CELEX: 61998CJ0475
Fördragsbrott
En medlemsstats ingående och tillämpning av ett bilateralt så kallat open skies-avtal med Amerikas förenta stater
Sekundärrättsliga bestämmelser om den inre marknaden för luftfart (förordningarna (EEG) nr 2299/89, nr 2407/92, nr 2408/92, nr 2409/92 och nr 95/93)
Gemenskapens externa behörighet
Artikel 52 i EG-fördraget (nu artikel 43 EG i ändrad lydelse)
Artikel 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG)

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har, genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 18 december 1998, med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG) väckt talan om fastställelse av
- i första hand att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt EG-fördraget, särskilt artikel 5 (nu artikel 10 EG) och artikel 52 (nu artikel 43 EG i ändrad lydelse), och enligt sekundärlagstiftning som har antagits med stöd av nämnda fördrag, särskilt rådets förordningar (EEG) nr 2407/92 av den 23 juli 1992 om utfärdande av tillstånd för lufttrafikföretag (EGT L 240, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 116), nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen (EGT L 240, s. 8; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 123), nr 2409/92 av den 23 juli 1992 om biljettpriser och tariffer för lufttrafik (EGT L 240, s. 15; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 130), nr 2299/89 av den 24 juli 1989 om en uppförandekod för datoriserade bokningssystem (EGT L 220, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 3, s. 174), i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 3089/93 av den 29 oktober 1993 (EGT L 278, s. 1, svensk specialutgåva, område 7, volym 5, s. 12, nedan kallad förordning nr 2299/89), och nr 95/93 av den 18 januari 1993 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser (EGT L 14, s. 1; svensk specialutgåva, område 7, volym 4, s. 188) genom att individuellt förhandla om, parafera och slutligen år 1995 ingå ett så kallat open skies-avtal med Amerikas förenta stater på luftfartsområdet,
- i andra hand, vad avser en del av förstahandsyrkandet, att Republiken Österrike - i den mån 1995 års avtal inte anses utgöra en avgörande ändring som därmed har ersatt tidigare ingångna avtal - har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 234 i EG-fördraget (nu artikel 307 EG i ändrad lydelse), i dess lydelse enligt artikel 6 i akten om villkoren för Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 1994, s. 21, och EGT L 1, 1995, s. 1), genom att inte upphäva bestämmelser i dessa avtal som inte är förenliga med fördraget, särskilt artikel 52, och med sekundärlagstiftningen, eller genom att inte vidta samtliga rättsligt möjliga åtgärder i detta syfte.
2 Konungariket Nederländerna tilläts genom beslut av domstolens ordförande av den 8 juli 1999 intervenera till stöd för Republiken Österrikes yrkanden.
Tillämpliga bestämmelser
3 I artikel 84.1 i EG-fördraget (nu artikel 80.1 EG i ändrad lydelse) anges att bestämmelserna i avdelning IV om transporter i tredje delen av fördraget endast skall gälla transporter på järnväg, landsväg och inre vattenvägar. I artikel 84.2 anges följande:
"Rådet får med kvalificerad majoritet besluta huruvida, i vilken omfattning och på vilket sätt lämpliga bestämmelser skall kunna meddelas för sjöfart och luftfart.
Procedurreglerna i artikel 75.1 och 75.3 skall tillämpas."
4 Rådet har, med stöd av den sistnämnda bestämmelsen och i syfte att gradvis genomföra en inre marknad för luftfart, år 1987, år 1990 och år 1992 antagit tre så kallade paket med bestämmelser som skall säkerställa dels frihet att tillhandahålla luftfartstjänster, dels att gemenskapens konkurrensregler tillämpas inom denna sektor.
5 Det så kallade tredje paketet med bestämmelser, som antogs år 1992, innefattar förordningarna nr 2407/92, nr 2408/92 och nr 2409/92.
6 Förordning nr 2407/92 gäller enligt artikel 1 i förordningen de krav för utfärdande och upprätthållande av operativa licenser som medlemsstaterna ställer på lufttrafikföretag som är etablerade i gemenskapen. I detta avseende framgår det av artikel 3.3 i samma förordning att ett företag som är etablerat i gemenskapen mot betalning får utföra lufttransporter av passagerare, post och/eller gods endast om det har beviljats den nödvändiga operativa licensen. Enligt artikel 4.1 och 4.2 i förordningen får en medlemsstat utfärda operativ licens endast för företag som har sitt huvudkontor och, i förekommande fall, sitt säte i denna medlemsstat och, utan att det påverkar avtal och konventioner i vilka gemenskapen är en avtalsslutande part, till största delen ägs och effektivt kontrolleras av medlemsstater eller medborgare i medlemsstater.
7 Förordning nr 2408/92 avser, såsom framgår av dess titel, EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen. Enligt definitionen i artikel 2 b i förordningen är ett EG-lufttrafikföretag ett lufttrafikföretag med giltig operativ licens som utfärdats i enlighet med förordning nr 2407/92. I artikel 3.1 i förordning nr 2408/92 föreskrivs att den berörda medlemsstaten eller de berörda medlemsstaterna skall tillåta EG-lufttrafikföretag att utöva trafikrättigheter på flyglinjer inom gemenskapen. Enligt artikel 3.2 hade medlemsstaterna dock fram till den 1 april 1997 möjlighet att göra undantag från denna bestämmelse med avseende på trafikrättigheter för cabotage.
8 I artiklarna 4-7 i förordning nr 2408/92 finns bestämmelser om bland annat medlemsstaternas möjlighet att införa allmän trafikplikt på vissa flyglinjer. Enligt artikel 8 i samma förordning har medlemsstaterna rätt att reglera fördelningen av trafiken mellan flygplatserna inom ett flygplatssystem, om detta sker utan särbehandling på grundval av lufttrafikföretagets nationalitet eller identitet. Enligt artikel 9 i förordningen får slutligen den ansvariga medlemsstaten vid allvarliga överbelastnings- och/eller miljöproblem införa villkor för, begränsa eller avvisa utövande av trafikrättigheter, särskilt när en tillfredsställande servicenivå kan uppnås med andra transportmedel.
9 Enligt artikel 1.1 i förordning nr 2409/92 innehåller förordningen bestämmelser om de kriterier och förfaranden som gäller fastställande av biljettpriser och tariffer för lufttrafik uteslutande inom gemenskapen.
10 Artikel 1.2 och 1.3 i sistnämnda förordning har följande lydelse:
"2. Denna förordning skall, utan att tillämpningen av punkt 3 påverkas, inte gälla följande:
a) Biljettpriser och tariffer som tillämpas av andra lufttrafikföretag än EG-lufttrafikföretag.
b) Biljettpriser och tariffer som fastställts inom ramen för allmän trafikplikt, i överensstämmelse med rådets förordning (EEG) nr 2408/92 av den 23 juli 1992 om EG-lufttrafikföretags tillträde till flyglinjer inom gemenskapen.
3. Bara EG-lufttrafikföretag skall ha rätt att införa nya produkter eller lägre priser än de gällande för identiska produkter."
11 Utöver förordningarna nr 2407/92, nr 2408/92 och nr 2409/92, som antogs år 1992, har gemenskapslagstiftaren antagit ytterligare rättsakter på luftfartsområdet, bland annat förordningarna nr 2299/89 och nr 95/93.
12 Förordning nr 2299/89 gäller enligt artikel 1 i förordningen för datoriserade bokningssystem i den utsträckning som de omfattar lufttransportprodukter som erbjuds eller används inom gemenskapens territorium, oavsett systemleverantörens status eller nationalitet, varifrån den utnyttjade informationen kommer, var den centrala databehandlingsanläggningen i fråga är belägen eller den geografiska belägenheten av de flygplatser mellan vilka lufttransporten äger rum.
13 I artikel 7.1 och 7.2 i sistnämnda förordning anges dock följande:
"1. Förpliktelserna för en systemleverantör enligt artik[larna] 3 och 4-6 gäller inte mot ett moderföretag i ett tredje land, i den mån det företagets datoriserade bokningssystem utanför gemenskapens territorium inte erbjuder EG-lufttrafikföretag en behandling som är likvärdig med den som tillämpas enligt denna förordning och enligt kommissionens förordning (EEG) nr 83/91.
2. Förpliktelserna enligt artiklarna 3a, 4 och 8 för moderföretag och deltagande lufttrafikföretag gäller inte i förhållande till ett datoriserat bokningssystem som kontrolleras av lufttrafikföretag i tredje land, i den mån ett moderföretag eller ett deltagande lufttrafikföretag inte utanför gemenskapens territorium beviljas en behandling som är likvärdig med den som tillämpas enligt denna förordning och enligt kommissionens förordning (EEG) nr 83/91."
14 Det är slutligen ostridigt att förordning nr 95/93 även är tillämplig på lufttrafikföretag från tredje länder. Emellertid föreskrivs följande i artikel 12 i sistnämnda förordning:
"1. När det visar sig att ett tredje land vid fördelning av ankomst- och avgångstider på flygplatser missgynnar EG-lufttrafikföretag, får i enlighet med gemenskapsrätten lämpliga åtgärder vidtas för att avhjälpa situationen i fråga om de berörda flygplatserna, inberäknat möjligheten att helt eller delvis dra in förpliktelserna enligt denna förordning mot ett lufttrafikföretag från det tredje landet; följande fall av missgynnande avses:
a) Det tredje landet ger inte EG-lufttrafikföretag en behandling som är likvärdig med den behandling som landets lufttrafikföretag får av medlemsstaterna, eller
b) det tredje landet ger i praktiken inte EG-lufttrafikföretag nationell behandling, eller
c) det tredje landet ger lufttrafikföretag från annat tredje land mer gynnsam behandling än det ger EG-lufttrafikföretag.
