CELEX: 61988CJ0217
Agricultura
Organização comum do mercado vitivinícola
Medidas coactivas nacionais

Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 2 de Agosto de 1988, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, nos termos do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção que tem por objecto obter a declaração de que, pela recusa continuada em implementar medidas de destilação obrigatória de vinho de mesa, adoptando medidas nacionais coactivas em caso de resistência dos interessados, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° do Tratado CEE, bem como do n.° 1 do artigo 79.° do Regulamento n.° 822/87 do Conselho, de 16 de Março de 1987, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola (
JO L 84, p. 1
).
Nos termos do artigo 41.°, n.° 1, do Regulamento (CEE) n.° 337/79 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979, que estabelece a organização comum do mercado vitivinícola (
JO L 54, p. 1
; EE 03 Fl 5 p. 160), após as alterações que lhe foram introduzidas, designadamente, pelo Regulamento (CEE) n.° 2144/82 do Conselho, de 27 de Julho de 1982 (
JO L 227, p. 1
; EE 03 F26 p. 18), e pelo Regulamento (CEE) n.° 1208/84 do Conselho, de 27 de Abril de 1984 (
JO L 115, p. 77
; EE 03 F30 p. 149) (adiante designado «Regulamento n.° 337/79»), uma destilação obrigatória de vinho de mesa é decidida «quando, relativamente a uma campanha vitícola, se verificar, com base nos dados do balanço previsional, que, para os vinhos de mesa, as disponibilidades verificadas no princípio da campanha ultrapassam em mais de cinco meses as utilizações normais da campanha». Nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 337/79, os produtores sujeitos à obrigação de entregar vinho de mesa para destilação devem cumprir essa obrigação para poderem beneficiar das medidas de intervenção previstas no título I do Regulamento n.° 337/79. Por outro lado, nos termos do artigo 64.°, n.° 1, primeiro período, do Regulamento n.° 337/79, «os Estados-membros tomarão as medidas necessárias para assegurar o respeito pelas disposições comunitárias no sector vitivinícola». Esta disposição é retomada no artigo 79.°, n.° 1, primeiro período, do citado Regulamento n.° 822/87, que, designadamente, codifica o conjunto das modificações introduzidas no Regulamento n.° 337/79 até 16 de Março de 1987.
Através do Regulamento (CEE) n.° 148/85, de 18 de Janeiro de 1985, que determina a abertura da destilação referida no artigo 41.° do Regulamento n.° 337/79 para a campanha vitícola de 1984/1985 (
JO L 16, p. 32
), a Comissão ordenou a destilação de 12000000 hl de vinho de mesa, dos quais 68322 hl deviam ser destilados pelos produtores estabelecidos na República Federal da Alemanha.
Desde a entrada em vigor do Regulamento n.° 148/85, as autoridades alemãs enviaram 614 avisos de sujeição a destilação, onde indicavam aos produtores em causa as quantidades de vinho de mesa a destilar. Foi interposto recurso de 506 dessas comunicações, com base no facto de as disposições comunitárias relativas à destilação obrigatória implicarem discriminações entre os produtores.
Em direito alemão, o recurso contencioso interposto de um acto administrativo tem, em princípio, efeito suspensivo. Todavia, as autoridades administrativas podem, em determinadas condições, ordenar a execução imediata do acto objecto do recurso interposto. Têm, então, a possibilidade de recorrer a medidas coercivas com o objectivo de garantir a execução do acto em causa. Os administrados podem, no entanto, interpor recurso para os tribunais da decisão que ordena a execução imediata de um acto administrativo. Estes podem, nesse caso, suspender de novo a execução desse acto.
As autoridades alemãs decidiram não ordenar a execução imediata dos 506 avisos de sujeição a destilação que tinham sido objecto de recurso. Esta decisão conduziu a que, relativamente aos 68322 hl de vinho de mesa que os produtores existentes na República Federal da Alemanha deviam destilar, apenas 9140 hl o foram efectivamente.
Para mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à admissibilidade
A acção da Comissão tem por objecto tanto a decisão da República Federal da Alemanha de não ordenar a execução imediata dos avisos de sujeição à destilação obrigatória aquando da campanha vitícola de 1984/1985 e de não recorrer às medidas coactivas previstas pelo direito alemão em relação aos produtores que se tinham recusado a entregar o vinho de mesa para destilação obrigatória como a intenção expressa pela República Federal da Alemanha, na sua resposta ao parecer fundamentado, de adoptar a mesma atitude caso, no futuro, produtores existentes na República Federal da Alemanha sejam obrigados a entregar vinho de mesa para destilação.
