CELEX: 62005CJ0077
Nariadenie Rady (ES) č. 2007/2004
Zriadenie Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie
Platnosť

Svojou žalobou Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska navrhuje, aby Súdny dvor jednak zrušil nariadenie Rady (ES) č. 2007/2004 z 26. októbra 2004 o zriadení Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie (
Ú. v. EÚ L 349, s. 1
) a takisto aby ponechal účinky tohto nariadenia až do prijatia nového nariadenia, ktoré ho nahrádza, s výnimkou časti, v ktorej sa v nariadení č. 2007/2004 vylučuje účasť uvedeného členského štátu na jeho uplatňovaní.
Právny rámec
Protokol o postavení Spojeného kráľovstva a Írska
V hlave IV tretej časti Zmluvy o ES (ďalej len „hlava IV“) sú vymedzené právne základy, na základe ktorých je možné prijať opatrenia v oblasti vízovej, azylovej, prisťahovaleckej politiky a iných politík, ktoré sa týkajú voľného pohybu osôb.
Protokol o postavení Spojeného kráľovstva a Írska, ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a k Zmluve o ES Amsterdamskou zmluvou (ďalej len „protokol o hlave IV“), sa týka účasti týchto členských štátov na prijímaní opatrení navrhovaných podľa ustanovení uvedených v hlave IV.
Na základe článku 1 protokolu o hlave IV bez toho, aby tým bol dotknutý článok 3 toho istého protokolu, sa Spojené kráľovstvo a Írsko nepodieľajú na prijímaní navrhovaných opatrení uvedených v hlave IV a v súlade s článkom 2 uvedeného protokolu nie sú tieto opatrenia pre tieto členské štáty záväzné a vo vzťahu k nim sa neuplatňujú.
Podľa článku 3 protokolu o hlave IV:
„1.   Spojené kráľovstvo alebo Írsko môžu písomne upovedomiť predsedu Rady do troch mesiacov od predloženia návrhu alebo podnetu Rade podľa Hlavy IV…, že si želajú podieľať sa na prijatí alebo uplatňovaní akéhokoľvek navrhovaného opatrenia, následne po čom má štát právo tak urobiť. …
…
2.   Ak nemôže byť po uplynutí primeranej lehoty prijaté opatrenie uvedené v odseku 1 s účasťou Spojeného kráľovstva alebo Írska, môže Rada prijať takéto opatrenie v súlade s článkom 1 bez účasti Spojeného kráľovstva alebo Írska. V tomto prípade sa uplatňuje článok 2.“
V článku 4 protokolu o hlave IV sa Spojenému kráľovstvu a Írsku priznáva právo kedykoľvek sa pripojiť k opatreniam existujúcim v rámci hlavy IV. V takomto prípade sa
mutatis mutandis
uplatňuje postup stanovený v článku 11 ods. 3 ES.
Podľa článku 7 protokolu o hlave IV „články 3 a 4 nemajú vplyv na Protokol, ktorým sa začleňuje Schengenské
acquis
do rámca Európskej únie“.
Protokol, ktorým sa začleňuje Schengenské acquis do rámca Európskej únie
Podľa článku 1 protokolu, ktorým sa začleňuje Schengenské
acquis
do rámca Európskej únie a ktorý je pripojený k Zmluve o EÚ a k Zmluve o ES Amsterdamskou zmluvou (ďalej len „Schengenský protokol“), je trinásť členských štátov Európskej únie oprávnených založiť medzi sebou užšiu spoluprácu v oblasti patriacej do pôsobnosti schengenského acquis tak, ako je uvedené v prílohe k tomuto protokolu.
Do takto definovaného Schengenského
acquis
patrí najmä Dohoda medzi vládami štátov Hospodárskej únie Beneluxu, Spolkovej republiky Nemecko a Francúzskej republiky o postupnom odstraňovaní kontrol na ich spoločných hraniciach, podpísaná v Schengene 14. júna 1985 (
Ú. v. ES L 239, 2000, s. 13
; Mim. vyd. 19/002, s. 3, ďalej len „Schengenská dohoda“), ako aj Dohovor, ktorým sa vykonáva Schengenská dohoda (
Ú. v. ES L 239, 2000, s. 19
; Mim. vyd. 19/002, s. 9, ďalej len „CAAS“), ktorý bol podpísaný taktiež v Schengene 19. júna 1990. Tieto dva akty spolu tvoria „Schengenské dohody“.
Podľa článku 4 uvedeného protokolu:
„Írsko a Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska, ktoré nie sú viazané Schengenským
acquis
, môžu kedykoľvek požiadať o pripojenie sa k niektorým, alebo všetkým ustanoveniam tohto
acquis
.
Rada rozhoduje o žiadosti jednomyseľne hlasmi svojich členov uvedených v článku 1 a zástupcu vlády dotknutého štátu.“
V článku 5 Schengenského protokolu sa stanovuje:
„1.   Návrhy a podnety so základom v Schengenskom
acquis
podliehajú príslušným ustanoveniam zmlúv.
V tomto kontexte tam, kde buď Írsko alebo Spojené kráľovstvo alebo obaja neupovedomia v primeranej lehote predsedu Rady o prianí pripojiť sa, oprávnenie uvedené v článku 11 Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva alebo v článku 40 Zmluvy o Európskej únii sa považuje za udelené členským štátom uvedeným v článku 1 a Írsku alebo Spojenému kráľovstvu, ak si jeden z nich želá pripojiť sa k daným oblastiam spolupráce.
