CELEX: 61988CJ0199
Segurança social
Prestações de invalidez
Regras comunitárias de cumulação
Repetição do indevido

Por decisão de 30 de Junho de 1988, que deu entrada no Tribunal em 21 de Julho seguinte, o tribunal du travail de Bruxelas submeteu, ao abrigo do artigo 177.° do Tratado CEE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação do artigo 51.° do Tratado CEE, do n.° 3 do artigo 46.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade [na versão codificada no Regulamento (CEE) n.° 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983,
JO L 230, p. 6
; EE 05 F3 p. 53], e do artigo 112.° do Regulamento (CEE) n.° 574/72 do Conselho, de 21 de Março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 (na versão codificada no Regulamento n.° 2001/83 do Conselho, de 2 de Junho de 1983,
JO L 230, p. 86
; EE 05 F3 p. 133).
Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe o autor no processo principal, Giovanni Cabras, ao Institut national d'assurance maladie-invalidité (a seguir «INAMI»), organismo belga competente em materia de prestações de invalidez.
Resulta dos autos do processo que G. Cabras, de nacionalidade italiana, trabalhou por conta de outrem em Itália e na Bèlgica. Tendo ficado incapacitado para o trabalho, foi-lhe atribuído nesses dois estados o direito a beneficiar, a partir de 1 de Outubro de 1973, de prestações de invalidez.
Ao contrário da legislação belga (legislação do chamado tipo A), a legislação italiana (legislação do chamado tipo B) faz depender o montante das prestações de invalidez da duração dos períodos de seguro. Por força do n.° 1 do artigo 40.° do Regulamento n.° 1408/71, as disposições do artigo 46.° desse regulamento eram aplicáveis por analogia à liquidação das prestações devidas a G. Cabras.
A prestação de invalidez italiana foi calculada em conformidade com o regime de totalização e de proporcionalidade previsto no n.° 2 do artigo 46.°
A prestação de invalidez belga foi determinada apenas nos termos do disposto na legislação nacional. Tendo em conta as regras de anticumulação dessa legislação, a prestação paga a G. Cabras pela instituição belga competente foi fixada num montante igual ao da prestação belga completa, diminuído da prestação proporcional italiana. Em razão da regra de anticumulação que figura no n.° 3 do artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71, a aplicação da regulamentação comunitária não teria sido mais favorável ao trabalhador em causa.
Posteriormente, cada uma das prestações foi actualizada de modo independente, em função das regras relativas à indexação de pensões de cada um dos estados em causa. Em especial, a prestação italiana teve grandes aumentos sucessivos, pelo menos durante alguns anos. Por força do n.° 1 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71, essas actualizações não deram lugar a um novo cálculo das prestações, a efectuar em conformidade com o disposto no artigo 46.°
Em 23 de Março e 17 de Junho de 1982, foram adoptados
arrêtés royaux
(decretos reais) belgas que alteraram, com efeitos a partir de 1 de Julho de 1982, as condições de qualificação de pessoas a cargo para a determinação do montante das prestações de invalidez. Nos termos dessa nova regulamentação, G. Cabras devia doravante ser considerado não como tendo «encargos familiares» mas sim «sem encargos familiares». Do facto resultou uma diminuição da prestação de invalidez que lhe era devida apenas nos termos da legislação belga.
Além disso, por força do n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71, procedeu-se a um novo cálculo das prestações, efectuado em conformidade com o disposto no artigo 46.°
Na mesma ocasião, a instituição belga considerou que, nos termos do n.° 3 do artigo 46.°, a prestação autónoma belga devia ser diminuída do montante da prestação proporcional italiana, conforme apurada à data da nova liquidação dos direitos à prestação, ou seja, tendo em conta os grandes aumentos acima mencionados. Considerou que, nestas circunstâncias, a aplicação do direito comunitário não era mais favorável a G. Cabras do que a do direito nacional, incluindo as suas regras de anticumulação. Por conseguinte, tal como havia sido feito aquando da liquidação inicial em 1 de Outubro de 1973, a nova prestação a pagar a G. Cabras foi liquidada apenas de acordo com as disposições da legislação nacional, dedu-zindo-se da prestação belga completa o montante actualizado da prestação italiana.
