CELEX: 61991CJ0237
Accordo di associazione CEE-Turchia
Decisione del consiglio di associazione
Nozione di "occupazione regolare"
Diritto di soggiorno

Motivazione della sentenza
1 Con ordinanza 12 agosto 1991 pervenuta alla Corte il 18 settembre successivo, il Verwaltungsgerichtshof dell' Assia ha sollevato, a norma dell' art. 177 del Trattato CEE, tre questioni pregiudiziali sull' interpretazione dell' art. 6 della decisione 19 settembre 1980, n. 1/80, del Consiglio di Associazione istituito dall' Accordo di Associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, relativa allo sviluppo dell' Associazione (in prosieguo: la "decisione n. 1/80").
2 Le questioni sono sorte nell' ambito di una controversia fra il signor Kazim Kus, cittadino turco, e la Landeshauptstadt Wiesbaden, in persona del borgomastro, in ordine al diniego di proroga di un permesso di soggiorno in Germania.
3 Dall' ordinanza di rinvio emerge che il signor Kus entrava nel territorio della Repubblica federale di Germania il 24 agosto 1980 per contrarre matrimonio, il 16 aprile 1981, con una cittadina tedesca. Dall' ordinanza di rinvio emerge altresì che dal 1 aprile 1982 il signor Kus svolgeva nel territorio tedesco, senza soluzione di continuità, un' attività lavorativa subordinata con regolare permesso di lavoro. In primo luogo lavorava per circa sette anni alle dipendenze della stessa impresa, prima di cambiare due volte datore di lavoro.
4 Con provvedimento 6 agosto 1984 il borgomastro della Landeshauptstadt Wiesbaden negava la proroga del permesso di soggiorno di cui era titolare il signor Kus, in quanto coniuge di una cittadina tedesca dal 27 aprile 1981, scaduto il 17 agosto 1983, sul rilievo che il motivo all' origine del soggiorno del signor Kus era venuto meno, essendo stato dichiarato il divorzio fra i coniugi Kus con pronuncia 18 ottobre 1983, passata in giudicato il 26 aprile 1984.
5 Atteso il rigetto del reclamo proposto avverso il provvedimento del borgomastro il 6 agosto 1984 il signor Kus adiva il Verwaltungsgericht di Wiesbaden. Con ordinanza 23 maggio 1985 quest' ultimo sospendeva provvisoriamente, con efficacia retroattiva, il provvedimento impugnato e con sentenza 30 ottobre 1987 lo annullava ed ingiungeva al resistente di prorogare il permesso di soggiorno del signor Kus.
6 Il Verwaltungsgerichtshof dell' Assia, dinanzi al quale è stato interposto appello, pur rilevando che il signor Kus non aveva nessun diritto alla concessione di un permesso di soggiorno a norma della legge tedesca, si chiedeva se una soluzione più favorevole al signor Kus non potesse discendere dall' applicazione dell' art. 6 della decisione n. 1/80, il quale dispone quanto segue:
"1. Fatte salve le disposizioni dell' articolo 7, relativo al libero accesso dei familiari all' occupazione, il lavoratore turco inserito nel regolare mercato del lavoro di uno Stato membro ha i seguenti diritti:
° rinnovo, in tale Stato membro, dopo un anno di regolare impiego, del permesso di lavoro presso lo stesso datore di lavoro, se dispone di un impiego;
° candidatura in tale Stato membro, ad un altro posto di lavoro, la cui regolare offerta sia registrata presso gli uffici di collocamento dello Stato membro, della stessa professione, presso un datore di lavoro di suo gradimento, dopo tre anni di regolare impiego, fatta salva la precedenza da accordare ai lavoratori degli Stati membri della Comunità;
° libero accesso, in tale Stato membro, a qualsiasi attività salariata di suo gradimento, dopo quattro anni di regolare impiego.
(...)
3. Le modalità di applicazione dei paragrafi 1 e 2 sono fissate dalle normative nazionali".
7 Il Verwaltungsgerichtshof dell' Assia ha pertanto deciso di sospendere il procedimento fino a quando la Corte di giustizia si sia pronunciata in via pregiudiziale sulle seguenti questioni:
"1) Se un lavoratore turco abbia i requisiti di cui all' art. 6, primo comma, terzo trattino della decisione n. 1/80 del Consiglio di Associazione CEE/Turchia, sullo sviluppo dell' Associazione, laddove il suo soggiorno risulti autorizzato, sulla base delle leggi nazionali, nelle more del procedimento per la concessione di un permesso di soggiorno ed egli sulla base di questo diritto di soggiorno e di un corrispondente permesso di lavoro abbia atteso ad un lavoro subordinato per più di quattro anni.
