CELEX: 62005TJ0048
Niet-contractuele aansprakelijkheid
Ambtenarenrecht
Onderzoeken van Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF )
Zaak ‚Eurostat’
Mededeling aan nationale gerechtelijke instanties van informatie over strafrechtelijk vervolgbare feiten
Geen voorafgaande kennisgeving aan betrokken ambtenaren en Comité van toezicht van OLAF
Lekken in de pers
Verspreiding door OLAF en Commissie
Schending van beginsel van vermoeden van onschuld
Morele schade
Causaal verband

Rechtskader
Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF), ingesteld bij besluit 1999/352/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 28 april 1999 (
PB L 136, blz. 20
), is onder meer belast met het verrichten van interne administratieve onderzoeken naar ernstige feiten in verband met de uitoefening van werkzaamheden in dienstverband die kunnen worden aangemerkt als een niet-nakoming van de verplichtingen van de ambtenaren en andere personeelsleden van de Gemeenschappen die tot tuchtrechtelijke en, eventueel, strafrechtelijke maatregelen aanleiding kan geven.
Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 1999 betreffende onderzoeken door OLAF (
PB L 136, blz. 1
) regelt de controles, verificaties en andere maatregelen die de personeelsleden van OLAF bij de uitoefening van hun taken uitvoeren. OLAF verricht zowel „externe” als „interne” onderzoeken, dat wil zeggen zowel onderzoeken buiten als onderzoeken binnen de instellingen van de Gemeenschap.
In de tiende overweging van de considerans van verordening nr. 1073/1999 staat te lezen:
„Overwegende dat deze onderzoeken moeten worden uitgevoerd conform het Verdrag en met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, met inachtneming van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen en de Regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden […] en onder volledige eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, en met name van het billijkheidsbeginsel, van het recht van de betrokkene zich over de hem of haar betreffende feiten uit te spreken en van het recht dat de bevindingen van een onderzoek alleen mogen berusten op elementen die bewijskracht hebben; dat de instellingen, organen en instanties daartoe de voorwaarden en nadere regelingen dienen vast te stellen waaronder deze interne onderzoeken worden verricht; dat het derhalve dienstig is het Statuut te wijzigen teneinde daarin met betrekking tot interne onderzoeken de rechten en plichten van de ambtenaren en andere personeelsleden vast te leggen.”
De dertiende overweging van de considerans van verordening nr. 1073/1999 luidt:
„Overwegende dat de bevoegde nationale autoriteiten of, in voorkomend geval, de instellingen, organen of instanties, op grond van het door [OLAF] opgestelde verslag besluiten welk gevolg aan afgesloten onderzoeken wordt gegeven; dat derhalve aan de directeur van [OLAF] de verplichting moet worden opgelegd gegevens die [OLAF] bij zijn interne onderzoeken heeft verzameld met betrekking tot feiten die aanleiding kunnen geven tot strafrechtelijke vervolging, rechtstreeks aan de gerechtelijke autoriteiten van de betrokken lidstaat door te geven.”
Artikel 4 van verordening nr. 1073/1999 bepaalt:
„
Interne onderzoeken
1.   [OLAF] verricht binnen de instellingen, organen en instanties op de in artikel 1 genoemde terreinen, administratieve onderzoeken […]
Deze interne onderzoeken worden verricht met eerbiediging van de Verdragen, en met name het Protocol betreffende de voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, en het Statuut en onder de voorwaarden en volgens de nadere regelingen die zijn vastgesteld in deze verordening en in het besluit dat elke instelling, orgaan en instantie aanneemt. De instellingen plegen onderling overleg over de bij dat besluit vast te stellen regeling.
[…]
5.   Indien uit de nasporingen de mogelijkheid van persoonlijke betrokkenheid van een lid, hoofd, ambtenaar of personeelslid blijkt, wordt de instelling, instantie of het orgaan in kwestie daarvan in kennis gesteld.
Ingeval het onderzoek absolute geheimhouding vereist, dan wel de inschakeling van opsporingsmiddelen die onder de bevoegdheid van de nationale rechter vallen, kan met deze kennisgeving worden gewacht.
[…]”
Artikel 6, lid 5, van verordening nr. 1073/1999 luidt:
„De onderzoeken worden zonder onderbreking verricht gedurende een periode die in redelijke verhouding moet staan tot de omstandigheden en de complexiteit van de zaak.”
Artikel 8 van verordening nr. 1073/1999, „Geheimhouding en gegevensbescherming”, bepaalt:
„1.   De in het kader van externe onderzoeken verkregen gegevens zijn ongeacht de vorm ervan, beschermd door de bepalingen die betrekking hebben op deze onderzoeken.
2.   De in het kader van interne onderzoeken meegedeelde of verkregen gegevens vallen, ongeacht de vorm ervan, onder het beroepsgeheim en genieten de bescherming van de bepalingen die van toepassing zijn op de instellingen van de Europese Gemeenschappen.
Deze gegevens mogen met name niet worden meegedeeld aan andere personen dan die welke er binnen de instellingen van de Europese Gemeenschappen of in de lidstaten ambtshalve kennis van moeten nemen, en mogen niet worden gebruikt voor enig ander doel dan de bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit.
3.   De directeur ziet erop toe dat de personeelsleden van [OLAF] en de overige personen die onder zijn gezag optreden, zich houden aan de communautaire en nationale bepalingen betreffende de bescherming van persoonsgegevens, met name aan die van richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens [
PB L 281, blz. 31
].
4.   De directeur van [OLAF] en de leden van het Comité van toezicht bedoeld in artikel 11 zien toe op de toepassing van dit artikel en van de artikelen 286 [EG] en 287 [EG].”
Artikel 9 van verordening nr. 1073/1999, „Verslag en vervolg van de onderzoeken”, luidt:
„1.   Na afloop van een door [OLAF] uitgevoerd onderzoek stelt [OLAF] onder het gezag van de directeur een verslag op; dit bevat met name de geconstateerde feiten, in voorkomend geval het financiële nadeel, en de conclusies van het onderzoek met inbegrip van de aanbevelingen van de directeur van [OLAF] voor het aan het onderzoek te geven gevolg.
2.   Deze verslagen worden opgesteld met inachtneming van de procedurevoorschriften van de nationale wetgeving van de betrokken lidstaat. De verslagen vormen op dezelfde wijze en onder dezelfde voorwaarden als de door de nationale administratieve controleurs opgestelde administratieve verslagen toelaatbare bewijsmiddelen in de administratieve of gerechtelijke procedures van de lidstaat waar het gebruik ervan nodig blijkt. De verslagen worden beoordeeld volgens dezelfde regels als de administratieve verslagen van de nationale administratieve controleurs, en hebben dezelfde waarde.
3.   Het na afloop van een extern onderzoek opgestelde verslag en alle dienstige daarmee verband houdende documenten worden overeenkomstig de regels betreffende de externe onderzoeken aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten toegezonden.
4.   Het na afloop van een intern onderzoek opgestelde verslag en alle dienstige daarmee verband houdende documenten worden aan de betrokken instellingen, organen of instanties toegezonden. De instellingen, organen en instanties geven aan de interne onderzoeken het gevolg dat de resultaten ervan vragen, inzonderheid op disciplinair en gerechtelijk vlak, en stellen de directeur van [OLAF] binnen de door hem in de conclusies van zijn verslag vastgestelde termijn in kennis van het gevolg dat aan de onderzoeken is gegeven.”
Artikel 10 van verordening nr. 1073/1999, „Mededeling van informatie door [OLAF]”, bepaalt:
„1.   Onverminderd de artikelen 8, 9 en 11 van deze verordening en de bepalingen van verordening (Euratom, EG) nr. 2185/96, kan [OLAF] in het kader van externe onderzoeken verkregen informatie te allen tijde aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten meedelen.
2.   Onverminderd de artikelen 8, 9 en 11 van deze verordening deelt de directeur van [OLAF] in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie over strafrechtelijk vervolgbare feiten mede aan de gerechtelijke instanties van de betrokken lidstaat. Tenzij het onderzoek anders vereist, deelt hij deze informatie tegelijk mede aan de betrokken lidstaat.
3.   Onverminderd de artikelen 8 en 9 van deze verordening kan [OLAF] in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie te allen tijde aan de betrokken instelling, orgaan of instantie meedelen.”
Artikel 11 van verordening nr. 1073/1999, „Comité van toezicht”, bepaalt:
„De onafhankelijkheid van [OLAF] wordt gesterkt door de geregelde controles waaraan het Comité van toezicht de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden onderwerpt.
Op verzoek van de directeur of op eigen initiatief geeft het comité de directeur advies over de activiteiten van [OLAF], zonder zich evenwel in de afwikkeling van de lopende onderzoeken te mengen.
[…]
7.   De directeur van [OLAF] doet jaarlijks het programma van de in artikel 1 van deze verordening bedoelde activiteiten aan het Comité van toezicht toekomen. De directeur stelt het comité op gezette tijden in kennis van de activiteiten van [OLAF], zijn onderzoeken, de resultaten ervan en het gevolg dat eraan is gegeven. Loopt een onderzoek langer dan negen maanden, dan deelt de directeur het comité mede waarom het onderzoek nog niet kon worden afgesloten en hoeveel tijd wellicht nog nodig is om het te voltooien. De directeur stelt het comité in kennis van de gevallen waarin de betrokken instelling, orgaan of instantie geen gevolg heeft gegeven aan zijn aanbevelingen. De directeur stelt het comité in kennis van de gevallen waarin gegevens aan de gerechtelijke autoriteiten van een lidstaat moeten worden verstrekt.
[…]”
Artikel 12, lid 3, tweede en derde alinea, van verordening nr. 1073/1999 bepaalt:
„De directeur brengt op gezette tijden verslag uit aan het Europees Parlement, de Raad, de Commissie en de Rekenkamer over de resultaten van de door [OLAF] verrichte onderzoeken, met eerbiediging van het vertrouwelijk karakter van die onderzoeken, de wettelijke rechten van de betrokkenen en, in voorkomend geval, de op de gerechtelijke procedures van toepassing zijnde nationale bepalingen.
Deze instellingen zien erop toe dat het vertrouwelijk karakter van de onderzoeken van [OLAF], de wettelijke rechten van de betrokkenen en, ingeval er gerechtelijke procedures lopen, alle op deze procedures van toepassing zijnde nationale bepalingen, worden geëerbiedigd.”
Besluit 1999/396/EG, EGKS, Euratom van de Commissie van 2 juni 1999 betreffende de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van interne onderzoeken op het gebied van de bestrijding van fraude, corruptie en elke andere onwettige activiteit die schadelijk is voor de belangen van de Gemeenschappen (
PB L 149, blz. 57
), zegt in artikel 4 over het inlichten van de betrokkene:
„Wanneer de mogelijkheid van persoonlijke betrokkenheid van een lid, een ambtenaar of een personeelslid van de Commissie is gebleken, moet de betrokkene, wanneer dit het onderzoek niet dreigt te benadelen, spoedig worden ingelicht. In geen geval kunnen na afloop van het onderzoek conclusies worden getrokken waarin een lid, een ambtenaar of een personeelslid van de Commissie met name wordt genoemd zonder dat de betrokkene in de gelegenheid is gesteld zich over alle hem betreffende feiten uit te spreken.
In gevallen waarin met het oog op het onderzoek absolute geheimhouding is vereist of waarin gebruik moet worden gemaakt van opsporingsmiddelen die tot de bevoegdheid van een nationale rechterlijke instantie behoren, kan de verplichting het lid, de ambtenaar of het personeelslid van de Commissie de gelegenheid te geven zich uit te spreken, in overeenstemming met de voorzitter of de secretaris-generaal van de Commissie worden opgeschort.”
Artikel 2 van het reglement van orde van het Comité van toezicht van OLAF (
PB 2000, L 41, blz. 12
) bepaalt onder het opschrift „Zorg voor de wettigheid”:
„Het Comité waakt erover dat de activiteiten van het OLAF met volledige eerbiediging van de mensenrechten en fundamentele vrijheden plaatsvinden overeenkomstig de verdragen en het afgeleide recht, met name het protocol betreffende de privileges en immuniteiten en het statuut van de ambtenaren.”
Artikel 14, leden 1 tot en met 3, van genoemd reglement van orde luidt:
„1.   De vergaderingen van het Comité van toezicht zijn niet openbaar. Zijn beraadslagingen en de diverse stukken die tot deze beraadslagingen hebben geleid zijn vertrouwelijk, tenzij het Comité van toezicht anders besluit.
2.   De door de directeur van het OLAF verstrekte stukken en inlichtingen vallen onder de bepalingen van artikel 287 [EG] in verband met de geheimhoudingsregeling.
3.   Het Comité van toezicht beraadslaagt op basis van documenten en ontwerp-adviezen, -verslagen of -besluiten.”
Artikel 6, „Recht op een eerlijk proces”, van het op 4 november 1950 te Rome ondertekende Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) bepaalt:
„[…]
2.   Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
3.   Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, heeft in het bijzonder de volgende rechten:
a)
onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte te worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging;
b)
te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van zijn verdediging;
[…]”
Het op 7 december 2000 te Nice afgekondigde Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (
PB 2000, C 364, blz. 1
; hierna: „Handvest”) bepaalt:
„
Artikel 41
Recht op behoorlijk bestuur
1.   Eenieder heeft er recht op dat zijn zaken onpartijdig, billijk en binnen een redelijke termijn door de instellingen en organen van de Unie worden behandeld.
2.   Dit recht behelst met name:
—
het recht van eenieder te worden gehoord voordat jegens hem een voor hem nadelige individuele maatregel wordt genomen,
—
het recht van eenieder om toegang te krijgen tot het dossier hem betreffende, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en het zakengeheim,
—
de plicht van de betrokken instanties om hun beslissingen met redenen te omkleden.
3.   Eenieder heeft recht op vergoeding door de Gemeenschap van de schade die door haar instellingen of haar personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt, overeenkomstig de algemene beginselen die de rechtsstelsels der lidstaten gemeen hebben.
[…]
Artikel 48
Vermoeden van onschuld en rechten van de verdediging
1.   Eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt voor onschuldig gehouden totdat zijn schuld in rechte is komen vast te staan.
2.   Aan eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt de eerbiediging van de rechten van de verdediging gegarandeerd.”
Feiten
Verzoekers, Y. Franchet en D. Byk, zijn respectievelijk de vroegere directeur-generaal en de vroegere directeur van Eurostat (Bureau voor de statistiek van de Europese Gemeenschappen).
Diverse interne audits bij Eurostat hebben mogelijke onregelmatigheden in het financieel beheer aan het licht gebracht. Bijgevolg is OLAF verschillende onderzoeken gestart, onder meer naar de door Eurostat met de ondernemingen Eurocost, Eurogramme, Datashop, Planistat en CESD Communautaire gesloten overeenkomsten en de aan deze ondernemingen verleende subsidies.
Op 4 juli 2002 heeft OLAF de Luxemburgse gerechtelijke instanties een dossier met betrekking tot het onderzoek inzake Eurocost toegestuurd, evenals een ander dossier met betrekking tot het onderzoek inzake Eurogramme.
Op 13 november 2002 heeft Franchet de directeur-generaal van OLAF het volgende geschreven:
„[…]
Ik heb via de Cocobu [commissie voor de begrotingscontrole van het Europees Parlement] vernomen dat u aan hen informatie heeft verstrekt betreffende de door u aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties toegestuurde dossiers; informatie waarover ikzelf niet beschik. Ik heb in de
Stern
gelezen dat u bij Eurostat ‚een hele reeks gevallen’ heeft geïdentificeerd waarover uw diensten mij niets hebben meegedeeld.
[…]”
Op 13 maart 2003 heeft het Parlement een resolutie over de zaak Eurostat aangenomen.
Op 19 maart 2003 heeft de directeur-generaal van OLAF de Franse gerechtelijke instanties een brief gestuurd met als kenmerk „Mededeling van informatie over strafrechtelijk vervolgbare feiten CMS N° IO/2002/0510 — Eurostat/Datashop/Planistat” (hierna: „brief van 19 maart 2003”). Deze brief ging vergezeld van een op diezelfde dag door twee onderzoekers van OLAF aan de directeur-generaal van OLAF overhandigde nota „Aangifte van feiten die aanleiding kunnen geven tot strafrechtelijke vervolging CMS N° IO/2002/0510 — Eurostat/Datashop/Planistat” (hierna: „nota van 19 maart 2003”).
Op 3 april 2003 heeft de directeur-generaal van OLAF de secretaris-generaal van de Commissie een samenvattende nota over de lopende onderzoeken inzake Eurostat doen toekomen.
Op 19 mei 2003 hebben verzoekers de Commissie verzocht om „bijstand overeenkomstig artikel 24 van het Statuut ter bescherming van [hun] reputatie en van [hun] recht zich te verweren tegen degenen die deze leugenachtige informatie hebben opgeschreven en verspreid”. Zij hebben tegelijkertijd gevraagd van hun functie te worden ontheven teneinde hun verdediging te kunnen voorbereiden.
Op 21 mei 2003 zijn verzoekers op eigen verzoek overgeplaatst.
Op 26 mei 2003 hebben verzoekers de directeur-generaal van OLAF twee brieven gestuurd waarin zij onder meer hebben verzocht „zo snel mogelijk op de hoogte te worden gebracht van de door OLAF [tegen hen] geuite grieven en aantijgingen”, zodat zij zich naar behoren zouden kunnen verdedigen tijdens de verhoren die voor eind juni 2003 gepland stonden. Zij hebben daarom verzocht om inzage in het volledige dossier. Bovendien hebben zij beklemtoond dat de dossiers aan de nationale gerechtelijke instanties waren toegezonden zonder dat zij waren ingelicht of gehoord. Ook achtten zij het „evident dat er vanuit OLAF vertrouwelijke gegevens [waren] gelekt naar de pers, wellicht doelbewust in het kader van een lastercampagne tegen Eurostat of zelfs tegen andere hooggeplaatste personen binnen de Commissie”.
Diezelfde dag hebben verzoekers ook twee brieven gestuurd aan het Comité van toezicht van OLAF, waarin zij meedeelden dat zij uit de pers hadden vernomen dat OLAF aan nationale gerechtelijke instanties een dossier had voorgelegd met beschuldigingen in termen van „verduistering en/of oplichting, begunstiging en oprichting van een criminele organisatie”, dat zij nooit door OLAF waren gehoord en dat er was gelekt. Zij hebben het Comité van toezicht gevraagd zich „uit te spreken over het ontoelaatbare gedrag van OLAF, dat ofwel het lekken [had] georganiseerd, ofwel niet al het nodige [had] gedaan om het lekken tegen te gaan, en daarmee zijn volledige verantwoordelijkheid jegens [hen] te nemen […], alsook OLAF te gelasten erop toe te zien dat hun fundamentele rechten in het vervolg ten volle zouden worden gerespecteerd”.
Op 26 mei 2003 hebben verzoekers nog twee brieven gestuurd aan respectievelijk de secretaris-generaal en een directeur-generaal van de Commissie. Daarin hebben zij de Commissie gevraagd te preciseren waarin de door haar toegezegde bijstand zou bestaan. Ook hebben zij verzocht om inzage in de gegevens uit het OLAF-dossier waarover de Commissie eventueel beschikte.
Op 5 juni 2003 hebben verzoekers zich tot de directeur-generaal van OLAF gewend met het verzoek het dossier vóór de voor het einde van die maand geplande verhoren te mogen inzien.
Op 11 juni 2003 heeft de Commissie de Dienst interne audit (DIA) opdracht gegeven de door Eurostat gesloten overeenkomsten en verleende subsidies te onderzoeken in de context van de follow-up van de kwijtingsprocedure. De DIA heeft drie verslagen opgesteld: het eerste op 7 juli, het tweede op 24 september en het derde op 22 oktober 2003.
Tijdens vergaderingen in juni en juli 2003 heeft de commissie voor de begrotingscontrole van het Parlement (Cocobu) over het Eurostat-dossier gesproken met onder meer enkele leden van de Commissie.
Op 18 juni 2003 hebben verzoekers zich nogmaals tot de directeur-generaal van OLAF gewend. Zij wezen erop dat „het recht te worden gehoord onderstelt dat de betrokkene van de tegen hem ingebrachte bezwaren in kennis wordt gesteld en toegang krijgt tot het dossier”. De voor het einde van de maand juni geplande verhoren zouden huns inziens dan ook niet op regelmatige wijze kunnen plaatsvinden. Verzoekers stelden vast dat „[z]odra toegang [zou] worden verleend tot het dossier en de raadslieden en hun cliënten voldoende tijd [zouden] krijgen om de stukken te bestuderen, de verhoren doorgang [zouden] kunnen vinden”.
Tijdens een eerste verhoor door OLAF op 23 juni 2003 heeft Franchet een voorafgaande verklaring met een juridische nota over de rechten van de verdediging overgelegd. Op 25 en 26 juni is hij door OLAF over het dossier Eurocost gehoord, op 26 en 27 juni over de dossiers Datashop en Planistat, en op 2 juli over het dossier CESD Communautaire.
Op 1 juli 2003 heeft de heer P., hoofd van een eenheid bij het secretariaat-generaal van de Commissie, de leden van de Commissie een nota doen toekomen inzake de op 30 juni 2003 gehouden Cocobu-vergadering en de bij die gelegenheid met de secretaris-generaal van de Commissie en de directeur-generaal van OLAF gevoerde gesprekken.
Op 3 en 4 juli 2003 is Byk door OLAF over de dossiers Datashop en Planistat gehoord. Ook hij heeft een voorafgaande verklaring met een juridische nota over de rechten van de verdediging overgelegd.
Op 9 juli 2003 heeft de Commissie besloten een tuchtprocedure in te leiden tegen verzoekers. Deze procedure werd onmiddellijk geschorst omdat het onderzoek van OLAF nog niet was afgerond. De Commissie heeft ook een multidisciplinaire taskforce (hierna: „taskforce”) opgericht.
Diezelfde dag heeft de Commissie een persmededeling gepubliceerd met als titel „De Commissie neemt maatregelen naar aanleiding van financiële malversaties bij Eurostat” (IP/03/979).
Bij brieven van 17 juli 2003 hebben verzoekers de voorzitter van de Commissie van hun situatie op de hoogte gebracht.
Bij brief van 22 juli 2003 aan de Commissie hebben verzoekers de fouten opgesomd die zij huns inziens had begaan, en hebben zij haar ter zake verantwoordelijk gesteld. Ook hebben zij de Commissie verzocht om overlegging van de in de besluiten tot inleiding van de tuchtprocedures genoemde documenten.
De processen-verbaal van de eind juni en begin juli gehouden verhoren van verzoekers zijn op 11 augustus 2003 opgemaakt.
Op 24 september 2003 heef de directeur-generaal van OLAF de voorzitter van de Commissie een „overzicht van de afgeronde Eurostat-zaken” overhandigd. Volgens de begeleidende nota „[kon] dit overzicht in geen enkel opzicht als eindverslag van het onderzoek in de zin van verordening nr. 1073/1999 worden beschouwd” en „[was] het enkel bedoeld om de belangrijkste conclusies van de uitgevoerde onderzoeken kenbaar te maken”.
Samen met het „Verslag van de Task Force Eurostat (TFES) — Samenvatting en conclusies” en een op het tweede tussentijdse verslag van de DIA gebaseerde informatienota over Eurostat is dat overzicht nog diezelfde dag aan het Parlement overhandigd.
Op 25 september 2003 heeft OLAF in de zaken Eurocost, Datashop, Planistat en CESD Communautaire de eindverslagen van het onderzoek in de zin van artikel 9 van verordening nr. 1073/1999 opgesteld.
Diezelfde dag is de voorzitter van de Commissie door de Cocobu gehoord en heeft hij de conferentie van fractievoorzitters van het Parlement toegesproken.
Op 25 september 2003 hebben verzoekers de Commissie een brief gestuurd waarin zij verwezen naar de daags tevoren aan het Parlement overhandigde documenten. Zij lieten weten het „onacceptabel [te vinden] dat [zij] publiekelijk [werden] beschuldigd zonder toegang te hebben tot de documenten waarin de aantijgingen [waren] vervat”. Ook vroegen zij zich af of „het normaal [was] dat [zij] wederom uit de pers moesten vernemen dat zij van verschillende malversaties [werden] beschuldigd”. Verder vroegen zij de Commissie met die brief om overlegging van de betrokken verslagen en van de documenten waarom zij in hun brief van 22 juli 2003 hadden verzocht, te weten:
„—
de door OLAF opgestelde nota van 3 april 2003 (004201) en de door dit bureau opgestelde nota’s van 19 maart 2003 (003441 en 003440);
—
het verslag van het DG [‚]Begroting[’] van 4 juli 2003 (‚DGBUDG Report — Analysis of audit reports on Eurostat systems for grants and procurement’);
—
het verslag van de [DIA] van de Commissie van 7 juli 2003 (‚First Interim Report — IAS examination of Eurostat contracts and grants: reportable events’);
—
de drie verslagen die [de DIA], de taskforce en OLAF hebben opgesteld met het oog op het verhoor van de [voorzitter van de Commissie] op 25 september 2003”.
Op 1 oktober 2003 heeft de Commissie een besluit houdende reorganisatie van Eurostat vastgesteld, dat op 1 november 2003 van kracht is geworden. Besloten werd om één directie en één directeurspost te schrappen.
Op 10 oktober 2003 hebben verzoekers behalve een kopie van de op 25 september 2003 opgestelde eindverslagen in de zaken Eurocost, Datashop en CESD Communautaire ook een kopie ontvangen van de drie in punt 42 hierboven genoemde documenten die op 24 september 2003 aan het Parlement waren overhandigd. Diezelfde dag hebben zij de in de besluiten tot inleiding van de tuchtprocedures genoemde documenten ontvangen, waarom zij in hun brieven van 22 juli en 25 september 2003 hadden gevraagd, met uitzondering van de brief met bijbehorende nota van 19 maart 2003, waarvan de overlegging werd geweigerd op grond dat „het hier [ging] om informatie die door OLAF aan de Franse gerechtelijke instanties te Parijs was verstrekt en die dus een wezenlijk onderdeel vorm[de] van een lopende nationale onderzoeksprocedure”.
Op 23 oktober 2003 hebben verzoekers op de grondslag van de op het onderhavige geval toepasselijke versie van artikel 90, lid 1, van het Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (hierna: „Statuut”) een verzoek ingediend tot vergoeding van de schade die zij stellen te hebben geleden als gevolg van de door de Commissie gemaakte fouten, met inbegrip van die welke aan OLAF zijn toe te rekenen.
Bij besluit van 10 mei 2004, door verzoekers ontvangen op 17 mei daaraanvolgend, heeft het tot aanstelling bevoegde gezag (hierna: „TABG”) dat verzoek afgewezen.
Op 19 mei 2004 hebben verzoekers overeenkomstig artikel 90, lid 2, van het Statuut een klacht ingediend tegen het besluit van 10 mei 2004. Op 5 augustus daaraanvolgend hebben zij een aanvulling op die klacht ingediend.
Bij besluit van 27 oktober 2004, aan verzoekers ter kennis gebracht bij brief van 3 november daaraanvolgend, heeft het TABG die klacht uitdrukkelijk afgewezen.
Procesverloop en conclusies van partijen
Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Gerecht op 28 januari 2005, hebben verzoekers onderhavig beroep ingesteld.
Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Derde kamer) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan en heeft het in het kader van de maatregelen tot organisatie van de procesgang als bedoeld in artikel 64 van zijn Reglement voor de procesvoering, partijen verzocht een aantal documenten over te leggen en enkele schriftelijke vragen te beantwoorden. Partijen hebben hieraan voor een deel binnen de gestelde termijnen gevolg gegeven.
Bij beschikking van 6 juni 2007 heeft het Gerecht de Commissie op grond van de artikelen 65, sub b, 66, lid 1, en 67, lid 3, tweede alinea, van zijn Reglement voor de procesvoering gelast, alle in het kader van de zaak Eurostat aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden documenten over te leggen, waarbij het heeft bepaald dat deze documenten vooralsnog niet aan verzoekers ter kennis worden gebracht. Aan dit verzoek is voldaan.
Op 11 juni 2007 heeft de Commissie haar opmerkingen ingediend over verzoekers’ antwoorden op de vragen en de verzoeken om overlegging van documenten van het Gerecht. Diezelfde dag hebben verzoekers hun opmerkingen over de desbetreffende antwoorden van de Commissie ingediend.
Partijen zijn ter terechtzitting van 3 oktober 2007 in hun pleidooien en hun antwoorden op de mondelinge vragen van het Gerecht gehoord.
Ter terechtzitting hebben partijen bevestigd dat van de documenten die de Commissie in antwoord op de door het Gerecht gelaste maatregel van instructie had overgelegd, enkel de bijlagen bij de nota van 19 maart 2003, de klacht van 10 juli 2003 en het Planistat-eindverslag niet in handen van verzoekers waren. Verzoekers hebben ingestemd met een eventueel gebruik van de in die documenten vervatte informatie door het Gerecht, waarvan in het proces-verbaal akte is genomen. Het Gerecht heeft gemeend uitsluitend gebruik te moeten maken van de documenten waarover verzoekers beschikten.
Ter terechtzitting heeft de Commissie op verzoek van het Gerecht een nota van OLAF van 16 mei 2003 overgelegd. Verzoekers hebben daartegen geen bezwaar gemaakt, waarvan in het proces-verbaal akte is genomen.
Verzoekers concluderen dat het het Gerecht behage:
—
de Commissie te veroordelen tot vergoeding van hun materiële en morele schade, die zij voorlopig hebben begroot op 1 miljoen EUR;
—
de Commissie te verwijzen in de kosten.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
—
het beroep te verwerpen;
—
verzoekers te verwijzen in de kosten.
In rechte
Tot staving van hun beroep tot schadevergoeding voeren verzoekers aan dat zowel door de Commissie als door OLAF fouten zijn gemaakt, dat zij ernstige materiële en morele schade hebben geleden en dat er tussen de door hen gestelde fouten en de geleden schade een causaal verband bestaat.
De Commissie maakt om te beginnen bezwaar tegen het feit dat verzoekers bepaalde documenten van het Comité van toezicht van OLAF als bijlage bij het verzoekschrift hebben gevoegd.
Zij meent bovendien dat het beroep tot schadevergoeding voor een deel prematuur is.
I —
Het verzoek om enkele bijlagen bij het verzoekschrift uit het dossier te verwijderen
A —
Argumenten van partijen
De Commissie vraagt om verwijdering uit het dossier van enkele documenten van het Comité van toezicht van OLAF. Het gaat om zes bijlagen bij het verzoekschrift.
Volgens de Commissie zijn dit interne documenten die niet bedoeld zijn om openbaar te worden gemaakt. Bovendien zijn zij door verzoekers op ongeoorloofde wijze verkregen en moeten zij om die reden met de verwijzingen ernaar en de citaten eruit in het verzoekschrift uit het dossier worden verwijderd (arrest Hof van 17 december 1981, Ludwigshafener Walzmühle Erling e.a./Raad en Commissie,
197/80-200/80, 243/80, 245/80 en 247/80, Jurispr. blz. 3211
, punten 13-16).
De overlegging van vertrouwelijke interne documenten tot staving van een beroep is volgens de Commissie slechts toegestaan indien de verzoeker weet aan te tonen, dat hij de documenten op geoorloofde wijze heeft verkregen.
De stukken die de Commissie in casu uit het dossier verwijderd wenst te zien, zijn interne documenten van het Comité van toezicht van OLAF, die ingevolge artikel 14 van het reglement van orde van dit comité vertrouwelijk zijn. Het Comité van toezicht heeft nooit besloten die vertrouwelijkheid op te heffen en de stukken openbaar te maken of ze zelfs maar aan verzoekers te overhandigen in het kader van hun verdediging. Aangezien het hier zuiver interne documenten betreft, kan het ontbreken van de vermelding „vertrouwelijk” niet tot gevolg hebben dat deze documenten hun vertrouwelijk karakter verliezen.
Het is volgens de Commissie hoe dan ook aan verzoekers om aan te geven, op welke geoorloofde wijze zij de betrokken documenten hebben verkregen, zoals door indiening van een verzoek om toegang waarop door het Comité van toezicht van OLAF positief is beslist. De overlegging van gegevens waaruit blijkt dat verzoekers geen enkel door het secretariaat van het Comité van toezicht van OLAF opgesteld intern document hebben ontvreemd, gestolen of onderschept — waarvan de Commissie hen overigens ook nooit heeft beschuldigd — bewijst namelijk nog niet dat de betrokken documenten op geoorloofde wijze zijn verkregen.
De Commissie stelt tot slot dat geen van de betrokken documenten ook maar het minste bewijs bevat van de fouten die OLAF dan wel zijzelf zou hebben gemaakt.
Verzoekers betwisten dat de documenten vertrouwelijk zijn en door hen op ongeoorloofde wijze zijn verkregen.