2. Medlemsstaterna skall informera kommissionen om alla de svårigheter, rättsligt eller i praktiken, som ett EG-lufttrafikföretag stöter på när det försöker få ankomst- och avgångstider vid flygplatser i tredje land."
Bakgrund till tvisten
Kommissionens initiativ för att gemenskapen skulle ingå internationella luftfartsavtal
15 Mot slutet av andra världskriget eller efter detta ingick flera stater, vilka därefter har blivit medlemmar av gemenskapen, däribland Republiken Österrike, bilaterala avtal på luftfartsområdet med Amerikas förenta stater.
16 I syfte att ersätta samtliga dessa bilaterala avtal med ett enda avtal mellan gemenskapen och Amerikas förenta stater, har kommissionen sedan början av 1990-talet vid upprepade tillfällen begärt mandat av rådet att förhandla med de amerikanska myndigheterna om ett sådant luftfartsavtal.
17 Kommissionen framställde en första sådan begäran den 23 februari 1990 genom ett förslag till rådets beslut om ett samrådsförfarande och bemyndigande för avtal om handelsförbindelser på luftfartsområdet mellan medlemsstaterna och tredje länder. Den 23 oktober 1992 lade kommissionen fram ett andra, något ändrat, förslag till beslut (EGT C 216, 1993, s. 15). De två förslagen grundades på artikel 113 i EG-fördraget (nu artikel 133 EG i ändrad lydelse), eftersom kommissionen ansåg att ingåendet av internationella luftfartsavtal omfattades av gemenskapens handelspolitik.
18 Rådet följde inte kommissionens initiativ. Det redogjorde för sitt ställningstagande i detta avseende i sina slutsatser av den 15 mars 1993, i vilka det angav följande:
- Artikel 84.2 i fördraget utgör den lämpliga rättsliga grunden för att utveckla en utrikespolitik på luftfartsområdet.
- Medlemsstaterna behåller till fullo sin behörighet med avseende på sina förbindelser med tredje länder på luftfartsområdet, med förbehåll för åtgärder som rådet har vidtagit eller kommer att vidta på området. I detta avseende skall de berörda medlemsstaterna under de bilaterala förhandlingarna ta vederbörlig hänsyn till sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten och hålla sig underrättade om de övriga medlemsstaternas intressen.
- Förhandlingar på gemenskapsnivå med tredje länder kan föras endast om rådet bedömer att ett sådant tillvägagångssätt är förenligt med det gemensamma intresset på grund av att man därigenom kan uppnå ett bättre resultat för samtliga medlemsstater än genom det traditionella systemet med bilaterala avtal.
19 I april 1995 väckte kommissionen frågan på nytt och rekommenderade rådet att fatta ett beslut om tillstånd för kommissionen att förhandla med Amerikas förenta stater om ett luftfartsavtal. Till följd av denna nya begäran gav rådet i juni 1996 kommissionen ett begränsat mandat att i samarbete med en särskild kommitté som utsetts av rådet förhandla med Amerikas förenta stater om följande: konkurrensregler, ägande och kontroll av lufttrafikföretag, datoriserade bokningssystem, gemensamma linjebeteckningar (så kallad code sharing), tvistlösning, leasing, miljöklausuler och övergångsbestämmelser. Kommissionen skulle även, om Amerikas förenta stater framställde en begäran om detta, kunna utvidga förhandlingarna till att omfatta statligt stöd och andra åtgärder avsedda att undvika konkurs hos lufttrafikföretag, fördelning av ankomst- och avgångstider vid flygplatserna, lufttrafikföretagens lämplighet i ekonomiskt och tekniskt avseende, klausuler om säkerhet, skyddsklausuler och alla andra frågor vad gäller regleringen av sektorn. Det angavs däremot uttryckligen att mandatet inte inbegrep förhandlingar om tillträde till marknaden (däri inbegripet gemensamma linjebeteckningar och leasing i den mån de har att göra med trafikrättigheter), om kapacitet, om designering av lufttrafikföretag eller om tariffer.
20 Vissa förklaringar från de två berörda institutionerna bifogades protokollet från det sammanträde hos rådet vid vilket kommissionen tilldelades det ovannämnda förhandlingsmandatet. I en av dessa förklaringar, som utarbetats gemensamt av de två institutionerna (nedan kallad 1996 års gemensamma förklaring), fastställdes, i syfte att säkerställa kontinuiteten i relationerna mellan medlemsstaterna och Amerikas förenta stater under gemenskapsförhandlingarna och för att kunna ha ett dugligt alternativ för det fall förhandlingarna misslyckades, att det gällande systemet med bilaterala avtal skulle upprätthållas med fortsatt giltighet tills gemenskapen hade ingått ett nytt avtal. I en självständig förklaring fastslog kommissionen att den ansåg att gemenskapen hade behörighet i fråga om trafikrättigheter.
21 Det har hittills inte ingåtts något avtal med Amerikas förenta stater till följd av kommissionens förhandlingsmandat av år 1996.
22 Det framgår av handlingarna i målet att gemenskapen däremot år 1992 ingick ett avtal med Konungariket Norge och Konungariket Sverige om civil luftfart, som godkändes genom rådets beslut 92/384/EEG av den 22 juni 1992 (EGT L 200, s. 20), att den har uppnått en principöverenskommelse på området med Schweiziska edsförbundet och att den vid den tidpunkt då talan väcktes i förevarande mål förhandlade med tolv europeiska länder om ett avtal om upprättande av ett "gemensamt europeiskt luftrum".
Det bilaterala luftfartsavtalet mellan Republiken Österrike och Amerikas förenta stater
23 Ett bilateralt luftfartsavtal slöts den 16 mars 1989 mellan Republiken Österrike och Amerikas förenta stater och ändrades år 1992 (nedan kallat 1989 års avtal).
24 Det framgår av handlingarna i målet att Amerikas förenta stater år 1992 tog initiativet till att föreslå olika europeiska stater att ingå ett bilateralt så kallat open skies-avtal med Amerikas förenta stater. Ett sådant avtal skulle dels underlätta allianser mellan amerikanska och europeiska trafikföretag, dels överensstämma med ett flertal kriterier som den amerikanska regeringen hade angivit, såsom fritt tillträde till alla flyglinjer, beviljande av oinskränkta flyglinje- och trafikrättigheter, fastställande av priser enligt ett så kallat "dubbelt underkännande"-system för flyglinjerna mellan parterna till avtalet, möjligheter till gemensamma linjebeteckningar med mera.
25 Under åren 1993 och 1994 förstärkte Amerikas förenta stater sina ansträngningar för att ingå bilaterala luftfartsavtal enligt den så kallade open skies-modellen med så många europeiska stater som möjligt.
26 I en skrivelse av den 17 november 1994 till medlemsstaterna fäste kommissionen staternas uppmärksamhet på sådana bilaterala avtals negativa effekter för gemenskapen och intog den ståndpunkten att sådana avtal skulle inverka på gemenskapens interna bestämmelser. Kommissionen tillade att förhandlingar om sådana avtal, för att vara effektiva och rättsligt giltiga, endast kunde föras på gemenskapsnivå.
27 Under förhandlingar den 7 och 8 mars 1995 kom företrädare för den österrikiska och den amerikanska regeringen överens om hur 1989 års avtal skulle ändras. Överenskommelsen bekräftades senare genom en utväxling av diplomatiska noter.
28 År 1995 ändrades sålunda 1989 års avtal i följande avseenden (nedan kallade 1995 års ändringar): I själva avtalstexten ändrades eller upphävdes artikel 1 (definitioner), artikel 2 (beviljande av trafikrättigheter), artikel 3 (designering och tillstånd), artikel 7 (flygsäkerhet), artikel 8 (kommersiella möjligheter), artikel 9 (tullar och avgifter), artikel 10 (användaravgifter), artikel 11 (lojal konkurrens), artikel 12 (prissättning), artikel 14 (biläggande av tvister) och artikel 16 (multilateralt avtal), detta för att avtalet skulle överensstämma med amerikansk så kallad open skies-standard. Dessutom tillades en artikel 12a avseende intermodala transporter. Vidare ändrades bilaga I och bilaga III, vilken numrerades om till bilaga II, till 1989 års avtal. Bilagorna avsåg linjeförteckningar och operativa möjligheter och ändrades för att överensstämma med amerikansk så kallad open skies-standard (till exempel vad beträffar flyglinjer, operativ flexibilitet, charterflyg med mera). Slutligen infördes en bilaga III om principer för datoriserade bokningssystem.