2) Se la disposizione dell' art. 6, primo comma, primo trattino della suddetta decisione trovi applicazione laddove un cittadino turco, il quale è entrato nella Repubblica federale di Germania allo scopo di contrarre matrimonio con una cittadina tedesca e il cui matrimonio è stato sciolto dopo tre anni, chieda dopo il divorzio un permesso di soggiorno allo scopo di svolgere un' attività lavorativa subordinata e al momento del rigetto di questa domanda per il permesso di soggiorno abbia già lavorato per due anni e mezzo alle dipendenze del medesimo datore di lavoro, con regolare permesso di lavoro.
3) Se un lavoratore turco possa, ove sussistono i presupposti di cui alle questioni sub 1) o sub 2), richiedere, direttamente sulla base dell' art. 6, primo comma, primo e terzo trattino della suddetta decisione, oltre il prolungamento del permesso di lavoro, anche il prolungamento del permesso di soggiorno, o se la regolamentazione degli effetti relativi al diritto di soggiorno risultante dalle decisioni adottate dal Consiglio d' Associazione in materia di disciplina giuridica degli impieghi CEE/Turchia rientri fra le norme di attuazione che gli Stati membri devono adottare, sotto la propria responsabilità, a norma dell' art. 6, terzo comma di questa decisione, senza che sussista un collegamento col diritto comunitario".
8 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della causa principale, dello svolgimento del procedimento nonché delle osservazioni presentate alla Corte, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
9 Atteso che il governo tedesco ha espressamente chiesto alla Corte di riesaminare la competenza ex art. 177 del Trattato in materia di interpretazione degli atti di un organo istituito da un Accordo di Associazione per l' attuazione del detto Accordo, la Corte sottolinea che dalle osservazioni presentate nell' ambito del presente procedimento non sono emersi nuovi elementi di valutazione atti ad indurre la Corte a modificare quanto da essa rilevato in proposito nella sentenza 20 settembre 1990, causa C-192/89, Sevince (Racc. pag. I-3461).
10 Si deve osservare anzitutto che le tre questioni pregiudiziali riguardano tutte la situazione di un lavoratore turco che è già stato autorizzato a soggiornare nel territorio di uno Stato membro.
La prima questione
11 Con la prima questione il giudice nazionale intende accertare se l' art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione n. 1/80 vada interpretato nel senso che un lavoratore turco soddisfa la condizione di aver svolto un lavoro regolare da almeno quattro anni, come previsto dalla detta disposizione, qualora abbia svolto tale attività lavorativa in forza di un diritto di soggiorno che gli è stato riconosciuto solo per effetto di una normativa nazionale che permette di risiedere nel paese ospitante nelle more del procedimento per la concessione del permesso di soggiorno.
12 A questo proposito va ricordato che dalla citata sentenza Sevince risulta che la regolarità dell' occupazione ai sensi dell' art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione n. 1/80 presuppone una situazione stabile e non precaria sul mercato del lavoro (punto 30 della sentenza) e che un lavoratore turco non si è trovato in una situazione del genere durante il periodo in cui ha fruito dell' effetto sospensivo connesso al ricorso esperito avverso il diniego del diritto di soggiorno ed in cui è stato autorizzato, in via provvisoria e nelle more della definizione della controversia, a soggiornare nello Stato membro di cui trattasi e ad esercitare ivi un' attività lavorativa subordinata (punto 31 della motivazione).
13 Ciò deve valere altresì nel caso in cui, come nella fattispecie di cui alla causa principale, l' effetto sospensivo non è, d' ufficio, connesso al ricorso in forza della legge bensì viene pronunciato, con efficacia retroattiva, da un organo giurisdizionale. Infatti nei due casi, come osserva l' avvocato generale al paragrafo 30 delle sue conclusioni, la sospensione vale unicamente per la durata del ricorso e produce l' effetto di consentire all' autore del ricorso di soggiornare e lavorare in via provvisoria nell' attesa di una decisione definitiva sul suo diritto di soggiorno.
14 Questa conclusione non può essere inficiata dal fatto che l' interessato, come nella fattispecie su cui verte la causa principale, ottenga una pronuncia in primo grado che conferma il suo diritto di soggiorno ma che, tenuto conto dell' impugnazione oppostale in appello, può ancora essere annullata e non definisce pertanto la sua situazione per quanto riguarda il diritto di soggiorno.