A República Federal da Alemanha entende que a acção apenas é admissível na parte relativa ao seu comportamento durante a campanha vitícola de 1984/1985.
De acordo com uma jurisprudência constante do Tribunal (ver, designadamente, acórdão de 14 de Julho de 1988, Comissão/Bélgica, n.° 10,
298/86, Colect., p. 4343
), a acção intentada ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE apenas se pode basear em fundamentos e argumentos já enunciados no parecer fundamentado.
Resulta do parecer fundamentado, formulado em 18 de Janeiro de 1988, que o único incumprimento então imputado pela Comissão à República Federal da Alemanha consistia na atitude adoptada por esta durante a campanha vitícola de 1984/1985. A acção não podia, portanto, ter por objecto a questão de saber se a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° do Tratado CEE e do artigo 79.°, n.° 1, primeiro período, do Regulamento n.° 822/87, ao exprimir a intenção de, no futuro, eventualmente, adoptar a mesma atitude que aquando da campanha vitícola de 1984/1985.
Por conseguinte, a acção apenas é admissível na medida em que tem por objecto obter a declaração de que a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° do Tratado CEE e do artigo 64.°, n.° 1, do Regulamento n.° 337/79, ao decidir não ordenar a execução imediata dos avisos de sujeição à destilação obrigatória aquando da campanha vitícola de 1984/1985 e não recorrer às medidas coactivas previstas pelo direito alemão em relação aos produtores que se tinham recusado a entregar o vinho de mesa para destilação obrigatória.
Quanto ao mérito
A República Federal da Alemanha sustenta, em primeiro lugar, que os Estados-membros não são obrigados, pelo direito comunitário, a utilizar medidas nacionais de coacção para garantir a execução das medidas de destilação obrigatória.
A este respeito, convém sublinhar que, embora o artigo 64.°, n.° 1, do Regulamento n.° 337/79 não obrigue, expressamente, os Estados-membros a recorrerem a medidas nacionais de coacção, essa obrigação resulta, no entanto, claramente, do dever que essa disposição impõe aos Estados-membros de tomarem «as medidas necessárias para assegurar o respeito pelas disposições comunitárias no sector vitivinícola», quer essas medidas estejam previstas no direito nacional ou nele devam ainda ser introduzidas.
A República Federal da Alemanha alega, antes demais, que o artigo 64.°, n.° 1, do Regulamento n.° 337/79 não constitui uma base legal suficientemente clara e precisa para a adopção de medidas nacionais coactivas.
Este argumento não pode ser acolhido. Ao impor aos Estados-membros a utilização «das medidas necessárias para assegurar o respeito pelas disposições comunitárias no sector vitivinícola», o artigo 64.°, n.° 1, do Regulamento n.° 337/79 impõe igualmente que os Estados adoptem, em direito interno, todas as medidas legislativas, regulamentares ou individuais necessárias para a execução efectiva da destilação obrigatória.
A República Federal da Alemanha alega ainda que o facto de o artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 337/79 prever uma sanção específica de natureza comunitária para o caso de incumprimento da obrigação de proceder à destilação constitui obstáculo à aplicação de medidas coactivas previstas pelo direito nacional.
Este argumento deve igualmente ser julgado improcedente. Com efeito, nos termos do artigo 6.°, n.° 1, do regulamento, os produtores sujeitos às obrigações referidas no artigo 39.° e, eventualmente, nos artigos 40.° e 41.°, quer dizer, às medidas de destilação obrigatória que esses artigos prevêem, podem beneficiar das medidas de intervenção previstas no título I, desde que satisfaçam as obrigações supracitadas durante um período de referência a determinar. Esta disposição não constitui, por conseguinte, uma sanção, antes se limitando a enunciar uma condição para a concessão do benefício de determinadas medidas de intervenção previstas nesse título do Regulamento n.° 337/79.
Por outro lado, mesmo que o artigo 6.°, n.° 1, do Regulamento n.° 337/79 tivesse instituído uma sanção específica, como sustenta a República Federal da Alemanha, não se podia considerar que, ao adoptar essa disposição, o legislador comunitário tenha pretendido excluir o recurso a medidas de coacção nacionais com vista a garantir a execução da destilação obrigatória.
Os argumentos invocados a este respeito pela República Federal da Alemanha devem, por conseguinte, ser considerados improcedentes.
A República Federal da Alemanha sustenta, em segundo lugar, que, por força do artigo 64.°, n.° 2, do Regulamento n.° 337/79, nos termos do qual «o Conselho, deliberando sobre proposta da Comissão por maioria qualificada, adoptará as medidas necessárias para assegurar uma aplicação uniforme das disposições comunitárias no sector vitivinícola e nomeadamente em matéria de controlo», compete ao Conselho, e não aos Estados-membros, adoptar as medidas necessárias para garantir, de forma eficaz, a execução das medidas de destilação obrigatória.
