CELEX: 61998CJ0359
Appel
Forordning (EØF) nr. 4028/86
Finansiel fællesskabsstøtte
Fremgangsmåde med henblik på bortfald af støtten
Suspension af udbetalingen af den oprindeligt ydede støtte
Anfægtelig retsakt

Dommens præmisser
1 Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 7. oktober 1998 har Ca'Pasta Srl (herefter »Ca'Pasta«) i medfør af artikel 49 i EF-statutten for Domstolen iværksat appel af kendelse afsagt den 16. juli 1998 af Retten i Første Instans i sag T-274/97, Ca'Pasta mod Kommissionen (Sml. II, s. 2925, herefter »den appellerede kendelse«), hvorved Retten afviste Ca'Pasta's søgsmål, hvorunder der var nedlagt påstand om annullation af den retsakt, der var udstedt i form af en skrivelse fra Kommissionen af 4. august 1997, hvori Kommissionen over for appellanten bekræftede, at den fortsatte den interne fremgangsmåde med henblik på at lade en tidligere ydet fællesskabsstøtte bortfalde (herefter »den omtvistede skrivelse«).
De relevante retsregler
2 Artikel 1, stk. 1, litra b), i Rådets forordning (EØF) nr. 4028/86 af 18. december 1986 om fællesskabsforanstaltninger til forbedring og tilpasning af fiskeri- og akvakulturstrukturerne (EFT L 376, s. 7) bestemmer, at Kommissionen kan yde finansiel fællesskabsstøtte til foranstaltninger inden for området udvikling af akvakultur og indretning af beskyttede havområder med henblik på bedre forvaltning af fiskeriområderne ved kysterne.
3 Ifølge artikel 12 i forordning nr. 4028/86, hvori der henvises til bilag III til forordningen, udgør fællesskabsstøtten til akvakulturprojekter i regionen Veneto (Italien) 40% af investeringsbeløbet, mens Den Italienske Republiks finansielle bidrag skal udgøre mellem 10 og 30%.
4 Artikel 44 i forordning nr. 4028/86 har følgende ordlyd:
»1. I tidsrummet for Fællesskabets intervention skal den myndighed eller det organ, der er udpeget hertil af den pågældende medlemsstat, på Kommissionens anmodning tilsende denne alle bevisdokumenter og andre dokumenter, hvoraf det fremgår, at de finansielle eller andre betingelser, som er fastsat for hvert enkelt projekt, er opfyldt. Kommissionen kan efter fremgangsmåden i artikel 47 beslutte, at støtten skal suspenderes, nedsættes eller bortfalde:
- ... eller
- hvis visse af de fastsatte betingelser ikke er opfyldt, eller
- ...
Beslutning herom meddeles den pågældende medlemsstat samt støttemodtageren.
Kommissionen tilbagesøger de beløb, hvis udbetaling ikke var eller ikke længere er berettiget.
2. Kommissionen vedtager efter fremgangsmåden i artikel 47 gennemførelsesbestemmelser til denne artikel.«
5 Artikel 47 har følgende ordlyd:
»1. Når der henvises til fremgangsmåden i denne artikel, indbringer formanden sagen for Den Stående Fiskeristrukturkomité, enten på eget initiativ eller efter anmodning fra en medlemsstats repræsentant.
2. Kommissionens repræsentant forelægger et udkast til foranstaltninger, der skal træffes. Komitéen afgiver udtalelse inden for en frist, som formanden kan fastsætte under hensyn til, hvor meget de forelagte spørgsmål haster ...
3. Kommissionen vedtager foranstaltningerne, som straks finder anvendelse. Såfremt disse foranstaltninger ikke er i overensstemmelse med komitéens udtalelse, meddeles de omgående Rådet af Kommissionen; Kommissionen kan da i højst en måned efter denne meddelelse udsætte anvendelsen af foranstaltningerne. Rådet kan med kvalificeret flertal inden for en frist på en måned træffe andre foranstaltninger.«
6 Med henblik bl.a. på at præcisere gennemførelsesbestemmelserne til artikel 44, stk. 2, i forordning nr. 4028/86 udstedte Kommissionen forordning (EØF) nr. 1116/88 af 20. april 1988 om gennemførelsesbestemmelser til beslutninger om støtte til projekter vedrørende fællesskabsforanstaltninger til forbedring og tilpasning af fiskeri- og akvakulturstrukturerne samt til indretning af beskyttede havområder (EFT L 112, s. 1).