29 Enligt artikel 3 i 1989 års avtal skall respektive avtalspart bevilja de flygbolag som den andra parten har utsett lämpliga operativa licenser och erforderliga tekniska tillstånd på villkor "att en väsentlig del av äganderätten till detta flygbolag innehas av och den effektiva kontrollen av detsamma utövas av den part som har utsett flygbolaget, nämnda parts medborgare eller både och" (nedan kallad bestämmelsen om ägande och kontroll av flygbolag). Enligt artikel 4 i nämnda avtal kan dessa licenser och tillstånd återkallas, tillfälligt dras in eller begränsas om nämnda villkor inte är uppfyllt.
Det administrativa förfarandet
30 Efter att ha fått kännedom om att förhandlingarna i syfte att ändra 1989 års avtal hade genomförts, sände kommissionen den 2 juni 1995 en formell underrättelse till den österrikiska regeringen, i vilken den i huvudsak angav att medlemsstaterna inte längre hade behörighet att ingå sådana bilaterala avtal som Republiken Österrike hade förhandlat om med Amerikas förenta stater, eftersom det genom gemenskapsbestämmelserna på luftfartsområdet hade införts ett komplett regelverk avsett att skapa en inre marknad inom denna sektor. Vidare uppgav kommissionen att ett sådant avtal strider mot gemenskapens primär- och sekundärrätt.
31 Eftersom den österrikiska regeringen i sitt svar av den 3 juli 1995 ifrågasatte kommissionens synpunkter, riktade kommissionen den 16 mars 1998 ett motiverat yttrande till Republiken Österrike, i vilket den drog slutsatsen att de bilaterala åtagandena enligt 1995 års ändringar av 1989 års avtal utgjorde en överträdelse av gemenskapsrätten. Kommissionen uppmanade nämnda medlemsstat att följa det motiverade yttrandet inom två månader från delgivningen av yttrandet.
32 Eftersom kommissionen inte ansåg att den österrikiska regeringens svar av den 18 maj 1998 var tillfredsställande, har kommissionen väckt talan i förevarande mål.
Upptagande till sakprövning
33 Den österrikiska regeringen har gjort två invändningar om rättegångshinder. Den första invändningen avser att det administrativa förfarandet tog orimligt lång tid i anspråk, och den andra avser att kommissionen i den formella underrättelsen inte åberopade artikel 234 andra stycket i fördraget, vilket den däremot gjorde i det motiverade yttrandet och i ansökan.
Huruvida det administrativa förfarandet tog orimligt lång tid i anspråk
34 Den österrikiska regeringen har anfört att två år och nio månader förflöt mellan den formella underrättelsen och det motiverade yttrandet. Även om det inte föreskrivs någon frist mellan dessa två stadier i förfarandet, var den avsevärda försening och den osäkerhet som därigenom skapades oförenliga med rättsstatsprinciperna, särskilt med principen om skydd för berättigade förväntningar. 1996 års gemensamma förklaring fick medlemsstaterna att tro att kommissionen medgav att systemet med bilaterala avtal var giltigt. Den österrikiska regeringen har tillagt att det administrativa förfarandets varaktighet påverkar medlemsstaternas handlingsutrymme. Med hänsyn till domstolens rättspraxis angående medlemsstaternas skyldighet att utge skadestånd om de agerar i strid med gemenskapsrätten utsätts staterna för en särskild risk som ökar med förfarandets varaktighet. Försening med att väcka talan efter ett långt administrativt förfarande kan därför medföra att rätten att väcka talan förfaller.
35 I detta avseende erinrar domstolen för det första om att syftet med det administrativa förfarandet enligt artikel 169 i fördraget är att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att fullgöra sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten eller att göra invändningar mot klagomål framställda av kommissionen (beslut av den 11 juli 1995 i mål C-266/94, kommissionen mot Spanien, REG 1995, s. I-1975, punkt 16).
36 För det andra behöver kommissionen enligt domstolens rättspraxis inte iaktta någon viss tidsfrist vid tillämpningen av reglerna i artikel 169 i fördraget, under förutsättning att det administrativa förfarande som föreskrivs i denna bestämmelse inte tar orimligt lång tid i anspråk och gör det mycket svårare för den berörda medlemsstaten att bemöta kommissionens argument och att dess rätt till försvar därigenom åsidosätts. Det ankommer på den berörda medlemsstaten att styrka en sådan inverkan (se dom av den 16 maj 1991 i mål C-96/89, kommissionen mot Nederländerna, REG 1991, s. I-2461, punkterna 15 och 16, och av den 21 januari 1999 i mål C-207/97, kommissionen mot Belgien, REG 1999, s. I-275, punkt 25).
37 Domstolen finner inte skäl att pröva huruvida det - med hänsyn till de förfaranden som kommissionen samtidigt har genomfört gentemot sju andra medlemsstater avseende åsidosättanden som liknar dem som Republiken Österrike har klandrats för - kan anses ha gått orimligt lång tid mellan den formella underrättelsen till nämnda medlemsstat och det motiverade yttrandet. Domstolen konstaterar endast att den österrikiska regeringen inte har åberopat att dess rätt till försvar har åsidosatts på grund av det administrativa förfarandets varaktighet eller åberopat någon annan omständighet som skulle kunna utgöra ett sådant åsidosättande.
38 Domstolen framhåller vidare att fördragsbrottsförfarandet grundas på ett objektivt konstaterande av att en medlemsstat inte har iakttagit sina skyldigheter enligt gemenskapsrätten. En medlemsstat kan i ett sådant fall som det förevarande inte med framgång åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar för att hindra en objektiv fastställelse av att denna stat inte har iakttagit sina skyldigheter enligt fördraget eller enligt en sekundärrättsakt. Att godta en sådan invändning skulle vara oförenligt med syftet med det förfarande som föreskrivs i artikel 169 i fördraget (se dom av den 18 januari 2001 i mål C-83/99, kommissionen mot Spanien, REG 2001, s. I-445, punkterna 23 och 25).
39 Denna invändning kan således inte godtas.
Underlåtenheten att i den formella underrättelsen åberopa åsidosättande av artikel 234 andra stycket i fördraget
40 Den österrikiska regeringen har anfört att kommissionen i det motiverade yttrandet åberopade åsidosättande av artikel 234 i fördraget trots att denna bestämmelse inte hade åberopats i den formella underrättelsen. Kommissionen begränsade sig därmed inte till att endast förtydliga det motiverade yttrandet i nödvändiga avseenden, utan utsträckte sina klagomål till att avse nya omständigheter, varför det erfordrades en ny formell underrättelse.
41 Domstolen noterar i detta avseende att kommissionen har åberopat åsidosättande av artikel 234 andra stycket i fördraget inom ramen för sitt andrahandsyrkande. Domstolen behöver således endast ta ställning till frågan huruvida nämnda klagomål kan prövas i sak om domstolen prövar andrahandsyrkandet, vilket behandlas i punkterna 43-53 i denna dom.
42 På detta stadium finner domstolen därför inte skäl att pröva denna invändning.
Frågan huruvida domstolen måste avgöra om det finns ett nytt avtal till följd av 1995 års ändringar
43 Lydelsen av kommissionens förstahandsyrkande och andrahandsyrkande visar att respektive yrkande enligt kommissionen endast kan prövas i sak om domstolen dessförinnan avgör den prejudiciella frågan huruvida 1995 års ändringar ledde till att det tidigare avtalet från 1989 gjordes om till ett nytt så kallat open skies-avtal, där bestämmelserna i 1989 års avtal ingår i sin ändrade lydelse. Om detta faktiskt inträffade, ankommer det enligt kommissionen på domstolen att endast pröva förstahandsyrkandet och avgöra om det nya avtalet är förenligt med de relevanta gemenskapsbestämmelser som var i kraft år 1995. I det motsatta fallet saknas skäl att pröva förstahandsyrkandet, varvid det ankommer på domstolen att pröva andrahandsyrkandet och avgöra om bestämmelserna i 1989 års avtal är förenliga med bland annat artikel 234 i fördraget.
44 Den österrikiska regeringen har bestridit att 1995 års ändringar av 1989 års avtal ger upphov till ett nytt avtal, eftersom de enligt regeringen varken på ett avgörande sätt ändrar eller ersätter 1989 års avtal. Det rör sig endast om en anpassning av det ursprungliga avtalet, vilken blev nödvändig eftersom giltighetstiden för bilagan till sistnämnda avtal löpte ut.
45 Kommissionen har för att försvara sin ståndpunkt noggrant undersökt 1995 års ändringar och jämfört dem med det tidigare avtalet från år 1989. Det framgår enligt kommissionen vid denna jämförelse att såväl 11 av de 18 artiklarna i 1989 års avtal som samtliga bilagor ändrades på ett avgörande sätt år 1995 och att en ny artikel infördes.
46 Domstolen noterar i detta avseende att den inte behöver avgöra frågan huruvida 1995 års ändringar ledde till att det tidigare avtalet från år 1989 gjordes om till ett nytt avtal för att kunna pröva kommissionens förstahandsyrkande i sak.
