CELEX: 62005CJ0064
Fellebbezés
1049/2001/EK rendelet
Az intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés
Valamely tagállamtól származó dokumentumok
E tagállamnak az e dokumentumok hozzáférhetővé tételével szembeni tiltakozása
E rendelet 4. cikke (5) bekezdésének hatálya

Fellebbezésében a Svéd Királyság azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül az Európai Közösségek Elsőfokú Bíróságának a T-
168/02. sz., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds kontra Bizottság ügyben 2004. november 30-án hozott ítéletét (EBHT 2004., II-4135. o.
, a továbbiakban: megtámadott ítélet), amelyben az Elsőfokú Bíróság elutasította az IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds GmbH (a továbbiakban: IFAW) által az Európai Közösségek Bizottsága 2002. március 26-i azon határozatának (a továbbiakban: vitatott határozat) megsemmisítése iránt benyújtott keresetet, amely megtagadta az IFAW-nak a Bizottsághoz azon eljárás keretében érkezett bizonyos dokumentumokhoz való hozzáférést, amelynek végén ez az intézmény kedvező véleményt nyilvánított egy ipari projektnek a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21-i 92/43/EGK tanácsi irányelv (
HL L 206., 7. o.
; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 102. o.; a továbbiakban: élőhely-irányelv) által védett helyen való megvalósításával kapcsolatban.
Jogi háttér
Az EK 255. cikk (1) és (2) bekezdése kimondja:
„(1)   Bármely uniós polgár, valamint valamely tagállamban lakóhellyel, illetve létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy jogosult az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz hozzáférni a (2) és (3) bekezdésnek megfelelően meghatározandó elvek és feltételek szerint.
(2)   Az e dokumentumokhoz való hozzáférési jog általános elveit és köz- vagy magánérdeken alapuló korlátozásait az Amszterdami Szerződés hatálybalépésétől számított két éven belül a Tanács határozza meg a 251. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően.”
Az Amszterdami Szerződés záróokmányához csatolt, az [EK-Szerződés] 255. cikkének (1) bekezdéséről szóló 35. sz. nyilatkozat (a továbbiakban: 35. sz. nyilatkozat) kimondja:
„A Konferencia megállapodott abban, hogy az [EK-Szerződés] 255. cikke (1) bekezdésében említett alapelvek és feltételek lehetővé teszik, hogy egy tagállam arra kérje a Bizottságot vagy a Tanácsot, hogy az e tagállamból származó dokumentumot a tagállam előzetes hozzájárulása nélkül harmadik felekkel ne közölje.”
Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30-i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (
HL L 145., 43. o.
; magyar nyelvű különkiadás 1. fejezet, 3. kötet, 331. o.) (2)–(4), (10) és (15) preambulumbekezdése a következőképpen hangzik:
„(2)
A nyitottság lehetővé teszi a polgárok számára, hogy még inkább részt vegyenek a döntéshozatali eljárásban, és biztosítja a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációját, hatékonyságát és felelősségét a demokratikus rendszerben. A nyitottság hozzájárul a demokrácia elvei és az alapvető jogok tiszteletben tartásának erősítéséhez, ahogyan azt az EU-Szerződés 6. cikke és az Európai Unió alapjogi chartája megállapítja.
(3)
Az Európai Tanács Birminghamben, Edinburgh-ban és Koppenhágában tartott üléseinek határozatai megerősítik annak szükségességét, hogy az Unió intézményeinek munkája átláthatóbbá váljon. Ez a rendelet azokat a kezdeményezéseket foglalja össze, amelyeket az intézmények a döntéshozatali eljárás átláthatóságának javítása érdekében már megtettek.
(4)
E rendelet célja, hogy a lehető legteljesebb érvényt szerezzen a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférés jogának, és ezzel a hozzáféréssel kapcsolatban általános elveket és korlátokat állapítson meg az EK-Szerződés 255. cikke (2) bekezdésének megfelelően.
[…]
(10)
Az intézmények munkájának nagyobb nyitottsága érdekében az Európai Parlamentnek, a Tanácsnak és a Bizottságnak nemcsak az intézmények által összeállított dokumentumokhoz kell hozzáférést biztosítania, hanem a hozzájuk érkezett dokumentumokhoz is. Ebben az összefüggésben szükséges felhívni a figyelmet arra, hogy a[z] […] 35. sz. nyilatkozat értelmében egy tagállam kérheti a Bizottságot vagy a Tanácsot, hogy az e tagállamból származó dokumentumot a tagállam előzetes hozzájárulása nélkül harmadik felekkel ne közölje.
[…]
(15)
Bár ennek a rendeletnek se nem célja, se nem következménye a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó nemzeti joganyag módosítása, mindazonáltal egyértelmű, hogy – az intézmények és a tagállamok közötti lojális együttműködés elve alapján – a tagállamoknak ügyelniük kell arra, hogy ne akadályozzák e rendelet megfelelő alkalmazását, és tiszteletben kell tartaniuk az intézmények biztonsági szabályzatát.”
Az 1049/2001 rendelet „Cél” című 1. cikke kimondja:
„E rendelet célja, hogy:
a)
a köz- vagy magánérdek alapján olyan módon határozza meg az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság (a továbbiakban: az intézmények) dokumentumaihoz való, az EK-Szerződés 255. cikkében előírt hozzáférési jogra irányadó elveket, feltételeket és korlátozásokat, hogy a dokumentumokhoz a lehető legszélesebb körű hozzáférést biztosítsa;
[…]”
Ugyanezen rendelet „Kedvezményezettek és hatály” című 2. cikkének (3) és (5) bekezdése kimondja:
„(3)   Ez a rendelet az intézmény birtokában lévő dokumentumokra vonatkozik, amely dokumentumokat az intézmény állított ki, vagy azok hozzá érkeztek, és amelyek az Európai Unió tevékenységi területeire vonatkoznak.
[…]
(5)   A 9. cikk (1) bekezdésében meghatározott minősített dokumentumokat e cikknek megfelelően különleges bánásmódban kell részesíteni.”
A rendelet 3. cikkének b) pontja értelmében e rendelet alkalmazásában „harmadik fél”: „természetes vagy jogi személy, vagy pedig az érintett intézményen kívüli szervezet, beleértve a tagállamokat, más közösségi vagy a Közösségen kívüli intézményeket és testületeket, valamint harmadik országokat”.
Az 1049/2001 rendelet „Kivételek” című 4. cikke kimondja:
„(1)   Az intézmények megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha a közzététel kedvezőtlenül befolyásolná a következők védelmét: [helyesen: Az intézmény megtagadja a dokumentumhoz való hozzáférést, ha a hozzáférhetővé tétel sértené a következők védelmét:]
a)
a közérdek tekintetében:
—
közbiztonság,
—
védelmi és katonai ügyek,
—
nemzetközi kapcsolatok,
—
a Közösség vagy valamely tagállam pénzügyi, monetáris vagy gazdaságpolitikája;
b)
a személyiség és a magánszemély becsületének védelme, különösen a személyi adatok védelmére vonatkozó közösségi joganyagnak megfelelően [helyesen: a magánélet és a személyiség integritásának védelme, különösen a személyes adatok védelmére vonatkozó közösségi joganyagnak megfelelően].
(2)   Az intézmények megtagadják a dokumentumokhoz való hozzáférést, ha a közzététel hátrányosan befolyásolná a következők védelmét: [helyesen: Az intézmény megtagadja a dokumentumhoz való hozzáférést, ha a hozzáférhetővé tétel sértené a következők védelmét:]
—
természetes vagy jogi személy kereskedelmi érdekei, beleértve a szellemi tulajdont is,
—
bírósági eljárások és jogi tanácsadás [helyesen: bírósági eljárások és jogi állásfoglalások],
—
ellenőrzések, vizsgálatok és könyvvizsgálatok célja,
kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik.
(3)   Az intézmény által belső használatra összeállított vagy az intézmény által kapott, olyan ügyre vonatkozó dokumentumhoz való hozzáférést, amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot, meg kell tagadni, ha a dokumentum közzététele az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: ha a dokumentum hozzáférhetővé tétele az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan sértené, kivéve, ha a hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik.
Az érintett intézményen belüli tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott állásfoglalásokat tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférést meg kell tagadni a döntés meghozatalát követően is, amennyiben a dokumentum közzététele az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: amennyiben a dokumentum hozzáférhetővé tétele az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan sértené, kivéve ha a hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik.
(4)   A harmadik személyek dokumentumait illetően az intézmény köteles a harmadik személlyel egyeztetni annak megállapítása érdekében, hogy az (1) vagy a (2) bekezdésben felsorolt valamely kivétel alkalmazható-e, kivéve, ha egyértelmű, hogy a dokumentum közzétehető vagy nem tehető közzé [helyesen: hozzáférhetővé tehető vagy nem tehető hozzáférhetővé].
