CELEX: 61997CJ0435
Medio ambiente
Directiva 85/337/CEE
Evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 3 de diciembre de 1997, recibida en el Tribunal de Justicia el 24 de diciembre siguiente, el Verwaltungsgericht, Autonome Sektion für die Provinz Bozen, ha planteado, con arreglo al artículo 177 del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), seis cuestiones prejudiciales sobre la interpretación de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO L 175, p. 40; EE 15/06, p. 9).
2 Dichas cuestiones se suscitaron en el marco de un recurso de anulación interpuesto por las demandantes en el asunto principal, a saber, varias personas físicas residentes en terrenos colindantes al aeropuerto de Bozen-St. Jacob y dos asociaciones de protección del medio ambiente, en el que éstas impugnan, por una parte, la Decisión nº 1230, de 27 de marzo de 1997, del Landesregierung der Autonomen Provinz Bozen (Gobierno de la Provincia Autónoma de Bolzano) y, por otra, el escrito del Landeshauptmann (Jefe del Gobierno de la Provincia), de 11 de abril de 1997, por los que se autorizó un proyecto de reestructuración de dicho aeropuerto.
3 La resolución de remisión indica que dicho proyecto tiene por objetivo la transformación de un aeropuerto utilizado desde 1925-1926 para fines militares y deportivos y también, durante cierto tiempo y de modo restringido, para fines civiles, transformándolo en un aeropuerto que permita una explotación comercial orientada a la recepción de vuelos de línea, así como de vuelos chárter y vuelos de carga.
4 Las obras y reformas previstas son esencialmente las siguientes: renovación de la pista actual, construcción de accesos y de plazas de aparcamiento, construcción de una torre de control con las correspondientes instalaciones técnicas de seguridad aérea, construcción de una terminal y de un hangar, instalación de las acometidas y colectores necesarios, etc., y prolongación de la pista de 1.040 a 1.400 metros. Consta que, en la fecha de la resolución de remisión, estas últimas obras no habían sido autorizadas aún porque resultaba necesaria una modificación previa del Plan de ordenación del territorio.
5 Esta reestructuración del aeropuerto de Bolzano estaba prevista en el Plan de desarrollo y ordenación del territorio aprobado por la Ley nº 3 de la Provincia Autónoma de Bolzano, de 18 de enero de 1995 (en lo sucesivo, «Ley 3/95»), que exigía entre otras cosas la elaboración de un estudio de sus repercusiones sobre el medio ambiente. El titular del proyecto, la sociedad Südtiroler Transportstrukturen AG, encargó a un equipo de expertos la elaboración de dicho estudio, finalizado en junio de 1996. Además se efectuaron consultas a otros organismos, como la Agencia responsable del medio ambiente, se informó a los municipios afectados y se solicitaron diversos dictámenes.
6 Con ocasión precisamente de una de estas solicitudes de dictamen, el proyecto fue examinado por la Amtsdirektorenkonferenz (Asamblea de Directores de la Administración de la Provincia), que emitió su dictamen con arreglo al procedimiento calificado por el órgano jurisdiccional nacional de procedimiento «de evaluación simplificada de las repercusiones sobre el medio ambiente», regulado por los artículos 11 a 13 de la Ley nº 27 de la Provincia Autónoma de Bolzano, de 7 de julio de 1992, por la que se establece el procedimiento de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, en su versión vigente en la época en que se desarrollaron los hechos analizados en el procedimiento principal (B.V., Suppl. Ord., de 28 de julio de 1992, nº 31; en lo sucesivo, «Ley 27/92»). Sin embargo consta que, exceptuando la prolongación de la pista, que aún no había sido autorizada, el procedimiento seguido para la adopción de los actos impugnados no era el establecido por la Directiva.
Normativa aplicable
La Directiva
7 Según su artículo 1, apartado 1, la Directiva se aplica a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de ciertos proyectos públicos y privados que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
8 Según el apartado 2 del mismo artículo, se entiende por «proyecto:
- la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras,
- otras intervenciones en el medio natural o el paisaje, incluidas las destinadas a la explotación de los recursos del suelo».
9 Los apartados 4 y 5 del artículo 1 de la Directiva disponen, respectivamente, que esta última «no se referirá a los proyectos destinados a los fines de defensa nacional» y que «no se aplicará a los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo nacional específico, dado que los objetivos perseguidos por la presente Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, se consiguen a través del procedimiento legislativo».
10 Según el artículo 2, apartado 1, de la Directiva, «los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones. Estos proyectos se definen en el artículo 4».
11 Esta última disposición distingue dos tipos de proyectos.
12 El artículo 4, apartado 1, exige que, sin perjuicio del artículo 2, apartado 3, los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo I de la Directiva se sometan a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10. Entre los proyectos a los que se aplica el artículo 4, apartado 1, de la Directiva, el Anexo I, punto 7, menciona la «construcción de [...] aeropuertos cuya pista de despegue y de aterrizaje tenga 2.100 metros de largo o más».
13 Por lo que respecta a los demás tipos de proyectos, el artículo 4, apartado 2, de la Directiva, establece lo siguiente:
«Los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II se someterán a una evaluación, de conformidad con los artículos 5 a 10, cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen.
A tal fin, los Estados miembros podrán especificar, en particular, determinados tipos de proyectos que deban someterse a una evaluación o establecer criterios y/o umbrales necesarios para determinar cuáles, entre los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II, deberán ser objeto de una evaluación de conformidad con los artículos 5 a 10.»
