CELEX: 61998CJ0036
Rechtsgrondslag
Milieu
Besluit van de Raad houdende goedkeuring van het verdrag inzake samenwerking voor de bescherming en het duurzaam gebruik van de Donau
Artikel 130 S, leden 1 en 2, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175, leden 1 en 2, EG)
Begrip "waterbeheer"

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 16 februari 1998, heeft het Koninkrijk Spanje krachtens artikel 173, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 230, eerste alinea, EG) verzocht om nietigverklaring van besluit 97/825/EG van de Raad van 24 november 1997 betreffende de sluiting van het verdrag inzake samenwerking voor de bescherming en het duurzaam gebruik van de Donau (PB L 342, blz. 18; hierna: bestreden besluit").
2 Bij beschikkingen van de president van het Hof van 9 juni, 15 juli en 24 augustus 1998 zijn de Franse Republiek, de Commissie van de Europese Gemeenschappen, de Portugese Republiek en de Republiek Finland toegelaten als interveniënten aan de zijde van de Raad van de Europese Unie.
Rechtskader
3 Artikel 130 R, leden 1 en 2, eerste alinea, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 174, leden 1 en 2, eerste alinea, EG) bepaalt:
1. Het beleid van de Gemeenschap op milieugebied draagt bij tot het nastreven van de volgende doelstellingen:
- behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu;
- bescherming van de gezondheid van de mens;
- behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
- bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen.
2. De Gemeenschap streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de Gemeenschap. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt. De eisen ter zake van milieubescherming moeten in het bepalen en uitvoeren van gemeenschapsbeleid op andere gebieden worden geïntegreerd.
[...]"
4 Artikel 130 R, lid 4, eerste alinea, van het Verdrag luidt: In het kader van hun onderscheiden bevoegdheden werken de Gemeenschap en de lidstaten samen met derde landen en de bevoegde internationale organisaties. De nadere regels voor de samenwerking van de Gemeenschap kunnen voorwerp zijn van overeenkomsten tussen de Gemeenschap en de betrokken derde partijen, waarover wordt onderhandeld en die worden gesloten overeenkomstig artikel 228."
5 Artikel 130 S, leden 1 en 2, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 175, leden 1 en 2, EG) luidt:
1. De Raad stelt volgens de procedure van artikel 189 C en na raadpleging van het Economisch en Sociaal Comité de activiteiten vast die de Gemeenschap moet ondernemen om de doelstellingen van artikel 130 R te verwezenlijken.
2. In afwijking van de in lid 1 bedoelde besluitvormingsprocedure en onverminderd het bepaalde in artikel 100 A neemt de Raad, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement en van het Economisch en Sociaal Comité met eenparigheid van stemmen een besluit over:
- bepalingen van in hoofdzaak fiscale aard;
- maatregelen betreffende ruimtelijke ordening, bodembestemming met uitzondering van afvalstoffenbeheer en maatregelen van algemene aard, en kwantitatief waterbeheer;
- maatregelen die van aanzienlijke invloed zijn op de keuze van een lidstaat tussen verschillende energiebronnen en op de algemene structuur van zijn energievoorziening.
De Raad kan onder de in de eerste alinea bedoelde voorwaarden bepalen over welke van de in dit lid bedoelde aangelegenheden met een gekwalificeerde meerderheid van stemmen moet worden besloten."
6 Het sluiten van akkoorden tussen de Gemeenschap en een of meer staten of internationale organisaties wordt geregeld door artikel 228 EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 300 EG) waarvan de leden 2 en 3, eerste alinea, luiden als volgt:
2. Onder voorbehoud van de aan de Commissie te dezer zake toegekende bevoegdheden sluit de Raad de akkoorden met gekwalificeerde meerderheid van stemmen, op voorstel van de Commissie. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen wanneer het akkoord betrekking heeft op een gebied waarvoor, wat de aanneming van interne voorschriften betreft, eenparigheid vereist is, alsook wanneer het gaat om akkoorden als bedoeld in artikel 238.
3. Behalve in het geval van de in artikel 113, lid 3, bedoelde akkoorden, sluit de Raad de akkoorden na raadpleging van het Europees Parlement, ook wanneer het akkoord betrekking heeft op een gebied waarvoor de procedure van artikel 189 B of van artikel 189 C vereist is wat de aanneming van interne voorschriften betreft. Het Europees Parlement brengt advies uit binnen de termijn die de Raad naar gelang van de urgentie kan vaststellen. Indien er binnen die termijn geen advies is uitgebracht, kan de Raad een besluit nemen."
7 Bij het bestreden besluit keurde de Raad namens de Gemeenschap het op 29 juni 1994 te Sofia (Bulgarije) ondertekende verdrag inzake samenwerking voor de bescherming en het duurzaam gebruik van de Donau (PB 1997, L 342, blz. 19; hierna: verdrag") goed. In de tekst van het bestreden besluit heet het, dat het gebaseerd is op het EG-Verdrag, met name op artikel 130 S, lid 1, in samenhang met artikel 228, lid 2, eerste zin, en lid 3, eerste alinea.
Ten gronde
Argumenten van partijen
8 Tot staving van zijn beroep stelt het Koninkrijk Spanje als enig middel, dat voor het besluit niet de passende rechtsgrondslag is gekozen. Zijns inziens had het bestreden besluit bij uitsluiting op artikel 130 S, lid 2, van het Verdrag in samenhang met artikel 228, lid 2, tweede zin, en lid 3, eerste alinea, van het Verdrag moeten zijn gebaseerd.
9 Dienaangaande merkt Spanje op, dat artikel 130 S, lid 2, van het Verdrag een aantal activiteiten op milieugebied noemt, waaronder het waterbeheer", waarvoor elk besluit volgens een bijzondere procedure moet worden vastgesteld. Deze bepaling is een bijzondere rechtsregel en niet een afwijking van de algemene regel van artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag. Zij moet dus bij voorrang worden toegepast en kan ruim worden uitgelegd, wanneer een dergelijke uitlegging naar de geest ervan wenselijk is.