7 I sjette betragtning til forordning nr. 1116/88 hedder det, at »der ... ikke [bør] indledes nogen procedure med henblik på suspension, nedsættelse eller bortfald af støtten uden forudgående høring af den pågældende medlemsstat, for at den kan tage stilling til sagen, og uden at der er givet modtagerne mulighed for at fremsætte bemærkninger«.
8 I overensstemmelse hermed bestemmes følgende i artikel 7 i forordning nr. 1116/88:
»Inden den i artikel 44, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 4028/86 fastsatte procedure for suspension, nedsættelse eller bortfald af støtten indledes,
- underretter Kommissionen den medlemsstat, på hvis område projektet skal gennemføres, således at medlemsstaten kan tage stilling til sagen,
- hører Kommissionen den kompetente myndighed, der skal tilsende den bevisdokumenterne,
- opfordrer Kommissionen modtageren eller modtagerne til gennem nævnte myndighed eller organ at gøre rede for årsagerne til, at de fastsatte betingelser ikke er overholdt.«
Faktiske omstændigheder
9 For så vidt angår sagens faktiske omstændigheder fastslog Retten i den appellerede kendelses præmis 6-12 følgende:
»6 Ved beslutning af 29. april 1991 ydede Kommissionen i medfør af forordning nr. 4028/86 sagsøgeren støtte til et projekt med henblik på modernisering af et akvakulturproduktionsanlæg i Contarina, Veneto (herefter godkendelsesbeslutningen). Kommissionen forpligtede sig til at finansiere 40% af udgifterne til projektet, mens den italienske stat forpligtede sig til at finansiere 30%.
7 I de nærmere betingelser, der var anført i et bilag til godkendelsesbeslutningen, var det præciseret:
... der må ikke foretages ændringer eller tilpasninger af de planlagte arbejder, uden at disse forinden er godkendt af de nationale myndigheder og, om fornødent, af Kommissionen. Såfremt der foretages betydelige ændringer uden Kommissionens godkendelse, vil støtten kunne nedsættes eller bortfalde, såfremt de nationale myndigheder eller Kommissionen finder de pågældende ændringer uacceptable.
8 Efter at sagsøgeren den 18. marts 1992 havde fremsendt et første dokument med nærmere oplysninger om, hvorledes arbejderne skred frem, udbetalte Kommissionen sagsøgeren en første tranche af fællesskabsstøtten. Den italienske stat udbetalte den første tranche af den nationale støtte.
9 Under et kontrolbesøg på sagsøgerens hovedkontor den 10. marts 1997 blev den italienske stat og Kommissionen underrettet om, at det sagsøgende selskab var blevet overdraget i foråret 1995.
10 Ved skrivelse af 24. juni 1997 meddelte Kommissionen herefter sagsøgeren, at da en virksomhedsoverdragelse henhører under kategorien betydelige ændringer, der forudsætter de nationale myndigheders og fællesskabsmyndighedernes forudgående godkendelse, havde sagsøgeren ikke overholdt de betingelser, der var fastsat i godkendelsesbeslutningen. Med henvisning til forordning nr. 4028/86 lod Kommissionen herefter sagsøgeren forstå, at den påtænkte at indlede fremgangsmåden med henblik på at lade støtten bortfalde og tilbagesøge det allerede udbetalte beløb, idet sagsøgeren dog samtidig blev anmodet om inden for en frist på 30 dage at præcisere, hvorfor sagsøgeren ikke havde overholdt de pågældende betingelser.
11 Ved skrivelse af 21. juli 1997 svarede sagsøgeren, at hverken forordning nr. 4028/86 eller godkendelsesbeslutningen forudsatte de nationale myndigheders og fællesskabsmyndighedernes forudgående godkendelse, såfremt en virksomhed, der havde opnået støtte i henhold til forordningen, blev overdraget.
