CELEX: 61991TJ0047
Ambtenaar die in derde land is tewerkgesteld
Bezoldiging
Betaling in valuta van land van tewerkstelling
Toepassing van aanpassingscoëfficiënt van land van tewerkstelling

Overwegingen van het arrest
De feiten en de procedure
1 Verzoekster is ambtenaar in de rang B 1 en sedert 1 oktober 1989 tewerkgesteld bij de Permanente delegatie van de Commissie te Genève.
2 Op 7 februari 1990 verzocht zij (alsmede een groot aantal van haar collega' s) om betaling van haar volledige bezoldiging in de valuta van haar standplaats en met toepassing van de aanpassingscoëfficiënt voor die plaats.
3 Bij nota van 3 juni 1990 wees de directeur-generaal Personeelszaken en algemeen beheer dat verzoek af.
4 Op 28 augustus 1990 diende verzoekster (alsmede haar collega' s) tegen het afwijzende besluit een klacht als bedoeld in artikel 90, lid 2, van het Statuut in.
5 Op 4 maart 1991 kreeg verzoekster kennis van het besluit houdende afwijzing van haar klacht.
6 Daarop stelde verzoekster het onderhavige beroep in, dat op 17 juni 1991 ter griffie van het Gerecht is ingeschreven.
7 Bij afzonderlijke memorie van 28 augustus 1991 heeft de Commissie een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen overeenkomstig artikel 113 van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht.
8 Bij op 14 oktober 1991 ter griffie van het Gerecht neergelegde memorie heeft verzoekster opmerkingen gemaakt over die exceptie.
9 Bij beschikking van 26 november 1991 heeft het Gerecht het onderzoek van de exceptie van niet-ontvankelijkheid gevoegd met de zaak ten gronde overeenkomstig artikel 114, lid 4, van zijn Reglement voor de procesvoering.
10 Het Gerecht (Vijfde kamer) heeft, op rapport van de rechter-rapporteur, besloten zonder instructie tot de mondelinge behandeling over te gaan.
Conclusies van partijen
11 Verzoekster concludeert dat het het Gerecht behage:
° het beroep ontvankelijk en gegrond te verklaren;
° bijgevolg, nietig te verklaren het stilzwijgend genomen besluit (later bevestigd door een uitdrukkelijk besluit van de directeur-generaal Personeelszaken en algemeen beheer van 3 juli 1990) houdende afwijzing van verzoeksters verzoek om betaling van haar gehele bezoldiging in de valuta van haar standplaats, te weten in Zwitserse franken, met toepassing van de desbetreffende aanpassingscoëfficiënt;
° bijgevolg te gelasten, dat aan verzoekster met terugwerkende kracht het resterende gedeelte van haar bezoldiging wordt betaald in de plaatselijke valuta, met toepassing van de desbetreffende aanpassingscoëfficiënt, vermeerderd met vertragingsrente op de voet van 8 %;
° verweerster te verwijzen in alle kosten.
De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
1) het beroep niet-ontvankelijk te verklaren;
2) het beroep te verwerpen;
3) te beslissen over de kosten naar recht;
4) subsidiair,
° in het onwaarschijnlijke geval dat het Gerecht de artikelen 11 en 12 van bijlage X bij het Statuut en/of de interne richtlijnen van de Commissie onwettig zou verklaren, te verklaren dat het arrest van het Gerecht niet zal kunnen worden ingeroepen tot staving van aanspraken over vóór de datum van uitspraak ervan gelegen bezoldigingstijdvakken, behoudens wanneer een in een derde land tewerkgesteld ambtenaar vóór die tijd een verzoek of een klacht heeft ingediend;
° wat het specifieke geval van verzoekster betreft, bij de berekening van de bedragen die haar tot dusver hadden moeten worden uitbetaald in Zwitserse franken en met toepassing van de Zwitserse aanpassingscoëfficiënt, slechts uit te gaan van de bedragen in BFR die daadwerkelijk op haar rekening zijn gestort na februari 1990, en de vertragingsrente vast te stellen op 6 % per jaar.
De ontvankelijkheid
12 Verzoekster heeft tot staving van haar beroep twee middelen aangevoerd. Tijdens de schriftelijke behandeling heeft de Commissie tegen die middelen een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen, op grond dat deze niet zouden stroken met de in de klacht geformuleerde bezwaren.
13 Het Gerecht heeft er akte van genomen, dat de Commissie de door haar opgeworpen exceptie ter terechtzitting heeft ingetrokken, en is gezien de stukken van oordeel, dat het beroep ontvankelijk moet worden verklaard.
Ten gronde
14 Met haar eerste middel stelt verzoekster, dat de artikelen 11 en 12 van bijlage X bij het Statuut (hierna: "bijlage X") onwettig zijn wegens strijd met het ° onder meer ° in artikel 64 van het Statuut geformuleerde beginsel van gelijkwaardigheid van koopkracht, met het non-discriminatiebeginsel en met artikel 62 van het Statuut. Met haar tweede middel stelt zij, dat de Commissie met de vaststelling van artikel 1 van haar interne richtlijnen betreffende de vaststelling van de in artikel 12 van bijlage X van het Statuut bedoelde wijze van betaling (hierna: "interne richtlijnen"), laatstgenoemd artikel verkeerd heeft uitgelegd.
