CELEX: 61999CJ0334
EGKS- und EG-Vertrag
Staatliche Beihilfen
Zusammensetzung der Kommission
Anmeldung der Beihilfen und Beihilfevorhaben bei der Kommission
Begriff und Inhalt der Anmeldung
Anwendungsbereich des EGKS-Vertrags
Fünfter Stahlbeihilfenkodex
Zuständigkeit der Kommission ratione temporis
Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe c EG
Privatisierungsverfahren
Kriterium des privaten Kapitalgebers
Ausschreibung
Transparenz

Entscheidungsgründe
1 Die Bundesrepublik Deutschland hat mit Klageschrift, die am 9. September 1999 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß den Artikeln 230 EG und 33 KS Klage erhoben auf Nichtigerklärung der Artikel 4 bis 7 der Entscheidung 1999/720/EG, EGKS der Kommission vom 8. Juli 1999 über die staatliche Beihilfe, die Deutschland zugunsten der Gröditzer Stahlwerke GmbH und ihres Tochterunternehmens Walzwerk Burg GmbH gewährt hat (ABl. L 292, S. 27, im Folgenden: angefochtene Entscheidung).
Vorgeschichte des Rechtsstreits
2 Aus der Akte geht hervor, dass die Gröditzer Stahlwerke GmbH (im Folgenden: GS) ein in Sachsen, einem der neuen Bundesländer, ansässiges Unternehmen der stahlverarbeitenden Industrie ist und etwa 720 Arbeitnehmer beschäftigt. 1990 wurden die Kapitalanteile der GS im Zuge der deutschen Wiedervereinigung von der Treuhandanstalt übernommen, einer mit der Umstrukturierung und Privatisierung der Unternehmen dieser Bundesländer beauftragten deutschen Einrichtung des öffentlichen Rechts.
3 Zum 1. Januar 1995 wurde die Treuhandanstalt in Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben" (im Folgenden: BvS) umbenannt. Die BvS konzentriert sich seitdem auf Leitungsfragen. Die Aufgabe der Umstrukturierung und Privatisierung der Unternehmen wurde zu Beginn des Jahres 1995 einer der BvS gehörenden Gesellschaft, der BMGB Beteiligungs-Management-Gesellschaft Berlin mbH (im Folgenden: BMGB), übertragen, die auch die noch von der BvS gehaltenen Gesellschaftsanteile übernahm. Zur Förderung der Privatisierungstätigkeit hatte die Treuhandanstalt zudem so genannte Management-Kommanditgesellschaften wie die EREL Gesellschaft Verwaltung GmbH & Co. Management KG (im Folgenden: EREL) gegründet, die im Auftrag und unter der Aufsicht der Treuhandanstalt mit der Privatisierung bestimmter Unternehmen in den neuen Bundesländern betraut waren.
4 Von 1992 bis 1996 erhielt die GS Beihilfen für Investitions-, Sozial- und betriebliche Maßnahmen in Höhe von 304,5 Millionen DM in Form von Gesellschafterdarlehen, von durch die Treuhandanstalt und die BvS verbürgten Bankkrediten und von Direktinvestitionen.
5 Am 1. Januar 1997 verkaufte die BMGB die GS und ihr Tochterunternehmen Walzwerk Burg GmbH (im Folgenden: WB) nach einem von Investmentbanken durchgeführten Ausschreibungsverfahren an die Georgsmarienhütte GmbH (im Folgenden: GMH). Der Verkauf der GS an die GMH war für die BMGB mit Kosten von insgesamt 393 Millionen DM verbunden, die sich vorwiegend aus dem Erlass der Gesellschafterdarlehen und der Befreiung von Bankkrediten ergaben.
6 Mit Schreiben vom 6. Juni 1997 notifizierte die Bundesrepublik Deutschland der Kommission gemäß Artikel 93 Absatz 3 EG-Vertrag (jetzt Artikel 88 Absatz 3 EG) die zugunsten der GS und der WB vor und während ihrer Privatisierung getroffenen Finanzierungsmaßnahmen. Die Kommission setzte Deutschland mit Schreiben vom 5. August 1997 von ihrem Beschluss in Kenntnis, wegen dieser Beihilfen das Verfahren nach Artikel 6 Absatz 5 der Entscheidung Nr. 2496/96/EGKS der Kommission vom 18. Dezember 1996 zur Einführung gemeinschaftlicher Vorschriften über Beihilfen an die Eisen- und Stahlindustrie (ABl. L 338, S. 42, im Folgenden: Sechster Stahlbeihilfenkodex) einzuleiten. Die Kommission forderte die anderen Beteiligten zur Äußerung zu den genannten Maßnahmen auf.
7 Vor diesem tatsächlichen und verfahrensmäßigen Hintergrund erließ die Kommission die angefochtene Entscheidung, deren Artikel 4 bis 7 wie folgt lauten:
Artikel 4
Investitionsbeihilfen, die der GS bis zu einer Gesamthöhe von 83,2 Mio. DEM gewährt wurden und aus von der Treuhandanstalt/BvS zu 100 % verbürgten Bankkrediten, aus von den jeweiligen staatlichen Anteilseignern der GS (Treuhandanstalt/EREL/BMGB) im Zeitraum 1992-1996 gewährten Gesellschafterdarlehen sowie aus Subventionen im Rahmen der Privatisierungsvereinbarung und aus im Rahmen der ,Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur in den Jahren 1997-1999 ausgezahlten Regionalbeihilfen bestehen, sind mit dem Gemeinsamen Markt unvereinbar.
Artikel 5
Maßnahmen, die Deutschland zugunsten der GS bis zu einer Gesamthöhe von 155,5 Mio. DEM durchgeführt hat und die aus Investitionsbeihilfen von bis zu 14,3 Mio. DEM und Betriebsbeihilfen von bis zu 141,2 Mio. DEM (wobei 17,0 Mio. DEM auf eine Subvention im Rahmen der Privatisierungsvereinbarung und 124,2 Mio. DEM auf eine Finanzierung durch die von der Treuhandanstalt/BvS zu 100 % verbürgten Bankkredite und die von den jeweiligen staatlichen Anteilseignern der GS (Treuhandanstalt/EREL/BMGB) gewährten Gesellschafterdarlehen entfallen) bestehen, stellen mit dem Gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl unvereinbare staatliche Beihilfen dar.
Artikel 6
Die Beihilfen, die Deutschland zugunsten der GS gemäß Artikel 9 Absatz 2 der Vereinbarung vom 27. Februar 1997 über den Verkauf von Anteilen an der Gröditzer Stahlwerke GmbH an die Georgsmarienhütte GmbH in einem Umfang von 3,3 Mio. DEM in Form von Darlehen als Vorabzahlungen auf zu erhaltende Regionalbeihilfen zu gewähren beabsichtigt, sind mit dem Gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl unvereinbar.