Este argumento näo pode ser acolhido. Com efeito, convém, antes demais, sublinhar que nada, nos termos dos n.
os
1 e 2 do artigo 64.°, indica que a adopção pelo Conselho das medidas referidas no artigo 64.°, n.° 2, constitui uma condição prévia para a execução, pelos Estados-membros, da obrigação que lhes compete por força do artigo 64.°, n.° 1.
Por outro lado, estas duas disposições prosseguem objectivos diferentes. Com efeito, o artigo 64.°, n.° 2, tem por objecto a uniformização das condições de aplicação das disposições comunitárias do sector vitivinícola. O artigo 64.°, n.° 1, visa garantir, no imediato, o respeito por essas disposições, ao impor aos Estados-membros a adopção de todas as medidas necessárias para o efeito. Este objectivo não pode ser alcançado e o dever imposto aos Estados-membros fica sem conteúdo se o cumprimento desse dever ficar subordinado à condição prévia da realização do objectivo prosseguido pelo artigo 64.°, n.° 2.
A República Federal da Alemanha alega, em terceiro lugar, que compete aos Estados-membros determinar quais as medidas mais adequadas com vista a garantir o respeito pelas disposições comunitárias e que, no caso em apreço, a tomada de uma decisão ordenando a execução imediata dos avisos de sujeição à destilação obrigatória depararia com sérios obstáculos na ordem jurídica alemã.
Este argumento deve igualmente ser rejeitado. Com efeito, o objectivo que as medidas de destilação obrigatória prosseguem apenas pode ser alcançado se estas forem executadas num prazo determinado que, no caso em apreço, se encontrava fixado no artigo 10.° do Regulamento (CEE) n.° 147/85 da Comissão, de 18 de Janeiro de 1985, que estabelece as modalidades de aplicação da destilação referida no artigo 41.° do Regulamento n.° 337/79 para a campanha vitícola de 1984/1985 (
JO L 16, p. 25
), após as modificações que lhe foram introduzidas pelo Regulamento (CEE) n.° 953/85 da Comissão, de 10 de Abril de 1985 (
JO L 102, p. 19
). Por conseguinte, compete aos Estados-membros, por força do artigo 64.°, n.° 1, velar para que os produtores em causa procedam à destilação no prazo estabelecido, adoptando todas as medidas necessárias para o efeito. Relativamente aos produtores fixados na República Federal da Alemanha que obtiveram, através da interposição de um recurso previsto no direito alemão, a suspensão da execução dos avisos de sujeição à destilação obrigatória, compete às autoridades alemãs pôr fim a essa suspensão ordenando a execução imediata dos avisos de sujeição.
A este respeito, a República Federal da Alemanha alega que as condições colocadas pelo direito alemão para a adopção de uma tal decisão não se encontravam reunidas. Mesmo admitindo que esta tese fosse correcta, não podia justificar o não cumprimento pela República Federal da Alemanha de uma obrigação que lhe incumbia por força do direito comunitário. Com efeito, tal como resulta da jurisprudência constante do Tribunal, um Estado-membro não pode invocar disposições, práticas ou situações da sua ordem jurídica interna para justificar o não respeito das obrigações resultantes do direito comunitário (ver, designadamente, acórdão de 21 de Fevereiro de 1990, Comissão/Bélgica,
C-74/89, Colect., p. I-491
).
A República Federal da Alemanha alega, em quarto lugar, que uma decisão ordenando a execução imediata dos avisos de sujeição a destilação era no caso em apreço inadequada, pois essa decisão seria, provavelmente, objecto de um recurso para os tribunais alemães e estes, provavelmente, suspenderiam a aplicação da referida decisão, dada a existência de dúvidas sérias quanto à validade da legislação comunitária relativa à destilação obrigatória.
Estes argumentos não são relevantes. Por um lado, com efeito, a República Federal da Alemanha não pode invocar uma atitude possível ou provável dos tribunais alemães para justificar a sua própria omissão. Por outro, o processo prejudicial do artigo 177.° do Tratado CEE oferecia a esses tribunais, eventualmente por sugestão das autoridades administrativas alemãs, partes nos processos, a possibilidade de colocar ao Tribunal de Justiça a questão da validade da legislação comunitária relativa à destilação obrigatória.
A República Federal da Alemanha sustenta, em quinto lugar, que a decisão de ordenar a execução imediata dos avisos de sujeição à destilação obrigatória implicaria despesas desproporcionadas relativamente à quantidade de vinho a destilar e ao efeito que a destilação teria sobre o nível dos preços.