2.   Príslušné ustanovenia zmlúv uvedených v prvom pododseku odseku 1 platia aj vtedy, keď Rada neprijala opatrenia uvedené v druhom pododseku článku 2 ods. 1.“
V článku 8 Schengenského protokolu sa stanovuje:
„Pre účely rokovaní o prijatí nových členských štátov do Európskej únie sa Schengenské
acquis
a ďalšie opatrenia prijaté orgánmi v rámci jeho pôsobnosti považujú za
acquis
, ktoré musí byť úplne prijaté kandidátskymi štátmi.“
Vyhlásenia o Schengenskom protokole
Vo vyhlásení č. 45 o článku 4 protokolu, ktorým sa začleňuje Schengenské a
cquis
do rámca Európskej únie (ďalej len „vyhlásenie č. 45“), Vysoké zmluvné strany vyzývajú Radu, aby si vyžiadala stanovisko Komisie Európskych spoločenstiev predtým, než rozhodne o žiadosti podanej podľa uvedeného článku. Okrem iného, Vysoké zmluvné strany „sa zaväzujú vyvinúť všemožné úsilie s cieľom umožniť Írsku alebo Spojenému kráľovstvu Veľkej Británie a Severného Írska využiť, ak si to želajú, ustanovenia článku 4 daného protokolu tak, že Rada môže byť v postavení prijať rozhodnutia uvedené v tomto článku k dátumu nadobudnutia platnosti tohto protokolu, alebo kedykoľvek po ňom“.
Podľa vyhlásenia č. 46 o článku 5 protokolu, ktorým sa začleňuje Schengenské
acquis
do rámca Európskej únie (ďalej len „vyhlásenie č. 46“), Vysoké zmluvné strany „sa zaväzujú vyvinúť všetko úsilie na umožnenie postupov všetkých členských štátov v oblastiach Schengenského
acquis
, najmä vždy tam, kde Írsko alebo Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska prijali niektoré alebo všetky ustanovenia tohto
acquis
v súlade s článkom 4 [Schengenského protokolu]“.
Rozhodnutie 2000/365/ES
V zmysle článku 4 druhého odseku Schengenského protokolu prijala Rada 29. mája 2000 rozhodnutie 2000/365/ES, ktoré sa týka požiadavky Spojeného kráľovstva Veľkej Británie a Severného Írska zúčastňovať sa na niektorých ustanoveniach schengenského acquis (
Ú. v. ES L 131, s. 43
; Mim. vyd. 19/001, s. 178).
V článku 1 uvedeného rozhodnutia sú uvedené ustanovenia schengenského acquis, na ktorých sa zúčastňuje Spojené kráľovstvo.
V článku 8 ods. 2 tohto rozhodnutia sa stanovuje:
„Od dátumu prijatia tohto rozhodnutia sa bude predpokladať, že Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska neodvolateľne upovedomilo predsedu Rady podľa článku 5 schengenského protokolu, že sa chce zúčastňovať všetkých návrhov a iniciatív, ktoré stavajú na schengenskom acquis uvedenom v článku 1. Takáto účasť sa bude týkať území uvedených v článku 5 ods. 1 a 2 v rozsahu, v akom návrhy a iniciatívy stavajú na ustanoveniach schengenského acquis, ku ktorým sa tieto územia zaviazali.“
Nariadenie č. 2007/2004
Ako vyplýva z preambuly nariadenia č. 2007/2004, toto nariadenie bolo prijaté zo zreteľom na článok 62 bod 2 písm. a) ES a článok 66 ES.
Prvé štyri odôvodnenia uvedeného nariadenia znejú takto:
„(1)
Politika spoločenstva v oblasti vonkajších hraníc EÚ sa zameriava na integrované riadenie zabezpečujúce jednotnú a vysokú úroveň kontroly a dozoru, ktoré je potrebným logickým dôsledkom voľného pohybu osôb v rámci Európskej únie a základnou súčasťou priestoru slobody, bezpečnosti a spravodlivosti. Na tento účel sa predpokladá stanovenie spoločných pravidiel o normách a postupoch pre kontrolu vonkajších hraníc.
(2)
Účinné vykonávanie spoločných pravidiel si vyžaduje zvýšenú koordináciu operačnej spolupráce členských štátov.
(3)
Zohľadňujúc skúsenosti spoločnej jednotky odborníkov na vonkajšie hranice, ktorá pôsobí v rámci Rady, by sa preto mal v rámci Európskej agentúry pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie zriadiť špecializovaný odborný orgán poverený úlohou zlepšiť koordináciu operačnej spolupráce členských štátov v oblasti riadenia vonkajších hraníc [ďalej len ‚agentúra‘ —
neoficiálny preklad
].
(4)
Zodpovednosť za kontrolu a sledovanie vonkajších hraníc prináleží členským štátom. Agentúra by mala uľahčovať uplatňovanie existujúcich a budúcich opatrení Spoločenstva, ktoré sa týkajú riadenia vonkajších hraníc prostredníctvom zabezpečovania koordinácie činnosti členských štátov pri vykonávaní týchto opatrení.“
Z odôvodnení č. 23 a 26 nariadenia č. 2007/2004 vyplýva, že toto nariadenie sa má považovať za nariadenie, ktoré rozvíja ustanovenia schengenského acquis, čo má za následok to, že:
—
delegácie Islandskej republiky a Nórskeho kráľovstva sa musia ako členovia zúčastňovať riadiacej rady agentúry, i keď s obmedzenými hlasovacími právami,
—
Dánske kráľovstvo, ktoré sa na prijímaní tohto nariadenia nezúčastňuje, ním nie je viazané ani nepodlieha jeho uplatňovaniu, má po prijatí tohto nariadenia šesťmesačnú lehotu na rozhodnutie sa, či toto nariadenie preberie, resp. nepreberie do svojho vnútroštátneho práva,
—
Spojené kráľovstvo, ako aj Írsko sa na prijímaní uvedeného nariadenia nezúčastňujú, nie sú ním viazané ani nepodliehajú jeho uplatňovaniu.
Odôvodnenie č. 25 nariadenia č. 2007/2004, týkajúce sa Spojeného kráľovstva, znie takto:
„Toto nariadenie rozvíja ustanovenia schengenského
acquis
, na ktorých sa nezúčastňuje Spojené kráľovstvo, v súlade s rozhodnutím Rady 2000/365/ES… Spojené kráľovstvo sa preto nezúčastňuje na jeho prijatí, nie je ním viazané a ani nepodlieha jeho uplatňovaniu.“
Podľa článku 1 nariadenia č. 2007/2004:
„1.   Zriaďuje sa [agentúra] na účel zlepšenia integrovaného riadenia vonkajších hraníc členských štátov Európskej únie.
