CELEX: 61993TJ0465
Cohésion économique et sociale
Interventions structurelles
Programme Leader
Recours en annulation contre le refus implicite d'accorder une subvention au titre de ce programme

Motifs de l'arrêt
Le cadre juridique du litige
Les règlements sur les fonds structurels
1 Les règles relatives à la mise en oeuvre de la cohésion économique et sociale, prévue à l' article 130 A du traité CE, ont été définies par les règlements (CEE) n  2052/88 du Conseil, du 24 juin 1988, concernant les missions des fonds à finalité structurelle, leur efficacité ainsi que la coordination de leurs interventions entre elles et celles de la Banque européenne d' investissement et des autres instruments financiers existants (JO L 185, p. 9, ci-après "règlement de base"), et n  4253/88 du Conseil, du 19 décembre 1988, portant dispositions d' application du règlement (CEE) n  2052/88 (JO L 374, p. 1, ci-après "règlement d' application").
2 Selon l' article 4 du règlement de base, l' action communautaire dans le domaine du développement structurel est conçue comme un complément des actions nationales correspondantes. Elle s' établit par une concertation étroite entre la Commission, l' État membre concerné et les autorités compétentes désignées par celui-ci, toutes les parties étant des partenaires poursuivant un but commun. Cette concertation, dénommée "partenariat", porte sur la préparation, le financement, le suivi et l' évaluation des actions. L' article 5 précise les différentes formes d' intervention possibles; son paragraphe 5 prévoit que des programmes opérationnels, c' est-à-dire des ensembles cohérents de mesures pluriannuelles, peuvent être entrepris à l' initiative de la Commission en accord avec l' État membre concerné.
3 Le règlement d' application prévoit, dans son article 11, en ce qui concerne les initiatives communautaires prises en application de l' article 5, paragraphe 5, du règlement de base, que la Commission peut, de sa propre initiative, décider de proposer aux États membres de soumettre des demandes de concours pour des actions revêtant un intérêt particulier pour la Communauté. Conformément à l' article 14 du règlement d' application, les demandes de concours des fonds structurels sont établies par les autorités compétentes désignées par les États membres et sont soumises à la Commission par l' État membre ou tout organisme qu' il désigne à cette fin. Le paragraphe 3 de cette disposition prévoit que la Commission décide du concours des fonds, pour autant que les conditions requises soient réunies.
Le programme Leader
4 Le 19 mars 1991, la Commission a publié au Journal officiel des Communautés européennes (C 73, p. 33) une communication par laquelle elle invitait les États membres à présenter des propositions de subvention dans le cadre d' une initiative communautaire concernant le développement rural. Cette initiative, dénommée "Leader" (liaison entre actions de développement de l' économie rurale) et basée sur l' article 11 du règlement d' application, s' articulait autour d' un réseau de groupes d' action locale. Elle avait pour objet une aide communautaire qui pouvait être accordée afin de permettre à ces groupes de mettre en oeuvre des mesures conformes aux orientations fixées dans la communication (points 2, 3, 11 et 16 de la communication).
5 Les éléments essentiels du programme Leader, prévus dans la communication susmentionnée (ci-après "communication Leader"), sont les suivants:
Les organismes publics, privés ou mixtes qui exercent le rôle de groupes d' action locale sont sélectionnés en "partenariat" entre les États membres et la Commission, en tenant compte, entre autres, de leur implantation locale et de la participation des acteurs économiques et sociaux locaux à leur fonctionnement ainsi que de la qualité du programme de développement local proposé (points 5 et 6).
Parmi les mesures éligibles figurent les mesures qui bénéficient directement aux habitants et acteurs économiques de chacune des zones rurales concernées, celles qui concernent les groupes de développement rural et celles qui permettent le fonctionnement du réseau transnational des groupes (points 12 à 15).
La décision de la Commission relative au montant des concours de la Communauté est prise en fonction de la qualité des programmes élaborés par les groupes dans le cadre des propositions présentées par les États membres, ainsi que de la superficie rurale de ces zones et du nombre d' actifs agricoles et d' exploitations agricoles. Dans l' évaluation de la qualité des programmes, la Commission tient compte notamment de l' effet multiplicateur des mesures proposées ainsi que du degré d' association des populations et acteurs économiques locaux à la conception et à la gestion des mesures (points 17 et 18).
En ce qui concerne la mise en oeuvre de l' initiative, la communication prévoit, dans son point 22, que "les États membres soumettent les propositions détaillées de subventions ... dans les six mois après la publication de la ... communication. Les propositions reçues après cette date seront prises en compte par la Commission ... seulement dans des cas exceptionnels, dûment justifiés".
Les faits à l' origine du recours
6 Le Consorzio requérant est un groupement d' entrepreneurs ayant pour objet le développement des activités économiques, en particulier rurales, dans la région italienne de Murgia Messapica et, notamment, la mise en oeuvre du programme Leader lancé par la Commission. A cette fin, la partie requérante a présenté en été 1991 un projet qui, avec d' autres projets, a fait l' objet d' une première sélection par le ministère de l' Agriculture et des Forêts italien (ci-après "MAF"). A la suite de demandes d' explications et de modifications émanant du MAF, la partie requérante a adapté son projet initial.
7 Par lettre du 18 septembre 1991, le MAF a notifié à la Commission, conformément au point 22 de la communication précitée, la proposition nationale italienne de mise en oeuvre de l' initiative Leader. Cette proposition contenait 42 projets présélectionnés par le MAF, parmi lesquels figuraient 30 projets à caractère prioritaire et douze projets en seconde priorité, dont celui de la partie requérante.
8 Lors d' une réunion de "partenariat" le 24 octobre 1991, la Commission et les autorités italiennes ont procédé à un premier examen conjoint des projets italiens. Après avoir ultérieurement organisé, en coopération avec le MAF, des rencontres trilatérales avec les différents groupes d' action locale pour discuter des projets, la Commission a approuvé, par une première décision, datée du 6 décembre 1991 et adressée à la République italienne, une première série de douze projets.