Het is volgens verzoekers duidelijk dat wanneer in een dossier als dat van de onderhavige zaak, waarin vergoeding van geleden schade wordt gevorderd, geen commentaar kan worden geleverd op noch inzage kan worden verkregen in documenten die de voor aansprakelijkstelling noodzakelijke onrechtmatige handelwijze van OLAF en de Commissie bewijzen, de rechten van de verdediging en het recht op effectieve rechterlijke bescherming ernstig en daadwerkelijk zouden worden geschonden.
Verzoekers stellen dat de betrokken documenten hun kritiek op het functioneren van OLAF ondersteunen en dat dit de werkelijke reden is waarom de Commissie ze uit het dossier verwijderd wenst te zien.
B —
Beoordeling door het Gerecht
Volgens de Commissie zijn enkele bijlagen bij het verzoekschrift vertrouwelijke interne documenten van het Comité van toezicht van OLAF, die door verzoekers niet op geoorloofde wijze zijn verkregen. Het betreft de volgende stukken:
—
Het volledig verslag van hetgeen de secretaris-generaal van de Commissie op 3 september 2003 tegenover het Comité van toezicht van OLAF heeft verklaard; de secretaris-generaal zou tevoren niet hebben geweten dat zijn betoog woordelijk zou worden geregistreerd; de voorzitter van het Comité van toezicht zou hem later hebben verzekerd dat het document niet buiten het comité en het secretariaat ervan zou worden verspreid;
—
de op 5 maart 2003 door het secretariaat van het Comité van toezicht opgestelde nota ter attentie van de voorzitter en een van de leden van dit comité;
—
de op 27 mei 2003 door het secretariaat van het Comité van toezicht opgestelde nota ter attentie van de voorzitter van dit comité;
—
de notulen van de vergadering van het Comité van toezicht op 2 en 3 september 2003;
—
het verslag van het Comité van toezicht van 15 januari 2004, op verzoek van het Parlement opgesteld met betrekking tot de procedurevragen die naar aanleiding van de in de zaak Eurostat uitgevoerde onderzoeken waren gerezen;
—
de informatienota van het secretariaat van het Comité van toezicht van 10 oktober 2003 over het verloop van de in de zaak Eurostat uitgevoerde OLAF-onderzoeken en de gevolgen daarvan voor de positie van OLAF.
Opgemerkt zij dat noch een eventueel vertrouwelijk karakter van de betrokken documenten, noch het feit dat die documenten mogelijk op ongeoorloofde wijze zijn verkregen, een beletsel vormt om ze in het dossier te laten.
Er is immers geen bepaling die met zoveel woorden verbiedt rekening te houden met bewijsmateriaal dat onrechtmatig, bijvoorbeeld in strijd met fundamentele rechten, is verkregen.
In het in punt 65 hierboven genoemde arrest Ludwigshafener Walzmühle Erling e.a./Raad en Commissie, waarop de Commissie zich beroept, heeft het Hof vastgesteld dat, aangezien twijfel bestond zowel omtrent de aard van het betwiste document als over de vraag of de interveniënten het op geoorloofde wijze hadden verkregen, het document uit het dossier moest worden verwijderd (punt 16).
Een instelling heeft dus in beginsel goede gronden om te eisen dat een intern document uit het dossier wordt verwijderd, wanneer degene die zich op het document beroept, het niet regelmatig heeft verkregen. Een intern document is immers vertrouwelijk, tenzij verspreiding ervan is toegestaan door de instelling waarvan het afkomstig is.
In zijn latere rechtspraak heeft het Hof echter erkend dat in bepaalde gevallen ook interne documenten deel mogen uitmaken van het dossier van een zaak (beschikkingen Hof van 19 maart 1985, Tordeur e.a., 232/84, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 8, en 15 oktober 1986, LAISA/Raad, 31/86, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 5). Evenzo is het Gerecht soms bereid geweest rekening te houden met stukken waarvan niet was aangetoond dat zij op geoorloofde wijze waren verkregen.
In bepaalde situaties heeft de verzoekende partij dus niet hoeven aantonen dat zij het tot staving van haar standpunt overgelegde document regelmatig had verkregen. In het kader van een afweging van de verschillende te beschermen belangen moest volgens het Gerecht worden nagegaan of bijzondere omstandigheden, zoals het feit dat overlegging van het document noodzakelijk was met het oog op de beoordeling van de regelmatigheid van de procedure van vaststelling van de bestreden handeling (zie in die zin arrest Gerecht van 6 maart 2001, Dunnett e.a./EIB,
T-192/99, Jurispr. blz. II-813
, punten 33 en 34), dan wel om misbruik van bevoegdheid te kunnen vaststellen (zie in die zin arrest Gerecht van 29 februari 1996, Lopes/Hof van Justitie,
T-280/94, JurAmbt. blz. I-A-77 en II-239
, punt 59), rechtvaardigden dat een document niet uit het dossier werd verwijderd.
In casu wettigt het specifieke kader van het onderhavige beroep de conclusie dat de betrokken documenten in het dossier moeten blijven. Deze documenten zijn immers van belang voor de beoordeling van de wijze waarop OLAF zich in het kader van de Eurostat-onderzoeken heeft gedragen. Het bijzondere karakter van het onderhavige beroep, in het kader waarvan verzoekers de onrechtmatigheid van het gedrag van OLAF trachten aan te tonen, rechtvaardigt bijgevolg dat die documenten niet uit het dossier worden verwijderd (zie in die zin arrest Dunnett e.a./EIB, punt 79 hierboven, punten 33 en 34).
Het gaat hier immers om voorbereidende documenten van het Comité van toezicht van OLAF, dat volgens artikel 2 van zijn reglement van orde erover dient te waken „dat de activiteiten van het OLAF met volledige eerbiediging van de mensenrechten en fundamentele vrijheden plaatsvinden overeenkomstig de verdragen en het afgeleide recht, met name het protocol betreffende de privileges en immuniteiten en het statuut van de ambtenaren”, en om een volledig verslag van hetgeen de secretaris-generaal van de Commissie tegenover dit comité heeft verklaard. Bovendien is het voor verzoekers lastig te bewijzen dat OLAF onrechtmatig heeft gehandeld. Ten slotte kunnen die documenten relevant zijn voor de oplossing van het onderhavige geschil in zoverre aan de hand daarvan de feiten waarvan verzoekers OLAF beschuldigen, kunnen worden bewezen.
Gelet op de aard van de betrokken documenten en op de bijzondere omstandigheden van het geschil moet het verzoek om die documenten uit het dossier te verwijderen, bijgevolg worden afgewezen.
II —
Het premature karakter van het beroep
A —
Argumenten van partijen
De Commissie stelt dat verzoekers’ betoog betreffende de onregelmatigheden die zich tijdens de onderzoeksprocedure zouden hebben voorgedaan, grotendeels prematuur is.
Zij verduidelijkt dat zij geen exceptie van niet-ontvankelijkheid van het beroep opwerpt, maar van mening is dat het beroep voortijdig is ingesteld, in de eerste plaats omdat enkele van de door verzoekers aangevoerde middelen, betreffende procedurefouten die zij of OLAF zou hebben gemaakt, slechts kunnen worden beoordeeld in het licht van de gevolgen die deze fouten zouden kunnen hebben voor een eventuele in de strafrechtelijke of tuchtprocedures te geven eindbeschikking (arrest Gerecht van 18 december 1992, Cimenteries CBR e.a./Commissie,
T-10/92-T-12/92 en T-15/92, Jurispr. blz. II-2667
, punt 48), en in de tweede plaats omdat, ervan uitgaande dat haar dan wel OLAF bepaalde fouten kunnen worden verweten, de beoordeling van de als gevolg daarvan geleden schade verschillend zal uitvallen naargelang van de strekking van de ten aanzien van verzoekers genomen strafrechtelijke- en/of disciplinaire maatregelen. De Commissie meent derhalve dat de gestelde morele schade niet kan worden beoordeeld zonder de mate van „schuld” van verzoekers in aanmerking te nemen, en dat de gevolgen van de fouten die OLAF of zijzelf eventueel hebben gemaakt, niet kunnen worden beoordeeld zonder rekening te houden met eventuele fouten van verzoekers.
Onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 28 maart 1979, Granaria/Raad en Commissie (
90/78, Jurispr. blz. 1081
, punt 6), wijst de Commissie op de mogelijkheid voor het Gerecht om in een eerste stadium van de procedure te beslissen over de vraag of het gedrag van OLAF of de Commissie tot aansprakelijkheid van de Gemeenschap kan leiden, en, afhankelijk van de aard van de vastgestelde fouten, het onderzoek van de vraag betreffende de omvang van de morele schade eventueel voor een later stadium te bewaren.
Verzoekers betwisten dat het beroep prematuur is en stellen vast dat de conclusies van de Commissie op dit punt niet duidelijk zijn.
Zij betogen dat hun beroep voldoet aan alle ontvankelijkheidsvoorwaarden en materiële voorwaarden die moeten zijn vervuld om de aansprakelijkheid van de Commissie teweeg te brengen en om het Gerecht in staat te stellen, zijn rechterlijk toezicht uit te oefenen.
Er is volgens verzoekers geen reden om aan te nemen dat een beroep tot schadevergoeding subsidiair is ten opzichte van een tuchtprocedure en/of onderzoeken door de gerechtelijke instanties van een lidstaat. Het zou met het fundamentele recht op effectieve rechterlijke bescherming en op een behoorlijke rechtsbedeling in strijd zijn, indien de mogelijkheid een beroep tot schadevergoeding in te stellen, afhankelijk werd gesteld van een toekomstige en onzekere gebeurtenis, met als gevolg dat de schade almaar groter zou worden en de betrokkenen het recht op vergoeding van die schade zou worden ontnomen.
Volgens verzoekers is hun schade werkelijk en actueel sinds de Commissie de gestelde fouten heeft gemaakt. Naarmate de tijd verstrijkt, wordt deze schade alleen maar groter.
B —
Beoordeling door het Gerecht
Het staat vast dat de nationale gerechtelijke procedures nog aan de gang zijn. De eventuele uitkomsten van die procedures kunnen evenwel de onderhavige procedure niet beïnvloeden. Het gaat in deze procedure immers niet om de vraag of verzoekers zich inderdaad schuldig hebben gemaakt aan de feiten waarvan zij zijn beschuldigd, waarover het Gerecht zich niet kan uitspreken. In casu moet dus niet worden nagegaan of verzoekers al dan niet in de uitoefening van hun beroepswerkzaamheid fouten hebben gemaakt, maar moet de wijze worden onderzocht waarop OLAF een onderzoek heeft uitgevoerd en afgesloten dat verzoekers met name noemt en eventueel verantwoordelijk stelt voor de ruim vóór een definitieve beslissing publiekelijk geconstateerde onregelmatigheden, alsmede de wijze waarop de Commissie zich in het kader van dat onderzoek heeft gedragen. Indien verzoekers door de nationale gerechtelijke instanties niet schuldig worden bevonden, zou daarmee evenmin noodzakelijkerwijze de schade worden vergoed die zij dan eveneens zouden hebben geleden.
Aangezien de in het kader van het onderhavige beroep gestelde schade losstaat van de schade die verzoekers zouden kunnen aanvoeren ingeval zij door de nationale gerechtelijke instanties onschuldig worden verklaard, kan de schadevordering niet als prematuur worden afgewezen met als gevolg dat verzoekers een dergelijke vordering pas na de eventuele definitieve beslissingen van de nationale gerechtelijke instanties zouden kunnen instellen.
Aangezien het beroep niet prematuur is, is er bijgevolg geen reden om het onderzoek van de vraag betreffende de aard en de omvang van de schade voor een eventueel later stadium te bewaren.
III —
De niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap
Volgens vaste rechtspraak kan er slechts sprake zijn van niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap voor onrechtmatige gedragingen van haar organen in de zin van artikel 288, tweede alinea, EG indien is voldaan aan een aantal voorwaarden, te weten: de onrechtmatigheid van het aan de instellingen verweten gedrag, de realiteit van de schade en het bestaan van een oorzakelijk verband tussen dat gedrag en de gestelde schade (arrest Hof van 29 september 1982, Oleifici Mediterranei/EEG,
26/81, Jurispr. blz. 3057
, punt 16; arresten Gerecht van 11 juli 1996, International Procurement Services/Commissie,
T-175/94, Jurispr. blz. II-729
, punt 44; 16 oktober 1996, Efisol/Commissie,
T-336/94, Jurispr. blz. II-1343
, punt 30, en 11 juli 1997, Oleifici Italiani/Commissie,
T-267/94, Jurispr. blz. II-1239
, punt 20).
Wanneer aan een van deze voorwaarden niet is voldaan, moet het beroep in zijn geheel worden verworpen, zonder dat behoeft te worden ingegaan op de andere voorwaarden (arrest Gerecht van 20 februari 2002, Förde-Reederei/Raad en Commissie,
T-170/00, Jurispr. blz. II-515
, punt 37; zie in die zin arrest Hof van 15 september 1994, KYDEP/Raad en Commissie,
C-146/91, Jurispr. blz. I-4199
, punt 81).
Wat de eerste voorwaarde betreft, stelt de rechtspraak de eis dat een voldoende gekwalificeerde schending wordt aangetoond van een rechtsregel die ertoe strekt particulieren rechten toe te kennen (arrest Hof van 4 juli 2000, Bergaderm en Goupil/Commissie,
C-352/98 P, Jurispr. blz. I-5291
, punt 42). Om te kunnen vaststellen dat is voldaan aan het vereiste van een voldoende gekwalificeerde schending, is het beslissende criterium de kennelijke en ernstige miskenning, door de betrokken gemeenschapsinstelling, van de grenzen waarbinnen haar beoordelingsbevoegdheid dient te blijven. Wanneer deze instelling slechts een zeer beperkte of in het geheel geen beoordelingsmarge heeft, kan de enkele inbreuk op het gemeenschapsrecht volstaan om een voldoende gekwalificeerde schending te doen vaststaan (arrest Hof van 10 december 2002, Commissie/Camar en Tico,
C-312/00 P, Jurispr. blz. I-11355
, punt 54, en arrest Gerecht van 12 juli 2001, Comafrica en Dole Fresh Fruit Europe/Commissie,
T-198/95, T-171/96, T-230/97, T-174/98 en T-225/99, Jurispr. blz. II-1975
, punt 134).
Verzoekers betogen dat zowel OLAF als de Commissie fouten heeft gemaakt en dat enkel de Commissie voor al deze fouten aansprakelijk moet worden gesteld. Volgens verzoekers heeft OLAF zowel jegens hen als jegens de Commissie fouten gemaakt.
Derhalve moet om te beginnen worden onderzocht of OLAF en/of de Commissie zich schuldig hebben gemaakt aan voldoende gekwalificeerde schendingen van een rechtsregel die ertoe strekt particulieren rechten toe te kennen.
A —
De onrechtmatigheid van het gedrag van OLAF
1. De fouten die OLAF zou hebben gemaakt bij de toezending van de Eurostat-dossiers aan de Franse en Luxemburgse gerechtelijke instanties
a) Argumenten van partijen
Aangaande de informatieverstrekking door OLAF onderstrepen verzoekers om te beginnen het duidelijke verschil tussen de externe en de interne onderzoeken van OLAF. Zij wijzen op de verwarring die heeft bestaan omtrent de aard van het onderzoek en van de brief van 19 maart 2003 aan de Franse gerechtelijke instanties. De directeur-generaal van OLAF verklaarde op 30 juni 2003 tegenover de Cocobu dat het om een „extern dossier” ging, ofschoon verzoekers’ namen daarin werden genoemd. Verzoekers menen evenwel dat het onderzoek zuiver intern was en dat het dus niet zonder voorafgaande kennisgeving aan de betrokken instelling naar buiten had mogen worden gebracht.
Volgens verzoekers heeft OLAF dus zijn interne onderzoeken als externe onderzoeken bestempeld ter vergoelijking van de procedurefouten die het heeft gemaakt door het Eurostat-dossier aan de Franse en Luxemburgse gerechtelijke instanties toe te sturen zonder de Commissie en zijn Comité van toezicht daarvan vooraf in kennis te stellen.
Verzoekers betogen voorts dat ook zij niet tevoren over de toezending van de dossiers Datashop en Planistat aan de Franse gerechtelijke instanties waren geïnformeerd, en dat Franchet niet vooraf in kennis was gesteld van het feit dat het dossier Eurocost, waarbij Byk niet betrokken was, aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties zou worden toegestuurd.
Verzoekers verwijten OLAF dan ook opzettelijke schending van het beginsel van goed bestuur, het beginsel van hoor en wederhoor, de rechten van de verdediging en het beginsel dat zowel belastende als ontlastende elementen moeten worden onderzocht, zoals met name neergelegd in het EVRM en het Handvest.
Verzoekers beroepen zich ook op artikel 4 van besluit 1999/396 en verwijzen in dit verband naar de uitspraak van de Europese Ombudsman van 26 april 2002 inzake klacht 781/2001/IJH, voor zover betrekking hebbend op OLAF, waarin over deze bepaling wordt gezegd dat zij „OLAF verbiedt aan zijn onderzoek voor de betrokkene nadelige conclusies te verbinden wanneer deze niet eerst van de jegens hem geuite beschuldigingen en de daaraan ten grondslag liggende feiten op de hoogte is gebracht en de gelegenheid heeft gekregen zich daarover uit te spreken”. De Europese Ombudsman heeft bovendien verklaard dat dit „een normaal element van elke doeltreffende en billijke onderzoeksprocedure is” en, met name, dat „een getuigenis die de betrokkene niet aldus heeft kunnen betwisten, doorgaans geen bewijskracht heeft”.
Volgens verzoekers geeft de Commissie aan de artikelen 4 en 10 van verordening nr. 1073/1999 en aan artikel 4 van besluit 1999/396 een te restrictieve uitlegging en schendt zij daarmee fundamentele rechten. Volgens deze uitlegging is het besluit van OLAF om met de voorgeschreven kennisgeving aan de instelling te wachten in beginsel niet voor toetsing vatbaar en zou OLAF zich met een dergelijk besluit dus voor onbepaalde tijd aan zijn informatieplicht kunnen onttrekken.
Naar het oordeel van verzoekers heeft OLAF noch de Commissie ooit duidelijk gemaakt waarom absolute geheimhouding vereist was of waarom met het verstrekken van informatie aan de Commissie moest worden gewacht, met uitzondering van de samenvattende nota over de lopende onderzoeken inzake Eurostat, die de directeur-generaal van OLAF op 3 april 2003 aan de secretaris-generaal van de Commissie heeft doen toekomen (zie punt 23 hierboven). Aangaande de noodzaak om met de kennisgeving aan de betrokken ambtenaar te wachten, merken verzoekers op dat naar hun weten de secretaris-generaal nooit de door artikel 4, tweede alinea, van besluit 1999/396 voorgeschreven instemming heeft betuigd.
Verzoekers beroepen zich tevens op een op 10 februari 2004 ingediend voorstel voor een verordening van het Parlement en de Raad tot wijziging van verordening nr. 1073/1999 [COM(2004) 103 def.] en op een voorstel voor een interinstitutioneel akkoord van 14 augustus 2003, waarmee de invoering van een gedragscode wordt beoogd teneinde bij interne onderzoeken een snellere informatie-uitwisseling tussen OLAF en de Commissie tot stand te brengen [SEC(2003) 871 geconsolideerde versie]. Beide voorstellen voorzien onder meer in de verplichting nadere invulling te geven aan de informatieverstrekking door OLAF. Ook moet volgens het voorstel voor een verordening tot wijziging van verordening nr. 1073/1999 de betrokken ambtenaar worden gehoord wanneer informatie wordt toegezonden aan de nationale gerechtelijke instanties. Dit houdt volgens verzoekers geen wijziging van de bestaande verordening in, maar, zoals de Commissie heeft gememoreerd, slechts een bevestiging van de fundamentele beginselen zoals die met name in het Handvest zijn geformuleerd. Verzoekers merken op dat zij door OLAF zijn gehoord omdat zij daarom hadden verzocht, en niet omdat OLAF hen daartoe had uitgenodigd.
Verzoekers besluiten hun betoog met de opmerking dat OLAF de Franse gerechtelijke instanties heeft „georiënteerd” door reeds strafrechtelijke kwalificaties te verbinden aan feiten die het in de zaak Eurostat meende te hebben vastgesteld, wat huns inziens in strijd is met de rol van OLAF, namelijk het uitvoeren van administratieve onderzoeken. De aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden nota van 19 maart 2003 bevat een op het Franse recht gebaseerde juridische analyse van de gerapporteerde feiten en geeft bovendien aan hoe die feiten naar Frans strafrecht zouden moeten worden gekwalificeerd. OLAF heeft daarmee dus meer gedaan dan waartoe het ingevolge de in verordening nr. 1073/1999 geformuleerde informatieplicht was gehouden.
De Commissie betoogt in de eerste plaats dat verzoekers, ongeacht de aard van het onderzoek (intern dan wel extern), niet kunnen stellen dat OLAF haar had moeten informeren en dat het hen had moeten horen of op de hoogte stellen alvorens informatie te verstrekken aan de nationale gerechtelijke instanties.
Zij stelt dat OLAF ingevolge artikel 10 van verordening nr. 1073/1999 verplicht is in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie over strafrechtelijk vervolgbare feiten mede te delen aan de gerechtelijke instanties van de betrokken lidstaat, terwijl die mededeling in geval van externe onderzoeken slechts facultatief is. Nergens in dit artikel staat te lezen dat vóór of tegelijk met die mededeling de betrokken instelling of de eventueel betrokken ambtenaren moeten worden geïnformeerd.
De Commissie stelt onder verwijzing naar artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1073/1999 vast dat het feit dat de instelling waartoe eventueel persoonlijk betrokken ambtenaren behoren, niet wordt geïnformeerd, zijn rechtvaardiging kan vinden in de noodzaak met deze kennisgeving te wachten. Zelfs al valt een dergelijk uitstel in het concrete geval niet te rechtvaardigen, het eventuele ontbreken van een kennisgeving aan de Commissie heeft hoe dan ook geen gevolgen kunnen hebben voor de regelmatigheid van de procedure wat verzoekers betreft, aangezien verzoekers daardoor in geen enkel opzicht zijn benadeeld.
Aangaande verzoekers’ recht om te worden gehoord of ingelicht merkt de Commissie op, dat de eventueel persoonlijk betrokken ambtenaar ingevolge artikel 4 van besluit 1999/396 moet worden ingelicht, tenzij dit het onderzoek dreigt te benadelen. Het is aan OLAF om te beoordelen of dit risico van benadeling van het onderzoek bestaat. De verplichting de betrokkene in de gelegenheid te stellen zich over alle hem betreffende feiten uit te spreken — een verplichting die slechts in enkele specifieke gevallen in overeenstemming met de voorzitter of de secretaris-generaal van de Commissie kan worden opgeschort — is relevant op het moment dat OLAF na afloop van het onderzoek conclusies trekt, maar niet op het moment dat OLAF overeenkomstig artikel 10 van verordening nr. 1073/1999 hangende het onderzoek informatie verstrekt aan de gerechtelijke instanties van een lidstaat.
Overigens hebben verzoekers overeenkomstig artikel 4 van besluit 1999/396 de gelegenheid gekregen zich over alle hen betreffende feiten uit te spreken voordat OLAF conclusies verbond aan de onderzoeken die het naar hen had gedaan.
Anders dan verzoekers stellen, is het volgens de Commissie onjuist om te beweren dat een besluit van OLAF om met de verplichte kennisgeving aan de lidstaat te wachten, in beginsel niet kan worden getoetst. Die toetsing kan echter pas na afloop van het onderzoek worden verricht indien het onderzoek zonder gevolg blijft, dan wel na afloop van de tucht- en/of strafrechtelijke procedure. Aangezien de rechtvaardiging voor het besluit tot uitstel van de kennisgeving is, dat met het oog op het onderzoek absolute geheimhouding is vereist dan wel dat gebruik moet worden gemaakt van opsporingsmiddelen die tot de bevoegdheid van een nationale rechterlijke instantie behoren, zou deze rechtvaardigingsmogelijkheid worden „ondermijnd” indien dat besluit al in een eerder stadium kon worden getoetst.
De Commissie beklemtoont voorts dat enkel schending van ten tijde van de feiten toepasselijke rechtsregels een onrechtmatigheid kan opleveren en dat van een onrechtmatigheid dus geen sprake kan zijn in geval van schending van een bepaling in een nadien ingediend voorstel voor een nieuw rechtskader.
De Commissie betoogt in de tweede plaats dat de strafrechtelijke kwalificaties die OLAF in verband met de aan een nationale gerechtelijke instantie meegedeelde strafbare feiten hanteert, niet meer dan aanwijzingen zijn waaraan die instantie op geen enkele wijze is gebonden. Zij weerspiegelen slechts de opvatting van de OLAF-personeelsleden die het betrokken dossier in behandeling hebben. Overhandiging van het dossier aan een nationale gerechtelijke instantie is immers enkel gerechtvaardigd indien OLAF van mening is dat de betrokken feiten aanleiding kunnen geven tot strafrechtelijke vervolging. De nationale gerechtelijke instanties waaraan OLAF een zaak heeft voorgelegd, zijn volledig vrij het dossier al dan niet — geheel of ten dele — in behandeling te nemen, en het is niet aan OLAF om die instanties op welke wijze ook te instrueren.
Volgens de Commissie geven verzoekers ook een verkeerde uitlegging aan punt 3.4.3 van haar verslag van 2 april 2003 inzake de evaluatie van de werkzaamheden van OLAF [COM(2003) 154 def.]. Zij heeft namelijk allesbehalve willen zeggen dat een nationale gerechtelijke instantie waaraan OLAF een dossier heeft overhandigd, aan de bevindingen van OLAF gebonden is.
b) Beoordeling door het Gerecht
De kwalificatie van de onderzoeken
Volgens verordening nr. 1073/1999 voert OLAF zowel externe als interne onderzoeken uit, dat wil zeggen onderzoeken buiten en onderzoeken binnen de instellingen van de Gemeenschap. De door OLAF te volgen procedurevoorschriften verschillen naargelang van de aard van het onderzoek.
Volgens verzoekers heeft OLAF zijn interne onderzoeken als externe onderzoeken bestempeld teneinde gemaakte procedurefouten te vergoelijken. Verzoekers menen dat het onderzoek zuiver intern was en dat er dus geen gegevens naar buiten mochten worden gebracht zonder voorafgaande kennisgeving aan de betrokken instelling, het Comité van toezicht van OLAF en de betrokken ambtenaren.
Het Gerecht merkt op dat er tijdens de verschillende uitgevoerde onderzoeken inderdaad verwarring is geweest omtrent de aard van die onderzoeken.
Zo blijkt uit de samenvattende nota van 3 april 2003 (zie punt 23 hierboven) dat OLAF de onderzoeken inzake de dossiers Eurocost (toegezonden aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties) en Datashop (toegezonden aan de Franse gerechtelijke instanties) als interne onderzoeken had bestempeld. In het „overzicht van de afgeronde Eurostat-zaken” was het onderzoek inzake het dossier Eurogramme als extern onderzoek gekwalificeerd en waren de onderzoeken inzake de dossiers Eurocost, CESD Communautaire en Datashop als interne onderzoeken bestempeld. In dat overzicht wordt ook geconstateerd dat het interne onderzoek naar het Datashop-netwerk de centrale rol van de vennootschap Planistat aan het licht had gebracht, wat voor OLAF aanleiding was om op 18 maart 2003 een extern onderzoek naar dat bedrijf te starten.
Blijkens de nota van 1 juli 2003 (zie punt 34 hierboven) betreffende de op 30 juni 2003 gehouden vergadering van de Cocobu en de bij die gelegenheid met de secretaris-generaal van de Commissie en de directeur-generaal van OLAF gevoerde gesprekken was die kwalificatie echter niet duidelijk. Volgens die nota had de directeur-generaal van OLAF namelijk opgemerkt dat in het Eurostat-dossier het interne en het externe gedeelte door elkaar liepen, en meer bepaald dat in de dossiers Eurocost en Eurogramme het externe gedeelte nagenoeg was afgerond en aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties was toegestuurd, en dat in de dossiers Datashop en Planistat het externe en het interne gedeelte op dezelfde wijze door elkaar liepen.
Verder bevatte het door het Comité van toezicht van OLAF op verzoek van het Parlement opgestelde verslag van 15 januari 2004 over de naar aanleiding van de onderzoeken in de zaak Eurostat gerezen procedurevragen de volgende constatering:
„OLAF heeft ook moeilijkheden ondervonden bij de toepassing van de in de verordening opgenomen bepalingen inzake zowel de interne als de externe onderzoeken. Aanvankelijk is het externe onderzoeken gestart; pas toen duidelijk was geworden dat er mogelijk ambtenaren betrokken waren, is het interne onderzoeken begonnen. Deze louter administratieve opsplitsing van dossiers is een bron van verwarring geweest.”
Uit het dossier blijkt dat, in elk geval op het moment waarop de onderzoeken werden afgesloten, de dossiers Eurocost, Datashop en CESD Communautaire interne dossiers en de dossiers Eurogramme en Planistat externe dossiers waren. Uit het dossier blijkt echter tevens dat de dossiers Datashop en Planistat nauw met elkaar waren verweven.
Vastgesteld moet worden wat het karakter was van het schrijven van 19 maart 2003 aan de Franse gerechtelijke instanties. In dit verband is irrelevant dat in de brief met bijbehorende nota van 19 maart 2003 wordt gerefereerd aan het (daags tevoren geopende) externe dossier Planistat en niet aan het interne dossier Datashop. Een dergelijke vermelding kan namelijk niet leiden tot vrijstelling van de procedurele verplichtingen die bij interne onderzoeken gelden wanneer er ambtenaren betrokken zijn. Bovendien wordt ondanks de verwijzing naar een extern dossier in de nota van 19 maart 2003 door de onderzoekers ook gerefereerd aan de in verordening nr. 1073/1999 opgenomen bepaling inzake de mededeling van de door OLAF bij interne onderzoeken verkregen informatie. In de brief van 19 maart 2003 wordt niet expliciet gespecificeerd of het om een intern dan wel om een extern onderzoek ging. Het voorwerp van de brief werd echter omschreven als de „[m]ededeling van informatie betreffende strafrechtelijk vervolgbare feiten”, wat correspondeert met de inhoud van artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1073/1999, dat betrekking heeft op de mededeling van in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie over strafrechtelijk vervolgbare feiten. Het weglaten van de referentie van het interne dossier levert derhalve geen vrijbrief op om de rechten van de verdediging van de in dat dossier genoemde personen te veronachtzamen. Hoe dan ook wordt de referentie van het dossier gevolgd door de vermelding „Eurostat/Datashop/Planistat”. Bovendien heeft de directeur-generaal van OLAF in zijn nota van 3 april 2003 (zie punt 23 hierboven) zelf geconstateerd dat het interne dossier Datashop, waarbij ambtenaren waren betrokken, was toegestuurd aan de openbaar aanklager te Parijs (Frankrijk).
Bijgevolg moet voor de onderhavige procedure worden aangenomen, dat zowel het op 4 juli 2002 aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties toegestuurde dossier Eurocost als het op 19 maart 2003 aan de Franse gerechtelijke instanties overhandigde dossier Datashop-Planistat een intern onderzoek betrof.
Derhalve moet worden nagegaan of OLAF in het kader van de overhandiging van die dossiers aan de nationale gerechtelijke instanties een rechtsregel heeft geschonden die particulieren rechten toekent.
Inlichting van verzoekers, de Commissie en het Comité van toezicht van OLAF
— Inlichting van verzoekers
Verzoekers stellen dat zij niet vooraf zijn geïnformeerd over de overhandiging van het dossier Datashop-Planistat aan de Franse gerechtelijke instanties en dat Franchet ook niet tevoren op de hoogte is gebracht van de toezending van het dossier Eurocost, waarbij Byk niet betrokken was, aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties. Zij verwijten OLAF dan ook opzettelijke schending van het beginsel van goed bestuur, het beginsel van hoor en wederhoor, de rechten van de verdediging en het beginsel dat zowel belastende als ontlastende elementen moeten worden onderzocht, zoals met name neergelegd in het EVRM en het Handvest. Zij verwijzen tevens naar artikel 4 van besluit 1999/396.
Het Gerecht brengt in herinnering dat enkel bij interne onderzoeken de betrokken ambtenaren moeten worden ingelicht. Deze verplichting is geformuleerd in artikel 4 van besluit 1999/396, waarbij de Commissie de voorwaarden voor en de wijze van uitvoering van de interne onderzoeken heeft vastgelegd.
Uit artikel 4, eerste alinea, van besluit 1999/396 volgt dat de betrokken ambtenaar, wanneer dit het onderzoek niet dreigt te benadelen, spoedig moet worden ingelicht over de mogelijkheid van zijn persoonlijke betrokkenheid, en dat in geen geval na afloop van het onderzoek conclusies kunnen worden getrokken waarin een ambtenaar van de Commissie met name wordt genoemd, zonder dat de betrokkene in de gelegenheid is gesteld zich over alle hem betreffende feiten uit te spreken [beschikking president Hof van 8 april 2003, Gómez-Reino/Commissie,
C-471/02 P(R), Jurispr. blz. I-3207
, punt 63].
Het niet in acht nemen van deze bepalingen, die de voorwaarden aangeven waaronder de eerbiediging van de rechten van de verdediging van de betrokken ambtenaar kan worden verenigd met de voor dit soort onderzoeken kenmerkende vertrouwelijkheidseisen, zou een schending van de wezenlijke vormvoorschriften van de onderzoeksprocedure vormen (beschikking Gómez-Reino/Commissie, punt 128 hierboven, punt 64).