Contudo, tendo em conta os prazos necessários ao novo cálculo das prestações, G. Cabras continuou a receber após 1 de Julho de 1982 prestações em montante igual ao que lhe era pago anteriormente. A decisão do INAMI que fixou o novo montante, diminuindo a prestação, foi notificada ao interessado em 23 de Fevereiro de 1984. G. Cabras foi então convidado a repor as prestações que lhe tinham sido pagas em excesso entre 1 de Julho de 1982 e 30 de Junho de 1983, data em que pôde de novo ser considerado como tendo «encargos familiares», na acepção da regulamentação belga. Uma nova decisão que fixou os seus direitos nesta última data foi-lhe notificada em 19 de Outubro de 1984.
G. Cabras impugnou no tribunal du travail de Bruxelas as decisões pelas quais a sua prestação de invalidez foi calculada de novo e reduzida. Além disso, impugnou a sua natureza retroactiva bem como a repetição do indevido exigida.
Nesse tribunal, G. Cabras alegou, por um lado, que a diminuição da prestação devida a título da legislação de um Estado do montante integral da prestação atribuída por força da de outro não é compatível com o artigo 51.° do Tratado, já que o trabalhador migrante não retira qualquer benefício do período de seguro cumprido no território desse outro Estado. Por outro lado, alegou que o artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72 se opõe a que um trabalhador migrante tenha a obrigação de restituir pagamentos indevidos apurados por um novo cálculo das prestações, efectuado com base no n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71, sempre que apenas uma instituição efectue um novo cálculo da prestação, a prestação de uma outra instituição tenha incidência sobre a primeira e esta outra instituição não disponha de retroactivos para pôr à disposição da primeira instituição.
Nestas condições, o tribunal du travail de Bruxelas decidiu suspender a instância até que o Tribunal se pronunciasse a título prejudicial sobre as questões seguintes:
«1)
O montante teórico previsto no n.° 3 do artigo 46.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 constitui um limite absoluto que não pode de forma alguma ser ultrapassado, nem mesmo quando, no caso de aplicação de uma legislação de tipo A, a pensão teórica corresponde à pensão nacional?
Em caso de resposta afirmativa,
é compatível com o artigo 51.° do Tratado que o montante atribuído num Estado pelo direito comunitário seja inteiramente absorvido pelo montante atribuído num outro Estado apenas pelo direito nacional?
Em caso de resposta negativa,
como é estabelecido o coeficiente de correcção no caso de apenas uma das prestações pagas ser determinada segundo as disposições do n.° 1 ?
2)
Quando a instituição de um Estado-membro procede à revisão da situação de um trabalhador migrante com base no n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 e esse novo cálculo conduz a uma diminuição dos direitos do interessado, devido à tomada em consideração da prestação paga por um outro Estado, em relação à qual o novo cálculo é irrelevante, essa mesma instituição pode exigir, com efeitos retroactivos, a repetição do indevido resultante de aplicação do direito comunitário (artigos 46.° e 51.° do Regulamento n.° 1408/71), ou deve renunciar à recuperação, nos termos do artigo 112.° do Regulamento n.° 574/71, quando a instituição do outro Estado devedora da prestação não revista não dispõe de retroactivos que possa reter em benefício da primeira instituição?»
Para mais ampla exposição dos factos do processo principal, da tramitação processual bem como das observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação do Tribunal.
Quanto à primeira questão
Na primeira parte desta questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta se o disposto no n.° 3 do artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71 deve ser interpretado no sentido de que o mais elevado dos montantes teóricos das prestações, calculados de acordo com o disposto na alínea a) do n.° 2, constitui o limite das prestações a que pode ter direito um trabalhador migrante nos termos da regulamentação comunitária, incluindo nos casos em que o montante teórico é igual ao da prestação completa devida apenas por força da legislação de um Estado-membro.