9 En ce qui concerne le projet de la partie requérante, une rencontre a eu lieu le 16 décembre 1991, au cours de laquelle ce projet a été analysé par la Commission et le MAF, et des suggestions pour sa révision ont été formulées. A la suite de cette réunion, la partie requérante a envoyé à la Commission un projet modifié.
10 La Commission a alors, par lettre du directeur général adjoint de la DG VI (Agriculture) du 31 janvier 1992, demandé au MAF de reconvoquer quatre groupes, parmi lesquels la partie requérante, pour les 3 et 4 février 1992. La lettre précisait que, pour les projets de ces groupes, il n' avait pas été tenu compte des observations formulées lors de la réunion de décembre 1991 et qu' il était dès lors indispensable de leur apporter d' autres compléments et précisions. Les documents définitifs, revus sur la base des observations formulées au niveau communautaire, devraient être présentés à la Commission pour le 12 février 1992 au plus tard. Ne bénéficieraient du concours communautaire que les projets qui, à cette date, seraient conformes au programme Leader.
11 A la suite de la rencontre des 3 et 4 février 1992, le MAF a envoyé à la Commission, par lettre du 14 février 1992, le texte des projets sous examen, révisés sur la base des observations qui avaient été formulées, parmi lesquels figurait celui de la partie requérante.
12 Estimant que le projet de la partie requérante, dans sa dernière version, n' était toujours pas satisfaisant, la Commission ne l' a pas inclus dans la seconde série de seize projets qu' elle a approuvés par une deuxième décision, datée du 5 mars 1992, adressée comme la précédente à la République italienne.
13 Les deux décisions de la Commission du 6 décembre 1991 et du 5 mars 1992 ayant impliqué un concours communautaire inférieur à la dotation indicative retenue pour l' Italie (81 millions d' écus), le directeur général adjoint de la DG VI, par lettre du 15 juillet 1992, a invité les autorités italiennes à fournir des indications quant aux possibilités d' utilisation du reliquat. Dans cette lettre, la Commission, renvoyant au point 22 de la communication Leader, précitée, indiquait au MAF que, au cas où il jugerait opportun de soumettre de nouveaux projets à un examen communautaire, ceux-ci devaient correspondre à de nouvelles initiatives. Le réexamen de projets déjà analysés au niveau communautaire et ayant fait l' objet d' un avis négatif serait exclu. En outre, les nouvelles propositions devraient être présentées à la Commission pour le 30 juillet 1992 au plus tard.
14 Le 10 août 1992, le MAF a notifié une nouvelle proposition italienne concernant quatre nouveaux projets, parmi lesquels le projet de la partie requérante ne figurait plus.
15 Par une troisième décision de la Commission, datée du 30 septembre 1992 et adressée à la République italienne, ces quatre nouveaux projets ont été approuvés.
16 Le 20 octobre 1992, le président du Consorzio requérant a adressé une lettre au MAF et à la Commission dans laquelle, se référant au fait que le projet que le Consorzio avait soumis au titre du programme Leader n' avait finalement pas été accepté, il faisait valoir que les tentatives qu' il avait jusqu' alors effectuées en vue de mieux connaître les motifs de cette exclusion n' avaient pas abouti et demandait que lui soient notifiées formellement les raisons sur lesquelles était fondé le refus d' approbation.
17 En réponse à cette dernière lettre, le directeur général adjoint de la DG VI a envoyé à la partie requérante une lettre datée du 26 novembre 1992, précisant les raisons pour lesquelles le projet présenté par la partie requérante avait été exclu du financement prévu dans le cadre du programme Leader. Il exposait que l' examen tant de la première version que de la version définitive de ce projet avait mis en évidence d' importantes faiblesses et fragmentations tenant, d' une part, aux mesures proposées et, d' autre part, aux caractéristiques mêmes du groupe d' action locale. La lettre faisait état, à cet égard, de l' absence de propositions opérationnelles et du caractère limité et incertain du contenu technique de certaines mesures, notamment de celles visant à apporter un appui technique au développement rural et à la commercialisation des produits agricoles. Le projet n' aurait pas fait apparaître avec netteté les caractéristiques permettant, à bref délai, la traduction d' un programme en un ensemble d' actions précises et immédiatement "cantierabili" (terme italien dont la signification est controversée entre les parties). De manière générale, le projet litigieux aurait été considéré comme n' étant pas encore assez mûr; en particulier, l' étendue de la zone géographique de référence serait demeurée longtemps incertaine. Par ailleurs, le Consorzio requérant serait apparu comme étant encore peu représentatif de la diversité des activités exercées par les habitants de la région, qu' ils soient exploitants agricoles ou autres. En outre, aucun organisme public n' en aurait encore fait partie. Pour l' ensemble de ces raisons, la Commission aurait estimé que toutes les conditions requises pour pouvoir bénéficier d' une aide communautaire n' étaient pas réunies.
18 A la suite de cette lettre, le président du Consorzio requérant a envoyé, le 7 janvier 1993, une lettre à la Commission, dans laquelle il indiquait, entre autres, que la lettre du 26 novembre 1992 "nous a permis de connaître les défauts que présentait notre proposition".
La procédure et les conclusions des parties
19 C' est dans ces conditions que la partie requérante a introduit le présent recours, qui a été enregistré au greffe de la Cour le 29 janvier 1993. La procédure écrite a suivi un cours régulier. Elle s' est entièrement déroulée devant la Cour. Par ordonnance du 27 septembre 1993, la Cour a renvoyé la présente affaire devant le Tribunal, en application de l' article 4 de la décision 93/350/Euratom, CECA, CEE du Conseil, du 8 juin 1993, modifiant la décision 88/591/CECA, CEE, Euratom instituant le Tribunal de première instance des Communautés européennes (JO L 144, p. 21).
20 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (première chambre) a décidé d' ouvrir la procédure orale sans procéder à des mesures d' instruction préalables. La procédure orale s' est déroulée le 3 février 1994. Les représentants des parties ont été entendus en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal.
21 La partie requérante conclut à ce qu' il plaise au Tribunal:
- annuler la décision communiquée par lettre (VI/036901) de la Commission du 26 novembre 1992, par laquelle cette dernière a décidé de ne pas accorder les subventions prévues par le programme Leader au projet présenté par la partie requérante.