(5)   Bármely tagállam kérheti az intézménytől, hogy előzetes beleegyezése nélkül az intézmény az illető tagállamtól származó dokumentumot ne tegye közzé [helyesen: ne tegye hozzáférhetővé].
[…]
(7)   Az (1)–(3) bekezdésben megállapított kivételek csak azon időtartam alatt érvényesek, amely alatt a védelem a dokumentum tartalma alapján indokolt. A kivételek maximum 30 éves időtartamra alkalmazhatók. A magánszférára [helyesen: magánéletre] vagy a kereskedelmi érdekekre vonatkozó kivételek hatálya alá eső dokumentumok és a minősített dokumentumok esetében a kivételek szükség esetén ezen időtartam elteltét követően is alkalmazhatók.”
A rendeletnek „A tagállamokban található dokumentumok” című 5. cikke kimondja:
„Ha valamely tagállamhoz a birtokában lévő, valamely intézménytől származó dokumentum iránti kérelem érkezik, a tagállam konzultál az érintett intézménnyel olyan döntés meghozatala érdekében, amely nem veszélyezteti e rendelet céljainak megvalósítását, kivéve, ha egyértelmű, hogy a dokumentum közzétehető, illetve nem tehető közzé [helyesen: hozzáférhetővé tehető vagy nem tehető hozzáférhetővé].
A tagállam a kérelmet átirányíthatja az intézményhez.”
Az 1049/2001 rendeletnek a minősített dokumentumok kezelésére vonatkozó 9. cikke kimondja:
„(1)   A minősített dokumentumok az intézményektől vagy az általuk létesített ügynökségektől, tagállamoktól, harmadik országoktól vagy nemzetközi szervezetektől származó, az érintett intézmény szabályainak megfelelően »TRÈS SECRET/TOP SECRET«, »SECRET« vagy »CONFIDENTIEL« minősítésű dokumentumok, amelyek védelme az Európai Unió, illetve annak egy vagy több tagállama alapvető érdeke a 4. cikk (1) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozó területeken, nevezetesen közbiztonsági, védelmi és katonai ügyekben. [helyesen: Minősített dokumentum a valamely intézménytől vagy intézmény által létesített ügynökségtől, tagállamtól, harmadik államtól vagy nemzetközi szervezettől származó, az érintett intézmény – az Európai Unió, illetve annak egy vagy több tagállama 4. cikk (1) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozó tárgykörbe eső alapvető, különösen közbiztonsági, honvédelmi és katonai érdekei védelmére szolgáló – szabályai alapján »TRÈS SECRET/TOP SECRET«, »SECRET« vagy »CONFIDENTIEL« minősítésű dokumentum.]
(2)   A 7. és 8. cikkben megállapított eljárások alapján a minősített dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmekkel csak azok a személyek foglalkozhatnak, akik jogosultak betekinteni ezekbe a dokumentumokba. Ezek a személyek, a 11. cikk (2) bekezdésének sérelme nélkül, azt is értékelik, hogy a minősített dokumentumokra milyen hivatkozások tehetők a nyilvános nyilvántartásban.
(3)   A minősített dokumentumok csak a kibocsátó hozzájárulásával vehetők fel a nyilvántartásba, illetőleg adhatók ki.
[…]”
A jogvita alapját képező tényállás
A Németországi Szövetségi Köztársaság által az élőhely-irányelv 6. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján benyújtott kérelmet követően a Bizottság 2000. április 19-én kedvező véleményt nyilvánított egy ipari projektnek a Mühlenberger Loch területén – az irányelv alapján védett területen – való megvalósításával kapcsolatban. A projekt a Daimler Chrysler Aerospace Airbus GmbH üzemének kibővítését és az Elba torkolata egy részének leszállópálya meghosszabbítása érdekében való megszerzését célozta.
A Bizottsághoz címzett 2001. december 20-i levelében az IFAW – az állat- és természetvédelem területén működő nemkormányzati szerv – hozzáférést kért nevezetesen a Németországi Szövetségi Köztársasággal, Hamburg városával és a német kancellárral az említett ipari projekt vizsgálata keretében folytatott levélváltás során ezen intézményhez megküldött különböző dokumentumokhoz.
Miután a Bizottság 2002. január 24-i levelében tájékoztatta az IFAW-ot, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdésére tekintettel a szóban forgó dokumentumok hozzáférhetővé tétele előtt meg kell szereznie az érintett tagállam beleegyezését, 2002. február 12-én kérelmet kapott a Németországi Szövetségi Köztársaságtól arra vonatkozóan, hogy az említett dokumentumokat ne tegye hozzáférhetővé.
Úgy ítélve meg, hogy e körülmények között a 4. cikk (5) bekezdése megtiltja, hogy a kérdéses dokumentumokat hozzáférhetővé tegye, a Bizottság – az IFAW kérelmét elutasítva – 2002. március 26-án meghozta a vitatott határozatot.
A megtámadott ítélet
Az Elsőfokú Bíróság Hivatalához 2002. június 4-én benyújtott keresetlevelével az IFAW keresetet indított a vitatott határozat megsemmisítése iránt. Keresetének alátámasztására két jogalapra hivatkozott, egyrészről az 1049/2001 rendelet 4. cikkének, másrészről pedig az indokolási kötelezettségnek a megsértésére. A megtámadott ítéletben az Elsőfokú Bíróság a keresetet mint megalapozatlant elutasította.
Az első jogalapot illetően az Elsőfokú Bíróság megállapította, hogy a Bizottság a vitatott határozatban helyesen ítélte meg úgy, hogy amikor valamely tagállam az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdésére hivatkozik, és kéri, hogy az érintett intézmény ne tegyen hozzáférhetővé valamely ezen államtól származó dokumentumot, e kérelem a hozzáférhetővé tétel megtagadására irányuló utasítást jelent, amelynek az intézmény köteles eleget tenni, anélkül hogy az érintett tagállamnak meg kellene indokolnia kérelmét, illetve hogy az intézménynek meg kellene vizsgálnia, hogy a hozzáférhetővé tétel megtagadása igazolt-e.
E tekintetben a megtámadott ítélet 57–62. pontjában az Elsőfokú Bíróság konkrétabban megállapította, hogy:
„57.
A rendelet 4. cikkének (5) bekezdéséből következik […], hogy a tagállamok különleges bánásmódban részesülnek. Valójában ez a rendelkezés a tagállamot annak lehetőségével ruházza fel, hogy valamely intézménytől kérje, hogy az előzetes beleegyezése nélkül a tőle származó dokumentumokat ne tegye hozzáférhetővé. Hangsúlyozni kell, hogy a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése átveszi a 35. sz. nyilatkozatot, amelynek értelmében a Konferencia megállapítja, hogy az EK 255. cikk által megfogalmazott elvek és feltételek valamely tagállam számára lehetővé teszik, hogy a Bizottságtól vagy a Tanácstól kérje, hogy az előzetes beleegyezése nélkül harmadik személyeknek ne adjon ki valamely, ezen államtól származó dokumentumot. A tagállamoknak ezen, a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése által elismert jogosultsága azzal magyarázható, hogy a rendeletnek se nem célja, se nem következménye a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó nemzeti joganyag módosítása (lásd a rendelet (15) preambulumbekezdését és az Elsőfokú Bíróság
T-76/02. sz., Messina kontra Bizottság ügyben 2003. szeptember 17-én hozott ítéletének [EBHT 2003., II-3203. o.
] 40. és 41. pontját).
58.
A rendelet 4. cikkének (5) bekezdése a tagállamokat a többi harmadik személyhez képest eltérő helyzetbe sorolja azáltal, hogy e tekintetben egy
lex specialist
fogalmaz meg. E rendelkezés értelmében a tagállam lehetősége, hogy valamely intézménytől kérje, hogy a tőle származó dokumentumot ne tegye hozzáférhetővé, az intézmény pedig köteles az »előzetes beleegyezése« nélkül annak hozzáférhetővé tételétől tartózkodni. Ezen, az intézményt terhelő, a rendelet 4. cikkének (5) bekezdésében világosan lefektetett, a tagállam előzetes beleegyezésének megszerzésére irányuló kötelezettség csupán üres frázissá válna, ha a Bizottság a dokumentum hozzáférhetővé tétele mellett határozhatna az érintett tagállam kifejezett ellenirányú kérelme ellenére. Következésképpen, [az IFAW] által előadottakkal ellentétben a tagállam által e rendelkezés értelmében benyújtott kérelem az intézmény számára a kérdéses dokumentum hozzáférhetővé tételének megtagadására irányuló utasítást jelenti.
59.