2.   Berúc do úvahy, že za kontrolu a sledovanie vonkajších hraníc zodpovedajú členské štáty, agentúra uľahčuje a zabezpečuje účinnejšie uplatňovanie existujúcich i budúcich opatrení Spoločenstva, ktoré sa týkajú riadenia vonkajších hraníc prostredníctvom zabezpečovania koordinácie činností členských štátov pri vykonávaní týchto opatrení, čím prispieva k účinnej, vysokej a jednotnej úrovni kontroly osôb a sledovania vonkajších hraníc členských štátov Európskej únie.
3.   Agentúra tiež poskytuje Komisii a členským štátom potrebnú technickú podporu a odborné znalosti pri riadení vonkajších hraníc a presadzuje solidaritu členských štátov.
4.   Na účely tohto nariadenia odkazy na vonkajšie hranice členských štátov znamenajú pozemné a námorné hranice členských štátov a ich letiská a prístavy, na ktoré sa vzťahujú právne predpisy Spoločenstva o prekračovaní vonkajších hraníc osobami.“
V článku 2 nariadenia č. 2007/2004 sa stanovujú hlavné úlohy agentúry, ktorými sú najmä koordinácia operačnej spolupráce medzi členskými štátmi v oblasti riadenia vonkajších hraníc, pomoc členským štátom pri vzdelávaní a odbornej príprave vnútroštátnej pohraničnej stráže vrátane zriaďovania spoločných vzdelávacích noriem, sledovanie vývoja výskumu, ktorý sa týka kontroly a dozoru nad vonkajšími hranicami, pomoc členským štátom v situáciách, ktoré si vyžadujú zvýšenú technickú a operačnú pomoc na vonkajších hraniciach, ako aj poskytovanie potrebnej pomoci členským štátom pri organizovaní spoločných operácií v prípadoch navracania.
V zmysle odseku 2 toho istého článku 2 bez toho, aby tým boli dotknuté právomoci agentúry, môžu členské štáty na operačnej úrovni pokračovať v spolupráci s inými členskými štátmi a/alebo tretími krajinami na vonkajších hraniciach, ak takáto spolupráca dopĺňa činnosť agentúry. Členské štáty sa musia v každom prípade zdržať akéhokoľvek konania, ktoré by mohlo ohroziť fungovanie agentúry alebo dosahovanie jej cieľov a o týchto operačných záležitostiach na vonkajších hraniciach mimo rámca agentúry musia informovať agentúru.
V súlade s článkom 3 nariadenia č. 2007/2004 je agentúra okrem iného povinná hodnotiť, schvaľovať a koordinovať návrhy na spoločné operácie a pilotné projekty členských štátov a sama môže vyvíjať takéto iniciatívy v spolupráci s členskými štátmi. Môže takisto rozhodnúť o spolufinancovaní spoločných operácií a pilotných projektov.
V zmysle článku 5 toho istého nariadenia agentúra zakladá a ďalej rozpracúva spoločný základný študijný program vzdelávania a odbornej prípravy hraničnej stráže a zabezpečuje vzdelávanie a odbornú prípravu inštruktorov vnútroštátnej hraničnej stráže členských štátov na európskej úrovni. Je povinná ponúkať aj doplnkové vzdelávacie kurzy a semináre pre úradníkov príslušných vnútroštátnych služieb členských štátov na témy, ktoré sa týkajú kontroly a stráženia vonkajších hraníc a navracania štátnych príslušníkov tretích krajín.
Podľa článku 7 nariadenia č. 2007/2004 agentúra zriaďuje a udržiava centralizované záznamy technického zariadenia na kontrolu a sledovanie vonkajších hraníc členských štátov, ktoré sú dobrovoľne a na základe žiadosti z iného členského štátu ochotné dať vzájomne dočasne k dispozícii podľa analýzy potrieb a rizík, ktorú uskutočňuje agentúra.
Podľa článku 12 uvedeného nariadenia:
„1.   Agentúra uľahčuje operačnú spoluprácu členských štátov s Írskom a Spojeným kráľovstvom vo veciach, ktoré patria do jej činnosť, a v rozsahu požadovanom na splnenie jej úloh uvedených v článku 2 ods. 1.
2.   Podpora, ktorú má agentúra poskytovať podľa článku 2 ods. 1 písm. f), zahŕňa organizáciu spoločných operácií členských štátov v prípade navracania, ktorých sa zúčastňujú aj Írsko a/alebo Spojené kráľovstvo.
3.   Uplatňovanie tohto nariadenia na hraniciach Gibraltáru sa pozastavuje do dňa, keď sa dosiahne dohoda o rozsahu opatrení, ktoré sa týkajú prekračovania vonkajších hraníc členských štátov.“
V článku 21 ods. 3 nariadenia č. 2007/2004 sa stanovuje:
„Na činnosti agentúry sa podieľajú krajiny zapojené do vykonávania, uplatňovania a vývoja schengenského
acquis
. Každá krajina má v riadiacej rade jedného zástupcu a jedného náhradníka. Na základe príslušných ustanovení ich dohôd o pridružení sa vypracujú dojednania, ktoré okrem iného upresnia povahu, rozsah a podrobné pravidlá účasti týchto krajín na činnosti agentúry vrátane ustanovení o finančných príspevkoch a zamestnancoch.“
Skutkové okolnosti
Dňa 11. novembra 2003 Komisia predložila Rade návrh nariadenia o zriadení agentúry.
Dňa 11. februára 2004 Spojené kráľovstvo oznámilo Rade svoj zámer podieľať sa na prijímaní nariadenia č. 2007/2004. V tejto súvislosti poukázalo na oznamovací postup stanovený v článku 5 ods. 1 druhom pododseku Schengenského protokolu, ako aj na oznamovací postup uvedený v protokole o hlave IV.
Dňa 26. októbra 2004 prijala Rada nariadenie č. 2007/2004. Napriek oznámeniu z 11. februára 2004 sa Spojenému kráľovstvu nepovolilo podieľať sa na prijímaní tohto nariadenia z dôvodu, že toto nariadenie rozvíja ustanovenia schengenského acquis, na ktorom sa Spojené kráľovstvo v súlade s rozhodnutím 2000/365 nepodieľa.
Spojené kráľovstvo podalo túto žalobu z dôvodu, že sa domnieva, že Rada tým, že zamietla jeho účasť na prijímaní nariadenia č. 2007/2004, porušila článok 5 Schengenského protokolu.