10 Maatregelen inzake waterbeheer strekken ertoe het gebruik van het water door de mens voor bepaalde doeleinden te beheren en te rationaliseren door het aan de vereisten van het gemeenschappelijk milieubeleid te onderwerpen. Het gebruik van het water omvat zowel het vervoer van goederen over de binnenwateren als de lozing van afvalstoffen in rivieren. Voor maatregelen zoals de verdeling van het water of het uitvoeren van waterwerken is de Gemeenschap slechts bevoegd, wanneer deze maatregelen beantwoorden aan een dwingend vereiste van milieubeleid.
11 Als een voor het menselijk leven onmisbaar natuurelement verdient het water bijzondere aandacht. Daarom is de procedure van artikel 130 S, lid 2, van het Verdrag van toepassing, zodra een activiteit van de Gemeenschap ertoe strekt aspecten van het watergebruik door de mens direct of indirect te regelen, zelfs wanneer er algemene doelstellingen van het gemeenschappelijk milieubeleid mee worden nagestreefd. Bij maatregelen inzake waterhuishouding moet namelijk steeds rekening worden gehouden met de aspecten van de bescherming en de kwaliteit van de waterreserves. In het Verdrag staan de activiteiten inzake waterhuishouding bovendien vermeld in de titel betreffende het milieu.
12 Artikel 130 S, leden 1 en 2, van het Verdrag maakt geen onderscheid naargelang de communautaire activiteit de kwaliteit" dan wel de kwantiteit" van de natuurlijke hulpbronnen betreft, doch wel naar het gebied waarop de activiteit betrekking heeft. Indien deze laatste betrekking heeft op in het bijzonder in artikel 130 S, lid 2, van het Verdrag genoemde gebieden, moet zij in overeenstemming zijn met de bepalingen daarvan.
13 Bij haar analyse van het verdrag wijst de Spaanse regering erop, dat de preambule ervan onder de doelstellingen van de verdragsluitende partijen in haar eerste alinea de samenwerking op het gebied van waterbescherming en -gebruik", en in haar zesde alinea een blijvende [...] bescherming van de Donau en de wateren in haar stroomgebied", een duurzame waterhuishouding" en het watergebruik" noemt. Bovendien vermeldt artikel 2 van het verdrag, dat de doelstellingen van de samenwerking noemt, in zijn eerste lid het rationeel gebruik van water, in zijn tweede lid, de samenwerking in principiële waterhuishoudelijke vraagstukken, en in zijn derde lid het rationeel en duurzaam watergebruik alsook het duurzaam gebruik van de waterreserves door gemeenten, de industrie, en de landbouw.
14 De inhoud van het verdrag valt ook volledig onder het begrip waterbeheer. Dienaangaande citeert de Spaanse regering artikel 3, dat betrekking heeft op de regulering van waterlopen, de beïnvloeding van hun afvoerregime, het watergebruik en waterbouwkundige installaties, artikel 5, leden 1 en 2, sub a, betreffende de samenwerking met het oog op een duurzaam watergebruik en een uniforme methodiek voor het vastleggen van de toestand van de waterreserves, artikel 6 betreffende passende maatregelen om een duurzaam gebruik en het behoud van deze reserves te waarborgen, artikel 7, leden 1 en 5, sub b, betreffende beperkingen op het industrieel watergebruik en afvalwaterlozingen, artikel 9, leden 1 en 3, betreffende metingen in de waterlopen van het stroomgebied van de Donau en de geharmoniseerde methodiek voor de opstelling van waterbalansen, artikel 10, sub b en c, betreffende de wederzijdse verslaggevingsplicht over internationale overeenkomsten of interne regelingen betreffende waterbescherming en -huishouding, en artikel 18, lid 5, van het verdrag, betreffende de samenwerking voor het treffen van verdere regelingen voor de bescherming en de waterhuishouding van de Donau.
15 De Spaanse regering concludeert, dat het bij het bestreden besluit goedgekeurde verdrag uitsluitend het waterbeheer van het stroomgebied van de Donau betreft en maatregelen bevat voor het rationeel en niet-vervuilende gebruik ervan. Indien een van zijn bepalingen buiten het gebied van het waterbeheer valt, is zij van ondergeschikt belang ten opzichte van het hoofddoel.
16 Bovendien is het bestreden besluit vastgesteld ter uitvoering van het beleid van de Gemeenschap op milieugebied, waaraan zowel lid 1 als lid 2 van artikel 130 S van het Verdrag zijn gewijd, en niet in het kader van twee of meer verschillende communautaire beleidsgebieden. Er is dus geen enkel probleem van samenloop van rechtsgrondslagen. De enige vraag is of binnen dezelfde titel van het Verdrag algemene dan wel bijzondere regels moeten worden gekozen.
17 Volgens de Raad moet duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen enerzijds hetgeen gewoonlijk waterhuishouding" wordt genoemd, en anderzijds het in artikel 130 S, lid 2, van het Verdrag bedoelde waterbeheer". Bij het eerste zou het gaan om maatregelen tot verbetering van de waterkwaliteit, en bij het tweede om maatregelen betreffende het kwantitatief beheer van waterreserves. Hoewel de verschillende taalversies niet helpen bij de uitlegging van het begrip waterbeheer", is de Raad toch van mening dat het gebruik van de term ressources" of een equivalent daarvan in de meeste taalversies pleit voor de door hem verdedigde uitlegging.
18 Voorts zouden het waterbeheer en de twee andere bij artikel 130 S, lid 2, eerste alinea, tweede streepje, van het Verdrag bedoelde gebieden, namelijk ruimtelijke ordening en bodembestemming, een gemeenschappelijk element hebben, namelijk het idee dat voor de verbetering van het milieu werken" moeten worden uitgevoerd.