47 Det framgår av handlingarna i målet och av vad som har framkommit vid förhandlingarna vid domstolen att 1995 års ändringar av 1989 års avtal, som har beskrivits i punkt 28 i denna dom, fick till följd att luftfarten mellan Amerikas förenta stater och Republiken Österrike helt avreglerades. Fritt tillträde till samtliga flyglinjer mellan samtliga platser i de två staterna säkerställdes utan begränsningar med avseende på kapacitet och frekvens, utan restriktioner med avseende på mellanliggande platser och på platser som ligger framför eller bortom ("behind, between and beyond rights") och med samtliga önskade kombinationer av flygmaskiner ("change of gauge"). Denna totala frihet kompletterades med bestämmelser om möjligheter för de berörda flygbolagen att ingå avtal om gemensamma linjebeteckningar ("code sharing") och med bestämmelser som främjar konkurrens och icke-diskriminering, till exempel vad gäller datoriserade bokningssystem.
48 Härav följer att 1995 års ändringar av 1989 års avtal fick till följd att förutsättningar skapades för ett närmare samarbete mellan Amerikas förenta stater och Republiken Österrike, vilket gav upphov till nya, omfattande internationella åtaganden för Republiken Österrike.
49 Domstolen framhåller vidare att 1995 års ändringar visar att 1989 års avtal omförhandlades i sin helhet. Även om vissa bestämmelser i avtalet formellt sett inte ändrades genom 1995 års ändringar eller endast undergick marginella redaktionella ändringar, bekräftades de åtaganden som följer av dessa bestämmelser vid omförhandlingen. I en sådan situation är medlemsstaterna inte bara förhindrade att göra nya internationella åtaganden, utan också att bibehålla sådana åtaganden om de strider mot gemenskapsrätten (se, för ett liknande resonemang, domarna av den 4 juli 2000 i mål C-62/98, kommissionen mot Portugal, REG 2000, s. I-5171, och i mål C-84/98, kommissionen mot Portugal, REG 2000, s. I-5215).
50 Konstaterandet i föregående punkt gäller i synnerhet det tillträde till flyglinjer inom gemenskapen som har givits de flygbolag som Amerikas förenta stater har utsett. Även om detta tillträde, såsom den österrikiska regeringen har anfört, har sitt ursprung i åtaganden som gjordes år 1992, framgår det av avsnitt 1 i bilaga I till 1989 års avtal avseende förteckningen över flyglinjer, i dess lydelse enligt 1995 års ändringar, att det åtminstone bekräftades på nytt år 1995 inom ramen för det utbyte av trafikrättigheter som de två staterna kom överens om att trafikföretag som var utsedda av Amerikas förenta stater skulle ha tillträde till flyglinjer inom gemenskapen.
51 Samma sak gäller bestämmelsen om ägande och kontroll av flygbolag, vilken förekom redan i 1989 års avtal i den lydelse som har återgivits i punkt 29 i denna dom. Det får dessutom anses vara ostridigt att 1995 års ändringar av 1989 års avtal, såsom generaladvokaten med rätta har påpekat i punkterna 136-138 i sitt förslag till avgörande, i sin helhet påverkar räckvidden av de bestämmelser, däribland bestämmelsen om ägande och kontroll av flygbolag, som formellt sett inte ändrades genom dessa ändringar eller som ändrades endast i begränsad utsträckning.
52 Härav följer att samtliga internationella åtaganden som har ifrågasatts i förstahandsyrkandet skall bedömas med hänsyn till de gemenskapsbestämmelser som kommissionen har åberopat till stöd för nämnda yrkande och som var i kraft vid den tidpunkt då dessa åtaganden gjordes eller bekräftades, det vill säga i vart fall år 1995.
53 Eftersom domstolen kan pröva förstahandsyrkandet finns det inte skäl att pröva andrahandsyrkandet. Såsom framgår av lydelsen är nämligen prövningen av andrahandsyrkandet inte avhängig av i vilken mån förstahandsyrkandet bifalls, utan huruvida domstolen anser sig kunna pröva förstahandsyrkandet.
54 Under dessa omständigheter finner domstolen inte heller skäl att ta ställning till frågan huruvida det klagomål som avser åsidosättande av artikel 234 andra stycket i fördraget, som har åberopats inom ramen för andrahandsyrkandet, kan prövas i sak.
Fördragsbrott genom åsidosättande av gemenskapens externa behörighet
55 Kommissionen har gjort gällande att Republiken Österrike har åsidosatt gemenskapens externa behörighet genom att göra de omtvistade åtagandena. Kommissionen har i detta avseende anfört att nämnda behörighet grundas dels på att det var nödvändigt, i den mening som avses i yttrande 1/76 av den 26 april 1977 (REG 1977, s. 741; svensk specialutgåva, volym 3, s. 345), att ingå ett avtal om dessa åtaganden på gemenskapsnivå, dels på att de omtvistade åtagandena inverkar på de regler som gemenskapen har antagit på luftfartsområdet i den mening som avses i dom av den 31 mars 1971 i mål 22/70, kommissionen mot rådet (REG 1971, s. 263; svensk specialutgåva, volym 1, s. 551), det så kallade AETR-målet.
Påståendet att gemenskapen har en extern behörighet i den mening som avses i yttrande 1/76
Parternas argument
56 Kommissionen har gjort gällande att gemenskapen enligt det ovannämnda yttrandet 1/76, som klargjordes genom yttrandena 1/94 av den 15 november 1994 (REG 1994, s. I-5267; svensk specialutgåva, volym 16, s. 233) och 2/92 av den 24 mars 1995 (REG 1995, s. I-521), har exklusiv behörighet att ingå ett internationellt avtal även om det saknas gemenskapsbestämmelser på området i fråga, om det är nödvändigt att ingå ett sådant avtal för att uppnå fördragets mål på detta område eftersom målen inte kan uppnås genom att endast införa gemensamma autonoma bestämmelser.
57 Såsom har angivits i det ovannämnda yttrandet 2/92, motsäger resonemanget i det ovannämnda yttrandet 1/94, som avgavs tidigare, inte på något sätt slutsatserna i det ovannämnda yttrandet 1/76. Hänvisningen i punkt 86 i det ovannämnda yttrandet 1/94 till att det inte fanns något oupplösligt förbund mellan genomförandet av friheten för medlemsstaternas medborgare att tillhandahålla tjänster och den behandling som ges medborgare från tredje länder i gemenskapen avser tjänstesektorn i allmänhet. På luftfartsområdet är dock rent interna bestämmelser föga verkningsfulla i den mening som avses i punkt 85 i det ovannämnda yttrandet 1/94, eftersom den verksamhet som bedrivs är internationell, och eftersom det såväl ekonomiskt som rättsligt är omöjligt att avgränsa den inre marknaden från den yttre. Det är för övrigt av denna anledning som det i ett flertal fall har visat sig vara nödvändigt att genom gemenskapsbestämmelser avseende luft- och sjöfart föreskriva hur trafikföretag från tredje länder skall behandlas och att ingå motsvarande avtal.
58 Den diskriminering, den snedvridning av konkurrensen och den störning på gemenskapens marknad som har uppkommit till följd av de bilaterala så kallade open skies-avtal som vissa medlemsstater har ingått bevisar enligt kommissionen att målen med den gemensamma luftfartspolitiken inte kan uppnås utan att gemenskapen ingår ett avtal med Amerikas förenta stater.
59 Oavsett om de omtvistade åtagandena betraktas vart för sig eller mot bakgrund av de sammanlagda verkningarna av de motsvarande åtaganden som andra medlemsstater har gjort, ger de upphov till strukturella förändringar i trafikflödena till Amerikas förenta stater. Vidare gör de omtvistade åtagandena det möjligt för amerikanska trafikföretag att verka på gemenskapsmarknaden utan att omfattas av alla skyldigheterna i den ordning som har fastställts genom gemensamma bestämmelser, varvid de sålunda konkurrerar med motsvarande företag från gemenskapen.
60 Det framgår dessutom av lydelsen av bestämmelserna i avdelning IV i den tredje delen av fördraget att det är nödvändigt att gemenskapen vidtar åtgärder gentemot tredje länder. Även om det inte i förväg anges i artikel 84.2 i fördraget exakt vad de bestämmelser som skall antas på luftfartsområdet skall innehålla, anges det dock uttryckligen att procedurreglerna i artikel 75.3 i EG-fördraget (nu artikel 71.2 EG i ändrad lydelse) skall tillämpas. Den omständigheten att artikel 84.2 i fördraget användes som rättslig grund för att ingå ett sådant avtal med Konungariket Norge och Konungariket Sverige år 1992 bevisar för övrigt att gemenskapen genom bestämmelsen uppenbart ges befogenhet att ingå luftfartsavtal med tredje länder.
61 Den österrikiska regeringen anser att gemenskapen med hänsyn till artiklarna 84 och 113 i fördraget inte har exklusiv extern behörighet på luftfartsområdet.
62 Enligt det ovannämnda yttrandet 1/76, såsom det har tolkats i de ovannämnda yttrandena 1/94 och 2/92, har gemenskapen endast en implicit extern behörighet om det finns ett oupplösligt förbund mellan den interna behörigheten och genomförandet av en extern behörighet. Så är enligt den österrikiska regeringen inte fallet här. Målet med en inre marknad på luftfartsområdet omfattar inte yttre förbindelser och kan således uppnås utan att yttre förbindelser regleras.