Návrhy účastníkov konania
Spojené kráľovstvo navrhuje, aby Súdny dvor:
—
zrušil nariadenie č. 2007/2004,
—
na základe článku 231 ES rozhodol, že po zrušení nariadenia č. 2007/2004 a do prijatia novej právnej úpravy v danej oblasti sa budú aj naďalej uplatňovať ustanovenia tohto naradenia, avšak s výnimkou tých ustanovení, ktoré majú za následok vylúčenie Spojeného kráľovstva z účasti na uplatňovaní tohto nariadenia, a
—
zaviazal Radu na náhradu trov konania.
Rada navrhuje, aby Súdny dvor žalobu zamietol a zaviazal Spojené kráľovstvo na náhradu trov konania.
Uznesením zo 17. augusta 2005 predseda Súdneho dvora vyhovel návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu žalobných návrhov Spojeného kráľovstva, ktoré podali Írsko, Poľská republika a Slovenská republika, a návrhom na vstup vedľajšieho účastníka do konania na podporu žalobných návrhov Rady, ktoré podali Španielske kráľovstvo a Komisia Európskych spoločenstiev.
O žalobe
Argumentácia účastníkov konania
Spojené kráľovstvo v prvom rade tvrdí, že Rada tým, že ho vylúčila z postupu prijímania nariadenia č. 2007/2004, vychádzala z nesprávneho výkladu Schengenského protokolu a porušila jeho článok 5.
Nie je totiž možné tvrdiť, že systém zavedený článkom 5 Schengenského protokolu je podriadený systému stanovenému v článku 4 toho istého protokolu. Články 4 a 5 tohto protokolu sú jeden od druhého nezávislé, takže Spojené kráľovstvo nie je povinné na účely toho, aby mu bolo umožnené podieľať sa na opatreniach prijatých na základe tohto článku 5, najprv podľa uvedeného článku 4 pristúpiť k príslušnému schengenskému acquis.
Na podporu svojho stanoviska Spojené kráľovstvo najmä tvrdí, že výklad článkov 4 a 5 Schengenského protokolu, ktorý zastáva Rada, je v rozpore so štruktúrou a znením týchto dvoch ustanovení, porušuje samotnú povahu mechanizmu zavedeného týmto článkom 5 a nie je zlučiteľný s vyhlásením č. 46.
Okrem toho podľa tohto členského štátu takýto výklad zbavuje článok 5 Schengenského protokolu jeho potrebného účinku, ktorým je predovšetkým zabezpečiť maximálnu účasť Spojeného kráľovstva a Írska na opatreniach so základom v schengenskom acquis, a nie je potrebný ani na zabezpečenie potrebného účinku článku 7 protokolu o hlave IV, ani na zachovanie integrity schengenského acquis. V každom prípade má takýto výklad značne neprimerané účinky vo vzťahu k sledovanému cieľu a vzhľadom na to, keďže Rada má, ako vyplýva z jej súčasnej praxe, „rozsiahlu a nejasnú“ koncepciu toho, čo je potrebné rozumieť pod „návrh[mi] a podnet[mi] so základom v Schengenskom
acquis
“, má takýto výklad za následok, že mechanizmus stanovený v uvedenom článku 5 sa môže uplatňovať spôsobom, ktorý je nezlučiteľný so zásadou právnej istoty, ako aj so základnými zásadami, ktorými sa riadi užšia spolupráca.
Spojené kráľovstvo subsidiárne tvrdí, že ak by bol výklad článkov 4 a 5 Schengenského protokolu, ktorý zastáva Rada, presný, výraz „návrhy a podnety so základom v Schengenskom
acquis
“ uvedený v článku 5 ods. 1 prvom pododseku tohto protokolu, by bolo potrebné chápať tak, že sa vzťahuje výlučne na také opatrenia, ktoré sú neoddeliteľne spojené so schengenským acquis („vlastné schengenské“ opatrenia), akými sú opatrenia, ktorými sa menia a dopĺňajú ustanovenia týkajúce sa tohto acquis a ku ktorým sa Spojené kráľovstvo nemôže pripojiť bez toho, aby predtým nepristúpilo k ustanoveniam vedúcim k zmenám a doplneniam. Naproti tomu do pôsobnosti tohto ustanovenia nepatria opatrenia, ktoré „iba súvisia so Schengenským
acquis
“, teda opatrenia, ktoré hoci boli vyhotovené na účely rozvoja alebo doplnenia niektorých cieľov schengenského acquis, nie sú s týmto acquis vnútorne spojené v takom rozsahu, aby bola ohrozená jeho integrita, a členský štát, ktorý sa na uvedenom acquis nepodieľa, sa napriek tomu môže pripojiť k prijatiu týchto opatrení. Z toho vyplýva, že od prijatia opatrení patriacich do tejto poslednej kategórie sa postavenie Spojeného kráľovstva neriadi ustanoveniami uvedeného protokolu, ale v závislosti od prípadu buď ustanoveniami protokolu o hlave IV, alebo relevantnými ustanoveniami „tretieho piliera“. Vzhľadom na to, že nariadenie č. 2007/2004 sa má považovať za patriace do tej istej kategórie opatrení, Spojené kráľovstvo nemalo byť vylúčené z prijímania tohto nariadenia.
Rada v prvom rade tvrdí, že cieľom článku 5 Schengenského protokolu nie je, na rozdiel od toho, čo tvrdí Spojené kráľovstvo, priznať právo Spojenému kráľovstvu, ale členským štátom podieľajúcim sa na celom schengenskom acquis zabezpečiť, že ich konania nebudú spochybnené z toho dôvodu, že ostatné členské štáty sa budú zdráhať k nim pripojiť. Tento výklad potvrdzuje okrem iného znenie uvedeného ustanovenia, keďže na rozdiel od znenia článku 4 toho istého protokolu a článku 3 protokolu o hlave IV sa v ňom takéto právo výslovne nepriznáva.