La Commission conclut à ce qu' il plaise au Tribunal:
- rejeter le recours;
- condamner la partie requérante aux dépens.
22 Le recours étant, selon les termes mêmes de la requête, dirigé contre "la décision communiquée par lettre de la Commission du 26 novembre 1992", le Tribunal a posé, à l' audience, une question relative à l' objet exact du recours. En réponse à cette question, la partie requérante a précisé que son recours visait à l' annulation de chacune des trois décisions adoptées par la Commission en la matière. Dans ces circonstances, il y a lieu pour le Tribunal d' examiner, d' abord, les conclusions du recours dirigées contre la décision du 6 décembre 1991, ensuite, celles dirigées contre la décision du 5 mars 1992 et, enfin, celles dirigées contre la décision du 30 septembre 1992.
Sur les conclusions dirigées contre la décision de la Commission du 6 décembre 1991
23 Il convient de rappeler que, par cette décision, la Commission a approuvé une première série de projets, parmi lesquels ne figurait pas la première version du projet de la partie requérante. Or, cette dernière n' a jamais prétendu, ni au cours de la procédure écrite ni lors de l' audience, que la première version de son projet aurait dû bénéficier de l' approbation marquée par la Commission dans sa décision du 6 décembre 1991. Par ailleurs, il est constant que la partie requérante a ultérieurement apporté, à plusieurs reprises, des modifications à son projet afin d' obtenir le bénéfice d' un concours communautaire pour celui-ci. Ainsi, la partie requérante a, elle-même, considéré que la première version de son projet ne satisfaisait pas encore aux conditions requises par le programme Leader. Dans ces circonstances, les conclusions dirigées contre la décision du 6 décembre 1991 doivent être rejetées comme non fondées, sans qu' il soit nécessaire de se prononcer sur leur recevabilité.
Sur les conclusions dirigées contre la décision de la Commission du 5 mars 1992
Sur la recevabilité
24 Bien que ce ne soit qu' au cours de l' audience que les parties ont formulé des observations à ce sujet, et ce en réponse à des questions posées par le Tribunal, les conditions de recevabilité d' un recours étant d' ordre public, le Tribunal doit les examiner d' office (arrêts de la Cour du 16 décembre 1960, Humblet/État belge, 6/60, Rec. p. 1125, 1147, et du Tribunal du 6 décembre 1990, Mme B./Commission, T-130/89, Rec. p. II-761, point 13). Dans ce contexte, le Tribunal estime qu' il convient de vérifier, d' une part, si la décision attaquée, qui était adressée à la seule République italienne, a concerné la partie requérante directement et individuellement et, d' autre part, si le recours a été introduit dans le délai prescrit.
Quant au caractère d' acte susceptible de recours
25 Il ressort d' une jurisprudence constante que les sujets autres que les destinataires d' une décision ne sauraient prétendre être concernés au sens de l' article 173, quatrième alinéa, du traité CE que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d' une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d' une manière analogue à celle du destinataire (voir, par exemple, l' arrêt de la Cour du 28 janvier 1986, Cofaz e.a./Commission, 169/84, Rec. p. 391, point 22).
26 A cet égard, le Tribunal constate, au vu de la procédure d' examen à laquelle a été soumis le projet présenté par la partie requérante, que c' est par sa décision du 5 mars 1992 que la Commission a entendu définitivement exclure ce projet de tout concours communautaire au titre du programme Leader, ainsi que le confirme l' examen subséquent qui a abouti à la décision du 30 septembre 1992, lequel n' a effectivement plus porté sur ledit projet. Certes, la partie requérante n' avait aucun droit à l' octroi d' un concours financier de la Communauté. L' acceptation provisoire de son projet par le MAF et son inscription parmi les projets de seconde priorité ainsi que sa participation réitérée aux réunions organisées par la Commission et le MAF, et donc à la procédure à la suite de laquelle a été adoptée la décision attaquée, ont cependant pu faire naître dans le chef de la partie requérante des intérêts dont la perte l' a individuellement concernée. En outre, la décision attaquée a produit des effets juridiques directs à l' égard de la partie requérante, sans que d' autres instances communautaires ou nationales se soient interposées. Dans ces conditions, la décision du 5 mars 1992 a concerné la partie requérante au sens de la jurisprudence susmentionnée, bien qu' elle n' en ait pas été destinataire.
Quant au délai de recours
27 Il y a lieu de rappeler que, aux termes de l' article 173, cinquième alinéa, du traité CE, les recours prévus à cet article doivent être formés dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l' acte, de sa notification au requérant, ou, à défaut, du jour où celui-ci en a eu connaissance. La décision du 5 mars 1992 n' ayant pas été publiée et seule la République italienne en ayant été la destinataire, le délai de deux mois n' a pu commencer à courir, en l' espèce, que le jour où la partie requérante a eu connaissance de ladite décision.
28 En ce qui concerne la date exacte de cette connaissance, il convient de relever que la partie requérante a fait état, dans sa lettre du 20 octobre 1992, adressée au MAF et à la Commission, de ce que Mme C., fonctionnaire de la Commission, chargée du programme Leader, aurait communiqué, "par téléphone en février dernier", que "le projet avait été jugé encore pauvre". Il y a donc lieu d' examiner si, malgré les informations dont la partie requérante disposait en février 1992 quant au caractère éligible de son projet, le recours introduit le 29 janvier 1993 a été formé dans le délai prescrit.
29 Il est de jurisprudence constante que, à défaut de publication ou de notification d' un acte, le délai de recours ne saurait courir qu' à partir du moment où le tiers concerné a une connaissance exacte du contenu et des motifs de l' acte en cause de manière à pouvoir faire fruit de son droit de recours, à condition toutefois qu' il demande, dans un délai raisonnable, le texte intégral de l' acte en cause (voir l' ordonnance de la Cour du 5 mars 1993, Ferriere Acciaierie Sarde/Commission, C-102/92, Rec. p. I-801, point 18, et les arrêts de la Cour du 5 mars 1980, Koenecke Fleischwarenfabrik/Commission, 76/79, Rec. p. 665, point 7, et du 5 mars 1986, Tezi Textiel/Commission, 59/84, Rec. p. 887, point 10, ainsi que l' ordonnance du Tribunal du 10 février 1994, Frinil/Commission, T-468/93, Rec. p. II-0000, point 33). Dans son ordonnance Ferriere Acciaierie Sarde/Commission, précité, point 19, la Cour a considéré comme tardif un recours qui avait été introduit deux mois après que le requérant avait pris connaissance de l' acte attaqué.
