CELEX: 61990CJ0056
Direttiva 76/160/CEE
Acque di balneazione

Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 7 marzo 1990, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, ai sensi dell' art. 169 del Trattato CEE, un ricorso diretto a far dichiarare che il Regno Unito, non avendo adottato tutte le disposizioni necessarie per rendere la qualità delle acque di balneazione della zona balneare di Blackpool e di quelle adiacenti a Formby e Southport conforme ai valori limite fissati ai sensi dell' art. 3 della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 76/160/CEE, concernente la qualità delle acque di balneazione (GU L 31, pag. 1; in prosieguo: la "direttiva"), è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti ai sensi dell' art. 4 della direttiva medesima, nonché degli artt. 5 e 189 del Trattato CEE.
2 Ai sensi dell' art. 1, n. 1, la direttiva riguarda la qualità delle acque di balneazione, ad eccezione delle acque destinate ad usi terapeutici e delle acque di piscina.
3 Il n. 2, lett. a) e b), del medesimo articolo, dispone che, ai sensi della direttiva, si intendono per:
a) "acque di balneazione", le acque, o parte di esse, dolci, correnti o stagnanti, e l' acqua di mare, nelle quali la balneazione:
° è espressamente autorizzata dalle autorità competenti dei singoli Stati membri oppure
° non è vietata ed è praticata in maniera consuetudinaria da un congruo numero di bagnanti;
b) "zona di balneazione" il luogo in cui si trovano le acque di balneazione.
4 La direttiva fa obbligo agli Stati membri di stabilire i valori applicabili alle acque di balneazione per ciò che concerne i parametri fisico-chimici e microbiologici indicati nell' allegato, valori che non possono essere meno rigorosi di quelli indicati nella colonna I dell' allegato medesimo (artt. 2 e 3).
5 Ai sensi dell' art. 4, n. 1, della direttiva, la qualità delle acque di balneazione deve essere resa conforme ai valori limite fissati ai sensi dell' art. 3 della direttiva medesima entro un periodo di dieci anni a decorrere dalla sua notifica allo Stato membro interessato, periodo che per il Regno Unito è scaduto il 31 dicembre 1985. Per quanto riguarda però le zone di balneazione create dalle autorità competenti degli Stati membri dopo la notifica della direttiva, e che saranno specialmente attrezzate per la balneazione, i valori di cui all' allegato devono essere osservati sin dall' apertura della balneazione, e un regime speciale è contemplato relativamente alle zone di balneazione create nei due anni successivi alla suddetta notifica (art. 4, n. 2).
6 In forza dell' art. 5, n. 1, della direttiva, per l' applicazione del precitato art. 4, le acque di balneazione si considerano conformi ai parametri suddetti quando i campioni prelevati secondo le modalità stabilite dall' allegato in uno stesso luogo di prelievo indicano che esse sono conformi ai valori dei parametri concernenti la qualità delle acque in questione con riferimento ad una data percentuale dei campioni medesimi, specificata nella suddetta disposizione.
7 L' art. 12, n. 1, della direttiva fa obbligo agli Stati membri di mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla direttiva entro due anni dalla sua notifica. Per il Regno Unito tale termine è scaduto il 31 dicembre 1977.
8 Infine, vi sono talune disposizioni che consentono deroghe agli obblighi posti dalla direttiva:
° A norma dell' art. 4, n. 3, in casi eccezionali gli Stati membri possono concedere deroghe per quanto concerne il termine di dieci anni entro il quale le acque di balneazione vanno rese conformi ai parametri di cui all' allegato. Le giustificazioni di questa deroga, basate su un piano di gestione delle acque all' interno della zona interessata, devono essere notificate alla Commissione, al massimo entro un termine di sei anni dalla notifica della direttiva.
° A norma dell' art. 5, n. 2, il superamento dei valori di cui all' art. 3 non viene preso in considerazione nel calcolare le percentuali dei campioni che devono essere conformi a detti valori qualora esso sia determinato da inondazioni, da catastrofi naturali o da condizioni meteorologiche eccezionali.
° L' art. 8 consente deroghe per alcuni parametri segnati nell' allegato, in ragione di condizioni meteorologiche o geografiche eccezionali, o qualora le acque di balneazione si arricchiscano naturalmente di talune sostanze, con superamento dei limiti fissati nell' allegato. In caso di deroga, lo Stato membro deve informare immediatamente la Commissione, indicando i motivi ed i limiti di tempo.