15 Infatti il motivo per cui la Corte ha deciso, al citato punto 31 della sentenza Sevince, di non considerare come periodi di occupazione regolare quelli compiuti dall' interessato fruendo dell' effetto sospensivo connesso al ricorso avverso un provvedimento di diniego del diritto di soggiorno, era di evitare che un lavoratore turco possa procurarsi la possibilità di soddisfare tale condizione e pertanto ottenere il riconoscimento del diritto di soggiorno inerente al diritto al libero accesso a qualsiasi attività lavorativa subordinata previsto dall' art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione n. 1/80, durante un periodo in cui ha fruito del diritto di soggiorno unicamente in via provvisoria in attesa della soluzione della controversia.
16 Ora, questo motivo resta valido sino a quando non si sia definitivamente stabilito che, durante il periodo di cui trattasi, l' interessato ha legalmente fruito del diritto di soggiorno, perché in caso contrario diverrebbe priva di oggetto una pronuncia giudiziale che gli nega definitivamente tale diritto e gli si consentirebbe pertanto la costituzione dei diritti di cui all' art. 6, n. 1, terzo trattino, durante un periodo in cui non ne sussistevano i presupposti.
17 L' argomento del signor Kus, secondo cui il fatto di non prendere in considerazione una pronuncia in primo grado che conferma il diritto di soggiorno di un cittadino turco implicherebbe che un diniego, anche illegale, della proroga di permesso di soggiorno sarebbe atto a privare l' interessato dei diritti di cui può avvalersi in forza dell' art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80, va disatteso in quanto qualora tale diritto fosse definitivamente riconosciuto, si deve ritenere che l' interessato, in via retroattiva, abbia fruito nel corso del periodo di cui trattasi di un diritto di soggiorno non più provvisorio e quindi di una situazione stabile sul mercato del lavoro.
18 Si deve quindi risolvere la prima questione dichiarando che l' art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione n. 1/80 dev' essere interpretato nel senso che un lavoratore turco non soddisfa la condizione di aver svolto un lavoro regolare da almeno quattro anni, prevista dalla detta disposizione, qualora abbia svolto tale attività lavorativa in forza di un diritto di soggiorno che gli è stato concesso solo per effetto di una normativa nazionale che permette di risiedere nel paese ospitante nelle more del procedimento per la concessione del permesso di soggiorno, anche se la regolarità del suo diritto di soggiorno è stata confermata con sentenza pronunciata da un tribunale che statuisce in primo grado, e avverso la quale è stato interposto appello.
La seconda questione
19 Con la seconda questione il giudice nazionale intende stabilire se l' art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione n. 1/80 vada interpretato nel senso che il cittadino turco che abbia ottenuto un permesso di soggiorno nel territorio di uno Stato membro per contrarvi matrimonio con una cittadina del detto Stato membro e vi abbia lavorato da oltre un anno alle dipendenze dello stesso datore di lavoro con regolare permesso di lavoro abbia diritto al rinnovo del permesso di lavoro in forza della detta disposizione anche se, al momento della decisione sulla domanda di rinnovo, il suo matrimonio è stato sciolto.
20 Va ricordato in proposito che le disposizioni dell' art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 si limitano a disciplinare la situazione del lavoratore turco sotto il profilo dell' occupazione, restando escluso qualsiasi riferimento al diritto di soggiornare (v. la citata sentenza Sevince, punto 28 della motivazione).
21 Occorre poi notare che dal dettato delle dette disposizioni risulta che esse si applicano ai lavoratori turchi regolarmente inseriti nel mercato del lavoro di uno Stato membro, ed in particolare che, ai sensi dell' art. 6, n. 1, primo trattino, è sufficiente che il lavoratore turco abbia svolto un anno di regolare attività lavorativa per aver diritto al rinnovo del permesso di lavoro presso lo stesso datore di lavoro. Questa disposizione non subordina quindi l' attribuzione del diritto a nessun' altra condizione, e tantomeno alle condizioni in cui è stato ottenuto il diritto di ingresso e di soggiorno.
22 Pertanto, benché la regolarità dell' occupazione, ai sensi delle dette disposizioni, presupponga una situazione stabile e non provvisoria sul mercato del lavoro e implichi quindi l' esistenza di un diritto di soggiorno non contestato ed eventualmente il possesso di un regolare permesso di soggiorno, i motivi della concessione del diritto o del permesso non sono determinanti per la loro applicazione.
23 Ne risulta che qualora un lavoratore turco abbia svolto un' attività lavorativa da più di un anno con un regolare permesso di lavoro, si deve ritenere che soddisfa le condizioni di cui all' art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione n. 1/80 anche se il permesso di soggiorno di cui dispone gli è stato originariamente concesso per scopi diversi dallo svolgimento di un' attività lavorativa subordinata.