Artikel 4 van besluit 1999/396 is echter niet expliciet van toepassing op de mededeling van informatie aan de nationale gerechtelijke instanties en bepaalt dan ook niet dat de betrokken ambtenaar vóór een dergelijke mededeling moet worden geïnformeerd. Volgens artikel 10 van verordening nr. 1073/1999 kan (externe onderzoeken) of moet (interne onderzoeken) OLAF immers informatie verstrekken aan de nationale gerechtelijke instanties. Deze informatieverstrekking kan dus voorafgaan aan de „na afloop van het onderzoek getrokken conclusies”, die doorgaans in het onderzoeksverslag staan.
Bovendien volgt uit de in punt 128 hierboven aangehaalde beschikking Gómez-Reino/Commissie (punt 64), dat de conclusies van een OLAF-onderzoek waarin een ambtenaar met name wordt genoemd in de zin van artikel 4 van besluit 1999/396, noodzakelijkerwijs deel moeten uitmaken van het onder het gezag van de directeur van dit bureau opgestelde verslag, zoals artikel 9 van verordening nr. 1073/1999 bepaalt, en dat de door de betrokken instelling aan het interne onderzoek gegeven gevolgen inzonderheid op disciplinair en gerechtelijk vlak kunnen liggen.
Derhalve kan worden aangenomen dat ten tijde van de toezending van de informatie aan de nationale gerechtelijke instanties nog geen verslag als bedoeld in artikel 9 van verordening nr. 1073/1999 voorhanden was dat door OLAF aan de Commissie was overhandigd en waarin verzoekers persoonlijk werden beschuldigd.
Evenwel moet nog worden nagegaan of de aan de Luxemburgse en de Franse gerechtelijke instanties toegezonden „informatie” wellicht aldus moet worden opgevat, dat daarin conclusies voorkomen waarin verzoekers „met name word[en] genoemd”.
Aangaande in de eerste plaats de toezending, op 4 juli 2002, van het dossier Eurocost aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties, staat in de begeleidende nota te lezen dat noch Franchet, noch de vertegenwoordigers van Eurocost door OLAF waren gehoord en dat dit opzettelijk was nagelaten teneinde de uitkomsten van het gerechtelijk onderzoek niet te ondermijnen. Er bestaat dan ook geen twijfel over dat Franchet niet in verband met het dossier Eurocost was gehoord voordat dit aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties werd toegezonden.
In die nota staat ook dat Franchet medeoprichter en voormalig voorzitter, vice-voorzitter en lid van Eurocost is, dat hij de algemene vergaderingen van Eurocost geregeld heeft bijgewoond en dat hij ten tijde van zijn voorzitterschap het arbeidscontract van de directeur van Eurocost heeft ondertekend. De directeur-generaal van OLAF wijst op een potentieel belangenconflict en beklemtoont dat een interne audit aan het licht heeft gebracht dat de voor Eurocost verantwoordelijke personen Eurostat door tal van onregelmatigheden en frauduleuze handelingen hebben benadeeld. Over de „boekhoudkundige manipulaties met als doel de fraude ten nadele van Eurostat te verdoezelen” merkt de nota op dat melding is gemaakt van het bestaan van stilzwijgende afspraken met Eurostat dienaangaande. Ook wordt gesproken van „dubbele en zelfs drievoudige financiering van sommige kosten”.
Meergenoemde nota, waarin de naam van Franchet expliciet wordt genoemd in verband met een potentieel belangenconflict, moet naar het oordeel van het Gerecht aldus worden uitgelegd, dat daarin conclusies zijn opgenomen waarin Franchet „met name wordt genoemd”. In dit verband verdient ook vermelding dat de directeur-generaal van OLAF in de nota van 3 april 2003 (zie punt 23 hierboven) heeft verklaard dat „de Luxemburgse openbaar aanklager bij schrijven van 10 juli 2002 had laten weten er geen bezwaar tegen te hebben dat de beschuldigde ambtenaren door de onderzoekers van OLAF zouden worden verhoord”, en dat „de directeur-generaal [van Eurostat] betrokken zou kunnen zijn”.
Wat in de tweede plaats de toezending, op 19 maart 2003, van het dossier Datashop-Planistat aan de Franse gerechtelijke instanties betreft, staat vast dat verzoekers niet over het dossier waren geïnformeerd noch in de gelegenheid waren gesteld zich daarover uit te laten voordat het aan de Franse justitie werd overhandigd. Vervolgens moet worden herinnerd aan het voorwerp van de brief van 19 maart 2003 en van de bijbehorende nota, namelijk „[m]ededeling van informatie over strafrechtelijk vervolgbare feiten”, respectievelijk „[a]angifte van feiten die aanleiding kunnen geven tot strafrechtelijke vervolging”.
In de brief van 19 maart 2003 verklaart de directeur-generaal van OLAF, onder voorbehoud van de beoordeling door de Franse gerechtelijke instanties, dat „er sprake lijkt te zijn geweest van frauduleuze activiteiten ten koste van de communautaire middelen, die als strafbare feiten gekwalificeerd kunnen worden”, waarbij hij nog preciseert dat „[u]it het onderzoek is gebleken dat deze feiten het werk waren van medewerkers van de in Parijs gevestigde firma Planistat Europe SA, met de actieve medeplichtigheid van Europese ambtenaren”.
In het kader van een „[c]hronologisch overzicht van de onderzochte feiten” wordt in punt 2.3 van de nota van 19 maart 2003 („De gedurende het onderzoek gedane vaststellingen”) opgemerkt, dat blijkens een in september 1999 opgesteld interne-auditverslag van Eurostat over de Datashops in Brussel (België), Luxemburg (Luxemburg) en Madrid (Spanje), dat aan de basis van het OLAF-onderzoek lag, „vanaf 1996 tot eind 1999 in het kader van het beheer van die drie Datashops tal van onregelmatigheden [waren] begaan”, en dat „[i]n casu een aanzienlijk deel van de door die drie Datashops ‚opgegeven’ omzet — tussen 50 en 55 % — terechtkwam op zwarte rekeningen die door een ambtenaar van [Eurostat] werden beheerd”.
In de nota van 19 maart 2003 staat ook dat „[e]nkel de directie van de Groep Planistat en, naar alle waarschijnlijkheid, de heer Byk, hoofd van een eenheid bij Eurostat en Frans onderdaan, een volledig overzicht over deze hele gang van zaken hadden”, dat de valse facturen „werden betaald uit de zwarte kas […] na goedkeuring door Daniel Byk, directeur bij Eurostat, van Franse nationaliteit”, dat „[o]ngeveer een bedrag van 922500 [euro] aldus [was] gefactureerd en betaald” en dat „Eurostat via de list met de zwarte kassen een aanzienlijk tekort van Planistat Europe SA [had] aangevuld, terwijl de contractpartner van de Commissie daar normaal gesproken zelf voor had moeten opdraaien”. Volgens de nota werden „de zwarte rekeningen ook gebruikt om door sommige Eurostat-ambtenaren, waaronder Byk, gemaakte restaurant-, hotel- en reiskosten... te betalen”.
In het kader van de beschrijving van de gepleegde strafbare feiten wordt in punt 3.1 van de nota onder de kop „Verduistering” vastgesteld:
„Het feit dat enkele ambtenaren van de Gemeenschap een economisch netwerk hebben opgezet met als doel, een deel van de inkomsten uit de verkoop van statistische producten en diensten aan het zicht van de Commissie te onttrekken, zou kunnen worden beschouwd als toe-eigening van ‚gelden, van waardepapieren of van enig goed’ in de zin van artikel 314-1 van de Code pénal, dat een omschrijving geeft van het delict verduistering. Aan alle bestanddelen van het delict is door de gemeenschapsambtenaren en door de leiding van de groep Planistat en van de betrokken Datashops gezamenlijk uitvoering geven. De gemeenschapsambtenaren konden niet onwetend zijn van het feit dat zij ingevolge het geldende financieel reglement verplicht waren alle inkomsten op te geven.
Bovendien hebben diezelfde gemeenschapsambtenaren de betrokken gelden voor andere dan communautaire doeleinden aangewend, aangezien daarmee kennelijk uitgaven zijn betaald die niet in het contract van de firma Planistat Europe SA met de Commissie waren voorzien, en zelfs persoonlijke uitgaven van die ambtenaren. Uit dit gebruik voor andere dan communautaire doeleinden kan de frauduleuze intentie worden afgeleid.”
Na bespreking van de kwestie van de heling door Planistat wordt in punt 3.3 van de nota, „Criminele organisatie”, gezegd:
„Volgens artikel 450-1 van de Code pénal is ‚een criminele organisatie elke groepering of afspraak die als doel heeft de voorbereiding, in de vorm van één dan wel meerdere feitelijke handelingen, van één of meerdere misdrijven of overtredingen waarop een gevangenisstraf van vijf jaar of meer is gesteld...’
Wij moeten ons afvragen of deze kwalificatie niet ook kan worden toegepast in het kader van het onderhavige dossier: de plundering van de communautaire middelen was immers enkel mogelijk doordat de ambtenaren en de voor Planistat en voor de Datashops verantwoordelijke personen, die zich schuldig hebben gemaakt aan misbruik van vertrouwen, gezamenlijk opereerden.
[…]”
In punt 3.5 van de nota, „Toepassing van de Franse wetgeving op strafbare feiten die door Fransen in het buitenland zijn gepleegd”, wordt ten slotte opgemerkt:
„[…]
In het onderhavige dossier hebben Yves Franchet, directeur van Eurostat, en Daniel Byk, hoofd van een eenheid bij Eurostat, beiden ambtenaar van de Europese Commissie in Luxemburg, die de constructie mogelijk geheel of gedeeltelijk hebben opgezet, de Franse nationaliteit.
Op grond van al deze elementen kan worden geconstateerd dat wij hier te maken hebben met een grootschalige plundering van communautaire middelen als gevolg van een reeks feiten die, onder voorbehoud van de beoordeling door de bevoegde gerechtelijke instantie, aanleiding kunnen geven tot strafrechtelijke vervolging.
Bijgevolg moeten de onderhavige nota en de bijgevoegde stukken worden overhandigd aan de openbaar aanklager te Parijs.”
Uit de nota van 19 maart 2003 blijkt duidelijk dat daarin conclusies zijn vervat waarin verzoekers „met name word[en] genoemd”.
Een en ander betekent dat Franchet en Byk in beginsel overeenkomstig artikel 4 van besluit 1999/366 hadden moeten worden ingelicht en in de gelegenheid hadden moeten worden gesteld zich over de hen betreffende feiten uit te spreken voordat het dossier Datashop-Planistat aan de Franse gerechtelijke instanties werd toegestuurd. Hetzelfde geldt voor Franchet wat de toezending van het dossier Eurocost aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties betreft.
Genoemde bepaling voorziet echter in een uitzondering voor de gevallen waarin met het oog op het onderzoek absolute geheimhouding is vereist of waarin gebruik moet worden gemaakt van opsporingsmiddelen die tot de bevoegdheid van een nationale rechterlijke instantie behoren. Alsdan kan de verplichting om de ambtenaar de gelegenheid te geven zich uit te spreken, met instemming van de secretaris-generaal van de Commissie worden opgeschort. Voor deze opschorting moet dus zijn voldaan aan de dubbele voorwaarde dat het onderzoek absolute geheimhouding vereist en dat gebruik moet worden gemaakt van opsporingsmiddelen die tot de bevoegdheid van een nationale gerechtelijke instantie behoren. Bovendien moet de secretaris-generaal van de Commissie met de opschorting hebben ingestemd.
Aangaande de toezending van het dossier Eurocost aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties blijkt uit een brief van 2 augustus 2002 van de secretaris-generaal van de Commissie aan de directeur-generaal van OLAF, dat eerstgenoemde ermee heeft ingestemd dat de betrokken personen niet werden ingelicht. Ter motivering voerde hij aan dat hij, „[i]n afwachting van de uitkomst van de tussen [hun] diensten gevoerde gesprekken over manieren om de bestaande procedures te verbeteren, akkoord [kon] gaan met [het] voorstel [van de directeur-generaal van OLAF] om in voormelde zaak het inlichten van de betrokkenen achterwege te laten”. De secretaris-generaal heeft dus geen van de twee hierboven vermelde voorwaarden genoemd. Hoe dan ook was het dossier reeds aan de Luxemburgse autoriteiten overhandigd toen de secretaris-generaal ermee akkoord ging dat de betrokkenen niet zouden worden ingelicht.
Wat de toezending van het dossier Datashop-Planistat aan de Franse gerechtelijke instanties betreft, heeft de directeur-generaal van OLAF in de nota van 3 april 2003, dat wil zeggen nadat dat dossier op 19 maart 2003 was verstuurd, geconstateerd dat ambtenaren van Eurostat en van het Publicatiebureau van de Europese Gemeenschappen betrokken waren, dat de desbetreffende gegevens waren toegezonden aan de Franse gerechtelijke instanties en dat overeenkomstig artikel 4 van besluit 1999/396 met het inlichten van de ambtenaren moest worden gewacht omdat het onderzoek absolute geheimhouding vereiste. In die nota wordt echter met geen woord over de tweede voorwaarde gerept.
Bovendien heeft de Commissie in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht bevestigd dat haar secretaris-generaal „niet in de gelegenheid [was] geweest in te stemmen met de opschorting van de verplichting om verzoekers uit te nodigen zich uit te spreken”.
Bijgevolg was in casu niet voldaan aan de voorwaarden om overeenkomstig artikel 4 van besluit 1999/396 met het inlichten van de betrokkenen te kunnen wachten.
In dit verband verdient vermelding dat de verplichting zich van de instemming van de secretaris-generaal van de Commissie te verzekeren, niet een loutere formaliteit is waaraan eventueel in een later stadium zou kunnen worden voldaan. Dat vereiste zou dan namelijk zijn bestaansreden verliezen, namelijk te verzekeren dat de rechten van de verdediging van de betrokken ambtenaren worden geëerbiedigd, dat enkel in werkelijk uitzonderlijke gevallen met het inlichten van die ambtenaren wordt gewacht en dat de beoordeling van dat uitzonderlijke karakter niet uitsluitend aan OLAF wordt overgelaten, maar dat ook de secretaris-generaal van de Commissie bij die beoordeling wordt betrokken.
Derhalve moet worden geconcludeerd dat OLAF bij de toezending van het dossier Datashop-Planistat aan de Franse gerechtelijke instanties artikel 4 van besluit 1999/396 en verzoekers’ rechten van de verdediging heeft geschonden, en bij de toezending van het dossier Eurocost aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties deze bepaling en de rechten van de verdediging van Franchet heeft geschonden.
De in casu geschonden rechtsregel, volgens welke de aan een onderzoek onderworpen personen daarvan in kennis moeten worden gesteld en de gelegenheid moeten krijgen zich over alle hen betreffende feiten uit te spreken, is onbetwistbaar een rechtsregel die particulieren rechten toekent (zie, in die zin en naar analogie, arrest van 12 september 2007, Nikolaou/Commissie, T-259/03, niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 263).
Het is juist dat artikel 4 van besluit 1999/396 OLAF een beoordelingsmarge toekent in gevallen waarin het onderzoek absolute geheimhouding vereist dan wel de inschakeling van opsporingsmiddelen die tot de bevoegdheid van een nationale gerechtelijke instantie behoren (zie, naar analogie, arrest Nikolaou/Commissie, punt 153 hierboven, punt 264). OLAF beschikt evenwel over geen enkele beoordelingsmarge waar het gaat om de wijze van totstandkoming van zijn besluit om met het inlichten van de betrokken ambtenaren te wachten. Deze beoordelingsmarge ontbreekt ook bij het onderzoek of aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 4 van besluit 1999/396 is voldaan.
Zoals hierboven reeds is vastgesteld, zijn de voorwaarden en modaliteiten voor toepassing van de in dat artikel geformuleerde uitzondering in casu niet in acht genomen: OLAF heeft immers geen beroep gedaan op de noodzaak dergelijke opsporingsmiddelen in te zetten, noch zich tijdig tot de secretaris-generaal van de Commissie gewend met het verzoek in te stemmen met de opschorting van de verplichting de betrokken ambtenaar de gelegenheid te geven zich uit te spreken, laat staan dat het deze instemming tijdig heeft verkregen.
In deze omstandigheden moet worden geconcludeerd dat OLAF, door de op hem rustende kennisgevingsplicht te verzaken, zich schuldig heeft gemaakt aan een voldoende gekwalificeerde schending van een rechtsregel die particulieren rechten toekent.
— Inlichting van de Commissie
Verzoekers betogen dat OLAF de Eurostat-dossiers zonder voorafgaande kennisgeving aan de Commissie aan de Luxemburgse en Franse gerechtelijke instanties heeft toegezonden. Naar het oordeel van het Gerecht dient dit argument aldus te worden verstaan, dat moet worden uitgemaakt of de Commissie nog op een andere wijze had moeten worden ingelicht dan in het kader van de ingevolge artikel 4 van besluit 1999/396 verplichte raadpleging van haar secretaris-generaal, een punt dat hierboven reeds is onderzocht.
Ingevolge artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1073/1999 is OLAF verplicht, in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie over strafrechtelijk vervolgbare feiten mede te delen aan de gerechtelijke instanties van de betrokken lidstaat. In geval van externe onderzoeken is die mededeling van informatie daarentegen slechts facultatief. Aangezien in casu de onderzoeksverslagen nog niet waren opgesteld toen de dossiers aan de nationale gerechtelijke instanties werden toegestuurd, ging het bij die toezending a priori om de mededeling van informatie, ook al waren in de dossiers conclusies opgenomen waarin verzoekers met name werden genoemd, en niet om de in artikel 9 van verordening nr. 1073/1999 geregelde toezending van onderzoeksverslagen. Volgens artikel 10, lid 3, is de mededeling van de in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie aan de betrokken instelling eveneens facultatief. Nergens in dit artikel is bepaald dat vóór of tegelijk met de mededeling van informatie aan de nationale gerechtelijke instanties informatie moet worden verstrekt aan de betrokken instelling.
Het inlichten van de betrokken instelling in het kader van interne onderzoeken is geregeld in artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1073/1999. Deze bepaling noemt echter geen termijn waarbinnen de kennisgeving dient te geschieden. Zij zegt bijvoorbeeld niet dat de betrokken instelling moet worden ingelicht alvorens de informatie wordt toegezonden aan de nationale gerechtelijke instanties. Bovendien bevat zij een uitzondering voor het geval dat het onderzoek absolute geheimhouding vereist. In een dergelijk geval kan OLAF met de kennisgeving wachten. Blijkens het dossier heeft OLAF in elk geval het dossier Datashop-Planistat als een zodanig geval beschouwd (zie de nota van 3 april 2003, aangehaald in punt 23 hierboven). Het is aan OLAF om te besluiten of deze uitzondering moet worden toegepast.
Artikel 4, lid 5, van verordening nr. 1073/1999 bracht in casu voor OLAF niet de verplichting mee, de Commissie in te lichten alvorens de informatie aan de nationale gerechtelijke instanties toe te sturen.
OLAF heeft dan ook niet de artikelen 4 en 10 van verordening nr. 1073/1999 geschonden door na te laten de Commissie vóór die toezending te informeren.
Hoe dan ook hebben verzoekers niet aangetoond hoe de omstandigheid dat de Commissie niet was ingelicht voordat de informatie aan de nationale gerechtelijke instanties werd meegedeeld, hun rechten zou hebben geschaad, behoudens hetgeen in verband met de toepassing van artikel 4 van besluit 1999/396 is overwogen. De in het voorgaande punt genoemde bepalingen bevatten immers geen rechtsregels die aan particulieren rechten toekennen waarvan de gemeenschapsrechter de eerbiediging verzekert.
— Inlichting van het Comité van toezicht van OLAF
Volgens verzoekers had OLAF ook zijn Comité van toezicht niet ingelicht alvorens informatie te verstrekken aan de Luxemburgse en Franse gerechtelijke instanties.
In het kader van de geregelde controles waaraan het Comité van toezicht de uitvoering van de onderzoekswerkzaamheden van OLAF onderwerpt, stelt volgens artikel 11, lid 7, van verordening nr. 1073/1999 „[d]e directeur [van OLAF] het comité in kennis van de gevallen waarin gegevens aan de gerechtelijke autoriteiten van een lidstaat moeten worden verstrekt”. Uit de tekst van deze bepaling blijkt dat die kennisgeving dient te geschieden voordat de gegevens worden verstrekt. Anders zou immers niet worden gesproken van „gevallen waarin gegevens […] moeten worden verstrekt”, waarmee wordt gerefereerd aan een toekomstige gebeurtenis. Deze uitlegging wordt ook bevestigd door hetgeen de voorzitter van het Comité van toezicht van OLAF op 19 mei 2004 heeft verklaard tegenover het House of Lords Select Committee on the European Union (Verenigd Koninkrijk), namelijk dat „OLAF verplicht is het comité [van toezicht] in te lichten alvorens enig gegeven aan een gerechtelijke instantie te verstrekken”.
Blijkens het antwoord van de Commissie op de schriftelijke vraag van het Gerecht heeft de directeur-generaal van OLAF het Comité van toezicht op 25 oktober 2002, dat wil zeggen nadat de dossiers Eurocost en Eurogramme op 4 juli 2002 aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties waren toegezonden, van die toezending in kennis gesteld. Ook is het Comité van toezicht pas op 24 maart 2003, dat wil zeggen nadat het dossier Datashop-Planistat op 19 maart 2003 aan de Franse gerechtelijke instanties was overhandigd, daarvan op de hoogte gebracht.
Bijgevolg heeft OLAF artikel 11, lid 7, van verordening nr. 1073/1999 geschonden. De vraag is evenwel of dit een rechtsregel is waaraan particulieren rechten ontlenen waarvan de gemeenschapsrechter de eerbiediging verzekert.
Te dezen zij eraan herinnerd dat ofschoon het Comité van toezicht van OLAF zich volgens artikel 11, lid 1, van verordening nr. 1073/1999 niet in de afwikkeling van de lopende onderzoeken mengt, het ingevolge artikel 2 van zijn reglement van orde wel erover „waakt […] dat de activiteiten van het OLAF met volledige eerbiediging van de mensenrechten en fundamentele vrijheden plaatsvinden overeenkomstig de verdragen en het afgeleide recht, met name het protocol betreffende de privileges en immuniteiten en het statuut van de ambtenaren”.
Het Comité van toezicht heeft dus tot taak de rechten van de aan een OLAF-onderzoek onderworpen personen te beschermen. Het kan dan ook niet worden betwist dat de regel volgens welke dit comité vóór de toezending van informatie aan de nationale gerechtelijke instanties moet worden geraadpleegd, ertoe strekt de betrokken personen rechten toe te kennen.
Bijgevolg moet worden aangenomen dat OLAF door de schending van artikel 11, lid 7, van verordening nr. 1073/1999 een rechtsregel heeft geschonden die particulieren rechten toekent.
Deze schending is bovendien voldoende gekwalificeerd, aangezien de in artikel 11, lid 7, van verordening nr. 1073/1999 geformuleerde informatieplicht onvoorwaardelijk is en geen enkele beoordelingsmarge laat.
Beïnvloeding van de nationale gerechtelijke instanties
Verzoekers betogen dat OLAF de Franse gerechtelijke instanties heeft „georiënteerd” door feiten die het in de zaak Eurostat meende te hebben kunnen vaststellen, reeds strafrechtelijk te kwalificeren. Dit is huns inziens in strijd met de aan OLAF toebedeelde rol, namelijk het uitvoeren van administratieve onderzoeken.
Er zij aan herinnerd dat de nationale instanties alleen en volledig verantwoordelijk zijn voor het aan de door OLAF verstrekte informatie te geven gevolg. Deze instanties moeten dus zelf nagaan of deze informatie een strafrechtelijke vervolging rechtvaardigt of vereist. Bijgevolg moet de rechterlijke bescherming tegen deze vervolging op nationaal niveau worden verzekerd met alle waarborgen van het interne recht, waaronder die welke voortvloeien uit de fundamentele rechten die als bestanddeel van de algemene beginselen van gemeenschapsrecht door de lidstaten ook in acht moeten worden genomen bij de uitvoering van een gemeenschapsregeling [arresten Hof van 13 juli 1989, Wachauf,
5/88, Jurispr. blz. 2609
, punt 19; 10 juli 2003, Booker Aquaculture en Hydro Seafood,
C-20/00 en C-64/00, Jurispr. blz. I-7411
, punt 88, en beschikking president Hof van 19 april 2005, Tillack/Commissie,
C-521/04 P(R), Jurispr. blz. I-3103
, punt 38].
Verzoekers’ argument inzake de beïnvloeding van de nationale gerechtelijke instanties faalt derhalve.
2. De verspreiding van informatie door OLAF
a) Argumenten van partijen
Verzoekers verwijten OLAF schending van de onder meer in de artikelen 8 en 12 van verordening nr. 1073/1999 geformuleerde vertrouwelijkheidsplicht en van de beginselen van behoorlijk bestuur en van het vermoeden van onschuld. Om te beginnen is er namelijk gelekt uit het aan de Franse gerechtelijke instanties toegestuurde dossier Datashop-Planistat. Verzoekers hebben in mei 2003 via de pers kennis gekregen van de tegen hen geuite beschuldigingen en van het feit dat de Franse justitie was ingeschakeld.
Dat lekken is bovendien nadien nog doorgegaan. De gelekte informatie was volgens verzoekers ofwel afkomstig uit het verslag en uit het overige materiaal dat aan de nationale gerechtelijke instanties was toegestuurd, ofwel rechtstreeks ontleend aan de gesprekken die zij tussen 23 juni en 4 juli 2003 met de onderzoekers van OLAF hadden gevoerd. De oorsprong van de lekken staat dus vast. De door verzoekers voor de onderzoekers van OLAF verstrekte toelichtingen waren een dag of enkele dagen later nagenoeg letterlijk terug te lezen in de pers.
Volgens verzoekers heeft OLAF de vertrouwelijkheidsplicht ook geschonden door op 24 september 2003 het „overzicht van de afgeronde Eurostat-zaken” aan de voorzitter van de Commissie te verstrekken. Dit document was niet aan verzoekers overhandigd en OLAF had niet alleen moeten weten dat de Commissievoorzitter het de volgende dag publiekelijk zou gaan gebruiken, maar ook dat het een dag eerder publiekelijk in het Parlement was verspreid.
Bovendien heeft OLAF verzoekers in het openbaar — onder meer door te lekken naar de pers — schuldig verklaard aan een reeks strafbare feiten. Verzoekers stellen dat het publiek daardoor in hun schuld is gaan geloven en dat daarmee is vooruitgelopen op de beoordeling van de feiten door de Franse rechter, wat in strijd is met het beginsel van het vermoeden van onschuld. De directeur-generaal van OLAF heeft in de pers en ten overstaan van de Cocobu uitlatingen gedaan waarbij hij het dossier als ernstig en serieus heeft gekwalificeerd, en aldus een oordeel over de zaak uitgesproken terwijl de onderzoeken nog aan de gang waren. Hiermee heeft OLAF volgens verzoekers ook zijn vertrouwelijkheidsplicht verzaakt.
De Commissie betwist de door verzoekers aangevoerde argumenten en stelt vast dat het aan verzoekers is om aan te tonen dat hun beschuldigingen, waardoor OLAF ernstig in diskrediet wordt gebracht, gefundeerd zijn.
Aangaande het op 24 september 2003 overhandigde „overzicht van de afgeronde Eurostat-zaken” stelt de Commissie onder verwijzing naar artikel 10 van verordening nr. 1073/1999 vast, dat die informatie haar zelfs door OLAF had mogen worden verstrekt indien er sprake was van een extern onderzoek, aangezien zij uit hoofde van de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap belang had bij het dossier.
De Commissie meent tot slot dat de grief inzake schending van het beginsel van het vermoeden van onschuld volstrekt ongegrond is. OLAF kan immers geen straf- of tuchtrechtelijke maatregelen nemen jegens verzoekers, aangezien het geen rechterlijk of tuchtrechtelijk orgaan is. Maar zelfs indien het vermoeden van onschuld ook door andere overheidsinstanties kan worden geschonden, hebben verzoekers volgens de Commissie hoe dan ook niet aangetoond in welke omstandigheden OLAF hen publiekelijk schuldig zou hebben verklaard aan een reeks strafbare feiten.
b) Beoordeling door het Gerecht
De lekken
Volgens verzoekers is er om te beginnen gelekt uit het aan de Franse gerechtelijke instanties toegestuurde dossier Datashop-Planistat. Dat lekken van informatie zou bovendien daarna nog zijn doorgegaan.
Volgens de rechtspraak dient in geval van een beroep tot schadevergoeding de verzoekende partij het bewijs te leveren, dat aan de voorwaarden voor niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap in de zin van artikel 288, tweede alinea, EG is voldaan (arresten Gerecht van 19 maart 2003, Innova Privat-Akademie/Commissie,
T-273/01, Jurispr. blz. II-1093
, punt 23, en 17 december 2003, DLD Trading/Raad,
T-146/01, Jurispr. blz. II-6005
, punt 71). Voor zover verzoekers in casu niet zouden hebben aangetoond dat de openbaarmaking van gegevens betreffende het naar hen ingestelde onderzoek een gevolg is van het feit dat OLAF informatie heeft verspreid, zou OLAF dus in beginsel niet voor die openbaarmaking verantwoordelijk kunnen worden gesteld (zie in die zin arrest Nikolaou/Commissie, punt 153 hierboven, punt 141).
Deze regel wordt evenwel iets afgezwakt wanneer er voor een schadebrengend feit verscheidene mogelijke oorzaken zijn en de gemeenschapsinstelling geen enkel bewijs heeft aangevoerd dat het mogelijk maakt te bepalen, aan welke van die oorzaken het schadebrengend feit is toe te schrijven. Aangezien de gemeenschapsinstelling de eerstaangewezene is om dienaangaande bewijs te leveren, moet die onzekerheid in haar nadeel uitwerken (zie in die zin arrest Hof van 8 oktober 1986, Leussink-Brummelhuis/Commissie,
169/83 en 136/84, Jurispr. blz. 2801
, punten 16 en 17). Overeenkomstig deze benadering moet worden onderzocht of verzoekers hebben aangetoond dat bepaalde informatie door OLAF of een van zijn personeelsleden was verspreid, zonder dat in dit stadium van de beoordeling wordt vooruitgelopen op de vraag of OLAF dan onrechtmatig handelen zou kunnen worden verweten (zie in die zin arrest Nikolaou/Commissie, punt 153 hierboven, punt 142).
— Het bestaan en de inhoud van de lekken
Het moet als een feit van algemene bekendheid worden beschouwd dat er in deze zaak is gelekt. De Commissie heeft immers ter zitting zelf erkend dat „er gegevens [waren] verstrekt aan de nationale gerechtelijke instanties en [dat] er zeker op enig moment informatie [was] gelekt, met als gevolg dat er enkele weken later over [werd] bericht in de media”. Ofschoon de Commissie dus toegeeft dat er is gelekt, onderstreept zij dat het aan verzoekers is om te bewijzen dat er is gelekt vanuit OLAF. Verzoekers van hun kant geven toe dat zij niet over schriftelijk bewijsmateriaal beschikken waaruit blijkt dat deze of gene persoon achter de lekken zou zitten. Een geheel van aanwijzingen en vermoedens wijst huns inziens echter in de richting van OLAF als bron van de lekken.
In dit verband moet worden vastgesteld dat in het volledige verslag van hetgeen de secretaris-generaal van de Commissie op 3 september 2003 voor het Comité van toezicht van OLAF heeft verklaard, melding wordt gemaakt van informatielekken. Een passage uit dit verslag — waarvan de Commissie verwijdering uit het dossier heeft verzocht — waaruit blijkt dat zich moeilijkheden voordeden, dient te worden aangehaald:
„Wat de problemen in verband met het horen van personen betreft, ben ik het er helemaal mee eens dat dit echt een probleem is. Alles staat of valt met het waarborgen van de vertrouwelijkheid. Als er werkelijk sprake is van vertrouwelijkheid, wordt een door OLAF voorbereid dossier overhandigd aan een parket, dat dan dient te beoordelen of de personen al dan [niet] moeten worden gehoord. Dit is allemaal prima zolang er niet worden gelekt. Helaas lekt momenteel [bij OLAF] alles uit. Dus, de zogenaamde vertrouwelijkheid — ik ben [Franchet of Byk], ik [lees] in de
Financial Times
dat ik word beschuldigd van plundering van communautaire middelen. Sorry, maar je reputatie is dan verwoest. Deze mensen, ook al worden ze later onschuldig verklaard, worden professioneel en zelfs persoonlijk kapotgemaakt, dat kan niet anders. Het is dus ernstig, dit alles. Er wordt gespeeld met de carrière, het persoonlijk leven, de integriteit van personen. Ik ben dan ook van mening dat zolang de mogelijkheid van lekken blijft bestaan, men zeer goed moet oppassen met wat men schrijft en zegt; men kan maar beter voorzichtig zijn.”
In de nota van 27 mei 2003 van het secretariaat van het Comité van toezicht van OLAF aan de voorzitter van dit comité staat bovendien te lezen:
„Vooral in de Duitse en later ook in de Franse pers zijn diverse artikelen verschenen waarin werd geschreven dat OLAF informatie had verstrekt aan de openbaar aanklager te Parijs.
De lekken in de Duitse pers lijken synchroon te hebben gelopen met de bezoeken van enkele OLAF-functionarissen aan Duitsland en met de ceremonies rond de [50e] verjaardag van Eurostat.
Het bijgevoegde artikel uit het dagblad
Libération