30 A cet égard, le Tribunal constate que les informations données à la partie requérante par un fonctionnaire de la Commission en février 1992 ne pouvaient concerner que le contenu probable d' une future décision de la Commission, la décision formelle n' ayant été adoptée par le collège des membres de la Commission que le 5 mars suivant. La date de connaissance décisive pour la recevabilité du recours ne peut qu' être postérieure à l' adoption de cette décision formelle. En outre, celle-ci, qui n' a été adressée qu' à la République italienne et n' a pas été publiée, se limite, en substance, à indiquer le montant du concours communautaire octroyé à la République italienne et ne contient aucune motivation relative à l' exclusion de projets individuels présentés par des groupes d' action locale italiens tels que la partie requérante. La seule connaissance de l' existence de cette décision, sans aucune information quant aux raisons concrètes ayant officiellement motivées l' exclusion de son projet, ne pouvait donc pas suffire à la partie requérante pour faire utilement usage de son droit de recours. Enfin, la partie requérante a déclaré, à l' audience, qu' elle avait espéré, dans le cadre de ses contacts informels avec la Commission, "repêcher" son projet même après la décision du 5 mars 1992 et qu' elle avait donc espéré, jusqu' en août 1992, que son projet serait admis en dernière minute après la réouverture des délais.
31 Il y a lieu d' ajouter que la Commission a soutenu, à l' audience, qu' il incombait aux États membres concernés d' informer les intéressés des décisions qu' elle avait adoptées en la matière. En l' espèce, cette information n' aurait cependant pas été communiquée par les autorités italiennes.
32 Dans ces circonstances, le Tribunal estime que la partie requérante a pu légitimement attendre l' adoption de la décision du 30 septembre 1992, par laquelle le montant du concours communautaire prévu pour la République italienne a finalement été épuisé, avant de demander la confirmation officielle du rejet définitif de son projet et la communication des motifs officiels de ce rejet. Par conséquent, c' est dans un délai raisonnable que la partie requérante a demandé ces précisions par lettre du 20 octobre 1992. Les précisions sollicitées ayant été fournies par lettre du 26 novembre 1992, le Tribunal considère, compte tenu des délais de distance, que le recours, introduit le 29 janvier 1993, ne saurait être qualifié de tardif.
33 Il s' ensuit que les conclusions dirigées contre la décision du 5 mars 1992 doivent être déclarées recevables.
Sur le fond
34 A l' appui de ses conclusions, la partie requérante invoque quatre moyens tirés, respectivement, d' erreurs manifestes de fait, d' une violation des formes substantielles, d' un détournement de pouvoir et d' une violation du principe de la confiance légitime.
Quant au moyen tiré d' erreurs de fait
- Arguments des parties
35 La partie requérante décrit la version définitive de son projet, celle du mois de février 1992, comme suit: le groupe d' action locale se présentait, de par ses statuts, sous la forme d' un organisme ouvert, auquel 117 opérateurs économiques et sociaux avaient adhéré, parmi lesquels neuf étaient des associations. Par ailleurs, deux communes de la zone en cause auraient exprimé leur soutien au projet présenté. La superficie totale des terrains dont disposaient les opérateurs agricoles membres du groupe aurait été supérieure à 3 000 ha. Le programme de développement élaboré par le groupe aurait prévu des interventions à caractère général de nature à déboucher sur une perspective à moyen et long terme ainsi que des interventions spécifiques en faveur d' initiatives particulières cohérentes avec cette perspective.
36 La partie requérante estime que la décision négative de la Commission à l' égard de ce projet est manifestement fondée sur des éléments erronés. Elle souligne surtout le caractère erroné de la mention, contenue dans la lettre de la Commission du 26 novembre 1992, selon laquelle le projet litigieux serait difficilement "cantierabile", c' est-à-dire réalisable par des travaux ou des usines. En effet, cet élément serait dépourvu de pertinence étant donné que le projet litigieux avait pour objet la prestation de services, qui ne sont pas réalisables par le biais de chantiers.
37 La partie requérante considère, en outre, comme erroné le jugement porté par la Commission sur la prétendue faiblesse de la représentativité du Consorzio, compte tenu, d' une part, du nombre d' adhérents que celui-ci regroupait et, d' autre part, du fait que la Commission a, par ailleurs, admis la représentativité d' autres groupes comportant un nombre réduit de participants, comme il serait facile de le démontrer en comparant les différents projets examinés, y compris ceux qui ont été approuvés. Dans ce contexte, la partie requérante a déclaré, à l' audience, que, si elle ne comptait parmi ses membres aucune commune ou municipalité, c' était à cause de la législation italienne qui ne permettait pas qu' un tel organisme public soit formellement membre d' un consortium. Par conséquent, il aurait été suffisant, au moment où le projet litigieux a été présenté, que deux communes se soient déclarées prêtes à soutenir ce projet.
38 La Commission soutient que la critique formulée à l' encontre de son appréciation du projet et contre l' utilisation, faite à cet égard, du mot "cantierabile" n' est pas justifiée. Pour autant que la partie requérante prétend que cette notion concerne la construction d' ouvrages, il s' agirait d' un malentendu d' ordre linguistique: le mot "cantierabile" viserait à rendre en italien l' expression "faisabilité", qui exprimerait l' idée qu' un projet peut être réalisé dans les délais prévus. Par ailleurs, même si on entendait l' expression litigieuse dans le sens voulu par la partie requérante, il s' avérerait que, dans la version finale du projet (p. 52, 53 et 57), la partie requérante avait effectivement prévu, entre autres, la réalisation de travaux et/ou d' installations, toujours jugée insuffisante par la Commission.