9 Nel corso della fase scritta dinanzi alla Corte, la Commissione ha ritirato la sua censura relativa alla zona di balneazione situata a Formby Point.
10 Per una più ampia illustrazione degli antefatti, dello svolgimento del procedimento, nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti, si fa rinvio alla relazione d' udienza. Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte.
Sulla ricevibilità
11 Il governo del Regno Unito precisa di aver inoltrato alla Commissione, in data 19 ottobre 1979, una nota contenente un elenco di precisi criteri indispensabili per individuare le acque di balneazione rientranti nell' ambito di applicazione della direttiva. Tale nota era stata inviata il 9 luglio 1979 alle autorità competenti onde dare applicazione alla direttiva in Inghilterra e nel Galles. In base a detta nota, la quale conteneva segnatamente precisazioni sul numero di bagnanti da considerarsi congruo ai sensi dell' art. 1, n. 2, lett. a), secondo trattino, della direttiva, venivano individuate ventisette acque di balneazione rientranti nella sfera di applicazione della direttiva e notificate alla Commissione con lettera 18 dicembre 1979. Il Regno Unito ha sottolineato in tale occasione che detto elenco, il quale non comprendeva le acque controverse, non era definitivo, in quanto vari enti locali non avevano avuto modo di presentare le loro osservazioni, e che ulteriori informazioni dovevano eventualmente essere inviate alla Commissione all' inizio dell' anno successivo.
12 In data 18 luglio 1980, la Commissione notificava al Regno Unito un parere motivato sulla mancata applicazione della direttiva in Irlanda del Nord e in Scozia. Il Regno Unito rispondeva alla Commissione con lettera 18 settembre 1980, nella quale rilevava che in detta parte del Regno Unito non vi erano acque che rispondessero ai criteri adottati, e che, quanto all' elenco delle acque di balneazione situate in Inghilterra e nel Galles, nessuna modifica o integrazione si era rivelata necessaria.
13 Il Regno Unito sostiene che, poiché la Commissione non ha mosso obiezioni in seguito a tale risposta, esso ha potuto ritenere che la Commissione approvasse il modo con cui attuava la direttiva. Formulando solo molto tempo dopo le sue obiezioni in merito all' esclusione delle acque controverse dall' ambito di applicazione della direttiva, la Commissione avrebbe ingenerato una situazione di incertezza nel diritto, e trasgredito l' art. 5 del Trattato che le impone un obbligo di collaborazione con gli Stati membri. Conseguentemente, il presente ricorso andrebbe dichiarato irricevibile.
14 Tale argomento non può essere accolto.
15 E' sufficiente rilevare a tale riguardo che il Regno Unito non poteva inferire dall' inazione della Commissione in un primo momento che questa approvasse i criteri notificatile, nonché il modo in cui essi erano stati applicati. Né l' art. 5 del Trattato, né le norme della direttiva obbligavano infatti la Commissione a pronunciarsi, entro un dato termine, sul modo in cui il Regno Unito attuava l' art. 1 della direttiva. La Commissione aveva quindi diritto a formulare le sue obiezioni in un momento la cui scelta dipendeva dalla sua discrezionalità, e niente le impediva di promuovere in seguito il procedimento per inadempimento di cui trattasi.
16 Il governo del Regno Unito deduce un secondo mezzo di irricevibilità sostenendo che per esso era materialmente impossibile adottare i provvedimenti necessari onde rendere la qualità delle acque controverse conforme agli obblighi della direttiva entro il termine di due mesi fissato nei pareri motivati 2 febbraio 1988.
17 Nemmeno tale argomento può essere accolto.
18 Secondo la giurisprudenza della Corte (v., a tal proposito, sentenza 2 febbraio 1988, causa 293/85, Commissione/Belgio, Racc. pag. 305, punto 14 della motivazione) la ragionevolezza del termine fissato dal parere motivato deve essere valutata alla luce di tutte le circostanze del caso di specie.