Podľa Rady je výklad článku 5 ods. 1 Schengenského protokolu, ktorý zastáva Spojené kráľovstvo, takej povahy, že zbavuje schvaľovací postup stanovený v článku 4 toho istého protokolu jeho potrebného účinku, keďže v prípade, že členskému štátu by bolo v zmysle tohto článku zamietnuté právo účasti na prijímaní vymedzeného opatrenia, tento členský štát by sa mohol napriek tomu pripojiť k všetkým opatreniam, ktoré rozvíjajú predmetnú oblasť využitím postupu stanoveného v uvedenom článku 5. Integrita schengenského acquis by tak už nebola zabezpečená a článok 7 protokolu o hlave IV, v ktorom sa stanovuje, že články 3 a 4 toho istého protokolu sa chápu tak, že nimi nie sú dotknuté ustanovenia Schengenského protokolu, by bol takisto zbavený potrebného účinku.
Rada v druhom rade tvrdí, že rozlišovanie Spojeného kráľovstva medzi „vlastnými schengenskými“ opatreniami a opatreniami, ktoré takpovediac „iba súvisia so Schengenským
acquis
“, sa neopiera o primárne ani sekundárne právo. V tejto súvislosti uvádza, že definícia, ktorú navrhuje Spojené kráľovstvo v súvislosti s opatreniami „súvisiacimi so Schengenským
acquis
“, sa zakladá na nesprávnom pochopení toho, čo by mohlo byť ohrozením schengenského acquis, a že predmetné rozlišovanie vytvára právnu neistotu, keďže rozlišuje medzi tým, čo je potrebné chápať pod „opatreniami rozvíjajúcimi Schengenské
acquis
“, ak ide o prijímanie opatrenia uplatniteľného na Islandskú republiku a Nórske kráľovstvo na jednej strane alebo na Spojené kráľovstvo a Írsko na druhej strane.
V treťom rade Rada zdôrazňuje, že jej stanovisko je úplne zlučiteľné so zásadou proporcionality, ako aj s pravidlami uplatniteľnými v oblasti užšej spolupráce. Na jednej strane totiž autori Zmluvy nie sú viazaní zásadou proporcionality. Na druhej strane sa ustanovenia zmlúv o EÚ a o ES zaoberajúce sa užšou spoluprácou chápu tak, že nimi nie sú dotknuté ustanovenia Schengenského protokolu.
Írsko sa domnieva, že výklad článkov 4 a 5 Schengenského protokolu, ktorý zastáva Spojené kráľovstvo, je v súlade so znením týchto článkov a zodpovedá aktuálnemu postupu Rady v prípade opatrení týkajúcich sa schengenského acquis, vo vzťahu ku ktorým bola schválená účasť Spojeného kráľovstva a Írska. Tento výklad okrem toho potvrdzujú rozličné vyhlásenia týkajúce sa Schengenského protokolu pripojené k záverečnému aktu Amsterdamskej zmluvy. Okrem toho Rada nemôže preukázať konkrétne riziko škody existujúce vo vzťahu k schengenskému acquis v prípade účasti Spojeného kráľovstva na prijímaní nariadenia č. 2007/2004.
Pokiaľ ide o nepresnosť výrazu „Schengenské
acquis
“, podľa Poľskej republiky nie je jasne vymedzené, či nariadenie č. 2007/2004 je súčasťou uvedeného acquis, alebo ho iba rozvíja. Poľská republika sa však napriek tomu domnieva, že toto nariadenie je skôr opatrením rozvíjajúcim toto acquis. Právo Spojeného kráľovstva podieľať sa na opatreniach rozvíjajúcich schengenské acquis vyplýva priamo z článku 5 Schengenského protokolu, a nie je podriadené predchádzajúcemu vykonaniu článku 4 toto istého protokolu. Okrem toho neexistuje nijaká prekážka vo vzťahu k schváleniu účasti Spojeného kráľovstva na prijímaní uvedeného nariadenia, keďže táto účasť nie je ohrozením integrity ani fungovania schengenského acquis a takisto nepredstavuje hrozbu pre jeho vykonanie.
Podľa Slovenskej republiky závisí právo Spojeného kráľovstva podieľať sa na prijímaní nariadenia č. 2007/2004 od neexistencie ohrozenia integrity a koherencie už uplatňovaného schengenského acquis. Keďže Rada právo Spojeného kráľovstva zamietla, prináleží jej predložiť dôkaz, ktorý by preukazoval, že účasť tohto členského štátu na uplatňovaní nariadenia takúto hrozbu predstavuje. V danom prípade však takáto hrozba neexistuje.
Španielske kráľovstvo sa domnieva, že žaloba Spojeného kráľovstva nie je dôvodná. Na jednej strane sa hlavný žalobný návrh Spojeného kráľovstva zakladá na tom, aby bolo Spojenému kráľovstvu priznané hypotetické právo vyplývajúce z predmetného článku Schengenského protokolu, pričom v tomto článku sa mu takéto právo nepriznáva. Výklad, ktorý zastáva Spojené kráľovstvo, predstavuje určité riziko vo vzťahu k opatreniam, ktoré už boli prijaté vďaka užšej spolupráci zavedenej týmto protokolom, keďže ohrozuje integritu a koherenciu Schengenského
acquis
. Na druhej strane subsidiárny žalobný návrh Spojeného kráľovstva nerešpektuje skutočnosť, že Rade prináleží vymedziť, ktoré opatrenia je potrebné považovať za opatrenia so základom v schengenskom acquis a že takéto vymedzenie neprináleží členskému štátu, ktorý sa nepripojil k Schengenským dohodám.
Komisia zdôrazňuje, že hlavnou charakteristikou užšej spolupráce vo všeobecnosti a konkrétne schengenského acquis je ich integrita. Podstatnými úlohami sú teda zachovanie a ochrana tejto integrity, ako aj koherencia schengenského acquis. Schengenský protokol sa síce zaoberá čiastočnou účasťou členského štátu, ktorý sa nepripojil k Schengenským dohodám, neznamená to však, že by v prípade dotknutých členských štátov bola možná voľba „à la carte“, z čoho by vznikla zložitá skladačka účastí a povinností.
Podľa Komisie je výklad článkov 4 a 5 Schengenského protokolu, ktorý zastáva Spojené kráľovstvo, v rozpore so štruktúrou, ako aj s logikou tohto protokolu a narúša koherenciu a integritu schengenského acquis.