39 Afin d' expliquer le concept de représentativité au sens de la communication Leader, la Commission expose ensuite que les groupes d' action locale se situent, du point de vue institutionnel, à un niveau intermédiaire entre l' organisme responsable au niveau national et les particuliers bénéficiaires finals des financements. Or, la partie requérante serait apparue comme le seul groupe formé exclusivement d' intérêts individuels. Au lieu de se constituer en associant des organismes collectifs et de s' adresser ensuite aux opérateurs pour leur demander de lui indiquer leurs intérêts et projets individuels, le groupe requérant se serait adressé directement aux opérateurs pour les associer en son sein. En réalité, sa constitution aurait été conçue dès le début pour promouvoir avant tout les intérêts des promoteurs du Consorzio et en particulier de la société Isviconsult, dont le président du conseil d' administration serait également président du Consorzio requérant.
40 Pour ce qui est de la participation de deux communes au projet litigieux, la Commission a déclaré, à l' audience, que la partie requérante n' avait versé, en annexe au dossier, que deux lettres, dans lesquelles les maires concernés se déclaraient disposés à faire partie du consortium requérant, à condition que les conseils municipaux prennent une délibération en ce sens. Or, une telle délibération n' aurait jamais été prise. Ainsi, dans la dernière version de son projet, la partie requérante ne parlerait plus d' adhésion, mais de patronage. Quant à la législation italienne relative aux consortiums, la Commission a affirmé que d' autres groupes italiens, dont les projets ont été approuvés, avaient été constitués, entre autres, par des communes. Il semblerait, dès lors, que la législation italienne n' empêche pas l' acquisition, par des organismes publics, de la qualité de membre d' un groupe d' action locale.
- Appréciation du Tribunal
41 Le Tribunal constate, tout d' abord, que les seuls griefs précis soulevés par la partie requérante pour établir des erreurs de fait de la part de la Commission sont dirigés contre les affirmations de celle-ci selon lesquelles, d' une part, le projet présenté n' était pas immédiatement "cantierabile", et, d' autre part, le groupe chargé de sa mise en oeuvre n' était pas suffisamment représentatif pour justifier l' octroi du concours communautaire au titre du programme Leader.
42 Quant à la question de la "cantierabilità", il y a lieu de constater que ce terme italien, dans le contexte dans lequel il a été utilisé, tend à exprimer l' idée que la Commission a jugé insuffisantes les mesures envisagées dans la version finale du projet litigieux. La partie requérante, en l' interprétant comme se référant à la nécessité de chantiers de construction, a donc méconnu la portée du passage de la lettre de la Commission du 26 novembre 1992, selon lequel les actions prévues par le projet litigieux n' étaient pas "précises et immédiatement 'cantierabili' ".
43 A l' audience, la Commission a ajouté, sans être contredite par la partie requérante, que les mesures proposées dans le cadre du projet litigieux ne présentaient d' intérêt que pour les adhérents individuels du Consorzio requérant et ne pouvaient donc pas être réalisées au titre du programme Leader.
44 Il résulte de ce qui précède que la partie requérante n' a pas démontré, en ce qui concerne la "cantierabilità" de son projet, que la Commission aurait commis, quant aux chances de réalisation des mesures proposées dans le cadre de son projet, une erreur de fait susceptible d' affecter l' appréciation d' ensemble portée sur celui-ci.
45 Il y a lieu de souligner ensuite, en ce qui concerne la question de la représentativité du groupe chargé de la mise en oeuvre du projet, que les parties sont d' accord sur les éléments factuels à la base de la décision du 5 mars 1992, à savoir la composition du Consorzio requérant et, en particulier, la circonstance que, lors du dépôt de la dernière version officielle du projet litigieux, au mois de février 1992, aucun organisme public n' en était membre formel, seules deux communes ayant manifesté leur intention d' en faire partie. Il s' ensuit que, en réalité, la partie requérante ne reproche pas à la Commission d' avoir commis à cet égard une erreur de fait, mais qu' elle lui fait grief d' avoir commis une erreur d' appréciation en refusant au projet litigieux, en raison de la faible représentativité du groupe chargé de sa mise en oeuvre, le bénéfice d' un concours communautaire au titre du programme Leader.
46 A cet égard, il convient de rappeler que la Commission jouit d' un large pouvoir d' appréciation quant à l' existence des conditions justifiant l' octroi d' un concours financier communautaire (voir, en dernier lieu, l' arrêt de la Cour du 7 mai 1992, Pesquerias De Bermeo et Naviera Laida/Commission, C-258/90 et C-259/90, Rec. p. I-2901, point 25). Par ailleurs, la partie requérante a elle-même déclaré, à l' audience, qu' elle était parfaitement consciente du fait que le Tribunal ne peut pas procéder à un réexamen au fond du projet litigieux.
47 Or, la partie requérante n' a pas apporté d' éléments de fait ou de droit susceptibles d' établir que l' appréciation négative portée par la Commission sur le projet litigieux, au motif que le Consorzio requérant représentait exclusivement des intérêts individuels, qu' il ne comptait parmi ses adhérents aucun organisme porteur d' intérêts collectifs et que la seule déclaration d' intention de patronner le projet, exprimée par deux communes, était insuffisante en comparaison des garanties offertes par d' autres projets italiens, aurait été entachée d' une erreur manifeste. La partie requérante a renoncé - malgré l' annonce qu' elle en avait faite dans sa réplique - à illustrer, lors de la procédure orale et sur la base du dossier de son projet, sa représentativité.
48 Dans ces circonstances, le moyen tiré d' erreurs manifestes de fait et celui tiré d' une erreur d' appréciation ne sauraient être accueillis, sans qu' il soit nécessaire pour le Tribunal de faire droit à la demande de la partie requérante et d' ordonner à la Commission de produire une documentation, qui serait en sa possession et concernerait la représentativité des groupes d' action locale dans les projets qu' elle a approuvés.
