CELEX: 61985CJ0358
Emplazamiento de los lugares de trabajo del Parlamento Europeo
Resolución sobre las infraestructuras necesarias en Bruselas
Legalidad
Litispendencia

Motivación de la sentencia
1 Mediante dos escritos consecutivos presentados en la Secretaría del Tribunal de Justicia respectivamente el 20 de noviembre de 1985 (asunto 358/85) y el 20 de febrero de 1986 (asunto 51/86), la República Francesa interpuso dos recursos, con arreglo a los artículos 38 del Tratado CECA, 173 del Tratado CEE y 146 del Tratado CEEA, que tienen por objeto la anulación de la resolución del Parlamento Europeo de 24 de octubre de 1985 sobre las infraestructuras necesarias para la celebración de reuniones en Bruselas (DO C 343 de 31.12.1985, p. 84). Mediante auto de 8 de julio de 1987, el Tribunal de Justicia acordó la acumulación de estos dos asuntos a efectos de la fase oral y de la sentencia.
2 En la resolución impugnada, adoptada a raíz de un debate de actualidad y de urgencia, con arreglo al procedimiento establecido en el artículo 48 de su Reglamento, el Parlamento Europeo,
"A. Considerando que la sala de reuniones más amplia de que dispone el Parlamento en Bruselas no tiene más que 187 plazas ((...)), y que no existe en Bruselas ninguna sala de conferencias claramente mayor que esté dotada de todas las instalaciones necesarias ((...))
"B. Previendo que, tras la ampliación de la Comunidad, las salas de reunión de que actualmente dispone el Parlamento en Bruselas serán demasiado pequeñas para albergar a un grupo político en condiciones normales, y que, como consecuencia de futuras elecciones o de la posible fusión de grupos, las infraestructuras podrían llegar a ser insuficientes para acoger a otro grupo político;
"C. Considerando que ya no es posible que dos o más de dos grandes grupos políticos se reúnan simultáneamente en el edificio del Parlamento o en cualquier otro local que pueda ser utilizado con carácter permanente de los existentes en Bruselas;
"D. Preocupado también por la rigidez del modo de funcionamiento del Parlamento, imputable al hecho de que no haya en Bruselas ninguna infraestructura permanente que permita organizar allí un período de sesiones plenarias especiales o suplementarias durante una semana consagrada en gran parte a las reuniones de comisiones o grupos;
"E. Consciente del papel que desempeña por su carácter de institución más cercana a los ciudadanos de Europa y deseoso de mejorar las infraestructuras que permitan a los ciudadanos que tengan intereses comunes encontrarse en el marco de organizaciones de índole comunitaria;
"F. Considerando que son cada vez más numerosas las organizaciones de este tipo que establecen su centro de operaciones en Bruselas;
"G. Percatándose de que una única sala podría responder a la totalidad de las necesidades en la materia,
"((...))
"1) decide encargar la construcción de un edificio que tenga una sala con capacidad para 600 personas como mínimo, una galería para visitantes e instalaciones accesorias, y que satisfaga las necesidades mencionadas y esté situado lo más cerca posible del edificio ocupado por el Parlamento en la calle Belliard;
"2) encarga a su Mesa y a los Cuestores que elaboren algunos planes a tal efecto ((...)) y que procuren que la realización de este proyecto esté terminada lo antes posible y no más tarde del 31 de agosto de 1988; autoriza a su Presidente, a su Mesa y a sus Cuestores para que negocien y celebren todos los contratos necesarios a tal efecto;
"3. decide adoptar las previsiones presupuestarias necesarias y pide a su Presidente, a su Mesa y a su Secretaría General que formulen todas las propuestas necesarias a tal efecto."
3 El Gobierno francés impugna la competencia del Parlamento Europeo para decidir la construcción en Bruselas de una sala de 600 plazas o más para celebrar en ella ciertas sesiones plenarias.