15 Bijlage X is aan het Statuut toegevoegd bij verordening (Euratom, EGKS, EEG) nr. 3019/87 van de Raad van 5 oktober 1987 tot vaststelling van bijzondere afwijkende bepalingen voor de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen die zijn tewerkgesteld in een derde land (PB 1987, L 286, blz. 3). Artikel 11 van die bijlage bepaalt: "De bezoldiging, alsmede de vergoedingen bedoeld in artikel 10, worden in België in Belgische franken uitbetaald. De aanpassingscoëfficiënt van toepassing op de bezoldiging van de ambtenaren met standplaats België gelden eveneens voor deze bedragen." En artikel 12: "Op verzoek van de ambtenaar kan het tot aanstelling bevoegde gezag besluiten de bezoldiging geheel of gedeeltelijk uit te betalen in de valuta van het land van tewerkstelling. Dan wordt op de bezoldiging de aanpassingscoëfficiënt van de standplaats toegepast en wordt zij omgezet tegen de desbetreffende wisselkoers. In deugdelijk gemotiveerde uitzonderingsgevallen kan het tot aanstelling bevoegde gezag deze betaling geheel of gedeeltelijk in een andere valuta dan die van de standplaats verrichten, op zodanige wijze dat de handhaving van de koopkracht wordt gewaarborgd." Artikel 1 van de interne richtlijnen luidt als volgt: "Ingevolge artikel 12 van bijlage X van het Statuut betaalt het tot aanstelling bevoegde gezag, op verzoek van de ambtenaar, een gedeelte van de bezoldiging, tot een bedrag van 80 % van zijn nettobezoldiging, in de valuta van het land van tewerkstelling. In deugdelijk gemotiveerde gevallen kan het tot aanstelling bevoegde gezag ermede instemmen de betaling van een gedeelte van de bezoldiging dat dit percentage van 80 % overschrijdt in de valuta van het land van tewerkstelling (te) verrichten."
° Eerste middel: onwettigheid van de artikelen 11 en 12 van bijlage X
Argumenten van partijen
16 Verzoekster betoogt, kort gezegd, dat de artikelen 11 en 12 van bijlage X in strijd zijn met het hogere rechtsbeginsel, dat alle ambtenaren gelijk moeten worden behandeld. Wat de bezoldiging van de ambtenaren betreft, is dit beginsel neergelegd in artikel 64 van het Statuut, dat tot doel heeft de ambtenaren, ongeacht hun standplaats, een zo gelijkwaardig mogelijke koopkracht te waarborgen (arresten van het Hof van 28 juni 1988, zaak 7/87, Commissie/Raad, Jurispr. 1988, blz. 3401, en 23 januari 1992, zaak 301/90, Commissie/Raad, Jurispr. 1992, blz. I-221).
17 Volgens verzoekster leiden de artikelen 11 en 12 van bijlage X, zoals zij ten uitvoer zijn gelegd bij artikel 1 van de interne richtlijnen, tot een kunstmatige en willekeurige vermindering van haar koopkracht, doordat zij de toepassing van de aanpassingscoëfficiënt van haar standplaats beperken tot 80 % van haar bezoldiging en enkel in deugdelijk gemotiveerde gevallen toestaan, dat die coëfficiënt ook ten aanzien van de overige 20 % wordt toegepast. Die beperking levert verzoekster een salarisvermindering van 7,8 % op. Verzoekster stelt dan ook, dat zij in tweeërlei opzicht wordt gediscrimineerd, namelijk zowel ten opzichte van ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land met een aanpassingscoëfficiënt van minder dan 100, als ten opzichte van in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren.
18 Met betrekking tot de discriminatie ten opzichte van de eerste categorie van ambtenaren betoogt verzoekster, dat die ambtenaren onder de regeling van artikel 11 van bijlage X vallen en dat die regeling voor hen uiterst volledig uitpakt: doordat hun bezoldiging wordt betaald in Belgische franken met toepassing van de aanpassingscoëfficiënt voor België, ongeacht de plaats van hun werkelijke uitgaven en zonder dat zij daarvoor enige rechtvaardiging behoeven aan te voeren, beschikken zij in hun standplaats over meer koopkracht dan andere ambtenaren.
19 In repliek merkt verzoekster op, dat de Commissie, door het roulatiesysteem van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren aan te voeren ter rechtvaardiging van het verschil in behandeling dat voortvloeit uit het feit, dat artikel 11 van bijlage X wordt toegepast ten aanzien van ambtenaren die zijn tewerkgesteld in een derde land met een aanpassingscoëfficiënt van minder dan 100, en artikel 12 ten aanzien van in andere derde landen tewerkgestelde ambtenaren, in feite het discriminerende karakter van de toegepaste regeling erkent, daar de "geluksjaren" zouden worden gevolgd door de "ongeluksjaren". Bovendien leidt dat systeem niet tot het door de Commissie voorgestelde resultaat, en wel om twee redenen: in de eerste plaats is er geen sprake van een snelle roulatie, daar de Commissie een tewerkstellingsperiode van minimaal vier jaar verlangt, en in de tweede plaats vormen in een derde land tewerkgestelde ambtenaren geen vast corps van ambtenaren die permanent in derde landen zijn tewerkgesteld, doch betreft het hier ambtenaren die nu eens in de Gemeenschap en dan weer in derde landen werkzaam zijn.
20 Met betrekking tot de discriminatie ten opzichte van in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren betoogt verzoekster, dat ingevolge artikel 64 van het Statuut de aanpassingscoëfficiënt van het land van tewerkstelling op de volledige bezoldiging van die ambtenaren wordt toegepast, zonder dat dezen daarvoor ook maar enige rechtvaardiging behoeven aan te voeren.
21 In repliek betoogt verzoekster, dat de Commissie zich ter rechtvaardiging van het discriminerende karakter van de bepalingen van bijlage X niet kan beroepen op het feit, dat deze bepalingen afwijken van de overige bepalingen van het Statuut. Ter betwisting van de geldigheid van de artikelen 11 en 12 van bijlage X beroept verzoekster zich immers op een algemeen rechtsbeginsel, dat voorgaat boven door de wetgever vastgestelde handelingen.