12 Ved skrivelse af 4. august 1997 (herefter den omtvistede skrivelse) bestred Kommissionen det af sagsøgeren anførte og meddelte sagsøgeren følgende:
... Kommissionen bekræfter, at den fortsætter den interne fremgangsmåde med henblik på at lade støtten bortfalde og tilbagesøge det allerede udbetalte beløb.«
Retsforhandlingerne for Retten
10 Ca'Pasta var af den opfattelse, at den omtvistede skrivelse var en bebyrdende retsakt, og selskabet anlagde derfor den 16. oktober 1997 sag ved Retten med påstand om annullation af skrivelsen og gjorde til støtte herfor bl.a. gældende, at artikel 44 i forordning nr. 4028/86 og artikel 7 i forordning nr. 1116/88 var tilsidesat.
11 Ved særskilt processkrift indleveret den 22. december 1997 påstod Kommissionen i medfør af artikel 114, stk. 1, i Rettens procesreglement sagen afvist og anførte til støtte herfor, at den omtvistede skrivelse var rent oplysende og ikke havde karakter af en beslutning og derfor ikke i sig selv kunne gøres til genstand for et annullationssøgsmål i henhold til EF-traktatens artikel 173 (efter ændring nu artikel 230 EF).
12 Ca'Pasta nedlagde i sine bemærkninger af 20. marts 1998 påstand om, at den af Kommissionen nedlagte afvisningspåstand ikke blev taget til følge. Ca'Pasta fremførte i den forbindelse to anbringender.
13 Ca'Pasta anførte for det første, at Kommissionen i den omtvistede skrivelse havde givet udtryk for sit endelige synspunkt med hensyn til resultatet af fremgangsmåden med henblik på at lade støtten bortfalde og tilbagesøge det allerede udbetalte beløb.
14 For det andet gjorde Ca'Pasta med henvisning til dom af 15. marts 1967 (forenede sager 8/66-11/66, Cimenteries CBR m.fl. mod Kommissionen, Sml. 1965-1968, s. 337, org. ref.: Rec. s. 93) og af 30. juni 1992 (sag C-47/91, Italien mod Kommissionen, Sml. I, s. 4145) gældende, at den i den omtvistede skrivelse indeholdte beslutning havde så bebyrdende retsvirkninger, at den måtte betragtes som en anfægtelig retsakt. Ca'Pasta understregede i den forbindelse, at såvel udbetalingen af fællesskabsstøtten som den nationale støtte faktisk var stillet i bero, og fremhævede, at dette ville være tilfældet, så længe den fremgangsmåde, der er fastsat i artikel 47 i forordning nr. 4028/86, ikke var afsluttet, hvilket havde skadelige virkninger for sagsøgeren. Den omtvistede skrivelse udgjorde således ifølge Ca'Pasta en stiltiende beslutning om ikke at imødekomme anmodningen om udbetalingen af anden tranche af fællesskabsstøtten og den tilsvarende anmodning i forbindelse med afslutningen af projektet.
Den appellerede kendelse
15 I den appellerede kendelse afviste Retten sagen, idet den fandt, at den omtvistede skrivelse ikke udgjorde en akt, der kunne være genstand for et søgsmål i henhold til traktatens artikel 173. Retten pålagde endvidere Ca'Pasta at betale sagens omkostninger.
16 Med hensyn til det første anbringende, Ca'Pasta havde fremført, udtalte Retten følgende:
»24 Ifølge fast retspraksis foreligger der retsakter eller beslutninger, der kan gøres til genstand for et annullationssøgsmål i medfør af traktatens artikel 173, når foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling (jf. f.eks. Rettens dom af 22.10.1996, sag T-154/94, CSF og CSME mod Kommissionen, Sml. II, s. 1377, præmis 37).