19 De Raad stelt, dat het verdrag ertoe strekt op internationaal niveau een aanzet te geven tot maatregelen om het hoofd te bieden aan een welbepaald regionaal milieuprobleem, namelijk de verontreiniging van een van de langste stromen van Europa, die door twee lidstaten en verschillende derde landen vloeit. Het verdrag strekt ook tot behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu alsook tot bevordering van het behoedzaam en rationeel gebruik van de hulpbronnen van de Donau, waarbij de verdragsluitende partijen voor ogen hadden, dat met name de benedenloop van de Donau sterk verontreinigd is en aanzienlijk bijdraagt tot de verontreiniging van de Zwarte Zee. Het verdrag strekt ook tot bescherming van de gezondheid van de mens.
20 Het verdrag in zijn geheel beschouwd gaat dus naar inhoud en doel veel verder dan het loutere beheer van de waterreserves van de Donau. Wanneer een dergelijk instrument ruime doelstellingen nastreeft, bevat het volgens de Raad weliswaar onvermijdelijk een onderdeel betreffende het beheer van de reserves, doch de weerslag op het beheer van de waterreserves van de Donau is van ondergeschikt belang ten opzichte van het doel en de inhoud van het verdrag.
21 Onder verwijzing naar deel I van het verdrag, met het opschrift Algemene bepalingen", merkt de Raad met name op, dat in artikel 2 de duurzame en rechtmatige waterhuishouding meermaals wordt genoemd onder de doelstellingen en principes van de samenwerking, doch naast andere doelstellingen en principes.
22 In zijn analyse van deel II van het verdrag, met het opschrift Multilaterale samenwerking", stelt de Raad, dat het ertoe strekt een doeltreffende bescherming van de kwaliteit en een duurzaam gebruik van het water te waarborgen, waarmee de verdragsluitende partijen bijdragen tot de voorkoming, controle en vermindering van de grensoverschrijdende effecten. Dienaangaande citeert hij artikel 5, lid 2, volgens hetwelk de partijen maatregelen treffen met name betreffende de afvalwaterlozingen, het omgaan met waterbedreigende stoffen en de vermindering van voedingsstoffen en gewasbeschermingsmiddelen of ter voorkoming van de grensoverschrijdende effecten van afval, en artikel 6 van het verdrag, betreffende bijzondere maatregelen ter bescherming van waterreserves. Hij vermeldt ook artikel 7, betreffende de waterkwaliteitsdoelstellingen en -criteria voor de emissiebeperking, bijlage II, met een lijst van de industriële sectoren en bedrijven, alsook een lijst van de gevaarlijke stoffen en groepen van stoffen, en bijlage III bij het verdrag, met algemene richtlijnen voor waterkwaliteitsdoelstellingen en -criteria.
23 Met betrekking tot deel III van het verdrag, met het opschrift Internationale Commissie", stelt de Raad, dat uit de bepalingen ervan blijkt, dat de bij artikel 18, lid 1, van het verdrag opgerichte internationale commissie ter bescherming van de Donau (hierna: internationale commissie") niet bevoegd is om de waterreserves van de Donau te beheren. De bevoegdheden van dit orgaan moeten worden gezien in het kader van een verdrag tot verbetering van de kwaliteit van de wateren van een stroomgebied.
24 De Raad concludeert, dat het doel van het verdrag, zoals beschreven in de derde overweging van de considerans van het bestreden besluit, ruimer is dan alleen het beheer van de waterreserves van de Donau, het doel dat het naar zijn inhoud nastreeft. De in het verdrag vastgestelde maatregelen zijn in wezen gericht op de verbetering van de kwaliteit van het Donauwater en de bevoegdheden van de bij dit verdrag opgerichte internationale commissie reiken niet verder dan de mogelijkheid tot deze verbetering bij te dragen. De invloed van het verdrag op het kwantitatief beheer van de waterreserves is dus van volstrekt ondergeschikt belang.
25 Op basis van de analyse van de betekenis van de uitdrukking gestion des ressources hydrauliques" in de Franse taalversie, in het gemeenschapsrecht en in het internationale recht, stelt de Franse regering dat deze uitdrukking verwijst naar de beheersing van de stroming, de energie en het debiet van het water, en dus de regulering van stromen en rivieren, de beheersing en de beïnvloeding van het debiet, het gebruik van de hoeveelheid water, de exploitatie van de waterreserves voor irrigatie of energie omvat. Een gemeenschapsregeling die de beslissingsbevoegdheden van de lidstaten over de regulering en de exploitatie van de waterreserves rechtstreeks raakt, valt dus onder artikel 130 S, lid 2, van het Verdrag, terwijl alle maatregelen betreffende mariene wateren enerzijds, de zoetwaterkwaliteit, de bestrijding van de vervuiling en de bescherming van de waterecosystemen anderzijds, rechtstreeks aansluiten bij de bescherming van de natuurlijke hulpbronnen en het milieu, die wordt beheerst door de procedure van artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag.
26 Het verdrag heeft tot doel een intergouvernementele samenwerking in te stellen, hoofdzakelijk ter bescherming van het water en het waterecosysteem van de Donau tegen verontreiniging. In dit opzicht vormt de titel van het verdrag reeds een aanwijzing, dat het strekt tot voorkoming en beheersing van de verontreiniging van de Donau met het oog op het duurzaam gebruik van het water ervan, wat wordt bevestigd in de derde overweging van de considerans van het bestreden besluit.
27 Voor het ecologisch beheer van het water van een stroom moeten weliswaar maatregelen inzake kwaliteit en kwantiteit worden gecombineerd, gelet op de wisselwerking tussen deze twee factoren, doch de enkele bepalingen van het verdrag betreffende de waterreserves en het waterdebiet zijn van ondergeschikt belang en vormen niet het hoofddoel ervan.