4 El Gobierno francés alega, en su primer recurso (asunto 358/85), dos motivos, a saber, vicios sustanciales de forma, al no haber podido ser adoptada la resolución según el procedimiento de urgencia, e incompetencia del Parlamento al ser competencia exclusiva de los Gobiernos de los Estados miembros, en virtud de los Tratados, la determinación de la sede de las instituciones. En su segundo recurso (asunto 51/86), reitera estos mismos motivos y alega, además, que la resolución viola el principio de proporcionalidad al superar ampliamente la infraestructura prevista lo que es necesario para los trabajos del Parlamento en Bruselas. Este último punto de vista también se esgrime en el escrito de réplica, en el asunto 358/85.
5 Para una más amplia exposición de los hechos y antecedentes del litigio, del desarrollo del procedimiento ante el Tribunal de Justicia así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida necesaria para el razonamiento del Tribunal.
Sobre la admisibilidad
6 El Parlamento propone dos excepciones de inadmisibilidad. La primera, en contra del recurso 51/86, se basa en el hecho de que este recurso es idéntico al recurso 358/85, anteriormente interpuesto por la misma parte demandante. La segunda excepción, frente a cada uno de estos recursos, se funda en el hecho de que la resolución impugnada no constituye un acto recurrible ante el Tribunal de Justicia.
a) En cuanto a la litispendencia
7 El Parlamento alega que hay identidad de personas, de cosas y también de acción entre los dos recursos, ya que el motivo basado en la violación del principio de proporcionalidad, suscitado en el segundo recurso 51/86, también es aludido por el Gobierno demandante, en el escrito de réplica, en el primer asunto 358/85. Por lo que se refiere a la admisibilidad de este tercer motivo en el marco de este asunto, el Parlamento declara que se atiene al buen criterio del Tribunal de Justicia.
8 El Gobierno francés no plantea objeciones a que se declare la inadmisibilidad del segundo recurso, a menos que el Tribunal de Justicia considere que el argumento basado en el principio de proporcionalidad constituye un nuevo motivo, que no cabe admitir en el marco del primer recurso. En este último caso, no habría litispendencia en el sentido dado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 19 de septiembre de 1985, Hoogovens Groep contra Comisión, asuntos acumulados 172 y 226/83, Rec. 1985, p. 2831), que presupondría la identidad de los dos recursos también por lo que se refiere a los motivos.
9 A este respecto, hay que hacer constar que el motivo basado en la incompetencia del Parlamento consiste, en esencial, en decir que el objeto de la resolución adoptada es el de permitir al Parlamento que celebre sesiones plenarias en Bruselas, lo que excedería de la competencia del Parlamento, al ser los Gobiernos de los Estados miembros los únicos competentes para determinar el lugar de reunión del Parlamento.
10 Como explicó el Agente del Gobierno francés en el acto de la vista, la referencia al principio de proporcionalidad tiene por único objetivo el de subrayar que la infraestructura, cuya construcción decide la resolución, es desproporcionada en relación con los otros destinos previstos en la resolución, a saber, en particular, las reuniones de grupos políticos, que tales destinos no pueden justificar la construcción de dicha infraestructura y que la decisión de proceder a la misma no puede, por consiguiente, tener válidamente otros motivos que la celebración de sesiones plenarias en Bruselas.
11 Este razonamiento, así expresado, no puede analizarse en un motivo distinto del derivado de la incompetencia, ya que su objeto es demostrar que la resolución controvertida no puede pretender más que una explotación de la infraestructura de referencia sobre la cual el Parlamento, según el Gobierno demandante, no tiene competencia para decidir.