Artikel 7
(1) Deutschland ergreift die erforderlichen Maßnahmen, um die in den Artikeln 4 und 5 genannten, rechtswidrig zur Verfügung gestellten Beihilfen vom Empfänger zurückzufordern.
(2) Die Beitreibung erfolgt nach den nationalen Verfahren, sofern sie durch das nationale Recht nicht unmöglich gemacht oder übermäßig erschwert wird. Der beizutreibende Beihilfebetrag erhöht sich um die Zinsen, die ab dem Tage der Auszahlung der Beihilfen an den Empfänger bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung auf der Grundlage des für die Berechnung des Subventionsäquivalents der Regionalbeihilfen verwendeten Bezugssatzes berechnet werden.
(3) Im Sinne dieses Artikels bedeutet Empfänger nicht nur GS, sondern letztlich auch jedes andere Unternehmen, an das Vermögenswerte dergestalt übertragen worden sind, dass die Übertragung die Aufhebung der Wirkung von Randnummer 1 nach sich zieht."
Die Klage
8 Zur Begründung ihrer Klage macht die deutsche Regierung sechs Klagegründe geltend, und zwar
- einen Verstoß gegen die Artikel 213 EG, 215 EG, 9 KS und 12 KS, da die Kommission beim Erlass der angefochtenen Entscheidung nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen sei;
- einen Verstoß gegen das Beschleunigungsgebot, den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und den Grundsatz der Rechtssicherheit im Verwaltungsverfahren sowie einen Verstoß gegen die Begründungspflicht;
- die Anwendung der Vorschriften des EGKS-Vertrags auf diesem Vertrag nicht unterliegende Produktionsbereiche der GS;
- eine fehlerhafte Beurteilung der Investitionsbeihilfen für den unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereich der GS anhand der Entscheidung Nr. 3855/91/EGKS der Kommission vom 27. November 1991 zur Einführung gemeinschaftlicher Vorschriften über Beihilfen an die Eisen- und Stahlindustrie (ABl. L 362, S. 52, im Folgenden: Fünfter Stahlbeihilfenkodex);
- eine fehlerhafte Beurteilung der Investitionsbeihilfen für die nicht unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereiche der GS;
- eine fehlerhafte Beurteilung des Privatisierungsverfahrens der GS anhand der für Beihilfen geltenden Vorschriften.
Erster Klagegrund: Nicht ordnungsgemäße Besetzung der Kommission
Vorbringen der Parteien
9 Nach Ansicht der deutschen Regierung ist die angefochtene Entscheidung mit einem wesentlichen Formfehler behaftet und daher unwirksam, weil die Kommission zum Zeitpunkt des Erlasses der Entscheidung nicht ordnungsgemäß besetzt gewesen sei. Die angefochtene Entscheidung sei unter Verstoß gegen die Artikel 213 EG und 215 EG (oder die gleichlautenden Bestimmungen in den Artikeln 9 KS und 12 KS) zustande gekommen, denn die Kommission habe zum Zeitpunkt ihres Erlasses nicht mehr aus 20 Mitgliedern bestanden, da das Kommissionsmitglied M. Bangemann bereits am 1. Juli 1999 durch Beschluss des Kommissionskollegiums (im Folgenden: Beschluss vom 1. Juli 1999) beurlaubt" worden sei. Da diese Beurlaubung" im EG-Vertrag nicht vorgesehen sei und da der Rat auf die Beurlaubung" erst am 9. Juli 1999 dadurch reagiert habe, dass er nach Artikel 215 Absatz 2 Satz 2 EG davon abgesehen habe, einen Nachfolger zu ernennen (Beschluss 1999/493/EG, EGKS, Euratom des Rates vom 9. Juli 1999 über die Zusammensetzung der Kommission [ABl. L 192, S. 53]), stehe fest, dass die Kommission die im EG-Vertrag vorgeschriebene Zahl ihrer Mitglieder eigenmächtig verändert und damit die Entscheidungsprärogative des Rates verletzt habe.
10 Artikel 215 Absatz 2 EG nehme zwar die Möglichkeit einer reduzierten Zahl von Kommissaren in Kauf, doch stehe die Entscheidungsbefugnis darüber nach dieser Bestimmung allein dem Rat zu.
11 Überdies habe sich Herr Bangemann aufgrund des kollektiven Rücktritts der Mitglieder der Kommission am 16. März 1999 lediglich in der Position eines geschäftsführenden Kommissars im Sinne von Artikel 215 Absatz 4 EG befunden. Diese Situation habe bis zur Neubesetzung der Kommission fortbestanden. Ein geschäftsführender Kommissar könne sich aber seiner - im vorliegenden Fall auf den laufenden Geschäftsgang einschließlich der Fassung dringender Beschlüsse beschränkten - Aufgabenstellung nur mit Zustimmung des Rates entziehen. Diese Zustimmung habe jedoch bei Erlass der angefochtenen Entscheidung gefehlt.
12 Außerdem sei im vorliegenden Fall gegen den Grundsatz der kollegialen Verantwortlichkeit der Kommission verstoßen worden, da die Amtsgeschäfte von Herrn Bangemann auf das für die Wettbewerbs- und Beihilfenaufsicht zuständige Kommissionsmitglied K. van Miert übertragen worden seien. Somit sei die für industriepolitische Fragen zuständige Generaldirektion im Beschlussverfahren nicht vertreten gewesen.
13 Die Kommission macht geltend, zum einen nehme Artikel 215 Absatz 2 EG den Fall einer reduzierten Zahl von Kommissaren in Kauf und zum anderen habe der Rat die Beurlaubung von Herrn Bangemann bestätigt, indem er am 9. Juli 1999 formell entschieden habe, für die bis zur Ernennung der neuen Kommission verbleibende kurze Übergangszeit keinen Nachfolger zu ernennen. Diese Entscheidung des Rates erscheine durchaus legitim. Herr Bangemann habe nämlich seine Aufgaben als Kommissar angesichts seiner Verpflichtung, während der Ausübung und nach Ablauf seiner Amtstätigkeit die sich aus seinem Amt ergebenden Pflichten zu erfuellen, und insbesondere der Pflicht, bei der Annahme gewisser Tätigkeiten oder gewisser Vorteile nach Ablauf dieser Tätigkeiten ehrenhaft und zurückhaltend zu sein, nicht mehr wahrnehmen können.
14 Folglich hätte gerade die weitere Mitwirkung von Herrn Bangemann bei der Entscheidungsfindung der Kommission diese der Kritik aussetzen können, weil er beantragt habe, von seinen Aufgaben entbunden zu werden, um eine Berufstätigkeit bei einem Unternehmen ausüben zu können. Es wäre unpraktikabel gewesen, wenn die Kommission bei jedem Fall die Unparteilichkeit von Herrn Bangemann hätte prüfen müssen. Die Vorschriften über die Unvereinbarkeit und die Zurückhaltungspflicht gingen jedenfalls über eine bloße Pflicht zur Unparteilichkeit hinaus. Deshalb habe Herr Bangemann sein Amt als Kommissar aufgeben müssen.