E tekintetben felidézendő, hogy a tagállam nem köteles a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése értelmében benyújtott kérelmét indokolni, és hogy amennyiben ilyen kérelmet nyújtott be, nem tartozik az intézményre annak vizsgálata, hogy a kérdéses dokumentum hozzáférhetővé tételének megtagadása különösen a közérdek indokán igazolható-e.
60.
Annak érdekében, hogy a rendelet 4. cikke (5) bekezdésének rendelkezései a 35. sz. nyilatkozatnak megfelelő értelmezést kapjanak, és hogy a kérdéses dokumentumokhoz való hozzáférés könnyebbé váljon azáltal, hogy adott esetben a tagállam ezek hozzáférhetővé tételébe való beleegyezést megadhatja, az intézmény feladata az e tagállammal való egyeztetés, amennyiben a hozzáférésre irányuló kérelem a tagállamtól eredő dokumentumra vonatkozik. Ha e tagállam az egyeztetést követően a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése értelmében nem nyújtja be kérelmét, akkor mindig az intézmény feladata a rendelet 4. cikke (4) bekezdésének alkalmazásában annak mérlegelése, hogy a dokumentum hozzáférhetővé tehető-e, vagy sem.
61.
Meg kell állapítani, hogy – amint azt a Bizottság helyesen hangsúlyozza – egy olyan dokumentumhoz való hozzáférésre, amely tekintetében valamely tagállam a 4. cikk (5) bekezdése értelmében kérelmet nyújtott be, nem a rendelet vonatkozik, hanem az érintett tagállam megfelelő nemzeti rendelkezései, amelyek a rendelet elfogadásával változatlanok maradtak. Következésképpen a nemzeti közigazgatási és igazságszolgáltatási szervekre tartozik a nemzeti jognak megfelelően annak mérlegelése, hogy a tagállamtól származó dokumentumokhoz való hozzáférést biztosítani kell-e, és hogy az érdekeltek jogorvoslati joga a nemzeti szabályoknak megfelelően biztosítható-e.
62.
[Az IFAW] által […] kifejtett, a rendelet 9. cikkének (3) bekezdésére alapító érvelést illetően meg kell állapítani, hogy a 9. cikk sajátos szabályokat állapít meg a »minősítettnek« nevezett, különösen az intézményektől, a tagállamoktól, a harmadik országoktól vagy a nemzetközi szervezetektől, a rendelet 4. cikke (1) bekezdésének a) pontjában meghatározott, így különösen a közbiztonság, a védelmi és katonai ügyek területéről származó dokumentumok kezelése tekintetében. E cikk megemlíti többek között azokat a személyeket, akik a dokumentumok kezelésével foglalkozhatnak, és kimondja, hogy a minősített dokumentumok csak a kibocsátó hozzájárulásával vehetők fel a nyilvántartásba, illetőleg adhatók ki. Az e cikk által szabályozott helyzet sajátosságára tekintettel nyilvánvaló, hogy nem függ össze a rendelet 4. cikkének (5) bekezdésével, és hogy a rendelet 9. cikke (3) bekezdésének szövegére gyakorlatilag nem lehet a 4. cikke (5) bekezdésének értelmezése érdekében hivatkozni.”
A második jogalapot illetően az Elsőfokú Bíróság megállapította, hogy a vitatott határozat – mivel utal a Németországi Szövetségi Köztársaságnak a hozzáférhetővé tétel megtagadása iránti kérelmére, és kifejti, hogy e kérelem köti a címzett intézményt – elég egyértelmű ahhoz, hogy az IFAW megérthesse a hozzáférés megtagadásának indokait, valamint ahhoz, hogy az Elsőfokú Bíróság gyakorolhassa felülvizsgálati jogkörét.
A fellebbezésről
Fellebbezésében, amelynek alátámasztására az 1049/2001 rendelet 4. cikkének megsértésére alapított egyetlen jogalapra hivatkozik, a Svéd Királyság azt kéri, hogy a Bíróság helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet, és a vitatott határozatot megsemmisítve maga határozzon a keresetről.
A Bíróság elnöke 2005. október 5-i végzésével megengedte a Spanyol Királyság beavatkozását a Bizottság kérelmeinek támogatása végett, valamint a Finn Köztársaság beavatkozását a Svéd Királyság kérelmeinek támogatása végett.
A Dán Királyság, a Holland Királyság, a Finn Köztársaság és az IFAW azt kéri, hogy a Bíróság adjon helyt a fellebbezésnek.
A Spanyol Királyság, Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, valamint a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság a fellebbezést utasítsa el.
A felek érvei
A Svéd Királyság szerint az Elsőfokú Bíróság helytelenül állapította meg azt, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdése lehetővé teszi, hogy valamely tagállam abszolút és indokolás nélküli vétóval élhessen a tőle származó és valamely intézmény birtokában lévő dokumentumok hozzáférhetővé tételével szemben.
Ez az értelmezés ismét bevezetné a „kibocsátói szabályt”, amelyet pedig a közösségi jogalkotó a rendelet elfogadásakor nem kívánt követni, és figyelmen kívül hagyja a rendelet 2. cikkének (3) bekezdésében foglalt elvet, amelynek értelmében kizárólag a dokumentumot birtokló intézmény feladata annak mérlegelése, hogy engedélyezni kell-e az ahhoz való hozzáférést.
Az 1049/2001 rendelet – minősített dokumentumokra vonatkozó – 2. cikkének (5) bekezdésétől és 9. cikkétől eltérően a 4. cikk (5) bekezdése nem olyan egyértelmű, mint amilyennek lennie kell minden, a szabályozás részét képező, de annak alapelvei alól kivételt jelentő szabálynak.
A 4. cikk (5) bekezdése olyan eljárási szabályt fogalmaz meg, amely biztosítja a tagállamok számára a konzultációhoz való jogot, és azt, hogy az e cikk (1)–(3) bekezdésében foglalt anyagi jogi kivételekre hivatkozva a hozzáférhetővé tétel megtagadása iránti, indokolással ellátott kérelmet fogalmazzanak meg.
A Svéd Királyság szerint az Elsőfokú Bíróság szintén helytelenül állapította meg a megtámadott ítélet 57. pontjában, hogy a tagállamok számára állítólag így biztosított vétójogot igazolja az a körülmény, hogy az 1049/2001 rendeletnek nem célja, és nem is következménye a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó nemzeti joganyag módosítása. Ugyanis az adott szabályozás alkalmazhatósága nem a dokumentum eredetétől, hanem attól függ, hogy a hozzáférés iránti kérelmet melyik szervhez címezték. E tekintetben a rendelet egyetlen rendelkezése sem utal arra, hogy a nemzeti jog szabályozza a valamely közösségi intézményhez benyújtott hozzáférés iránti kérelmet, és az utóbbi által a rendelet alapján hozott határozat jogilag nem befolyásolja a tagállam valamely hatóságához benyújtott, ugyanazon dokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelemre alkalmazandó jogot.
A Svéd Királyság érveivel teljes mértékben egyetértve az IFAW hozzáteszi először is, hogy az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 58. pontjában tévesen alkalmazta a jogot, amikor az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdését nem kivételnek, hanem
lex specialisnak
minősítette, és mivel ennélfogva inkább a rendelkezés kiterjesztő, és nem megszorító értelmezése mellett döntött.
Másodszor, tekintettel az 1049/2001 rendelet (15) preambulumbekezdésében foglalt, a jóhiszemű együttműködés elvére való hivatkozásra és arra, hogy a rendelet 5. cikkének első bekezdése előírja, hogy a valamely intézménytől származó dokumentum birtokában lévő tagállamok az érintett intézménnyel való esetleges konzultációt követően jogosultak dönteni arról, hogy a dokumentumot hozzáférhetővé kell-e tenni, a rendelet 4. cikkének (5) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy biztosítva legyen a tagállamok és az intézmények közötti egyensúly. Így utóbbiaknak is rendelkezniük kell azzal a hatáskörrel, hogy elbírálják a valamely tagállamtól származó dokumentumok hozzáférhetővé tétele iránti kérelmeket.
Harmadszor, mivel az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 61. pontjában úgy ítélte meg, hogy a valamely tagállam által az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdése alapján benyújtott kérelem alkalmazhatatlanná teszi a rendeletet a nemzeti jog javára, figyelmen kívül hagyta a rendelet hatályát, amely pedig az adott intézmény birtokában lévő valamennyi dokumentumra kiterjed.
Negyedszer a 35. sz. nyilatkozat nem bír normatív hatállyal. Mivel tartalmát tekintve nem különbözik az 1049/2001 rendelet 4. cikke (5) bekezdésének szövegétől, e nyilatkozatra már nem lehet hivatkozni ez utóbbi rendelkezés értelmezése érdekében.