63 De exempel som kommissionen har åberopat avseende vissa luftfartsavtal som har ingåtts med tredje länder saknar relevans, eftersom de inte visar på en allmän befogenhet att ingå sådana avtal med tredje länder. Den österrikiska regeringen har i detta avseende erinrat om 1996 års gemensamma förklaring, av vilken det enligt regeringen framgår att systemet med bilaterala förbindelser mellan medlemsstaterna och Amerikas förenta stater på luftfartsområdet skall bibehållas och fortsätta att tillämpas tills gemenskapen har ingått ett nytt avtal med Amerikas förenta stater.
64 Vad beträffar de ekonomiska konsekvenser för konkurrensen som har åberopats av kommissionen, anser den österrikiska regeringen att dessa inte motiverar att gemenskapen ges exklusiv extern behörighet.
Domstolens bedömning
65 Domstolen erinrar om att gemenskapen enligt artikel 84.2 i fördraget endast kan få befogenhet att vidta åtgärder på luftfartsområdet om rådet dessförinnan har fattat beslut därom.
66 Därför kan denna bestämmelse, även om rådet kan använda den som rättslig grund för att ge gemenskapen befogenhet att ingå ett internationellt luftfartsavtal i ett visst fall, inte i sig anses ligga till grund för en extern behörighet för gemenskapen på luftfartsområdet.
67 Domstolen har visserligen tidigare slagit fast att gemenskapens behörighet att göra internationella åtaganden inte enbart kan följa av en uttrycklig behörighet i fördraget, utan även implicit kan följa av fördragets bestämmelser. Sådan implicit extern behörighet finns inte bara i alla de fall då den interna behörigheten tidigare har använts för att vidta åtgärder för att förverkliga den gemensamma politiken, utan även i fall där de interna gemenskapsåtgärderna vidtas först när det internationella avtalet ingås och träder i kraft. Behörigheten att för gemenskapens räkning göra åtaganden gentemot tredje länder kan sålunda följa implicit av fördragsbestämmelserna om den interna behörigheten, i den mån gemenskapens deltagande i det internationella avtalet är nödvändigt för att förverkliga något av gemenskapens mål (se det ovannämnda yttrandet 1/76, punkterna 3 och 4).
68 Domstolen har i senare rättspraxis klargjort att de fall som avses i det ovannämnda yttrandet 1/76 är fall där den interna behörigheten endast kan utövas effektivt samtidigt med den externa behörigheten (det ovannämnda yttrandet 1/94, punkt 89) och där det sålunda är nödvändigt att ingå ett internationellt avtal för att förverkliga mål i fördraget som inte kan uppnås genom att autonoma regler fastställs.
69 Så är inte fallet i förevarande mål.
70 Ingenting i fördraget hindrar nämligen institutionerna från att, i de gemensamma regler som de fastställer, föreskriva samordnade åtgärder gentemot Amerikas förenta stater eller föreskriva vilken hållning medlemsstaterna skall inta gentemot omvärlden för att åtgärda den diskriminering eller konkurrenssnedvridning som skulle kunna följa av att de åtaganden som vissa medlemsstater har gjort gentemot Amerikas förenta stater genom de så kallade open skies-avtalen tillämpas (se, för ett liknande resonemang, det ovannämnda yttrandet 1/94, punkt 79). Det har sålunda inte visats att fördragets mål på luftfartsområdet på grund av sådan diskriminering eller konkurrenssnedvridning inte kan uppnås genom att autonoma regler fastställs.
71 Rådet kunde för övrigt år 1992 anta det så kallade tredje paketet, som enligt kommissionen förverkligade den inre marknaden för luftfart med friheten att tillhandahålla tjänster som grund, utan att gemenskapen vid den tidpunkten ansågs behöva ingå ett luftfartsavtal med Amerikas förenta stater för detta ändamål. Det framgår tvärtom av handlingarna i målet att rådet, som enligt fördraget får bedöma huruvida det är lämpligt att agera på luftfartsområdet och avgöra i vilken utsträckning gemenskapen skall ingripa på detta område, inte ansåg att det var nödvändigt att förhandla med Amerikas förenta stater på gemenskapsnivå (se punkt 18 i denna dom). Det var först i juni 1996, det vill säga efter det att den interna behörigheten hade utövats, som rådet gav kommissionen tillstånd att förhandla om ett luftfartsavtal med Amerikas förenta stater och för detta ändamål gav kommissionen ett begränsat mandat. Därvid såg rådet dessutom till att det tillsammans med kommissionen i 1996 års gemensamma förklaring klargjorde att systemet med bilaterala avtal med Amerikas förenta stater skulle behållas fram till dess gemenskapen hade ingått ett nytt avtal (se punkterna 19 och 20 i denna dom).
72 Vad som har konstaterats i de ovanstående punkterna motsägs inte av att det i de rättsakter som rådet har antagit avseende den inre marknaden för luftfart finns vissa bestämmelser som avser tredje länders medborgare (se, till exempel, punkterna 12-14 i denna dom). Eftersom dessa bestämmelser är relativt begränsade är det, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, uteslutet att av dem dra slutsatsen att genomförandet av friheten för medlemsstaternas medborgare att tillhandahålla luftfartstjänster är oupplösligen förbundet med den behandling som ges medborgare från tredje länder i gemenskapen eller den behandling som ges medborgare från medlemsstaterna i tredje länder.
73 Härav följer att det i förevarande fall inte föreligger en situation där den interna behörigheten endast kan utövas effektivt samtidigt med den externa behörigheten.
74 Med hänsyn till det anförda konstaterar domstolen att gemenskapen vid den tidpunkt då Republiken Österrike och Amerikas förenta stater kom överens om 1995 års ändringar inte kunde göra anspråk på att ha exklusiv extern behörighet i den mening som avses i det ovannämnda yttrandet 1/76 att ingå ett luftfartsavtal med detta land.
75 Republiken Österrike har således inte gjort sig skyldig till fördragsbrott genom att åsidosätta någon sådan behörighet.
Påståendet att gemenskapen har extern behörighet i den mening som avses i AETR-målet
Parternas argument
76 Kommissionen har gjort gällande att gemenskapslagstiftaren med hjälp av de bestämmelser som infördes genom det så kallade tredje paketet, som innehåller åtgärder för avreglering av luftfarten, har upprättat ett komplett gemensamt regelverk. Genom dessa bestämmelser har det enligt kommissionen kunnat skapas en inre marknad för luftfart som grundar sig på frihet att tillhandahålla tjänster. Inom ramen för detta gemensamma regelverk har gemenskapen fastställt villkoren för den inre marknadens funktion, särskilt bestämmelser för marknadstillträde i form av trafikrättigheter på linjer mellan och inom medlemsstaterna. Dessutom innefattar ett stort antal av dessa åtgärder bestämmelser avseende trafikföretag från tredje länder eller avseende länder i vilka och från vilka dessa trafikföretag verkar. Till detta regelverk kommer även förordningarna nr 2299/89 och nr 95/93, vilka utgör exempel på bestämmelser om den hållning som medlemsstaterna skall inta gentemot tredje länder.
77 På grund av detta kompletta gemensamma regelverk är medlemsstaterna enligt kommissionen, oavsett om de handlar individuellt eller kollektivt, inte längre behöriga att göra åtaganden som inverkar på detta gemensamma regelverk genom utbyte av trafikrättigheter och beviljande av tillträde till gemenskapsmarknaden för trafikföretag från tredje länder. Förhandling och ingående av avtal om sådana internationella åtaganden omfattas således av gemenskapens exklusiva behörighet. Till stöd för sin uppfattning har kommissionen bland annat åberopat domen i det ovannämnda AETR-målet och de ovannämnda yttrandena 1/94 och 2/92.
78 Om sådana internationella åtaganden inte har gjorts av gemenskapen, strider de enligt kommissionen mot gemenskapsrätten och gör att denna förlorar sin effektivitet, eftersom de har en diskriminerande verkan, snedvrider konkurrensen och stör gemenskapsmarknaden genom att lufttrafikföretag från tredje länder får tillträde till nämnda marknad. Amerikanska trafikföretag kan sålunda verka inom gemenskapen utan att de omfattas av alla skyldigheterna enligt gemenskapsrätten, trafiken dras till en medlemsstat till nackdel för övriga medlemsstater och den jämvikt som eftersträvades genom inrättandet av gemensamma regler rubbas.
79 Det framgår enligt kommissionen av punkterna 25 och 26 i yttrande 2/91 av den 19 mars 1993 (REG 1993, s. I-1061; svensk specialutgåva, volym 14, s. 59) att medlemsstaterna inte ens kan göra internationella åtaganden för att följa befintlig gemenskapslagstiftning, eftersom detta skulle hindra anpassning och ändring av gemenskapslagstiftningen och därmed medföra en risk för att den blir alltför oflexibel, vilket skulle "inverka på" gemenskapslagstiftningen.
80 Kommissionen har vidare gjort gällande att det inte skulle spela någon roll för utgången i målet om ett komplett gemensamt regelverk inte hade upprättats, eftersom gemenskapens behörighet, såsom domstolen bekräftade i punkterna 25 och 26 i sitt ovannämnda yttrande 2/91, skall anses vara fastställd om avtalet i fråga gäller ett område som redan i stor utsträckning regleras av gemenskapsbestämmelser som har antagits gradvis, vilket är fallet i förevarande mål.