14 Entre los proyectos a los que se aplica el artículo 4, apartado 2, de la Directiva, el Anexo II, punto 10, letra d), de esta última menciona la «construcción de [...] aeródromos (proyectos que no figuran en el Anexo I)», y el punto 12 de dicho Anexo contempla la modificación de los proyectos que figuran en el Anexo I.
15 Los artículos 5 a 9 de la Directiva, a los que se remite el artículo 4, disponen en sustancia lo siguiente: el artículo 5 precisa las informaciones mínimas que debe proporcionar el titular del proyecto, el artículo 6 obliga en particular al titular del proyecto a informar a las autoridades y al público, el artículo 8 menciona la obligación de las autoridades competentes de tomar en consideración las informaciones recogidas en el marco del procedimiento de autorización y el artículo 9 obliga a las autoridades competentes a informar al público de la decisión adoptada y, en su caso, de los requisitos que hayan establecido.
La Ley 27/92
16 La Ley 27/92 contiene dos anexos, el Anexo I y el Anexo II, que enumeran diferentes proyectos y determinan, en relación con las disposiciones de dicha Ley, las circunstancias en las que dichos proyectos deben someterse al procedimiento de evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente.
17 Por lo que respecta a los aeropuertos, la Ley 27/92, Anexo II, apartado 11, letra e), somete a este procedimiento de evaluación todos los proyectos relativos a la construcción de nuevos aeropuertos.
18 En cambio, a la ampliación o transformación de los aeropuertos existentes se le aplica, al igual que a cualquier otro proyecto de ampliación o de transformación, el artículo 2, apartado 2, de la Ley 27/92, que obliga a realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos que, o bien sobrepasen en un 20 % los límites mínimos establecidos en el Anexo II, o bien sean proyectos para los que el Anexo I de la Ley prevé dicha evaluación.
19 Por lo que respecta a los proyectos de aeropuertos, el Anexo II de la Ley 27/92 no prevé límites mínimos, mientras que, con arreglo al Anexo I de dicha Ley, solamente se exige una evaluación para los proyectos de aeropuertos cuya pista de despegue y de aterrizaje tenga una longitud de 2.100 metros o más.
El litigio ante el órgano jurisdiccional nacional
20 Las demandantes en el procedimiento principal han impugnado ante el Tribunal nacional la legalidad de los actos recurridos, alegando que el procedimiento seguido para la autorización del proyecto no se ajusta a lo dispuesto en la Directiva. Según ellas, habida cuenta de que el proyecto podía tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, debido a su naturaleza, sus dimensiones y su localización, le es aplicable el artículo 2, apartado 1, de la Directiva y habría debido someterse al procedimiento de evaluación, conforme a las disposiciones del artículo 4, apartado 2, en relación con el Anexo II de la Directiva, y no a un mero «estudio de las repercusiones sobre el medio ambiente», seguido de un examen del proyecto por parte de la Amtsdirektorenkonferenz, que no cumplen los requisitos de la Directiva.
21 En cambio, según las partes demandadas en el procedimiento principal, la Directiva no es aplicable al proyecto controvertido fundamentalmente por tres razones.
22 En primer lugar, se trata únicamente de un proyecto de mejora de un aeropuerto de escasa amplitud, que no tiene repercusiones importantes sobre el medio ambiente por estar destinado a mejorar el tráfico aéreo y a paliar los efectos nocivos que este último provoca en el medio ambiente; además, la prolongación de la pista de aterrizaje de 1.040 a 1.400 metros no ha sido autorizada aún.
23 En segundo lugar, el proyecto no requiere la evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente prevista en la Directiva porque de las disposiciones de la Ley 27/92 se deduce que dicho proyecto forma parte de los que figuran en el Anexo II de la Directiva, los cuales, con arreglo al artículo 4, apartado 2, de esta última, deben someterse al procedimiento de evaluación de los artículos 5 a 10 cuando los Estados miembros consideren que sus características así lo exigen; de ello se deduce que la Ley 27/92, que fue adoptada dentro de los límites del margen de apreciación que el artículo 4, apartado 2, de la Directiva reconoce a los Estados miembros, se ajusta a esta última disposición.
24 Por último, como el proyecto controvertido, por una parte, está destinado a usos tanto civiles como militares y, por otra, está previsto en la Ley 3/95, por la que se aprobó el Plan de desarrollo regional y de ordenación del territorio, las demandadas consideran que procede aplicar las excepciones establecidas en los apartados 4 y 5, respectivamente, del artículo 1 de la Directiva.
25 Las demandantes en el procedimiento principal han impugnado dichas alegaciones sosteniendo que, al permitir a las autoridades nacionales no someter a una evaluación de sus repercusiones un proyecto que puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, la Ley 27/92 no respeta la Directiva, por lo que procede descartarla y aplicar las disposiciones pertinentes de la Directiva.