Tal como o Tribunal recordou no acórdão de 17 de Dezembro de 1987, Collini (
323/86, Colect., p. 5489
), resulta do n.° 1 do artigo 40.° do Regulamento n.° 1408/71 que o disposto no artigo 46.° desse regulamento, incluindo a regra de anticumulação prevista no n.° 3, é aplicável por analogia às prestações de invalidez quando um trabalhador tenha estado sujeito a legislações nacionais das quais pelo menos uma faça depender o montante das prestações da duração dos períodos de seguro.
Além disso, no mesmo acórdão, o Tribunal declara que a regra de anticumulação prevista no n.° 3 do artigo 46.° se aplica a todos os casos em que a soma das prestações, calculadas em conformidade com o disposto nos n.
os
1 e 2, ultrapasse o limite do mais elevado dos montantes teóricos das prestações, calculados de acordo com o disposto na alínea a) do n.° 2.
Quando, por força de uma legislação nacional do tipo A, o montante de uma prestação é independente da duração dos períodos de seguro cumpridos e o trabalhador preencha as condições de aquisição do direito à prestação previstas nessa legislação, o montante teórico dessa prestação é igual ao referido no n.° 1, primeiro parágrafo, do artigo 46.°, ou seja, ao da prestação completa a que teria direito o trabalhador, de acordo com a legislação nacional, se não beneficiasse de uma prestação por força da legislação de um outro Estado-membro.
Do facto resulta que, neste caso e, pelo menos, quando o montante teórico da prestação calculado pela instituição de outro Estado-membro não seja mais elevado, a regra de anticumulação imposta pelo n.° 3 do artigo 46.° limita o montante acumulado de prestações, calculadas em conformidade com o disposto nos n.
os
1 e 2 do mesmo artigo, ao montante da prestação completa de que pode beneficiar o trabalhador apenas por força da legislação nacional do tipo A.
Por conseguinte, deve responder-se afirmativamente à primeira parte da primeira questão prejudicial.
Deste modo, há que dar uma resposta à segunda parte dessa questão, com a qual se pretende saber se, assim interpretado, o disposto no n.° 3 do artigo 46.° é compatível com o artigo 51.° do Tratado.
As disposições do artigo 51.° do Tratado têm por objecto eliminar os inconvenientes que possam resultar, para os trabalhadores migrantes, do facto dos seus direitos em matéria de segurança social terem sido adquiridos sob o regime de diferentes legislações nacionais.
Esse objectivo não seria alcançado se, na sequência do exercício do direito de livre circulação, os trabalhadores migrantes devessem perder as regalias de segurança social que lhes são reconhecidas, em qualquer caso, pela legislação de apenas um Estado-membro ou se fossem desfavorecidos em relação à situação que poderiam ter se tivessem efectuado toda a sua carreira apenas num Estado-membro.
Conforme resulta da jurisprudência, é por esta razão que o regime previsto no artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71 só pode ser aplicado a um trabalhador migrante se não tiver como consequência privá-lo de parte das vantagens decorrentes apenas da legislação de um Estado-membro ou impedi-lo de receber, pelo menos, a prestação integral mais favorável devida apenas por força dessa legislação.
Por conseguinte, a regulamentação comunitária só pode ser aplicada na condição de os seus efeitos se revelarem, pelo menos, tão favoráveis para o trabalhador migrante como a mesma aplicação integral da legislação nacional, incluindo as suas regras de anticumulação.
Nesse caso, contudo, a regulamentação comunitária deve ser aplicada na totalidade. As restrições que possa impor aos trabalhadores migrantes devem ser admitidas, pois constituem a contrapartida das regalias de segurança social que retiram e que não poderiam obter sem a sua aplicação.
Tendo em conta as considerações precedentes, a regra de anticumulação imposta pelo n.° 3 do artigo 46.° do Regulamento n.° 1408/71 não pode ser considerada como incompatível com o artigo 51.° do Tratado em razão de, numa situação como a objecto do litígio principal, ter como efeito limitar o montante acumulado das prestações pagas ao trabalhador migrante a um montante igual ao da prestação completa devida pela instituição do Estado que aplica uma legislação do tipo A e, por conseguinte, não fazer variar esse limite em função dos períodos de seguro cumpridos sob a legislação do tipo B.