28 De Portugese regering merkt om te beginnen op, dat de verschillende taalversies van artikel 130 S, lid 2, van het Verdrag niet volledig overeenstemmen, wat de uitdrukking waterbeheer" betreft.
29 Vervolgens wijst zij op de trend in het internationaal recht om deze uitdrukking, in het bijzonder in een context van groeiende bezorgdheid over het milieu, een steeds beperktere betekenis te geven. Die trend wordt versterkt door de literatuur, waarin de term water" steeds vaker alleen wordt gebruikt voor situaties waarin het accent ligt op beschermende activiteiten of hoofdzakelijk beschermende activiteiten, en slechts van waterreserves" wordt gesproken, wanneer het gaat over het watergebruik of de economische exploitatie van het water.
30 Wat het gemeenschapsrecht betreft, stelt de Portugese regering, dat het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt, dat de activiteiten en maatregelen tot tenuitvoerlegging van het beleid van de Gemeenschap op milieugebied voortaan over het algemeen moeten worden vastgesteld volgens de vereenvoudigde procedure van artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag. Artikel 130 S, lid 2, van het Verdrag geeft hooguit uiting aan de wil een normatief evenwicht vast te leggen in de potentieel dynamische relatie tussen de bevoegdheden van de Gemeenschap en die welke in beginsel aan de lidstaten toekomen. De waterhuishouding", dat wil zeggen alle parameters, activiteiten of maatregelen om het milieu te beschermen, de aantasting ervan te beperken of de waterkwaliteit te beschermen en te verbeteren, is reeds lang een bevoegdheid van de Gemeenschap, terwijl het waterbeheer" geen deel uitmaakt van dit gebied en geen gemeenschapsmaterie is, doch aan de zorg van de lidstaten is overgelaten. Het is evenwel niet de bedoeling maatregelen inzake water uit het communautair project van bescherming en bevordering van het milieu in de zin van artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag te lichten, doch wel om tot een bevoegdheidsverdeling te komen. Aan deze oplossing op het gebied van het waterbeheer, die ook geldt op het gebied van ruimtelijke ordening of bodembestemming, waarop artikel 130 S, lid 2, eerste alinea, tweede streepje, van het Verdrag eveneens betrekking heeft, ligt het idee ten grondslag van een soevereiniteit die voormelde bevoegdheden omvat welke hun oorsprong en rechtvaardiging vinden in hun band met een grondgebied.
31 Volgens de Portugese regering moet een gemeenschapshandeling die hoofdzakelijk uit bezorgdheid over het milieu en uit zorg voor kwaliteitsaspecten wordt vastgesteld, ook al heeft zij bepaalde gevolgen van kwantitatieve aard of bevat zij bepalingen op dat gebied, op artikel 130 S, lid 1, en niet op artikel 130 S, lid 2, van het Verdrag worden gebaseerd, daar laatstbedoelde bepaling van toepassing is wanneer in hoofdzaak kwantitatieve vragen worden behandeld.
32 Aangaande het voorwerp en de inhoud van het verdrag wijst de Portugese regering erop, dat de verdragsluitende partijen over bescherming spreken, en dat zij ook wanneer het gaat over het watergebruik, waarvan het waterbeheer een aspect zou kunnen zijn, uitgaan van een volledig ander standpunt dan het fysisch en onbeperkt gebruik van de waterreserves in de zin van artikel 130 S, lid 2, van het Verdrag. Als uitgangspunt van de regels betreffende het watergebruik in het verdrag is namelijk de milieuzorg in de meest algemene betekenis genomen, wat hieruit blijkt, dat de duurzaamheid van het watergebruik moet worden verzekerd, zoals overigens blijkt uit de titel van dit verdrag.
33 Volgens de Finse regering moet artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag als rechtsgrondslag van een gemeenschapshandeling worden genomen, zodra deze handeling naar inhoud en doel in verband staat met de bescherming van het oppervlakte- en het grondwater van de Gemeenschap, en de voorschriften inzake kwantiteit en gebruik van het water doelstellingen inzake waterkwaliteit nastreven.
34 De internationale waterverdragen worden traditioneel strikt ingedeeld in verdragen betreffende het waterbeheer en verdragen betreffende waterbescherming. Recentelijk is de wetgever meer aandacht gaan schenken aan de duurzame ontwikkeling die wordt gekenmerkt door het streven het belang van de waterbescherming te verzoenen met de belangen van de gebruikers, zodat inzake watergebruik een streven naar duurzame ontwikkeling op de voorgrond staat.
35 In casu streeft het verdrag naar een duurzaam gebruik, zoals blijkt uit de titel zelf ervan. Volgens de preambule en artikel 2 van het verdrag is het doel ervan het algehele waterbeheer op basis van het beginsel van de duurzame ontwikkeling. De regels inzake het beheer van de waterreserves zijn evenwel van ondergeschikt belang in het verdrag, dat in wezen de waterbescherming betreft.
36 Volgens de Finse regering heeft het verdrag dus zowel de waterbescherming als het duurzaam gebruik ervan tot doel, doch bekeken tegen de achtergrond van artikel 130 S, leden 1 en 2, van het Verdrag betreft het in wezen en heeft het tot doel de bescherming van het Donauwater en niet het kwantitatief waterbeheer van de Donau.
37 Volgens de Commissie verwijst de uitdrukking waterbeheer" uitsluitend naar de kwantitatieve aspecten ervan, naar analogie met de andere termen in artikel 130 S, lid 2, eerste alinea, tweede streepje, van het Verdrag, namelijk ruimtelijke ordening" en bodembestemming", die haars inziens rechtstreeks betrekking hebben op de wijze waarop de staten hun grondgebied voor infrastructuurprojecten gebruiken. Onder de uitdrukking waterbeheer" zijn dus de kwantitatieve aspecten van waterdistributie en -gebruik te verstaan.