24 Il governo del Regno Unito ha sostenuto in udienza che una concezione del genere potrebbe comportare che i cittadini turchi vengano trattati in modo diverso, secondo che la normativa dello Stato membro in cui soggiornano consenta loro o no di lavorare se il motivo iniziale del loro soggiorno non era l' esercizio di un' attività lavorativa subordinata.
25 Si deve rilevare tuttavia che una situazione del genere deriverebbe unicamente dal fatto che la decisione n. 1/80 non incide sul potere degli Stati membri di disciplinare tanto l' ingresso sul proprio territorio dei cittadini turchi quanto le condizioni della loro prima occupazione, bensì si limita a disciplinare, segnatamente all' art. 6, la posizione dei lavoratori turchi già regolarmente inseriti nel mercato del lavoro degli Stati membri. Essa non può pertanto legittimare il diniego dei diritti ex art. 6, n. 1, della decisione stessa ai lavoratori turchi che siano già titolari, in forza della normativa nazionale di uno Stato membro, di un permesso di lavoro e di un diritto di soggiorno, qualora quest' ultimo venga richiesto.
26 Si deve pertanto risolvere la seconda questione dichiarando che l' art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione n. 1/80 va interpretato nel senso che il cittadino turco che abbia ottenuto un permesso di soggiorno nel territorio di uno Stato membro per contrarvi matrimonio con una cittadina del detto Stato membro e vi abbia lavorato da oltre un anno alle dipendenze dello stesso datore di lavoro con regolare permesso di soggiorno, ha diritto al rinnovo del permesso di lavoro in forza della detta disposizione anche se, al momento della decisione sulla domanda di rinnovo, il suo matrimonio è stato sciolto.
La terza questione
27 La terza questione sollevata dal giudice nazionale è volta in sostanza ad accertare se il lavoratore turco che soddisfi le condizioni di cui all' art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 possa avvalersi direttamente di tali disposizioni per ottenere, oltre alla proroga del permesso di lavoro, quella del permesso di soggiorno.
28 Va anzitutto ricordato in proposito che nella citata sentenza Sevince la Corte ha dichiarato che l' art. 6, n. 1, della decisione n. 1/80 è direttamente efficace negli Stati membri della Comunità europea (punto 2 del dispositivo della sentenza).
29 Occorre poi notare che nella stessa sentenza la Corte ha dichiarato, nell' ambito dell' art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione n. 1/80, che sebbene questa disposizione si limiti a disciplinare la situazione del lavoratore turco sotto il profilo dell' occupazione e non del diritto di soggiorno, questi due aspetti della situazione personale del lavoratore turco sono intimamente collegati e che la suddetta disposizione, riconoscendo a tale lavoratore, dopo un determinato periodo di occupazione regolare nello Stato membro, l' accesso a qualsiasi attività lavorativa subordinata di sua scelta, implica necessariamente, a meno di non rendere totalmente ineffettivo il diritto che essa gli attribuisce, l' esistenza, a quel momento almeno, di un diritto di soggiorno in capo all' interessato (punto 29 della sentenza).
30 Ciò vale anche per l' art. 6, n. 1, primo trattino, della decisione n. 1/80 atteso che, in mancanza del diritto di soggiorno, il riconoscimento al lavoratore turco, dopo un anno di regolare attività lavorativa, del diritto al rinnovo del permesso di lavoro presso il primo datore di lavoro risulterebbe privo di qualsiasi effetto.
31 Questa conclusione non è inficiata dal rilievo che in forza dell' art. 6, n. 3, della decisione n. 1/80 le modalità di attuazione del n. 1 sono determinate da normative nazionali. Infatti, come la Corte ha già osservato al punto 22 della citata sentenza Sevince, l' art. 6, n. 3, della decisione n. 1/80 si limita a sancire l' obbligo che incombe agli Stati membri di adottare i provvedimenti a carattere amministrativo eventualmente necessari per la sua attuazione, senza conferire agli Stati membri la facoltà di condizionare o restringere l' applicazione del diritto, preciso e incondizionato, che essa riconosce ai lavoratori turchi.