15 Zur Stützung ihrer Argumentation weist die Kommission auf die ständige Rechtsprechung hin, nach der sie in dringenden Fällen zur Vermeidung von Rechtslücken befugt sei, an die Stelle des Gemeinschaftsgesetzgebers zu treten und gesetzgeberische Maßnahmen zu treffen, um die Kontinuität des Handelns der Gemeinschaft zu sichern (Urteile vom 3. Juli 1979 in den Rechtssachen 185/78 bis 204/78, Van Dam en Zonen u. a., Slg. 1979, 2345, vom 28. März 1984 in den Rechtssachen 47/83 und 48/83, Pluimveeslachterijen Midden-Nederland und Van Miert, Slg. 1984, 1721, und vom 10. Juli 1984 in der Rechtssache 63/83, Kirk, Slg. 1984, 2689). Sie sei erst recht befugt, ihre eigenen laufenden Geschäfte mit einem Mitglied weniger weiterzuführen.
16 Dem Vorbringen der deutschen Regierung, die für Industriepolitik zuständige Generaldirektion sei im Beschlussverfahren nicht vertreten gewesen, hält die Kommission entgegen, dass jeder Entscheidungsentwurf allen betroffenen Diensten zugeleitet werde, die sich dann schriftlich dazu äußern könnten. Im vorliegenden Fall habe die Generaldirektion für Industriepolitik dem Entwurf der angefochtenen Entscheidung zugestimmt.
Würdigung durch den Gerichtshof
17 Nach den Artikeln 213 Absatz 1 Unterabsatz 2 EG und 9 Absatz 1 Unterabsatz 2 KS kann die Zahl der Mitglieder der Kommission vom Rat einstimmig geändert werden.
18 Die Artikel 215 Absatz 1 EG und 12 Absatz 1 KS sehen vor, dass abgesehen von den regelmäßigen Neubesetzungen und von Todesfällen das Amt eines Mitglieds der Kommission durch Rücktritt oder Amtsenthebung endet. Nach den Artikeln 215 Absatz 2 EG und 12 Absatz 2 KS wird für die verbleibende Amtszeit des ausscheidenden Mitglieds von den Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen ein neues Mitglied ernannt. Nach diesen Bestimmungen kann der Rat einstimmig entscheiden, für diese Zeit einen Nachfolger nicht zu ernennen.
19 Ferner ist in den Artikeln 215 Absatz 4 EG und 12 Absatz 4 KS festgelegt, dass außer im Fall der Amtsenthebung nach den Artikeln 216 EG und 12a KS die Mitglieder der Kommission bis zur Neubesetzung ihres Sitzes im Amt bleiben.
20 Aus diesen Bestimmungen ergibt sich, dass die Kommission für die Änderung der Zahl ihrer Mitglieder nicht zuständig ist und dass im Fall des Ausscheidens eines Mitglieds nur der Rat befugt ist, dieses Mitglied zu ersetzen oder zu entscheiden, keinen Nachfolger zu ernennen.
21 Um über die Begründetheit des ersten Klagegrundes der deutschen Regierung entscheiden zu können, ist daher die genaue Rechtsnatur des Beschlusses vom 1. Juli 1999 zu prüfen, mit dem die Kommission Herrn Bangemann beurlaubte", und insbesondere zu klären, ob die Kommission durch diesen Beschluss die Zahl ihrer Mitglieder änderte.
22 Mit Schreiben vom 29. Juni 1999 an den Präsidenten der Konferenz der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten bat Herr Bangemann darum, ihn von seinem Amt bei der Kommission zu entbinden, damit er sich einer beruflichen Tätigkeit bei einem Unternehmen widmen könne.
23 Mit Beschluss vom 1. Juli 1999 beurlaubte" die Kommission Herrn Bangemann bis zum Abschluss des in den Artikeln 215 EG und 12 KS vorgesehenen Verfahrens. Zu diesem Beschluss wurde eine Pressemitteilung herausgegeben, die eine Erklärung zur Situation von Herrn Bangemann enthielt.
24 In dieser Erklärung, auf die sich die deutsche Regierung im Übrigen zur Stützung ihres ersten Klagegrundes berufen hat, gab die Kommission Folgendes bekannt:
Herr Bangemann [kann] seine künftige Tätigkeit erst antreten ..., nachdem das in Artikel 215 [EG] vorgesehene Verfahren abgeschlossen ist. Herr Bangemann hat dem zugestimmt. Das Kollegium hat zunächst beschlossen, Herrn Bangemann auf eigenen Wunsch zu beurlauben."
25 Wie die deutsche Regierung zutreffend ausführt, gibt es weder im EG-Vertrag und im EGKS-Vertrag noch in der Geschäftsordnung der Kommission eine Bestimmung, die eine solche Beurlaubung" vorsieht. Unabhängig von der im Beschluss vom 1. Juli 1999 verwendeten Terminologie ist jedoch festzustellen, dass die Kommission mit diesem Beschluss in dem Bestreben, die Kontinuität des Handelns der Gemeinschaft zu sichern, lediglich die Konsequenzen daraus gezogen hat, dass Herr Bangemann beschlossen hatte, eine berufliche Tätigkeit bei einer privaten Gesellschaft zu übernehmen, und dass er sein Amt bei der Kommission nicht mehr ausüben wollte.
26 Unter diesen Umständen kann nicht davon ausgegangen werden, dass der Beschluss vom 1. Juli 1999 Einfluss auf die Eigenschaft von Herrn Bangemann als Kommissar hatte oder dass er die Verringerung der Zahl der Mitglieder der Kommission zum Gegenstand hatte.
27 Folglich war die Kommission beim Erlass der angefochtenen Entscheidung ordnungsgemäß besetzt.
28 Der erste Klagegrund der deutschen Regierung ist daher als unbegründet zurückzuweisen.
Zweiter Klagegrund: Verstoß gegen das Beschleunigungsgebot, den Grundsatz der ordnungsgemäßen Verwaltung und den Grundsatz der Rechtssicherheit im Verwaltungsverfahren sowie Verstoß gegen die Begründungspflicht
29 Der zweite Klagegrund der deutschen Regierung besteht aus zwei Teilen.
Zum ersten Teil
Vorbringen der Parteien
30 Die deutsche Regierung macht geltend, die angefochtene Entscheidung verstoße gegen das Beschleunigungsgebot und gegen die Grundsätze der ordnungsgemäßen Verwaltung und der Rechtssicherheit, da die Kommission das Hauptprüfverfahren in Bezug auf die Beihilfen erst am 5. August 1997 eröffnet habe, mehr als drei Jahre nach Erhalt der ersten Mitteilung der deutschen Regierung über die geplanten Fördermaßnahmen für die GS.