22 Volgens verzoekster kan de Commissie de betrokken bepalingen van het Statuut niet rechtvaardigen met de stelling, dat het redelijk is te veronderstellen, dat een niet onaanzienlijk gedeelte ° forfaitair vastgesteld op 20 % ° van het salaris van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren normaliter niet in het land van tewerkstelling wordt uitgegeven. Het is immers niet aan de Commissie om rekening te houden met de plaats waar de ambtenaar zijn salaris daadwerkelijk uitgeeft, noch om dienaangaande ook vermoedens te formuleren. Het feitelijke uitgavenpatroon en de plaats waar die uitgaven worden gedaan, behoren tot de privé-sfeer van de ambtenaar. Bij geen enkele in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaar hangt de toepassing van de lokale aanpassingscoëfficiënt samen met zijn feitelijke uitgavenpatroon, en dus al helemaal niet met de overlegging van bewijsmateriaal dienaangaande. De toepassing van de aanpassingscoëfficiënt van de standplaats op de volledige bezoldiging is overigens verplicht. Slechts bij wijze van uitzondering kan een ambtenaar een beperkt gedeelte van zijn salaris naar zijn land van oorsprong laten overmaken. Niets rechtvaardigt, dat dit beginsel voor in een derde land tewerkgestelde ambtenaren wordt losgelaten ° en in feite wordt omgekeerd °, wat een onaanvaardbare inmenging in het privé-leven van de ambtenaar zou opleveren in de vorm van "verificatie" van diens persoonlijke uitgaven.
23 Verzoekster betoogt voorts, dat het bestaan van "voordelen" die in een derde land tewerkgestelde ambtenaren volgens de Commissie zouden genieten, geen rechtvaardiging kan vormen voor de vermindering van hun koopkracht als gevolg van het feit, dat de aanpassingscoëfficiënt op niet meer dan 80 % van hun salaris kan worden toegepast. Bij de vaststelling van bijlage X heeft de vertegenwoordiger van de Commissie immers ten overstaan van de Raad het volgende verklaard: "het voorgestelde systeem beoogt de doorzichtigheid en de doeltreffendheid te vergroten, door de twee elementen van de bezoldiging van elkaar te onderscheiden, waarbij ter compensatie van de levensomstandigheden een bijzondere toelage wordt uitgekeerd en de aanpassingscoëfficiënt enkel bedoeld is om een gelijkwaardige koopkracht te waarborgen. Aangezien volgens het voorstel voor de verordening bepaalde kosten voor rekening van de instelling komen, zoals de huur, de ziektekosten en de schoolkosten, worden deze elementen bij de berekening van de aanpassingscoëfficiënt buiten beschouwing gelaten." Verzoekster leidt hieruit af, dat de opstellers van de bijlage bedoelde voordelen wilden compenseren door ze bij de berekening van de aanpassingscoëfficiënt buiten beschouwing te laten, doch niet door de toepassing van die aanpassingscoëfficiënt te beperken. Die aanpassingscoëfficiënt moet dan ook op de volledige bezoldiging worden toegepast om gelijkwaardigheid van koopkracht te waarborgen. Een verlaging van de bezoldiging als gevolg van een gedeeltelijke toepassing van een reeds verlaagde coëfficiënt, komt neer op een dubbele verlaging en op een dubbele inaanmerkingneming van de betrokken voordelen.
24 Verzoekster stelt verder, dat de Commissie haar vermoeden, dat in een derde land tewerkgestelde ambtenaren 20 % van hun bezoldiging niet in hun standplaats uitgeven, ten onrechte baseert op de grotere mobiliteit van die ambtenaren en op het feit, dat zij bepaalde aan hun status verbonden voordelen genieten. De mobiliteit van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren is niet groter dan die van ambtenaren die buiten de zetel, doch binnen de Gemeenschap zijn tewerkgesteld, en alle vermeende "voordelen" zijn, zo zij al niet een compensatie voor een daadwerkelijke extra belasting vormen, dan toch in elk geval reeds bij de berekening van de aanpassingscoëfficiënt zelf in aanmerking genomen.
25 Gezien de korting op haar bezoldiging, levert de discriminatie waarvan verzoekster het slachtoffer stelt te zijn, haars inziens tevens een schending op van artikel 62 van het Statuut, waarin is bepaald dat elke ambtenaar recht heeft op zijn bezoldiging, dat wil zeggen op zijn volledige bezoldiging, en dat hij van dit recht geen afstand kan doen.
26 Concluderend is verzoekster van mening, dat de gewraakte bepalingen in strijd zijn met de door haar aangevoerde hogere rechtsbeginselen, zodat zij op grond van artikel 184 EEG-Verdrag niet-toepasselijk moeten worden verklaard.
27 Volgens de Commissie vindt de keuze voor het percentage van 80 % haar verklaring in het feit, dat het redelijk is te veronderstellen, dat een niet onaanzienlijk gedeelte ° forfaitair vastgesteld op 20 % ° van het salaris van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren normaliter niet in het land van tewerkstelling wordt uitgegeven. De mobiliteit van die ambtenaren is immers veel groter dan die van ambtenaren die in een Lid-Staat zijn tewerkgesteld, waardoor zij een minder sterke binding hebben met de landen waar zij achtereenvolgens worden tewerkgesteld. Daarom moet ervan worden uitgegaan, dat een belangrijk gedeelte van de bezoldiging van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren niet in het land van tewerkstelling zal worden uitgegeven. Bovendien neemt de Commissie een aanzienlijk gedeelte van hun plaatselijke uitgaven voor haar rekening: zij betaalt hun volledige huur in het land van tewerkstelling, vergoedt al hun ziektekosten en betaalt een deel van de premie voor een bijzondere ongevallenverzekering voor hun gezinsleden. Daar in een derde land tewerkgestelde ambtenaren bepaalde essentiële kosten in hun land van tewerkstelling niet behoeven te dragen, zullen zij het geld dat zij hierdoor overhouden, normaliter uitgeven in hetzij het land van de zetel, hetzij het land waar het centrum van hun belangen gevestigd is.