A holland kormány szerint az 1049/2001 rendelet célja, azaz hogy a nyilvánosság számára a dokumentumokhoz való lehető legszélesebb körű hozzáférési jogot biztosítsa, a rendelet 4. cikke (5) bekezdésének megfogalmazása, amely a tagállam „kérelmére” utal, valamint az a körülmény, hogy e bekezdés ugyanezen cikk (4) bekezdése után található, amely egy eljárási szabályt fogalmaz meg, azt erősítik meg, hogy az említett (5) bekezdés nem vezet be további kivételt az e cikk (1)–(3) bekezdésében felsoroltak mellett.
A Dán Királyság előadja, hogy a 4. cikk (5) bekezdésének az 1049/2001 rendeletbe való felvétele, amely rendelkezés megfogalmazása – éppúgy, mint a 35. sz. nyilatkozaté is – szándékosan kétértelmű, a közösségi jogalkotási eljárásba beavatkozó különféle szereplők közötti politikai kompromisszum eredménye. Ugyanis, míg a Bizottság azt kívánta, hogy a tagállamoktól származó dokumentumok a nemzeti jog hatálya alá tartozzanak, a Parlament úgy ítélte meg, hogy e dokumentumok hozzáférhetővé tételét a közösségi jognak kell szabályoznia, a tagállamok pedig a kérdéssel kapcsolatban megosztott véleményt képviseltek.
A közösségi bíróságnak is, akire a jogalkotó tudatosan rábízta a döntést, a 4. cikk (5) bekezdésének megfogalmazásbeli kétértelműségén túl azt az értelmezést kellene követnie, amely a leginkább megfelel e rendelkezés szabályozási környezetének, az 1049/2001 rendelet által követett céloknak, valamint az általános elveknek, különösen az arányosság, az indokolási kötelezettség és a hatékony jogorvoslathoz való jog elvének.
A Dán Királyság szerint e célkitűzések és elvek a tagállamok számára biztosított diszkrecionális vétójog ellen szólnak, és az érintett intézménynek, valamint a közösségi bíróságnak továbbra is hatáskörrel kell rendelkeznie arra, hogy a tagállam által hivatkozott indokokra tekintettel mérlegelje, hogy a dokumentum hozzáférhetővé tételének megtagadását kellően indokolják-e köz- vagy magánérdeken alapuló okok. Ezen okokat az intézménynek jóhiszeműen kell mérlegelnie, és adott esetben közölnie kell a hozzáférés iránti kérelem benyújtójával.
A Finn Köztársaság is úgy ítéli meg, hogy a dokumentum hozzáférhetővé tételével szemben tiltakozó tagállamnak meg kell indokolnia álláspontját, hogy az érintett intézmény megbizonyosodhasson arról, hogy a hivatkozott okok igazolják a hozzáférés megtagadását, és hogy esetleges határozatát ez irányú kötelezettségének megfelelően ilyen értelemben megindokolhassa.
Azonban a Finn Köztársaság egyrészről úgy érvel, hogy azok az okok, amelyekre a tagállam valamely dokumentum közlésének megtiltása érdekében hivatkozhat, nem korlátozódnak az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében felsoroltakra, hanem ilyen okokra a nemzeti jog, a dokumentumokhoz való hozzáférést szabályozó más, konkrétabb közösségi rendelkezések vagy nemzetközi egyezmények alapján is lehet hivatkozni. Másrészről, ha a tagállam ennek megfelelően ilyen okokat ad elő, az érintett intézmény nem helyettesítheti ezen okok tagállam általi mérlegelését a saját mérlegelésével, és így nem teheti hozzáférhetővé azt a dokumentumot, amelynek közlését kérték.
A Bizottság úgy gondolja, hogy az Elsőfokú Bíróság helyesen ítélte meg úgy, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (5) bekezdésének célja az, hogy – ahogyan különösen a rendelet (15) preambulumbekezdéséből, valamint a (10) preambulumbekezdésében foglalt, a 35. sz. nyilatkozatra való utalásból kitűnik – megvédje a „nemzeti” dokumentumokhoz való hozzáférés területére vonatkozó tagállami szabályozások és politikák alkalmazását, tekintettel különösen e terület közösségi harmonizációjának hiányára és a szubszidiaritás elvére.
A 4. cikk (5) bekezdése tehát nem vezet be további eltérést a dokumentumokhoz való hozzáférés területén, hanem egyszerűen megerősíti, hogy azt a kérdést, vajon valamely tagállamtól származó dokumentumot közölni kell-e, vagy sem, a nemzeti jog alapján kell mérlegelni. A hozzáférhetővé tételnek a tagállam általi minden megtagadását így az alkalmazandó nemzeti jog fényében kell mérlegelni, és biztosítani kell, hogy a hozzáférhetővé tétel megtagadása az e tagállam bíróságai általi esetleges felülvizsgálat tárgyát képezhesse.
Az Egyesült Királyság szerint az „előzetes beleegyezése nélkül” kifejezésnek az 1049/2001 rendelet 4. cikke (5) bekezdése szövegébe való felvételét minden hatásától megfosztanánk, ha nem ismernénk el, hogy e rendelkezés értelmezése nem hagy semmi kétséget afelől, hogy a szóban forgó esetben az ilyen beleegyezés megszerzésére vonatkozó kötelezettség előírásáról van szó, amely beleegyezést a dokumentum hozzáférhetővé tétele előtt kell megszerezni, nem pedig egyszerűen az érintett tagállammal való konzultációra vonatkozó kötelezettségről. A „kérheti” kifejezés pedig egyáltalán nem jelenti azt, hogy az intézmény mérlegelési jogkörrel rendelkezik, hanem egyszerűen azt jelzi, hogy kizárólag a tagállamok feladata annak eseti alapon történő mérlegelése, hogy célszerű-e ilyen kérelmet benyújtaniuk.
Az 1049/2001 rendelet (10) preambulumbekezdése és az abban foglalt, a 35. sz. nyilatkozatra való utalás azt erősíti meg, hogy a rendelet 4. cikke (5) bekezdésének célja azon tény figyelembevétele, hogy az EK 255. cikk elfogadásával a tagállamok garanciákat követeltek a tőlük származó dokumentumok hozzáférhetővé tételét illetően. A Svéd Királyság által javasolt értelmezés egyébként a nemzeti szabályok közvetett harmonizálásához tér vissza, amely ellentétes mind e rendelet (15) preambulumbekezdésével, mind pedig a szubszidiaritás elvével.
A Spanyol Királyság érvelése lényegében az Egyesült Királyságét követi. A tagállam előadja különösen, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (5) bekezdésének szövege maga azt mutatja, hogy az e rendelkezés alapján kérelmet megfogalmazó tagállam beleegyezése olyan jogi feltétel, amelynek az előzetes teljesülése szükséges az érintett dokumentum hozzáférhetővé tételéhez.
A Bíróság álláspontja
A tagállam előzetes beleegyezésének követelményéről
Ahogyan az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 58. pontjában helyesen rámutatott, az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdése a tagállamokat a többi harmadik személyhez képest eltérő helyzetbe sorolja azzal, hogy utóbbiaktól eltérően valamennyi tagállam számára biztosítja azt a lehetőséget, hogy az intézménytől kérje, hogy valamely e tagállamtól származó dokumentumot előzetes beleegyezése nélkül ne tegyen hozzáférhetővé.
E tekintetben az Elsőfokú Bíróság szintén helyesen ítélte meg ugyanezen 58. pontban, hogy az említett rendelkezésben foglalt, a tagállam „előzetes beleegyezésének” követelménye csupán üres frázissá válna, ha a tagállam által kinyilvánított, a tőle származó dokumentum hozzáférhetővé tételével szembeni tiltakozás ellenére, illetve akkor is, ha az intézmény nem rendelkezik a tagállam „beleegyezésével”, előbbi mégis szabadon hozzáférhetővé tehetné az érintett dokumentumot. El kell ugyanis ismerni, hogy e követelményt teljesen megfosztaná a hatékony érvényesüléstől, sőt teljes jelentőségétől az, ha a dokumentum hozzáférhetővé tételére vonatkozó „előzetes beleegyezés” megszerzésének szükségessége végső soron a dokumentumot birtokló intézmény tetszőleges szándékától függne.
Minthogy a „beleegyezés” jogilag különbözik a puszta „véleménytől”, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (5) bekezdésének a megfogalmazásával ellentétes az az értelmezés, miszerint e rendelkezés az általa biztosított lehetőséggel élő tagállam számára csupán azt a jogot biztosítja, hogy az intézmény konzultál vele, mielőtt utóbbi – adott esetben a szóban forgó tagállam tiltakozása ellenére – az érintett dokumentumhoz való hozzáférés lehetővé tétele mellett dönt.