81 Om domstolen ändå skulle finna att gemenskapsbestämmelserna inte kan anses vara kompletta eftersom det, såsom Republiken Österrike har gjort gällande, fortfarande saknas vissa väsentliga delar, skulle inte heller detta ha någon avgörande betydelse för utgången i målet. I sådant fall skulle gemenskapen endast delvis ha exklusiv behörighet och ett luftfartsavtal med Amerikas förenta stater skulle endast kunna ingås gemensamt av gemenskapen och medlemsstaterna, varvid respektive part skulle agera inom sitt eget behörighetsområde.
82 Den österrikiska regeringen har för det första vad beträffar kommissionens påstående att gemenskapen och medlemsstaterna har delad behörighet anfört att detta påstående varken förekommer i den formella underrättelsen, i det motiverade yttrandet eller i kommissionens yrkanden. Det utgör således en utvidgning av talan.
83 För det andra har den österrikiska regeringen anfört att det inte går att utläsa av det så kallade tredje paketet med åtgärder för avreglering av luftfarten att gemenskapen har exklusiv extern behörighet. Förordningarna nr 2407/92 och nr 2408/92 avser endast EG-lufttrafikföretag när de trafikerar flyglinjer inom gemenskapen.
84 Enligt domstolens rättspraxis kan gemenskapen visserligen tillerkännas implicit extern behörighet när det i sekundärrätten finns en bestämmelse om hur medborgare från tredje länder skall behandlas, när gemenskapens institutioner uttryckligen har givits behörighet att förhandla med tredje länder eller när gemenskapen har genomfört en fullständig harmonisering av verksamheten i fråga. Ingen av dessa omständigheter föreligger dock enligt den österrikiska regeringen i förevarande fall.
85 Vad inledningsvis beträffar behörigheten att förhandla med tredje länder har den österrikiska regeringen framhållit att rådet i sina slutsatser av den 15 mars 1993 förkastade kommissionens förslag som var avsedda att ligga till grund för en sådan behörighet för gemenskapen.
86 Vad vidare beträffar de bestämmelser om hur medborgare från tredje länder skall behandlas som finns i vissa förordningar som kommissionen har åberopat anser den österrikiska regeringen att de inte påverkas av 1989 års avtal i dess lydelse enligt 1995 års ändringar. Inte heller bestämmelserna i förordningarna om ankomst- och avgångstider och om datoriserade bokningssystem påverkas.
87 Slutligen har den österrikiska regeringen bestridit att gemenskapen har genomfört en fullständig harmonisering på luftfartsområdet. Den österrikiska regeringen har därvid anfört att kampen mot terrorismen, problem i skattehänseende, frågor om gemensamma linjebeteckningar, säkerhetsproblem, frågor om ägande etcetera inte har varit föremål för gemenskapslagstiftning.
Domstolens bedömning
88 Domstolen konstaterar inledningsvis att kommissionens påstående att gemenskapen och medlemsstaterna har delad behörighet att ingå ett luftfartsavtal med Amerikas förenta stater inte förändrar talan, eftersom det endast är avsett att klargöra hur en mindre omfattande exklusiv behörighet för gemenskapen än den som kommissionen har gjort anspråk på skulle påverka fastställelsen av fördragsbrottet.
89 Den österrikiska regeringens grund avseende en utvidgning av talan kan således inte godtas.
90 Domstolen erinrar om vad som har konstaterats ovan i punkterna 65 och 66 i denna dom, nämligen att artikel 84.2 i fördraget, även om den inte ligger till grund för en extern behörighet för gemenskapen på luftfartsområdet, kan ge gemenskapen befogenhet att vidta åtgärder på detta område, även om detta förutsätter att rådet dessförinnan har fattat beslut därom.
91 Det var för övrigt med denna bestämmelse som rättslig grund som rådet antog det så kallade tredje paketet med bestämmelser på luftfartsområdet.
92 Domstolen har tidigare i punkterna 16-18 och 22 i domen i det ovannämnda AETR-målet slagit fast att gemenskapens behörighet att ingå internationella avtal inte enbart framgår av en uttrycklig behörighet i fördraget, utan även kan följa av andra bestämmelser i fördraget och av rättsakter som antagits av gemenskapens institutioner inom ramen för dessa bestämmelser. Vidare uttalade domstolen att medlemsstaterna, i synnerhet när gemenskapen har antagit gemensamma regler - oavsett form - för genomförandet av en i fördraget föreskriven gemensam politik, inte längre skall anses ha rätt att vare sig individuellt eller ens gemensamt ingå avtal med tredje länder om förpliktelser som kan inverka på dessa bestämmelser eller förändra deras räckvidd. Domstolen slog även fast att det allteftersom de gemensamma bestämmelserna införs är gemenskapen ensam som, med verkan för hela tillämpningsområdet för gemenskapens rättsordning, kan åta sig och genomföra avtalsförpliktelser i förhållande till tredje länder.
93 Eftersom denna analys innebär att gemenskapen tillerkänns exklusiv extern behörighet när interna rättsakter har antagits, finns det skäl att pröva frågan huruvida analysen även är tillämplig inom ramen för en sådan bestämmelse som artikel 84.2 i fördraget, som ger rådet befogenhet att besluta "huruvida, i vilken omfattning och på vilket sätt lämpliga bestämmelser skall kunna meddelas" för luftfart, således även för extern luftfart.
94 Om medlemsstaterna hade frihet att göra internationella åtaganden som inverkade på de gemensamma bestämmelser som antagits med stöd av artikel 84.2 i fördraget, skulle det äventyra uppnåendet av det mål som eftersträvas med de gemensamma bestämmelserna och således hindra gemenskapen från att till gagn för det gemensamma intresset fullgöra sin uppgift.
95 Domstolens konstateranden i domen i det ovannämnda AETR-målet är således giltiga även när rådet, såsom i förevarande fall, har antagit gemensamma bestämmelser med stöd av artikel 84.2 i fördraget.
96 Vidare skall domstolen avgöra under vilka omständigheter de internationella åtagandena i fråga kan inverka på eller ändra de gemensamma bestämmelsernas räckvidd och därmed under vilka omständigheter gemenskapen får extern behörighet genom att utöva sin interna behörighet.
97 Så är enligt domstolens rättspraxis fallet när de internationella åtagandena omfattas av tillämpningsområdet för de gemensamma bestämmelserna (domen i det ovannämnda AETR-målet, punkt 30) eller i vart fall av ett område som redan i stor utsträckning regleras av sådana bestämmelser (det ovannämnda yttrandet 2/91, punkt 25). I det sistnämnda fallet har domstolen uttalat att medlemsstaterna inte kan göra internationella åtaganden utanför ramarna för gemenskapens institutioner, även om åtagandena inte står i motsats till de gemensamma bestämmelserna (det ovannämnda yttrandet 2/91, punkterna 25 och 26).
98 När gemenskapen i sina interna rättsakter har infört bestämmelser om hur medborgare från tredje länder skall behandlas eller när den uttryckligen har tilldelat institutionerna en behörighet att förhandla med tredje länder erhåller den sålunda en exklusiv extern behörighet på det område som omfattas av dessa rättsakter (de ovannämnda yttrandena 1/94, punkt 95, och 2/92, punkt 33).
99 Detta gäller också - även i avsaknad av uttryckliga bestämmelser som ger institutionerna befogenhet att förhandla med tredje länder - när gemenskapen har genomfört en fullständig harmonisering på ett visst område, eftersom det, i den mening som avses i domen i det ovannämnda AETR-målet, skulle kunna inverka på de gemensamma regler som sålunda antagits, om medlemsstaterna behöll friheten att förhandla med tredje länder (se de ovannämnda yttrandena 1/94, punkt 96, och 2/92, punkt 33).
100 Däremot framgår det av resonemanget i punkterna 78 och 79 i det ovannämnda yttrandet 1/94 att de eventuella snedvridningar av tjänsteflödet på den inre marknaden som kan följa av de bilaterala så kallade open skies-avtal som medlemsstaterna har ingått med tredje länder inte i sig inverkar på de gemensamma bestämmelser som har antagits på detta område och således inte kan ligga till grund för en extern behörighet för gemenskapen.
101 Det finns nämligen ingenting i fördraget som hindrar att institutionerna, i de gemensamma regler som de fastställer, föreskriver samordnade åtgärder gentemot tredje länder eller vilken hållning medlemsstaterna skall inta gentemot omvärlden (det ovannämnda yttrandet 1/94, punkt 79).
102 Mot bakgrund av dessa överväganden skall domstolen pröva om de internationella åtaganden som Republiken Österrike har gjort kan inverka på de gemensamma bestämmelser som kommissionen har åberopat till stöd för talan i förevarande mål.
103 Det är ostridigt att de omtvistade åtagandena innehåller ett utbyte av femte frihetsrättigheter, vilket innebär att ett av Amerikas förenta stater utsett flygbolag har rätt att transportera passagerare mellan Republiken Österrike och en annan medlemsstat i Europeiska unionen under en flygning som börjar eller slutar i Amerikas förenta stater. Kommissionen har inledningsvis gjort gällande att detta åtagande, i synnerhet med beaktande av den kombinerade effekten av samtliga bilaterala åtaganden av detta slag som medlemsstaterna har gjort gentemot Amerikas förenta stater, inverkar på förordningarna nr 2407/92 och nr 2408/92, eftersom det ger amerikanska lufttrafikföretag möjlighet att trafikera flyglinjer inom gemenskapen även om de inte uppfyller villkoren i förordning nr 2407/92.