28 Ook al zou de 80 %-regel moeten worden geacht bedoeld te zijn om bepaalde "voordelen" die aan in een derde land tewerkgestelde ambtenaren worden toegekend, te "compenseren" ° quod non °, de argumenten waarmee verzoekster wil aantonen, dat die "voordelen" in werkelijkheid niet bestaan, zijn hoe dan ook onjuist. Dat de huisvestingskosten bij de berekening van de aanpassingscoëfficiënt buiten beschouwing worden gelaten, betekent nog niet, dat de gratis huisvesting in een derde land tewerkgestelde ambtenaren geen werkelijk voordeel oplevert. Het niet in aanmerking nemen van die kosten bij de berekening van de aanpassingscoëfficiënt is het logische gevolg van het feit, dat de betrokken ambtenaren die kosten niet behoeven te dragen. Dit neemt niet weg, dat alle overige kosten die verband houden met de kosten van levensonderhoud in het land van tewerkstelling, bij die berekening wél in aanmerking worden genomen. Op de bezoldiging van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren wordt dus wel degelijk in alle gevallen een aanpassingscoëfficiënt toegepast, zij het dat de regels voor de berekening daarvan enigszins zijn aangepast. Een en ander laat zien, dat de bezoldiging van de betrokken ambtenaren op geen enkele wijze wordt gekort in verband met het feit, dat zij gratis huisvesting genieten. Wat de aanvullende ziektekostenverzekering betreft: slechts de helft van de voor de dekking van deze verzekering benodigde premie wordt door de ambtenaar gedragen (waarbij deze helft echter niet meer dan 0,6 % van zijn basissalaris mag bedragen), terwijl het resterende gedeelte voor rekening van de instelling komt, hetgeen opnieuw een niet onaanzienlijk voordeel oplevert en een reden is om aan te nemen, dat de plaatselijke uitgaven van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren voor ziektekosten navenant lager uitvallen.
29 De Commissie besluit haar betoog met de opmerking, dat waar zij heeft aangetoond, dat zij het bedrag van de bezoldiging dat kan worden uitbetaald in de valuta van het land van tewerkstelling en met toepassing van de aanpassingscoëfficiënt voor dat land, terecht op 80 % heeft gesteld, er geen sprake kan zijn van schending van artikel 62 van het Statuut.
Oordeel van het Gerecht
30 Beide partijen beroepen zich tot staving van hun respectieve conclusies op een hoger rechtsbeginsel, te weten het beginsel van gelijke behandeling, dat volgens vaste rechtspraak van het Hof ten grondslag ligt aan de artikelen 64 en 65 van het Statuut (zie laatstelijk arrest van 23 januari 1992, Commissie/Raad, reeds aangehaald, r.o. 15 en 29). Verzoekster betoogt in wezen, dat gelijkheid van behandeling van alle ambtenaren, in die zin dat alle ambtenaren in de verschillende standplaatsen over gelijke koopkracht moeten beschikken, enkel kan worden verzekerd door toepassing van de artikelen 64 en 65 van het Statuut, op grond waarvan de gehele bezoldiging automatisch in de valuta van de standplaats wordt betaald met toepassing van de aanpassingscoëfficiënt voor die plaats. De Commissie stelt daarentegen, dat bedoelde gelijkheid van behandeling verlangt, dat rekening wordt gehouden met de bijzondere situatie van de in een derde land tewerkgestelde ambtenaren, door het systeem van de aanpassingscoëfficiënten op hen anders toe te passen dan op de ambtenaren die zijn tewerkgesteld in de Gemeenschap, en dat dit het doel is van bijlage X, zoals uitgelegd door artikel 1 van de interne richtlijnen.
31 Het Gerecht herinnert eraan, dat het beginsel van gelijke behandeling verlangt, dat gelijke situaties gelijk worden behandeld en dat verschillende situaties, al naar gelang de mate waarin zij van elkaar blijken te verschillen, verschillend worden behandeld.
32 Om te kunnen beoordelen, of bijlage X bij het Statuut, zoals uitgelegd door artikel 1 van de interne richtlijnen, evenals de artikelen 64 en 65 van het Statuut gelijkheid van behandeling, in die zin dat alle ambtenaren in de verschillende standplaatsen over gelijke koopkracht beschikken, kan verzekeren, moeten drie vragen worden beantwoord, te weten: 1) verschilt de situatie van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren, op wie bijlage X van toepassing is, van die van in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren, voor wie de artikelen 64 en 65 van het Statuut gelden?; 2) worden in een derde land tewerkgestelde ambtenaren anders behandeld dan in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren, en 3) indien er sprake is van een verschil in behandeling, is dit dan gerechtvaardigd door eventuele verschillen tussen de situatie van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren en ambtenaren die zijn tewerkgesteld in de Gemeenschap?
33 Met betrekking tot de eerste vraag stelt het Gerecht vast, dat verzoekster in haar memories en ter terechtzitting heeft erkend, dat de situatie van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren verschilt van die van in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren. Zij heeft immers verklaard, dat de verschillende voordelen die ingevolge bijlage X aan in een derde land tewerkgestelde ambtenaren worden toegekend, stuk voor stuk bedoeld zijn als compensatie voor de ongemakken waarmee die ambtenaren te kampen hebben. Door te erkennen, dat in een derde land tewerkgestelde ambtenaren te kampen hebben met ongemakken waarvan in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren gevrijwaard zijn, erkent verzoekster ook, dat hun situatie verschilt van die van ambtenaren die in de Gemeenschap zijn tewerkgesteld. Dit verschil wordt nog bevestigd door de toelichting bij het voorstel van de Commissie aan de Raad, dat heeft geleid tot de vaststelling van bijlage X door de Raad. Daarin staat namelijk onder meer het volgende te lezen: "De werkomstandigheden van dit personeel verschillen op belangrijke punten van die welke in de Gemeenschap gelden: het buiten de Gemeenschap tewerkgestelde personeel werkt in externe delegaties en volgens een roulatiesysteem, hetgeen betekent dat het zelden zeer lang op een en dezelfde plaats blijft; de levensomstandigheden en financiële condities in tal van derde landen zijn zeer verschillend van die in de Gemeenschap (...). Voor het in derde landen werkzame personeel vormt de mobiliteit een essentieel aspect van de arbeidsomstandigheden. Het personeel van de delegaties moet in beginsel regelmatig, na een periode die in de regel niet langer dan vier jaar duurt, worden overgeplaatst (...). Sedert twee decennia pleegt de EAS haar personeel gratis huisvesting ter beschikking te stellen (...), net zoals sommige Lid-Staten gewoon zijn te doen met hun diplomatieke personeel in het buitenland (...). Deze praktijk behoeft geen nadere rechtvaardiging, gezien de veel voorkomende mobiliteitsproblemen en de noodzaak een permanente basis in Europa te behouden (...). Wat het beleid inzake de vergoeding van schoolkosten aan het in derde landen tewerkgestelde personeel betreft, geldt het reeds erkende, fundamentele beginsel, dat het onderwijs voor kinderen van ambtenaren van de Gemeenschap gratis dient te zijn, vooral dank zij de toegang tot de Europese en andere scholen door de betaling van verhoogde toelagen. Het feit dat een ambtenaar werkzaam is in een derde land, mag niet leiden tot enige discriminatie op dit punt. In veel plaatsen van tewerkstelling zijn de voor kinderen van ambtenaren geschikte onderwijsvormen beperkt en zeer kostbaar. Derhalve wordt voorgesteld om, binnen de mate van het redelijke, aan in een derde land tewerkgestelde ambtenaren de werkelijke kosten die zij voor de scholing van hun kinderen maken, te vergoeden (...). Gezien de zeer hoge kosten van de gezondheidszorg in sommige landen en gelet op de extra risico' s waaraan in een derde land tewerkgestelde ambtenaren en hun gezinnen worden blootgesteld, is een aanvullende verzekering voorzien, die de ziektekosten voor 100 % dekt (...). De helft van de voor de dekking van die verzekering benodigde premie zal ten laste van de ambtenaar komen (...)."