Ezenkívül meg kell állapítani, hogy a konzultációhoz való jog már messzemenően biztosítva van a tagállamok számára a rendelet 4. cikkének (4) bekezdése értelmében, amely bevezeti a „harmadik személlyel [való] egyeztet[és]” kötelezettségét, amikor nem egyértelmű, hogy a dokumentumot hozzáférhetővé kell-e tenni, vagy sem.
Az a körülmény, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdése a 9. cikk (3) bekezdésétől eltérő terminológiát használ, mely utóbbi rendelkezés pedig szintén a kibocsátó hatóság beleegyezése megszerzésének szükségességére utal, nem befolyásolja a jelen ítélet 44. és 45. pontjában kifejtett értelmezést. Ugyanis a 9. cikk (3) bekezdésétől eltérően a 4. cikk (5) bekezdése nem teszi a tagállam előzetes beleegyezését a dokumentum hozzáférhetővé tételének abszolút feltételévé, hanem a beleegyezés esetleges szükségességét az érintett tagállam ez irányú akaratának korábbi kinyilvánításától teszi függővé. E körülmények között a „kérheti” kifejezés használata egyszerűen azt hangsúlyozza, hogy e rendelkezés lehetőséget biztosít a tagállam számára, és kizárólag e lehetőségnek a konkrét esetben való tényleges kihasználása jár azzal a következménnyel, hogy a tagállam előzetes beleegyezése az érintett dokumentum jövőbeli hozzáférhetővé tételének szükséges feltételévé válik.
Nem fogadható el az az érv sem, miszerint az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdését a rendelet 5. cikkének rendelkezései alapján kell értelmezni oly módon, hogy biztosítva legyen a tagállamok birtokában lévő, az intézményektől származó dokumentumok, illetve az intézmények birtokában lévő, a tagállamoktól származó dokumentumok számára fenntartott bánásmód közötti egyensúly.
Elegendő ugyanis annak megállapítása, hogy a közösségi jogalkotó igen eltérően fejezte ki magát a dokumentumok e két kategóriáját illetően, ugyanis az 1049/2001 rendelet 5. cikkének első bekezdésében a tagállamoknak az intézményekkel való egyszerű „konzultálási” kötelezettségét írja elő, amikor az intézményektől származó dokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelem érkezik hozzájuk.
A fentiekből következik, hogy amennyiben valamely tagállam élt az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdésében biztosított lehetőséggel, és kérte, hogy valamely tőle származó konkrét dokumentumot előzetes beleegyezése nélkül ne tegyenek hozzáférhetővé, e dokumentumnak az intézmény általi esetleges hozzáférhetővé tételéhez – ahogyan az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 58. pontjában helyesen ítélte meg – e tagállam beleegyezésének előzetes megszerzése szükséges.
Ugyanakkor a megtámadott ítélet meghozatala során téves jogalkalmazás történt az előzetes beleegyezés hatályát illetően.
Az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdése értelmében kérendő előzetes beleegyezés hatályáról
Ahogyan arra többek között a Dán Királyság is emlékeztetett, az EK 255. cikk (2) bekezdéséből kitűnik, hogy az e cikk (1) bekezdésében biztosított dokumentumokhoz való hozzáférési jog gyakorlását szabályozó korlátozásoknak, amelyeket a Tanácsnak az EK 251. cikkben megállapított eljárásnak megfelelően kell meghatároznia, „köz- vagy magánérdeken” kell alapulniuk.
A Szerződés e rendelkezésére válaszolva, amelynek a végrehajtását az 1049/2001 rendelet biztosítja, a rendelet célja, hogy – ahogyan a (4) preambulumbekezdéséből és 1. cikkének a) pontjából kitűnik – a köz- vagy magánérdek alapján olyan módon határozza meg a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférési jogra irányadó elveket, feltételeket és korlátozásokat, hogy e jognak a lehető legteljesebb érvényt szerezzen.
A rendelet (2) és (3) preambulumbekezdéséből egyébként kitűnik, hogy a rendelet célja a közösségi döntéshozatali eljárás átláthatóságának javítása, mivel az átláthatóság különösen biztosítja a polgárok irányában a közigazgatás nagyobb legitimációját, hatékonyságát és felelősségét a demokratikus rendszerben.
Ahogyan az 1049/2001 rendelet (10) preambulumbekezdése hangsúlyozza, éppen a közösségi döntéshozatali eljárás átláthatóságának javítására való törekvés magyarázza, hogy – ahogyan a rendelet 2. cikkének (3) bekezdése előírja – a Parlament, a Tanács és a Bizottság birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférési jog nem csupán az ezen intézmények által kiállított, hanem az általuk harmadik személyektől kapott dokumentumokra is vonatkozik, akik között a tagállamok is szerepelnek, ahogyan ezt a rendelet 3. cikkének b) pontja kifejezetten meghatározza.
Így eljárva, a közösségi jogalkotó – ahogyan az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet 53. és 54. pontjában rámutatott – különösen eltörölte a kibocsátói szabályt, amely addig érvényesült. Ahogyan a Tanács dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 1993. december 20-i 93/731/EK tanácsi határozatból (
HL L 340., 43. o.
), a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 1994. február 8-i 94/90/ESZAK, EK, Euratom bizottsági határozatból (
HL L 46., 58. o.
) és az Európai Parlament dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 1997. július 10-i 97/632/EK, ESZAK, Euratom európai parlamenti határozatból (
HL L 263., 27. o.
) kitűnik, e szabály magában foglalta, hogy amikor valamely intézmény birtokában lévő dokumentum kibocsátója természetes vagy jogi személy, tagállam, egyéb közösségi intézmény vagy szerv, illetve bármely más nemzeti vagy nemzetközi szervezet, a dokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelmet közvetlenül e dokumentum kibocsátójához kellett intézni.
Így tehát az 1049/2001 rendelet 4. cikke (1)–(3) bekezdésének rendelkezései, amelyek különböző anyagi jogi kivételeket írnak elő, vagy ugyanígy a rendelet 2. cikkének (5) bekezdése és 9. cikke, amelyek a minősített dokumentumokra vonatkozó különös szabályozást fogalmaznak meg, meghatározzák azokat a köz- vagy magánérdeken alapuló objektív korlátokat, amelyek igazolhatják az intézmények birtokában lévő dokumentumok hozzáférhetővé tételének megtagadását, függetlenül attól, hogy azokat az intézmények állították-e ki, vagy azok hozzájuk érkeztek, utóbbi esetben pedig attól, hogy tagállamoktól vagy egyéb harmadik személyektől származnak-e.
Ebben az összefüggésben el kell ismerni, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (5) bekezdésének olyan értelmezése, miszerint az a tagállam számára általános és feltétel nélküli vétójogot biztosít arra, hogy valamely közösségi intézmény birtokában lévő bármely dokumentum hozzáférhetővé tételével szemben pusztán diszkrecionális alapon tiltakozhasson – anélkül, hogy döntését meg kellene indokolnia – egyszerűen annálfogva, hogy a dokumentum e tagállamtól származik, nem egyeztethető össze a jelen ítélet 53–56. pontjában említett célokkal.
E tekintetben ki kell emelni először is, hogy az Elsőfokú Bíróság által követett ilyen értelmezés azzal a veszéllyel járna, hogy – ahogyan többek között a Svéd Királyság is érvel, és a főtanácsnok indítványának 44. pontjában rámutatott – legalábbis részben, a tagállamok vonatkozásában, ismét bevezetné a kibocsátói szabályt, amelyet pedig a közösségi jogalkotó eltörölt.
A kibocsátói szabály ezen ismételt bevezetésén kívül az említett értelmezés másodszor azzal a veszéllyel is járna, hogy az 1049/2001 rendeletben követett célokat figyelmen kívül hagyva esetlegesen jelentős mértékben csökkentené a közösségi döntéshozatali eljárás átláthatóságát.
Ugyanis az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdése – amely messze nem csak azokra a dokumentumokra terjed ki, amelyeknek a tagállamok a „kibocsátói”, vagy amelyeket ez utóbbiak állítottak ki – potenciálisan kiterjed a tagállamoktól „származó” valamennyi dokumentumra, azaz – ahogyan a Bizottság helyesen állítja, és ahogyan ebben a tárgyaláson mind az IFAW, mind pedig a jelen fellebbezésben félként eljáró valamennyi tagállam egyetértett – a kibocsátótól függetlenül az összes olyan dokumentumra, amelyet tagállam küld valamely intézménynek. A jelen esetben kizárólag az a kritérium releváns, hogy a dokumentum honnan származik, valamint az, hogy az érintett tagállam birtokából kikerült e az a dokumentum, amely a birtokában volt.