12 Ante tales circunstancias, procede señalar que en el recurso 51/86, interpuesto con posterioridad, se enfrentan las mismas partes y su objetivo es la anulación de la misma resolución de acuerdo con los mismos motivos que el recurso 358/85. Por consiguiente, debe declararse la inadmisibilidad del recurso 51/86.
b) En cuanto a la resolución como acto susceptible de impugnación
13 El Parlamento alega que la resolución adoptada no constituye un acto susceptible de impugnación. De acuerdo con la reciente jurisprudencia de este Tribunal de Justicia, únicamente pueden ser objeto de un recurso ante el mismo los actos del Parlamento que puedan producir efectos jurídicos frente a terceros. Pues bien, la resolución impugnada no puede producir dichos efectos, especialmente en la medida en que implica la adquisición de bienes inmuebles, ya que el Parlamento no puede por sí mismo decidir dicha adquisición, que, en virtud del artículo 211 del Tratado CEE, requiere al menos la intervención de la Comisión.
14 A este respecto, hay que resaltar que los motivos alegados por el Gobierno francés en contra de la resolución impugnada no se refieren a la adquisición de un bien inmueble por el Parlamento, ni siquiera a la construcción de infraestructuras en Bruselas, sino a la voluntad expresada por el Parlamento, en su resolución, de celebrar sesiones plenarias en Bruselas y de dotarse a estos efectos de la infraestructura necesaria. Según el Gobierno francés, el Parlamento pretende, de esta manera, sustituir con su acción la reservada exclusivamente a los Gobiernos de los Estados miembros en lo que a la sede de las instituciones se refiere.
15 Dado que una decisión sobre la admisibilidad del recurso exige un análisis del contenido y del alcance de la resolución, hay que pasar al examen del fondo del recurso 358/85.
Sobre el fondo
a) En cuanto a los vicios sustanciales de forma
16 El Gobierno francés alega que la resolución controvertida no pudo ser legalmente adoptada de acuerdo con el procedimiento de urgencia previsto en el artículo 48 del Reglamento del Parlamento. Este procedimiento no se refiere más que a las solicitudes de debate y a las propuestas de resolución sobre un tema de actualidad que tenga un carácter urgente. La resolución impugnada no revestía dichas características de actualidad y de urgencia y, por consiguiente, no podía adoptarse de acuerdo con este procedimiento.
17 A este respecto, basta con señalar que la decisión del Parlamento de organizar, en su seno, un debate de actualidad y de urgencia sobre una propuesta de resolución relativa a un determinado tema forma parte de la organización interna de sus trabajos y, consecuentemente, no puede ser objeto de control jurisdiccional.
18 Por consiguiente, debe desestimarse el primer motivo del Gobierno francés.
b) En cuanto a la incompetencia
19 Antes de examinar las alegaciones de las partes a este respecto, hay que recordar, en la medida en que sea necesario, las disposiciones de los Tratados y las decisiones de los Gobiernos de los Estados miembros relativas a la sede y a los lugares de trabajo provisionales de las instituciones de las Comunidades.
20 En virtud de los artículos 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE y 189 del Tratado CEEA, la sede de las instituciones se fijará de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros.
21 El 25 de julio de 1952, a raíz de la entrada en vigor del Tratado CECA, los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros decidieron, entre otras cosas, que la Asamblea celebraría su primera reunión en Estrasburgo, y que posteriormente se adoptaría una decisión definitiva sobre la sede.
22 El 7 de enero de 1958, con ocasión de la entrada en vigor de los Tratados CEE y CEEA, los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros convinieron, según la nota de prensa emitida a la salida de la reunión de dichos Ministros, agrupar en un mismo lugar el conjunto de organizaciones europeas de los seis países tan pronto como dicha concentración fuera efectivamente realizable y de conformidad con las disposiciones de los Tratados, y decidieron, entre otras cosas, que "la Asamblea se reunirá en Estrasburgo".
23 El Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas, de 8 de abril de 1965, prevé en su artículo 37, que, sin perjuicio de la aplicación de las citadas disposiciones de los Tratados sobre la sede de las instituciones, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para regular ciertos problemas que afectan en particular al Gran Ducado de Luxemburgo y que se derivan de la creación de un Consejo único y de una Comisión única.