38 Aangaande het voorwerp en de inhoud van het bestreden besluit is de Commissie van mening, dat de bepalingen van het verdrag een duidelijke weerspiegeling zijn van de prioriteiten van de onderhandelaars, namelijk de verontreiniging van het Donauwater ten gevolge van de industriële ontwikkeling van de oeverstaten te voorkomen en te verhelpen door de samenwerking, informatie-uitwisseling en wederzijdse hulpverlening tussen deze staten te stimuleren.
39 Volgens de Commissie blijkt uit het onderzoek van het verdrag, dat de bescherming van de kwaliteit van het Donauwater een constante is in de preambule en in de meeste bepalingen ervan. Ook wanneer het verdrag bepaalde verwijzingen inhoudt naar kwantitatieve criteria betreffende het stroomgebied van de Donau, zijn deze criteria meestal niet te scheiden van de kwaliteitscriteria en -maatregelen.
40 De Commissie concludeert, dat het wezenlijk element van het verdrag de bescherming van het milieu van de Donau en in het bijzonder van de waterkwaliteit ervan is, en dat het verdrag slechts accessoir kwantitatieve criteria inzake waterbeheer bevat, wat in de meeste gevallen hierdoor te verklaren is dat deze criteria onafscheidbaar zijn van de bescherming van het milieu en van de kwaliteit van de Donau.
Beoordeling door het Hof
41 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat zoals bepaald in artikel 130 R, lid 4, van het Verdrag, de Raad bij het bestreden besluit een tussen de Gemeenschap en derde landen gesloten akkoord overeenkomstig artikel 228 van het Verdrag heeft goedgekeurd.
42 Aangaande de toepasselijke procedure voor het sluiten van een dergelijk akkoord bepaalt artikel 228, lid 2, van het Verdrag, dat de Raad met eenparigheid van stemmen besluit, wanneer het akkoord betrekking heeft op een gebied waarvoor, wat de aanneming van interne voorschriften betreft, eenparigheid vereist is, alsook wanneer het gaat om akkoorden als bedoeld in artikel 238 EG-Verdrag (thans artikel 310 EG). In de andere gevallen besluit de Raad met gekwalificeerde meerderheid.
43 Onderzocht dient dus te worden, of de interne communautaire voorschriften die verband houden met de bepalingen van het verdrag, moeten worden vastgesteld op basis van artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag, volgens hetwelk de Raad volgens de procedure van artikel 189 C EG-Verdrag (thans artikel 252 EG), dat wil zeggen met gekwalificeerde meerderheid, besluit, dan wel op basis van artikel 130 S, lid 2, van het Verdrag, volgens hetwelk de Raad met eenparigheid van stemmen besluit.
44 Dienaangaande dient in de eerste plaats de werkingssfeer van de leden 1 en 2 van artikel 130 S van het Verdrag te worden bepaald, en in de tweede plaats de rechtsgrondslag te worden onderzocht, op basis waarvan het verdrag is goedgekeurd.
De werkingssfeer van de leden 1 en 2 van artikel 130 S van het Verdrag
45 Krachtens artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag besluit de Raad volgens de aldaar bedoelde procedure, wanneer hij de activiteiten vaststelt die de Gemeenschap moet ondernemen om de doelstellingen van het gemeenschappelijk milieubeleid, zoals gepreciseerd in artikel 130 R, te verwezenlijken. Wanneer de Raad de in 130 S, lid 2, van het Verdrag genoemde bepalingen en maatregelen vaststelt, is de daarin bedoelde besluitvormingsprocedure van toepassing in afwijking van die van lid 1.
46 Uit de tekst zelf van deze twee bepalingen volgt dus, dat artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag in beginsel de rechtsgrondslag vormt voor de handelingen die de Raad vaststelt om de doelstellingen van artikel 130 R van het Verdrag te verwezenlijken. Daarentegen is artikel 130 S, lid 2, van het Verdrag aldus opgesteld, dat het van toepassing is, wanneer de te nemen maatregelen de daarin genoemde gebieden, zoals het waterbeheer, betreffen.
47 Aangaande het begrip waterbeheer" volgt uit vaste rechtspraak van het Hof, dat de uitlegging van een bepaling van gemeenschapsrecht een vergelijking van de verschillende taalversies vereist (zie arrest van 24 oktober 1996, Kraaijeveld e.a., C-72/95, Jurispr. blz. I-5403, punt 28).
48 In casu zij opgemerkt, dat het gebruik in de Franse versie van de term hydrauliques", die betekent betreffende watercirculatie en -distributie", impliceert dat artikel 130 S, lid 2, eerste alinea, tweede streepje, van het Verdrag ziet op het beheer van de waterreserves in hun fysische dimensie en aansluit bij de door de Raad en interveniënten voorgestane uitlegging. Voor de Nederlandse versie (kwantitatief waterbeheer") geldt hetzelfde, aangezien zij termen bezigt die het waterbeheer in zijn kwantitatieve aspecten, in tegenstelling tot de kwalitatieve aspecten, inhoudt. De termen in de andere taalversies, namelijk de Duitse (der Bewirtschaftung der Wasserressourcen"), de Spaanse (la gestión de los recursos hídricos"), de Italiaanse (la gestione delle risorse idriche"), de Portugese (gestão dos recursos hídricos"), de Finse (vesivarojen hoitoa"), de Zweedse (förvaltning av vattenresurser"), de Deense (forvaltning af vandressourcerne"), de Engelse (management of water resources"), de Ierse (bainisteoireacht acmhainní uísce") en de Griekse ( v vv v"), kunnen niet alleen kwantitatieve, doch ook kwalitatieve aspecten van het waterbeheer dekken.