Márpedig e tekintetben hangsúlyozni kell, hogy – ahogyan a tárgyaláson a Svéd Királyság előadta, és a főtanácsnok indítványának 42. pontjában rámutatott – a diszkrecionális vétójog tagállamok számára történő bevezetése e körülmények között esetlegesen azzal a következménnyel járna, hogy kikerülne az 1049/2001 rendelet rendelkezéseinek hatálya alól a dokumentumok egyik különösen jelentős kategóriája, amely dokumentumok a közösségi döntéshozatali eljárás alapját és magyarázatát képezhetik.
Ugyanis a tagállamok – ahogyan az IFAW többek között hangsúlyozta – mind a Tanács tagjakénti minőségükben, mind pedig a Tanács, illetve a Bizottság által felállított számos bizottság résztvevőiként jelentős forrásai a közösségi döntéshozatali eljárást segítő információknak és dokumentumoknak.
Ebből következik, hogy a nyilvános hozzáféréshez való jog ennek megfelelő mértékben potenciálisan akadályoztatva lenne, éspedig objektív ok nélkül. E jog hatékony érvényesülése így jelentősen csökkenne (lásd analógia útján a
C-353/99. P. sz., Tanács kontra Hautala ügyben 2001. december 6-án hozott ítélet [EBHT 2001., I-9565. o.
] 26. pontját).
Harmadszor, az 1049/2001 rendeletben semmi sem teszi lehetővé az Elsőfokú Bíróság által elfogadott azon feltevés alátámasztását, miszerint a közösségi jogalkotó a rendelet 4. cikkének (5) bekezdésével egyfajta kollíziós szabályt kívánt bevezetni a tagállamoktól származó dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó nemzeti szabályok alkalmazásának, sőt – a Bizottság szerint – az erre vonatkozó tagállami politikák védelmének az érdekében, a rendelet által e tekintetben megfogalmazott különös szabályok rovására.
E tekintetben ugyanis először is emlékeztetni kell arra, hogy – figyelemmel az 1049/2001 rendelet által követett célokra, különösen a rendelet (2) preambulumbekezdésében említett körülményre, miszerint az intézmények dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférés joga az intézmények demokratikus jellegéhez kapcsolódik, valamint arra a tényre, hogy a rendelet célja annak (4) preambulumbekezdése és 1. cikke szerint az, hogy a lehető legszélesebb körű hozzáférési jogot biztosítsa a nyilvánosság számára – a rendelet 4. cikkében felsorolt, e jog alóli kivételeket szigorúan kell értelmezni és alkalmazni (lásd e tekintetben az 1049/2001 rendelet előtti szabályozás vonatkozásában a
C-174/98. P. és C-189/98. P. sz., Hollandia és van der Wal kontra Bizottság egyesített ügyekben 2000. január 11-én hozott ítélet [EBHT 2000., I-1. o.
] 27. pontját és a fent hivatkozott Tanács kontra Hautala ügyben hozott ítélet 24. és 25. pontját, valamint az 1049/2001 rendelet vonatkozásában a
C-266/05. P. sz., Sison kontra Tanács ügyben 2007. február 1-jén hozott ítélet [EBHT 2007., I-1233. o.
] 63. pontját).
Másodszor, ahogyan a Bíróság a jelen ítélet 55. és 56. pontjában már hangsúlyozta, az 1049/2001 rendelet (10) preambulumbekezdéséből és 2. cikkének (3) bekezdéséből világosan kitűnik, hogy az intézmények birtokában lévő valamennyi dokumentum, ideértve a tagállamoktól származókat is, a rendelet hatálya alá tartozik, így az e dokumentumokhoz való hozzáférést főszabály szerint e rendelet rendelkezései szabályozzák, különösen azok, amelyek a hozzáférési jog alóli anyagi jogi kivételeket szabályozzák.
Így például az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (4) bekezdéséből kitűnik, hogy amennyiben az érintett intézmény úgy ítéli meg, hogy a valamely tagállamtól származó dokumentumhoz való hozzáférést egyértelműen meg kell tagadni az e cikk (1) és (2) bekezdésében foglalt kivételek alapján, az intézmény megtagadja a kérelmezőnek a hozzáférést, mégpedig anélkül, hogy konzultálnia kellene azzal a tagállammal, amelytől a dokumentum származik, valamint függetlenül attól, hogy e tagállam korábban benyújtott-e a rendelet 4. cikkének (5) bekezdésén alapuló kérelmet, vagy sem. Hasonló esetben nyilvánvaló tehát, hogy a hozzáférés iránti kérelemről az intézmény dönt, kizárólag a közösségi jog előírásaiból közvetlenül eredő kivételek figyelembevételével.
Harmadszor, meg kell állapítani, hogy a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése, e cikk (1)–(4) bekezdéséhez hasonlóan, nem tartalmaz semmilyen utalást a tagállam nemzeti jogi rendelkezéseire.
Negyedszer, azon körülményt illetően, hogy az 1049/2001 rendelet (15) preambulumbekezdése hangsúlyozza, hogy a rendeletnek nem célja, és nem is következménye a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó nemzeti joganyag módosítása, e körülmény – az Elsőfokú Bíróság által a megtámadott ítélet 57. pontjában kifejtettekkel ellentétben – nem befolyásolja a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése számára elismerendő hatályt. Ugyanis, az említett preambulumbekezdést összességében, illetve a rendelet kapcsolódó 5. cikkével együttesen értelmezve, e preambulumbekezdés kizárólag arra emlékeztet, hogy a nemzeti hatóságok birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférés iránti kérelmeket – az 5. cikk által felállított, valamint az EK 10. cikkben előírt jóhiszemű együttműködésre vonatkozó kötelezettség által megszabott követelmények sérelme nélkül – továbbra is az e hatóságokra alkalmazandó nemzeti rendelkezések szabályozzák, nem pedig az 1049/2001 rendelet rendelkezései, még akkor is, ha e dokumentumok a közösségi intézményektől származnak.
Ezenkívül a valamely tagállam által harmadik személynek megküldött dokumentumok esetén egyáltalán nem indokolt, hogy azokat továbbra is kizárólag ezen állam jogrendje szabályozza. Ahogyan a Svéd Királyság helyesen érvel, valamely közösségi intézmény mint a tagállamoktól elkülönülő külső hatóság a birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférést illetően saját szabályokkal rendelkező jogrend hatálya alá tartozik. Ebből következik különösen, hogy a hozzáférést szabályozó rendelkezések nem járhatnak azzal a következménnyel, hogy módosítják a nemzeti jogot, amely – ahogyan a főtanácsnok az indítványának 47. pontjában rámutatott – arra hivatott, hogy a nemzeti hatóságok birtokában lévő dokumentumokhoz való hozzáférés feltételeit szabályozza.
Ötödször, ahogyan az IFAW hangsúlyozza, az Elsőfokú Bíróság által követett értelmezés azzal a következménnyel járna, hogy lehetővé válna a közösségi döntéshozatali eljárás megvilágításának céljaival azonos érdeket képviselő, ugyanazon típusú dokumentumokhoz való hozzáférés megadása vagy megtagadása pusztán a dokumentum származása alapján.
A jelen jogvita konkrét körülményeire figyelemmel mindebből az következne, hogy azok az ugyanolyan jellegű dokumentumok, amelyek döntő szerepet játszhattak a Bizottság azzal kapcsolatos döntése során, hogy kedvező véleményt adjon egy ipari projektnek az élőhely-irányelv alapján védett területen való megvalósításával kapcsolatban, a projekt végrehajtása szerinti tagállamnak a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó saját rendelkezései vagy politikája alapján lennének a nyilvánosság számára hozzáférhetők, illetve hozzá nem férhetők.
Hatodszor, a szubszidiaritás elvét illetően, elegendő annak megállapítása, hogy – noha a Spanyol Királyság, az Egyesült Királyság és a Bizottság hivatkoztak erre az elvre az általuk képviselt közös feltevés alátámasztása érdekében, egyikük sem bizonyította, és nem is kísérelte meg kifejteni azt, hogy ezzel az elvvel milyen okból ellentétes az, hogy a tagállamoktól származó és a közösségi intézmények birtokában lévő dokumentumoknak az ezen intézmények saját döntéshozatali hatásköre keretében való hozzáférhetővé tétele a dokumentumokhoz való hozzáférésre vonatkozó közösségi rendelkezések hatálya alá tartozhasson, vagy hogy ez az elv milyen okból követeli meg, hogy a hozzáférhetővé tétel ne e rendelkezések, hanem kizárólag a nemzeti rendelkezések hatálya alá tartozzon.
A fentiekből következik, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdése nem értelmezhető úgy, hogy az a tagállam számára általános és feltétel nélküli vétójogot biztosít arra, hogy a tőle származó és valamely intézmény birtokában lévő dokumentum hozzáférhetővé tételével szemben diszkrecionális alapon tiltakozhasson, azzal a következménnyel, hogy ilyen esetben az adott dokumentumhoz való hozzáférést már nem a rendelet rendelkezései szabályoznák, hanem az csak a nemzeti jog rendelkezéseitől függene.