, gepubliceerd op 22 mei 2003, lijkt uitsluitend gebaseerd te zijn op de informatie die OLAF de openbaar aanklager te Parijs heeft verstrekt. Het artikel is ondertekend door twee in Brussel gestationeerde journalisten, wat erop wijst dat er vanuit Brussel en niet vanuit Parijs is gelekt.”
In zijn op 15 januari 2004 op verzoek van het Parlement opgestelde verslag over de naar aanleiding van de onderzoeken in de zaak Eurostat gerezen procedurevragen merkt het Comité van toezicht van OLAF op:
„In het kader van onderhavige zaak heeft OLAF regelmatig, al dan niet met opzet, aan de pers en aan de instellingen informatie verstrekt en mededelingen gedaan die, aangezien zij de individuele rechten van de aan het onderzoek onderworpen personen alsook het goede verloop van het onderzoek in het gedrang brengen, vertrouwelijk hadden moeten worden behandeld.”
Ook uit de nota van 1 juli 2003 (zie punt 34 hierboven) blijkt dat voor de directeur-generaal van OLAF vaststond dat er was gelekt. Hij merkte in die nota namelijk op: „Wat het lekken betreft, is de veiligheidsdienst van de Commissie bezig met een onderzoek.”
De aangehaalde documenten tonen derhalve reeds rechtens genoegzaam aan dat er is gelekt.
In hun antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht preciseren verzoekers, dat de door OLAF in zijn brief met bijbehorende nota van 19 maart 2003 verstrekte informatie en de daarin gebezigde bewoordingen aan de basis liggen van een eerste reeks artikelen of publieke stellingnames van media of Europese afgevaardigden die duidelijk inzage hebben gehad in die stukken. Zij halen in dit verband diverse krantenartikelen aan.
In haar reactie op dat antwoord van verzoekers betwist de Commissie dat de overgelegde artikelen het bewijs leveren dat er is gelekt, en dan met name vanuit OLAF, en stelt zij vast dat verzoekers voor hun bewering geen bewijs hebben aangedragen. Niets in die artikelen wettigt haars inziens de conclusie dat OLAF achter de lekken in verband met de op 19 maart 2003 aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden informatie dan wel in verband met enige andere gebeurtenis zit.
Het Gerecht merkt op dat de door verzoekers overgelegde krantenartikelen bevestigen dat er is gelekt. Zo wordt daarin onder meer verwezen naar een „welingelichte bron” en rechtstreeks geciteerd uit de aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden brief met bijbehorende nota van 19 maart 2003.
Enkele van die artikelen moeten worden aangehaald teneinde de inhoud van de lekken nader te kunnen vaststellen.
In een op 26 april 2003 in de
Süddeutsche Zeitung
verschenen artikel stond te lezen:
„Het zou een feestdag moeten zijn. Op 16 mei bestaat het Europees Bureau voor de Statistiek 50 jaar. […]
Het feest zou echter wel eens minder groots kunnen uitvallen dan is voorzien. Vlak voor dit grote jubileum ligt het management van Eurostat namelijk onder vuur. Volgens informatie waarover deze krant beschikt, zijn naar aanleiding van interne audits zware beschuldigingen geuit. Er wordt gesproken van ‚zwarte kassen’ waarin gelden afkomstig van door de Europese Unie gefinancierde instanties zouden zijn gevloeid. OLAF is de zaak al maanden […] actief aan het onderzoeken.
[…] Vanaf in elk geval 1999 is een bedrag van minimaal 900000 euro — overeenkomend met de opbrengsten uit die ‚Data Shops’ — weggesluisd vanaf officiële rekeningen. Hoge ambtenaren worden ervan verdacht geld van die zwarte rekeningen voor privédoeleinden te hebben gebruikt.
Over de details van de zaak is nog te weinig bekend. Alle betrokkenen moeten voor onschuldig worden gehouden tot het tegendeel is bewezen. Mochten de beschuldigingen standhouden, dan zou hier wel sprake zijn van een buitengewoon grove fraude. […]
Ook de directie wordt verdacht, met aan het hoofd de Fransman Yves Franchet. Franchet is een van de oprichters van de firma Eurocost, die lange tijd financiële steun heeft ontvangen van het Bureau voor de statistiek. Zoals het Europees Parlement in maart heeft opgemerkt, wordt Eurocost met name beschuldigd van boekhoudkundige manipulaties. […]
De kans bestaat dat de Eurostat-affaire met deze nieuwe beschuldiging van zwarte kassen weer oplaait. Om met de Europese gedeputeerde mevrouw S. te spreken: ‚Indien deze ernstige beschuldiging juist blijkt te zijn, krijgt de zaak dus een geheel nieuwe dimensie’. […]”
Op 16 mei 2003 werd in de
Financial Times
een ander artikel gepubliceerd, waarin stond te lezen:
„Het Franse parket is een strafrechtelijk onderzoek gestart naar aanleiding van beschuldigingen inzake ‚grootschalige plundering’ van aan de Europese Unie toebehorende middelen waarbij de twee hoogste Eurostat-functionarissen betrokken zijn. […]
[…]
Het strafrechtelijk onderzoek werd aangekondigd terwijl de vijfdaagse viering van de 50e verjaardag van Eurostat in volle gang was. […]
Het betreft vooralsnog een door het tribunal de grande instance de Paris tegen X ingesteld gerechtelijk onderzoek. Het onderzoek is gestart als reactie op een onderzoek van OLAF […] naar de activiteiten van twee hoge Franse ambtenaren, Yves Franchet, die reeds lange tijd directeur-generaal van Eurostat is, en Daniel Byk, directeur van een van de zes directies van Eurostat.
Volgens het door OLAF op 1[9] maart aan de Franse autoriteiten toegezonden dossier worden de twee heren ervan verdacht een rekening te hebben geopend bij een depositobank in Luxemburg, waarnaar zij in totaal een bedrag van zeker 900000 euro dat eigenlijk voor Eurostat bestemd was, zouden hebben weggesluisd.
[…]”
In een ander door dezelfde journalist in Brussel geschreven artikel wordt gesproken van „[e]en door het Franse parket ingesteld strafrechtelijk onderzoek naar aanleiding van beschuldigingen aan het adres van Yves Franchet, de directeur-generaal, en Daniel Byk, een van de directeuren van de instelling”, die worden „verdacht van betrokkenheid bij het openen van een bankrekening bij een in Luxemburg gevestigde depositobank waarop de financieel controleurs geen toezicht uitoefenden”. In dit artikel wordt ook gerefereerd aan de dossiers Eurocost, Eurogramme en CESD Communautaire.
Verder wordt in een op 16 mei 2003 in
La Voix du Luxembourg
verschenen artikel gezegd dat „deze zaak, zoals uit een diepgaand onderzoek blijkt en zoals uit welingelichte bron is vernomen, heel wat verder gaat”, en dat „is aangetoond dat de directeur-generaal van [OLAF] in een brief van 19 maart aan het parket van het Tribunal de grande instance de Paris spreekt van ‚frauduleuze handelingen ten koste van de gemeenschapbegroting, die aanleiding kunnen geven tot strafrechtelijke vervolging’”. In dit artikel wordt rechtstreeks uit de op 19 maart 2003 aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden brief met bijbehorende nota geciteerd.
Blijkens al deze artikelen is het dus zeer waarschijnlijk dat de pers over bepaalde informatie uit het aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden dossier beschikte. In de artikelen wordt gesproken van „zwarte kassen” en worden verzoekers met name genoemd als degenen die de constructie mogelijk geheel of gedeeltelijk hebben opgezet.
Voorts heeft Franchet op 14 mei 2003 aan de secretaris-generaal van de Commissie een door hem ontvangen anonieme brief gezonden die naar zijn zeggen naar een Luxemburgse krant was gestuurd. Deze anonieme brief, die als voorwerp de „50e verjaardag van Eurostat” heeft, bevat fragmenten uit de op 19 maart 2003 aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden brief met bijbehorende nota en noemt verzoekers met naam en toenaam. Het gaat hier overigens om dezelfde fragmenten als in het in punt 197 hierboven genoemde artikel in
La Voix du Luxembourg.
Bovendien blijkt uit een verklaring van 16 mei 2003 inzake Eurostat, die via de persmededeling van 19 mei 2003 (IP/03/709) is verspreid en die verzoekers in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht hebben overgelegd, dat de Commissie „de schending van het vertrouwelijk karakter van dat onderzoek van OLAF betreur[de], aangezien hierdoor een moeilijke situatie ontst[ond], vooral voor de in de media genoemde ambtenaren, maar ook voor de Commissie, die geen besluit [kon] nemen over de eventueel te nemen maatregelen zolang zij niet [beschikte] over de daartoe benodigde gegevens uit het OLAF-onderzoek”. De Commissie stelde in die verklaring vast dat „in de media informatie circul[eerde] […] over vermeende onregelmatige activiteiten in verband met de ‚datashops’ van Eurostat en over de mogelijke betrokkenheid van [enkele van haar] ambtenaren”, en dat „[d]ie aantijgingen […] het voorwerp [waren] van een onderzoek van OLAF, over bepaalde aspecten waarvan OLAF een dossier [had] toegezonden aan het Franse parket”.
Op basis van al deze documenten moet derhalve worden geconcludeerd dat er in het algemeen is gelekt en dat verzoekers uit de pers hebben vernomen dat het dossier Datashop-Planistat aan de Franse gerechtelijke instanties was toegestuurd, wat door de Commissie niet wordt betwist.
Aangaande de vraag of het lekken aan OLAF is toe te rekenen, heeft de Commissie in antwoord op een door het Gerecht ter zitting gestelde vraag verklaard dat de in het aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden dossier vervatte informatie aan het Comité van toezicht van toezicht van OLAF en aan haar juridische dienst was meegedeeld voordat daarover in de pers werd bericht, zodat niet met zekerheid kan worden vastgesteld dat de gelekte informatie wel van OLAF moet zijn. Naar het oordeel van het Gerecht volstaat in dit verband de vaststelling dat een eventueel lekken van informatie door het Comité van toezicht van OLAF aan OLAF zou zijn toe te rekenen, en dat zelfs wanneer er door de juridische dienst van de Commissie was gelekt, de Gemeenschap hoe dan ook eveneens aansprakelijk zou zijn.
In deze omstandigheden en gelet op het feit dat de Commissie niet eens de mogelijkheid heeft genoemd dat het lekken bij een niet-communautaire instantie, zoals de Franse justitie, zou moeten worden gezocht, vormt de omstandigheid dat die niet-communautaire instantie van de informatie op de hoogte kon zijn, geen beletsel om OLAF dan wel een ander orgaan waarvoor de Gemeenschap dient in te staan, als bron van de gelekte informatie te beschouwen.
Derhalve moet als bewezen worden beschouwd dat er informatie uit het aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden dossier Datashop-Planistat is gelekt. Aangezien bovendien zowel de inhoud als de context van het dossier (zie de analyse van de verschillende documenten hierboven) de conclusie wettigt dat er is gelekt vanuit OLAF, terwijl er geen aanwijzingen zijn dat het lekken veeleer bij de juridische dienst van de Commissie zou moeten worden gezocht, dient OLAF als de bron van de gelekte informatie te worden beschouwd.
Met betrekking tot verzoekers’ stelling dat ook is gelekt uit de gesprekken die zij tussen 23 juni en 4 juli 2003 met de onderzoekers van OLAF hebben gevoerd en uit de verslagen, moet worden opgemerkt dat de hierboven onderzochte documenten het bestaan van die lekken niet expliciet aantonen. Die lekken blijken evenmin uit de krantenartikelen die verzoekers hebben overgelegd. Het bestaan van die eventuele lekken is bijgevolg niet genoegzaam bewezen.
Nu door de Commissie geen enkel bewijselement is aangedragen om aan te tonen dat de lekken ook een andere oorsprong konden hebben, moet gelet op het voorgaande worden geconcludeerd dat OLAF verantwoordelijk is voor het feit dat informatie is gelekt uit de op 19 maart 2003 aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden brief met bijbehorende nota inzake het dossier Datashop-Planistat, en dat die informatie als gevolg van dat lekken in de pers is verschenen.
Bijgevolg moet worden onderzocht of OLAF daarmee een rechtsregel heeft geschonden die particulieren rechten toekent.
— De rechtsregels die als gevolg van de verspreiding van informatie door OLAF geschonden zouden zijn
Verzoekers voeren met name schending aan van de verplichting de vertrouwelijkheid van de OLAF-onderzoeken te waarborgen, van het beginsel van behoorlijk bestuur en van het beginsel van het vermoeden van onschuld.
Het beginsel van het vermoeden van onschuld, dat een in artikel 6, lid 2, van het EVRM en in artikel 48, lid 1, van het Handvest genoemd fundamenteel recht vormt, verleent aan particulieren rechten waarvan de gemeenschapsrechter de eerbiediging waarborgt (arrest Gerecht van 4 oktober 2006, Tillack/Commissie,
T-193/04, Jurispr. blz. II-3995
, punt 121).
Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens (hierna: „EHRM”) geldt artikel 6, lid 2, van het EVRM voor de hele duur van het strafproces, ongeacht de uitkomst ervan, en niet enkel voor het onderzoek naar de gegrondheid van de aanklacht. Deze bepaling garandeert eenieder dat hij niet als schuldig aan een strafbaar feit wordt aangewezen of behandeld voordat zijn schuld in rechte is komen vast te staan. Het vermoeden van onschuld betekent dan ook vooral dat de leden van een gerecht bij de aanvang van het proces niet vooringenomen mogen zijn en er dus niet vanuit mogen gaan dat de verdachte het vervolgde strafbaar feit heeft gepleegd. Het vermoeden van onschuld wordt geschonden door uitlatingen of beslissingen die de opvatting weerspiegelen dat de betrokkene schuldig is, die het publiek in de schuld van de betrokkene laten geloven of die vooruitlopen op de beoordeling van de feiten door de bevoegde rechter (zie uitspraak EHRM van 21 september 2006, Pandy v België, §§ 41-42).
Het EHRM heeft bovendien geoordeeld dat ofschoon het in artikel 6, lid 2, van het EVRM geformuleerde beginsel van het vermoeden van onschuld een van de elementen van het door artikel 6, lid 1, voorgeschreven eerlijke strafproces is, het niet slechts een procedurele waarborg in strafzaken is: het heeft een ruimer toepassingsbereik en houdt in dat geen enkele vertegenwoordiger van de staat iemand schuldig mag verklaren aan een overtreding zolang diens schuld niet in rechte is komen vast te staan (zie uitspraak EHRM van 28 oktober 2004, Y.B. e.a. v Turkije, § 43). Onder beklemtoning dat het EVRM aldus moet worden uitgelegd dat daardoor niet theoretische en illusoire rechten, maar concrete en effectieve rechten worden beschermd, had het EHRM immers reeds in de door verzoekers ingeroepen uitspraak van 10 februari 1995 in de zaak Allenet de Ribemont tegen Frankrijk (série A nr. 308, §§ 35-36) geoordeeld dat de onschuldpresumptie niet alleen door een rechter of een gerecht, maar ook door andere gezagsdragers kan worden geschonden. Het heeft in dit verband gewezen op het belang van de woordkeuze van een gezagsdrager die zich uitlaat over een persoon die nog niet schuldig is bevonden. Voor de toepassing van artikel 6, lid 2, van het EVRM is de werkelijke betekenis van de betrokken uitlatingen van belang en niet de letterlijke tekst ervan. De vraag of door de uitlatingen van een gezagsdrager het vermoeden van onschuld wordt geschonden, moet echter worden beantwoord met inachtneming van de specifieke omstandigheden waarin de betrokken uitlatingen zijn gedaan (Y.B. e.a. v Turkije, reeds aangehaald, § 44).
Voorts erkent het EHRM dat artikel 6, lid 2, gelet op de door artikel 10 van het EVRM gewaarborgde vrijheid van meningsuiting, de autoriteiten niet kan beletten het publiek in te lichten over lopende strafzaken, zij het dat dit wel moet gebeuren met alle discretie en terughoudendheid die nodig zijn om het vermoeden van onschuld te eerbiedigen (Allenet de Ribemont v Frankrijk, punt 211 hierboven, § 38, en Y. B. e.a. v Turkije, punt 211 hierboven, § 47).
Een uitvloeisel van dit beginsel is de krachtens artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1073/1999 op OLAF rustende vertrouwelijkheidsplicht.
Ook is vastgesteld dat de administratie op grond van haar zorgplicht en het beginsel van goed bestuur enerzijds moet vermijden dat aan de pers informatie wordt verstrekt die schadelijk zou kunnen zijn voor de ambtenaar tegen wie een onderzoek loopt, en anderzijds de nodige maatregelen dient te nemen om binnen de instelling elke verspreiding van informatie die de ambtenaar in opspraak zou kunnen brengen, te voorkomen (zie beschikking president Gerecht van 12 december 1995, Connolly/Commissie,
T-203/95 R, Jurispr. blz. II-2919
, punt 35).
In casu voeren verzoekers aan dat OLAF hen publiekelijk — onder meer door te lekken naar de pers — heeft aangewezen als zijnde schuldig aan een reeks strafbare feiten, waardoor het publiek in hun schuld is gaan geloven en waarmee is vooruitgelopen op de beoordeling van de feiten door de Franse rechter. Door deze handelwijze heeft OLAF volgens verzoekers het beginsel van het vermoeden van onschuld geschonden.
Het Gerecht brengt in herinnering dat bijvoorbeeld in het in punt 195 hierboven aangehaalde artikel uit de
Financial Times
van 16 mei 2003, dat gebaseerd is op informatie die hoogstwaarschijnlijk door OLAF is gelekt, duidelijk wordt gezegd dat verzoekers zich schuldig kunnen hebben gemaakt aan een „grootschalige plundering van communautaire middelen”. Het is evident dat deze uitlating in strijd is met het beginsel van het vermoeden van onschuld: zij weerspiegelt immers de opvatting dat verzoekers schuldig zijn en draagt ertoe bij dat het publiek in verzoekers’ schuld gaat geloven.
Door informatie te lekken die zelf reeds een dergelijke uitlating bevatte, heeft OLAF derhalve het beginsel van het vermoeden van onschuld geschonden. Door dat lekken heeft OLAF bovendien zijn verplichting tot vertrouwelijke behandeling van de onderzoeken verzaakt. Voorts heeft het, door erop aan te sturen dat gevoelig onderzoeksmateriaal in de pers werd verspreid, de belangen van een behoorlijk bestuur geschaad, in zoverre het grote publiek dankzij die persberichten toegang heeft gekregen tot vertrouwelijke informatie van de administratie terwijl het onderzoek nog aan de gang was.
Zoals gezegd, kent het beginsel van het vermoeden van onschuld rechten toe aan particulieren. De vertrouwelijkheidsplicht kent eveneens rechten toe aan de particulieren die door een OLAF-onderzoek worden geraakt, die immers mogen verwachten dat de hen betreffende onderzoeken met eerbiediging van hun fundamentele rechten worden behandeld. Op dezelfde wijze zijn verzoekers in casu gerechtigd zich te beroepen op het beginsel van goed bestuur, in zoverre zij daaraan het recht op vertrouwelijke behandeling van hun zaak ontlenen.
Die rechtsregels zijn in casu op voldoende gekwalificeerde wijze geschonden. Het is immers aan OLAF om dergelijke lekken, waardoor fundamentele rechten van de betrokken personen, zoals het vermoeden van onschuld, worden miskend, te voorkomen, aangezien de administratie over geen enkele beoordelingsmarge beschikt wat de naleving van deze verplichting betreft.
Het schrijven van 24 september 2003
Verzoekers betogen dat OLAF de vertrouwelijkheidsplicht heeft geschonden door op 24 september 2003 aan de voorzitter van de Commissie het „overzicht van de afgeronde Eurostat-zaken” toe te sturen.
Dit overzicht is door de directeur-generaal van OLAF aan de Commissievoorzitter toegezonden. Volgens de begeleidende nota betrof het een „kort overzicht van de afgeronde Eurostat-zaken waaraan eventueel ruchtbaarheid zou kunnen worden gegeven”. De directeur-generaal preciseerde daarbij dat „dit overzicht in geen enkel opzicht als eindverslag van het onderzoek in de zin van verordening nr. 1073/1999 [kon] worden beschouwd” en dat „dit algemene werkdocument enkel bedoeld [was] om de belangrijkste conclusies van de uitgevoerde onderzoeken kenbaar te maken”. Het overzicht zelf geeft voor elk dossier (Eurocost, Eurogramme, Datashop, Planistat en CESD Communautaire) het voorwerp, de uitkomsten en de conclusies van het onderzoek aan.
In dit verband volstaat het eraan te herinneren dat OLAF volgens artikel 10, lid 3, van verordening nr. 1073/1999 in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie te allen tijde aan de betrokken instelling kan meedelen. Overigens zijn verzoekers’ argumenten enigszins tegenstrijdig, aangezien zij OLAF aan de ene kant verwijten bepaalde informatie niet aan de Commissie te hebben meegedeeld, maar hem aan de andere kant aanwrijven dit met andere informatie wel te hebben gedaan. Bovendien waren verzoekers, zoals gezegd, reeds tijdens de in juni en juli 2003 gehouden verhoren over die dossiers gehoord en kunnen zij dus niet staande houden dat zij niet waren gehoord voordat bedoeld overzicht aan de voorzitter van de Commissie werd toegestuurd.
Aangezien OLAF gerechtigd was dit document aan de Commissie te overhandigen, kan het hoe dan ook niet verantwoordelijk worden gehouden voor het feit dat het document mogelijk na die overhandiging door de Commissievoorzitter publiekelijk is gebruikt alsook publiekelijk in het Parlement is verspreid. Dit aspect zal hierna nog aan de orde komen bij de beoordeling of de Commissie onrechtmatig heeft gehandeld.
De stellingnames van de directeur-generaal van OLAF
Verzoekers betogen dat de directeur-generaal van OLAF het Eurostat-dossier zowel in de pers als tegenover de Cocobu als ernstig en serieus heeft gekwalificeerd en daarmee een standpunt heeft ingenomen ten aanzien van de zaak.
Aangaande de vermeende uitlatingen van de directeur-generaal van OLAF in de pers stelt het Gerecht vast, dat verzoekers daarvoor geen enkel bewijs hebben geleverd. Bovendien hebben zij niet aangetoond hoe het vereiste van vertrouwelijke behandeling van de zaak is geschonden als gevolg van het feit dat die directeur-generaal van OLAF de Eurostat-affaire in een op 30 juni 2003 gehouden televisie-interview een „ernstige zaak” heeft genoemd. Hoe dan ook hebben zij geen enkel element aangedragen aan de hand waarvan de inhoud van die op de televisie gedane uitlatingen kan worden geverifieerd.
Met betrekking tot hetgeen de directeur-generaal van OLAF op 30 juni en 16 juli 2003 tegenover de Cocobu heeft verklaard, moet worden vastgesteld dat verzoekers evenmin hebben aangetoond hoe het vereiste van vertrouwelijke behandeling van de zaak is geschonden als gevolg van het feit dat die directeur-generaal het Eurostat-dossier „abnormaal” en „ongewoon” heeft genoemd.
Verzoekers voeren in dit verband echter tevens schending van het beginsel van het vermoeden van onschuld aan.
Dienaangaande moet worden onderzocht wat de directeur-generaal van OLAF tegenover de Cocobu heeft verklaard. Volgens de nota van 1 juli 2003 heeft hij tijdens zijn betoog op 30 juni 2003 vastgesteld dat „OLAF het interne onderzoek z[ou] vervolgen en dat Franchet en Byk z[ouden] worden gehoord, maar dat het onderzoek niet eind juni [kon] worden afgerond”. Naar aanleiding van de „vraag waarom niet was besloten tot disciplinaire maatregelen zoals schorsing, [zei hij] wel dat OLAF daarover had geaarzeld, maar w[ees] hij er vooral op dat OLAF het interne onderzoek niet in gevaar had willen brengen door meteen alarm te slaan”. Ook merkte hij op dat „Franchet en Byk op geen enkel moment hadden getracht het onderzoek te beïnvloeden”. Tijdens zijn betoog op 16 juli 2003 beklemtoonde de directeur-generaal van OLAF tegenover de Cocobu „dat het heel uitzonderlijk [was] dat een directeur-generaal betrokken [was]” en dat „dit element aanvankelijk niet naar voren was gekomen”. Verder wees hij erop „dat een auditverslag nog niet noodzakelijkerwijze betekent dat er ook bewijs voorhanden is”. Tot slot stelde hij vast dat Franchet over het onderzoek en over de toezending van de onderzoeksresultaten aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties was geïnformeerd.
Ondanks het feit dat de directeur-generaal van OLAF in zijn verklaringen tegenover de Cocobu verzoekers expliciet heeft genoemd, kan hij niet worden geacht daarmee het beginsel van het vermoeden van onschuld te hebben geschonden. Zijn uitlatingen waren immers vooral bedoeld om de leden van de Cocobu te informeren, met name naar aanleiding van de vragen die zij hem hadden gesteld, en niet zozeer om die leden in verzoekers’ schuld te laten geloven.
Bijgevolg heeft OLAF in zoverre het beginsel van het vermoeden van onschuld niet geschonden.
3. De vermeende onrechtmatigheden in verband met de opstelling en de mededeling van de nota’s en de eindverslagen
a) Argumenten van partijen
Verzoekers verwijzen naar het besluit van de Europese Ombudsman van 3 juli 2003 inzake klacht 1625/2002/IJH tegen OLAF, volgens hetwelk de administratieve onderzoeken van OLAF overeenkomstig de beginselen van behoorlijk bestuur „zorgvuldig, onbevooroordeeld en objectief moeten worden uitgevoerd”, wat volgens hen in casu niet is gebeurd.
OLAF heeft hun inziens namelijk reeds conclusies getrokken in een nota van 1 juli 2002 inzake het dossier Eurocost. Dat dossier was toen echter door OLAF nog helemaal niet behandeld en ook Franchet was nog niet gehoord, terwijl hij in de op 4 juli 2002 aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties toegestuurde informatie wel werd genoemd.
Bovendien is noch in het „overzicht van de afgeronde Eurostat-zaken” van 24 september 2003 noch in de eindverslagen van OLAF rekening gehouden met de informatie die verzoekers hadden verstrekt toen zij in juni en juli 2003 in verband met de dossiers Eurocost, Datashop-Planistat en CESD Communautaire werden gehoord. OLAF heeft ook niet gemotiveerd waarom die informatie buiten beschouwing is gelaten. De enkele mededeling dat de betrokken personen ontkennen verantwoordelijk te zijn, betekent nog niet dat zij naar behoren door de onderzoekers van OLAF zijn gehoord.
Verzoekers achten hun recht om te worden gehoord ook geschonden doordat OLAF zijn eindverslagen heeft opgesteld zonder hen eerst van zijn bevindingen in kennis te stellen.
Zij beklemtonen dat volgens de tiende overweging van de considerans van verordening nr. 1073/1999 de bevindingen van een onderzoek alleen mogen berusten op elementen die bewijskracht hebben. OLAF moet bij het formuleren van zijn conclusies dus alle verzamelde informatie in aanmerking nemen en mag aan deze informatie geen interpretatie geven teneinde zijn eigen standpunt kracht bij te zetten en een vooraf vastgesteld doel te bereiken.
Verzoekster stellen voorts dat OLAF zware druk op de nationale gerechtelijke instanties heeft uitgeoefend om tegen hen vervolging in te stellen. Het is volgens hen namelijk in strijd met artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 dat OLAF de eindverslagen inzake de dossiers CESD Communautaire en Datashop-Planistat aan de Franse gerechtelijke instanties heeft toegestuurd, aangezien het volgens deze bepaling aan de betrokken instelling en niet aan OLAF is om aan deze verslagen consequenties op disciplinair en gerechtelijk vlak te verbinden.
Aangaande de verplichting de onderzoeken zorgvuldig en onbevooroordeeld uit te voeren beklemtoont de Commissie, dat OLAF zelf mag bepalen wanneer het moment daar is om de in de loop van een onderzoek verzamelde informatie door te sturen. Zij ontkent dat de onderzoekers zouden hebben verklaard de informatie te hebben doorgestuurd zonder dat zij precies en volledig van de feiten op de hoogte waren. Verzoekers hebben haars inziens zelf erkend dat zij door de onderzoekers van OLAF zijn gehoord. Dat verhoor kon echter pas plaatsvinden toen het onderzoek ver genoeg gevorderd was, zodat verzoekers’ opmerking dat zij pas werden gehoord nadat zij daarom hadden verzocht, moet worden gerelativeerd.
Naar aanleiding van verzoekers’ opmerking dat geen rekening is gehouden met de informatie die zij tijdens de verhoren in juni en juli 2003 aan OLAF hebben verstrekt, stelt de Commissie vast dat de betrokken dossiers thans onder de Franse en de Luxemburgse rechter zijn en dat zij zich dus in het kader van de onderhavige zaak niet inhoudelijk over die dossiers dient uit te laten. Hoe dan ook is OLAF niet verplicht het standpunt van verzoekers te delen. Bovendien wordt in het „overzicht van de afgeronde Eurostat-zaken” gepreciseerd dat de betrokken ambtenaren zijn gehoord en dat zij ontkennen verantwoordelijk te zijn.
Aangaande de druk die op de Franse gerechtelijke instanties zou zijn uitgeoefend doordat de onderzoeksverslagen hun werden toegestuurd door OLAF en niet, zoals artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 voorschrijft, door de Commissie, beklemtoont de Commissie dat deze bepaling OLAF geenszins belet het eindverslag van een intern onderzoek ter informatie toe te sturen aan een nationale gerechtelijke instantie, met name wanneer deze in de loop van het onderzoek reeds is geïnformeerd. Deze bepaling laat het echter aan de betrokken instelling over om aan de resultaten van een intern onderzoek de door haar passend geachte gevolgen op disciplinair en gerechtelijk vlak te verbinden.
b) Beoordeling door het Gerecht
Wat in de eerste plaats de nota van 1 juli 2002 betreft, kan worden volstaan met op te merken dat daarin geen enkele — al was het maar impliciete — verwijzing naar Franchet voorkomt. Aangezien hierboven reeds is vastgesteld dat Franchet over de toezending van het dossier Eurocost aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties had moeten worden gehoord, behoeft hoe dan ook niet meer te worden nagegaan of hij over die nota, die een onderdeel was van dat dossier, had moeten worden gehoord.
Aangaande in de tweede plaats verzoekers’ bewering dat de door hen verstrekte informatie bij het opstellen van de eindverslagen buiten beschouwing is gelaten, volstaat de vaststelling dat verzoekers zich in dit verband beperken tot uitvoerige feitelijke beschouwingen zonder dat zij daarvoor echter enig bewijs aanvoeren. Het is bovendien niet aan het Gerecht om die dossiers opnieuw te onderzoeken. Zoals de Commissie vaststelt, zijn OLAF en zijn onderzoekers ook helemaal niet verplicht verzoekers’ standpunt te delen. Verder is in het „overzicht van de afgeronde Eurostat-zaken” van 24 september 2003 beklemtoond dat de betrokken ambtenaren, die door de diensten van OLAF waren gehoord, elke verantwoordelijkheid in verband met de aan hen verweten feiten hadden afgewezen, met name omdat zij meenden steeds in het belang van de Commissie te hebben gehandeld.
Wat voorts verzoekers’ argument betreft dat de bevindingen van een onderzoek alleen mogen berusten op elementen die bewijskracht hebben en dat OLAF dus alle verzamelde informatie in aanmerking moet nemen en aan deze informatie geen interpretatie mag geven teneinde zijn eigen standpunt kracht bij te zetten en een vooraf vastgesteld doel te bereiken, volstaat de vaststelling dat verzoekers op geen enkele wijze hebben aangetoond dat OLAF zijn bevindingen zou hebben gebaseerd op elementen die bewijskracht ontberen, dan wel zich vooraf een bepaald doel zou hebben gesteld.
Aangaande verzoekers’ argument dat OLAF de motiveringsplicht heeft geschonden door niet aan te geven waarom hun opmerkingen buiten beschouwing zijn gelaten, volstaat de opmerking dat volgens vaste rechtspraak schending van de in artikel 253 EG geformuleerde motiveringsplicht als zodanig niet tot niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap kan leiden (arresten Hof van 15 september 1982, Kind/EEG,
106/81, Jurispr. blz. 2885
, punt 14; 6 juni 1990, AERPO e.a./Commissie,
C-119/88, Jurispr. blz. I-2189
, punt 20, en 30 september 2003, Eurocoton e.a./Raad,
C-76/01 P, Jurispr. blz. I-10091
, punt 98; arresten Gerecht van 18 september 1995, Nölle/Raad en Commissie,
T-167/94, Jurispr. blz. II-2589
, punt 57; 13 december 1995, Exporteurs in Levende Varkens e.a./Commissie,
T-481/93 en T-484/93, Jurispr. blz. II-2941
, punt 104; 20 maart 2001, Cordis/Commissie,
T-18/99, Jurispr. blz. II-913
, punt 79, en 6 december 2001, Emesa Sugar/Raad,
T-43/98, Jurispr. blz. II-3519
, punt 63). Dit argument faalt derhalve.
Hoe dan ook houdt de motiveringsplicht niet in dat moet worden ingegaan op alle punten feitelijk en rechtens die tijdens de procedure door de betrokkenen aan de orde zijn gesteld (zie in die zin arrest Hof van 17 januari 1984, VBVB en VBBB/Commissie,
43/82 en 63/82, Jurispr. blz. 19
, punt 22; arresten Gerecht van 5 december 2002, Stevens/Commissie,
T-277/01, JurAmbt. blz. I-A-253 en II-1273
, punt 71, en 1 april 2004, N/Commissie,
T-198/02, JurAmbt. blz. I-A-115 en II-507
, punt 109).
Verzoekers kunnen zich dus niet beroepen op het feit dat OLAF niet alle door hen verstrekte gegevens en gemaakte opmerkingen in aanmerking zou hebben genomen.
