que la referente a recursos semejantes de Derecho interno (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica
o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad)
(véase la sentencia Impact, antes mencionada, apartado 46 y jurisprudencia citada).
Estas exigencias de equivalencia y de efectividad expresan la obligación general a cargo de los Estados miembros de garantizar
la tutela judicial de los derechos que los justiciables deducen del Derecho de la Unión. Dichas exigencias se aplican tanto
a lo que atañe a la designación de los tribunales competentes para conocer de las demandas basadas en dicho Derecho como a
cuanto se refiere a la definición de la regulación procesal (véanse las sentencias Impact, antes citada, apartados 47 y 48,
y de 29 de octubre de 2009, Pontin, C‑63/08, Rec. p. I‑0000, apartado 44).
En los procedimientos principales, se pone de manifiesto que se respeta el principio de equivalencia.
En efecto, por una parte, el órgano jurisdiccional remitente no ha suscitado ninguna cuestión relativa a la eventual inobservancia
del principio de equivalencia. Por otra parte, el Gobierno italiano confirmó en la vista que la norma nacional objeto de controversia
en el procedimiento principal se aplica indistintamente a las acciones basadas en la infracción del Derecho de la Unión y
a las basadas en la infracción del Derecho interno en materia de comunicaciones electrónicas.
Por lo que respecta al principio de efectividad, es cierto que el hecho de imponer la tramitación previa de un procedimiento
de conciliación extrajudicial como requisito de admisibilidad de una acción judicial afecta al ejercicio de los derechos conferidos
a los particulares por la Directiva servicio universal.
No obstante, diversas circunstancias evidencian que un procedimiento obligatorio de conciliación, como el del litigio principal,
no hace imposible en la práctica ni excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que la referida Directiva confiere
a los justiciables.
En efecto, en primer lugar, el resultado del procedimiento de conciliación no es vinculante para las partes y, por lo tanto,
no afecta a su derecho a un recurso judicial.
En segundo lugar, el procedimiento de conciliación no implica, en condiciones normales, un retraso sustancial a efectos del
ejercicio de una acción judicial. En efecto, el plazo para la conclusión del procedimiento de conciliación es de treinta días
contados desde la presentación del escrito de solicitud de iniciación, y una vez transcurrido dicho plazo, las partes pueden
ejercitar una acción judicial aunque el procedimiento no haya concluido.
En tercer lugar, la prescripción de derechos se interrumpe durante el desarrollo del procedimiento de conciliación.
En cuarto lugar, el procedimiento de conciliación ante el CORECOM no ocasiona gastos. En cuanto a los procedimientos de conciliación
ante otros organismos, los autos remitidos al Tribunal de Justicia no contienen indicación alguna de que tales gastos sean
significativos.
Sin embargo, el ejercicio de los derechos conferidos por la Directiva servicio universal podría hacerse imposible en la práctica
o excesivamente difícil para algunos justiciables, y en particular aquellos que no disponen de acceso a Internet, si únicamente
pudiese accederse al procedimiento de conciliación por vía electrónica. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar
si éste es el caso, en particular habida cuenta de lo dispuesto en el artículo 13, apartado 1, del Reglamento de resolución.
Corresponde asimismo a dicho órgano jurisdiccional comprobar si, en supuestos excepcionales en que se haga necesaria la adopción
de medidas provisionales, el procedimiento de conciliación permite, o no impide, la adopción de tales medidas.
En tales circunstancias, ha de considerarse que la normativa nacional de que se trata en el procedimiento principal respeta
el principio de efectividad, siempre y cuando la vía electrónica no constituya el único medio de acceder al procedimiento
de conciliación y sea posible adoptar medidas provisionales en aquellos supuestos excepcionales en que la urgencia de la situación
lo exija.
En segundo lugar, es preciso recordar que el principio de tutela judicial efectiva es un principio general del Derecho de
la Unión, que resulta de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y ha sido consagrado en los artículos
6 y 13 del CEDH, y que por otra parte ha sido reafirmado en el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la
Unión Europea (véase la sentencia Mono Car Styling, antes citada, apartado 47 y la jurisprudencia citada).
A este respecto, es cierto que, en los litigios principales, al supeditar la admisibilidad de las acciones judiciales ejercitadas
en materia de servicios de comunicaciones electrónicas a la realización de una tentativa de conciliación obligatoria, la normativa
nacional controvertida introduce una etapa adicional para el acceso a la justicia. Este requisito podría afectar al principio
de tutela judicial efectiva.