Komisia sa okrem iného domnieva, že výraz „so základom v Schengenskom
acquis
“ uvedený v článku 5 ods. 1 prvom pododseku Schengenského protokolu nie je „rozsiahlym a nejasným“ pojmom vzťahujúcim sa na opatrenia, ktoré môžu prijímať členské štáty zúčastňujúce sa na postupe užšej spolupráce, zatiaľ čo rozhodnutie posudzovať určitý návrh ako „opatrenie so základom v Schengenskom
acquis
“ sa nijako neodlišuje od rozhodnutia, ktorým sa určuje vhodný právny základ na prijatie právneho aktu Spoločenstva.
Komisia napokon uvádza, že pokiaľ ide o osobitnú povahu agentúry, jej zriadenie je „vlastným schengenským“ opatrením v zmysle, v akom tento výraz chápe Spojené kráľovstvo, a toto zriadenie je neoddeliteľne spojené so schengenským acquis. Okrem toho je agentúra spojená s oblasťou uvedeného acquis, vo vzťahu ku ktorej sa ho Spojené kráľovstvo rozhodlo nepripojiť. Vzhľadom na to bolo neschválenie účasti Spojeného kráľovstva na prijímaní nariadenia č. 2007/2004 legitímne.
Posúdenie Súdnym dvorom
Na účely rozhodnutia o argumentácii, ktorú predkladá Spojené kráľovstvo v prvom rade, je potrebné preskúmať, či je článok 5 ods. 1 druhý pododsek Schengenského protokolu potrebné vykladať v tom zmysle, že sa vzťahuje iba na návrhy a podnety zo základom v schengenskom acquis, v prípade ktorého nebola schválená účasť Spojeného kráľovstva a/alebo Írska v zmysle článku 4 toho istého protokolu, alebo či naopak, ako to tvrdí Spojené kráľovstvo, je tieto ustanovenia potrebné považovať za nezávislé jedno od druhého.
Na tento účel je potrebné zohľadniť nielen znenie predmetných ustanovení, ale takisto ich štruktúru, vlastný kontext, účel, ktorý sledujú, ako aj ich potrebný účinok.
V prejednávanej veci je potrebné konštatovať, že článok 1 Schengenského protokolu oprávňuje trinásť členských štátov k tomu, aby medzi sebou zriadili užšiu spoluprácu v oblastiach patriacich do schengenského acquis, ktoré tieto štáty spája. Okrem toho z článku 2 tohto protokolu vyplýva, že všetky opatrenia prijaté v rámci vykonávania tejto užšej spolupráce je potrebné považovať za tvoriace integrálnu časť tohto acquis, ktoré okrem iného musia kandidátske štáty v súlade s článkom 8 toho istého protokolu prijať úplne.
Keďže Spojené kráľovstvo a Írsko boli jedinými členskými štátmi, ktoré sa nepripojili k Schengenským dohodám, ktoré predstavujú základ uvedenej užšej spolupráce, tieto dva štáty majú osobitné postavenie, čo Schengenský protokol dvojnásobne zohľadnil.
Na jednej strane, ako sa uvádza v článku 4 Schengenského protokolu, tento protokol vyhradzuje týmto dvom členským štátom možnosť kedykoľvek požiadať o účasť iba na časti ustanovení acquis, ktoré sú účinné ku dňu žiadosti o účasť. Na druhej strane ten istý protokol vyhradzuje uvedeným členským štátom na základe článku 5 ods. 1 druhého pododseku možnosť nezúčastniť sa na návrhoch a podnetoch so základom v uvedenom acquis.
Hoci sa teda tieto dve ustanovenia týkajú dvoch rozdielnych aspektov schengenského acquis, z tohto jediného konštatovania nemožno oprávnene vyvodzovať, že je ich potrebné chápať nezávisle jedno od druhého.
Ako totiž vyplýva z použitia výrazu „návrhy a podnety so základom v Schengenskom
acquis
“ v článku 5 ods. 1 prvom pododseku Schengenského protokolu, opatrenia myslené týmto ustanovením sú založené na schengenskom acquis v zmysle článku 4 toho istého protokolu a sú len jeho vykonaním alebo ďalším rozvojom.
Prirodzene, takéto opatrenia musia byť v súlade s ustanoveniami, ktoré vykonávajú alebo ktoré rozvíjajú, takže sa predpokladá prijatie jednak týchto ustanovení, ako aj zásad, ktoré sú ich základom.
Z toho vyplýva, že účasť členského štátu na prijímaní vykonávacieho opatrenia článku 5 ods. 1 Schengenského protokolu je možná iba vtedy, ak tento členský štát pristúpil k oblasti schengenského acquis, do ktorej prijímané opatrenie patrí alebo ktorú rozvíja.
Za týchto podmienok, keďže v článku 4 Schengenského protokolu sa stanovuje možnosť Spojeného kráľovstva a Írska pristúpiť k schengenskému acquis, tieto členské štáty nemožno pripustiť k účasti na prijímaní opatrenia na základe článku 5 ods. 1 toho istého protokolu bez toho, aby Rada predtým povolila ich pristúpenie k oblasti acquis, na ktorej sa uvedené opatrenie zakladá.
Navyše je predchádzajúci výklad v súlade s cieľom, ktorý sleduje jednak článok 4 Schengenského protokolu, ako aj článok 5 tohto protokolu, a je takej povahy, aby v plnom rozsahu zabezpečil potrebný účinok každého z týchto dvoch ustanovení.
Tento výklad totiž nijako neovplyvňuje možnosť vyhradenú Spojenému kráľovstvu a Írsku v článku 5 ods. 1 druhom pododseku Schengenského protokolu zvoliť si, hoci týmto členským štátom bolo umožnené pristúpiť k celému alebo k časti schengenského acquis, že sa nezúčastnia na prijímaní vykonávajúceho alebo rozvíjajúceho opatrenia častí acquis, ku ktorým im bolo povolené pristúpiť.