25 Retsakter eller beslutninger, hvis tilblivelse omfatter flere stadier, navnlig som afslutning på en intern procedure, kan imidlertid principielt kun anfægtes, hvis det drejer sig om foranstaltninger, som definitivt fastlægger institutionens standpunkt som afslutning på en procedure, modsat foreløbige foranstaltninger, der har til formål at forberede den endelige beslutning (jf. f.eks. Rettens dom af 10.7.1997, sag T-212/95, Oficemen mod Kommissionen, Sml. II, s. 1161, præmis 53).
26 I den omtvistede skrivelse meddelte Kommissionen sagsøgeren, at den fortsatte den interne fremgangsmåde med henblik på at lade støtten [til sagsøgeren] bortfalde og tilbagesøge det allerede udbetalte beløb.
27 Denne formulering viser klart, at Kommissionen endnu ikke havde truffet en endelig beslutning med hensyn til, om den økonomiske støtte, der var ydet sagsøgeren, skulle bortfalde, men at Kommissionen var ved at udarbejde en sådan beslutning.
28 Den omtvistede skrivelse er derfor ikke en foranstaltning, der har retligt bindende virkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser gennem en væsentlig ændring af hans retsstilling, jf. dommen i sagen CSF og CSME mod Kommissionen. Som Kommissionen med rette har påpeget, er den nævnte skrivelse rent oplysende.«
17 Til det andet anbringende, som Ca'Pasta havde fremført, bemærkede Retten i den appellerede kendelses præmis 29 følgende:
»For så vidt angår de skadelige virkninger, sagsøgeren hævder at have været udsat for som følge af, at fremgangsmåden ved Kommissionen endnu ikke er afsluttet ... er de kun en logisk følge af, at fremgangsmåden er indledt. Så længe Kommissionen som i den foreliggende sag træffer foreløbige foranstaltninger som led i den pågældende fremgangsmåde, er disse virkninger ikke udtryk for en foranstaltning, der har retligt bindende virkninger, som kan berøre sagsøgerens interesser.«
Appellen
18 Under appelsagen har Ca'Pasta nedlagt følgende påstande:
- Den appellerede kendelse ophæves.
- Den retsakt, der er udstedt i form af den omtvistede skrivelse, annulleres.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
19 Til støtte herfor har Ca'Pasta fremført to anbringender.
20 Med det første anbringende har Ca'Pasta gjort gældende, at Retten har tilsidesat de generelle principper, der gælder med hensyn til søgsmål til prøvelse af beslutninger i medfør af traktatens artikel 173, princippet om »the rule of law«, forordning nr. 4028/86 og nr. 1116/88 samt Rådets forordning (EØF) nr. 4253/88 af 19. december 1988 om gennemførelsesbestemmelser til forordning (EØF) nr. 2052/88 for så vidt angår samordningen af de forskellige strukturfondes interventioner indbyrdes såvel som med interventionerne fra Den Europæiske Investeringsbank og de øvrige eksisterende finansielle instrumenter (EFT L 374, s. 1). Ca'Pasta har anført, at Retten ved afsigelsen af den appellerede kendelse ikke har taget hensyn til de påberåbte principper og forordninger og dermed afvist, at den stiltiende beslutning om at suspendere støtten, der er indeholdt i den omtvistede skrivelse, er endelig.
21 Med det andet anbringende har Ca'Pasta gjort gældende, at den appellerede kendelse er utilstrækkeligt begrundet, er selvmodsigende og udgør en tilsidesættelse af princippet om ret til kontradiktion. Ifølge Ca'Pasta er den appellerede kendelse retsstridig, hvilket fremgår af, at begrundelsen er så kortfattet, at det er umuligt at følge det ræsonnement, Retten har lagt til grund for kendelsen, eller, nærmere bestemt, at forstå, hvorfor den omtvistede skrivelse ifølge Retten kan og må betegnes som rent oplysende.
22 Kommissionen har nedlagt påstand om, at appellen forkastes, og om, at Ca'Pasta tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Domstolens bemærkninger
23 For så vidt angår det første anbringende bemærkes, at Ca'Pasta har gjort gældende, at Retten har afvist, at den omtvistede skrivelse er en stiltiende beslutning om at suspendere støtten, og at Retten dermed har tilsidesat en række forordninger og fællesskabsretlige principper, herunder forordning nr. 4028/86 og nr. 1116/88, som Ca'Pasta allerede havde påberåbt sig for Retten. Der skal derfor indledningsvis tages stilling til, om Retten i den appellerede kendelse har undladt at anvende de nævnte forordninger.