31 Hierzu trägt sie Folgendes vor:
- Sie habe die Kommission durch Mitteilung vom 9. Juni 1994 detailliert sowohl über die bis 31. Dezember 1993 von der Treuhandanstalt aufgebrachten Zuwendungen für die Sanierung der GS in Höhe von 133,3 Millionen DM als auch über die für das Jahr 1994 geplanten Finanzierungsmaßnahmen in Höhe von etwa 90 Millionen DM informiert. Darüber hinaus habe sie der Kommission in dieser Mitteilung Zweckzuwendungen in Höhe von 15,2 Millionen DM (bis 31. Dezember 1993) und 6,5 Millionen DM zur Finanzierung von sozialen Maßnahmen gemeldet. Beigefügt habe sie das Unternehmenskonzept zur Sanierung der GS für die Jahre 1994 bis 1996. Bei der Kommission sei das Verfahren seitdem unter dem Aktenzeichen NN 46/94 geführt worden.
- Durch Mitteilung vom 29. Juni 1994 habe sie die Kommission über geplante Fördermaßnahmen für Investitionen in Höhe von 59,61 Millionen DM unterrichtet. Diese Mitteilung habe sie erst auf Anraten der Kommission durch Schreiben vom 2. Dezember 1994 zurückgezogen.
- Durch eine detaillierte Mitteilung vom 7. September 1995 habe sie der Kommission ein umfassendes Bild von der wirtschaftlichen Situation der GS und der Entwicklung ihrer Absatztätigkeit im Wettbewerb vermittelt. Dieser Mitteilung sei eine nach den einzelnen Betriebsbereichen aufgegliederte Übersicht über das Investitionsprogramm für 1993 bis 1995 und 1996/97 beigefügt gewesen. Die in der Mitteilung beschriebenen schon gezahlten und noch geplanten Zuwendungen hätten sich bis zum Ende des Jahres 1997 auf insgesamt 335,9 Millionen DM belaufen. Überdies habe sie in dieser Mitteilung über Sondierungsgespräche mit vier potenziellen Investoren aus Deutschland, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten berichtet.
- In einer Mitteilung an die Kommission vom 3. April 1996 habe sie zum einen den für die GS implementierten Umstrukturierungsplan zusammengefasst und zum anderen das Produktionskonzept, die Kapazitäts- und Produktionsentwicklung und eine auf diesen Grundlagen vorausberechnete Ergebnis- und Umsatzentwicklung bis 1998 dargestellt.
- Durch Mitteilungen vom 22. August 1996 und vom 9. April 1997 habe sie der Kommission zusätzliche Informationen zur Durchführung der Investitionsmaßnahmen in den Jahren 1993 bis 1995 übermittelt.
32 Überdies seien die wirtschaftlichen Daten, die in den in der vorstehenden Randnummer aufgeführten Mitteilungen enthalten seien, bei zahlreichen Treffen von Vertretern der Bundesrepublik Deutschland mit Vertretern der Kommission erörtert worden.
33 Bis zur Eröffnung des Beihilfeprüfverfahrens am 5. August 1997 habe die Kommission aber nie erkennen lassen, dass sie an der Vereinbarkeit der in den genannten Mitteilungen beschriebenen bereits gezahlten oder geplanten Zuwendungen mit den Vorschriften über staatliche Beihilfen Zweifel hege. Auch die Vollständigkeit der von der deutschen Regierung vorgelegten Informationen habe die Kommission nicht in Zweifel gezogen.
34 Folglich habe die Kommission hinsichtlich der fraglichen Zuwendungen mehr als drei Jahre lang dazu beigetragen, dass bei der deutschen Regierung und der GS ein berechtigtes Vertrauen darauf entstanden sei, dass sie gegen die finanzielle Begleitung der Umstrukturierung dieses Unternehmens keine Einwände erheben werde.
35 Hinsichtlich der zum Zeitpunkt ihrer Notifizierung bereits gezahlten Zuwendungen sei auf das Urteil vom 24. November 1987 in der Rechtssache 223/85 (RSV/Kommission, Slg. 1987, 4617) zu verweisen, wonach der Kommission für die Beurteilung der beihilferechtlichen Zulässigkeit solcher Zuwendungen kein unbegrenzter Zeitraum zur Verfügung stehe. Vielmehr sei es der Kommission nach dieser Rechtsprechung verwehrt, die Rückforderung anzuordnen, wenn zwischen der Eröffnung des Hauptprüfverfahrens und der Rückforderungsentscheidung 26 Monate verstrichen seien. Diese Grundsätze seien im vorliegenden Fall eindeutig verletzt worden, zumal es sich um einen Standardfall der Umstrukturierung eines Unternehmens durch die Treuhandanstalt und die BvS handele, dessen Merkmale der Kommission gut bekannt gewesen seien.
36 Hinsichtlich der Notifizierung der zu dieser Zeit noch im Planungsstadium befindlichen Maßnahmen ergebe sich aus dem Urteil vom 11. Dezember 1973 in der Rechtssache 120/73 (Lorenz, Slg. 1973, 1471), dass den Mitgliedstaaten in der Regel innerhalb von zwei Monaten nach Eingang der Notifizierung Klarheit über den Fortgang des Prüfverfahrens verschafft werden müsse. Die Kommission habe aber zwei bis drei Jahre verstreichen lassen, bevor sie in ihrem Schreiben vom 5. August 1997 Zweifel an der Zulässigkeit der 1994 und 1995 notifizierten geplanten Zuwendungen geäußert habe.
37 Die Kommission macht geltend, die von der deutschen Regierung erwähnte Korrespondenz vor dem 6. Juni 1997 sei für den vorliegenden Fall unerheblich. Die deutsche Regierung habe zwar am 9. Juni 1994 Informationen über die der GS bis Ende 1993 gewährten Beihilfen in Höhe von 133,3 Millionen DM übermittelt; diese Mitteilung sei aber entgegen den Erfordernissen des Artikels 93 Absatz 3 EG-Vertrag informell erfolgt. Dagegen beziehe sich die formelle Notifizierung vom 29. Juni 1994 nur auf Investitionsbeihilfen in Höhe von 59,61 Millionen DM. Selbst diese Teilnotifizierung sei am 2. Dezember 1994 durch die deutschen Behörden zurückgenommen worden, so dass es an einer förmlichen Notifizierung der fraglichen Beihilfen gefehlt habe.
38 Hilfsweise macht die Kommission erstens geltend, der von der deutschen Regierung beanspruchte Vertrauensschutz trete nur dann ein, wenn die Kommission sich vorbehaltslos und ausdrücklich positiv zu den notifizierten Maßnahmen geäußert habe.
39 Zweitens liege hier keiner der Umstände vor, die die Rechtssache gekennzeichnet hätten, die zu dem von der deutschen Regierung herangezogenen Urteil RSV/Kommission geführt habe.