32 Nelle osservazioni presentate alla Corte il governo tedesco contesta esplicitamente l' esistenza di un vincolo indissolubile fra il diritto all' accesso al mercato del lavoro e il diritto di soggiorno postulando che anche per quanto riguarda la libera circolazione dei lavoratori all' interno della Comunità possono darsi situazioni in cui i due aspetti non coincidono necessariamente. Come esempio fa rinvio alla direttiva del Consiglio 25 febbraio 1964, 64/221/CEE, per il coordinamento dei provvedimenti speciali riguardanti il trasferimento e il soggiorno degli stranieri, giustificati da motivo di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica (GU 1964, n. 56, pag. 850), i cui art. 3, n. 2, e 4, n. 1, consentirebbero il ritiro o diniego del diritto di soggiorno a causa di taluni reati o di talune malattie, nonché alla sentenza 26 febbraio 1991, causa C-292/89, Antonissen (Racc. pag. I-745) da cui risulterebbe che il diritto di soggiorno di un cittadino comunitario che abbia infruttuosamente cercato un lavoro potrebbe essere limitato nel tempo senza con ciò comportare la perdita del suo diritto illimitato di accesso al mercato del lavoro.
33 Nessuno di questi esempi è però appropriato. Infatti, lungi dal dimostrare che un singolo può fruire del diritto di accesso al mercato del lavoro senza diritto di soggiorno, essi pongono invece in luce che il diritto di soggiorno è indispensabile per l' accesso ad un' attività lavorativa subordinata e per il suo esercizio.
34 Al fine di evitare che un diritto di fondamentale importanza come quello della libera circolazione dei lavoratori non venga limitato eccessivamente la direttiva 64/221 prevede, all' art. 3, n. 2, che la sola esistenza di condanne penali non può automaticamente giustificare l' adozione di provvedimenti di ordine pubblico o di pubblica sicurezza e, all' art. 4, n. 1, che talune malattie, oltretutto elencate limitativamente in allegato, possono unicamente giustificare il diniego di ingresso nel territorio di uno Stato membro od il rilascio del primo permesso di soggiorno. Occorre inoltre notare che la decisione n. 1/80, così come l' art. 48, n. 3, del Trattato nonché la direttiva 64/221, consente altresì, ai sensi dell' art. 14, n. 1, che i diritti da essa previsti possano subire limitazioni giustificate da esigenze di ordine pubblico, di sicurezza e di salute pubbliche.
35 D' altra parte, con riferimento alle disposizioni del Trattato relative alla libera circolazione dei lavoratori, nella citata sentenza Antonissen la Corte ha riconosciuto ai cittadini comunitari il diritto di soggiornare sul territorio degli Stati membri non solo al fine di rispondere ad effettive offerte di lavoro, bensì anche al fine di ricercare un' occupazione.
36 La terza questione va quindi risolta nel senso che il lavoratore turco che soddisfi le condizioni di cui all' art. 6, n. 1, primo o terzo trattino, della decisione n. 1/80 può avvalersi direttamente di tali disposizioni per ottenere oltre alla proroga del permesso di lavoro quella del permesso di soggiorno.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
37 Le spese sostenute dai governi tedesco, olandese e del Regno Unito nonché dalla Commissione delle Comunità europee, che hanno presentato osservazioni alla Corte, non possono dar luogo a rifusione. Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE,
pronunciandosi sulle questioni sottopostele dal Verwaltungsgerichtshof dell' Assia con ordinanza 12 agosto 1991 dichiara:
1) L' art. 6, n. 1, terzo trattino, della decisione 19 settembre 1980, n. 1/80, del Consiglio di Associazione istituito dall' Accordo che crea un' Associazione tra la Comunità economica europea e la Turchia, relativa allo sviluppo dell' Associazione dev' essere interpretato nel senso che un lavoratore turco non soddisfa la condizione di aver svolto un lavoro regolare da almeno quattro anni, prevista dalla detta disposizione, qualora abbia svolto tale attività lavorativa in forza di un diritto di soggiorno che gli è stato concesso solo per effetto di una normativa nazionale che permette di risiedere nel paese ospitante nelle more del procedimento per la concessione del permesso di soggiorno, anche se la regolarità del suo diritto di soggiorno è stata confermata con sentenza pronunciata da un tribunale che statuisce in primo grado, e avverso la quale è stato interposto appello.
2) L' art. 6, n. 1, primo trattino, della citata decisione n. 1/80 va interpretato nel senso che il cittadino turco che abbia ottenuto un permesso di soggiorno nel territorio di uno Stato membro per contrarvi matrimonio con una cittadina del detto Stato membro e vi abbia lavorato da oltre un anno alle dipendenze dello stesso datore di lavoro con regolare permesso di soggiorno, ha diritto al rinnovo del permesso di lavoro in forza della detta disposizione anche se, al momento della decisione sulla domanda di rinnovo, il suo matrimonio è stato sciolto.
3) Il lavoratore turco che soddisfi le condizioni di cui all' art. 6, n. 1, primo o terzo trattino, della decisione n. 1/80 può avvalersi direttamente di tali disposizioni per ottenere oltre alla proroga del permesso di lavoro quella del permesso di soggiorno.