104 Detta argument kan inte godtas.
105 Såsom framgår av titeln och artikel 3.1 i förordning nr 2408/92, avser förordningen endast tillträdet till flyglinjer inom gemenskapen för EG-lufttrafikföretag, vilka i artikel 2 b i förordningen definieras som lufttrafikföretag med giltig operativ licens som utfärdats av en medlemsstat i enlighet med förordning nr 2407/92. Såsom framgår av artiklarna 1.1 och 4 i förordning nr 2407/92 anges i denna förordning de krav för utfärdande av operativa licenser som medlemsstaterna ställer på lufttrafikföretag som är etablerade i gemenskapen, vilka utan att det påverkar avtal och konventioner i vilka gemenskapen är en avtalsslutande part skall ägas av medlemsstater eller medborgare i medlemsstater, antingen direkt eller genom majoritetsägande, och effektivt kontrolleras av sådana stater eller personer, samt kraven för upprätthållande av sådana licenser.
106 Förordning nr 2408/92 gäller således inte beviljande av trafikrättigheter på flyglinjer inom gemenskapen till trafikföretag som inte utgör EG-lufttrafikföretag. Förordning nr 2407/92 gäller inte heller operativa licenser för lufttrafikföretag som inte utgör EG-lufttrafikföretag men som verkar i gemenskapen.
107 Eftersom de omtvistade internationella åtagandena inte tillhör ett område som redan omfattas av förordningarna nr 2407/92 och nr 2408/92, kan de inte anses inverka på nämnda förordningar av det skäl som kommissionen har åberopat.
108 Den omständigheten att de två nämnda förordningarna inte reglerar situationen för lufttrafikföretag från tredje länder som verkar i gemenskapen visar dessutom att det så kallade tredje paketet med bestämmelser, i motsats till vad kommissionen har gjort gällande, inte är komplett.
109 Vidare har kommissionen gjort gällande att den diskriminering och den konkurrenssnedvridning som de omtvistade internationella åtagandena ger upphov till, med beaktande av den kombinerade effekten av motsvarande internationella åtaganden som andra medlemsstater har gjort, inverkar på den inre luftfartsmarknadens normala funktion.
110 Såsom har anförts i punkt 100 i denna dom, inverkar emellertid en situation av detta slag inte på de gemensamma bestämmelserna, varför den inte kan ligga till grund för en extern behörighet för gemenskapen.
111 Kommissionen har slutligen gjort gällande att den åberopade gemenskapslagstiftningen innehåller ett flertal bestämmelser om tredje länder och om lufttrafikföretag från tredje länder. Detta gäller enligt kommissionen särskilt förordningarna nr 2409/92, nr 2299/89 och nr 95/93.
112 I detta avseende noterar domstolen för det första att förordning nr 2409/92 enligt artikel 1.2 a i förordningen inte gäller biljettpriser och tariffer som tillämpas av andra lufttrafikföretag än EG-lufttrafikföretag, men att denna begränsning gäller "utan att tillämpningen av [artikel 1.3] påverkas". Enligt artikel 1.3 i förordning nr 2409/92 skall bara EG-lufttrafikföretag ha rätt att införa nya produkter eller lägre priser än de gällande för identiska produkter.
113 Det framgår av dessa bestämmelser i förening att det enligt förordning nr 2409/92 indirekt men klart är förbjudet för lufttrafikföretag från tredje länder som verkar i gemenskapen att införa nya produkter eller lägre priser än de gällande för identiska produkter. Genom detta förbud har gemenskapslagstiftaren begränsat dessa trafikföretags frihet att fastställa priser när de trafikerar flyglinjer inom gemenskapen enligt sina femte frihetsrättigheter. Gemenskapen har således, i de fall som omfattas av artikel 1.3 i förordning nr 2409/92, förvärvat exklusiv behörighet att mot tredje länder göra åtaganden som rör denna begränsning av friheten att fastställa priser för trafikföretag som inte utgör EG-lufttrafikföretag.
114 Härav följer att Republiken Österrike sedan förordning nr 2409/92 hade trätt i kraft inte längre ensam kunde göra internationella åtaganden avseende vilka priser som trafikföretag från tredje länder skall tillämpa på flyglinjer inom gemenskapen.
115 Det har inte bestridits att Republiken Österrike gjorde ett sådant åtagande genom 1995 års ändringar av artikel 12 i 1989 års avtal, som skrevs om. Genom detta förfarande åsidosatte nämnda medlemsstat således den exklusiva externa behörighet som gemenskapen har till följd av artikel 1.3 i förordning nr 2409/92.
116 Detta konstaterande motsägs inte av den omständigheten att det i nämnda artikel 12 föreskrivs att förordning nr 2409/92 skall iakttas i fråga om luftfart som förordningen är tillämplig på. Även om detta initiativ av Republiken Österrike för att förordning nr 2409/92 skulle kunna fortsätta att tillämpas var lovvärt, gjorde nämligen nämnda medlemsstat sig ändå skyldig till fördragsbrott, eftersom staten inte hade rätt att ensam göra ett sådant åtagande, även om innehållet i det inte strider mot gemenskapsrätten.
117 För det andra framgår det av artiklarna 1 och 7 i förordning nr 2299/89 att förordningen, på villkor att behandlingen är ömsesidig, även är tillämplig på tredje länders medborgare som erbjuder eller använder ett datoriserat bokningssystem inom gemenskapens territorium.
118 Genom denna förordning har gemenskapen således förvärvat exklusiv behörighet att mot tredje länder göra åtaganden avseende datoriserade bokningssystem som erbjuds eller används inom gemenskapen.
119 Det har inte bestridits att en bilaga III avseende principerna för datoriserade bokningssystem, inklusive de principer som är tillämpliga på datoriserade bokningssystem som erbjuds eller används inom Republiken Österrike, lades till 1989 års avtal genom 1995 års ändringar. Genom detta förfarande åsidosatte nämnda medlemsstat den exklusiva externa behörighet som gemenskapen har till följd av förordning nr 2299/89.
120 Konstaterandet i ovanstående punkt motsägs inte av den omständigheten att innehållet i åtagandena, såsom den österrikiska regeringen har anfört, motsvarar innehållet i den uppförandekod som Europeiska unionen har upprättat i detta avseende och således inte strider mot förordning nr 2299/89. Republiken Österrike gjorde sig nämligen skyldig till fördragsbrott genom att enbart göra de i ovanstående punkt nämnda internationella åtagandena om datoriserade bokningssystem.
121 För det tredje är slutligen förordning nr 95/93 om fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser, såsom har framhållits i punkt 14 i denna dom, tillämplig på lufttrafikföretag från tredje länder, på villkor att behandlingen är ömsesidig. Gemenskapen har därför sedan förordningen trädde i kraft exklusiv behörighet att ingå avtal på detta område med tredje länder.
122 Kommissionen har emellertid inte angivit vilka av Republiken Österrikes internationella åtaganden som enligt kommissionens uppfattning kan inverka på förordning nr 95/93.
123 Domstolen finner således inte styrkt att nämnda medlemsstat har gjort sig skyldig till fördragsbrott i detta avseende.
124 Enligt artikel 5 i fördraget skall medlemsstaterna underlätta att gemenskapens uppgifter fullgörs och avstå från varje åtgärd som kan äventyra att fördragets mål uppnås.
125 På området för yttre förbindelser har domstolen slagit fast att fullgörandet av gemenskapens uppgifter och uppnåendet av fördragets mål skulle äventyras om medlemsstaterna kunde göra internationella åtaganden innehållande bestämmelser som kan inverka på bestämmelser som antagits av gemenskapen eller ändra deras räckvidd (se det ovannämnda yttrandet 2/91, punkt 11, se även, för ett liknande resonemang, domen i det ovannämnda AETR-målet, punkterna 21 och 22).
126 Av det anförda följer att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 5 i fördraget och enligt förordningarna nr 2409/92 och nr 2299/89 genom att göra internationella åtaganden avseende vilka flygpriser som trafikföretag som Amerikas förenta stater har utsett skall tillämpa på flyglinjer inom gemenskapen och avseende de datoriserade bokningssystem som erbjuds eller används i Österrike.
Fördragsbrott genom åsidosättande av artikel 52 i fördraget
Parternas argument
127 Kommissionen har gjort gällande att bestämmelsen om ägande och kontroll av flygbolag strider mot artikel 52 i fördraget, eftersom Republiken Österrike inte behandlar andra medlemsstaters medborgare, särskilt bolag och företag från dessa medlemsstater som är etablerade i Republiken Österrike, på samma sätt som österrikiska medborgare.
128 Den österrikiska regeringen har anfört att det under sådana omständigheter som är för handen i förevarande fall inte går att fastställa att något åsidosättande av artikel 52 i fördraget har skett. Den påstådda diskrimineringen berör nämligen tillgången till trafikrättigheter avseende flyglinjer som går utanför medlemsstaternas gränser. Gemenskapen har emellertid inte antagit någon rättsakt på detta område, som således omfattas av medlemsstaternas behörighet. Kommissionen har enligt den österrikiska regeringen inte på ett tillfredsställande sätt visat att det finns något samband med artikel 52 i fördraget, som avser begränsningar av en medlemsstats medborgares etableringsfrihet i en annan medlemsstat. Detta gäller i synnerhet eftersom de flygbolag från andra medlemsstater som vill etablera sig i Republiken Österrike lyder under samma bestämmelser som österrikiska flygbolag med avseende på den inre marknaden.