40 Was drittens das Urteil Lorenz anbelange, so beginne die darin erwähnte Zweimonatsfrist erst zu laufen, wenn die Kommission über alle für ihre Entscheidung notwendigen Informationen verfüge. Im vorliegenden Fall sei die Notifizierung der der GS gewährten Beihilfen am 6. Juni 1997 eingegangen, und das förmliche Prüfverfahren sei am 5. August 1997, also vor Ablauf der Zweimonatsfrist, eingeleitet worden. Im Übrigen dürfe der betreffende Mitgliedstaat selbst bei Ablauf dieser Frist das Beihilfevorhaben aus Gründen der Rechtssicherheit nur dann durchführen, wenn er dies der Kommission zuvor angezeigt habe (Urteil Lorenz, Randnr. 6). Diesen Grundsatz habe die deutsche Regierung im vorliegenden Fall nicht beachtet.
Würdigung durch den Gerichtshof
41 Was die zum Zeitpunkt ihrer Notifizierung bereits gezahlten Zuwendungen und den Vertrauensschutz, auf den sich die deutsche Regierung beruft, anbelangt, so dürfen Unternehmen, die eine Beihilfe erhalten haben, angesichts des zwingenden Charakters der Überwachung staatlicher Beihilfen durch die Kommission gemäß Artikel 88 EG grundsätzlich nur dann auf die Ordnungsmäßigkeit der Beihilfe vertrauen, wenn diese unter Einhaltung des in dem genannten Artikel vorgesehenen Verfahrens gewährt wurde. Einem sorgfältigen Wirtschaftsteilnehmer ist es regelmäßig möglich, sich zu vergewissern, dass dieses Verfahren eingehalten wurde (in diesem Sinne auch Urteil vom 20. März 1997 in der Rechtssache C-24/95, Alcan Deutschland, Slg. 1997, I-1591, Randnr. 25).
42 Zudem kann sich ein Mitgliedstaat, dessen Behörden eine Beihilfe unter Verletzung der Verfahrensvorschriften in Artikel 88 EG gewährt haben, nicht unter Berufung auf das geschützte Vertrauen des begünstigten Unternehmens der Verpflichtung entziehen, Maßnahmen zur Durchführung einer Entscheidung der Kommission zu ergreifen, mit der die Rückforderung der Beihilfe angeordnet wird. Andernfalls wären die Artikel 87 EG und 88 EG insoweit wirkungslos, als die nationalen Behörden sich auf ihr eigenes rechtswidriges Verhalten stützen könnten, um Entscheidungen der Kommission nach diesen Bestimmungen des EG-Vertrags ihrer Wirkung zu berauben (Urteile vom 20. September 1990 in der Rechtssache C-5/89, Kommission/Deutschland, Slg. 1990, I-3437, Randnr. 17, und vom 14. Januar 1997 in der Rechtssache C-169/95, Spanien/Kommission, Slg. 1997, I-135, Randnr. 48).
43 Zwar ergibt sich aus Randnummer 17 des Urteils RSV/Kommission, dass Verzögerungen beim Erlass einer Entscheidung der Kommission über staatliche Beihilfen unter bestimmten Umständen beim Empfänger einer Beihilfe ein berechtigtes Vertrauen wecken können, das es der Kommission verwehrt, dem betreffenden Mitgliedstaat die Rückforderung der Beihilfe aufzugeben.
44 Zum einen waren jedoch die Umstände der Rechtssache, die zum Urteil RSV/Kommission führte, außergewöhnlich und weisen keinerlei Ähnlichkeit mit denen des vorliegenden Falles auf. Die Maßnahme, um die es in diesem Urteil ging, betraf einen Sektor, für den seit mehreren Jahren mit Genehmigung der Kommission staatliche Beihilfen gewährt worden waren, und diente dazu, die Mehrkosten eines Vorgangs aufzufangen, der bereits mit einer genehmigten Beihilfe bezuschusst worden war.
45 Zum anderen weist die Kommission zu Recht darauf hin, dass die nationalen Behörden als ihr unmittelbarer Ansprechpartner über den Stand und das Ergebnis des Verfahrens zur Prüfung der Beihilfen besser als die Beihilfeempfänger unterrichtet sind und sich deshalb nur in geringerem Umfang als diese auf eine Verletzung des Vertrauensschutzes berufen können; dies gilt insbesondere dann, wenn sie wie im vorliegenden Fall im streitigen Zeitraum aus eigener Initiative oder auf Ersuchen der Kommission weiterhin ergänzende Informationen über die fraglichen Maßnahmen mitgeteilt haben.
46 Überdies räumt die deutsche Regierung selbst ein, dass die Kommission sie aufgefordert hatte, das Anmeldeverfahren für eine Übergangszeit ruhen zu lassen, und dabei deutlich gemacht hatte, dass sie die Prüfung der Angelegenheit wieder aufnehmen wollte, sobald eine Privatisierungsvereinbarung getroffen wurde.
47 Unter diesen Umständen kann dem Vorbringen der deutschen Regierung, mit dem sie eine Verletzung des berechtigten Vertrauens der deutschen Behörden darzutun versucht, nicht gefolgt werden.
48 Zu den Maßnahmen, die der Kommission von der deutschen Regierung vor ihrer Durchführung mitgeteilt wurden, ist festzustellen, dass nach Artikel 6 Absatz 6 des Sechsten Stahlbeihilfenkodex, wenn nach dem Tag des Eingangs der Anmeldung eines Vorhabens zwei Monate vergangen sind, ohne dass die Kommission das in Artikel 6 Absatz 5 des Kodex genannte Verfahren eröffnet oder in anderer Weise hierzu Stellung genommen hat, die geplanten Maßnahmen durchgeführt werden dürfen, wenn der Mitgliedstaat zuvor die Kommission davon unterrichtet hat, dass er dies beabsichtigt.
49 Ferner bedingt nach ständiger Rechtsprechung der mit Artikel 88 Absatz 3 EG verfolgte Zweck, das Wirksamwerden vertragswidriger Beihilfen zu unterbinden, dass das im letzten Satz dieser Vorschrift insoweit vorgesehene Verbot seine Wirkung während der gesamten Vorprüfungsphase entfaltet. Deshalb muss die Kommission mit der gebotenen Eile handeln, um dem Interesse der Mitgliedstaaten Rechnung zu tragen, in den Fällen rasch Klarheit zu erlangen, in denen ein dringendes Bedürfnis zum Eingreifen bestehen kann. Unterlässt es die Kommission, nachdem sie von einem Mitgliedstaat über ein Beihilfevorhaben unterrichtet worden ist, das kontradiktorische Prüfungsverfahren einzuleiten, so darf der Mitgliedstaat nach Ablauf einer angemessenen Frist die fragliche Beihilfe gewähren, nachdem er dies der Kommission zuvor angezeigt hat; die Beihilfe fällt sodann unter die Regelung für bestehende Beihilfen. Der Gerichtshof hat die Ansicht vertreten, dass eine angemessene Frist zwei Monate nicht überschreiten sollte, wobei er sich von den Artikeln 173 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 230 EG) und 175 EG-Vertrag (jetzt Artikel 232 EG) leiten ließ (in diesem Sinne u. a. Urteil Lorenz, Randnr. 4, und Urteil vom 15. Februar 2001 in der Rechtssache C-99/98, Österreich/Kommission, Slg. 2001, I-1101, Randnr. 32). Ferner hat der Gerichtshof entschieden, dass diese Zweimonatsfrist eine zwingende Frist darstellt (Urteil Österreich/Kommission, Randnrn. 72 bis 74).