49 Welnu, wanneer er verschillen zijn tussen de taalversies van een communautaire tekst, moet de betrokken bepaling worden uitgelegd met inachtneming van de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (zie, met name, arrest van 13 april 2000, W. N., C-420/98, Jurispr. blz. I-2847, punt 21).
50 Dienaangaande zij vooraf opgemerkt, dat uit de doelstellingen van het gemeenschappelijk milieubeleid en uit de tekst van artikel 130 R in samenhang met artikel 130 S, leden 1 en 2, van het Verdrag volgt, dat het waterbeheer" niet in artikel 130 S, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag is opgenomen met het doel elke maatregel inzake watergebruik door de mens van de toepassing van artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag uit te sluiten.
51 Voorts heeft artikel 130 S, lid 2, eerste alinea, tweede streepje, van het Verdrag, niet alleen betrekking op maatregelen inzake waterbeheer, doch ook op maatregelen betreffende ruimtelijke ordening en bodembestemming met uitzondering van afvalstoffenbeheer en maatregelen van algemene aard. Het gaat om maatregelen die, evenals de maatregelen op basis van artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag, ertoe strekken de doelstellingen van artikel 130 R van het Verdrag te verwezenlijken, doch die het gebruik van het grondgebied van de lidstaten regelen, zoals maatregelen in verband met streek-, stads- of plattelandsplannen of de planning van verschillende infrastructuurprojecten van een lidstaat.
52 Het grondgebied en de bodem van de lidstaten alsook hun waterreserves zijn beperkte hulpbronnen, zodat artikel 130 S, lid 2, eerste alinea, tweede streepje, van het Verdrag de maatregelen betreft die daarop als zodanig van invloed zijn, dat wil zeggen maatregelen die de kwantitatieve aspecten van het gebruik van deze hulpbronnen regelen, of anders gezegd, maatregelen die het beheer van beperkte hulpbronnen in zijn kwantitatieve aspecten regelen, en niet maatregelen betreffende de verbetering en de bescherming van de kwaliteit van deze hulpbronnen.
53 Deze uitlegging wordt gestaafd door het feit dat het afvalstoffenbeheer en de maatregelen van algemene aard van de toepassing van artikel 130 S, lid 2, eerste alinea, tweede streepje, van het Verdrag zijn uitgesloten. Maatregelen van algemene aard zijn bijvoorbeeld maatregelen die in het algemeen weliswaar betrekking hebben op de ruimtelijke ordening en de bestemming van de bodem van de lidstaten, doch niet de verwezenlijking van specifieke infrastructuurprojecten regelen, dan wel, ofschoon zij bepaalde grenzen stellen aan de wijze waarop de bodem van de lidstaten mag worden gebruikt, niet het gebruik regelen waarvoor zij de bodem bestemmen.
54 Bovendien zij opgemerkt dat bij alle in de drie streepjes van artikel 130 S, lid 2, eerste alinea, van het Verdrag genoemde maatregelen wordt uitgegaan van een optreden van de gemeenschapsinstellingen op gebieden zoals het fiscaal beleid, het energiebeleid of het beleid inzake ruimtelijke ordening, waarop buiten het gemeenschappelijk milieubeleid ofwel de Gemeenschap geen wetgevende bevoegdheid heeft, dan wel eenparigheid van stemmen in de Raad vereist is.
55 Uit het onderzoek van deze verschillende elementen in hun geheel beschouwd, volgt, dat het begrip waterbeheer" niet elke maatregel betreffende het water dekt, doch enkel die maatregelen die de regeling van het watergebruik en -beheer in zijn kwantitatieve aspecten betreffen.
56 Aangaande het argument dat water een zo levensnoodzakelijke natuurlijke hulpbron is, dat het bijzondere aandacht verdient, kan worden volstaan met vast te stellen, dat deze reden alleen de uitsluiting van water van de werkingssfeer van artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag niet kan rechtvaardigen. Hoe dan ook, artikel 130 R, leden 2 en 3, van het Verdrag bepaalt, dat de Gemeenschap in haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van bescherming rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de onderscheiden regio's van de Gemeenschap, de economische en sociale ontwikkeling van de Gemeenschap als geheel en de evenwichtige ontwikkeling van de regio's. Bovendien, ingeval een op grond van artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag vastgestelde maatregel voor de overheid van een lidstaat onevenredig hoge kosten met zich meebrengt, treft de Raad krachtens artikel 130 S, lid 5, van het Verdrag in het besluit betreffende de aanneming van die maatregel passende voorzieningen in de vorm van ontheffingen van tijdelijke aard en/of financiële steun uit het Cohesiefonds.
57 Daaruit volgt, dat de maatregelen betreffende water, die strekken tot verwezenlijking van de bij artikel 130 R van het Verdrag bedoelde doelstellingen, alleen dan op basis van artikel 130 S, lid 2, van het Verdrag moeten worden vastgesteld, wanneer zij de regeling van het watergebruik en -beheer in zijn kwantitatieve aspecten betreffen.
De rechtsgrondslag op basis waarvan het verdrag is goedgekeurd
58 Het is vaste rechtspraak, dat in het kader van het stelsel van bevoegdheden van de Gemeenschap de keuze van de rechtsgrondslag van een handeling moet berusten op objectieve gegevens, die voor rechterlijke toetsing vatbaar zijn. Tot die gegevens behoren met name het doel en de inhoud van de handeling (zie, met name, arrest van 4 april 2000, Commissie/Raad, C-269/97, Jurispr. blz. I-2257, punt 43).
59 Indien uit het onderzoek van een gemeenschapshandeling volgt, dat zij een tweeledig doel heeft of dat er sprake is van twee componenten, en indien één ervan als hoofdelement of overwegende component kan worden aangewezen, terwijl de andere slechts een ondergeschikt element is, moet de handeling op één enkele rechtsgrondslag worden gebaseerd, namelijk die welke het hoofddoel, het hoofdelement of de overwegende component verlangt (zie, in die zin, arrest van 23 februari 1999, Parlement/Raad, C-42/97, Jurispr. blz. I-869, punten 39 en 40).