24 Med henblik herpå skal der først ske en fastlæggelse af de beføjelser, Kommissionen har, og de forpligtelser, den er pålagt i henhold til forordning nr. 4028/86 og nr. 1116/88.
25 I den forbindelse bemærkes - som Domstolen har fastslået i dom af 5. oktober 1999 (sag C-10/98 P, Le Canne mod Kommissionen, Sml. I, s. 6831, præmis 25), som omhandlede en nedsættelse af en tidligere ydet finansiel fællesskabsstøtte - at artikel 44, stk. 1, i forordning nr. 4028/86 tillægger Kommissionen beføjelse til at beslutte, at »støtten skal suspenderes, nedsættes eller bortfalde«, såfremt en af de fire i bestemmelsen fastsatte situationer foreligger.
26 I samme præmis i dommen i sagen Le Canne mod Kommissionen udtalte Domstolen, at når Kommissionen i henhold til forordningen er tillagt en sådan beføjelse, tilsigtes det klart, at forordning nr. 4028/86 skal omfatte alle de retsakter fra Kommissionen, hvorved det oprindeligt ydede støttebeløb nedsættes helt eller delvis, såfremt en af ovennævnte betingelser er opfyldt.
27 Det samme formål gør sig også gældende med hensyn til retsakter, hvorved en af forordningen omfattet finansiel fællesskabsstøtte suspenderes, idet Kommissionens beføjelse i henhold til artikel 44, stk. 1, i forordning nr. 4028/86 også omfatter en beføjelse til at »beslutte, at støtten skal suspenderes ...«.
28 Dette formål medfører, at mens Kommissionen ikke er forpligtet til at udøve den beføjelse, den er tillagt i henhold til artikel 44, stk. 1, i forordning nr. 4028/86, kræves det efter den nævnte artikel udtrykkeligt, at såfremt den gør det, skal den følge fremgangsmåden i samme forordnings artikel 47. Det fremgår lige så klart af artikel 7 i forordning nr. 1116/88, at de procedurer, der omtales i denne artikel, også skal følges, inden der kan ske suspension, nedsættelse eller bortfald af en støtte i henhold til nævnte artikel 44 (jf. dommen i sagen Le Canne mod Kommissionen, præmis 25).
29 For så vidt angår den foreliggende sag er det ubestridt, at uafhængigt af, at den nationale støtte blev suspenderet som følge af den omtvistede skrivelse, har Kommissionen, efter at den i skrivelsen over for Ca'Pasta havde bekræftet, at den fortsatte fremgangsmåden med henblik på at lade støtten bortfalde, ikke udbetalt hverken den anden eller den sidste tranche af fællesskabsstøtten.
30 Heraf følger, at ud over, at det i den omtvistede skrivelse meddeltes, at fremgangsmåden med henblik på at lade støtten bortfalde ville blive fortsat, har skrivelsen nødvendigvis medført, at de to sidste trancher af den finansielle støtte, Kommissionen oprindelig havde givet Ca'Pasta tilsagn om, ikke blev udbetalt. Som følge af skrivelsen er Ca'Pasta således definitivt blevet påført alle de økonomiske følger af, at støtten blev suspenderet, og skrivelsen har således påvirket Ca'Pasta's retsstilling.
31 I den forbindelse bemærkes, at såfremt en oprindelig anmodning om fællesskabsstøtte er blevet godkendt, kan en beslutning om suspension af det oprindeligt ydede støttebeløb have alvorlige følger for ansøgeren. Som Domstolen har fastslået i præmis 27 i dommen i sagen Le Canne mod Kommissionen, understreger sådanne følger betydningen af, at der følges en procedure som den, der er fastsat i artikel 44 og 47 i forordning nr. 4028/86 og i artikel 7 i forordning nr. 1116/88.