24 El 8 de abril de 1965, a raíz de la firma de este Tratado, los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros adoptaron, en virtud del citado artículo 37, una decisión (DO 1967, L 152, p. 18) que en su artículo 1 dispone que "Luxemburgo, Bruselas y Estrasburgo seguirán siendo los emplazamientos de los lugares provisionales de trabajo de las instituciones de las Comunidades" y, en su artículo 4, que "la Secretaría General de la Asamblea y sus servicios seguirán estando sitos en Luxemburgo". La decisión precisaba, en su artículo 12, que, sin perjuicio de las modificaciones previstas relativas al Consejo y a la Comisión, la misma no afectaba a los emplazamientos de los lugares de trabajo de las instituciones tal y como resultaba de decisiones anteriores de los Gobiernos.
25 El 22 de septiembre de 1977, en respuesta a una carta del Presidente del Parlamento sobre los problemas de funcionamiento que se le plantearían al Parlamento después de su elección por sufragio universal, y del aumento del número de sus miembros, el Presidente del Consejo le informó que los Gobiernos de los Estados miembros estimaban que no debían modificarse, ni de hecho ni de derecho, las disposiciones actualmente en vigor relativas a los emplazamientos de los lugares de trabajo provisionales de la Asamblea, a saber, Estrasburgo y Luxemburgo, donde permanecían instalados su Secretaría General y sus servicios, reuniéndose habitualmente las comisiones parlamentarias en Bruselas con el mínimo de infraestructura necesario para garantizar el funcionamiento de tales reuniones.
26 En 1980, los Gobiernos de los Estados miembros, a iniciativa del Gobierno francés, en el marco de una conferencia sobre la sede de las instituciones de la Comunidad, iniciaron conversaciones con vistas a una solución definitiva a este respecto. Sin embargo, al comprobar que seguían existiendo divergencias entre los Gobiernos, la conferencia consideró que, entre las distintas soluciones imperfectas, la más satisfactoria era el mantenimiento del statu quo, es decir, de los diferentes emplazamientos de los lugares de trabajo provisionales. A raíz del Consejo Europeo, reunido en Maastricht, los días 23 y 24 de marzo de 1981, los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros decidieron por unanimidad "confirmar el statu quo por lo que se refiere a los emplazamientos de los lugares de trabajo provisionales de las instituciones europeas".
27 El 30 de junio de 1981, la citada conferencia sobre la sede de las instituciones de la Comunidad levantó acta de la citada decisión de los Jefes de Estado y de Gobierno, y terminó con la adopción de la siguiente decisión:
"1) Los Gobiernos de los Estados miembros declaran que, de acuerdo con el artículo 216 del Tratado, la fijación de la sede de las instituciones de la Comunidad es de su exclusiva competencia.
"2) La decisión de los Gobiernos de los Estados miembros, reunidos en Maastricht los días 23 y 24 de marzo de 1981, de mantener el statu quo en lo relativo a los emplazamientos de los lugares de trabajo provisionales, se tomó en ejercicio de dicha competencia. No prejuzga la fijación de la sede de las instituciones."
28 Desde entonces, no se ha producido ninguna decisión de los Gobiernos de los Estados miembros sobre la sede o los emplazamientos de los lugares de trabajo provisionales de las instituciones.
29 A la vista de cuanto antecede, debe señalarse en primer lugar, como así lo hizo ya el Tribunal de Justicia en su sentencia de 10 de febrero de 1983 (Gran Ducado de Luxemburgo contra Parlamento, 230/81, Rec. 1983, p. 255), que los Gobiernos de los Estados miembros no han cumplido todavía su obligación de fijar la sede de las instituciones de acuerdo con los artículos 77 del Tratado CECA, 216 del Tratado CEE y 189 del Tratado CEEA, pero en distintas ocasiones han tomado decisiones por las que se establecen los emplazamientos de lugares de trabajo provisionales de las instituciones basándose en esta misma competencia y, de acuerdo con la citada decisión de 8 de abril de 1965, sobre la competencia expresamente prevista en el artículo 37 del Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas.