Aangaande in de derde plaats verzoekers’ argument dat OLAF hun recht om te worden gehoord heeft geschonden door na te laten hen vóór de opstelling van zijn eindverslagen van zijn bevindingen in kennis te stellen, kan worden volstaan met vast te stellen dat verzoekers eind juni en begin juli 2003 over de betrokken dossiers zijn gehoord, dat wil zeggen ruim voordat die verslagen in september daaraanvolgend door OLAF werden opgesteld. OLAF hoefde zijn bevindingen niet vooraf aan verzoekers voor te leggen teneinde hun recht om te worden gehoord te eerbiedigen.
Met betrekking tot, in de vierde plaats, de toezending van de eindverslagen aan de nationale gerechtelijke instanties en de druk die op deze instanties zou zijn uitgeoefend, zij eraan herinnerd dat volgens artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 het na afloop van een intern onderzoek opgestelde verslag en alle dienstige daarmee verband houdende documenten worden toegezonden aan de betrokken instellingen, organen of instanties, die aan de interne onderzoeken het gevolg geven dat de resultaten ervan vragen, inzonderheid op disciplinair en gerechtelijk vlak, en de directeur van OLAF daarvan in kennis stellen.
Volgens artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1073/1999 deelt de directeur van OLAF in het kader van interne onderzoeken verkregen informatie over strafrechtelijk vervolgbare feiten mee aan de gerechtelijke instanties van de betrokken lidstaat.
In casu had OLAF reeds overeenkomstig artikel 10, lid 2, van verordening nr. 1073/1999 informatie verstrekt aan de Franse gerechtelijke instanties. Artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 neemt niet weg dat OLAF het eindverslag van een intern onderzoek ter informatie kan toesturen aan een nationale gerechtelijke instantie, vooral wanneer deze in de loop van het onderzoek reeds is geïnformeerd. Het is volgens deze bepaling echter uitsluitend aan de betrokken instelling om aan de resultaten van een intern onderzoek gevolgen op disciplinair en gerechtelijk vlak te verbinden en om de directeur van OLAF daarvan in kennis te stellen.
Verzoekers hebben hoe dan ook niet aangetoond dat OLAF inderdaad zware druk op de Franse gerechtelijke instanties heeft uitgeoefend.
Uit het voorgaande volgt dat verzoekers niet zijn geslaagd in het bewijs dat OLAF, afgezien van het onrechtmatig gedrag dat reeds is vastgesteld bij het onderzoek van de toezending van informatie aan de Franse en de Luxemburgse gerechtelijke instanties, in verband met de opstelling en de mededeling van de nota’s en de eindverslagen onrechtmatig heeft gehandeld.
4. De weigering inzage te geven in bepaalde documenten
a) Argumenten van partijen
Verzoekers stellen dat OLAF met zijn weigering hun inzage te geven in het volledige dossier niet alleen hun fundamentele rechten heeft geschonden, maar zich ook schuldig heeft gemaakt aan wanbestuur. Niets in de toepasselijke regeling rechtvaardigt immers de weigering het onderzoeksdossier en, a fortiori, het verslag van het (externe of interne) onderzoek te overhandigen aan een door OLAF beschuldigd persoon, ongeacht of het onderzoek volledig of gedeeltelijk is afgerond.
Volgens verzoekers kan aan OLAF niet het recht worden toegekend de inzage in zijn documenten te weigeren op de algemene grond dat moet worden gewaarborgd dat het de hem opgedragen taak doeltreffend, vertrouwelijk en in volledige onafhankelijkheid kan uitvoeren. Aangezien het recht op toegang tot de documenten een fundamenteel recht is, moet elke beperking van dat recht restrictief worden beoordeeld.
De Commissie merkt op dat OLAF geenszins onrechtmatig heeft gehandeld door verzoekers geen inzage te geven in de betrokken documenten, aangezien het daartoe in de preliminaire onderzoeksfase ook helemaal niet verplicht is. Pas in een latere fase, wanneer de verslagen van OLAF eventueel tot een tuchtprocedure en/of een gerechtelijke procedure hebben geleid, moet het dossier voor de betrokkenen worden opengesteld. Bovendien hebben verzoekers tijdens hun verhoren kennis gekregen van de documenten die in verband met de aan hen gestelde vragen van belang waren.
b) Beoordeling door het Gerecht
Het Gerecht brengt in herinnering dat OLAF niet verplicht is om een gemeenschapsambtenaar die beweert geraakt te zijn door een intern onderzoek, vóór een voor hem bezwarende eindbeslissing van het TABG toegang te verlenen tot de documenten waarop dat onderzoek betrekking heeft of die door OLAF zijn opgesteld, omdat anders de doeltreffendheid en de vertrouwelijkheid van de aan OLAF opgedragen taak alsook de onafhankelijkheid van OLAF in gevaar zouden kunnen komen. Met name vormt het enkele feit dat een deel van een vertrouwelijk onderzoeksdossier op onrechtmatige wijze aan de pers lijkt te zijn overhandigd, op zich geen rechtvaardiging om ten gunste van de beweerdelijk geraakte ambtenaar een uitzondering te maken op de vertrouwelijke behandeling van dit dossier en het door OLAF uitgevoerde onderzoek. De eerbiediging van de rechten van de verdediging van de betrokken ambtenaar wordt door artikel 4 van besluit 1999/396 afdoende gewaarborgd (beschikking Gerecht van 18 december 2003, Gómez-Reino/Commissie,
T-215/02, JurAmbt. blz. I-A-345 en II-1685
, punt 65; arrest Nikolaou/Commissie, punt 153 hierboven, punt 241).
Artikel 4 van besluit 1999/396 verplicht OLAF derhalve niet om toegang te verlenen tot de documenten waarop een intern onderzoek betrekking heeft of die het zelf heeft opgesteld, met name omdat het aannemen van een dergelijke verplichting dit bureau in de uitoefening van de hem opgedragen taken zou belemmeren (arrest Nikolaou/Commissie, punt 153 hierboven, punt 242).
Deze zienswijze is niet in strijd met de eerbiediging van het recht op behoorlijk bestuur als bedoeld in artikel 41 van het Handvest, dat onder meer het recht van eenieder behelst om toegang te krijgen tot het dossier hem betreffende, met inachtneming van het gerechtvaardigde belang van de vertrouwelijkheid en het beroeps- en het zakengeheim. Volgens dit beginsel kan de toegang tot het dossier dus worden geweigerd wanneer dit ter eerbiediging van de vertrouwelijkheid noodzakelijk is.
Aangezien volgens deze uitlegging OLAF op geen enkele wijze kan worden verplicht vóór de vaststelling van zijn eindverslag toegang te verlenen tot zijn dossier, moet verzoekers’ betoog betreffende de toegang tot het onderzoeksdossier van de hand worden gewezen.
Aangaande de inzage in het eindverslag moet worden vastgesteld, dat geen van de uit artikel 4 van besluit 1999/396 voortvloeiende verplichtingen daarop betrekking heeft. Wat het beginsel van hoor en wederhoor betreft, zou onrechtmatig handelen van OLAF slechts kunnen worden vastgesteld indien het eindverslag werd gepubliceerd of indien in aansluiting daarop een bezwarende handeling werd vastgesteld (zie in die zin en naar analogie arrest Nikolaou/Commissie, punt 153 hierboven, punten 267 en 268).
In casu is niet gesteld dat de verslagen zijn gepubliceerd zonder eerst aan verzoekers te zijn overhandigd. Voor zover de adressaten van de eindverslagen, te weten de Commissie en de Franse of Luxemburgse gerechtelijke instanties, voornemens zouden zij op basis van die verslagen een voor verzoekers bezwarende handeling vast te stellen, zouden deze andere instanties, en niet OLAF, verzoekers in voorkomend geval overeenkomstig hun eigen procedurevoorschriften inzage moeten geven in die verslagen (zie in die zin arrest Nikolaou/Commissie, punt 153 hierboven, punt 269).
Derhalve moet worden geconcludeerd dat OLAF in casu geen enkele onrechtmatigheid heeft begaan wat het verlenen van inzage in de eindverslagen betreft.
Zoals uit punt 47 hierboven blijkt, hebben verzoekers hoe dan ook de eindverslagen mogen inzien nadat zij daarom hadden verzocht, met uitzondering van het eindverslag van het onderzoek inzake het dossier Planistat, het externe gedeelte van het dossier Datashop-Planistat.
5. De onredelijk lange duur van de behandeling van de zaak Eurostat en schending van de artikelen 6 en 11 van verordening nr. 1073/1999
a) Argumenten van partijen
Verzoekers verwijten OLAF dat de eindverslagen van de onderzoeken pas op 25 september 2003 zijn opgesteld, dat wil zeggen bijna drie jaar nadat de onderzoeken waren gestart of drie en een half jaar nadat OLAF was ingeschakeld wat de dossiers Eurocost en Datashop-Planistat betreft, en achttien maanden nadat het onderzoek was gestart of bijna twee jaar nadat OLAF was ingeschakeld wat het dossier CESD Communautaire betreft. Gelet op de in artikel 11, lid 7, van verordening nr. 1073/1999 bepaalde termijn van negen maanden en de in artikel 6, lid 5, van dezelfde verordening geformuleerde verplichting om de onderzoeken zonder onderbreking te verrichten gedurende een periode die in redelijke verhouding moet staan tot de omstandigheden en de complexiteit van de zaak, moeten deze termijnen volgens verzoekers onredelijk en ongerechtvaardigd worden geacht.
De aan de onderzoeken ten grondslag liggende auditverslagen werden immers reeds in maart 2000 (zaak Eurocost) en november 2001 (zaak CESD Communautaire) door Franchet aan OLAF overhandigd. Het auditverslag inzake het dossier Datashop-Planistat was sedert februari 2000 in het bezit van de financieel controleur, die het de maand daarop aan OLAF overhandigde. OLAF startte zijn onderzoeken inzake de dossiers Eurocost en Datashop-Planistat en inzake het dossier CESD Communautaire pas op 6 oktober 2000 respectievelijk 18 maart 2002. Terwijl OLAF er dus acht respectievelijk vier maanden over deed om tot het instellen van een onderzoek te besluiten, heeft het geen tijd gehad om verzoekers te horen.
Volgens verzoekers heeft OLAF zijn Comité van toezicht nooit meegedeeld waarom het onderzoek niet binnen de termijn van negen maanden kon worden afgesloten, noch hoeveel tijd wellicht nog nodig was om het te voltooien.
Verzoekers zijn dan ook van mening dat OLAF, door zo lang met het starten van de onderzoeken te wachten en vervolgens zo lang over de onderzoeken te doen, en door de dossiers in weinig coherente omstandigheden en op basis van onvolledige en onvoltooide onderzoeken aan de gerechtelijke instanties te overhandigen, het begrip redelijke termijn heeft miskend en de beginselen van goed bestuur en gezond beheer heeft geschonden.
Verzoekers stellen bovendien dat zij door die handelwijze van OLAF schade hebben geleden en dat zij het recht hebben zich over de buitensporig lange duur van een onderzoek te beklagen nog voordat zij actief aan een dergelijk onderzoek worden onderwerpen of voordat hun betrokkenheid bij dat onderzoek bekend is geworden.
De Commissie erkent dat er veel tijd heeft gezeten tussen het tijdstip waarop OLAF de verschillende dossiers overhandigd kreeg, het tijdstip waarop het de onderzoeken is gestart en het tijdstip waarop die onderzoeken zijn afgesloten. Dit valt haars inziens voor een deel te verklaren door de oprichting van OLAF, dat zijn activiteiten op 1 juni 1999 is gestart met het personeel van de voormalige „task-force Coördinatie van de fraudebestrijding”, waarvoor het in de plaats is gekomen. Tussen medio 2001 en medio 2002 werden er nieuwe personeelsleden aangesteld. Deze personeelswisseling leidde ertoe dat de dienst volledig werd gereorganiseerd, andere personen de leiding kregen en dossiers opnieuw werden verdeeld.
De tijd die OLAF voor de zaak Eurostat heeft genomen, is volgens de Commissie echter op zich niet onredelijk wanneer rekening wordt gehouden met de ingewikkeldheid van de zaak. De verschillende op deze zaak betrekking hebbende dossiers zijn namelijk afzonderlijk aan OLAF ter kennis gebracht en de problematiek kon pas in zijn volle omvang worden overzien door de verschillende dossiers met elkaar in verband te brengen, wat pas na enige tijd mogelijk was.
b) Beoordeling door het Gerecht
Volgens artikel 6, lid 5, van verordening nr. 1073/1999 worden de onderzoeken zonder onderbreking verricht gedurende een periode die in redelijke verhouding moet staan tot de omstandigheden en de complexiteit van de zaak.
Bovendien bepaalt artikel 11, lid 7, van verordening nr. 1073/1999 dat wanneer een onderzoek langer dan negen maanden loopt, de directeur van OLAF het Comité van toezicht meedeelt waarom het onderzoek nog niet kon worden afgesloten en hoeveel tijd wellicht nog nodig is om het te voltooien.
In verordening nr. 1073/1999 wordt dus geen exacte en dwingende termijn genoemd waarbinnen OLAF zijn onderzoeken moet afronden.
In dit verband zij eraan herinnerd dat de verplichting tot inachtneming van een redelijke termijn bij de afwikkeling van administratieve procedures een algemeen beginsel van gemeenschapsrecht vormt waarvan de gemeenschapsrechter de eerbiediging verzekert en dat in artikel 41, lid 1, van het Handvest als een onderdeel van het recht op behoorlijk bestuur is opgenomen (arrest Gerecht van 11 april 2006, Angeletti/Commissie, T-394/03, JurAmbt. blz. I-A-2-95 en II-A-2-441, punt 162).
De duur van de procedure voor OLAF mag derhalve niet een redelijke termijn overschrijden, waarbij aan de hand van de omstandigheden van het geval moet worden beoordeeld welke termijn redelijk is.
In casu blijkt uit het dossier dat OLAF over de auditverslagen betreffende de dossiers Datashop, Eurocost en CESD Communautaire beschikte sinds, respectievelijk, 17 maart 2000, 12 april 2000 en 15 november 2001.
Uit het dossier blijkt tevens dat OLAF zijn interne onderzoeken in de dossiers Datashop en Eurocost en in het dossier CESD Communautaire is gestart op 6 oktober 2000 respectievelijk 18 maart 2002. In de zaken Datashop en Eurocost heeft het dus bijna zeven respectievelijk zes maanden gewacht met het inleiden van een onderzoek, en in de zaak CESD Communautaire vier maanden.
Die onderzoeken zijn afgesloten met de opstelling van de eindverslagen van onderzoek op 25 september 2003. De onderzoeken in de zaken Datashop en Eurocost zijn dus ongeveer drie en een half jaar na de inschakeling van OLAF en bijna drie jaar na hun inleiding afgesloten, en het onderzoek in de zaak CESD Communautaire is ongeveer een jaar en tien maanden na de inschakeling van OLAF en anderhalf jaar na zijn inleiding afgerond.
Deze termijnen kunnen als betrekkelijk lang worden beschouwd.
Zoals de Commissie zelf erkent, is er veel tijd verstreken tussen het tijdstip waarop OLAF de verschillende dossiers overhandigd kreeg, het tijdstip waarop het de onderzoeken is gestart en het tijdstip waarop die onderzoeken zijn afgesloten. Dit valt haars inziens voor een deel te verklaren door de oprichting van OLAF, dat zijn activiteiten op 1 juni 1999 is gestart met het personeel van de voormalige „task-force Coördinatie van de fraudebestrijding”, waarvoor het in de plaats is gekomen. Tussen medio 2001 en medio 2002 werden er nieuwe personeelsleden aangesteld. Deze personeelswisseling leidde ertoe dat de dienst volledig werd gereorganiseerd, andere personen de leiding kregen en dossiers opnieuw werden verdeeld.
Deze verklaringen kunnen naar het oordeel van het Gerecht op zichzelf die lange termijnen niet rechtvaardigen. Zoals verzoekers terecht vaststellen, mogen de betrokken ambtenaren immers geen nadeel ondervinden van het feit dat de administratieve organisatie van de diensten van de Commissie niet op orde is. Het feit dat OLAF opstartproblemen heeft gekend, kan geen reden zijn om de Commissie van haar verantwoordelijkheid te ontheffen.
Zoals de Commissie betoogt, moet echter ook rekening worden gehouden met de ingewikkeldheid van de zaak. De ingewikkeldheid van de zaak Eurostat, die inherent is aan de verschillende onderzoeken waartoe deze zaak aanleiding heeft gegeven en aan de mogelijke wisselwerking tussen deze onderzoeken, wordt niet betwist en blijkt ook uit het dossier.
In de omstandigheden van het onderhavige geval kunnen de termijnen dan ook niet als onredelijk worden beschouwd.
Wat verzoekers’ argument betreft dat OLAF zijn Comité van toezicht nooit heeft meegedeeld waarom het onderzoek niet binnen de termijn van negen maanden kon worden afgesloten, noch hoeveel tijd wellicht nog nodig was om het te voltooien, volstaat de vaststelling dat zelfs indien dit het geval was, verzoekers niet hebben aangetoond dat dit een voldoende gekwalificeerde schending oplevert van een rechtsregel die particulieren rechten toekent.
Verzoekers’ grief betreffende de onredelijk lange duur van de onderzoeken faalt derhalve.
Uit al het voorgaande volgt dat OLAF enkele fouten heeft gemaakt die de aansprakelijkheid van de Gemeenschap kunnen teweegbrengen. Die fouten bestaan hierin, dat OLAF informatie heeft toegezonden aan de Luxemburgse en de Franse gerechtelijke instanties zonder verzoekers en zijn Comité van toezicht vooraf te hebben gehoord, en dat het uit het aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden dossier Datashop-Planistat heeft gelekt.
B —
Onrechtmatigheid van het gedrag van de Commissie
1. De verspreiding van informatie door de Commissie
a) Argumenten van partijen
Verzoekers betogen dat de instellingen de eerbiediging van de fundamentele rechten moeten verzekeren en dat zij volgens artikel 12, lid 3, van verordening nr. 1073/1999 erop moeten toezien dat het vertrouwelijk karakter van de OLAF-onderzoeken en de fundamentele rechten van de betrokkenen worden geëerbiedigd, wat de Commissie in hun ogen niet heeft gedaan.
In casu heeft de toezending van informatie of van OLAF-verslagen aan de nationale gerechtelijke instanties geleid tot „lekken die OLAF, vermoedelijk doelbewust, min of meer heeft georkestreerd”. Als gevolg van die lekken zijn verzoekers in de media zwartgemaakt op een wijze die hun legitieme rechten, hun eer en hun waardigheid ernstig heeft geschaad. Ook heeft de pers, nadat verzoekers door de onderzoekers van OLAF waren gehoord, kennis gekregen van specifieke informatie over de zaak Eurostat. Dit betekent dat de Commissie, die deze feiten niet betwist, niet erop heeft toegezien dat het vertrouwelijk karakter van de onderzoeken werd geëerbiedigd.
De Commissie heeft volgens verzoekers ook zelf informatie verspreid en daarmee haar vertrouwelijkheidsplicht en de beginselen van hoor en wederhoor en van het vermoeden van onschuld geschonden. Verzoekers wijzen in dit verband op een persmededeling van 9 juli 2003, waarin de Commissie kenbaar maakte dat zij tegen drie van haar ambtenaren een tuchtprocedure zou inleiden. Ofschoon de Commissie in die mededeling preciseerde dat tot het inleiden van die procedures was besloten zonder afbreuk te doen aan het beginsel van het vermoeden van onschuld, maakte de hele context dat verzoekers’ wettelijke rechten door die aankondiging wel moesten worden geschaad. De Commissie heeft in die persmededeling bovendien vertrouwelijke gegevens inzake de zaak Eurostat openbaar gemaakt. Zij baseerde zich daarbij op onderzoeken in het kader waarvan verzoekers nooit vooraf waren gehoord.
Voorts heeft de Commissie op 24 september 2003 in het Parlement drie documenten met beschuldigingen of verwijten aan het adres van verzoekers laten circuleren (zie punt 42 hierboven). Die documenten waren niet vooraf aan verzoekers ter kennis gebracht, zodat zij daarover geen opmerkingen hadden kunnen maken. Pas nadat verzoekers daarom hadden verzocht, werden de documenten op 10 oktober 2003 aan hen overhandigd, terwijl zij al vanaf 25 september 2003 op grote schaal binnen de instellingen en in de pers waren verspreid.
Ofschoon verzoekers in de betrokken documenten, afkomstig van de taskforce en de DIA, niet specifiek en individueel werden beschuldigd, aangezien deze instanties niet tot taak hadden zich formeel over het bestaan van fraude uit te spreken of iemand individueel te beschuldigen, menen zij toch schade te hebben geleden als gevolg van het enkele feit dat in die documenten de regelmatigheid van bepaalde geconstateerde zaken in twijfel wordt getrokken.
In repliek betogen verzoekers dat de betrokken documenten zijn verspreid in strijd met het kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Europees Parlement en de Commissie (bijlage XIII van het Reglement van het Parlement), waarin is bepaald dat deze twee instellingen bij het verstrekken van vertrouwelijke informatie met name „de grondrechten, met inbegrip van het recht op een eerlijk proces en op bescherming van de persoonlijke levenssfeer” dienen te eerbiedigen. Bovendien mag vertrouwelijke informatie enkel worden verstrekt aan de voorzitter van het Europees Parlement, de voorzitters van de betrokken parlementaire commissies, het Bureau en de Conferentie van voorzitters. Deze beperking is volgens verzoekers in casu niet in acht genomen, aangezien de verspreide documenten feitelijk voor alle parlementsleden en zelfs voor de pers toegankelijk waren. Bovendien heeft de voorzitter van de Commissie een toespraak gehouden voor de fractievoorzitters, een categorie die echter in artikel 1, lid 4, van voormeld kaderakkoord niet wordt genoemd.
Verder heeft de voorzitter van de Commissie in zijn op 25 september 2003 voor de Conferentie van fractievoorzitters van het Parlement gehouden toespraak ook zeer ernstige beschuldigingen geuit aan het adres van verzoekers en vooral van Franchet. Al werd Franchet niet met name voor de onregelmatigheden verantwoordelijk gesteld, hem werd wel verweten die onregelmatigheden mogelijk te hebben gemaakt. Ook werd hij, zoals de Commissie heeft erkend, ervan beschuldigd het toezichthoudend lid van de Commissie onvolledig te hebben geïnformeerd, alsmede er belang bij te hebben gehad „de waarheid over in het verleden begane feiten te verhullen”.
Met deze aanklacht, waaraan geen enkele vorm van onderhoud met de aangeklaagde was voorafgegaan — die daardoor „een gemakkelijke prooi” werd voor de leden van de Cocobu en voor de pers — en die uitsluitend gebaseerd was op verslagen die waren opgesteld in een klimaat van verdachtmaking jegens de Commissie, die derhalve daadkracht moest tonen, heeft de voorzitter van de Commissie volgens verzoekers dan ook in strijd gehandeld met de waardigheid en integriteit die elke burger van hem mag verwachten. Hij heeft de fundamentele rechten en vooral het recht op een eerlijk proces miskend en zijn oordeel gebaseerd op onjuiste feiten. Het is volgens verzoekers onaanvaardbaar dat hij op louter politieke gronden heeft besloten een schuldige aan te wijzen teneinde zichzelf vrij te pleiten. Deze door de pers als „paraplustrategie” aangeduide handelwijze was slechts bedoeld om tijd te winnen.
De Commissie beklemtoont dat OLAF bij de uitoefening van zijn onderzoekstaken volstrekt onafhankelijk opereert en dat zij zich dus niet in de onderzoekshandelingen van OLAF mag mengen. Volgens artikel 12, lid 3, van verordening nr. 1073/1999 dient zij erop toe te zien dat het vertrouwelijk karakter van de door OLAF uitgevoerde onderzoeken wordt geëerbiedigd voor zover zij daarvan kennis krijgt. Ofschoon de Commissie volledig voor het handelen van OLAF verantwoordelijk is, maakt dit haar nog niet bevoegd zich in de onderzoekshandelingen van OLAF te mengen teneinde het vertrouwelijk karakter ervan te waarborgen.
De Commissie meent voorts dat zij in de persmededeling van 9 juli 2003 en in de op diezelfde dag genomen besluiten, gelet op de context van „de interinstitutionele spanningen die onmiskenbaar waren gerezen naar aanleiding van de voor het begrotingsjaar 2001 te verlenen kwijting”, uitermate prudent en gematigd is geweest en oog heeft gehad voor de bescherming van de betrokken personen.
Met betrekking tot de drie op 24 september 2003 aan het Parlement overhandigde documenten (zie punt 42 hierboven) stelt de Commissie vast, dat de samenvatting en de conclusies van de werkzaamheden van de taskforce geen enkele beschuldiging aan het adres van verzoekers bevatten. De op het tweede tussentijdse verslag van de DIA gebaseerde informatienota bevat enkel preliminaire vaststellingen waarvan de volledigheid niet is gegarandeerd. Van eventuele rechtstreekse en individuele verantwoordelijkheid van verzoekers wordt daarin geen melding gemaakt, zodat verzoekers zich niet kunnen beklagen over het feit dat die documenten niet tevoren aan hen zijn overhandigd en zij dus niet in de gelegenheid zijn geweest zich daarover uit te laten. In die documenten wordt enkel het disfunctioneren van systemen geconstateerd. Te erkennen dat verslagen van instanties als de taskforce of de DIA ambtenaren schade kunnen berokkenen enkel omdat daarin de regelmatigheid van bepaalde handelingen of gedragingen in twijfel wordt getrokken, zou er eenvoudig op neerkomen dat elke audit-activiteit onmogelijk werd gemaakt.
Met betrekking tot de op 25 september 2003 door haar voorzitter gehouden toespraak merkt de Commissie op, dat daarin weliswaar een compromisloze analyse werd gegeven van een ernstige situatie, maar niet werd geprobeerd verzoekers tot „zondebokken” te maken. Ofschoon Franchet werd verweten dat hij de instructies van de vorige Commissie had veronachtzaamd en zich niet snel genoeg uit bepaalde zaken had teruggetrokken, alsmede dat hij ondanks de hem ter beschikking staande uitkomsten van enkele audits contractuele betrekkingen met bepaalde bedrijven had gehandhaafd en daarmee in strijd had gehandeld met het voorzorgsbeginsel in zijn meest elementaire betekenis, werden verzoekers niet voor die onregelmatigheden verantwoordelijk gesteld.
Het belangrijkste verwijt aan het adres van Franchet is volgens de Commissie niet dat hij mogelijk persoonlijk bij fraude of onregelmatigheden betrokken is geweest, maar dat hij het toezichthoudend lid van de Commissie onvolledig heeft geïnformeerd, aangezien dit bij zijn indiensttreding niet van de zaak Eurostat op de hoogte werd gesteld. De Commissie merkt op dat haar voorzitter ook duidelijk de tussen OLAF en haar bestaande communicatieproblemen heeft benoemd en de noodzaak van verbetering van het financieel beheer op het niveau van het centraal toezicht heeft erkend. Hij heeft verzoekers nooit strafrechtelijk of tuchtrechtelijk aansprakelijk gesteld, maar wel duidelijk op de „administratief-politieke verantwoordelijkheid” van Franchet gewezen.
b) Beoordeling door het Gerecht
Aangaande om te beginnen verzoekers’ grief dat de Commissie niet erop heeft toegezien dat bij de informatieverstrekking aan de nationale gerechtelijke instanties het vertrouwelijk karakter van de onderzoeken werd geëerbiedigd, kan worden volstaan met op te merken dat artikel 12, lid 3, derde alinea, van verordening nr. 1073/1999 inderdaad van de instellingen verlangt, dat zij erop toezien dat het vertrouwelijk karakter van de OLAF-onderzoeken en de wettelijke rechten van de betrokkenen worden geëerbiedigd. Deze bepaling kan echter niet aldus worden uitgelegd, dat zij voor de Commissie een algemene verplichting meebrengt om te verzekeren dat OLAF, die bij zijn onderzoeken volstrekt onafhankelijk opereert, het vertrouwelijk karakter van die onderzoeken eerbiedigt. Deze bepaling moet namelijk worden gelezen in samenhang met de voorgaande alinea, die de directeur-generaal van OLAF verplicht om met eerbiediging van diezelfde beginselen op gezette tijden aan de instellingen verslag uit te brengen over de resultaten van zijn onderzoeken. Uit artikel 12 van verordening nr. 1073/1999 volgt derhalve dat wanneer de instellingen, waaronder de Commissie, door de directeur-generaal van OLAF over de onderzoeken zijn geïnformeerd, zij ervoor moeten zorgen dat bij de behandeling van die informatie het vertrouwelijk karakter ervan alsmede de wettelijke rechten van de betrokkenen worden geëerbiedigd.
Bijgevolg moet worden onderzocht of de Commissie onrechtmatig heeft gehandeld door zelf bepaalde informatie te verspreiden in het kader van de betrokken onderzoeken.
De persmededeling van de Commissie van 9 juli 2003
Onder verwijzing naar de persmededeling van 9 juli 2003 (IP/03/979) stellen verzoekers, dat de Commissie zelf in strijd met haar vertrouwelijkheidsplicht en met de beginselen van hoor en wederhoor en van het vermoeden van onschuld bepaalde informatie heeft verspreid.
Die persmededeling dient te worden aangehaald:
„De Commissie neemt maatregelen naar aanleiding van financiële malversaties bij Eurostat
De afgelopen weken heeft de Commissie een eigen onderzoek uitgevoerd bij [Eurostat]. De voorlopige uitkomsten van deze analyses wijzen duidelijk op tekortkomingen en onregelmatigheden in het beheerssysteem bij Eurostat. Met alle respect voor de momenteel door [OLAF] in volstrekte onafhankelijkheid getroffen maatregelen, meent de Commissie dat deze punten van zorg onmiddellijke actie verlangen. De Commissie is daarom vandaag een reeks maatregelen overeengekomen om de meeste urgente problemen het hoofd te bieden.
De voorzitter van de Commissie […] heeft verklaard: ‚Wij wachten de uitkomsten van de verschillende lopende onderzoeken geduldig af. Toch zien wij in onze eigen analyses aanleiding om nu reeds actie te ondernemen en er is de Commissie zeer veel aan gelegen dat de zaken worden bespoedigd. Wij nemen reeds vandaag radicale en vervelende, maar absoluut noodzakelijke maatregelen. Wat zich in het verleden ook heeft voorgedaan, er zal worden opgetreden en het functioneren van Eurostat zal in overeenstemming zijn met de regels en beginselen waarvan de huidige Commissie heeft gezworen dat zij zullen worden toegepast.’
Maatregelen
De Commissie is tuchtprocedures gestart tegen drie van haar ambtenaren. Enkele leidinggevenden van Eurostat zullen tijdelijk worden overgeplaatst naar een adviserende functie.
Indien blijkt dat een personeelslid of voormalig personeelslid van Eurostat inbreuk heeft gemaakt op het Financieel Reglement of op het Statuut, zal tegen hem een tuchtprocedure worden gestart. De Commissie hecht eraan te beklemtonen dat de besluiten tot inleiding van een tuchtprocedure of tot overplaatsing van ambtenaren worden genomen zonder afbreuk te doen aan het vermoeden van onschuld.
[…]
[Uit de door het DG ‚Begroting’ gemaakte analyse van de naar aanleiding van de interne audit bij Eurostat opgestelde auditverslagen] blijkt dat er enkele ernstige inbreuken op het Financieel Reglement zijn gemaakt en dat de maatregelen die naar aanleiding van enkele belangrijke aspecten van de interne auditverslagen zijn genomen, niet ver genoeg gaan.
[…]
De conclusies van de [DIA] hebben een voorlopig karakter en moeten nog worden bevestigd. Toch kan uit die conclusies en uit de eerste aanwijzingen worden opgemaakt dat er ernstige onregelmatigheden zijn begaan.
Het verslag van OLAF, dat naar verwachting eind juni zal worden uitgebracht, wordt nog afgewacht.”
Verzoekers menen dat deze persmededeling hun wettelijke rechten schaadt en strijdig is met het beginsel van het vermoeden van onschuld.
Het Gerecht merkt op dat verzoekers in deze persmededeling niet met name worden genoemd. Aangezien hun namen echter reeds op grote schaal publiekelijk waren genoemd, met name in mei 2003, in verband met tekortkomingen en onregelmatigheden in het beheerssysteem bij Eurostat, leed het geen enkele twijfel dat verzoekers in die persmededeling werden bedoeld.
De Commissie had verzoekers’ namen immers reeds zelf aan het publiek kenbaar gemaakt in de bij de persmededeling van 19 mei 2003 (IP/03/709) verspreide verklaring over Eurostat, die verzoekers in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht hebben overgelegd. In die verklaring staat te lezen:
„Afgelopen vrijdag heeft de Commissie van OLAF een korte tussentijdse nota ontvangen inzake de aan de gang zijnde onderzoeken naar onregelmatigheden die zich in het verleden bij Eurostat zouden hebben voorgedaan. Die onderzoeken bevestigen dat mogelijk enkele hoge ambtenaren individueel verantwoordelijk kunnen worden gesteld voor sommige van de praktijken die door OLAF worden onderzocht. Die nota bevat echter geen bewijzen met betrekking tot specifieke ambtenaren. Bovendien zijn de betrokken ambtenaren nog niet door OLAF gehoord.
De Commissie zal zich tijdens haar eerstvolgende vergadering komende woensdag over de situatie buigen teneinde alle passende maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de lopende onderzoeken snel worden afgerond, en teneinde de financiële belangen van de Gemeenschappen alsmede de reputatie van de instelling en van haar ambtenaren te beschermen. In dit licht zal de Commissie de verzoeken van Yves Franchet, directeur-generaal van Eurostat, en Daniel Byk, directeur bij Eurostat, om van hun huidige post te worden overgeplaatst teneinde de belangen van de instelling te beschermen en hun verdediging te kunnen voorbereiden, in overweging nemen.
De Commissie vraagt OLAF vaart te maken met zijn onderzoek en, met name, de ambtenaren die naar zijn oordeel betrokken zouden kunnen zijn, de gelegenheid te geven om te worden gehoord.”