60 Aangaande het doel van het bestreden besluit, betreft het daarbij goedgekeurde verdrag weliswaar mede de regulering van het watergebruik in het stroomgebied van de Donau en het beheer daarvan in zijn kwantitatieve aspecten, doch uit de considerans van het bestreden besluit en uit de preambule van het verdrag blijkt, dat het verdrag hoofdzakelijk de bescherming en verbetering van de waterkwaliteit tot voorwerp heeft.
61 Uit de derde overweging van de considerans van het bestreden besluit blijkt namelijk, dat het verdrag tot doel heeft het aquatisch milieu te beschermen, de vervuiling van de Donau in de hand te houden en zoveel mogelijk te voorkomen", en een duurzaam gebruik van de waterreserves van de oeverstaten te waarborgen". De verdragsluitende partijen worden naar luid van de eerste alinea van de preambule van het verdrag geleid door het vaste voornemen om hun samenwerking op het gebied van waterbescherming en -gebruik te versterken", zijn volgens de tweede alinea bezorgd over de veranderingen in de toestand van de waterlopen in het Donaubekken", en wijzen in de derde alinea op de noodzaak van maatregelen ter voorkoming van, controle op en vermindering van belangrijke nadelige grensoverschrijdende effecten van het vrijkomen van gevaarlijke stoffen en voedingsstoffen in het aquatische milieu van het stroomgebied van de Donau, waarbij ook aan de Zwarte Zee passende aandacht wordt besteed". De vierde alinea verwijst naar reeds genomen maatregelen voor het voorkomen van en de controle op grensoverschrijdende verontreiniging, voor een duurzame waterhuishouding, een rationeel gebruik en het behoud van de waterreserves". Volgens de zesde alinea streven de verdragsluitende partijen ernaar om een blijvende verbetering en bescherming van de Donau en de wateren in haar stroomgebied, [...], alsmede een duurzame waterhuishouding te bewerkstelligen, waarbij met de belangen van de Donaustaten op het gebied van watergebruik adequaat rekening wordt gehouden en tevens een bijdrage wordt geleverd tot de bescherming van het mariene milieu in de Zwarte Zee".
62 De vaststelling dat het verdrag hoofdzakelijk de bescherming en de verbetering van de waterkwaliteit in het Donaubekken beoogt, wordt gestaafd door artikel 2, leden 1 tot en met 3, ervan, dat de doelstellingen van de verdragsluitende partijen definieert.
63 Inhoudelijk regelen de bepalingen van het verdrag het watergebruik en -beheer in het Donaubekken slechts accessoir in zijn kwantitatieve aspecten.
64 Dienaangaande geeft artikel 3 van het verdrag, dat het toepassingsgebied ervan omschrijft, de geplande activiteiten en de lopende maatregelen aan waarop het verdrag in het bijzonder van toepassing is, namelijk het lozen van afvalwater, het vrijkomen van voedingsstoffen en gevaarlijke stoffen, [...], alsmede de lozing van warmte", geplande activiteiten en maatregelen op het gebied van waterbouwkundige werken", andere geplande activiteiten en maatregelen voor het watergebruik, zoals gebruikmaking van waterkracht, waterafvoer en wateronttrekking", het exploiteren van bestaande waterbouwkundige installaties, bijvoorbeeld reservoirs en waterkrachtcentrales; maatregelen ter voorkoming van milieubelastingen, inclusief verslechtering van de hydrologische omstandigheden, erosie, abrasie, overstroming en sedimentafzetting; maatregelen ter bescherming van ecosystemen", en het omgaan met waterbedreigende stoffen en het treffen van maatregelen ter voorkoming van ongevallen".
65 Deze activiteiten en maatregelen zullen evenwel alleen aan de bepalingen van het verdrag onderworpen zijn voorzover deze grensoverschrijdende effecten hebben of kunnen hebben". Volgens artikel 1, sub c, van het verdrag wordt verstaan onder grensoverschrijdend effect": elke aanmerkelijke nadelige invloed op het riviermilieu die door verandering in de omstandigheden van een waterloop ten gevolge van menselijke activiteit veroorzaakt wordt en verder reikt dan het grondgebied van een verdragsluitende partij". Zo ook preciseert artikel 3, lid 3, van het verdrag, dat het verdrag van toepassing is op de visserij en de binnenvaart, voorzover het om aangelegenheden op het gebied van waterverontreiniging ten gevolge van deze activiteiten gaat".
66 De maatregelen van artikel 5, lid 2, van het verdrag tot voorkoming, controle en vermindering van grensoverschrijdende effecten omvatten het vastleggen van de toestand van de natuurlijke waterreserves in het stroomgebied van de Donau door middel van overeengekomen kwantitatieve en kwalitatieve parameters", doch de andere in dit lid bedoelde maatregelen betreffen alleen de bescherming en verbetering van de kwaliteit van het Donauwater, zoals het uitvaardigen van wettelijke bepalingen met betrekking tot de eisen waaraan afvalwaterlozingen moeten voldoen", met betrekking tot het omgaan met waterbedreigende stoffen", alsook teneinde het vrijkomen van voedingsstoffen en gevaarlijke stoffen uit diffuse bronnen te verminderen" en het treffen van maatregelen om de grensoverschrijdende effecten van afval en gevaarlijke stoffen te voorkomen".
67 Ook de artikelen 6, 7 en 8 van het verdrag betreffen hoofdzakelijk de bescherming en de verbetering van de kwaliteit van het Donauwater.