19 A tal proposito, è sufficiente rilevare che la Commissione ha richiamato l' attenzione del Regno Unito sulla situazione in cui versavano le zone di balneazione di Blackpool e quelle adiacenti a Formby e Southport, rispettivamente con lettere 3 aprile e 30 luglio 1986, vale a dire quasi due anni prima della data del parere motivato. Il termine censurato va pertanto considerato ragionevole. Peraltro, il Regno Unito poteva, in ogni caso, vietare la balneazione nelle zone di cui trattasi. Come ha osservato in udienza la Commissione, altri Stati membri hanno disposto questa misura per talune acque la cui qualità non era conforme alla direttiva.
20 Il governo convenuto sostiene infine che il ricorso è irricevibile in quanto la direttiva non porrebbe alcun obbligo di risultato, ma si limiterebbe ad obbligare gli Stati membri ad adottare tutti i provvedimenti ragionevolmente necessari onde conformarsi alle norme in essa contenute.
21 Tale argomento costituisce una censura relativa al merito. Si deve quindi esaminare la pertinenza in sede di analisi della fondatezza del ricorso.
22 Da tutte le precedenti considerazioni risulta che il ricorso è ricevibile.
Nel merito
Per quanto concerne le acque di Ainsdale
23 Il Regno Unito contesta l' inadempimento asserito per quanto riguarda la qualità delle acque di Ainsdale, località situata tra Southport e Formby Point.
24 A tal proposito, la Commissione osserva che il Regno Unito, con lettera 6 giugno 1988 in risposta ai pareri motivati del 2 febbraio precedente, aveva ammesso la necessità di un miglioramento qualitativo delle acque di Ainsdale onde conformarsi ai parametri stabiliti dalla direttiva, riconoscendo con ciò che i suddetti parametri non erano osservati.
25 Tale argomento va respinto.
26 Occorre infatti osservare che la Commissione non ha contestato i risultati dei campionamenti fatti valere dal Regno Unito nel suo controricorso onde dimostrare che la qualità della acque di Ainsdale era migliorata e ottemperava a quanto prescritto dalla direttiva.
27 Stando così le cose, la Commissione non ha dimostrato l' inadempimento per quanto concerne le acque situate a Ainsdale e il ricorso va pertanto respinto per la parte ad esse relativo.
Per quanto concerne le acque di Blackpool e quelle adiacenti a Southport
28 Il Regno Unito non nega che la qualità delle acque di balneazione di Blackpool e di quelle adiacenti a Southport non sia ancora conforme alla direttiva. Il governo convenuto osserva tuttavia che nessun inadempimento può essergli addebitato. Innanzi tutto, relativamente alle acque suddette non sono scaduti né il termine di dieci anni di cui all' art. 4, n. 1, della direttiva, posto allo scopo di rendere la qualità delle acque conforme a quanto prescritto dalla stessa, né quello di sei anni, fissato dal n. 3 del medesimo articolo, per la notifica delle deroghe concesse al sopraccitato termine decennale. Inoltre, l' inosservanza del termine di sei anni, di cui all' art. 4, n. 3, anche ammesso che sia provata, non osta a che il Regno Unito conceda deroghe in forza di questa disposizione. Infine, la direttiva non impone alcun obbligo di risultato, ma solamente l' obbligo per gli Stati membri di adottare tutti i provvedimenti ragionevoli per conformarsi alle norme stabilite, provvedimenti che il Regno Unito ha adottato.
Quanto ai termini posti agli artt. 4, nn. 1 e 3, della direttiva
29 Il governo convenuto osserva che la definizione della nozione di acque di balneazione, di cui all' art. 1, n. 2, lett. a), secondo trattino, della direttiva è troppo vaga per consentire agli Stati membri di individuare le acque rientranti nel suo ambito di applicazione. Questa nozione, il cui contenuto dev' essere quindi precisato, implica un certo potere discrezionale da parte degli Stati membri.
30 Il Regno Unito sostiene che nell' esercizio di detto potere esso ha fissato i criteri contenuti nella summenzionata nota 19 ottobre 1979, ed ha elaborato, in applicazione di essi, un elenco di acque di balneazione rientranti nell' ambito di applicazione della direttiva. Successivamente, sarebbe stato necessario rivedere i suddetti criteri con riferimento non solo al numero dei bagnanti, ma anche all' esistenza, nelle zone di balneazione, di talune infrastrutture, quali, in particolare, le attrezzature sanitarie, gli spogliatoi delle spiagge e i parcheggi per le autovetture, nonché la sorveglianza dei bagnini.