30 Si bien las declaraciones realizadas en 1952 y 1958 por los Ministros de Asuntos Exteriores de los seis Estados miembros fundadores pueden plantear dudas por lo que se refiere al alcance de las decisiones adoptadas respecto al lugar de reunión del Parlamento, no es éste, sin embargo, el caso de la decisión de 8 de abril de 1965, de acuerdo con la cual "Luxemburgo, Bruselas y Estrasburgo seguirán siendo los emplazamientos de los lugares de trabajo provisionales de las instituciones de las Comunidades". En efecto, como lo revela el Tribunal en su sentencia de 10 de febrero de 1983, la única actividad de las instituciones comunitarias que, en esa época, se desarrollaba regularmente en Estrasburgo eran las sesiones plenarias del Parlamento.
31 Como también se señalaba en la citada sentencia, las decisiones adoptadas por los Gobiernos de los Estados miembros en 1981 de "mantener el statu quo" no pueden entenderse sino como expresión de su voluntad de no alterar la situación jurídica preexistente. Por lo demás, se impone la misma interpretación por lo que se refiere a la carta de 22 de septiembre de 1977 que el Presidente del Consejo dirigió al Presidente del Parlamento. Por lo tanto, debe colegirse que efectivamente Estrasburgo fue designado como lugar de reunión provisional para las sesiones plenarias del Parlamento.
32 No obstante, la designación de un lugar de reunión provisional de una institución no significa necesariamente que los miembros de dicha institución no puedan tener nunca reuniones fuera de ese lugar. Procede, pues, examinar si las decisiones adoptadas por los Gobiernos de los Estados miembros pueden interpretarse en el sentido de que impiden que el Parlamento decida, en virtud de su poder de organización interna que le atribuyen los artículos 25 del Tratado CECA, 142 del Tratado CEE y 112 del Tratado CEEA, la celebración de una sesión plenaria fuera de Estrasburgo.
33 A este respecto, hay que resaltar que, cuando se tomaron las decisiones pertinentes de los Gobiernos, el Parlamento había celebrado efectivamente reuniones plenarias en Roma, en Bruselas y, sobre todo, en Luxemburgo. En esta última ciudad, el Parlamento había celebrado una parte importante de sus reuniones plenarias, en especial las de corta duración. Es verdad que el Gobierno francés protestó en varias ocasiones contra la celebración de dichas reuniones, pero estas protestas no se reflejaron en decisiones de los Gobiernos. Estas decisiones no contienen ningún indicio de apreciación, positiva o negativa, de la práctica seguida a la sazón por el Parlamento, ni ninguna disposición destinada a excluir, para el futuro, toda celebración de reuniones plenarias fuera de Estrasburgo.
34 Para determinar el alcance de las decisiones de los Gobiernos de los Estados miembros, hay que subrayar además la norma que impone a los Estados miembros y a las instituciones comunitarias deberes recíprocos de cooperación leal, norma que inspira, en particular, el contenido del artículo 5 del Tratado CEE. Por lo que se refiere a las condiciones de trabajo del Parlamento, esta norma reviste particular importancia en una situación en la que los Gobiernos de los Estados miembros aún no han cumplido su obligación de fijar la sede de las instituciones ni tan siquiera han previsto un emplazamiento del lugar de trabajo provisional único para el Parlamento.
35 En su sentencia de 10 de febrero de 1983, ya citada, este Tribunal de Justicia dedujo de esta norma, por una parte, la obligación del Parlamento, al ejercer su competencia para regular su organización interna, de respetar la competencia de los Gobiernos de los Estados miembros para fijar la sede de las instituciones y las decisiones adoptadas provisionalmente entre tanto, y, por otra parte, el deber de los Estados miembros, al adoptar estas decisiones, de respetar la citada competencia del Parlamento y de cuidar de que tales decisiones no obstaculicen el buen funcionamiento de dicha institución.