32 Den omtvistede skrivelse må derfor fortolkes således, at den indeholder en stiltiende beslutning om suspension af støtten som omhandlet i artikel 44, stk. 1, i forordning nr. 4028/86. Skrivelsen har været bebyrdende for Ca'Pasta og skulle være truffet i henhold til artikel 44 og 47 i forordning nr. 4028/86 og artikel 7 i forordning nr. 1116/88.
33 Til støtte for, at de nævnte bestemmelser ikke finder anvendelse, når en fællesskabsstøtte suspenderes, selv om fremgangsmåden med henblik på at lade støtten bortfalde er iværksat, har Kommissionen anført, at såfremt en sådan foranstaltning vedrørende suspension blev betragtet som en anfægtelig retsakt, ville det medføre, at Kommissionens administrative arbejde blev blokeret, og at fremgangsmåden med henblik på at nedsætte støtten eller lade den bortfalde ville blive formålsløs.
34 Hertil bemærkes blot, at når Kommissionen i henhold til en forordning, som f.eks. forordning nr. 4028/86 og nr. 1116/88, er pålagt forpligtelser med henblik på beskyttelse af borgernes interesser, kan administrative vanskeligheder ikke udgøre et gyldigt grundlag for at ændre forordningens retsvirkninger, herunder specifikke proceduremæssige garantier, som fællesskabslovgiver har fastsat (jf. i samme retning dommen i sagen Le Canne mod Kommissionen, præmis 28).
35 Det følger af ovennævnte bemærkninger, at når Kommissionen har suspenderet udbetalingen af den støtte, der var ydet Ca'Pasta, uden at følge de procedurer, der er fastsat i artikel 44 og 47 i forordning nr. 4028/86 og i artikel 7 i forordning nr. 1116/88, har den ikke overholdt sine forpligtelser i henhold til de nævnte artikler.
36 Da Retten ikke har antaget, at suspensionen af de to sidste trancher af den oprindeligt ydede finansielle støtte udgjorde en stiltiende beslutning, som Kommissionen skulle have truffet under overholdelse af ovennævnte bestemmelser i forordning nr. 4028/86 og nr. 1116/88, og da Retten har fastslået, at Kommissionen i den foreliggende sag havde truffet foreløbige foranstaltninger i henhold til fremgangsmåden med henblik på at lade støtten bortfalde, har Retten ikke taget i betragtning, at suspensionen af støtten var endelig som omhandlet i artikel 44 i forordning nr. 4028/86, hvilket måtte berøre appellantens interesser. Den appellerede kendelse bør følgelig ophæves.
37 Det er herefter ufornødent at tage stilling til, om de andre forordninger og principper, appellanten har påberåbt sig til støtte for det første anbringende, er tilsidesat, og at behandle det andet anbringende, der er fremført til støtte for appellen.
38 Artikel 54, stk. 1, andet punktum, i EF-statutten for Domstolen bestemmer, at såfremt den af Retten trufne afgørelse ophæves, kan Domstolen selv træffe endelig afgørelse, hvis sagen er moden til påkendelse.
39 Det må herefter fastslås, at den stiltiende beslutning om suspension, der er indeholdt i den omtvistede skrivelse, må annulleres, idet den fremgangsmåde, der er fastsat i artikel 44, stk. 1, og artikel 47 i forordning nr. 4028/86 og i artikel 7 i forordning nr. 1116/88, ikke er blevet fulgt.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
40 I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, der i medfør af artikel 118 finder anvendelse i appelsager, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da appellanten har nedlagt påstand om, at Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger, og Kommissionen har tabt appelsagen, pålægges det denne at betale sagsomkostningerne, herunder omkostningerne i forbindelse med sagens behandling for Retten.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Anden Afdeling)
1) Den af Retten i Første Instans den 16. juli 1998 afsagte kendelse (sag T-274/97, Ca'Pasta mod Kommissionen) ophæves.
2) Den stiltiende beslutning om suspension af fællesskabsstøtten, der er indeholdt i Kommissionens skrivelse af 4. august 1997 til Ca'Pasta Srl, annulleres.
3) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber betaler sagsomkostningerne, herunder omkostningerne i forbindelse med sagens behandling for Retten i Første Instans.