34 De geschiedenis van de totstandkoming van bijlage X bij het Statuut laat vooral zien, dat de gemeenschapswetgever met de vaststelling van deze tekst voor ogen had, in een derde land tewerkgestelde ambtenaren qua status gelijk te schakelen met nationale diplomaten, die in vergelijkbare omstandigheden werken. In de desbetreffende stukken staat namelijk te lezen, dat in een derde land tewerkgestelde ambtenaren werkzaam zijn voor de Gemeenschap "in de delegaties die de instellingen van de Gemeenschap in de wereld vertegenwoordigen". Daarna volgen talrijke verwijzingen naar de status van het diplomatieke personeel van de Lid-Staten. Verder kan men er lezen: "voor het personeel van de externe delegaties betekent de mobiliteitsverplichting, dat het centrum van de belangen zelden samenvalt met de standplaats (...)".
35 Uit het voorgaande volgt, dat de situatie van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren werkelijk verschilt van die van in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren.
36 Derhalve moet worden ingegaan op de tweede vraag: worden in een derde land tewerkgestelde ambtenaren anders behandeld dan ambtenaren die zijn tewerkgesteld in de Gemeenschap?
37 Volgens verzoekster is het verschil in behandeling tussen in een derde land tewerkgestelde ambtenaren en ambtenaren die zijn tewerkgesteld in de Gemeenschap, hierin gelegen, dat ingevolge artikel 64 van het Statuut in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren die werken in een andere plaats dan waar de zetel van de instelling is gevestigd, hun bezoldiging automatisch en volledig betaald kunnen krijgen in de valuta van hun standplaats, met toepassing van de desbetreffende aanpassingscoëfficiënt. Daarentegen kunnen in een derde land tewerkgestelde ambtenaren slechts 80 % van hun bezoldiging laten uitbetalen in de valuta van hun standplaats en met toepassing van de aanpassingscoëfficiënt voor die plaats, en dan nog alleen indien zij hierom hebben verzocht.
38 In dit verband moet worden herinnerd aan de ratio legis van artikel 64 van het Statuut en van artikel 12 van bijlage X, zoals uitgelegd door artikel 1 van de interne richtlijnen. Het mechanisme van de aanpassingscoëfficiënt moet ervoor zorgen dat alle ambtenaren, ongeacht hun standplaats, over een gelijkwaardige koopkracht blijven beschikken. De koopkracht weerspiegelt de hoeveelheid goederen en diensten, die op een bepaald moment met een geldeenheid kan worden aangeschaft. Zij heeft dus slechts betekenis in relatie tot een uitgave waarmee men te maken kan krijgen. Een zeer strikte toepassing van de regel van de gelijkwaardigheid van koopkracht verlangt derhalve in theorie, dat de aanpassingscoëfficiënt van de standplaats alleen wordt toegepast op bedragen waarvan wordt aangetoond, dat zij normaliter in de standplaats worden besteed.
39 Gezien de praktische onuitvoerbaarheid van een systeem waarin enerzijds elke ambtenaar zou moeten aantonen, welke uitgaven normaliter in zijn standplaats worden gedaan en welke uitgaven elders zullen worden gedaan, en anderzijds de administratie een en ander zou moeten verifiëren, heeft de gemeenschapswetgever een op vermoedens gebaseerd systeem ingevoerd, dat voor in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren is neergelegd in artikel 64 van het Statuut en voor in een derde land tewerkgestelde ambtenaren in artikel 12 van bijlage X, zoals uitgelegd door artikel 1 van de interne richtlijnen.
40 In de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren worden vermoed hun gehele bezoldiging uit te geven in hun standplaats. Dit vermoeden is niettemin weerlegbaar, voor zover artikel 17 van bijlage VII bij het Statuut de ambtenaar de mogelijkheid biedt, door bemiddeling van de instelling waartoe hij behoort, regelmatig een deel van zijn inkomsten te laten overmaken, indien dit niet het bedrag van de ontheemdingstoelage (16 %) of de buitenlandtoelage overschrijdt, voor zover deze overmakingen bestemd zijn voor de bestrijding van uitgaven die in het bijzonder verband houden met regelmatig terugkerende en met bewijzen gestaafde lasten die de ambtenaar buiten het land waar de zetel van zijn instelling is gevestigd of waar hij zijn functie uitoefent, draagt.