Quant au moyen tiré d' une violation des formes substantielles
- Arguments des parties
49 La partie requérante se plaint, tout d' abord, du manque de transparence qu' ont revêtu les rapports entre la Commission, les autorités italiennes et elle-même. En effet, dans les réunions auxquelles la partie requérante a participé, tant l' organisme national de sélection que la Commission n' auraient jamais soulevé de critiques ni demandé de modifications sur les points spécifiques qui ont par la suite été invoqués pour justifier le rejet du projet. Par ailleurs, aucune de ces réunions n' aurait fait l' objet d' un procès-verbal portant mention des demandes de modifications formulées par la Commission ou par le MAF.
50 Quant au déroulement de la procédure administrative, la partie requérante souligne que, en Italie, le MAF a procédé à une première sélection des projets, parmi lesquels celui du Consorzio requérant. L' envoi à la Commission des projets sélectionnés aurait ouvert une deuxième phase de la procédure, qui se serait terminée par la réunion du 24 octobre 1991 entre la Commission et le MAF. Lors de cette réunion, parmi les 42 projets déjà approuvés par le MAF, 30 auraient été jugés conformes aux critères du programme Leader, dont celui de la partie requérante; en outre, il aurait déjà été procédé à l' attribution de fonds à ces 30 projets. La troisième phase consécutive de la procédure aurait exclusivement eu pour objet d' assurer la mise au point des projets déjà sélectionnés lors des deux phases précédentes. A ce stade, le projet présenté par la partie requérante n' aurait donc plus pu être rejeté. Enfin, la partie requérante reproche à la Commission d' avoir procédé à une notification tardive de l' appréciation négative qu' elle avait portée sur le projet litigieux, alors qu' il n' était plus possible de modifier ce dernier.
51 Dans le cadre de son moyen tiré d' erreurs manifestes de fait, la partie requérante avait également soutenu qu' aucun des éléments négatifs indiqués par la Commission dans sa lettre du 26 novembre 1992 pour justifier l' exclusion du projet - à l' exception de celui concernant la faible représentativité du Consorzio requérant - n' était conforme aux critères énoncés dans la communication Leader et que la Commission avait, dès lors, appliqué des critères d' évaluation non prévus par cette communication. Cela serait particulièrement vrai pour le critère de la "cantierabilità" (voir ci-dessus point 36).
52 La Commission souligne qu' elle n' était pas tenue de demander des modifications aux projets présentés. Néanmoins, elle les aurait discutées de manière approfondie avec les États membres et les groupes intéressés, y compris la partie requérante, afin d' assurer le plus grand succès possible du programme Leader. Par ailleurs, la partie requérante aurait modifié à plusieurs reprises son projet et même ses statuts.
53 La Commission soutient ensuite que, contrairement aux affirmations de la partie requérante, il n' a pas été procédé, lors de la réunion de partenariat du 24 octobre 1991, à l' attribution de fonds aux projets présentés. En réalité, il se serait agi d' une rencontre officielle ayant pour objet un premier examen conjoint des projets. La circonstance que 12 projets ont été écartés dès cette réunion ne signifierait nullement que les 30 projets restant devaient être considérés comme approuvés et que les réunions ultérieures ne devaient qu' assurer le parachèvement de la procédure.
54 Dans la mesure où la partie requérante relève qu' aucun procès-verbal des réunions avec la Commission n' a été remis aux participants, la Commission affirme qu' il n' avait jamais été prévu - et cela n' aurait pas été une obligation - de formaliser ces réunions, puisqu' il s' agissait de réunions techniques qui sortaient du cadre institutionnel des réunions tenues avec les représentants des États membres.
55 Quant aux modifications apportées à son projet par le Consorzio requérant, la Commission rappelle qu' elles sont toujours restées mineures et insuffisantes par rapport à celles qui avaient été demandées et qui concernaient des éléments essentiels du projet, tels que la composition du groupe, la localisation et le contenu des mesures proposées. A cet égard, la Commission renvoie au texte de la lettre qu' elle a envoyée le 31 janvier 1992 au MAF.
- Appréciation du Tribunal
56 Il y a lieu de relever, tout d' abord, qu' il ne saurait être question, en l' espèce, d' une violation des formes substantielles, au sens de l' article 173, deuxième alinéa, du traité, qu' au cas où la Commission aurait méconnu les règles de procédure relatives aux interventions des fonds structurels, à savoir les règles de procédure établies par les règlements applicables en la matière, d' une part, et celles que la Commission a elle-même fixées dans sa communication Leader, d' autre part (arrêt de la Cour du 23 février 1988, Royaume-Uni/Conseil, 68/86, Rec. p. 855, points 48 et 49).
57 A cet égard, il convient de rappeler que la réforme des fonds structurels, intervenue en 1988, qui a eu pour objet essentiel de mettre en place une coordination entre les différents fonds, a instauré, par l' article 4 du règlement de base et l' article 14 du règlement d' application, un système procédural de "partenariat" (voir, à ce sujet, l' arrêt de la Cour du 13 novembre 1991, France/Commission, C-303/90, Rec. p. I-5315, point 31). Ce système est caractérisé par une concertation étroite entre la Commission, les États membres et les autorités compétentes désignées par ceux-ci. Les demandes de concours sont présentées à la Commission par les seules autorités nationales compétentes, et c' est la Commission qui décide en dernier ressort de l' octroi du concours. Il est dans la logique de ce système que les groupes d' action locale, demandeurs de concours des fonds structurels, doivent, sur le plan formel, s' en tenir à des contacts avec leurs autorités nationales pour ce qui est de la présentation de leurs projets ainsi que des modifications éventuellement à leur apporter à la demande soit desdites autorités soit de la Commission.
58 Il y a lieu d' ajouter que la Commission a prévu, au point 20 de la communication Leader, son assistance technique en vue de la sélection des groupes d' action locale. Or, il s' agit là de relations purement techniques entre les services de la Commission et les différents groupes d' action locale, instaurées afin d' accélérer et de rendre plus efficace la mise en oeuvre du programme Leader. L' existence de telles relations n' est pas de nature à remettre en cause le système procédural actuel, dans lequel les groupes d' action locale sont tenus de s' adresser aux autorités nationales.