Com efeito, por um lado, esta regra só pode ser aplicada se não tiver como efeito diminuir os direitos que o trabalhador migrante retira apenas da aplicação das disposições da legislação do tipo A; por outro, não coloca o trabalhador numa situação mais desfavorável do que a que teria se tivesse cumprido a totalidade dos períodos de seguro num Estado que aplique uma legislação desse tipo.
Esta conclusão não é alterada pela circunstância, alegada pelo autor no processo principal nas suas observações no Tribunal, de o trabalhador migrante se encontrar, apesar disso, desfavorecido em relação ao trabalhador nacional, pois deve suportar os inconvenientes resultantes do fraccionamento das prestações e da insegurança jurídica ligada à sua eventual revisão.
Com efeito, deve salientar-se que esses inconvenientes, aliás limitados tanto quanto possível por determinadas disposições do Regulamento n.° 1408/71 e do Regulamento n.° 574/72, são inerentes ao facto de o artigo 51.° do Tratado não pretender instituir um regime comum de segurança social, mas ter apenas como objectivo a definição de regras de coordenação dos sistemas de segurança social dos Esta-dos-membros.
Por conseguinte, deve responder-se à primeira questão prejudicial que o disposto no n.° 3 do artigo 46.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 deve ser interpretado no sentido de que o mais elevado dos montantes teóricos das prestações, calculados de acordo com o disposto na alínea a) do n.° 2, constitui o limite das prestações que, nos termos da regulamentação comunitária, um trabalhador migrante pode pretender, incluindo os casos em que esse montante teórico é igual ao da prestação total devida apenas por força da legislação de um Estado-membro, e que, nesta acepção, essas disposições não são incompatíveis com o artigo 51.
o
do Tratado, atendendo a que o artigo 46.° do Tratado apenas é aplicável se permitir a concessão ao trabalhador migrante de uma prestação, pelo menos, tão elevada como a devida apenas por força das disposições de uma legislação nacional.
Quanto à segunda questão
Através da segunda questão, o órgão jurisdicional nacional pergunta se, quando o novo cálculo das prestações, efectuado por força do n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71, conduz à diminuição da prestação paga pela instituição de um Estado-membro, sem alteração da paga pela instituição de um outro Estado-membro, e quando esta última não disponha, pois, de retroactivos de pensões a pagar ao beneficiário, o artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72 obriga a primeira instituição a suportar o encargo das prestações que pagou em excesso durante o período necessário ao novo cálculo.
Nos termos do artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72, «quando uma instituição tiver procedido a pagamentos indevidos, quer directamente quer por intermédio de outra instituição, e a sua recuperação se tiver tornado impossível, as quantias em causa ficam definitivamente a cargo da primeira instituição, salvo no caso de o pagamento indevido resultar de uma acção dolosa».
Deve recordar-se liminarmente que, por força do disposto no n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71, «em caso de alteração da forma de determinação ou das regras de cálculo das prestações, um novo cálculo será efectuado, nos termos do artigo 46.°».
Para este efeito, devem ser tomadas em conta, nomeadamente, as modificações resultantes da evolução geral da situação económica e social que sofreram as prestações desde o cálculo inicial e que, nos termos do n.° 1 do artigo 51.°, não tiveram como consequência uma nova determinação, nos termos do artigo 46.°, dos direitos à prestação do interessado em relação a cada um dos Estados-membros.
O novo cálculo traduz-se por uma nova liquidação das prestações devidas pelas instituições de cada um dos Estados-membros a cuja legislação o trabalhador migrante esteve sujeito.
Deste facto pode resultar que a prestação a pagar por uma das instituições deva ser diminuída, enquanto a devida pela outra instituição permanece inalterada. Neste caso, se durante o período necessário para efectuar o novo cálculo e proceder à nova liquidação o trabalhador interessado continua a receber da primeira instituição o montante da prestação estabelecido na liquidação anterior, esta terá pago quantias em excesso sem que, em contrapartida, a outra instituição disponha de retroactivos a pagar ao trabalhador.