41 Ten aanzien van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren heeft de Commissie geconcludeerd, dat een andere behandeling noodzakelijk was op grond van de verschillen tussen de situatie van deze ambtenaren en ambtenaren die zijn tewerkgesteld in de Gemeenschap, zoals door haar beschreven in de toelichting bij het aan de Raad voorgelegde voorstel voor bijlage X bij het Statuut (zie hiervoor, r.o. 33 en 34). Zij heeft haar conclusie als volgt onder woorden gebracht: "De Commissie is derhalve van mening, dat voor de betaling van hun bezoldiging het beginsel moet gelden, dat de bezoldiging en de toelagen worden berekend en uitbetaald in BFR, met toepassing van de aanpassingscoëfficiënt voor Brussel (...). De instellingen zullen bereid zijn, aan elke buiten de Gemeenschap werkzame ambtenaar de geldbedragen over te maken die hij in zijn standplaats nodig kan hebben, waarbij die overmakingen, door toepassing van een aanpassingscoëfficiënt die rekening houdt met de verschillende kosten van levensonderhoud, worden aangepast aan de desbetreffende wisselkoers." Dit voorstel is door de Raad goedgekeurd en artikel 11 van bijlage X bepaalt dan ook, dat in een derde land tewerkgestelde ambtenaren in beginsel in België in Belgische franken worden uitbetaald en dat op hun bezoldiging de aanpassingscoëfficiënt voor België wordt toegepast. Daar, zoals artikel 13 in herinnering brengt, de ambtenaren ongeacht hun standplaats zoveel mogelijk een gelijkwaardige koopkracht moet worden gewaarborgd, bepaalt artikel 12 van bijlage X evenwel: "Op verzoek van de ambtenaar kan het tot aanstelling bevoegde gezag besluiten de bezoldiging geheel of gedeeltelijk uit te betalen in de valuta van het land van tewerkstelling. Dan wordt op de bezoldiging de aanpassingscoëfficiënt van de standplaats toegepast en wordt zij omgezet tegen de desbetreffende wisselkoers."
42 Aan artikel 1 van de interne richtlijnen, dat uitvoering geeft aan artikel 12 van bijlage X, ligt de veronderstelling ten grondslag, dat in een derde land tewerkgestelde ambtenaren die erom vragen, te worden uitbetaald in de valuta van hun land van tewerkstelling en met toepassing van de desbetreffende aanpassingscoëfficiënt, normaliter niet meer dan 80 % van hun bezoldiging in hun standplaats uitgeven. Aangenomen wordt dus, dat 20 % van hun bezoldiging normaliter niet in de standplaats wordt uitgegeven. Dit vermoeden is evenwel, evenals het vermoeden dat geldt voor in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren, weerlegbaar, voor zover de laatste zin van artikel 1 van de interne richtlijnen bepaalt, dat een in een derde land tewerkgesteld ambtenaar, indien hij zijn verzoek deugdelijk motiveert, meer dan 80 % van zijn bezoldiging uitbetaald kan krijgen in de valuta van zijn land van tewerkstelling en met toepassing van de desbetreffende aanpassingscoëfficiënt. De in een derde land tewerkgestelde ambtenaar kan genoemd vermoeden dus weerleggen door aan te tonen, dat hij om persoonlijke redenen waarschijnlijk meer dan 80 % van zijn bezoldiging in zijn standplaats zal uitgeven.
43 Hieruit volgt, dat de verschillen in behandeling tussen in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren en ambtenaren die in derde landen zijn tewerkgesteld ° wat de betaling van hun bezoldiging in de valuta van de standplaats en met toepassing van de desbetreffende aanpassingscoëfficiënt betreft °, hierin bestaan, dat alleen laatstgenoemde ambtenaren een verzoek moeten indienen om in aanmerking te komen voor toepassing van het vermoeden met betrekking tot de besteding van hun bezoldiging in hun standplaats, en dat dit vermoeden voor in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren betrekking heeft op 100 % van hun bezoldiging, terwijl het voor in een derde land tewerkgestelde ambtenaren slechts 80 % van de bezoldiging betreft, al is dit vermoeden in beide gevallen weerlegbaar.
44 Het Gerecht dient derhalve antwoord te geven op de derde vraag, namelijk of die verschillen in behandeling hun rechtvaardiging vinden in de verschillende situatie waarin beide categorieën van ambtenaren zich bevinden.
45 Wat in de eerste plaats het automatische karakter van de betaling in de valuta van de standplaats, met toepassing van de desbetreffende aanpassingscoëfficiënt, enerzijds, en de noodzaak van indiening van een verzoek, anderzijds, betreft, is het Gerecht van oordeel, dat verzoekster in dit verschil in behandeling geen discriminatie kan zien. Dit verschil in behandeling is immers in de eerste plaats gerechtvaardigd uit hoofde van de ratio van de afwijkende regeling die voor in een derde land tewerkgestelde ambtenaren geldt, te weten de wens van de wetgever om die ambtenaren qua status gelijk te schakelen met nationale diplomaten, en in de tweede plaats uit hoofde van de noodzaak die ambtenaren te beschermen tegen een automatische toepassing van de aanpassingscoëfficiënt, wanneer zij gevestigd zijn in een derde land met een aanpassingscoëfficiënt van minder dan 100.
46 Dit eerste verschil in behandeling is dus een gevolg van de in bijlage X bij het Statuut aan in een derde land tewerkgestelde ambtenaren toegekende voordelen, die het ongemak dat zij ondervinden van de verplichting een verzoek in te dienen door ondertekening van een voorgedrukt formulier, ruimschoots compenseren. Dit verschil in behandeling staat dus in verhouding tot het verschil dat tussen de situatie van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren en andere ambtenaren bestaat.
47 Voor zover verzoekster met haar middel stelt, dat zij qua koopkracht wordt gediscrimineerd ten opzichte van ambtenaren die zijn tewerkgesteld in derde landen met een aanpassingscoëfficiënt van minder dan 100, moet worden vastgesteld, dat zij ter terechtzitting afstand heeft gedaan van dit middel.