26 En su resolución de remisión, el órgano jurisdiccional, considerando que el proyecto controvertido, por ser un proyecto relativo a un aeropuerto con una pista de aterrizaje de menos de 2.100 metros, está comprendido entre los que se mencionan en el Anexo II de la Directiva y le son aplicables las disposiciones del artículo 4, apartado 2, de la misma, ha estimado que la Ley 27/92 no somete, a través de lo dispuesto en su artículo 2, apartado 2, las ampliaciones y reestructuraciones de aeropuertos cuya pista de aterrizaje sea de una longitud inferior a 2.100 metros a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, en la medida en que no se establece ningún límite mínimo para los proyectos relativos a los aeropuertos. Sin embargo, según el órgano jurisdiccional remitente, teniendo en cuenta su naturaleza, sus dimensiones y probablemente también su localización en un valle encajonado, muy próximo a una zona industrial y a una zona residencial, el proyecto controvertido puede tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
27 El Verwaltungsgericht, Autonome Sektion für die Provinz Bozen, a la vista de los hechos establecidos por él y de las consideraciones que de ellos dedujo, de las alegaciones de las partes y de las normativas comunitaria y nacional controvertidas, así como de sus dudas sobre la interpretación de la Directiva, decidió suspender el procedimiento y plantear las cuestiones prejudiciales siguientes:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 4, apartado 2, de la Directiva 85/337/CEE en el sentido de que
a) los Estados miembros tienen la facultad discrecional de eximir globalmente y de antemano determinados tipos de proyectos de los enumerados en el Anexo II de la obligación de proceder a una evaluación sus repercusiones sobre el medio ambiente, o bien
b) el margen de maniobra de los Estados miembros está limitado por la obligación, impuesta en el artículo 2, apartado 1, de la Directiva, de someter en cualquier caso a una evaluación sus repercusiones sobre el medio ambiente los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización?
c) ¿Permite el artículo 4, apartado 2, de la Directiva, en relación con su artículo 2, apartado 1, que un Estado miembro defina (o no defina) ciertos tipos de proyectos o criterios o límites mínimos de tal forma que la reestructuración de un aeropuerto cuya pista de aterrizaje tenga una longitud inferior a 2.100 metros quede exenta de antemano de la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, aunque dicho proyecto tenga una repercusión importante sobre el medio ambiente, o sobrepasa en ese caso el Estado miembro el margen de apreciación de que dispone con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva [en caso de respuesta afirmativa a la cuestión b)]?
2) ¿Debe interpretarse el artículo 4, apartado 2, de la Directiva, en relación con su artículo 2, apartado 1, en el sentido de que la obligación de realizar una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente rige también (o no) para las ampliaciones y reestructuraciones de los proyectos enumerados en el Anexo II cuando éstas puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, o bien el artículo 4, apartado 2, y el artículo 2, apartado 1, de la Directiva, permiten que proyectos de reestructuración con repercusiones importantes sobre el medio ambiente sean excluidos de antemano, expresa o implícitamente (por ejemplo, mediante una normativa que no es aplicable a los aeropuertos) de la evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente?
3) ¿En qué medida permite el apartado 1 del artículo 2 de la Directiva, también en relación con el apartado 2 del mismo artículo, que los Estados miembros introduzcan (o utilicen) procedimientos de evaluación alternativos (al procedimiento normal de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente)?, y, en caso de respuesta afirmativa a esta cuestión:
a) ¿qué requisitos fundamentales o mínimos debe cumplir esta evaluación para atenerse a los objetivos de la Directiva?, y, en especial
b) ¿la participación del público, en el sentido del artículo 6 de la Directiva, es un requisito esencial de toda evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente?
4) ¿Debe interpretarse el artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337 en el sentido de que también se aplica a proyectos que, pese a estar previstos en una norma legal programática, han sido autorizados mediante un procedimiento administrativo separado?
¿Qué requisitos mínimos, desde el punto de vista de la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente, debe cumplir el "procedimiento legislativo" para alcanzar los "objetivos perseguidos por la Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones"?
5) ¿Procede excluir la aplicación de la Directiva, con arreglo a su artículo 1, apartado 4, en el supuesto de un aeropuerto destinado a usos tanto civiles como militares?
¿Se aplica el criterio de uso predominante o basta para la exclusión que el aeropuerto tenga también un uso militar?
6) En caso de adaptación incorrecta del Derecho interno a la Directiva, ¿despliega el artículo 4, apartado 2, de la Directiva, en relación con su artículo 2, apartado 1, un efecto directo vertical ("self executing") en el sentido de que las autoridades de los Estados miembros están obligadas a someter los proyectos controvertidos a una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, o no?»
Cuestiones preliminares
28 En sus observaciones ante el Tribunal de Justicia, las demandantes en el procedimiento principal exponen que, tras la presentación por su parte de una demanda de medidas provisionales, el órgano jurisdiccional remitente, al término de este procedimiento accesorio al procedimiento principal, adoptó otra resolución por la que se suspendía la ejecución del proyecto controvertido, basándose en que no se había producido una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente; habiendo recurrido esta última resolución las partes demandadas en el procedimiento principal, el Consiglio di Stato la anuló mediante su sentencia nº 1411/97, de 29 de agosto de 1997, de modo que los trabajos de reforma controvertidos han continuado a partir de esa fecha. Las demandantes en el procedimiento principal solicitan a este respecto al Tribunal de Justicia que se pronuncie, por una parte, sobre la cuestión de si la suspensión de la ejecución de la medida impugnada, decidida -acertadamente, en su opinión- por el órgano jurisdiccional remitente, habría debido ser ratificada por el Consiglio di Stato y, por otra parte, sobre las consecuencias prácticas que se derivarían de la sentencia que dicte, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia considerara necesaria una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente.
29 En lo que respecta a dichas solicitudes, basta con señalar que el órgano jurisdiccional nacional no ha planteado ninguna cuestión al respecto y que, por consiguiente, no procede examinarlas (véanse las sentencias de 15 de junio de 1972, Grassi, 5/72, Rec. p. 443, apartado 4, y de 11 de octubre de 1990, Nespoli y Crippa, C-196/89, Rec. p. I-3647, apartado 23).