129 Republiken Österrike har enligt den österrikiska regeringen inte underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 52 i fördraget. I detta avseende anser den österrikiska regeringen att ordet "kan" i artikel 4 i 1989 års avtal skall tolkas på så sätt att det ger de två avtalsparterna ett bedömningsutrymme, varför artikeln inte kan anses utgöra en tvingande bestämmelse. Därför kan man inte dra slutsatsen att nämnda artikel oundvikligen leder till att artikel 52 i fördraget åsidosätts.
Domstolens bedömning
130 Vad beträffar frågan huruvida artikel 52 i fördraget är tillämplig i förevarande fall noterar domstolen att denna bestämmelse, som Republiken Österrike klandras för att ha åsidosatt, är tillämplig på luftfartsområdet.
131 Även om fördragets bestämmelser om frihet att tillhandahålla tjänster enligt artikel 61 i EG-fördraget (nu artikel 51 EG i ändrad lydelse) inte skall tillämpas på tjänster på transportområdet, eftersom dessa tjänster regleras av bestämmelserna i avdelningen om transporter, finns det nämligen ingen artikel i fördraget som stadgar att fördragets bestämmelser om etableringsfrihet inte skall tillämpas på transporter.
132 Domstolen konstaterar vidare att frågan huruvida artikel 52 i fördraget skall tillämpas i ett visst fall inte beror på huruvida gemenskapen har lagstiftat på det område som berörs av den verksamhet som utövas, utan huruvida den situation som skall bedömas omfattas av gemenskapsrätten. Även om ett område omfattas av medlemsstaternas behörighet, skall medlemsstaterna inte desto mindre iaktta gemenskapsrätten när de utövar sin behörighet (se dom av den 25 juli 1991 i mål C-221/89, Factortame m.fl., REG 1991, s. I-3905, punkt 14, svensk specialutgåva, volym 11, s. 313, av den 14 januari 1997 i mål C-124/95, Centro-Com, REG 1997, s. I-81, punkt 25, och av den 16 juli 1998 i mål C-264/96, ICI, REG 1998, s. I-4695, punkt 19).
133 Den österrikiska regeringens påstående att gemenskapen inte har lagstiftat om luftfart utanför gemenskapen medför således inte att artikel 52 i fördraget inte är tillämplig på detta område.
134 Artikel 52 i fördraget skall slutligen tillämpas på flygbolag som är etablerade i en medlemsstat och tillhandahåller luftfartstjänster mellan en medlemsstat och ett tredje land. Alla bolag som är etablerade i en medlemsstat i den mening som avses i artikel 52 i fördraget omfattas av bestämmelsen, även om föremålet för deras verksamhet i medlemsstaten är tjänster till tredje länder.
135 Vad beträffar frågan huruvida Republiken Österrike har gjort sig skyldig till åsidosättande av artikel 52 i fördraget erinrar domstolen om att etableringsfriheten enligt nämnda artikel innefattar en rätt att starta och utöva verksamhet som egenföretagare samt en rätt att bilda och driva företag, särskilt bolag såsom de definieras i artikel 58 andra stycket i EG-fördraget (nu artikel 48 andra stycket EG), på de villkor som etableringsstatens lagstiftning föreskriver för egna medborgare.
136 Artiklarna 52 och 58 i fördraget säkerställer sålunda att gemenskapsmedborgare som utnyttjat etableringsfriheten och därmed likställda bolag behandlas som inhemska rättssubjekt i värdmedlemsstaten (se dom av den 21 september 1999 i mål C-307/97, Saint-Gobain ZN, REG 1999, s. I-6161, punkt 35), såväl med avseende på rätten att starta yrkesverksamhet när personen först etablerar sig som med avseende på utövandet av denna verksamhet av den person som är etablerad i värdmedlemsstaten.
137 Domstolen har sålunda slagit fast att en medlemsstat som är part i ett internationellt bilateralt avtal som ingåtts med ett tredje land för att undvika dubbelbeskattning enligt principen om nationell behandling skall bevilja fasta driftställen som tillhör bolag som har sitt säte i en annan medlemsstat de förmåner som föreskrivs i avtalet under samma förutsättningar som gäller för bolag som har sitt säte i den medlemsstat som är part i avtalet (se domen i det ovannämnda målet Saint-Gobain ZN, punkt 59, och dom av den 15 januari 2002 i mål C-55/00, Gottardo, REG 2002, s. I-413, punkt 32).
138 I förevarande fall gör bestämmelsen om ägande och kontroll av flygbolag det bland annat möjligt för Amerikas förenta stater att återkalla, tillfälligt dra in eller begränsa operativa licenser eller tekniska tillstånd för ett flygbolag som Republiken Österrike har utsett men som inte till en väsentlig del ägs eller effektivt kontrolleras av denna medlemsstat eller av österrikiska medborgare.
139 Det råder inga tvivel om att denna bestämmelse kan påverka flygbolag som är etablerade i Republiken Österrike och som till en väsentlig del ägs och effektivt kontrolleras antingen av en annan medlemsstat än Republiken Österrike eller av medborgare i en sådan medlemsstat (nedan kallade gemenskapsflygbolag).
140 Det framgår i gengäld av nämnda bestämmelses lydelse att Amerikas förenta stater i princip är skyldigt att bevilja flygbolag som till en väsentlig del ägs och effektivt kontrolleras av Republiken Österrike eller österrikiska medborgare (nedan kallade österrikiska flygbolag) lämpliga operativa licenser och erforderliga tekniska tillstånd.
141 Av det anförda följer att gemenskapsflygbolagen alltid kan undantas från rätten att åtnjuta förmånerna enligt luftfartsavtalet mellan Republiken Österrike och Amerikas förenta stater, medan österrikiska flygbolag däremot åtnjuter dessa förmåner. Gemenskapsflygbolagen utsätts därigenom för en diskriminering som hindrar dem från att behandlas som inhemska rättssubjekt i värdmedlemsstaten, det vill säga Republiken Österrike.
142 Det skall tilläggas att denna diskriminering inte beror direkt på Amerikas förenta staters eventuella agerande, utan direkt på bestämmelsen om ägande och kontroll av flygbolag, som ger Amerikas förenta stater rätt att agera just på ett sådant sätt.
143 Härav följer att bestämmelsen om ägande och kontroll av flygbolag strider mot artikel 52 i fördraget.
144 Följaktligen finner domstolen styrkt att Republiken Österrike har gjort sig skyldig till fördragsbrott genom åsidosättande av artikel 52 i fördraget.
145 Domstolen konstaterar med hänsyn till det anförda att Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 och 52 i fördraget och enligt förordningarna nr 2409/92 och nr 2299/89 genom att göra eller genom att, trots omförhandlingen av 1989 års avtal, bibehålla internationella åtaganden gentemot Amerikas förenta stater
- avseende vilka flygpriser som trafikföretag som Amerikas förenta stater har utsett skall tillämpa på flyglinjer inom gemenskapen,
- avseende de datoriserade bokningssystem som erbjuds eller används i Österrike, och
- om att ge Amerikas förenta stater rätt att återkalla, tillfälligt dra in eller begränsa trafikrättigheter för det fall de av Republiken Österrike utsedda lufttrafikföretagen inte ägs av denna medlemsstat eller av österrikiska medborgare.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
146 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Republiken Österrike skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Republiken Österrike i väsentliga delar har tappat målet, skall kommissionens yrkande bifallas.
147 Enligt artikel 69.4 i rättegångsreglerna skall Konungariket Nederländerna bära sin rättegångskostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
följande dom:
1) Republiken Österrike har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artiklarna 5 i EG-fördraget (nu artikel 10 EG) och 52 i EG-fördraget (nu artikel 43 EG i ändrad lydelse), enligt rådets förordning (EEG) nr 2409/92 av den 23 juli 1992 om biljettpriser och tariffer för lufttrafik och enligt rådets förordning (EEG) nr 2299/89 av den 24 juli 1989 om en uppförandekod för datoriserade bokningssystem, i dess lydelse enligt rådets förordning (EEG) nr 3089/93 av den 29 oktober 1993, genom att göra eller genom att, trots omförhandlingen av luftfartsavtalet av den 16 mars 1989 mellan Republiken Österrike och Amerikas förenta stater, bibehålla internationella åtaganden gentemot Amerikas förenta stater
- avseende vilka flygpriser som trafikföretag som Amerikas förenta stater har utsett skall tillämpa på flyglinjer inom gemenskapen,
- avseende de datoriserade bokningssystem som erbjuds eller används i Österrike, och
- om att ge Amerikas förenta stater rätt att återkalla, tillfälligt dra in eller begränsa trafikrättigheter för det fall de av Republiken Österrike utsedda lufttrafikföretagen inte ägs av denna medlemsstat eller av österrikiska medborgare.
2) Talan ogillas i övrigt.
3) Republiken Österrike skall ersätta rättegångskostnaderna.
4) Konungariket Nederländerna skall bära sin rättegångskostnad.