36 En virtud de estas consideraciones, es dable colegir que las decisiones de los Gobiernos de los Estados miembros no descartan la posibilidad de que el Parlamento, en el ejercicio de su competencia para regular su organización interna, decida celebrar una sesión plenaria fuera de Estrasburgo, siempre y cuando tal decisión tenga el carácter de excepción, respetando, de este modo la posición de la citada ciudad como lugar normal de reunión, y cuando esté justificada por razones de carácter objetivo relacionadas con el buen funcionamiento del Parlamento.
37 La resolución controvertida debe apreciarse a la luz de estas consideraciones y del expresado aserto.
38 De acuerdo con el primer punto de esta resolución, el Parlamento "decide encargar la construcción de un edificio ((...)) que responda a las necesidades anteriormente mencionadas". Entre las necesidades indicadas en los considerandos figura, en el punto D, la de "organizar allí un período de sesiones plenarias especiales o suplementarias durante una semana consagrada en gran parte a las reuniones de comisiones o de grupos". Es únicamente este uso del edificio el que es considerado por el Gobierno francés como contrario a las decisiones adoptadas por los Gobiernos de los Estados miembros y como una extralimitación de la competencia del Parlamento.
39 Durante la fase oral, el Agente del Parlamento justificó la citada necesidad por el imperativo de poder organizar, en breve plazo, sesiones de corta duración, especialmente en el marco del procedimiento presupuestario y el procedimiento de cooperación entre el Consejo y el Parlamento previsto en el apartado 2 del artículo 149 del Tratado CEE, según la redacción dada por el Acta Única Europea. Cuando estas sesiones de corta duración tengan que tener lugar en el curso de una semana reservada, según el calendario aprobado por el Parlamento, a las reuniones de las comisiones o de los grupos políticos que normalmente se celebran en Bruselas, el Parlamento considera poco racional exigir que sus miembros, que se encuentran en Bruselas para participar en dichas reuniones, se desplacen a Estrasburgo para una sesión plenaria de corta duración, incluso en el caso de que el hemiciclo de Estrasburgo esté disponible durante la semana en cuestión.
40 Debe señalarse, por una parte, que la propia redacción de la resolución subraya, mediante la expresión "sesión plenaria especial o suplementaria", el carácter excepcional del uso pretendido y, por otra parte, que la necesidad indicada en la resolución, tal como ha expresado el Parlamento en el acto de la vista, constituye una razón objetiva relacionada con el buen funcionamiento del Parlamento. En efecto, esta necesidad encuentra su origen en los obstáculos a dicho funcionamiento ocasionados por la ausencia de decisión sobre la sede de las instituciones que los Estados miembros están obligados a adoptar en virtud de los Tratados. El uso previsto se mantiene, pues, dentro de los límites, anteriormente indicados, de la competencia del Parlamento para regular su organización interna.
41 En estas circunstancias, procede afirmar que la resolución impugnada, en la medida en que expresa la voluntad de organizar en Bruselas sesiones plenarias especiales o suplementarias durante las semanas consagradas en gran parte a las reuniones de comisiones parlamentarias o de grupos políticos, no va más allá de las medidas que el Parlamento está autorizado a adoptar en el marco de la organización de sus trabajos y no viola las decisiones adoptadas por los Gobiernos de los Estados miembros sobre los emplazamientos de los lugares de trabajo provisionales de las instituciones de la Comunidad, ni invade las competencias de los Estados miembros en esta materia.
42 Por lo tanto, debe desestimarse el segundo motivo del Gobierno francés y, consecuentemente, el recurso en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
43 En virtud de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Al haber sido desestimados los motivos formulados por la parte demandante, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso 51/86.
2) Desestimar el recurso 358/85.
3) Condenar en costas a la República Francesa.