Nas suas observações no Tribunal, o autor no processo principal e o Governo italiano alegam que, nessa situação, não pode ser aplicado o disposto no artigo 111.° do Regulamento n.° 574/72, que prevê a dedução das somas pagas em excesso por uma instituição nos retroactivos da pensão a pagar pela outra. Por conseguinte, deveria considerar-se que a recuperação dessas quantias se tornou impossível e que, por força do artigo 112.° desse regulamento, as mesmas devem ficar a cargo da primeira instituição.
Esta interpretação das disposições pertinentes da regulamentação comunitária não pode ser acolhida.
Em primeiro lugar, por força do disposto no n.° 1 do artigo 111.°, a falta ou insuficiência de retroactivos de pensões não basta, seja como for, para classificar de impossível a recuperação, total ou parcial, das quantias pagas em excesso. Com efeito, o segundo período do n.° 1 prevê que, nesse caso, é aplicável o disposto no n.° 2, o qual permite deduzi-las de qualquer prestação paga por uma instituição de qualquer Estado-membro.
Em segundo lugar, tendo em conta o próprio texto, o artigo 111.° não impõe à instituição que pagou quantias em excesso que se dirija a outras instituições para recuperar esse montante. Trata-se de uma simples possibilidade que pode preferir não utilizar e que a não proíbe de recuperar essas somas directamente do beneficiário.
Resulta do que precede que a parte do período «quando ... a recuperação (e os pagamentos indevidos) se tiver tornado impossível», que figura no artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72, não pode ser interpretada como referindo-se apenas aos casos em que os pagamentos não podem ser efectuados por dedução nos retroactivos da pensão, ou mesmo de qualquer outra prestação, a pagar por uma instituição de um outro Estado-membro.
Por conseguinte, deve responder-se à segunda questão prejudicial que, quando um novo cálculo das prestações, efectuado por força do n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento n.° 1408/71, conduz a uma diminuição da prestação paga pela instituição de um Estado-membro, sem que se modifique a prestação paga pela instituição de um outro, esta última não dispondo, pois, de retroactivos das pensões a pagar ao beneficiário das prestações, o artigo 112.° do Regulamento n.° 574/72 não impõe que a primeira instituição suporte o encargo das prestações que pagou em excesso durante o período necessário para o novo cálculo.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelo Governo da República Italiana e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Terceira Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo tribunal du travail de Bruxelas, por decisão de 30 de Junho de 1988, declara:

1)
O disposto no n.° 3 do artigo 46.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, de 14 de Junho de 1971, relativo à aplicação dos regimes de segurança social aos trabalhadores assalariados, aos trabalhadores não assalariados e aos membros da sua família que se deslocam no interior da Comunidade, deve ser interpretado no sentido de que o mais elevado dos montantes teóricos das prestações, calculados de acordo com o disposto na alínea a) do n.° 2, constitui o limite das prestações que, nos termos da regulamentação comunitária, um trabalhador migrante pode pretender, incluindo os casos em que esse montante teórico é igual ao da prestação total devida apenas por força da legislação de um Estado-membro. Nesta acepção, essas disposições não são incompatíveis com o artigo 51.° do Tratado, atendendo a que o artigo 46.° apenas é aplicável se permitir a concessão ao trabalhador migrante de uma prestação, pelo menos, tão elevada como a devida apenas por força das disposições de uma legislação nacional.

2)
Quando um novo cálculo das prestações, efectuado por força do n.° 2 do artigo 51.° do Regulamento (CEE) n.° 1408/71 do Conselho, conduz a uma diminuição da prestação paga pela instituição de um Estado-membro, sem que se modifique a prestação paga pela instituição de um outro, esta última não dispondo, pois, de retroactivos das pensões a pagar ao beneficiário das prestações, o artigo 112.° do Regulamento (CEE) n.° 574/72 do Conselho, de 21 de Março de 1972, que estabelece as modalidades de aplicação do Regulamento (CEE) n.° 1408/71, não impõe que a primeira instituição suporte o encargo das prestações que pagou a mais durante o período necessário para o novo cálculo.

Zuleeg
Moitinho de Almeida
Grévisse
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, a 21 de Março de 1990.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente da Terceira Secção
M. Zuleeg
(
*1
)	Lingua do processo: francês.