30 Por su parte, una de las demandadas en el procedimiento principal, la sociedad Airport Bolzano - Bozen AG rechaza la presentación de una serie de hechos que constan en la resolución de remisión del órgano jurisdiccional nacional. Esta parte niega igualmente, invocando las disposiciones del Derecho nacional, que dicho órgano jurisdiccional sea competente para pronunciarse sobre el fondo del asunto, ya que su competencia se limita exclusivamente a las cuestiones de Derecho.
31 Por lo que respecta a los hechos cuya presentación se rechaza por la sociedad Airport Bolzano - Bozen AG, procede recordar que, en virtud del artículo 177 del Tratado, basado en una clara separación de las funciones de los órganos jurisdiccionales nacionales y del Tribunal de Justicia, este último sólo es competente para pronunciarse sobre la interpretación o la validez de una norma comunitaria a partir de los hechos que le proporcione el órgano jurisdiccional nacional (véanse, entre otras, las sentencias de 2 de junio de 1994, AC-ATEL Electronics Vertriebs, C-30/93, Rec. p. I-2305, apartado 16, y de 1 de diciembre de 1998, Levez, C-326/96, Rec. p. I-7835, apartado 25).
32 Dentro de estos límites, no corresponde al Tribunal de Justicia sino al órgano jurisdiccional nacional establecer los hechos que originaron el litigio y deducir las consecuencias de los mismos para la decisión que debe dictar (véanse las sentencias de 29 de abril de 1982, Pabst & Richarz, 17/81, Rec. p. 1331, apartado 12, AC-ATEL Electronics Vertriebs, antes citada, apartado 17, y Levez, antes citada, apartado 26).
33 En cuanto a la impugnación de la competencia del órgano jurisdiccional nacional desde el punto de vista del Derecho nacional, procede recordar que, en atención al reparto de funciones entre el Tribunal de Justicia y los órganos jurisdiccionales nacionales, no incumbe a aquél verificar si la resolución por la que se le sometió el asunto fue adoptada de acuerdo con las normas procesales y de organización judicial del Derecho nacional (véase la sentencia de 3 de marzo de 1994, Eurico Italia y otros, asuntos acumulados C-332/92, C-333/92 y C-335/92, Rec. p. I-711, apartado 13).
Sobre las cuestiones primera y segunda
34 En sus cuestiones primera y segunda, que procede examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional nacional plantea esencialmente dos problemas.
35 El primero es el de si procede interpretar los artículos 4, apartado 2, y 2, apartado 1, de la Directiva en el sentido de que confieren a un Estado miembro la facultad de excluir de antemano y globalmente del procedimiento de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente establecido por la Directiva determinados tipos de proyectos de los enumerados en el Anexo II de ésta, así como las modificaciones de los mismos, como el proyecto de reestructuración de un aeropuerto cuya pista de despegue y aterrizaje sea de una longitud inferior a 2.100 metros, aunque tenga repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
36 A este respecto procede recordar que, ciertamente, el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva confiere a los Estados miembros un margen de apreciación para especificar determinados tipos de proyectos que deban someterse a evaluación o establecer los criterios o límites mínimos necesarios. No obstante, dicho margen de apreciación se encuentra limitado por la obligación, establecida en el artículo 2, apartado 1, de someter a un estudio de sus repercusiones los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización (véanse las sentencias de 24 de octubre de 1996, Kraaijeveld y otros, C-72/95, Rec. p. I-5403, apartado 50, y de 22 de octubre de 1998, Comisión/Alemania, C-301/95, Rec. p. I-6135, apartado 45).
37 Así, pronunciándose sobre la legislación de un Estado miembro que eximía por completo de la obligación de estudiar sus repercusiones a determinadas clases de proyectos de los enumerados en el Anexo II de la Directiva, el Tribunal de Justicia declaró, en su sentencia de 2 de mayo de 1996, Comisión/Bélgica (C-133/94, Rec. p. I-2323), apartado 42, que los criterios y/o límites mínimos mencionados en el artículo 4, apartado 2, de la misma están destinados a facilitar la apreciación de las características concretas de un proyecto, para determinar si está sujeto a la obligación de evaluación, y no a eximir anticipadamente por completo de esta obligación a determinadas clases de proyectos de los enumerados en el Anexo II y susceptibles de realizarse en el territorio de un Estado miembro.
38 El Tribunal de Justicia precisó igualmente en la sentencia Kraaijeveld y otros, antes citada, apartado 53, que un Estado miembro que estableciera los criterios y/o los límites mínimos en un nivel tal que, en la práctica, la totalidad de los proyectos de un determinado tipo quedara exenta de la obligación de estudiar sus repercusiones sobrepasaría el margen de apreciación de que dispone en virtud del artículo 2, apartado 1, y del artículo 4, apartado 2, de la Directiva, salvo que, sobre la base de una apreciación global, pudiera considerarse que ninguno de los proyectos excluidos podía tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
39 En cuanto a las modificaciones de los referidos proyectos, el Tribunal de Justicia señaló, en la sentencia Kraaijeveld y otros, antes citada, apartado 40, que el mero hecho de que la Directiva no mencione expresamente las modificaciones de los proyectos comprendidos en el Anexo II, a diferencia de las modificaciones de los proyectos que figuran en el Anexo I, no permite deducir que aquéllas no están comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva.