50 Somit wurde die Frist, innerhalb deren die Kommission die Vorprüfung eines Beihilfevorhabens durchführen und über die Einleitung eines kontradiktorischen Verfahrens entscheiden muss, sowohl vom Gemeinschaftsgesetzgeber im Rahmen des Sechsten Stahlbeihilfenkodex als auch in der Rechtsprechung des Gerichtshofes unter Berücksichtigung des Interesses des Mitgliedstaats, in den Fällen rasch Klarheit zu erlangen, in denen ein dringendes Bedürfnis zum Eingreifen bestehen kann, mit zwei Monaten angegeben. Die Vorprüfung eines Beihilfevorhabens ist folglich unter Berücksichtigung dieses Interesses grundsätzlich als dringlich anzusehen, es sei denn, der betroffene Mitgliedstaat stimmt einer Fristverlängerung ausdrücklich zu (in diesem Sinne auch Urteil Österreich/Kommission, Randnr. 76).
51 Im vorliegenden Fall ist angesichts der speziellen Aufgabe der Treuhandanstalt, der BvS und der BMGB erstens festzustellen, dass es sich bei allen von der Kommission in der angefochtenen Entscheidung geprüften Zuwendungen um Maßnahmen handelt, die zum einen mit dem Ziel einer Umstrukturierung der GS und zum anderen im Hinblick auf eine Privatisierung dieses Unternehmens getroffen wurden.
52 Zweitens hat die deutsche Regierung in Bezug auf die Rücknahme der Mitteilung vom 29. Juni 1994 vorgetragen, diese Rücknahme sei erfolgt, weil die Kommission die deutschen Behörden aufgefordert habe, das Anmeldeverfahren für eine Übergangszeit ruhen zu lassen, weil die Privatisierung der GS nicht unmittelbar bevorgestanden habe. Die Kommission habe ihr gegenüber mehrfach zum Ausdruck gebracht, dass sie die Prüfung - auch für die bereits gezahlten Subventionen, von denen sie bereits unterrichtet worden sei - wieder aufnehmen wolle, sobald die Umstrukturierung der GS weiter fortgeschritten und eine Privatisierungsvereinbarung getroffen worden sei.
53 Die Rücknahme betraf zwar nur die Mitteilung vom 29. Juni 1994. Sie stellt jedoch ein klares und unmissverständliches Indiz dafür dar, dass die deutsche Regierung damit einverstanden war, dass die Kommission alle zugunsten der GS getroffenen Maßnahmen zusammen mit den Umständen der Umstrukturierung und Privatisierung dieses Unternehmens prüft.
54 Diese Feststellung wird zudem dadurch bestätigt, dass die deutsche Regierung es trotz der zahlreichen an die Kommission gerichteten Mitteilungen für erforderlich hielt, die zugunsten der GS getroffenen Finanzierungsmaßnahmen mit ihrem Schreiben vom 6. Juni 1997 erneut zu notifizieren.
55 Unter diesen Umständen hat die Kommission im vorliegenden Fall mit der Einleitung des in Artikel 6 Absatz 5 des Sechsten Stahlbeihilfenkodex vorgesehenen Verfahrens am 5. August 1997, also weniger als zwei Monate nach der in der vorstehenden Randnummer erwähnten Notifizierung vom 6. Juni 1997, die in Artikel 6 Absatz 6 des Kodex vorgesehene und in der Rechtsprechung, die in den Randnummern 49 und 50 des vorliegenden Urteils wiedergegeben ist, aufgestellte Frist nicht verletzt.
56 In Anbetracht aller vorstehenden Erwägungen ist der erste Teil des zweiten Klagegrundes der deutschen Regierung somit zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil
57 Die deutsche Regierung macht geltend, die angefochtene Entscheidung verletze die in den Artikeln 5 Absatz 2 vierter Gedankenstrich KS, 15 Absatz 1 KS und 253 EG vorgesehene Begründungspflicht, da die maßgebenden, vor dem 6. Juni 1997 liegenden Umstände des Notifizierungsverfahrens nicht erwähnt und die Auswirkungen der streitigen Maßnahmen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht angesprochen würden und da auch nicht angegeben werde, ob diese Maßnahmen den Wettbewerb verfälschten oder zu verfälschen drohten.
58 Die Begründung, die nach den in der vorstehenden Randnummer erwähnten Bestimmungen vorgeschrieben ist, muss zwar die Überlegungen der Gemeinschaftsbehörde, die den angefochtenen Rechtsakt erlassen hat, so klar und eindeutig zum Ausdruck bringen, dass die Betroffenen ihr die Gründe für die getroffene Maßnahme entnehmen können und der Gerichtshof seine Kontrollaufgabe wahrnehmen kann; sie braucht jedoch nicht sämtliche tatsächlich oder rechtlich erheblichen Gesichtspunkte zu enthalten. Die Frage, ob die Begründung einer Entscheidung diesen Erfordernissen genügt, ist nämlich nicht nur anhand ihres Wortlauts zu beurteilen, sondern auch anhand ihres Kontextes sowie sämtlicher Rechtsvorschriften, die das betreffende Gebiet regeln (in diesem Sinne auch Urteile vom 29. Februar 1996 in der Rechtssache C-122/94, Kommission/Rat, Slg. 1996, I-881, Randnr. 29, vom 15. Mai 1997 in der Rechtssache C-278/95 P, Siemens/Kommission, Slg. 1997, I-2507, Randnr. 17, und vom 2. April 1998 in der Rechtssache C-367/95 P, Kommission/Sytraval und Brink's France, Slg. 1998, I-1719, Randnr. 63).
59 Insbesondere zu Entscheidungen über staatliche Beihilfen hat der Gerichtshof entschieden, dass sich in bestimmten Fällen bereits aus den Umständen, unter denen die Beihilfe gewährt worden ist, ergeben kann, dass sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt und den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht; jedoch hat die Kommission diese Umstände in der Begründung ihrer Entscheidung zumindest anzugeben (Urteile vom 13. März 1985 in den Rechtssachen 296/82 und 318/82, Niederlande und Leeuwarder Papierwarenfabriek/Kommission, Slg. 1985, 809, Randnr. 24, vom 24. Oktober 1996 in den Rechtssachen C-329/93, C-62/95 und C-63/95, Deutschland u. a./Kommission, Slg. 1996, I-5151, Randnr. 52, und vom 19. Oktober 2000 in den Rechtssachen C-15/98 und C-105/99, Italien und Sardegna Lines/Kommission, Slg. 2000, I-8855, Randnr. 66).