Okrem toho takýto výklad umožňuje zohľadniť tak znenie, ako aj cieľ článku 4 Schengenského protokolu, pretože flexibilita, ktorú predmetným dvom členským štátom ponúka článok 5 toho istého protokolu, pokiaľ ide o ich voľbu pripojiť, resp. nepripojiť sa k opatreniam vykonávajúcim alebo rozvíjajúcim schengenské acquis, je takej povahy, že zmierňuje obavy, ktoré by mohli mať tieto členské štáty v prípade neexistencie voľby pri prijímaní ustanovení schengenského acquis, a preto ich to má podnietiť k tomu, aby v čo najväčšej možnej miere využívali možnosť, ktorá sa im ponúka v tom istom článku 4.
Na druhej strane dôsledkom výkladu predkladaného Spojeným kráľovstvom by bolo zbavenie článku 4 Schengenského protokolu akéhokoľvek potrebného účinku, keďže Spojené kráľovstvo a Írsko by sa mohli zúčastniť na všetkých návrhoch a podnetoch so základom v schengenskom acquis v zmysle článku 5 ods. 1 uvedeného protokolu, hoci tieto členské štáty nepristúpili k relevantným ustanoveniam tohto acquis, resp. im nebolo povolené zúčastniť sa na ňom na základe článku 4 druhého odseku toho istého protokolu. Ako vyplýva z vyhlásenia č. 45, uvedený článok 4 má podstatný význam v rámci systému zavedeného Schengenským protokolom, pretože jeho cieľom je zabezpečenie maximálnej účasti všetkých členských štátov na schengenskom acquis.
Vzhľadom na vyššie uvedené je potrebné dospieť k záveru, že výklad článku 5 ods. 1 druhého pododseku Schengenského protokolu predkladaný Spojeným kráľovstvom nemožno uznať a že toto ustanovenie je potrebné chápať tak, že sa má uplatňovať len na návrhy a podnety zo základom v schengenskom acquis, ku ktorému bolo Spojenému kráľovstvu a /alebo Írsku umožnené pristúpiť na základe článku 4 toho istého protokolu.
Tento výklad ďalej potvrdzuje aj článok 8 ods. 2 rozhodnutia 2000/365, z ktorého takisto vyplýva, že účasť na návrhoch a podnetoch so základom v schengenskom acquis je možná, len ak sa ustanovenia tohto acquis, ktorých sa tieto návrhy alebo podnety týkajú, uplatňujú v členskom štáte, ktorý si želá zúčastniť sa ich, z čoho vyplýva, že tento členský štát už predtým k uvedenému acquis pristúpil.
V predmetnom prípade je nesporné, že Spojené kráľovstvo nepristúpilo k oblasti schengenského acquis, do ktorej patrí nariadenie č. 2007/2004, teda k oblasti týkajúcej sa prekročenia vonkajších hraníc.
Za týchto podmienok je potrebné konštatovať, že Rada tým, že Spojenému kráľovstvu zamietla právo zúčastniť sa na prijímaní nariadenia č. 2007/2004 z dôvodu, že tento členský štát nebol predtým pripustený k účasti v oblasti spolupráce, do ktorej patrí toto nariadenie, nevykonala nesprávny výklad a uplatnenie článku 5 ods. 1 druhého pododseku Schengenského protokolu.
Z toho vyplýva, že argumentácia, na ktorú sa v prvom rade odvoláva Spojené kráľovstvo na podporu tejto žaloby o neplatnosť, musí byť zamietnutá ako nedôvodná.
Pokiaľ ide o argumentáciu predkladanú Spojeným kráľovstvom subsidiárne, je potrebné najprv uviesť, že rozdiel, ktorý vníma tento členský štát, medzi opatreniami považovanými za „vlastné schengenské opatrenia“, a opatreniami považovanými „iba za súvisiace so Schengenským
acquis
“, nemá žiadne opodstatnenie ani v zmluvách o EÚ a o ES, ani v sekundárnom práve Spoločenstva.
Ďalej treba uviesť, že hoci Spojené kráľovstvo namieta proti posúdeniu vykonanému zo strany Rady, samo pripúšťa, že nariadenie č. 2007/2004 má spojitosť s ustanoveniami schengenského acquis, pretože uvádza, že ide viac-menej o opatrenie „súvisiace so Schengenským
acquis
“.
Bez ohľadu na tieto úvahy a okolnosť, že v predmetnom prípade nie je údajne nesprávne posúdenie, ktoré sa vytýka Rade, priamo spojené s výberom právneho základu použitého na prijatie nariadenia č. 2007/2004, teda článku 62 bodu 2 písm. a) ES a článku 66 ES, je potrebné konštatovať, že podobne ako výber právneho základu aktu Spoločenstva má skutočnosť, že Rada považovala nariadenie č. 2007/2004 za opatrenie rozvíjajúce ustanovenia schengenského acquis, priamy dosah na určenie ustanovení, ktoré upravujú postup prijímania tohto nariadenia, a v dôsledku toho takisto na možnosť Spojeného kráľovstva zúčastniť sa na tomto postupe.
Keďže totiž využitie možnosti zúčastniť sa na prijatí návrhu predloženého na základe ustanovení hlavy IV zo strany Spojeného kráľovstva nepodlieha v súlade s článkom 3 ods. 1 protokolu o hlave IV splneniu žiadnej inej podmienky ako tej, ktorou je lehota oznámenia stanovená posledným uvedeným ustanovením, posúdenie nariadenia č. 2007/2004 ako opatrenia rozvíjajúceho ustanovenia schengenského acquis malo priamy dosah na práva priznané uvedenému členskému štátu.
Vzhľadom na toto konštatovanie a analogicky s tým, čo platí v oblasti výberu právneho základu aktu Spoločenstva, je potrebné domnievať sa, že v takej situácii, ako je situácia v predmetnej veci, musí byť posúdenie aktu Spoločenstva ako návrhu alebo podnetu so základom v schengenskom acquis v zmysle článku 5 ods. 1 prvého pododseku Schengenského protokolu založené na objektívnych prvkoch, ktoré môžu byť predmetom súdneho preskúmania, pričom medzi ne patria najmä cieľ a obsah aktu (pozri rozsudky z 11. júna 1991, Komisia/Rada, nazývaný „Dioxid titánu“,
C-300/89, Zb. s. I-2867
, bod 10; z 13. septembra 2005, Komisia/Rada,
C-176/03, Zb. s. I-7879
, bod 45, a z 23. októbra 2007, Komisia/Rada,
C-440/05, Zb. s. I-9097
, bod 61).