40 Así, al poner de relieve que el ámbito de aplicación de esta última es extenso y su objetivo muy amplio, el Tribunal de Justicia ha considerado que el concepto de «modificación de proyecto» forma parte de los supuestos regulados en la Directiva, incluso por lo que respecta a los proyectos comprendidos en el Anexo II de esta última, basándose en que se menoscabaría dicho objetivo si la calificación de «modificación de proyecto» permitiera que determinadas obras o construcciones eludieran la obligación de realizar un estudio sobre sus repercusiones, pese a poder tener, debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, repercusiones importantes sobre el medio ambiente (véase la sentencia Kraaijeveld y otros, antes citada, apartado 39).
41 El segundo problema que plantea el órgano jurisdiccional nacional es el de si, habida cuenta del hecho de que un aeropuerto es el único susceptible de reestructuración en la provincia en la que está instalado, los artículos 4, apartado 2, y 2, apartado 1, de la Directiva confieren sin embargo a un Estado miembro la facultad de excluir del procedimiento de evaluación establecido por la Directiva, por no tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, un proyecto específico, como el que se discute en el procedimiento principal, ya sea en virtud de un acto legislativo nacional, en este caso la Ley 27/92, ya sea basándose en un examen individual de dicho proyecto.
42 A este respecto procede recordar que el artículo 4, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva dispone que «[...] los Estados miembros podrán especificar, en particular, determinados tipos de proyectos que deban someterse a una evaluación o establecer criterios y/o umbrales necesarios para determinar cuáles, entre los proyectos pertenecientes a las clases enumeradas en el Anexo II, deberán ser objeto de una evaluación de conformidad con los artículos 5 a 10». Dicha disposición menciona pues, a título de ejemplo, los métodos a que pueden recurrir los Estados miembros para determinar cuáles de los proyectos enumerados en el Anexo II deberán ser objeto de una evaluación con arreglo a la Directiva.
43 Por consiguiente, la Directiva confiere un margen de apreciación a este respecto a los Estados miembros, y no les impide pues utilizar otros métodos para especificar qué proyectos requieren una evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente con arreglo a la Directiva. La Directiva no excluye por tanto en absoluto que uno de tales métodos consista en indicar que un proyecto específico de los comprendidos en el Anexo II de la Directiva no se encuentra sujeto al procedimiento de evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, basándose en un examen individual de cada uno de los proyectos afectados o en virtud de un acto legislativo nacional.
44 No obstante, el hecho de que el Estado miembro disponga del margen de apreciación mencionado en el apartado anterior no basta por sí solo para excluir un determinado proyecto del procedimiento de evaluación previsto en la Directiva. De no ser así, los Estados miembros podrían aprovechar el margen de apreciación que les reconoce el artículo 4, apartado 2, de la Directiva para liberar a un proyecto específico de la obligación de evaluación, pese a tratarse de un proyecto que podría tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización.
45 Por consiguiente, sea cual sea el método elegido por un Estado miembro para determinar si un proyecto específico requiere o no una evaluación, a saber, la designación de un proyecto específico por vía legislativa o tras proceder a un examen individual del mismo, este método no debe menoscabar el objetivo de la Directiva, que es el de no eximir de la correspondiente evaluación ningún proyecto que pueda tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en el sentido de la Directiva, salvo si una apreciación global permitiera descartar que el proyecto específico excluido pueda tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
46 Procede añadir, por lo que respecta a la exclusión del procedimiento de evaluación del proyecto controvertido en el litigio principal con arreglo a las disposiciones de la Ley 27/92, que, en cualquier caso, aunque dicho proyecto afecte al único aeropuerto de la provincia susceptible de reestructuración y efectivamente el legislador pensara en él al aprobar la norma, éste sólo podía eximir dicho proyecto de la obligación de evaluación si, en la fecha en que se adoptó la Ley 27/92, se encontraba en condiciones de valorar con precisión el impacto global que podía causar en el medio ambiente la totalidad de las obras que integraban el referido proyecto.
47 En cuanto a la exclusión del proyecto en virtud de un examen individual efectuado por las autoridades competentes, consta en autos que los actos impugnados fueron precedidos de un estudio de las repercusiones del proyecto sobre el medio ambiente efectuado por un equipo de expertos, que se envió información a los municipios afectados y que se informó al público mediante anuncios en la prensa. Además, fueron consultadas la Agencia del Medio Ambiente y la Amtsdirektorenkonferenz.
48 Corresponde al órgano jurisdiccional nacional verificar si las autoridades competentes valoraron correctamente, de conformidad con la Directiva, la importancia de las repercusiones sobre el medio ambiente del proyecto específico que se discute en el procedimiento principal, basándose en el examen individual efectuado por ellas, que las llevó a excluir dicho proyecto del procedimiento de evaluación establecido por la Directiva.
49 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede responder a las cuestiones primera y segunda que los artículos 4, apartado 2, y 2, apartado 1, de la Directiva deben ser interpretados en el sentido de que no confieren a un Estado miembro ni la facultad de excluir de antemano y globalmente del procedimiento de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente establecido por dicha Directiva determinados tipos de proyectos de los enumerados en el Anexo II de ésta, junto con las modificaciones de los mismos, ni la facultad de excluir de dicho procedimiento un proyecto específico, como el proyecto de reestructuración de un aeropuerto con una pista de despegue y aterrizaje de longitud inferior a 2.100 metros, bien en virtud de un acto legislativo nacional, bien sobre la base de un examen individual de dicho proyecto, salvo si una apreciación global permitiera descartar que alguno de los tipos de proyectos excluidos o el proyecto específico puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional verificar si las autoridades competentes han valorado correctamente, de conformidad con la Directiva, la importancia de las repercusiones sobre el medio ambiente del proyecto específico controvertido, basándose en el examen individual efectuado por ellas, que las llevó a excluir dicho proyecto del procedimiento de evaluación establecido por la Directiva.