31 A parere del Regno Unito, sono state individuate nel 1985 trecentocinquanta acque di balneazione corrispondenti a detti criteri, alle quali altre acque di balneazione sono state aggiunte successivamente. Le acque controverse rientrano nell' ambito dei nuovi criteri e si trovano pertanto tra le acque di balneazione così individuate.
32 Ragioni inerenti alla certezza del diritto imporrebbero di interpretare l' art. 4, nn. 1 e 3, della direttiva nel senso che, per le acque di balneazione individuate secondo i nuovi criteri, sia il termine di dieci anni posto onde rendere conforme le acque di balneazione ai valori limite stabiliti nell' allegato della direttiva, che quello di sei anni per la notifica delle deroghe al predetto termine di dieci anni decorrano dal momento in cui le acque vengono individuate quali acque di balneazione ai sensi della direttiva, e non dal momento in cui questa viene notificata.
33 Si deve ricordare a tal proposito che, ai sensi dell' art. 1, n. 2, lett. a), secondo trattino, della direttiva, vanno considerate "acque di balneazione" le acque, o parte di esse, dolci, correnti o stagnanti, e l' acqua di mare, nelle quali la balneazione non è vietata ed è praticata in maniera consuetudinaria da un congruo numero di bagnanti. Tale nozione va interpretata alla luce della finalità della direttiva, così come illustrata nei primi due 'considerando' , ai termini dei quali "(...) la protezione dell' ambiente e della salute pubblica impone di ridurre l' inquinamento delle acque di balneazione e di preservare queste ultime da un deterioramento ulteriore" e "un controllo delle acque di balneazione è necessario per raggiungere, nel quadro del funzionamento del mercato comune, gli obiettivi della Comunità in materia di miglioramento delle condizioni di vita, di sviluppo armonioso delle attività economiche nell' insieme della Comunità e di espansione continua ed equilibrata".
34 Detti obiettivi non sarebbero conseguiti se le acque di zone di balneazione provviste di talune infrastrutture, quali spogliatoi di spiaggia, attrezzature sanitarie e segnaletica delle aree balneari, nonché della vigilanza dei bagnini, potessero, solo perché il numero dei bagnanti è inferiore ad un determinato limite, essere escluse dalla sfera di applicazione della direttiva. Siffatte infrastrutture, nonché la presenza di bagnini, costituiscono infatti indizi del fatto che la zona di balneazione è frequentata da numerosi bagnanti, la cui salute va tutelata.
35 Orbene, le zone di balneazione di Blackpool e di Southport da tempo costituiscono zone balneari che corrispondono ai criteri soprammenzionati. Pertanto, esse avrebbero dovuto, sin dalla notifica della direttiva, essere considerate zone di balneazione ai sensi della stessa.
36 Ne consegue che il Regno Unito non può basarsi sulla suddetta nota 19 ottobre 1979, né sull' elenco delle acque di balneazione, redatto nel 1979 conformemente ai criteri enunciati nella nota suddetta, per non osservare, relativamente alle acque controverse, i termini contemplati dall' art. 4, nn. 1 e 3, della direttiva, termini che, come risulta dal testo stesso di queste disposizioni, decorrono dalla data di notifica della direttiva.
37 Per quanto concerne l' argomento relativo all' incertezza del diritto, è sufficiente rilevare che, come si è osservato al precedente punto 15, il Regno Unito non poteva inferire dalla mancanza di obiezioni da parte della Commissione circa detti criteri e l' elenco di cui trattasi che tale istituzione li ritenesse conformi a quanto prescritto dalla direttiva.
Quanto agli effetti dell' inosservanza del termine di cui all' art. 4, n. 3
38 Il governo convenuto sostiene inoltre che sarebbe in ogni caso in contrasto col principio di proporzionalità ritenere che l' inosservanza, da parte di uno Stato membro, del termine di cui all' art. 4, n. 3, della direttiva, lo privi del diritto di concedere deroghe per quanto attiene al termine di dieci anni contemplato dal n. 1 di questa disposizione, tanto più che tale interpretazione porrebbe sullo stesso piano lo Stato membro che non avesse alcun motivo di derogare e lo Stato membro la cui deroga fosse giustificata, ma che non l' avesse notificata in tempo utile.