59 A la lumière de ce qui précède, il y a lieu pour le Tribunal d' établir une distinction entre les différents rapports de droit qui se sont formés dans le cadre de la procédure d' attribution de concours communautaire litigieux, à savoir, tout d' abord, ceux qui ont existé entre la Commission et les autorités italiennes et, ensuite, ceux qui ont existé entre la partie requérante et la Commission.
60 En ce qui concerne les rapports entre la Commission et les autorités italiennes, il y a lieu de constater que le seul grief procédural précis soulevé par la partie requérante consiste dans l' affirmation - appuyée sur une description des différentes phases de la procédure qui se serait déroulée entre la Commission et les autorités italiennes - selon laquelle la Commission n' aurait plus eu le droit, au stade de la procédure que le projet de la partie requérante avait atteint, de le rejeter. Or, tant cette description que l' affirmation qui en est tirée, qui sont d' ailleurs toutes deux contredites par la Commission, ne sont que de simples allégations non étayées par des éléments de droit ou de fait. Dans la mesure où la partie requérante fait encore valoir, dans ce contexte, que son projet avait déjà été approuvé par le MAF, elle méconnait qu' il appartenait à la Commission et à elle seule, à l' issue de la procédure de "partenariat", de décider de l' octroi du concours des fonds structurels, le MAF n' ayant d' ailleurs lui-même classé le projet litigieux que parmi les projets italiens de seconde priorité.
61 Quant aux rapports entre la partie requérante et la Commission, il y a lieu d' examiner d' abord le grief par lequel la partie requérante reproche à la Commission de n' avoir jamais soulevé de critiques sur les points ultérieurement contestés du projet litigieux. A cet égard, le Tribunal constate que, face aux dénégations opposées par la Commission, la partie requérante n' a pas étayé ses allégations. En particulier - malgré l' annonce qu' elle en avait faite dans sa réplique - elle n' a pas, au cours de la procédure orale, illustré les modifications qui lui auraient été demandées et qu' elle aurait apportées à son projet. En ce qui concerne le grief tiré de l' absence de procès-verbaux des réunions tripartites entre le groupe intéressé, la Commission et le MAF, il suffit d' observer qu' aucune disposition dans les textes pertinents ne prévoit que de telles réunions, qui ne sont que des réunions techniques informelles, fassent l' objet de procès-verbaux.
62 Dans la mesure où la partie requérante soutient encore que la Commission, en rejetant le projet litigieux, a appliqué de nouveaux critères d' évaluation non prévus par la communication Leader, le Tribunal estime que ce reproche ne saurait être retenu. En effet, les critères énoncés dans la lettre de la Commission du 26 novembre 1992, y compris celui de l' absence de "cantierabilità", sur la base desquels la Commission a motivé le rejet du projet litigieux, ont tous trait soit à la représentativité du Consorzio requérant, soit à la qualité dudit projet ainsi qu' à son effet multiplicateur et au degré d' association des populations locales, soit à l' efficacité des actions envisagées. Il s' agit donc de critères qui sont déjà prévus dans le règlement d' application (articles 13 et 14) et dans la communication Leader (points 6, 17 et 18). Par conséquent, ils ne sauraient être qualifiés de critères nouveaux, de sorte que le grief soulevé par la partie requérante doit être rejeté.
63 Pour ce qui est, enfin, du grief tiré d' un manque de transparence procédurale, d' une part, et d' une notification tardive, par la Commission, de sa décision négative, d' autre part, le Tribunal constate qu' aucune disposition du traité CE, des règlements applicables ou de la communication Leader n' oblige la Commission à informer les groupes d' action locale de sa décision. En effet, il suffit pour la Commission, selon la réglementation en vigueur, de tenir l' État membre concerné au courant de ses travaux et de lui notifier sa décision finale.
64 Aucun vice de procédure n' ayant été établi, le moyen tiré d' une violation des formes substantielles doit être écarté.
Quant aux moyens tirés, respectivement, d' un détournement de pouvoir et d' une violation du principe de la confiance légitime
65 En ce qui concerne le premier de ces deux moyens, la partie requérante se limite à soutenir que la Commission, en dépit des réunions organisées aux fins d' une discussion et d' une amélioration du projet litigieux, a, en vérité, poursuivi le but, et ce au moyen d' une procédure non transparente, d' exclure le projet litigieux, malgré son caractère éligible, du bénéfice d' un concours communautaire.
66 A cet égard, il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, une décision n' est entachée d' un détournement de pouvoir que si elle apparaît, sur la base d' indices objectifs, pertinents et concordants, avoir été prise pour atteindre des buts autres que celui poursuivi par la réglementation en cause (voir, par exemple, l' arrêt de la Cour du 13 novembre 1990, Fedesa e.a., C-331/88, Rec. p. I-4023, point 24). Or, le Tribunal constate que la partie requérante n' a pas apporté, en l' espèce, de tels indices objectifs, pertinents et concordants. En effet, le prétendu manque de transparence procédurale est contredit, d' une part, par les réunions organisées pour améliorer le projet litigieux et, d' autre part, par les modifications que la partie requérante a effectivement apportées à son projet initial. De même, le déroulement de la procédure postérieure à la décision du 5 mars 1992 s' explique par le souci de la Commission d' épuiser les fonds disponibles pour la République italienne, sans qu' il apparaisse que la Commission ait voulu exclure un projet qui, en réalité, aurait satisfait aux critères d' attribution du programme Leader.
67 Quant au second moyen, tiré d' une violation du principe de la confiance légitime, le Tribunal estime que, dans un cas de figure tel qu' il se présente en l' espèce, le concept de confiance légitime présuppose, dans le chef de l' intéressé qui demande l' adoption d' une décision en sa faveur, la présence d' espérances fondées sur des assurances précises fournies par l' administration communautaire (voir les arrêts de la Cour du 19 mai 1983, Mavridis/Parlement, 289/81, Rec. p. 1731, point 21, et du Tribunal du 27 mars 1990, Chomel/Commission, T-123/89, Rec. p. II-131, points 25 et 26). A cet égard, il suffit de constater que la partie requérante n' a pas affirmé, et encore moins étayé, que la Commission lui aurait fourni des assurances précises sur l' attribution d' un concours communautaire.