Sobre la tercera cuestión
50 Mediante su tercera cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide en definitiva que se dilucide si, en el caso de un proyecto que requiera una evaluación con arreglo a la Directiva, procede interpretar el artículo 2, apartados 1 y 2, de la misma en el sentido de que autoriza a un Estado miembro a utilizar un procedimiento de evaluación distinto del establecido por la Directiva, y si, cuando dicho procedimiento alternativo forme parte de un procedimiento nacional existente o pendiente de establecer, conforme al artículo 2, apartado 2, de la Directiva, debe respetar los requisitos de los artículos 3 y 5 a 10 de esta Directiva, entre los que se encuentra la participación del público del modo previsto en el artículo 6 de la misma.
51 El órgano jurisdiccional nacional expone en su resolución de remisión sus dudas sobre la cuestión de si el procedimiento de autorización previsto en los artículos 11 a 13 de la Ley 27/92 resulta apropiado para determinar exhaustivamente los efectos del proyecto sobre el medio ambiente. Observa a este respecto, por una parte, que no se han examinado las repercusiones en lo relativo a la contaminación acústica o a la contaminación del aire, tal como exige el artículo 3 de la Directiva, y, por otra parte, que el público no ha participado en dicho procedimiento, en contra de lo previsto en el artículo 6 de la Directiva.
52 El artículo 2, apartado 2, de la Directiva dispone que «la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ello, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva». Se deduce pues de dicha disposición que la Directiva no se opone a que el procedimiento de evaluación que ella establece pueda pasar a formar parte de un procedimiento nacional ya existente o pendiente de establecer, a condición sin embargo de que se respeten los objetivos de la Directiva.
53 No obstante, cuando un proyecto requiera una evaluación con arreglo a la Directiva, un Estado miembro que utilice un procedimiento diferente, aunque sea como parte de un procedimiento nacional ya existente o pendiente de establecer, a fin de que dicho proyecto eluda el cumplimiento de los requisitos previstos en el artículo 3 y en los artículos 5 a 10 de la Directiva incumple necesariamente los objetivos de esta última.
54 Procede, pues, responder a la tercera cuestión que, en el caso de un proyecto que requiera una evaluación con arreglo a la Directiva, el artículo 2, apartados 1 y 2, de la misma debe ser interpretado en el sentido de que autoriza a un Estado miembro a utilizar un procedimiento de evaluación distinto del establecido por la Directiva, siempre que dicho procedimiento alternativo forme parte de un procedimiento nacional existente o pendiente de establecer, conforme al artículo 2, apartado 2, de la Directiva. Sin embargo, dicho procedimiento alternativo debe respetar los requisitos de los artículos 3 y 5 a 10 de esta Directiva, entre los que se encuentra la participación del público del modo previsto en el artículo 6 de la misma.
Sobre la cuarta cuestión
55 Mediante su cuarta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide esencialmente que se dilucide si el artículo 1, apartado 5, de la Directiva debe ser interpretado en el sentido de que dicha disposición se aplica igualmente a un proyecto que, como el que se discute en el procedimiento principal, pese a estar previsto en una norma legal programática, ha sido autorizado mediante un procedimiento administrativo separado y, en caso de respuesta afirmativa, qué requisitos deben cumplir dicha norma y el procedimiento seguido para adoptarla para que puedan considerarse alcanzados los objetivos de la Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones.
56 A este respecto procede recordar que el artículo 1, apartado 5, de la Directiva dispone que la misma «no se aplicará a los proyectos detallados adoptados mediante un acto legislativo nacional específico, dado que los objetivos perseguidos por la presente Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, se consiguen a través del procedimiento legislativo».
57 Se deduce de dicha disposición que en ella se establecen dos requisitos para que los proyectos contemplados en la Directiva queden dispensados del procedimiento de evaluación. El primer requisito es que se trate de un proyecto detallado adoptado mediante un acto legislativo específico. El segundo es que se alcancen los objetivos de la Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, a través del procedimiento legislativo.
58 Por lo que respecta al primer requisito, es preciso recordar que el artículo 1, apartado 2, de la Directiva no hace referencia a los actos legislativos sino a la autorización, que en él se define como «la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras [léase: al titular del proyecto] el derecho a realizar el proyecto». Por lo tanto, si es un acto legislativo y no una decisión de las autoridades competentes lo que confiere al titular del proyecto el derecho a realizarlo, dicho acto debe ser específico y presentar las mismas características que la autorización contemplada en el artículo 1, apartado 2, de la Directiva.
59 Por consiguiente, para presentar las mismas características que una autorización, tal como se define en el artículo 1 de la Directiva, el acto legislativo debe adoptar un proyecto detallado, a saber, de manera suficientemente precisa y definitiva, de modo que contenga, al igual que una autorización, todos los datos pertinentes para la evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, una vez tomados en consideración por el legislador.