De Commissie heeft de namen van verzoekers aldus duidelijk geassocieerd met de onregelmatigheden die in de zaak Eurostat zouden zijn begaan. Zij heeft dit nog eens gedaan op 21 mei 2003, toen zij een andere persmededeling deed uitgaan met de titel „De Commissie treedt op teneinde de belangen van de instelling en van haar personeel te beschermen in het licht van de beschuldigingen inzake Eurostat” (IP/03/723). In deze persmededeling, die verzoekers in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht hebben overgelegd, staat te lezen:
„De Commissie heeft zich vandaag gebogen over de situatie die is ontstaan naar aanleiding van de aantijgingen aan het adres van het Europese Bureau voor de Statistiek, Eurostat. In dit licht heeft zij vier maatregelen genomen teneinde de belangen van de instelling en van haar personeel te beschermen.
In de eerste plaats gaat zij ermee akkoord dat Yves Franchet en Daniel Byk, directeur-generaal respectievelijk directeur van Eurostat, zoals zij zelf hebben gevraagd, voor de duur van het onderzoek worden overgeplaatst naar een andere functie. Dit is geenszins een disciplinaire maatregel, maar slechts bedoeld om de belangen van de instelling te beschermen en de betrokken personen de mogelijkheid te geven zich tegen de aantijgingen te verweren. Vanaf heden zijn de twee personen dus tijdelijk aangesteld in een adviserende functie bij het directoraat-generaal [‚]Administratie[’]. De Commissie heeft ook besloten om [de heer V. A.], thans directeur-generaal Vertaling, tijdelijk als directeur-generaal van Eurostat aan te stellen om zo de continuïteit van het management van Eurostat te waarborgen.
De Commissie merkt op dat [OLAF] voornemens is in het kader van zijn onderzoeken vóór het einde van de maand juni van dit jaar verslag uit te brengen over de mogelijke betrokkenheid van ambtenaren van de Commissie.
In de tweede plaats heeft de Commissie, gezien de situatie waarin Franchet en Byk met name als gevolg van berichten in de media zijn komen te verkeren, besloten deze twee personen bij te staan bij de bescherming van hun reputatie en van hun rechten van de verdediging.
In de derde plaats heeft zij het directoraat-generaal [‚]Begroting[’] opgedragen de door Eurostat opgestelde auditverslagen te analyseren teneinde na te gaan of in de door OLAF onderzochte gevallen de bepalingen van het Financieel Reglement in acht zijn genomen.
Tot slot heeft de Commissie besloten, zich in het door de openbaar aanklager te Parijs geopende onderzoek civiele partij te stellen teneinde zowel de civiele als de financiële belangen van de instelling te beschermen.
De Commissie beklemtoont dat OLAF met zijn onderzoeken bezig is en zal proberen deze onderzoeken zo snel mogelijk af te ronden. Bovendien zal OLAF de mogelijk betrokken ambtenaren in de gelegenheid stellen te worden gehoord.
De Commissie wil tevens beklemtonen dat eenieder recht heeft op het vermoeden van onschuld, en wijst erop dat de informatie waarover zij op dit moment beschikt, het niet mogelijk maakt conclusies te trekken over de verantwoordelijkheid van specifieke ambtenaren.
OLAF is juist in het leven geroepen om de financiële belangen van de Gemeenschappen te beschermen, en zijn onafhankelijkheid bij het uitvoeren van onderzoeken is gewaarborgd. De Commissie respecteert de prerogatieven van OLAF. Zij onthoudt zich dan ook van elke actie die aan de uitkomsten van die onderzoeken zou kunnen afdoen en loopt ook niet op die uitkomsten vooruit. Dit betekent echter dat de Commissie geen eigen conclusies kan trekken zolang OLAF nog niet met zijn werk klaar is en daarvan verslag heeft gedaan.”
In deze persmededeling worden verzoekers’ namen dus opnieuw duidelijk geassocieerd met de vermeende onregelmatigheden bij Eurostat.
Gelet op de context en op hetgeen de Commissie zelf reeds over verzoekers en hun mogelijke betrokkenheid bij de malversaties bij Eurostat had bekendgemaakt, moet bijgevolg worden opgemerkt dat door de mededeling aan het publiek van het besluit van de Commissie van 9 juli 2003 om tegen drie van haar ambtenaren een tuchtprocedure in te leiden, de indruk kon worden gewekt dat verzoekers schuldig waren aan of dan toch in elk geval verdacht werden van de malversaties die het voorwerp waren van de onderzoeken naar het beheer van de onder Eurostat ressorterende programma’s. Die indruk wordt niet weggenomen door de opmerking van de Commissie dat „moet worden beklemtoond dat de besluiten tot inleiding van een tuchtprocedure of tot overplaatsing van ambtenaren worden genomen zonder afbreuk te doen aan het vermoeden van onschuld” (zie in die zin arresten Gerecht van 7 februari 2007, Clotuche/Commissie, T-339/03, nog niet gepubliceerd in de JurAmbt., punt 145, en Caló/Commissie, T-118/04 en T-134/04, nog niet gepubliceerd in de JurAmbt., punt 120).
Door de wijze waarop het besluit van 9 juli 2003 om tuchtprocedures in te leiden in de openbaarheid werd gebracht, moest het publiek, of toch op zijn minst een deel daarvan, wel de indruk krijgen dat verzoekers te maken hadden met de onregelmatigheden die zich bij Eurostat hadden voorgedaan (zie in die zin arrest Clotuche/Commissie, punt 308 hierboven, punt 219, en arrest Caló/Commissie, punt 208 supra, punt 155).
Zoals in de punten 210 en 211 hierboven is vastgesteld, verlangt het vermoeden van onschuld dat een van een strafbaar feit beschuldigd persoon voor onschuldig wordt gehouden zolang zijn schuld niet tijdens een proces buiten redelijke twijfel is aangetoond. Op het moment dat de betrokken persmededeling werd gepubliceerd, was verzoekers’ schuld echter nog niet bewezen, zoals dat ook nu nog steeds niet het geval is.
Dit neemt niet weg dat de instellingen het publiek over lopende onderzoeken moeten kunnen inlichten (zie punt 212 hierboven). In casu kan echter niet worden geoordeeld dat de Commissie daarbij de vereiste discretie en terughoudendheid heeft betracht door het juiste evenwicht tussen de belangen van verzoekers en die van de instelling te respecteren. Door de zaak Eurostat in de publiciteit te brengen en tegelijkertijd ervoor te zorgen dat verzoekers met de malversaties in verband werden gebracht, is zij niet binnen de grenzen gebleven van wat uit het oogpunt van het belang van de dienst gerechtvaardigd was.
In deze omstandigheden kan het door de Commissie aangevoerde argument dat zij in de persmededeling van 9 juli 2003, gelet op de context van „de interinstitutionele spanningen die onmiskenbaar waren gerezen naar aanleiding van de voor het begrotingsjaar 2001 te verlenen kwijting”, uitermate prudent en gematigd is geweest en oog heeft gehad voor de bescherming van de betrokken personen, niet worden aanvaard.
De Commissie heeft dan ook het beginsel van het vermoeden van onschuld geschonden door die persmededeling te publiceren.
Zoals in punt 209 hierboven is vastgesteld, kent dit beginsel rechten toe aan particulieren. De schending van dit beginsel moet in de omstandigheden van het onderhavige geval als voldoende gekwalificeerd worden beschouwd, aangezien de Commissie geen enkele beoordelingsmarge heeft waar het gaat om de op haar rustende verplichting het vermoeden van onschuld te eerbiedigen.
De op 24 september 2003 aan het Parlement meegedeelde documenten
Verzoekers betogen dat de Commissie op 24 september 2003 in het Parlement drie documenten heeft laten circuleren waarin zij werden beschuldigd of bekritiseerd. Die documenten zouden niet vooraf aan hen zijn overhandigd en zij zouden daarover dus geen opmerkingen hebben kunnen maken.
Het betreft hier het door de directeur-generaal van OLAF opgestelde „overzicht van de afgeronde Eurostat-zaken”, het „Verslag van de Task Force Eurostat (TEFS) — Samenvatting en conclusies”, en een op het tweede tussentijdse verslag van de DIA gebaseerde informatienota over Eurostat.
Het eerstgenoemde document is door de directeur-generaal van OLAF aan de voorzitter van de Commissie toegestuurd. Verzoekers verwijten de Commissie enkel dat zij dit document niet aan hen heeft overhandigd en hen niet heeft gehoord alvorens het verder te verspreiden. In dit verband kan worden volstaan met op te merken dat het hier niet een door de Commissie opgesteld document betrof en dat de Commissie dus niet verplicht was verzoekers te horen alvorens het aan het Parlement te overhandigen. Bovendien had OLAF, zoals uit de punten 33 en 35 hierboven blijkt, verzoekers in juni en juli 2003 gehoord, dat wil zeggen ruim voordat bedoeld overzicht werd opgesteld.
Met betrekking tot de betrokken documenten van de taskforce en van de DIA betogen verzoekers, dat ofschoon zij daarin niet specifiek en individueel werden beschuldigd, aangezien die instanties niet tot taak hadden zich formeel over het bestaan van fraude uit te spreken of iemand individueel te beschuldigen, zij toch schade hebben geleden als gevolg van het enkele feit dat in die documenten de regelmatigheid van bepaalde geconstateerde zaken in twijfel wordt getrokken.
Het Gerecht merkt op dat het document waarin de samenvatting en de conclusies van het rapport van de taskforce zijn opgenomen, geen enkele rechtstreekse beschuldiging aan het adres van verzoekers bevat. Dit document is geen bezwarende handeling, zodat verzoekers niet met succes kunnen aanvoeren dat hun rechten van de verdediging zijn geschonden in zoverre zij niet waren gehoord voordat dat rapport werd opgesteld. Verzoekers kunnen evenmin stellen dat de toezending van het rapport aan het Parlement hun schade heeft berokkend.
Ook in de op het tweede tussentijdse verslag van de DIA gebaseerde informatienota over Eurostat worden verzoekers niet rechtstreeks beschuldigd. Volgens verzoekers bevat dit document elementen waardoor met name Franchet wordt geschaad, aangezien daarin wordt gesproken van het gebrek aan transparantie en communicatie tussen de voormalige directeur-generaal van Eurostat en het toezichthoudend lid van de Commissie. Verzoekers wijzen bovendien op de constatering in het document, dat „door het ontbreken van controle bij het beheer van die middelen het risico van fraude en onregelmatigheden onaanvaardbaar hoog is”. Zij laten evenwel na de daaropvolgende zin te citeren, waarin staat te lezen dat, „[g]elet op de aard van het mandaat van de DIA, [het niet mogelijk is zich] uit te spreken over de mogelijkheid van frauduleuze handelingen waardoor het personeel zich heeft verrijkt”. De aangevoerde elementen maken onvoldoende aannemelijk dat verzoekers vóór de opstelling van het DIA-verslag over dit punt hadden moeten worden gehoord en dat de toezending van dit verslag aan het Parlement hun schade heeft berokkend. Hoe dan ook was het aan de betrokken nota ten grondslag liggende DIA-verslag nog niet het eindverslag. Bovendien kan niet worden aangenomen dat het hier een bezwarende handeling betreft.
In repliek ten slotte betogen verzoekers dat de verspreiding van de drie betrokken documenten in strijd was met het kaderakkoord over de betrekkingen tussen het Parlement en de Commissie (bijlage XIII van het Reglement van het Parlement), waarin is bepaald dat deze twee instellingen bij het verstrekken van vertrouwelijke informatie met name „de grondrechten, met inbegrip van het recht op een eerlijk proces en op bescherming van de persoonlijke levenssfeer” dienen te eerbiedigen.
In dit verband volstaat de vaststelling dat dit een in de loop van het geding voorgedragen nieuw middel is dat niet steunt op gegevens, hetzij rechtens of feitelijk, waarvan eerst in de loop van de behandeling is gebleken. Het moet dan ook overeenkomstig artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering niet-ontvankelijk worden verklaard.
Ten overvloede zij opgemerkt dat verzoekers geen enkel bewijs hebben aangevoerd voor hun stelling dat de Commissie vertrouwelijke informatie heeft verstrekt aan andere dan de in voormeld kaderakkoord genoemde partijen en dat de verspreide documenten feitelijk voor alle parlementsleden en zelfs voor de pers toegankelijk waren.
Aangezien de Commissie niet verplicht was om verzoekers te horen alvorens de drie betrokken documenten in het Parlement te verspreiden, noch om deze documenten vóór die verspreiding aan verzoekers te overhandigen, moet verzoekers’ desbetreffende grief worden afgewezen.
De toespraak van de voorzitter van de Commissie van 25 september 2003
Verzoekers betogen dat de voorzitter van de Commissie in zijn op 25 september 2003 voor de Conferentie van fractievoorzitters van het Parlement gehouden toespraak zeer ernstige beschuldigingen heeft geuit jegens hen, vooral jegens Franchet, en daarmee hun fundamentele rechten heeft geschonden.
Volgens de Commissie heeft haar voorzitter verzoekers in die toespraak niet van onregelmatigheden beschuldigd. Naar het oordeel van het Gerecht geeft de Commissie aan die toespraak echter een uitlegging (zie punten 297 en 298 hierboven) die niet strookt met de werkelijkheid. De voorzitter van de Commissie beklemtoont in zijn toespraak weliswaar het gebrek aan transparantie en communicatie tussen de directeur-generaal van Eurostat en het toezichthoudend lid van de Commissie, maar hij geeft ook te verstaan dat over de betrokkenheid van die directeur-generaal en van een andere hoge ambtenaar bij de onregelmatigheden geen enkele twijfel bestaat.
Zo stelt hij vast, dat „[o]ndanks de instructies van de vorige Commissie om zich uit die organen terug te trekken […], de directeur-generaal zijn samenwerking met die entiteiten in andere vormen en volgens andere modaliteiten voortzet”, dat „[er] dus zaken zijn misgegaan” en dat „[i]n enkele auditverslagen […] melding werd gemaakt van onregelmatigheden die in het licht van de geldende bepalingen als ernstig dan wel zeer ernstig moeten worden gekwalificeerd en die de financiële belangen van de Unie schaden”. Vervolgens beklemtoont hij dat de Commissie zich pas echt bewust werd van de „ernst en de omvang van de feiten toen de secretaris-generaal in mei 2003 van OLAF de eerste inhoudelijke nota ontving”, dat „[b]ehalve de ernst van de feiten, de omstandigheid dat in de zaak Datashop de directeur-generaal van Eurostat zelf en een andere hoge ambtenaar werden beschuldigd, het meest verbijsterend en zonder precedent was”, en dat „[e]en essentiële schakel was verbroken”, namelijk „die van het door de politiek in een directeur-generaal gestelde gewettigd vertrouwen, wat een heel ander licht op het gehele Eurostat-dossier wierp en ertoe noopte de hele chronologie van de gebeurtenissen nog eens grondig te bestuderen”.
Een en ander doet de Commissievoorzitter met name concluderen dat de betrokken feiten „los van hun eventuele strafrechtelijke kwalificatie, moeten worden gezien als een tentoonspreiding van kwalijke praktijken, van laksheid […] en zelf amateurisme bij het beheer en het toezicht, van kennelijke onregelmatigheden en van fraudegevaar, zo niet fraude in eigenlijke zin”, dit alles „onder verantwoordelijkheid van de top van Eurostat”.
Over het gebrek aan communicatie tussen de directeur-generaal van Eurostat en het toezichthoudend lid van de Commissie zegt de voorzitter van de Commissie vervolgens dat zijn kabinet, toen het op zijn verzoek in juli 2002 een „briefing nota” had ontvangen naar aanleiding van de bekendmaking van het bericht waarin OLAF aankondigde dat de Eurostat-dossiers aan de Luxemburgse gerechtelijke instanties zouden worden toegestuurd, „over enkele stukken van de puzzel beschikte, die echter op zichzelf onvoldoende grond opleverden voor een reactie, aangezien het belangrijkste element nog steeds ontbrak”, namelijk de „beschuldiging van de directeur-generaal zelf”. Vervolgens erkent hij dat „[e]enieder […] dit evidente gebrek aan communicatie — en daarmee ook het uitblijven van een reactie — volgens zijn eigen administratieve cultuur [kan] beoordelen” en dat „sommigen zelfs van mening kunnen zijn dat het kabinet alerter had moeten zijn en de directeur-generaal om informatie had moeten verzoeken die door hem niet spontaan werd verstrekt”. Hij meent evenwel dat moet worden nagegaan „[w]ie er belang bij had de waarheid met betrekking tot feiten uit het verleden te verhullen”, en dat dit „[z]eker niet het [lid van de Commissie]” was.
Uit deze passages blijkt duidelijk dat ofschoon de voorzitter van de Commissie Franchet niet met name ervan heeft beschuldigd voor de onregelmatigheden verantwoordelijk te zijn, hij hem wel heeft verweten de onregelmatigheden mogelijk te hebben gemaakt, en dat er bij hem dus echt geen enkele twijfel bestaat over de verantwoordelijkheid van Franchet. Bovendien maakt de Commissievoorzitter Franchet vrij rechtstreeks het verwijt de betrokken feiten te hebben verdoezeld. Verder noemt hij in verband met de zaak Datashop een „andere hoge ambtenaar”, waarmee onmiskenbaar Byk wordt bedoeld, wiens naam door de Commissie zelf reeds in de openbaarheid was gebracht.
In deze omstandigheden moet worden aangenomen dat de voorzitter van de Commissie met deze toespraak verzoekers’ fundamentele rechten en in het bijzonder het beginsel van het vermoeden van onschuld niet ten volle heeft geëerbiedigd. Met opmerkingen als „dit alles onder verantwoordelijkheid van de top van Eurostat” en de „beschuldiging van de directeur-generaal van Eurostat zelf en van een andere hoge ambtenaar” laat hij zich immers uit over de schuld van verzoekers aan de genoemde malversaties. Een dergelijke handelwijze vormt een voldoende gekwalificeerde schending van genoemd beginsel, dat aan particulieren rechten toekent.
Uit het voorgaande volgt dat de Commissie met haar persmededeling van 9 juli 2003 en met de op 25 september 2003 door haar voorzitter gehouden toespraak het beginsel van het vermoeden van onschuld op voldoende gekwalificeerde wijze heeft geschonden om de aansprakelijkheid van de Gemeenschap teweeg te brengen.
2. De tuchtprocedures
a) Argumenten van partijen
Verzoekers verwijten de Commissie dat zij zich tegenstrijdig heeft gedragen. Zij heeft namelijk besloten tuchtprocedures in te leiden, maar deze vervolgens onmiddellijk weer geschorst in afwachting van de uitkomsten van de door haar gestarte administratieve onderzoeken. Deze houding is volgens verzoekers des te minder begrijpelijk omdat de feiten naar aanleiding waarvan de tuchtprocedures werden ingeleid, niet verschilden van de context waarin de Commissie besloot verzoekers bij te staan. Verzoekers merken op dat de omstandigheid dat een strafrechtelijke procedure is gestart, de instelling niet belet de tuchtprocedure te vervolgen, aangezien een eventuele tuchtrechtelijke sanctie pas kan worden opgelegd nadat de strafrechtelijke procedure voor de nationale gerechtelijke instanties is afgesloten.
Het heeft volgens verzoekers geen enkele zin en is bovendien met het beginsel van goed beheer en gezond bestuur in strijd om een tuchtprocedure te starten voordat de interne onderzoeken zijn afgerond. Volgens de in de
Administratieve berichten
nr. 86-2004 van 30 juni 2004 bekendgemaakte algemene uitvoeringsbepalingen inzake het verrichten van administratieve onderzoeken en het voeren van tuchtprocedures start de directeur-generaal personeelszaken en administratie de tuchtprocedure nadat verslag is uitgebracht door het Bureau voor onderzoek en discipline van de Commissie (IDOC), dan wel, in voorkomend geval, meteen na het verslag van OLAF.
In casu heeft de Commissie, door op 9 juli 2003 verschillende parallelle onderzoeken te beginnen en door tuchtprocedures in te leiden, in paniek gehandeld teneinde de „gemoederen tot bedaren te brengen”. Dit blijkt volgens verzoekers uit hetgeen de voorzitter van het Comité van toezicht van OLAF tijdens de vergadering van dit comité op 3 september 2003 tegenover de secretaris-generaal van de Commissie heeft verklaard. Verzoekers menen dan ook dat de Commissie de uitkomsten van de door haar gelaste interne onderzoekswerkzaamheden en van de werkzaamheden van OLAF, alsook het begin van de — nog niet gestarte — werkzaamheden van het IDOC en de resultaten daarvan had moeten afwachten alvorens tegen hen een tuchtprocedure in te leiden.
Het besluit om de tuchtprocedures in te leiden, is volgens verzoekers weliswaar geen bezwarende handeling, maar kan hun wegens zijn lasterlijk karakter wel schade berokkenen.
De Commissie beklemtoont dat het besluit tot inleiding van een tuchtprocedure slechts een voorbereidende procedurele stap is die niet op het definitieve standpunt van de administratie vooruitloopt en daarom ook niet als een bezwarende handeling kan worden beschouwd. Bovendien hebben verzoekers haars inziens niet aangetoond dat de door het TABG verrichte handelingen volstrekt onwettig waren, terwijl de grieven die het TABG ter motivering van zijn besluit tot inleiding van de tuchtprocedures had aangevoerd, door verscheidene verslagen en door de door OLAF in zijn nota’s van 3 en 19 april 2003 verstrekte informatie werden gestaafd.
Volgens de Commissie moesten de tuchtprocedures tegen verzoekers worden geschorst ter vermijding van overlappingen tussen die procedures en de strafrechtelijke procedures die reeds naar aanleiding van dezelfde feiten waren gestart, temeer waar de nationale gerechtelijke instanties over opsporingsmiddelen beschikken waarover de administratieve autoriteiten niet beschikken.
b) Beoordeling door het Gerecht
Verzoekers verwijten de Commissie dat zij de tegen hen ingeleide tuchtprocedures in afwachting van de onderzoeksresultaten ook meteen weer heeft geschorst, en dat zij die procedures is gestart voordat de interne onderzoeken waren afgerond.
Het Gerecht brengt om te beginnen in herinnering dat het besluit van het TABG om een tuchtprocedure te starten, slechts een voorbereidende procedurele stap is. Dit besluit loopt niet vooruit op de definitieve beslissing van de administratie en kan derhalve niet als een bezwarende handeling in de zin van artikel 91 van het Statuut worden beschouwd. Het kan bijgevolg slechts incidenteel worden aangevochten in het kader van een beroep tegen een definitief disciplinair besluit dat voor de ambtenaar bezwarend is (arrest Gerecht van 13 maart 2003, Pessoa e Costa/Commissie,
T-166/02, JurAmbt. blz. I-A-89 en II-471
, punt 37).
Aangaande in de eerste plaats het feit dat de tuchtprocedures zijn geschorst, zij eraan herinnerd dat artikel 88, vijfde alinea, van het Statuut bepaalt dat indien „tegen de ambtenaar naar aanleiding van dezelfde feiten een strafrechtelijke vervolging is ingesteld, […] zijn positie eerst definitief [wordt] geregeld nadat de rechterlijke beslissing onherroepelijk is geworden”. Blijkens deze bepaling mag het TABG jegens de betrokken ambtenaar geen definitieve tuchtrechtelijke maatregel nemen door zich uit te spreken over feiten die tegelijkertijd het voorwerp vormen van een strafrechtelijke procedure, zolang de beslissing van de strafrechter niet onherroepelijk is geworden (arrest Pessoa e Costa/Commissie, punt 340 hierboven, punt 45). In tegenstelling tot artikel 7, tweede alinea, van bijlage IX bij het Statuut, waarin is bepaald dat de tuchtraad in geval van strafrechtelijke vervolging van de ambtenaar kan besluiten zijn advies op te schorten totdat de rechterlijke beslissing is gegeven, verleent artikel 88, vijfde alinea, van het Statuut dus geen discretionaire bevoegdheid aan het TABG dat de positie van de ambtenaar jegens wie een tuchtprocedure is gestart, definitief dient te regelen (arresten Gerecht van 19 maart 1998, Tzoanos/Commissie,
T-74/96, JurAmbt. blz. I-A-129 en II-343
, punten 32 en 33, en 10 juni 2004, François/Commissie,
T-307/01, Jurispr. blz. II-1669
, punt 59).
Artikel 88, vijfde alinea, van het Statuut heeft een tweevoudige bestaansreden. Dit artikel komt enerzijds tegemoet aan de bezorgdheid om geen nadelige invloed uit te oefenen op de positie van de betrokken ambtenaar in het kader van de strafvervolging die tegen hem is ingesteld wegens feiten naar aanleiding waarvan ook een tuchtprocedure in zijn instelling werd ingeleid (arrest Tzoanos/Commissie, punt 341 hierboven, punt 40). De schorsing van de tuchtprocedure in afwachting van de afsluiting van de strafprocedure maakt het anderzijds mogelijk, in het kader van deze tuchtprocedure rekening te houden met de feitelijke vaststellingen van de strafrechter wanneer diens beslissing onherroepelijk is geworden. Artikel 88, vijfde alinea, van het Statuut bevestigt immers het beginsel „le pénal tient le disciplinaire en l’état”, hetgeen met name gerechtvaardigd is wegens het feit dat de nationale strafrechtelijke instanties grotere opsporingsbevoegdheden hebben dan het TABG (arrest Gerecht van 21 november 2000, A/Commissie,
T-23/00 JurAmbt. blz. I-A-263 en II-1211
, punt 37). Ingeval dezelfde feiten zowel een strafrechtelijke inbreuk als een niet-nakoming van de statutaire verplichtingen van de ambtenaar kunnen opleveren, is de administratie derhalve gebonden aan de feitelijke vaststellingen van de strafrechter in de strafprocedure. Zodra deze laatste het bestaan van de feiten heeft vastgesteld, kan de administratie deze feiten vervolgens juridisch kwalificeren met betrekking tot het begrip tuchtrechtelijke fout door met name te onderzoeken of deze feiten inbreuken op de statutaire verplichtingen opleveren (arrest François/Commissie, punt 341 hierboven, punt 75).
Aangezien vaststaat dat de tegen verzoekers ingeleide tuchtprocedures in elk geval deels dezelfde feiten betroffen als de strafrechtelijke procedures, mocht de Commissie dus in het kader van die tuchtprocedures verzoekers’ positie niet definitief regelen zolang de strafrechtelijke instanties zich nog niet onherroepelijk over de aan hen voorgelegde feiten hadden uitgesproken (zie in die zin arrest François/Commissie, punt 341 hierboven, punt 73).
In deze omstandigheden kan de Commissie dan ook niet worden verweten de tegen verzoekers ingeleide tuchtprocedures te hebben geschorst. Zij was integendeel verplicht dit te doen.
Wat voorts het feit betreft dat de Commissie de tuchtprocedures is gestart voordat de interne onderzoeken waren afgerond, moet worden gewezen op het door verzoekers aangehaalde artikel 4, lid 2, van de algemene uitvoeringsbepalingen betreffende het verrichten van administratieve onderzoeken en het voeren van tuchtprocedures, waarin is bepaald:
„Alvorens het onderzoek in te leiden, neemt de directeur-generaal Personeelszaken en Administratie contact op met [OLAF] teneinde zich ervan te vergewissen dat dit bureau niet ook met een onderzoek bezig is dan wel voornemens is een onderzoek te starten. Zolang OLAF bezig is met een onderzoek in de zin van verordening nr. 1073/1999, kan met betrekking tot dezelfde feiten niet een administratief onderzoek als bedoeld in het voorgaande lid worden ingeleid.”
Volgens deze bepaling kan dus geen tuchtprocedure worden gestart zolang met betrekking tot dezelfde feiten nog een OLAF-onderzoek loopt. Deze bepaling was echter nog niet van toepassing toen op 9 juli 2003 werd besloten een tuchtprocedure tegen verzoekers in te leiden. De destijds toepasselijke bepaling was artikel 5, lid 2, van besluit C(2002) 540 van de Commissie van 19 februari 2002 betreffende het verrichten van administratieve onderzoeken en het voeren van tuchtprocedures, dat luidde:
„Alvorens het onderzoek in te leiden, neemt de directeur-generaal Personeelszaken en administratie contact op met [OLAF] teneinde zich ervan te vergewissen dat dit bureau niet ook met een onderzoek bezig is dan wel voornemens is een onderzoek te starten.”
Ofschoon deze bepaling niet met zoveel woorden verbood de tuchtprocedure te starten zolang OLAF zijn op dezelfde feiten betrekking hebbende onderzoek nog niet had afgerond, moet men zich afvragen welk nut de bepaling zou hebben indien zij niet in die zin moest worden uitgelegd. Met de bepaling dat de directeur-generaal Personeelszaken en Administratie zich ervan moest vergewissen dat OLAF niet ook met een onderzoek bezig was dan wel voornemens was een onderzoek te beginnen, werd immers in feite gezegd dat, indien dit wel geval was, nog geen tuchtprocedure mocht worden gestart.
Bovendien bepaalde artikel 5, lid 7, van besluit C(2002) 540, dat „[w]anneer het TABG een onderzoeksverslag van OLAF krijgt, het dit zo nodig gedurende een periode van minimaal twee weken bestudeert en zich eventueel tot OLAF wendt met het verzoek, het verslag aan te vullen of een aanvullend administratief onderzoek uit te voeren”. Dat onderzoeksverslag van OLAF lag dus ten grondslag aan het besluit van het TABG om eventueel een administratief onderzoek in te stellen en, in voorkomend geval, een tuchtprocedure te starten.
Voorts zij eraan herinnerd dat de instellingen volgens artikel 9, lid 4, van verordening nr. 1073/1999 aan de interne onderzoeken van OLAF het gevolg geven dat de resultaten ervan vragen, inzonderheid op disciplinair en gerechtelijk vlak.
In deze omstandigheden moet worden aangenomen dat de Commissie niet op 9 juni 2003 had mogen besluiten tegen verzoekers een tuchtprocedure in te leiden terwijl de op dezelfde feiten betrekking hebbende onderzoeken van OLAF nog niet waren afgesloten. Zij had een dergelijk besluit pas mogen nemen nadat zij op 25 september 2003 de eindverslagen van onderzoek had ontvangen.
De Commissie heeft derhalve in strijd gehandeld met de op de tuchtprocedure betrekking hebbende regels volgens welke een dergelijke procedure niet mag worden gestart voordat OLAF zijn onderzoeken heeft afgerond.
Die regels zijn vooral bedoeld om de betrokken ambtenaar te beschermen door te verzekeren dat het TABG vóór het inleiden van de tuchtprocedure beschikt over de nauwkeurige en ter zake dienende, en dan met name disculperende gegevens die zijn vastgesteld in het kader van het onderzoek door OLAF, dat over ruime opsporingsmiddelen beschikt. Deze op de tuchtprocedure betrekking hebbende regels zijn bijgevolg aan te merken als rechtsregels die particulieren rechten toekennen.
Die regels zijn ook op een voldoende gekwalificeerde wijze geschonden, aangezien de Commissie over geen enkele beoordelingsmarge beschikt waar het gaat om haar verplichting de voor tuchtprocedures geldende regels te eerbiedigen. Bovendien is het blijkens het dossier niet ondenkbaar dat de Commissie tuchtprocedures is gestart teneinde „de gemoederen tot bedaren te brengen”, zoals verzoekers hebben aangevoerd. De Commissie heeft verzoekers’ belangen dan ook onvoldoende in aanmerking genomen door tegen hen een tuchtprocedure te starten terwijl de onderzoeken nog liepen.
3. De verschillende onderzoeken van de Commissie en het verloop ervan
a) Argumenten van partijen
Verzoekers betogen dat hun fundamentele rechten kunnen zijn geschonden door de oprichting van de taskforce, aangezien deze was samengesteld uit ambtenaren die niet tot OLAF behoorden en derhalve niet onderworpen waren aan de strikte regels die overeenkomstig artikel 6 van verordening nr. 1073/1999 voor de ambtenaren van OLAF gelden op het punt van bevoegdheidsverklaring, machtiging en geheimhouding. Het is volgens verzoekers niet van belang dat de taskforce met ingang van 23 juli 2003 onder het rechtstreeks gezag van de directeur-generaal van OLAF kwam te staan. Gelet op het besluit van de Commissie om de personeelsbezetting van OLAF voor het Eurostat-dossier met 20 eenheden te versterken, was het bovendien niet duidelijk hoe die twee werkgroepen zich tot elkaar verhielden.
Volgens verzoekers is het grote aantal administratieve onderzoeken de oorzaak van de verwarring die de procedures hebben doen ontstaan. In het Eurostat-dossier zijn immers minimaal acht onderzoeken tegelijkertijd uitgevoerd: minstens vijf onderzoeken door OLAF en drie onderzoeken door, respectievelijk, de DIA, de taskforce en het directoraat-generaal (DG) „Begroting” van de Commissie. Daarnaast hebben twee nationale gerechtelijke instanties zich met het dossier beziggehouden. Het feit dat al die verschillende onderzoeken hebben plaatsgevonden, de modaliteiten ervan en de overlappingen hebben bij verzoekers een aantal vragen doen rijzen, zoals de vraag of die onderzoeken wel in verhouding stonden tot de kosten.
De brief van de secretaris-generaal van de Commissie van 10 oktober 2003 heeft deze vragen niet beantwoord. Verzoekers merken op dat de taskforce tot 23 juli 2003 de interne en externe aspecten van de OLAF-onderzoeken voor zijn rekening diende te nemen en een administratief onderzoek moest verrichten teneinde te kunnen vaststellen in hoeverre het personeel voor de financiële onregelmatigheden verantwoordelijk was. In haar verslag van 24 september 2003, „Verslag van de Task Force Eurostat (TFES) — Samenvatting en conclusies”, heeft de taskforce een aantal problemen gesignaleerd en enkele vragen opgeworpen die feitelijk betrekking hadden op verzoekers en in elk geval op Franchet.