Práve s prihliadnutím na tieto úvahy je potrebné preskúmať, či tak ako to uvádza Spojené kráľovstvo, Rada neodôvodnene považovala nariadenie č. 2007/2004 za opatrenie rozvíjajúce ustanovenia schengenského acquis.
Pokiaľ ide o účel nariadenia č. 2007/2004, z jeho prvých troch odôvodnení, ako aj z jeho článku 1 ods. 1 a 2 vyplýva, že má za cieľ zlepšiť integrované riadenie vonkajších hraníc, ako aj uľahčiť a zabezpečiť účinnejšie uplatňovanie spoločných pravidiel týkajúcich sa kontrolných noriem a postupov na týchto hraniciach.
Pokiaľ ide o obsah nariadenia č. 2007/2004, je potrebné uviesť, že ako vyplýva z odôvodnenia č. 3 a článku 2 tohto nariadenia, úlohou agentúry, ktorá bola týmto nariadením zriadená, je najmä koordinácia operačnej spolupráce medzi členskými štátmi v oblasti riadenia vonkajších hraníc, pomoc členským štátom pri vzdelávaní a odbornej príprave vnútroštátnej pohraničnej stráže a pomoc týmto štátom v situáciách, ktoré si vyžadujú zvýšenú technickú a operačnú pomoc na vonkajších hraniciach.
V tejto súvislosti je potrebné na jednej strane konštatovať, že spoločné pravidlá, na ktoré odkazuje nariadenie č. 2007/2004 a ktoré sa majú uplatňovať v rámci integrovaného riadenia vonkajších hraníc, sú vymedzené v spoločnej príručke, ktorú prijal výkonný výbor zriadený CAAS (
Ú. v. ES C 313, 2002, s. 97
).
Ako vyplýva z odôvodnenia č. 1 nariadenia Rady (ES) č. 790/2001 z 24. apríla 2001, ktorým sa Rade vyhradzujú vykonávacie právomoci vo vzťahu k určitým podrobným ustanoveniam a praktickým postupom na vykonávanie hraničných kontrol a dozoru (
Ú. v. ES L 116, s. 5
; Mim. vyd. 19/004, s. 102), uvedená príručka bola ustanovená s cieľom vykonať ustanovenia kapitoly 2 s názvom „Prekročenie vonkajších hraníc“ hlavy II CAAS a je súčasťou Schengenského
acquis
, ako je vymedzené v článku 1 Schengenského protokolu, v súlade s článkom 1 rozhodnutia 1999/435/ES Rady z 20. mája 1999 o určení schengenského acquis na účely stanovenia právneho základu pre všetky ustanovenia alebo rozhodnutia, ktoré tvoria toto acquis, v súlade s ustanoveniami Zmluvy o založení Európskeho spoločenstva a Zmluvy o Európskej únii (
Ú. v. ES L 176, s. 1
; Mim. vyd. 19/001, s. 136).
Na druhej strane je potrebné pripomenúť, že tak z názvu a zo štvrtej citácie preambuly Schengenskej dohody, ako aj z článku 17 tejto dohody vyplýva, že jej cieľom je v prvom rade zrušiť kontroly osôb na spoločných hraniciach členských štátov a presunúť ich na vonkajšie hranice týchto štátov. Význam tohto cieľa v rámci Schengenských dohôd zdôrazňuje umiestnenie, ktoré majú ustanovenia týkajúce sa prekročenia vonkajších hraníc v CAAS, a skutočnosť, že v súlade s článkami 6 a 7 sa majú tieto kontroly vykonávať podľa jednotných zásad, pričom členské štáty musia udržiavať úzku a trvalú spoluprácu na účely zabezpečenia účinného vykonávania týchto kontrol.
Z toho vyplýva, že kontroly osôb na vonkajších hraniciach členských štátov a takisto účinné vykonávanie spoločných pravidiel týkajúcich sa noriem a postupov týchto kontrol je potrebné považovať za súčasť schengenského acquis.
Vzhľadom na to, že ako vyplýva z bodov 79 a 80 tohto rozsudku, nariadenie č. 2007/2004 tak svojím účelom, ako aj obsahom smeruje k zlepšeniu týchto kontrol, je toto nariadenie potrebné považovať za opatrenie zo základom v schengenskom acquis v zmysle článku 5 ods. 1 prvého pododseku Schengenského protokolu.
Vzhľadom na tieto skutočnosti Rada správne považovala nariadenie č. 2007/2004 za opatrenie rozvíjajúce ustanovenia schengenského acquis.
Z toho vyplýva, že nie je možné súhlasiť s argumentáciou, ktorú predkladá Spojené kráľovstvo subsidiárne.
Vzhľadom na to nie je možné vyhovieť návrhom Spojeného kráľovstva smerujúcim k zrušeniu nariadenia č. 2007/2004 a v dôsledku toho nie je potrebné, aby Súdny dvor rozhodol o návrhu tohto členského štátu, ktorý sa týka ponechania účinkov uvedeného nariadenia.
Vzhľadom na tieto skutočnosti je potrebné zamietnuť žalobu, ktorú podalo Spojené kráľovstvo.
O trovách
Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania, ak to bolo v tomto zmysle navrhnuté. Keďže Rada navrhla zaviazať Spojené kráľovstvo na náhradu trov konania a Spojené kráľovstvo nemalo úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať ho na náhradu trov konania. V súlade s článkom 69 ods. 4 prvým pododsekom toho istého rokovacieho poriadku členské štáty, ktoré vstúpili do konania ako vedľajší účastníci, znášajú svoje vlastné trovy konania.

Z týchto dôvodov Súdny dvor (veľká komora) rozhodol a vyhlásil:

1.
Žaloba sa zamieta.

2.
Spojené kráľovstvo Veľkej Británie a Severného Írska je povinné nahradiť trovy konania.

3.
Španielske kráľovstvo, Írsko, Poľská republika, Slovenská republika a Komisia Európskych spoločenstiev znášajú svoje vlastné trovy konania.

Podpisy
(
*1
)	Jazyk konania: angličtina.