60 Únicamente respetando tales requisitos podrán alcanzarse a través del procedimiento legislativo los objetivos a que se refiere el segundo requisito previsto en el artículo 1, apartado 5, de la Directiva. En efecto, si el acto legislativo específico que adopta, y por tanto autoriza, un proyecto específico no contiene los datos del proyecto que puedan resultar pertinentes para la evaluación de sus repercusiones sobre el medio ambiente, los objetivos de la Directiva se verían en peligro, puesto que cabría la posibilidad de que un proyecto con repercusiones potencialmente importantes sobre el medio ambiente fuera autorizado sin una evaluación previa de dichas repercusiones.
61 Corrobora esta interpretación el sexto considerando de la exposición de motivos de la Directiva, en el que se indica que la autorización de los proyectos públicos y privados que puedan tener repercusiones considerables sobre el medio ambiente sólo debería concederse después de una evaluación previa de los efectos importantes que dichos proyectos puedan tener sobre el medio ambiente y que dicha evaluación debe efectuarse tomando como base la información apropiada proporcionada por el titular del proyecto y eventualmente completada por las autoridades y por el público interesado en el proyecto.
62 Se deduce de las consideraciones precedentes que no cabe considerar que una Ley adopte un proyecto detallado, a efectos del artículo 1, apartado 5, de la Directiva, cuando, por una parte, no contenga los datos necesarios para la evaluación de las repercusiones de dicho proyecto sobre el medio ambiente, sino que ordene por el contrario la realización de un estudio al efecto, que deberá elaborarse posteriormente, y, por otra parte, requiera la adopción de otros actos para conferir al titular del proyecto el derecho a realizarlo.
63 Procede, pues, responder a la cuarta cuestión que el artículo 1, apartado 5, de la Directiva debe ser interpretado en el sentido de que dicha disposición no se aplica a un proyecto que, como el que se discute en el procedimiento principal, pese a estar previsto en una norma legal programática, ha sido autorizado mediante un procedimiento administrativo separado. Para que puedan considerarse alcanzados los objetivos de la Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, dicha norma y el procedimiento seguido para adoptarla deben cumplir unos requisitos que consisten en la adopción de dicho proyecto mediante un acto legislativo específico que contenga todos los datos que puedan resultar pertinentes para la evaluación de las repercusiones del proyecto sobre el medio ambiente.
Sobre la quinta cuestión
64 Mediante su quinta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide que se dilucide si el artículo 1, apartado 4, de la Directiva debe interpretarse en el sentido de que un aeropuerto que puede destinarse a usos tanto civiles como militares, pero cuya utilización principal es de carácter comercial, está comprendido en el ámbito de aplicación de esta Directiva.
65 Procede recordar que, a tenor de lo dispuesto en al artículo 1, apartado 4, de la Directiva, esta última «no se referirá a los proyectos destinados a los fines de defensa nacional». Dicha disposición excluye pues del ámbito de aplicación de la Directiva y, por tanto, del procedimiento de evaluación previsto en la misma los proyectos que tengan por finalidad garantizar la defensa nacional. Tal exclusión supone pues una excepción a la regla general de evaluación previa de las repercusiones sobre el medio ambiente establecida por la Directiva, y debe por tanto interpretarse restrictivamente. Por consiguiente, sólo los proyectos destinados principalmente a fines de defensa nacional pueden verse exentos de la obligación de evaluación.
66 De ello se deduce que están comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva los proyectos cuyo objetivo principal consiste en reestructurar un aeropuerto para permitir su explotación comercial, aunque dicho aeropuerto pueda utilizarse igualmente para fines militares, tal como ocurre con el proyecto cuestionado en el procedimiento principal, según se deduce de los autos.
67 Por consiguiente, procede responder a la quinta cuestión que el artículo 1, apartado 4, de la Directiva debe ser interpretado en el sentido de que un aeropuerto que puede destinarse a usos tanto civiles como militares, pero cuya utilización principal es de carácter comercial, está comprendido en el ámbito de aplicación de esta Directiva.
Sobre la sexta cuestión
68 Mediante su sexta cuestión, el órgano jurisdiccional nacional pide esencialmente, por una parte, que se dilucide si los artículos 4, apartado 2, y 2, apartado 1, de la Directiva deben ser interpretados en el sentido de que, cuando las autoridades legislativas o administrativas de un Estado miembro sobrepasen el margen de apreciación que les confieren dichas disposiciones, los particulares pueden invocarlas ante los órganos jurisdiccionales de dicho Estado en contra de las autoridades nacionales y obtener así de éstas la inaplicación de las normas o medidas nacionales incompatibles con las mencionadas disposiciones. El órgano jurisdiccional remitente pregunta, por otra parte, si, en tal caso, corresponde a las autoridades del Estado miembro adoptar, en el marco de sus competencias, todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que los proyectos sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio sobre impacto ambiental.
69 Por lo que se refiere al derecho de un particular a invocar una Directiva y a la facultad del Juez nacional de tomarla en consideración, el Tribunal de Justicia ha declarado ya que sería incompatible con el efecto imperativo que el artículo 189 del Tratado CE (actualmente artículo 249 CE) reconoce a la Directiva excluir, en principio, que la obligación que ésta impone pueda ser invocada por los interesados. En particular, en los casos en los que, a través de una Directiva, las autoridades comunitarias hayan obligado a los Estados miembros a adoptar un comportamiento determinado, el efecto útil de tal acto quedaría debilitado si se impidiera al justiciable invocarlo ante los Tribunales y si los órganos jurisdiccionales nacionales no pudieran tomarlo en consideración, como elemento del Derecho comunitario, para verificar si, dentro de los límites de la facultad de que dispone en cuanto a la forma y los medios de ejecutar la Directiva, el legislador nacional ha respetado los límites del margen de apreciación trazado por la Directiva (véanse las sentencias de 1 de febrero de 1977, Verbond van Nederlandse Ondernemingen, 51/76, Rec. p. 113, apartados 22 a 24, y Kraaijeveld y otros, antes citada, apartado 56).