60 Im vorliegenden Fall unterliegen die streitigen Fördermaßnahmen zugunsten des unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereichs der GS Artikel 4 Buchstabe c KS, wonach die Unvereinbarkeit von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl nicht voraussetzt, dass sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen oder den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen.
61 Zu den Beihilfen für die nicht unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereiche der GS ist festzustellen, dass die Kommission in den Randnummern 54 bis 63 der angefochtenen Entscheidung erstens auf die Tatsache, dass die GS zum sensiblen Sektor der Stahlindustrie gehört, zweitens auf die Mitteilung der Kommission vom 13. Dezember 1988 über die Rahmenregelung für bestimmte, nicht unter den EGKS-Vertrag fallende Stahlbereiche (ABl. C 320, S. 3, im Folgenden: Rahmenregelung für bestimmte, nicht unter den EGKS-Vertrag fallende Stahlbereiche), die eine analytische Darstellung der Situation auf dem Gemeinschaftsmarkt für nicht unter den EGKS-Vertrag fallende Stahlerzeugnisse enthält und auf die lange, schwere Krise dieses Bereichs seit den siebziger Jahren Bezug nimmt, drittens auf die Mitteilung der Kommission vom 10. März 1998 über Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung (ABl. C 74, S. 9, im Folgenden: Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung) und viertens auf die Obergrenze von 35 % für Regionalbeihilfen in den neuen Bundesländern im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (im Folgenden: Gemeinschaftsaufgabe), die von der Kommission genehmigt wurde, verwiesen und damit ausreichend begründet hat, weshalb eine über 35 % hinausgehende Beihilfe eine den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigende unzulässige Wettbewerbsverzerrung darstellen würde.
62 Hinsichtlich der vor dem 6. Juni 1997 liegenden Umstände des Verwaltungsverfahrens genügt der Hinweis, dass die Kommission, wie sich aus den Randnummern 51 bis 55 des vorliegenden Urteils ergibt, zu Recht die Ansicht vertreten hat, dass allein die Notifizierung vom 6. Juni 1997 gemäß den Artikeln 93 Absatz 3 EG-Vertrag und 6 Absatz 6 des Sechsten Stahlbeihilfenkodex berücksichtigt werden konnte. Überdies hat die Kommission ausgeführt, ohne dass die deutsche Regierung dem widersprochen hätte, dass diese Notifizierung alle finanziellen Maßnahmen zugunsten der GS betroffen habe. Folglich stellt die fehlende Erwähnung der Mitteilungen vor dem 6. Juni 1997 keine Verletzung der aus den Artikeln 5 Absatz 2 vierter Gedankenstrich KS, 15 Absatz 1 KS und 253 EG resultierenden Begründungspflicht dar.
63 Unter diesen Umständen ist der zweite Teil des zweiten Klagegrundes der deutschen Regierung zurückzuweisen. Daher ist dieser Klagegrund in vollem Umfang zurückzuweisen.
Dritter Klagegrund: Anwendung der Vorschriften des EGKS-Vertrags auf diesem Vertrag nicht unterliegende Produktionsbereiche der GS
Vorbringen der Parteien
64 Mit ihrem dritten Klagegrund macht die deutsche Regierung hinsichtlich der Beurteilung der Betriebsbeihilfen und Sozialmaßnahmen zugunsten der GS geltend, die angefochtene Entscheidung sei fehlerhaft und für nichtig zu erklären, da die Kommission die Regeln des EGKS-Vertrags und der Stahlbeihilfenkodizes bei der Beurteilung der Zulässigkeit nicht nur der Fördermaßnahmen für den unter diesen Vertrag fallenden Produktionsbereich der GS, sondern auch der Maßnahmen für die nicht darunter fallenden Produktionsbereiche der GS angewandt habe.
65 Erstens könne der bloße Umstand, dass ein Unternehmen in einem seiner vier Betriebsteile in Anlage I KS aufgeführte Erzeugnisse herstelle, nicht ausreichen, um die restliche Tätigkeit dieses Unternehmens dem EGKS-Vertrag zu unterwerfen. Dies gelte im vorliegenden Fall umso mehr, als die nicht unter Anlage I fallenden Produkte der GS über 90 % ihres Außenumsatzes ausmachten. Nur in einem der vier Betriebsteile der GS, in der Schmelze, würden Halbfertigerzeugnisse hergestellt (Blöcke und Brammen), die in der fraglichen Anlage aufgeführt seien. Über 90 % dieser Halbfertigerzeugnisse würden von der GS nicht vermarktet, sondern unternehmensintern zur Weiterverarbeitung in der Schmiede, dem Walzwerk und der Gießerei eingesetzt.
66 Zweitens ergebe sich aus den Artikeln 50 Absatz 2 KS und 80 KS, dass die Anwendung des EGKS-Vertrags auf ein Unternehmen nicht von der Tätigkeit dieses Unternehmens insgesamt, sondern von seinen Produkten abhänge. Diese Auffassung werde auch durch die Rechtsprechung des Gerichtshofes gestützt (Urteile vom 17. Dezember 1959 in der Rechtssache 14/59, Société des fonderies de Pont-à-Mousson/Hohe Behörde, Slg. 1959, 467, 488, und vom 15. Dezember 1987 in der Rechtssache 328/85, Deutsche Babcock, Slg. 1987, 5119, Randnr. 9), wonach die Anwendbarkeit des EGKS-Vertrags produktbezogen zu ermitteln sei.
67 Drittens widerspreche die Anwendung des EGKS-Vertrags auf nicht unter ihn fallende Erzeugnisse der bisherigen Praxis der Kommission, wie sie sich aus der Rahmenregelung für bestimmte, nicht unter den EGKS-Vertrag fallende Stahlbereiche, ihrer Entscheidung 97/21/EGKS, EG vom 30. Juli 1996 über eine staatliche Beihilfe an die Compañía Española de Tubos por Extrusión S.A., Llodio (Álava) (ABl. 1997, L 8, S. 14), und ihrer Entscheidung vom 29. Juli 1998 über die Genehmigung einer Umstrukturierungsbeihilfe für Productos Tubulares" (ABl. C 409, S. 6) ergebe.
68 Schließlich sei in der GS durch eine separate analytische Buchführung gewährleistet und durch unabhängige Gutachter geprüft worden, dass die Fördermittel für ihren unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereich nicht für andere Bereiche verwendet worden seien und umgekehrt. In Randnummer 14 der angefochtenen Entscheidung erwähne die Kommission das von der deutschen Regierung im Jahr 1998 vorgelegte Gutachten der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG, aus dem sich ganz klar ergebe, dass es bei der GS bereits seit 1990 eine nach Kostenstellen getrennte analytische Buchführung gegeben habe, die eine genaue Zuordnung der Mittelverwendung zu den einzelnen Produktionsanlagen erlaubt habe.