Het feit dat de taskforce gebruik heeft mogen maken van personeel van het IDOC, is volgens verzoekers niet onschuldig en niet zonder gevolgen voor het administratieve onderzoek dat het IDOC eventueel in het Eurostat-dossier zou moeten verrichten. Aangezien het niet anders kan dan dat de taskforce de verzoekers’ betreffende vragen heeft onderzocht waaruit verzoekers’ persoonlijke betrokkenheid zou kunnen blijken, lijkt het IDOC een onderzoek te hebben verricht dat zijn organieke kader te buiten gaat.
Verzoekers stellen bovendien dat de Commissie het beginsel van goed bestuur heeft geschonden. Zij zijn namelijk in het kader van het grote aantal door de Commissie ingeleide onderzoeken nooit gehoord en hebben zich enkel kunnen uitlaten over het verslag van het DG „Begroting” van juni 2003.
Dit laat volgens verzoekers zien dat de communicatie en transparantie in de betrekkingen met Eurostat chronisch zijn tekortgeschoten. Verzoekers vragen zich af waarom de financieel controleur zich naar aanleiding van het auditverslag Datashop nooit tot Eurostat heeft gewend met een verzoek om tekst en uitleg, maar in plaats daarvan rechtstreeks naar OLAF is gegaan met een zeer alarmerende boodschap. In strijd met de aanbevelingen in de op 2 maart 2000 aan OLAF toegezonden nota heeft de financieel controleur voor Eurostat geen afschrift van die nota bewaard. Ook heeft hij Eurostat nooit vragen gesteld over een mogelijk falen van de beheers- of controlemechanismen, terwijl hijzelf, de DIA en het DG „Begroting” dergelijke verwijten in 2003 hebben geformuleerd. Indien die verwijten terecht waren en er een basis was voor de forse beschuldigingen die de voorzitter van de Commissie heeft geuit en openbaar heeft gemaakt, hadden die diensten zich tot het voor Eurostat verantwoordelijke lid van de Commissie moeten wenden. Zij hebben echter jarenlang niets gedaan. Er is volgens verzoekers niets dat deze passiviteit van de Commissie kan rechtvaardigen.
Verzoekers verwijzen voorts naar twee parlementaire vragen die in juli en oktober 2003 aan de Commissie zijn gesteld. Hieruit blijkt volgens hen duidelijk hoe veel verbazing de houding van de Commissie en van OLAF in de zaak Eurostat heeft gewekt en hoezeer aan de wettigheid van de genomen besluiten is getwijfeld. Zij stellen ook dat de pers de door de Commissie en OLAF veroorzaakte „schade” heeft kunnen meten.
Met betrekking tot de oprichting van de taskforce stelt de Commissie, dat haar secretaris-generaal in zijn brief van 10 oktober 2003 aan verzoekers uitvoerig op dit punt is ingegaan. Bovendien laat het verslag van de taskforce van 24 september 2003 volgens haar duidelijk zien, dat deze werkgroep zich bij zijn werkzaamheden heeft geconcentreerd op het disfunctioneren van systemen en geen conclusies heeft geformuleerd ten aanzien van personen. Dat er ook medewerkers van het IDOC werden aangewezen om zitting te nemen in de taskforce, was slechts een ad-hocmaatregel waarmee werd beoogd het vaardighedenpakket van de taskforce uit te breiden. Dit was volgens de Commissie mogelijk omdat de activiteiten van de taskforce niet onder het toepassingsgebied van besluit C(2002) 540 (het verrichten van administratieve onderzoeken en het voeren van tuchtprocedures) vielen, maar bedoeld waren om het eventuele disfunctioneren van systemen aan het licht te brengen.
Hoe dan ook kunnen verzoekers volgens de Commissie niet oordelen over de opportuniteit van de wijze waarop zij heeft besloten uitvoering te geven aan de interne onderzoeken die bedoeld waren om een duidelijk beeld te krijgen van alle activiteiten van Eurostat, aangezien die verschillende onderzoeken hun individuele rechten niet hebben geschaad.
Aangaande het recht om te worden gehoord wijst de Commissie erop, dat verzoekers zelf hebben erkend dat zij zich hebben kunnen uitlaten over het verslag van het DG „Begroting” van juni 2003.
De Commissie besluit haar betoog met de opmerking, dat zij in dit stadium niet behoeft in te gaan op beweringen die specifiek betrekking hebben op de inhoud van de beschuldigingen die voor haar aanleiding zijn geweest om een tuchtprocedure in te leiden tegen verzoekers. De argumenten waarmee verzoekers willen aantonen dat de jegens hen geformuleerde grieven ongegrond zijn, zullen met inachtneming van de rechten van de verdediging in het kader van die procedures worden onderzocht.
b) Beoordeling door het Gerecht
Aangaande in de eerste plaats de instelling van de taskforce volstaat de vaststelling dat verzoekers niet concreet hebben aangetoond hoe het enkele feit dat de taskforce in het leven is geroepen, hun fundamentele rechten heeft geschonden, noch hoe de omstandigheid dat de instelling van de taskforce mogelijk inopportuun was, hun rechten rechtstreeks heeft aangetast. Dit argument faalt derhalve.
Wat in de tweede plaats het grote aantal onderzoeken betreft, kan eveneens worden volstaan met vast te stellen dat verzoekers niet concreet hebben aangetoond hoe de enkele omstandigheid dat die verschillende onderzoeken zijn gestart en naast elkaar hebben bestaan, een voldoende gekwalificeerde schending kan opleveren van een rechtsregel waaraan zij rechten ontlenen. Ook al zijn deze onderzoeken aanleiding geweest voor de door verzoekers gestelde verwarring, het is, zoals de Commissie vaststelt, niet aan verzoekers om te oordelen over de opportuniteit van de wijze waarop deze instelling heeft besloten uitvoering te geven aan de interne onderzoeken die bedoeld waren om een duidelijk beeld te krijgen van alle activiteiten van Eurostat. De vraag of de kosten van al die onderzoeken niet disproportioneel waren, heeft niets van doen met een rechtsregel die aan particulieren rechten toekent. De argumenten betreffende het grote aantal onderzoeken moeten dan ook van de hand worden gewezen.
Aangaande in de derde plaats verzoekers’ stelling dat de Commissie het beginsel van goed bestuur heeft geschonden in zoverre zij hen in het kader van al die onderzoeken nooit heeft gehoord, volstaat de vaststelling dat verzoekers’ recht om te worden gehoord hierboven reeds is onderzocht bij de behandeling van de argumenten die concreet op dit punt waren aangevoerd. Hier behoeft slechts in herinnering te worden gebracht dat waar van de kant van de Commissie geen sprake was van verzoekers bezwarende handelingen, verzoekers niet met succes kunnen aanvoeren dat hun rechten van de verdediging zijn geschonden in zoverre zij niet waren gehoord vóór de opstelling van de verslagen of nota’s in het kader van de verschillende onderzoeken.
Ten slotte kan ook met betrekking tot de overige algemene kritiek van verzoekers op het gedrag van de Commissie worden volstaan met vast te stellen, dat verzoekers hiermee geen voldoende gekwalificeerde schending hebben aangetoond van een rechtsregel die aan hen rechten toekent.
4. De weigering toegang te verlenen tot documenten
a) Argumenten van partijen
Verzoekers betogen dat de Commissie weigert de van OLAF afkomstige documenten waarover zij beschikt, aan hen te overhandigen. Daarmee handelt zij huns inziens in strijd met het fundamentele recht op toegang tot documenten, neergelegd in artikel 225 EG, in artikel 41 van het Handvest en in verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Parlement, de Raad en de Commissie (
PB L 145, blz. 43
).
Verzoekers refereren aan de beroepen die zij op basis van verordening nr. 1049/2001 hebben ingesteld in de gevoegde zaken T-391/03 en T-70/04. Zij onderstrepen echter dat het in het kader van het onderhavige beroep door hen geformuleerde verwijt niet op die verordening is gebaseerd, aangezien het betrekking heeft op hun eigen belang, dat losstaat van het recht van elke burger op toegang tot documenten van Commissie. Zij menen dat zij, gelet op hun persoonlijke situatie in de zaak Eurostat, een heel specifiek belang hebben bij inzage in de documenten die de Commissie van OLAF heeft ontvangen.
Verzoekers doelen met name op de aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden brief met bijbehorende nota van 19 maart 2003, die de Commissie heeft geweigerd aan hen te overhandigen op grond dat, zoals zij in haar brief van 10 oktober 2003 aangaf, deze documenten deel uitmaken van een nationaal onderzoeksdossier. Volgens verzoekers gaat het hier echter om voor het onderhavige dossier essentiële documenten die hen in staat zouden stellen, voor hun rechten op te komen en te beoordelen of de Commissie en haar administratieve dienst OLAF rechtmatig hebben gehandeld.
De Commissie wijst slechts op het feit dat verzoekers’ beroepen in de gevoegde zaken T-391/03 en T-70/04 waren gebaseerd op verordening nr. 1049/2001 en dat deze verordening ook ten grondslag lag aan hun verzoek om toegang en de afwijzing daarvan.
b) Beoordeling door het Gerecht
Voor zover verzoekers’ verzoek om toegang tot bepaalde documenten is gebaseerd op verordening nr. 1049/2001, valt het buiten het bestek van de onderhavige procedure, aangezien het Gerecht zich daarover reeds heeft uitgesproken in zijn arrest van 6 juli 2006, Franchet en Byk/Commissie (
T-391/03 en T-70/04, Jurispr. blz. II-2023
).
Wat het door verzoekers ingeroepen specifieke belang betreft, volstaat de vaststelling dat verzoekers tijdens de onderhavige procedure toegang hebben gekregen tot de aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden brief met bijbehorende nota van 19 maart 2003, zodat zij hun rechten naar behoren hebben kunnen verdedigen. Ook is hun ter zitting inzage verleend in de nota van OLAF van 16 mei 2003, waaraan in de persmededeling van 19 mei 2003 wordt gerefereerd, waardoor zij hun rechten naar behoren hebben kunnen verdedigen.
Er behoeft dan ook niet meer te worden beslist op het verzoek om toegang tot de OLAF-documenten die de Commissie in haar bezit heeft.
Uit al het voorgaande volgt dat de Commissie verscheidene fouten heeft gemaakt die de aansprakelijkheid van de Gemeenschap kunnen teweegbrengen. Het gaat hierbij om de publicatie van de persmededeling van 9 juli 2003, de toespraak van haar voorzitter van 25 september 2003 en de inleiding van de tuchtprocedures voordat de onderzoeken waren afgerond.
Derhalve moet worden nagegaan of de door verzoekers gestelde schade werkelijk is opgetreden en of er een oorzakelijk verband tussen de door het Gerecht geconstateerde fouten en de geleden schade bestaat.
C —
De schade en het causaal verband
Aangezien in de omstandigheden van de onderhavige zaak de vraag of verzoekers schade hebben geleden waarvoor schadevergoeding kan worden toegekend, en de vraag of tussen de geconstateerde onrechtmatigheden en de gestelde schade een causaal verband bestaat, zeer nauw met elkaar samenhangen, moeten deze vragen samen worden behandeld.
1. Argumenten van partijen
a) De morele schade
Verzoekers betogen om te beginnen dat hun beroepsreputatie, die zowel binnen Eurostat en de Commissie als daarbuiten onomstreden was, „publiekelijk en ernstig is bezoedeld”. Zonder voorafgaande kennisgeving en zonder te zijn gehoord zijn zij „door het slijk gehaald in het kader van een overhaaste defensieve reactie” die de hele hiërarchie onwaardig is. Zij stellen bovendien dat zij naar aanleiding van de hetze die bepaalde Duitse media tegen hen hebben gevoerd en waarbij in het Parlement en door bepaalde ambtenaren gedane uitlatingen werden overgenomen die volstrekt niet met de werkelijkheid strookten, op 21 mei 2003 klachten wegens smaad hebben ingediend.
Verzoekers geven te kennen dat hun werkkring hen heeft laten vallen en dat hun reputatie onherstelbaar is aangetast. Zij zijn met andere woorden „beroepsmatig gezien ‚gelyncht’”. In dit verband verwijzen zij naar hetgeen de secretaris-generaal van de Commissie op 3 september 2003 voor het Comité van toezicht van OLAF heeft verklaard.
Franchet, die in maart 2004 is gepensioneerd, is van de ene op de andere dag elk contact met zijn medewerkers, zijn partners en zijn werkkring verloren. Er zijn op agressieve en jegens hem onrechtvaardige wijze „roddels” verspreid.
Ofschoon Byk naar het oordeel van de selectiecommissie de meest geschikte kandidaat was voor de functie van directeur bij Eurostat, waarnaar hij naar aanleiding van de reorganisatie van Eurostat had gesolliciteerd, kon hij wegens de tegen hem gestarte procedure niet worden benoemd. Zijn overplaatsing naar het DG „Personeelszaken en administratie” betekende voor hem, dat hij geen enkele hoop meer kon koesteren dat hij ooit weer een functie zou krijgen die aansloot bij zijn specifieke bekwaamheden en ervaring. De in de media verspreide ongefundeerde beschuldigingen hebben bij hem immens veel leed en verdriet veroorzaakt.
Verzoekers noemen ook de ernstige consequenties voor hun privé- en sociale leven. Hun naasten hebben zichzelf vragen gesteld over de zaak. De hele affaire heeft bij verzoekers ook gezondheidsproblemen veroorzaakt en het feit dat Byk is getroffen door een herseninfarct, houdt mogelijk verband met de door de zaak veroorzaakte angst en opwinding. Verzoekers menen dat zij als zondebok hebben gefungeerd in een politiek spel dat met hen is gespeeld en dat zij, bewust als zij zich waren van hun verplichting om terughoudendheid te betrachten, voor een groot deel hebben ondergaan.
De geleden morele schade wordt door verzoekers voorlopig geraamd op een bedrag van 800000 EUR, overeenkomend met de ernst van de door de Commissie en OLAF begane onrechtmatigheden en van de gevolgen daarvan voor verzoekers’ fysieke en geestelijke gezondheid. Dit bedrag moet volgens verzoekers gelijkelijk tussen hen worden verdeeld, aangezien zij in dezelfde omstandigheden het slachtoffer zijn geweest van dezelfde onrechtmatigheden en aangezien de gevolgen voor hun gezondheid, ofschoon enigszins verschillend, op dezelfde wijze moeten worden beoordeeld.
Indien de Commissie en OLAF hadden gereageerd zodra zij de door Franchet reeds in 2000 toegestuurde auditverslagen betreffende de betrokken dossiers hadden ontvangen, en indien op dat moment een dialoog op gang was gekomen, zou er volgens verzoekers nooit een Eurostat-affaire zijn geweest en zou niemand ten onrechte zijn verontrust. De wending die de gebeurtenissen vervolgens hebben genomen en de ongefundeerde beschuldigingen die aan het adres van verzoekers zijn geuit, zijn voor een groot deel toe te schrijven aan het stilzitten van de Commissie en OLAF.
Verzoekers beklemtonen dat zij volgens iedereen schuldig zijn, ook al is het strafrechtelijk onderzoek tegen Byk in Parijs nog aan de gang en zijn ook de tuchtprocedures nog niet afgerond. Het feit dat zij zonder rechterlijke uitspraak en zonder een werkelijk vooronderzoek publiekelijk zijn veroordeeld, is volgens verzoekers een ernstige onrechtmatigheid die hun aanzienlijke morele schade heeft toegebracht, een schade die alleen nog maar groter wordt zolang aan hun lijden geen einde komt. Deze publieke veroordeling kan volgens verzoekers ook van invloed zijn op de uitkomst van het onderzoek door de Franse gerechtelijke instanties.
De Commissie betwist niet dat hetgeen verzoekers hebben doorgemaakt, als morele schade kan worden beschouwd. Zij begrijpt echter niet hoe die eventuele schade kan worden geraamd op 800000 EUR, noch hoe en op basis waarvan dat bedrag tussen beide verzoekers zou moeten worden verdeeld.
b) De materiële schade
Volgens verzoekers bestaat hun materiële schade hoofdzakelijk in de aanzienlijke kosten die zij met het oog op de verdediging van hun rechten hebben moeten maken sinds zij in mei 2003 voor het eerst kennis namen van de tegen hen geuite beschuldigingen.
De materiële schade wordt door verzoekers voorlopig en onder voorbehoud van vermeerdering geraamd op 200000 EUR. Dit schadebedrag kan worden verlaagd indien de Commissie door het Gerecht in alle kosten wordt verwezen.
In repliek preciseren verzoekers dat de materiële schade niet uitsluitend bestaat in invorderbare advocatenkosten en -honoraria. Zij hebben namelijk ook belangrijke kosten gemaakt die niet invorderbaar zijn, zoals de kosten in verband met de talrijke reizen die zij sinds het begin van deze procedure in mei 2003 hebben moeten maken tussen Nice en Luxemburg, en zelfs Brussel. Bovendien hebben zij zich vanaf dat tijdstip tegenover OLAF en gedurende de gehele precontentieuze procedure moeten verdedigen, waarbij zij gebruik hebben gemaakt van de diensten van hun advocaten en uit dien hoofde niet-invorderbare kosten hebben gemaakt. Daarnaast hebben de in Frankrijk verrichte onderzoeken voor hen bijkomende uitgaven meegebracht in de vorm van reiskosten en kosten ter zake van de honoraria van Franse advocaten. Verzoekers verwijzen ook naar hun beroepen in het kader van verordening nr. 1049/2001.
Wanneer het Gerecht dit verlangt, zijn verzoekers bereid een nadere specificatie te geven van de onderdelen waaruit hun materiële schade bestaat, met uitzondering van de kosten van de onderhavige procedure.
De Commissie betoogt dat verzoekers geen materiële schade hebben aangetoond. De uitgaven die verzoekers met het oog op hun verdediging zouden hebben gedaan, zijn geen materiële schade, maar kosten. Verzoekers kunnen het gedeelte van de kosten dat niet-invorderbaar is omdat het hier gaat om kosten die in het kader van de precontentieuze procedure zijn gemaakt, niet vergoed krijgen door deze kosten als materiële schade te kwalificeren.
c) Het causaal verband
Verzoekers betogen dat alle door hen geleden schade rechtstreeks is veroorzaakt door het onrechtmatige gedrag van de Commissie en van OLAF en de andere diensten. Zo zijn zij ernstig benadeeld door het onverwachte karakter van de tot hen gerichte aanvallen, door het feit dat zij door de Franse gerechtelijke instanties zonder voorafgaand onderzoek en zonder eerbiediging van de rechten van de verdediging zijn beschuldigd, door het feit dat zij niet vooraf zijn gehoord, door de doelbewust georkestreerde lekken die erop gericht waren hun schade te berokkenen, en door het feit dat de Commissie, om tegenover het Parlement „haar gezicht te redden”, tuchtprocedures heeft ingeleid die ook onmiddellijk weer zijn geschorst.
Als de Commissie correct had gehandeld, zouden verzoekers niet beschuldigd zijn en zou hun reputatie niet publiekelijk zijn verwoest. Hun collega’s zouden hen niet hebben „laten vallen” en de voorzitter van de Commissie zou hen niet van de ergste laagheden hebben beschuldigd. Er zou dan namelijk helemaal geen Eurostat-affaire zijn geweest. Het „institutionele geknoei” dat had moeten leiden tot een veroordeling van de Commissie, kon enkel worden vermeden door middel van een dergelijke manoeuvre, waarbij verzoekers als schuldig werden aangewezen. Bovendien kunnen de publieke beschuldigingen invloed hebben op het gerechtelijke onderzoek dat in Frankrijk nog tegen Byk loopt.
Tot slot vragen verzoekers zich af waaraan hun schade zou moeten worden toegeschreven indien dit niet de wijze was waarop zij door de Commissie en door OLAF zijn behandeld. Zij zien niet in hoe de Commissie enerzijds het bestaan van hun reële morele schade kan erkennen, terwijl zij anderzijds het oorzakelijk verband tussen het ontstaan van die schade en de door haar begane onrechtmatigheden ontkent.
De Commissie betoogt dat verzoekers het door hen gestelde causaal verband niet hebben bewezen. Het feit dat er is gelekt naar de pers, vormt haars inziens de rechtstreekse oorzaak van de door verzoekers geleden schade. Verzoekers hebben echter geen enkel element aangevoerd waaruit blijkt dat de Commissie of OLAF voor dat lekken verantwoordelijk is.
2. Beoordeling door het Gerecht
Volgens vaste rechtspraak komt een schade slechts voor vergoeding in aanmerking indien hij een voldoende rechtstreeks gevolg is van de verweten gedraging (arrest Hof van 4 oktober 1979, Dumortier Frères e.a./Raad,
64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 en 45/79, Jurispr. blz. 3091
, punt 21; arresten Gerecht van 11 juli 1996, International Procurement Services, punt 93 hierboven, punt 55; 25 juni 1997, Perillo/Commissie,
T-7/96, Jurispr. blz. II-1061
, punt 41, en 27 juni 2000, Meyer/Commissie,
T-72/99, Jurispr. blz. II-2521
, punt 49). Het is ook vaste rechtspraak dat de verzoeker het causaal verband in de zin van artikel 288, tweede alinea, EG dient te bewijzen (zie in die zin arrest Hof van 30 januari 1992, Finsider e.a./Commissie,
C-363/88 en C-364/88, Jurispr. blz. I-359
, punt 25; arresten Gerecht van 18 september 1995, Blackspur e.a./Raad en Commissie,
T-168/94, Jurispr. blz. II-2627
, punt 40, en 30 september 1998, Coldiretti e.a./Raad en Commissie,
T-149/96, Jurispr. blz. II-3841
, punt 101).
Het Gerecht brengt in herinnering dat de fouten van OLAF die de aansprakelijkheid van de Gemeenschap kunnen teweegbrengen, bestaan in het feit dat OLAF informatie aan de Luxemburgse en Franse gerechtelijke instanties heeft toegezonden zonder verzoekers en zijn Comité van toezicht te hebben gehoord, en in het feit dat OLAF heeft gelekt uit het aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden dossier Datashop-Planistat (zie punt 285 hierboven); de door de Commissie begane fouten die de aansprakelijkheid van de Gemeenschap kunnen teweegbrengen, bestaan in de publicatie van de persmededeling van 9 juli 2003, in de toespraak van haar voorzitter van 25 september 2003 en in het feit dat tuchtprocedures zijn ingeleid terwijl de onderzoeken nog niet waren afgerond (zie punt 376 hierboven).
Verzoekers stellen dat zij twee vormen van schade hebben geleden, namelijk morele en materiële schade. Naar het oordeel van het Gerecht moet achtereenvolgens voor elk van deze twee schadevormen worden onderzocht, in hoeverre het bestaan van de schade en het causaal verband tussen de schade en een van de door OLAF of de Commissie gemaakte fouten is aangetoond.
a) De morele schade
Het feit dat OLAF de dossiers Eurocost en Datashop-Planistat aan de nationale gerechtelijke instanties heeft toegezonden zonder verzoekers te hebben gehoord, heeft verzoekers schade berokkend. Het kan immers niet anders dan dat verzoekers zich onrechtvaardig behandeld en gefrustreerd hebben gevoeld als gevolg van de omstandigheid dat zij zich niet hebben kunnen verdedigen en zich niet hebben kunnen uitspreken over feiten die hen rechtstreeks aangingen. Vastgesteld moet worden dat deze schade een rechtstreeks gevolg is van het onrechtmatige gedrag van OLAF en dat er dus een causaal verband bestaat tussen dat gedrag en de schade.
Aangaande het feit dat OLAF zijn Comité van toezicht niet vóór de toezending van de dossiers aan de nationale gerechtelijke instanties heeft geïnformeerd, volstaat de vaststelling dat verzoekers hierdoor geen bijkomende schade hebben geleden. Deze onrechtmatigheid heeft immers dezelfde gevolgen gehad als het feit dat verzoekers niet zijn gehoord en kan dus geen aparte schade hebben veroorzaakt.
Wat het lekken van informatie uit het aan de Franse gerechtelijke instanties toegezonden dossier Datashop — Planistat betreft, wordt zelfs door de Commissie erkend dat verzoekers’ eer en beroepsreputatie als gevolg van de berichtgeving in de media zijn aangetast. Bovendien kan niet worden getwijfeld aan het rechtstreekse karakter van het causaal verband dat tussen het onrechtmatige gedrag van OLAF en de door verzoekers geleden morele schade bestaat. Wanneer vertrouwelijke informatie wordt gelekt, is de openbaarmaking van die informatie immers het voorzienbare en vanzelfsprekende gevolg van die onrechtmatigheid, zodat het causaal verband voldoende rechtstreeks is.
Met betrekking tot de publicatie van de persmededeling van 9 juli 2003 (zie punt 302 hierboven) moet worden opgemerkt dat de Commissie, door met deze publiek toegankelijke persmededeling de indruk te wekken dat verzoekers bij de malversaties betrokken waren, verzoekers’ reputatie en eer heeft aangetast (zie punten 308-310 hierboven). Aangezien de Commissie deze persmededeling zelf heeft gepubliceerd, lijdt het geen enkele twijfel dat tussen deze door de Commissie begane onrechtmatigheid en verzoekers’ morele schade een causaal verband bestaat.
Het is ook onmiskenbaar dat verzoekers’ reputatie en eer zijn aangetast door hetgeen de voorzitter van de Commissie in zijn toespraak voor het Parlement heeft verklaard (zie punten 326-331 hierboven) en dat er dus tussen die uitlatingen en deze schade een rechtstreeks causaal verband bestaat.
Aangaande het feit dat de Commissie tegen verzoekers een tuchtprocedure heeft ingeleid voordat OLAF zijn onderzoeken had afgerond, moet worden opgemerkt dat deze omstandigheid verzoekers’ reputatie heeft geschaad, hun privéleven heeft verstoord en hen in een toestand van onzekerheid heeft geplaatst, waardoor zij morele schade hebben geleden die moet worden vergoed (zie in die zin arrest François/Commissie, punt 341 hierboven, punt 110). Bovendien heeft het feit dat de Commissie de tuchtprocedures ook meteen weer heeft geschorst, ten opzichte van het publiek geen enkel effect gehad, aangezien in de persmededeling van 9 juli 2003 enkel melding werd gemaakt van het besluit om de tuchtprocedures in te leiden, maar niet van de schorsing van die procedures. Aangezien de onderzoeken van OLAF twee maanden na de inleiding van de tuchtprocedures werden afgerond en de Commissie vanaf dat moment gerechtigd was die procedures te starten, hebben verzoekers echter niet lang in die toestand van onzekerheid verkeerd.
Verzoekers beweren ook dat Byk, ofschoon hij naar het oordeel van de selectiecommissie de meest geschikte kandidaat was voor de functie van directeur bij Eurostat, waarnaar hij naar aanleiding van de reorganisatie van Eurostat in de herfst van 2003 had gesolliciteerd, wegens de tegen hem gestarte procedure niet kon worden benoemd. Het Gerecht stelt vast dat verzoekers de juistheid van deze bewering niet hebben aangetoond. Uit een door hen in antwoord op een schriftelijke vraag van het Gerecht geproduceerde nota van 5 maart 2004 blijkt integendeel dat drie kandidaten, waaronder Byk, de voor het betrokken ambt vereiste kwalificaties bezaten. Uit die nota blijkt zelfs dat het Raadgevend comité had gewezen op de goede kwalificaties van twee andere kandidaten voor het ambt. Dit argument faalt derhalve.
Hoe dan ook had Byk de nietigverklaring van die vermeende afwijzing van zijn sollicitatie kunnen vorderen indien hij van mening was dat dat afwijzingsbesluit ten onrechte gebaseerd was op het feit dat tegen hem een tuchtprocedure liep (zie in die zin arrest Pessoa e Costa/Commissie, punt 340 hierboven, punt 69).
Verzoekers stellen ook dat zij gezondheidsschade hebben geleden. Dienaangaande moet om te beginnen worden opgemerkt dat verzoekers hun argumenten op geen enkele wijze met bewijsstukken, zoals medische attesten, hebben gestaafd en dat deze gezondheidsschade dus geenszins is aangetoond.
Hoe dan ook zijn verzoekers niet erin geslaagd aan te tonen, dat hun eventuele fysieke of psychische gezondheidsschade in de zin van de in punt 397 hierboven aangehaalde rechtspraak het rechtstreekse gevolg van de hiervóór vastgestelde onrechtmatigheden is. Bovendien hebben zij zelf gewezen op een mogelijke andere oorzaak van die schade, namelijk de „hetze die bepaalde Duitse media” tegen hen hebben gevoerd.
Wat ten slotte de met de ernstige consequenties voor verzoekers’ naasten verband houdende morele schade betreft, moet worden beklemtoond dat verzoekers geen enkel concreet gegeven hebben aangevoerd waaruit blijkt dat zij een dergelijke vorm van morele schade hebben geleden en dat er tussen deze schade en de onderzoeks- en tuchtprocedures waarvan zij het voorwerp zijn geweest, een causaal verband bestaat (zie in die zin arrest Gerecht van 9 juli 2002, Zavvos/Commissie,
T-21/01, JurAmbt. blz. I-A-101 en II-483
, punt 334).
Uit al het voorgaande volgt dat verzoekers als gevolg van het onrechtmatige gedrag van OLAF en de Commissie het hoofd hebben moeten bieden aan gevoelens van onrechtvaardigheid en frustratie alsmede in hun eer en beroepsreputatie zijn aangetast. Gelet op de bijzondere omstandigheden van deze zaak en op het feit dat verzoekers’ reputatie zeer ernstig is geschaad, moet het bedrag van deze schade ex aequo et bono op 56000 EUR worden bepaald.
b) De materiële schade
Verzoekers betogen dat hun materiële schade hoofdzakelijk bestaat in de aanzienlijke kosten die zij met het oog op de verdediging van hun rechten hebben moeten maken vanaf het moment (mei 2003) dat zij voor het eerst kennis namen van de jegens hen geuite beschuldigingen.
Het Gerecht stelt vast dat het verzoek om vergoeding van de materiële schade niet ontvankelijk kan worden geacht. Ofschoon verzoekers deze schade globaal hebben geraamd op 200000 EUR, hebben zij de verschillende onderdelen van deze vermeende schade niet becijferd, noch aangetoond, en zelfs niet gesteld, dat bijzondere omstandigheden rechtvaardigen dat deze schade niet in het verzoekschrift is becijferd. Zij kunnen in dit verband niet volstaan met de opmerking dat zij, „[w]anneer het Gerecht dit verlangt”, „bereid [zijn] een nadere specificatie te geven van de onderdelen waaruit hun materiële schade bestaat, met uitzondering van de kosten van de onderhavige procedure”. Vastgesteld moet dan ook worden dat hun verzoek om vergoeding van de door hen gestelde materiële schade niet aan de vereisten van artikel 44, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering voldoet en om die reden niet-ontvankelijk moet worden verklaard (zie in die zin arrest Hof van 23 september 2004, Hectors/Parlement,
C-150/03 P, Jurispr. blz. I-8691
, punt 62; arresten Gerecht van 20 september 1990, Hanning/Parlement,
T-37/89, Jurispr. blz. II-463
, punt 82, en 6 april 2006, Camós Grau/Commissie,
T-309/03, Jurispr. blz. II-1173
, punt 166).
Ten overvloede zij opgemerkt dat, zoals de Commissie terecht vaststelt, de uitgaven die verzoekers met hun oog op hun verdediging zouden hebben gedaan, geen materiële schade zijn, maar kosten. Het Gerecht herinnert eraan dat de door de partijen met betrekking tot de procedure in rechte gemaakte kosten als zodanig in geen geval als een van de proceskosten onderscheiden schadepost kunnen worden aangemerkt (zie in die zin arrest Hof van 20 juni 1999, Commissie/Montorio,
C-334/97, Jurispr. blz. I-3387
, punt 54).
Met betrekking tot de advocaatkosten die verzoekers tijdens de aan de procedure in rechte voorafgaande fase hebben gemaakt, moet worden opgemerkt dat de gestelde schade in feite een uitvloeisel is van verzoekers’ eigen keuze en bijgevolg niet rechtstreeks ten laste van de Commissie kan worden gebracht (zie in die zin arrest Hof van 28 juni 2007, Internationaler Hilfsfonds/Commissie,
C-331/05 P, Jurispr. blz. I-5475
, punt 27).
Hieruit volgt dat verzoekers in het kader van een beroep tot schadevergoeding geen vergoeding kunnen vorderen van de schade die zij stellen te hebben geleden wegens de tijdens de precontentieuze fase voor de Commissie opgekomen kosten. Hetzelfde geldt voor de in verband met de procedure voor OLAF gemaakte advocaatkosten.
De kosten die verzoekers eventueel in verband met de procedures voor de nationale gerechtelijke instanties hebben gemaakt, kunnen in het kader van de onderhavige procedure niet worden vergoed bij gebreke van een causaal verband tussen deze beweerde schade en de onrechtmatigheden die de Commissie en OLAF hebben begaan (zie in die zin arrest François/Commissie, punt 341 hierboven, punt 109). Hoe dan ook is de nationale rechter bij uitsluiting bevoegd te beslissen over de vergoeding van kosten die op nationaal niveau zijn gemaakt. Bij gebreke van communautaire harmonisatiemaatregelen op dit terrein dient de nationale rechter daarbij de bepalingen van het toepasselijke nationale recht toe te passen (zie in die zin arrest Nölle/Raad en Commissie, punt 243 hierboven, punt 37).
In deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat verzoekers’ vordering tot vergoeding van de materiële schade niet-ontvankelijk, althans ongegrond is.
Kosten
Volgens artikel 87, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering kan het Gerecht de proceskosten over de partijen verdelen indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk worden gesteld. Ingevolge artikel 88 van dit Reglement blijven evenwel in gedingen tussen de Gemeenschappen en hun personeelsleden de kosten door de instellingen gemaakt, te hunnen laste.
Aangezien verzoekers op enkele punten in het gelijk zijn gesteld en gelet op de bijzondere context van de zaak, acht het Gerecht het billijk, dat de Commissie naast haar eigen kosten alle kosten van verzoekers draagt.

HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Derde kamer),
rechtdoende, verklaart:

1)
De Commissie wordt veroordeeld tot betaling van een bedrag van 56000 EUR aan Y. Franchet en D. Byk.

2)
Het beroep wordt verworpen voor het overige.

3)
De Commissie wordt in de kosten verwezen.

Jaeger
Tiili
Tchipev
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 8 juli 2008.
De griffier
E. Coulon
De president
M. Jaeger
Inhoud

Rechtskader

Feiten

Procesverloop en conclusies van partijen

In rechte

I — Het verzoek om enkele bijlagen bij het verzoekschrift uit het dossier te verwijderen

A — Argumenten van partijen

B — Beoordeling door het Gerecht

II — Het premature karakter van het beroep

A — Argumenten van partijen

B — Beoordeling door het Gerecht

III — De niet-contractuele aansprakelijkheid van de Gemeenschap

A — De onrechtmatigheid van het gedrag van OLAF

1. De fouten die OLAF zou hebben gemaakt bij de toezending van de Eurostat-dossiers aan de Franse en Luxemburgse gerechtelijke instanties

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

De kwalificatie van de onderzoeken

Inlichting van verzoekers, de Commissie en het Comité van toezicht van OLAF

— Inlichting van verzoekers

— Inlichting van de Commissie

— Inlichting van het Comité van toezicht van OLAF

Beïnvloeding van de nationale gerechtelijke instanties

2. De verspreiding van informatie door OLAF

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

De lekken

— Het bestaan en de inhoud van de lekken

— De rechtsregels die als gevolg van de verspreiding van informatie door OLAF geschonden zouden zijn

Het schrijven van 24 september 2003

De stellingnames van de directeur-generaal van OLAF

3. De vermeende onrechtmatigheden in verband met de opstelling en de mededeling van de nota’s en de eindverslagen

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

4. De weigering inzage te geven in bepaalde documenten

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

5. De onredelijk lange duur van de behandeling van de zaak Eurostat en schending van de artikelen 6 en 11 van verordening nr. 1073/1999

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

B — Onrechtmatigheid van het gedrag van de Commissie

1. De verspreiding van informatie door de Commissie

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

De persmededeling van de Commissie van 9 juli 2003

De op 24 september 2003 aan het Parlement meegedeelde documenten

De toespraak van de voorzitter van de Commissie van 25 september 2003

2. De tuchtprocedures

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

3. De verschillende onderzoeken van de Commissie en het verloop ervan

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

4. De weigering toegang te verlenen tot documenten

a) Argumenten van partijen

b) Beoordeling door het Gerecht

C — De schade en het causaal verband

1. Argumenten van partijen

a) De morele schade

b) De materiële schade

c) Het causaal verband

2. Beoordeling door het Gerecht

a) De morele schade

b) De materiële schade

Kosten
(
*1
)	Procestaal: Frans.