Ugyanakkor számos körülmény szól a 4. cikk (5) bekezdésének olyan értelmezése mellett, miszerint az e rendelkezés által az érintett tagállamra ruházott hatáskör gyakorlását korlátozzák az e cikk (1)–(3) bekezdésében felsorolt anyagi jogi kivételek, és a tagállam e tekintetben csupán a közösségi döntésben való részvételi jogosultsággal rendelkezik. Ebben az összefüggésben a tagállam előzetes beleegyezése, amelyre ezen (5) bekezdés utal, nem a diszkrecionális vétójoghoz, hanem az (1)–(3) bekezdésre alapított kivételek hiányát illető kedvező véleményhez hasonlít.
Azonkívül, hogy ez az értelmezés összeegyeztethető mind az 1049/2001 rendelet által követett célokkal, ahogyan azokra a jelen ítélet 53–56. pontja emlékeztetett, mind pedig – a 66. pontban kifejtetteknek megfelelően – annak szükségességével, hogy a rendelet 4. cikkét szigorúan kell értelmezni, ezt az értelmezést indokolja az a közvetlenebb normatív környezet is, amelybe a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése illeszkedik.
Ugyanis meg kell jegyezni, hogy noha az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdése világosan megfogalmazza a kért dokumentum közlése megtagadásának igazolására alkalmas, illetve adott esetben azt szükségessé tevő anyagi jogi kivételeket, e cikk (5) bekezdése azon követelmény előírására korlátozódik, hogy be kell szerezni az érintett tagállam előzetes beleegyezését, amikor utóbbi ez irányú konkrét kérelmet fogalmazott meg.
Ezenkívül az (5) bekezdés olyan rendelkezést követ, nevezetesen a (4) bekezdést, amely eljárási jellegű szabályt fogalmaz meg, amikor az általa meghatározott körülmények között előírja a harmadik személyekkel folytatott konzultációra vonatkozó kötelezettséget.
Végül a 4. cikk (7) bekezdése, amely meghatározza az azon időtartamra vonatkozó szabályokat, amely alatt a dokumentumokhoz való nyilvános hozzáférési jogra alkalmazni kell a különféle kivételeket, kifejezetten csak az e cikk (1)–(3) bekezdésében foglalt kivételekre utal, anélkül hogy bármilyen hivatkozást tenne e cikk (5) bekezdésének rendelkezéseire.
Mind az (5) bekezdésnek a cikkben elfoglalt helye, mind pedig a cikk tartalma lehetővé teszi tehát az 1049/2001 rendelet által követett célok fényében annak megállapítását, hogy a rendelet 4. cikkének (5) bekezdése olyan rendelkezés, amelyet a közösségi határozat meghozatalát célzó eljárásnak szenteltek.
A 35. sz. nyilatkozat jogi hatályával kapcsolatban a felek között kialakult vitát illetően elegendő megjegyezni, hogy a jelen ítélet 76. pontjában követett értelmezés semmiképpen sem mond ellent e nyilatkozatnak. Ugyanis ki kell emelni, hogy noha ez utóbbi hangsúlyozza, hogy a tagállamok az EK 255. cikk (1) bekezdésének elfogadásával megállapodtak abban, hogy fenntartják maguknak a lehetőséget, hogy a tőlük származó dokumentumok hozzáférhetővé tételére vonatkozó döntést illetően bizonyos beleszólást megtartsanak, nem tartalmaz azonban semmilyen pontos rendelkezést azon anyagi jogi okokról, amelyekre tekintettel ezt az ellenőrzési jogot gyakorolni lehetne.
Rá kell mutatni arra, hogy noha az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdésével így bevezetett döntéshozatali eljárás megköveteli, hogy az intézmény és az érintett tagállam tartsa magát a rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében foglalt anyagi jogi kivételekhez, a tagállamok jogos érdekeinek védelme biztosítható az említett kivételek alapján, valamint a rendelet 9. cikkével a minősített dokumentumok tekintetében bevezetett különös szabályozás keretében.
E tekintetben semmi sem teszi lehetővé különösen annak kizárását, hogy a valamely köz- vagy magánérdeket védő olyan nemzeti jogi szabályok tiszteletben tartását, amelyek kizárnák valamely dokumentum hozzáférhetővé tételét, és amelyekre a tagállam e célból hivatkozna, a rendelet által előírt kivételek címén védelemre méltó érdeknek lehessen tekinteni (lásd az 1049/2001 rendelet előtti szabályozás vonatkozásában a fent hivatkozott Hollandia és van der Wal kontra Bizottság egyesített ügyekben hozott ítélet 26. pontját).
Az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdésével bevezetett döntéshozatali eljárás eljárásjogi következményeiről
Az 1049/2001 rendelet 4. cikke így értelmezett (5) bekezdésének eljárásjogi következményeit illetően először is ki kell emelni, hogy mivel a közösségi jog szabályainak végrehajtása az intézmény és az ezen (5) bekezdésben biztosított lehetőséggel élő tagállam közös feladata, és következésképpen a köztük szükségképpen kialakuló párbeszéd eredménye, az EK 10. cikkben foglalt jóhiszemű együttműködés kötelezettségének megfelelően az intézmény és a tagállam köteles úgy eljárni és együttműködni, hogy az említett szabályok hatékonyan alkalmazhatók legyenek.
Ebből következik először is, hogy az az intézmény, amelyhez valamely tagállamtól származó dokumentumhoz való hozzáférés iránti kérelmet nyújtottak be, és az adott tagállam kötelesek – amint az intézmény értesítette a tagállamot a kérelemről – haladéktalanul jóhiszemű párbeszédet kezdeni az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében foglalt kivételek esetleges alkalmazásáról, szem előtt tartva különösen annak szükségességét, hogy az intézmény a rendelet 7. és 8. cikkében a hozzáférés iránti kérelemről való döntéshozatalra megállapított határidőn belül meghozhassa döntését.
Ezután, amennyiben az érintett tagállam e párbeszédet követően tiltakozik a kérdéses dokumentum hozzáférhetővé tételével szemben, az Elsőfokú Bíróság által a megtámadott ítélet 59. pontjában megállapítottakkal ellentétben köteles megindokolni tiltakozását az említett kivételek alapján.
Az intézmény ugyanis nem tehet eleget a tagállam által a tőle származó dokumentum hozzáférhetővé tételével szemben kinyilvánított tiltakozásnak, ha e tiltakozás minden indokolást nélkülöz, vagy ha az előadott indokolást nem az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében felsorolt kivételekre hivatkozva fogalmazták meg. Ha az érintett tagállam az intézmény általi ez irányú kifejezett felszólítás ellenére továbbra sem ad indokolást, az intézmény – amennyiben úgy ítéli meg, hogy az említett kivételek egyike sem alkalmazható – köteles a kért dokumentumhoz való hozzáférést megadni.
Végül, ahogyan különösen a rendelet 7. és 8. cikkéből kitűnik, maga az intézmény köteles megindokolni a hozzáférés iránti kérelem benyújtójával szemben hozott, a hozzáférést megtagadó határozatát. E kötelezettség magában foglalja, hogy az intézmény a határozatában nem csupán az érintett tagállamnak a kért dokumentum hozzáférhetővé tételével szembeni tiltakozására köteles utalni, hanem arra is, hogy e tagállam milyen okokra hivatkozott annak megállapítása érdekében, hogy alkalmazni kell a rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében előírt, a hozzáférési jog alóli kivételek valamelyikét. E magyarázatok teszik ugyanis lehetővé a kérelmező számára, hogy megértse a hozzáférés vele szembeni megtagadásának eredetét és okait, a hatáskörrel rendelkező bíróság számára pedig azt, hogy a ráruházott felülvizsgálati jogkört adott esetben gyakorolja.
Másodszor ez utóbbi tekintetben hangsúlyozni kell, hogy amennyiben a tagállam indokolást adva tagadja meg a kérdéses dokumentumhoz való hozzáférés engedélyezését, és következésképpen az intézmény kénytelen elutasítani a hozzáférés iránti kérelmet, annak benyújtóját – többek között az IFAW által kifejezett félelmekkel ellentétben – megilleti a bírói jogvédelem.
E tekintetben az állandó ítélkezési gyakorlatból ugyan kitűnik, hogy a Bíróság az EK 230. cikk alapján benyújtott kereset esetében nem rendelkezik hatáskörrel a nemzeti hatóság által hozott jogi aktus jogszerűségének elbírálására (lásd különösen a
C-97/91. sz., Oleificio Borelli kontra Bizottság ügyben 1992. december 3-án hozott ítélet [EBHT 1992., I-6313. o.