Este argumento não pode ser acolhido. Com efeito, resulta do artigo 41.°, n.
os
1 e 7, do Regulamento n.° 337/79, bem como do artigo 4.° do Regulamento n.° 147/85, que o legislador comunitário pretendeu ser ele próprio a determinar e de forma exaustiva as condições em que os produtores de vinho de mesa ficam isentos da obrigação de proceder à destilação, com o objectivo de evitar que a aplicação das medidas de destilação obrigatória impliquem um encargo administrativo desproporcionado relativamente aos resultados quantitativos esperados. Ora, não se contesta que, neste caso, essas condições não se encontravam reunidas pelos produtores existentes na República Federal da Alemanha.
A República Federal da Alemanha alega, em sexto lugar, que uma decisão ordenando a execução imediata dos avisos de sujeição à destilação obrigatória não tinha objecto, pois, quando esses avisos foram enviados, as quantidades de vinho de mesa disponíveis junto dos produtores alemães eram limitadas e que a compra de vinho junto de produtores fixados noutros Estados-membros só dificilmente poderia ser encarada.
Este argumento só poderia ser acolhido se se demonstrasse que, na data fixada pelo artigo 7.°, n.° 1, do Regulamento n.° 147/85 para a notificação dos avisos de sujeição, a execução das medidas de destilação obrigatória pelos produtores estabelecidos na República Federal da Alemanha, em conformidade com as disposições comunitárias aplicáveis, deparava com dificuldades intransponíveis. A este respeito, resulta dos próprios termos do artigo 10.°, n.
os
2 e 4, do Regulamento n.° 147/85 que, sem prejuízo da satisfação de determinadas formalidades de controlo, a obrigação de entregar o vinho de mesa para destilação pode ser executada, designadamente, por um produtor estabelecido num Estado-membro que não o do produtor sujeito a essa obrigação. Ora, embora o Governo alemão tenha alegado que a execução das medidas de destilação obrigatória, de acordo com esse processo, levantou dificuldades de ordem prática, não conseguiu demonstrar de forma alguma que era absolutamente impossível.
Convém acrescentar que, quando o Estado-membro depara com dificuldades imprevisíveis na execução de um regulamento da Comissão, que tornam a execução das obrigações impostas por esse regulamento absolutamente impossível, compete-lhe submeter esses problemas à Comissão, propondo-lhe soluções adequadas. Nesse caso, a Comissão e o Estado-membro devem, ao abrigo dos deveres recíprocos de cooperação leal que lhes impõe, designadamente, o artigo 5.° do Tratado CEE, colaborar de boa-fé com vista a ultrapassar essas dificuldades, respeitando plenamente as disposições do Tratado. Ora, no caso em apreço, para além do facto de as dificuldades invocadas não se apresentarem como absolutamente inultrapassáveis, a República Federal da Alemanha não propôs à Comissão uma solução adequada para as dificuldades com que deparou, antes decidindo de forma unilateral renunciar à execução das medidas de destilação obrigatória. Uma tal atitude é contrária ao dever de cooperação acima referido.
Por conseguinte, deve-se declarar verificado que, ao decidir não ordenar a execução imediata dos avisos de sujeição à destilação obrigatória aquando da campanha vitícola de 1984/1985 e não recorrer às medidas coactivas previstas pelo direito alemão em relação aos produtores que se tinham recusado a entregar o vinho de mesa para destilação obrigatória, a República Federal da Alemanha não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° do Tratado CEE e do n.° 1 do artigo 64.° do Regulamento n.° 337/79.
Quanto às despesas
Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas. Tendo a demandada sido vencida, há que condená-la nas despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:

1)
A República Federal da Alemanha, ao decidir não ordenar a execução imediata dos avisos de sujeição à destilação obrigatória aquando da campanha de 1984/1985 e não recorrer às medidas coactivas previstas pelo direito alemão em relação aos produtores que se tinham recusado a entregar o vinho de mesa para destilação obrigatória, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° do Tratado CEE e do n.° 1 do artigo 64.° do Regulamento (CEE) n.° 337/79 do Conselho, de 5 de Fevereiro de 1979, relativo à organização comum do mercado vitivinícola.

2)
Quanto ao restante, a acção é improcedente.

3)
A República Federal da Alemanha é condenada nas despesas.

Due
Kakouris
Schockweiler
Zuleeg
Mancini
O'Higgins
Moitinho de Almeida
Grévisse
Diez de Velasco
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 10 de Julho de 1990.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente
O. Due
(
*1
)	Língua do processo: alemão.