48 Wat in de tweede plaats de vraag betreft, of het redelijk is ervan uit te gaan, dat in een derde land tewerkgestelde ambtenaren normaliter niet meer dan 80 % van hun bezoldiging in hun standplaats uitgeven, is het Gerecht van oordeel, dat ter beantwoording van die vraag een vergelijking moet worden gemaakt tussen de uitgaven waarmee ambtenaren met standplaats in de Gemeenschap en in een derde land tewerkgestelde ambtenaren in de regel in hun standplaats te maken krijgen. Uit de artikelen 5, 18 en 23 van bijlage X volgt, dat een in een derde land tewerkgesteld ambtenaar in zijn standplaats geen huisvestingskosten kan hebben. Immers, voor zover hem niet door de instelling een woning ter beschikking wordt gesteld die beantwoordt aan de samenstelling van zijn gezin, heeft hij recht op hetzij terugbetaling van de door het tot aanstelling bevoegd gezag vooraf goedgekeurde hotelkosten voor hem en zijn gezin, hetzij vergoeding van het te zijnen laste komende bedrag aan huur, mits de woning beantwoordt aan het niveau van de door hem uitgeoefende functie en aan de samenstelling van het gezin dat te zijnen laste komt. Een in de Gemeenschap tewerkgesteld ambtenaar daarentegen heeft in zijn standplaats te maken met kosten in verband met zijn eigen huisvesting en die van zijn gezin. Het feit dat de ziektekosten van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren via een ° zij het gedeeltelijk door henzelf gefinancierde ° aanvullende ziektekostenverzekering volledig worden gedekt (artikel 24 van bijlage X), impliceert bovendien, dat zij in hun standplaats geen ziektekosten hoeven te dragen, terwijl in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren in beginsel in hun standplaats 20 % van die kosten zelf dienen te betalen (artikel 72 van het Statuut).
49 Aangezien de ratio legis van het stelsel deze is, dat de aanpassingscoëfficiënt alleen moet worden toegepast op bedragen die normaliter in de standplaats worden uitgegeven, is het redelijk die coëfficiënt niet automatisch toe te passen op het gedeelte van de bezoldiging van een in een derde land tewerkgesteld ambtenaar, dat overeenkomt met het gedeelte van de bezoldiging dat een ambtenaar met standplaats in de Gemeenschap aan huisvesting en ziektekosten besteedt, want anders dan laatstgenoemde, zal de eerstgenoemde ambtenaar in zijn standplaats die kosten niet kunnen maken.
50 Men dient zich af te vragen, of de schatting dat een in de Gemeenschap tewerkgesteld ambtenaar in zijn standplaats 20 % van zijn bezoldiging uitgeeft aan huisvesting en ziektekosten, redelijk is. Om de redelijkheid van die schatting aan te tonen, heeft de Commissie terecht gewezen op de 15 tot 20 % van de bezoldiging, die in een derde land tewerkgestelde ambtenaren vóór de inwerkingtreding van bijlage X moesten betalen aan hun instelling als bijdrage in de kosten van de huisvesting die de instelling hun verschafte. Bovendien komt die 20 % overeen met het gewicht van de factor "huisvesting" in het uitgavenpatroon van ambtenaren, en dus met het gewicht van de factor huisvesting in de berekening van de aanpassingscoëfficiënten voor bepaalde standplaatsen (zie punt 19 van de conclusie van advocaat-generaal Cruz Vilaça in zaak 7/87, reeds aangehaald, r.o. 3414). Die schatting is des te redelijker, omdat in een derde land tewerkgestelde ambtenaren in hun standplaats helemaal geen ziektekosten hoeven te dragen.
51 De redelijkheid van die 20 % blijkt in casu ook nog hieruit, dat verzoekster in geen enkel stadium van de procedure heeft beweerd, dat zij meer dan 80 % van haar bezoldiging in haar standplaats dient uit te geven, en dat zij geen deugdelijk gemotiveerd verzoek in de zin van de tweede alinea van artikel 1 van de interne richtlijnen heeft ingediend.
52 De veronderstelling, dat in een derde land tewerkgestelde ambtenaren wegens het feit dat hun gratis huisvesting ter beschikking wordt gesteld, niet meer dan 80 % van hun bezoldiging in hun standplaats uitgeven, komt er volgens verzoekster op neer, dat die gratis huisvesting ten nadele van de betrokken ambtenaren dubbel in aanmerking wordt genomen, daar de factor huisvesting reeds bij de berekening van de aanpassingscoëfficiënt buiten beschouwing is gelaten. Naar het oordeel van het Gerecht is die dubbele inaanmerkingneming volkomen gerechtvaardigd. Immers, daar in een derde land tewerkgestelde ambtenaren in hun standplaats geen huisvestingskosten kunnen maken, dient de factor huisvesting bij de berekening van de koopkracht van die ambtenaren op geen enkele wijze in aanmerking te worden genomen (zie hiervoor, r.o. 38). De huisvestingskosten maken namelijk geen deel uit van de goederen en diensten die die ambtenaren zich met hun bezoldiging in hun plaats van tewerkstelling kunnen verschaffen. Zij dienen bijgevolg buiten beschouwing te worden gelaten bij de berekening van de door de aanpassingscoëfficiënt tot uitdrukking gebrachte kosten van levensonderhoud voor in een derde land tewerkgestelde ambtenaren in hun plaats van tewerkstelling. Die aanpassingscoëfficiënt kan bovendien niet worden toegepast op bedragen waarvan is aangetoond, dat zij normaliter niet in de standplaats worden uitgegeven. Er is derhalve geen enkele reden om op het gedeelte van de bezoldiging van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren, dat overeenkomt met het bezoldigingsgedeelte dat in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren aan huisvesting besteden, de aanpassingscoëfficiënt van de standplaats toe te passen.
53 Noch bij de berekening van de aanpassingscoëfficiënt, noch bij de toepassing ervan dient rekening te worden gehouden met elementen die noodzakelijkerwijs geen enkel verband houden met het uitgavenpatroon van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren in hun standplaats. Hieruit volgt, dat het vastgestelde verschil in behandeling in verhouding staat tot het verschil tussen de situatie van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren en ambtenaren met standplaats in de Gemeenschap.