39 A questo proposito è sufficiente rilevare che il termine di cui trattasi mira a che, per quanto possibile, le acque di balneazione vengano, nonostante la deroga, rese conformi alla direttiva nel termine decennale di cui all' art. 4, n. 1, grazie, in particolare, alle iniziative che la Commissione può adottare ai sensi del n. 3 del medesimo articolo. Orbene, questo obiettivo verrebbe rimesso in questione se dovesse essere accolta l' interpretazione del governo convenuto.
Quanto alla natura degli obblighi imposti dalla direttiva
40 Secondo il governo convenuto, la direttiva si limita ad obbligare gli Stati membri ad adottare ogni provvedimento ragionevole onde conformarsi ai valori limite fissati ai sensi dell' art. 3 della direttiva. Orbene, nel Regno Unito gli studi necessari a tale riguardo sono stati effettuati, e si stanno compiendo opere che consentiranno di rendere le controverse acque di balneazione conformi alla direttiva nel 1995. Tali lavori sono necessariamente lenti, segnatamente in quanto devono arrecare il minor disturbo possibile alla popolazione e alle attività delle aree urbane. Il Regno Unito aggiunge che la Commissione non gli ha indicato i provvedimenti che gli potevano consentire di garantire nel minor tempo possibile l' attuazione della direttiva per quanto riguarda le acque controverse.
41 Tale argomento non può essere accolto.
42 Dall' art. 4, n. 1, della direttiva, emerge infatti che gli Stati membri devono adottare le misure necessarie affinché le acque di balneazione siano rese conformi ai valori limite fissati ai sensi dell' art. 3 entro un termine di dieci anni dalla notifica della direttiva, e che questo termine è più lungo di quello previsto per la sua trasposizione, vale a dire due anni a decorrere dalla sua notifica (art. 12, n. 1), onde consentire agli Stati membri di adempiere l' obbligo summenzionato.
43 Le uniche deroghe all' obbligo degli Stati membri di rendere le loro acque di balneazione conformi agli obblighi della direttiva sono quelle contemplate dagli artt. 4, n. 3, 5, n. 2, e 8, il cui tenore è stato precedentemente ricordato. Ne consegue che la direttiva impone agli Stati membri di far sì che taluni obiettivi siano raggiunti senza che essi, al di fuori di dette deroghe, possano invocare circostanze particolari onde giustificare l' inosservanza di tale obbligo.
44 Di conseguenza, l' argomento dedotto dal governo convenuto, secondo cui esso ha preso tutti i provvedimenti che si potevano ragionevolmente adottare, non può giustificare l' inadempimento dell' obbligo di rendere le acque controverse conformi almeno all' allegato della direttiva, al di fuori delle deroghe espressamente previste.
45 Il governo del Regno Unito osserva che, se quest' ultima interpretazione dovesse essere accolta, qualsiasi superamento dei valori limite stabiliti dall' allegato della direttiva costituirebbe inadempimento dell' art. 4, n. 1, della direttiva stessa, nonostante che lo Stato membro considerato abbia adottato tutti i provvedimenti possibili per evitare tali superamenti.
46 Anche ammesso che un' impossibilità oggettiva assoluta di adempiere gli obblighi posti dalla direttiva possa giustificare il suo inadempimento, si deve rilevare, come ha osservato l' avvocato generale al punto 56 delle sue conclusioni, che il Regno Unito non è stato in grado di provare nella fattispecie tale impossibilità.
47 Alla luce di tutte le precedenti considerazioni, si deve rilevare che il Regno Unito, non avendo adottato tutte le disposizioni necessarie per rendere la qualità delle acque di balneazione di Blackpool e di quelle adiacenti a Southport conforme ai valori limite stabiliti ai sensi dell' art. 3 della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 76/160/CEE, è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato CEE.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
48 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, il soccombente è condannato alle spese, se ne è stata fatta domanda. Il Regno Unito è risultato soccombente e va quindi condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) Non avendo adottato tutte le disposizioni necessarie per rendere la qualità delle acque di balneazione di Blackpool e di quelle adiacenti a Southport conforme ai valori limite stabiliti ai sensi dell' art. 3 della direttiva del Consiglio 8 dicembre 1975, 76/160/CEE, concernente la qualità delle acque di balneazione, il Regno Unito è venuto meno agli obblighi ad esso incombenti in forza del Trattato CEE.
2) Per il resto, il ricorso è respinto.
3) Il Regno Unito è condannato alle spese.