68 Par conséquent, les moyens tirés, respectivement, d' un détournement de pouvoir et d' une violation du principe de la confiance légitime ne sauraient être accueillis.
69 Il s' ensuit que les conclusions dirigées contre la décision du 5 mars 1992 doivent être rejetées.
Sur les conclusions dirigées contre la décision de la Commission du 30 septembre 1992
Sur la recevabilité
70 En ce qui concerne le délai écoulé entre la date de la décision et le 20 octobre 1992, date de la lettre par laquelle elle a demandé la communication des motifs officiels du rejet de son projet, le Tribunal constate que ce délai s' élève à trois semaines et doit donc être considéré comme raisonnable (voir ci-dessus point 29).
Sur le fond
Quant au moyen tiré d' erreurs manifestes
71 Il y a lieu de rappeler que la Commission n' a plus procédé, en vue de l' adoption de la décision du 30 septembre 1992, au réexamen du projet présenté par la partie requérante. Il est donc exclu qu' elle puisse avoir commis des erreurs de fait ou d' appréciation au regard du projet litigieux. Le moyen tiré d' erreurs manifestes doit, dès lors, être rejeté comme inopérant.
Quant au moyen tiré de la violation de formes substantielles
- Arguments des parties
72 La partie requérante se plaint du manque de transparence de la procédure, lequel se serait surtout manifesté à l' occasion de la réouverture du délai pour la présentation de nouvelles demandes, ce délai n' ayant fait l' objet ni d' une publication au Journal officiel des Communautés européennes ni d' une autre forme de publicité au niveau national. Elle critique, en outre, le fait que la Commission a exclu du bénéfice de la réouverture de ce délai le projet litigieux, rejeté en mars 1992. Elle estime que le fait d' avoir limité cette mesure à la présentation de nouveaux projets est discutable. Il aurait été plus raisonnable de procéder à la mise au point définitive de son projet qui avait, selon elle, atteint un degré de maturité très avancé. Dans ce contexte, elle affirme qu' elle avait communiqué le 6 mai 1992 "aux organismes compétents" une mise à jour de son projet.
73 En ce qui concerne la prétendue "réouverture du délai", la Commission souligne qu' il ne s' agissait pas d' une prorogation de délai pour les projets déjà présentés. Pour tous ces projets, le terme ultime serait resté celui qui avait été communiqué au MAF par lettre du 31 janvier 1992 et aux intéressés lors de la réunion de Bruxelles des 3 et 4 février 1992. Enfin, la Commission affirme que la dernière version officielle du projet de la partie requérante avait été présentée en annexe à la communication des autorités italiennes du 14 février 1992. Aucune autre version n' aurait été transmise par ces autorités. L' envoi informel à la Commission d' autres versions du projet de la partie requérante n' aurait pu être que totalement inutile.
74 A l' audience, la partie requérante a confirmé, en réponse à une question posée par le Tribunal, que la dernière version officielle de son projet soumise à la Commission était celle de février 1992. Le 6 mai suivant, elle aurait envoyé à la Commission un rapport sur les membres du Consorzio requérant et sur la modification de ses statuts. Mme C., fonctionnaire de la Commission, chargée du dossier Leader, a déclaré, également à l' audience, que ledit rapport lui avait été envoyé le 6 mai 1992 à titre personnel; il ne se serait pas agi d' une communication officielle du MAF.
- Appréciation du Tribunal
75 Il y a lieu d' examiner si la Commission a violé les règles de procédure applicables en excluant, au regard de sa décision du 30 septembre 1992, tout réexamen du projet de la partie requérante. A cet égard, il est apparu au cours de la procédure devant le Tribunal que la dernière version officielle du projet de la partie requérante avait été présentée par le MAF à la Commission par lettre du 14 février 1992, alors que les modifications apportées à ce projet le 6 mai suivant n' ont été communiquées par la partie requérante qu' à un fonctionnaire de la Commission. Or, le système de "partenariat" prévoit que les demandes de concours des fonds structurels sont soumises à la Commission par les seules autorités nationales compétentes. Il s' ensuit que la Commission n' était ni tenue de, ni même autorisée à, prendre en considération les modifications postérieures apportées au projet litigieux par la partie requérante. Elle pouvait s' en tenir au rejet définitif du projet litigieux qu' elle avait implicitement prononcé par sa décision du 5 mars 1992. L' examen du présent moyen n' a donc révélé aucun élément susceptible d' établir que la Commission, en ne procédant pas à un réexamen de ce projet en vue de sa décision du 30 septembre 1992, aurait vicié la procédure d' attribution de concours communautaire.
76 La circonstance enfin que la lettre de la Commission du 15 juillet 1992, qui ne concernait qu' un seul État membre, n' a pas été rendue publique ne saurait non plus être qualifiée de vice procédural. En effet, une telle publication n' est prévue par aucune des dispositions applicables en la matière.
77 Par conséquent, le moyen tiré d' une violation des formes substantielles doit être rejeté.
78 Quant aux moyens tirés, respectivement, d' un détournement de pouvoir et d' une violation du principe de la confiance légitime, il suffit de relever que la partie requérante n' a présenté aucun élément qui dépasserait l' argumentation qu' elle a présentée dans le cadre de ses conclusions dirigées contre la décision du 5 mars 1992. Dans ces circonstances, les deux moyens doivent être écartés pour les motifs indiqués ci-dessus (points 65 à 68).
79 La Commission n' ayant pas été légalement tenue de réexaminer, en vue de l' adoption de sa troisième décision, le projet présenté par la partie requérante, les conclusions dirigées contre la décision du 30 septembre 1992 doivent, en tout état de cause, être rejetées comme non fondées, sans qu' il soit nécessaire de trancher la question de savoir si la partie requérante était individuellement concernée par cette décision et si lesdites conclusions étaient dès lors recevables.
80 Il résulte de tout ce qui précède que le recours doit être rejeté dans son ensemble.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
81 Aux termes de l' article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s' il est conclu en ce sens. La partie requérante ayant succombé en ses moyens, il y a lieu de la condamner aux dépens, conformément aux conclusions de la Commission.
Dispositif
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête:
1) Le recours est rejeté.
2) La partie requérante est condamnée aux dépens.