] 9. pontját).
Szintén az ítélkezési gyakorlat szerint ezt a megállapítást nem gyengíti az a körülmény, hogy az adott jogi aktus a közösségi döntéshozatali eljárás részét képezi, ha az érintett területen való nemzeti hatóságok és közösségi intézmények közötti hatáskörmegosztásból világosan következik, hogy a nemzeti hatóságok által hozott jogi aktus köti a közösségi döntéshozó szerveket, és következésképpen meghatározza azon közösségi határozatok feltételeit, amelyeket el kell fogadni (a fent hivatkozott Oleificio Borelli kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 10. pontja).
A jelen esetben azonban ki kell emelni, hogy az 1049/2001 rendelet 4. cikke (5) bekezdésének nem célja – azon egyéb közösségi szabályozásokhoz hasonlóan, amelyekről a Bíróságnak határoznia kellett (lásd különösen a
C-269/99. sz., Carl Kühne és társai ügyben 2001. december 6-án hozott ítélet [EBHT 2001., I-9517. o.
] 50–54. pontját) –, hogy két, különböző célokat követő hatáskör – nevezetesen a nemzeti és a közösségi hatáskör – megosztását szabályozza. Ahogyan a Bíróság a jelen ítélet 76. pontjában kiemelte, az említett rendelkezés olyan döntéshozatali eljárást vezet be, amelynek egyetlen célja annak megállapítása, hogy a dokumentumhoz való hozzáférést meg kell-e tagadni az e rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében meghatározott anyagi jogi kivételek egyike alapján, és amely döntéshozatali eljárásban az említett 76. pontban meghatározott feltételekkel mind a közösségi intézmény, mind pedig az érintett tagállam részt vesz.
Hasonló esetben a közösségi bíróság hatáskörébe tartozik, hogy azon érintett kérelmére, akivel szemben a megkeresett intézmény a hozzáférést megtagadta, felülvizsgálja, vajon a hozzáférés megtagadását érvényesen lehetett-e az említett kivételekre alapozni, éspedig függetlenül attól, hogy a hozzáférés megtagadása e kivételeknek az intézmény vagy az érintett tagállam általi mérlegeléséből ered-e. Végül ki kell emelni, hogy – ami az érintettet illeti – a tagállam beavatkozása nem érinti azon határozat közösségi jellegét, amelyet később az intézmény az érintett által az intézmény birtokában lévő valamely dokumentumra vonatkozóan az intézményhez benyújtott hozzáférés iránti kérelemre válaszolva közöl az érintettel.
A megtámadott ítélet hatályon kívül helyezéséről
A fentiek összességéből következik, hogy az Elsőfokú Bíróság a megtámadott ítélet hatályon kívül helyezését indokolttá tévő módon alkalmazta tévesen a jogot, amikor egyrészről a megtámadott ítélet 58. és 59. pontjában úgy ítélte meg, hogy nem kell megindokolni azt, ha a tagállam az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (5) bekezdésére alapozva megtagadja a dokumentum hozzáférhetővé tételéhez való előzetes beleegyezésének megadását, és ez – ilyen indokolás hiánya ellenére – a dokumentum hozzáférhetővé tételének megtagadására irányuló utasítást jelent az érintett intézmény számára, anélkül hogy az intézmény megvizsgálhatná, vajon a dokumentum hozzáférhetővé tételének megtagadása indokolt-e, másrészről pedig amikor a megtámadott ítélet 61. pontjában úgy ítélte meg, hogy a tagállam ilyen tiltakozása azzal a következménnyel jár, hogy az érintett dokumentumhoz való hozzáférést hasonló esetben nem a rendelet, hanem a nemzeti jog vonatkozó rendelkezései szabályozzák.
A Bíróság alapokmánya 61. cikkének első bekezdése szerint a Bíróság az Elsőfokú Bíróság határozatának hatályon kívül helyezése esetén az ügyet érdemben maga is eldöntheti, amennyiben a per állása megengedi. A jelen esetben ez a helyzet áll fenn.
Az első fokon benyújtott keresetről
A fentiek összességére tekintettel meg kell állapítani, hogy az IFAW az Elsőfokú Bíróság előtt keresetének alátámasztására megfogalmazott első jogalapként helyesen érvelt úgy, hogy a vitatott határozat sérti az 1049/2001 rendelet 4. cikkét.
Ugyanis a Bizottság e határozatot az 1049/2001 rendelet 4. cikke (5) bekezdésének olyan téves értelmezése alapján hozta, amely szerint valamely tagállam e rendelkezés értelmében megalapozottan tiltakozik diszkrecionálisan és feltétel nélkül valamely tőle származó dokumentum hozzáférhetővé tételével szemben, anélkül hogy tiltakozását az 1049/2001 rendelet 4. cikkének (1)–(3) bekezdésében felsorolt kivételekre kellene alapoznia, vagy meg kellene indokolnia.
Márpedig, ahogyan a jelen ítélet 52–89. pontjából kitűnik, a 4. cikk (5) bekezdése csak akkor jogosítja fel a tagállamot arra, hogy a tőle származó dokumentumok hozzáférhetővé tételével szemben tiltakozzék, ha tiltakozását az említett kivételekre alapozza, és e tekintetben álláspontját megfelelően megindokolja. Az említett rendelkezés megköveteli továbbá, hogy az intézmény, amelyhez a tiltakozást megküldték, a jelen ítélet 86. pontjában említett, az érintett tagállammal folytatott jóhiszemű párbeszéd lehetőségeinek kimerítése után megbizonyosodjék a fent említett indokolás fennállásáról, és arra a hozzáférést megtagadó, általa hozott határozatban hivatkozzék.
Ebből következik, hogy a vitatott határozatot meg kell semmisíteni. E körülmények között nem szükséges, hogy a Bíróság megvizsgálja az Elsőfokú Bíróság előtt a kereset alátámasztására felhozott, az indokolási kötelezettség megsértésére alapított második jogalapot.
A költségekről
Az eljárási szabályzat 122. cikkének első bekezdése kimondja, hogy ha a fellebbezés megalapozott, és a Bíróság maga hoz a jogvita kapcsán végleges határozatot, a Bíróság határoz a költségekről. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján, amelyet e szabályzat 118. cikke értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A 69. cikk 4. §-ának első bekezdése alapján az eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket.
Mivel a Bíróság a fellebbezésnek helyt adott, kötelezni kell a Bizottságot a Svéd Királyság és az IFAW részéről a fellebbezés során felmerült költségek viselésére utóbbiak ez irányú kérelmeinek megfelelően.
A Bizottság és a többi fél a fellebbezési eljárásban maga viseli a fellebbezés során felmerült saját költségeit.
Mivel továbbá a Bíróság helyt adott az IFAW első fokon benyújtott keresetének, kötelezni kell a Bizottságot az IFAW részéről az Elsőfokú Bíróság előtt felmerült költségek viselésére is az utóbbi kereseti kérelmeinek megfelelően.
A Bizottság és az Elsőfokú Bíróság előtti eljárásba beavatkozó tagállamok maguk viselik az elsőfokú eljárás során felmerült költségeiket.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:

1)
A Bíróság az Európai Közösségek Elsőfokú Bíróságának a T-168/02. sz., IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds kontra Bizottság ügyben 2004. november 30-án hozott ítéletét hatályon kívül helyezi.

2)
A Bíróság az Európai Közösségek Bizottságának 2002. március 26-i határozatát – amely megtagadta az IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH-nak a Bizottsághoz azon eljárás keretében érkezett bizonyos dokumentumokhoz való hozzáférést, amelynek végén ez az intézmény kedvező véleményt nyilvánított egy ipari projektnek a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21-i 92/43/EGK tanácsi irányelv által védett helyen való megvalósításával kapcsolatban – megsemmisíti.

3)
A Bíróság az Európai Közösségek Bizottságát kötelezi a Svéd Királyság részéről a fellebbezési eljárás során felmerült költségek viselésére, valamint az IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds gGmbH részéről mind az említett eljárás, mind pedig az Európai Közösségek Elsőfokú Bírósága IFAW Internationaler Tierschutz-Fonds kontra Bizottság ügyben 2004. november 30-án hozott ítéletének meghozatalához vezető elsőfokú eljárás során felmerült költségek viselésére.

4)
A Dán Királyság, a Spanyol Királyság, a Holland Királyság, a Finn Köztársaság, Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, valamint az Európai Közösségek Bizottsága maguk viselik a fellebbezési eljárás során felmerült költségeiket.

5)
A Dán Királyság, a Holland Királyság, a Svéd Királyság, Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, valamint az Európai Közösségek Bizottsága maguk viselik az elsőfokú eljárás során felmerült költségeiket.

Aláírások
(
*1
)	Az eljárás nyelve: angol.