68 Artikel 6, dat bijzondere maatregelen ter bescherming van waterreserves vaststelt, preciseert namelijk: De verdragsluitende partijen treffen passende maatregelen ter voorkoming of vermindering van grensoverschrijdende effecten en voor een duurzaam en rechtmatig gebruik van waterreserves, alsmede voor het behoud van ecologische waterreserves." Volgens dit artikel zorgen zij in het bijzonder voor het aanwijzen van grondwaterreserves die op lange termijn moeten worden beschermd, alsmede van beschermingszones die voor de bestaande of toekomstige drinkwatervoorziening van groot belang zijn", het voorkomen dat grondwaterreserves worden verontreinigd", het minimaliseren van verontreiniging ten gevolge van ongevallen", het in aanmerking nemen van mogelijke invloeden op de waterkwaliteit ten gevolge van geplande activiteiten en lopende maatregelen in de zin van artikel 3, lid 2", en het beoordelen van het belang van verschillende biotoopelementen voor de rivierecologie en het voorstellen van maatregelen ter verbetering van de aquatische en litorale ecologische omstandigheden".
69 De verdragsluitende partijen, aldus artikel 7 van het verdrag, stellen [...] op basis van verontreinigingsbelastingen en -concentraties emissiegrenswaarden voor afzonderlijke industriële bedrijfstakken of bedrijven vast", en ontwikkelen voor diffuse bronnen aanvullende bepalingen ter voorkoming of vermindering van het vrijkomen van gevaarlijke stoffen en voedingsstoffen". Bovendien stellen zij - voorzover opportuun - waterkwaliteitsdoelstellingen vast en maken zij van waterkwaliteitscriteria gebruik om grensoverschrijdende belasting te voorkomen, te controleren of te verminderen."
70 Volgens artikel 8 van het verdrag stellen de verdragsluitende partijen periodiek overzichten van de belangrijkste punt- en diffuse bronnen van verontreiniging" op, en stellen zij stapsgewijs een lijst samen van verdere preventieve en bestrijdingsmaatregelen", waarbij deze overzichten en deze lijst samen de grondslag vormen van gemeenschappelijke actieprogramma's. Deze programma's zijn in het bijzonder op vermindering van de verontreinigingsbelasting en -concentratie" gericht.
71 Wat artikel 9 van het verdrag aangaat, betreffen de methodiek en de meetprogramma's, waarvan sprake is in lid 1 ervan, weliswaar de hoogwaterprognose, de waterbalans en de kwantiteit van het water, doch dit neemt niet weg, dat zij ook betrekking hebben op de kwaliteit van de waterlopen, de emissiecontrole, de sedimenten en de rivierecosystemen. Bovendien wordt verwezen naar de ontwikkeling van methoden voor het meten en beoordelen van afvalwaterlozingen", het uitwerken van overzichten van belangrijke puntbronnen, inclusief geloosde schadelijke stoffen (emissie-inventarisatie)" en het taxeren van de waterverontreiniging vanuit diffuse bronnen".
72 Ook is het zo, dat krachtens artikel 9, lid 3, nationale waterbalansen alsmede een algemene waterbalans voor het Donaubekken moeten worden opgesteld, en dat uit artikel 1, sub g, van het verdrag volgt, dat onder waterbalans" wordt verstaan: de relatie waardoor de natuurlijke waterhuishouding van een compleet rivierbekken aan de hand van de diverse componenten (neerslag, verdamping, boven- en ondergrondse afvloeiing) wordt gekenmerkt". Dit neemt niet weg, dat artikel 9, lid 2, van het verdrag de nadruk legt op de verplichting voor de verdragsluitende partijen om afspraken te maken over meetpunten, kenmerken van de waterkwaliteit en verontreinigingsparameters die aan de Donau met voldoende frequentie regelmatig dienen te worden vastgelegd en waarbij het ecologische en hydrologische karakter van de betreffende waterloop, alsmede typische lozingen van schadelijke stoffen in het betreffende stroomgebied, in aanmerking worden genomen".
73 Aangaande de krachtens artikel 10, sub b en c, op de verdragsluitende partijen rustende verplichting om de internationale commissie in kennis te stellen van de internationale overeenkomsten en de nationale regelingen betreffende de bescherming en de waterhuishouding van de Donau en de waterlopen van haar stroomgebied, en de krachtens artikel 18, lid 5, van het verdrag op deze internationale commissie rustende verplichting om de grondslag te leggen van verdere regelingen, op welke verplichtingen de Spaanse regering zich beroept, moet worden vastgesteld, dat de overeenkomsten en regelingen waar deze bepalingen naar verwijzen, zoals deze regering zelf aangeeft, zowel de bescherming als het beheer van het water van de Donau betreffen.
74 Uit dit onderzoek volgt, dat het verdrag naar doel en inhoud hoofdzakelijk betrekking heeft op de bescherming en verbetering van de kwaliteit van het water van het Donaubekken, ofschoon het ook het gebruik van dit water en het beheer ervan in zijn kwantitatieve aspecten betreft, wat evenwel slechts bijkomstig is.
75 Uit een en ander volgt, dat interne communautaire voorschriften die verband houden met de bepalingen van het verdrag, moeten worden vastgesteld op basis van artikel 130 S, lid 1, van het Verdrag. De Raad heeft zich dus terecht op artikel 228, lid 2, eerste zin, en lid 3, eerste alinea, van het Verdrag gebaseerd bij de goedkeuring van het verdrag.
76 Het beroep moet dus worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
77 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Nu de Raad de veroordeling van het Koninkrijk Spanje in de kosten heeft gevorderd en dit laatste in het ongelijk is gesteld, moet het in de kosten worden verwezen. Ingevolge artikel 69, lid 4, eerste alinea, dienen de Franse Republiek, de Portugese Republiek, de Republiek Finland en de Commissie die in het geschil zijn tussengekomen, hun eigen kosten te dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst het Koninkrijk Spanje in de kosten.
3) Verstaat dat de Franse Republiek, de Portugese Republiek, de Republiek Finland en de Commissie van de Europese Gemeenschappen hun eigen kosten zullen dragen.