70 Por consiguiente, en el caso de que este margen de apreciación haya sido sobrepasado y, por tanto, proceda no aplicar las correspondientes disposiciones nacionales, incumbirá a las autoridades del Estado miembro, en el marco de sus competencias, adoptar todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que los proyectos sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio sobre impacto ambiental (véase la sentencia Kraaijeveld y otros, antes citada, apartado 61).
71 Procede responder por tanto a la sexta cuestión que los artículos 4, apartado 2, y 2, apartado 1, de la Directiva deben ser interpretados en el sentido de que, cuando las autoridades legislativas o administrativas de un Estado miembro sobrepasen el margen de apreciación que les confieren dichas disposiciones, los particulares podrán invocarlas ante los órganos jurisdiccionales de dicho Estado en contra de las autoridades nacionales y obtener así de éstas la inaplicación de las normas o medidas nacionales incompatibles con las mencionadas disposiciones. En tal caso, corresponderá a las autoridades del Estado miembro adoptar, en el marco de sus competencias, todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que los proyectos sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio sobre impacto ambiental.
Decisión sobre las costas
Costas
72 Los gastos efectuados por los Gobiernos italiano, neerlandés y del Reino Unido y por la Comisión, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Verwaltungsgericht, Autonome Sektion für die Provinz Bozen, mediante resolución de 3 de diciembre de 1997, declara:
1) Los artículos 4, apartado 2, y 2, apartado 1, de la Directiva 85/337/CEE del Consejo, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, deben ser interpretados en el sentido de que no confieren a un Estado miembro ni la facultad de excluir de antemano y globalmente del procedimiento de evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente establecido por dicha Directiva determinados tipos de proyectos de los enumerados en el Anexo II de ésta, junto con las modificaciones de los mismos, ni la facultad de excluir de dicho procedimiento un proyecto específico, como el proyecto de reestructuración de un aeropuerto con una pista de despegue y aterrizaje de longitud inferior a 2.100 metros, bien en virtud de un acto legislativo nacional, bien sobre la base de un examen individual de dicho proyecto, salvo si una apreciación global permitiera descartar que alguno de los tipos de proyectos excluidos o el proyecto específico puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente. Corresponde al órgano jurisdiccional nacional verificar si las autoridades competentes han valorado correctamente, de conformidad con la Directiva, la importancia de las repercusiones sobre el medio ambiente del proyecto específico controvertido, basándose en el examen individual efectuado por ellas, que las llevó a excluir dicho proyecto del procedimiento de evaluación establecido por la Directiva.
2) En el caso de un proyecto que requiera una evaluación con arreglo a la Directiva 85/337, el artículo 2, apartados 1 y 2, de la misma debe ser interpretado en el sentido de que autoriza a un Estado miembro a utilizar un procedimiento de evaluación distinto del establecido por la Directiva, siempre que dicho procedimiento alternativo forme parte de un procedimiento nacional existente o pendiente de establecer, conforme al artículo 2, apartado 2, de la Directiva. Sin embargo, dicho procedimiento alternativo debe respetar los requisitos de los artículos 3 y 5 a 10 de esta Directiva, entre los que se encuentra la participación del público del modo previsto en el artículo 6 de la misma.
3) El artículo 1, apartado 5, de la Directiva 85/337 debe ser interpretado en el sentido de que dicha disposición no se aplica a un proyecto que, como el que se discute en el procedimiento principal, pese a estar previsto en una norma legal programática, ha sido autorizado mediante un procedimiento administrativo separado. Para que puedan considerarse alcanzados los objetivos de la Directiva, incluido el objetivo de la disponibilidad de informaciones, dicha norma y el procedimiento seguido para adoptarla deben cumplir unos requisitos que consisten en la adopción de dicho proyecto mediante un acto legislativo específico que contenga todos los datos que puedan resultar pertinentes para la evaluación de las repercusiones del proyecto sobre el medio ambiente.
4) El artículo 1, apartado 4, de la Directiva 85/337 debe ser interpretado en el sentido de que un aeropuerto que puede destinarse a usos tanto civiles como militares, pero cuya utilización principal es de carácter comercial, está comprendido en el ámbito de aplicación de esta Directiva.
5) Los artículos 4, apartado 2, y 2, apartado 1, de la Directiva 85/337 deben ser interpretados en el sentido de que, cuando las autoridades legislativas o administrativas de un Estado miembro sobrepasen el margen de apreciación que les confieren dichas disposiciones, los particulares podrán invocarlas ante los órganos jurisdiccionales de dicho Estado en contra de las autoridades nacionales y obtener así de éstas la inaplicación de las normas o medidas nacionales incompatibles con las mencionadas disposiciones. En tal caso, corresponderá a las autoridades del Estado miembro adoptar, en el marco de sus competencias, todas las medidas, generales o particulares, necesarias para que los proyectos sean examinados con el fin de determinar si pueden tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente y, en caso afirmativo, para que se sometan a un estudio sobre impacto ambiental.