54 Voor zover verzoeksters betoog ertoe strekt, de situatie van in een derde land tewerkgestelde ambtenaren onder de vóór de vaststelling van bijlage X geldende regeling ° waarbij zij een bijdrage in de kosten van huisvesting dienden te betalen ° te vergelijken met hun situatie na de inwerkingtreding van die regeling, moet voorts worden beklemtoond, dat verzoekster niet met een beroep op het beginsel van gelijke behandeling kan opkomen tegen het besluit van de wetgever om vanaf een bepaald moment het voor die ambtenaren geldende bezoldigingsstelsel te wijzigen.
55 In casu heeft de wetgever met de vaststelling van bijlage X het stelsel zoals dat voorheen heeft gegolden, in het bijzonder de regel volgens welke een bijdrage in de kosten van huisvesting moest worden betaald, willen wijzigen. Die wijziging heeft de door verzoekster verworven rechten niet kunnen aantasten. Artikel 27 van bijlage X bepaalt immers met zoveel woorden, dat "de ambtenaar alsmede het in verordening (...) nr. 3018/87 bedoelde personeelslid gedurende een periode die is beperkt tot de duur van de op het ogenblik van de inwerkingtreding van deze bepalingen lopende tewerkstelling, doch ten hoogste gedurende vijf jaren, een bezoldiging (ontvangen) waarvan de hoogte ten minste gelijk is aan de bezoldiging die hij ontving op de dag voorafgaande aan de inwerkingtreding van deze bepalingen".
56 Bovendien kan verzoekster zich niet beroepen op een stelsel dat is gewijzigd nog voordat het op haar van toepassing werd, daar zij geen enkel recht op basis van dat stelsel heeft verworven. Zij is immers sedert 1 oktober 1989 in Genève tewerkgesteld, terwijl de regeling van bijlage X en de interne richtlijnen op 10 oktober 1987 in werking is getreden.
57 Uit al het voorgaande volgt, dat verzoekster zich niet erop kan beroepen, dat de artikelen 11 en 12 van bijlage X, zoals uitgelegd door artikel 1 van de interne richtlijnen, in strijd zijn met het beginsel van gelijke behandeling. Hierbij moet echter worden aangetekend, dat dit wel het geval zou zijn indien in een derde land tewerkgestelde ambtenaren zelf hun huisvesting en hun ziektekosten moesten betalen, zonder dat die factoren in aanmerking werden genomen bij de berekening van de aanpassingscoëfficiënt en zonder dat die coëfficiënt op hun volledige bezoldiging werd toegepast. In dat geval zouden die ambtenaren immers, evenals in de Gemeenschap tewerkgestelde ambtenaren, in hun standplaats met dergelijke kosten te maken krijgen en zouden die kosten dubbel in aanmerking moeten worden genomen, evenals voor laatstgenoemde ambtenaren.
58 Mitsdien moet het eerste middel worden afgewezen.
° Tweede middel: verkeerde uitlegging van artikel 12 van bijlage X door artikel 1 van de interne richtlijnen
Argumenten van partijen
59 Verzoekster betoogt subsidiair, dat ook indien artikel 12 van bijlage X niet als zodanig onwettig is, aan deze bepaling in elk geval een andere uitlegging kan worden gegeven dan die welke in artikel 1 van de interne richtlijnen besloten ligt. Volgens deze uitlegging komt aan de ambtenaar het recht toe te verzoeken, te worden betaald in de plaatselijke valuta en met toepassing van de desbetreffende aanpassingscoëfficiënt, en dient het tot aanstelling bevoegd gezag dat verzoek overeenkomstig de termen ervan in te willigen. De uitdrukking "kan besluiten" betekent, dat de bevoegdheid niet ambtshalve aan het tot aanstelling bevoegd gezag toekomt, doch enkel kan worden uitgeoefend op initiatief van de belanghebbende ambtenaar. De uitdrukking "geheel of gedeeltelijk" biedt de ambtenaar de mogelijkheid zelf te preciseren, welk gedeelte van zijn bezoldiging hij betaald wenst te krijgen in de plaatselijke valuta en met toepassing van de desbetreffende aanpassingscoëfficiënt. Indien de ambtenaar zijn volledige bezoldiging aldus betaald wenst te krijgen, kan het tot aanstelling bevoegd gezag zich niet daartegen verzetten door hem een willekeurig lager percentage op te leggen.
60 Verzoekster besluit haar betoog met de opmerking, dat zo het Gerecht deze uitlegging mocht volgen, het zou moeten vaststellen dat artikel 1 van de interne richtlijnen onwettig is en de bestreden handeling nietig zou moeten verklaren.
61 De Commissie antwoordt, dat de door verzoekster gesuggereerde uitlegging van artikel 12 van bijlage X duidelijk in strijd is met de bewoordingen van deze bepaling, die er geen twijfel over laten bestaan, dat het het tot aanstelling bevoegd gezag is dat kan besluiten, de bezoldiging geheel of gedeeltelijk uit te betalen in de valuta van het land van tewerkstelling. Weliswaar kan de ambtenaar het initiatief nemen het tot aanstelling bevoegd gezag te verzoeken, zijn bezoldiging geheel of gedeeltelijk uit te betalen in de valuta van het land van tewerkstelling, maar de eigenlijke beslissingsbevoegdheid berust bij het tot aanstelling bevoegd gezag.
62 De Commissie verwijst voor het overige naar de weerlegging van de argumenten die verzoekster in het kader van haar eerste middel heeft aangevoerd.
Oordeel van het Gerecht
63 Het Gerecht is van mening, dat waar het bij de beoordeling van het eerste middel heeft vastgesteld, dat artikel 12, zoals uitgelegd door artikel 1 van de interne richtlijnen, wettig is, het zich niet behoeft uit te spreken over een andere uitlegging van artikel 12.
64 Mitsdien moet het tweede middel eveneens worden afgewezen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
65 Ingevolge artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering van het Gerecht wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover zulks is gevorderd. Volgens artikel 88 van dat Reglement blijven evenwel de kosten door de instellingen in beroepen van personeelsleden van de Gemeenschappen gemaakt, te hunnen laste.
Dictum
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Vijfde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verstaat dat elk der partijen de eigen kosten zal dragen.