No obstante, según jurisprudencia reiterada, los derechos fundamentales no constituyen prerrogativas absolutas, sino que pueden
ser objeto de restricciones, siempre y cuando éstas respondan efectivamente a objetivos de interés general perseguidos por
la medida en cuestión y no impliquen, habida cuenta del objetivo perseguido, una intervención desmesurada e intolerable que
afecte a la propia esencia de los derechos así garantizados (véanse, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia
de 15 de junio de 2006, Dokter y otros, C-28/05, Rec. p. I‑5431, apartado 75 y la jurisprudencia citada, y la sentencia del
TEDH Fogarty c. Reino Unido de 21 de noviembre de 2001,
Recueil des arrêts et décisions
2001-XI, § 33).
Pues bien, procede observar en primer lugar que, como señaló el Gobierno italiano en la vista, las disposiciones nacionales
controvertidas aspiran a lograr una resolución más rápida y menos costosa de los litigios en materia de comunicaciones electrónicas,
así como una disminución de la carga de trabajo de los tribunales, y persiguen, por consiguiente, objetivos legítimos de interés
general.
En segundo lugar, la imposición de un procedimiento de solución extrajudicial como el establecido por la normativa nacional
controvertida en el litigio principal no resulta desproporcionada con respecto a los objetivos perseguidos, habida cuenta
de las condiciones concretas de funcionamiento de dicho procedimiento expuestas en los apartados 54 a 57 de la presente sentencia.
En efecto, por una parte, como observó la Abogado General en el punto 47 de sus conclusiones, no existe una alternativa menos
severa a la aplicación de un procedimiento obligatorio, puesto que el establecimiento de un procedimiento de solución extrajudicial
meramente facultativo no constituye un medio igualmente eficaz para alcanzar dichos objetivos. Por otra parte, no existe una
desproporción manifiesta entre tales objetivos y los inconvenientes eventualmente ocasionados por el carácter obligatorio
del procedimiento de conciliación extrajudicial.
Habida cuenta de lo anterior, ha de considerarse que el procedimiento nacional que es objeto de controversia en el litigio
principal respeta asimismo el principio de tutela judicial efectiva, siempre que concurran los requisitos mencionados en los
apartados 58 y 59 de la presente sentencia.
Por consiguiente, procede responder a la cuestión planteada que:
–        El artículo 34 de la Directiva servicio universal debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa de un
Estado miembro en virtud de la cual los litigios en materia de servicios de comunicaciones electrónicas entre usuarios finales
y proveedores, relativos a los derechos conferidos por dicha Directiva, deben ser objeto de una tentativa de conciliación
extrajudicial obligatoria como requisito de admisibilidad de las acciones judiciales.
–        Los principios de equivalencia y de efectividad y el principio de tutela judicial efectiva tampoco se oponen a una normativa
nacional que impone, para tales litigios, la tramitación previa de un procedimiento de conciliación extrajudicial cuando dicho
procedimiento no conduce a una decisión vinculante para las partes, no implica un retraso sustancial a efectos del ejercicio
de una acción judicial, interrumpe la prescripción de los correspondientes derechos, y no ocasiona gastos u ocasiona gastos
escasamente significativos para las partes, y siempre y cuando la vía electrónica no constituya el único medio de acceder
a ese procedimiento de conciliación y sea posible adoptar medidas provisionales en aquellos supuestos excepcionales en que
la urgencia de la situación lo exija.

Costas
Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano
jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes
del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Cuarta) declara:
–
El artículo 34 de la Directiva 2002/22/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de marzo de 2002, relativa al servicio
universal y los derechos de los usuarios en relación con las redes y los servicios de comunicaciones electrónicas (Directiva
servicio universal), debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa de un Estado miembro en virtud de
la cual los litigios en materia de servicios de comunicaciones electrónicas entre usuarios finales y proveedores, relativos
a los derechos conferidos por dicha Directiva, deben ser objeto de una tentativa de conciliación extrajudicial obligatoria
como requisito de admisibilidad de las acciones judiciales.
–
Los principios de equivalencia y de efectividad y el principio de tutela judicial efectiva tampoco se oponen a una normativa
nacional que impone, para tales litigios, la tramitación previa de un procedimiento de conciliación extrajudicial cuando dicho
procedimiento no conduce a una decisión vinculante para las partes, no implica un retraso sustancial a efectos de la interposición
de un recurso judicial, interrumpe la prescripción de los correspondientes derechos, y no ocasiona gastos u ocasiona gastos
escasamente significativos para las partes, y siempre y cuando la vía electrónica no constituya el único medio de acceder
a ese procedimiento de conciliación y sea posible adoptar medidas provisionales en aquellos supuestos excepcionales en que
la urgencia de la situación lo exija.
Firmas
*
Lengua de procedimiento: italiano.