69 Folglich habe die Kommission die angefochtene Entscheidung nicht auf die tatsächliche Feststellung einer disproportionalen Verwendung von Betriebsmitteln in dem unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereich der GS gestützt, sondern auf die durch das KPMG-Gutachten widerlegte Annahme eines Spillover-Risikos".
70 Somit stehe aufgrund der gelieferten Informationen und Gutachten fest, dass im vorliegenden Fall kein Spillover-Risiko" bestanden habe. Überdies habe die Kommission nicht festgestellt, dass es zu einem solchen Spillover" gekommen sei. Es stelle somit eine schwerwiegende Diskriminierung der GS und zugleich einen Missbrauch des der Kommission zustehenden Ermessens dar, dass sie im vorliegenden Fall ohne hinreichende Rechtfertigung anders entschieden habe als in der in Randnummer 67 des vorliegenden Urteils erwähnten Entscheidung vom 29. Juli 1998.
71 Die Kommission macht zunächst geltend, aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes ergebe sich eindeutig, dass der EGKS-Vertrag auf alle Unternehmen angewandt werde, die Produkte im Sinne der Anlage I KS erzeugten, unabhängig davon, ob sie diese Produkte selbst vermarkteten oder bloß weiterverbrauchten. Entscheidend sei demnach nicht die Vermarktung, sondern die Herstellung, so dass selbst bei integrierten Vorgängen die Herstellung auch nur vorläufiger Produkte ausschlaggebend sei, da immer die Gefahr bestehe, dass die grundsätzlich zum Eigengebrauch hergestellten Produkte auf den Markt gebracht würden (Urteil Société des fonderies de Pont-à-Mousson/Hohe Behörde, S. 488 bis 490).
72 Das Urteil Deutsche Babcock sei für den vorliegenden Fall irrelevant, da es die Anwendbarkeit einer Verordnung des Rates über die Rückzahlung von Ein- und Ausfuhrabgaben auf Produkte betreffe, die unter den EGKS-Vertrag fielen.
73 Schließlich ergebe sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes, dass die Anwendbarkeit der Wettbewerbsregeln des EGKS-Vertrags, zu denen auch die Beihilferegelung zähle, naturgemäß nicht produkt-, sondern unternehmensbezogen sei.
74 Für den Fall, dass dieser Argumentation nicht gefolgt wird, macht die Kommission hilfsweise geltend, die Anwendung des EGKS-Vertrags und der Stahlbeihilfenkodizes bei der Beurteilung sämtlicher Betriebsbeihilfen und Sozialmaßnahmen zugunsten der GS sei aufgrund der Gefahr eines Spillover" dieser Beihilfen auf den dem EGKS-Vertrag unterliegenden Produktionsbereich der GS gerechtfertigt. Wie sich aus den Randnummern 35 bis 40 der angefochtenen Entscheidung ergebe, seien die Beihilfen, die angeblich für die nicht unter diesen Vertrag fallenden Produktionsbereiche bestimmt gewesen seien, in Wirklichkeit dem vorgelagerten, integrierten Produktionsbereich, der unter den EGKS-Vertrag falle, dadurch zugute gekommen, dass dieser durch die interne Buchführung einen künstlichen vollen Preis erzielt habe.
75 Auf das Vorbringen der deutschen Regierung, die Kommission habe den Spillover" nicht nachgewiesen, sondern nur von einer Spillover-Gefahr" gesprochen, antwortet die Kommission, das Nichtvorliegen eines Spillover" sei Voraussetzung für die Beurteilung von Beihilfen nach dem EG-Vertrag, nämlich eine Bedingung für ihre Vereinbarkeit mit diesem Vertrag. Das Nichtvorliegen eines Spillover" hätte daher vom Mitgliedstaat dargelegt und bewiesen werden müssen, da er die Beweislast hinsichtlich der Vereinbarkeit seiner Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt trage. Die deutschen Behörden hätten diesen Beweis aber nicht erbracht, so dass es bei der Zuordnung der streitigen Beihilfen zu dem dem EGKS-Vertrag unterliegenden Produktionsbereich der GS bleiben müsse.
Würdigung durch den Gerichtshof
76 Nach Artikel 4 Buchstabe c KS, der die Grundlage der rechtlichen Regelung der unter den EGKS-Vertrag fallenden staatlichen Beihilfen bildet, werden von den Staaten in welcher Form auch immer bewilligte Subventionen oder Beihilfen als mit dem Gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl unvereinbar gemäß den Bestimmungen dieses Vertrages untersagt.
77 Ferner unterliegen nach den Artikeln 80 KS und 81 KS nur Unternehmen, die eine Produktionstätigkeit auf dem Gebiet von Kohle und Stahl ausüben, den Vorschriften des EGKS-Vertrags, wobei nur die in Anlage I KS aufgezählten Erzeugnisse unter die Ausdrücke Kohle" und Stahl" fallen.
78 Folglich unterliegt ein Unternehmen dem Verbot in Artikel 4 Buchstabe c KS nur insoweit, als es eine solche Produktionstätigkeit ausübt (in diesem Sinne auch Urteil Société des fonderies de Pont-à-Mousson/Hohe Behörde, S. 488).
79 Im vorliegenden Fall übt die GS unstreitig eine unter Anlage I KS fallende Produktionstätigkeit aus. Die deutsche Regierung macht jedoch geltend, 90 % der wirtschaftlichen Tätigkeit der GS bestuenden im Verkauf von Erzeugnissen, die nicht unter den EGKS-Vertrag fielen, und 90 % der von ihr hergestellten und unter den EGKS-Vertrag fallenden Halbfertigerzeugnisse würden von ihr nicht vermarktet, sondern unternehmensintern eingesetzt.
80 Nach Artikel 4 Buchstabe c KS hängt, anders als nach Artikel 87 Absatz 1 EG, die Unvereinbarkeit von Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt nicht davon ab, dass sie den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen. Diese Bestimmung des EGKS-Vertrags untersagt nämlich alle Beihilfen ohne jede Einschränkung und kann somit keinen Grundsatz der Spürbarkeit enthalten (in diesem Sinne auch Beschluss vom 25. Januar 2001 in der Rechtssache C-111/99 P, Lech-Stahlwerke/Kommission, Slg. 2001, I-727, Randnr. 41).
81 Überdies ist der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu entnehmen, dass der Begriff Produktion" im Sinne von Artikel 80 KS nicht dahin ausgelegt werden kann, dass er nur die Herstellung von Erzeugnissen erfasst, die auf den Markt gebracht werden sollen. Abgesehen davon, dass eine solche Auslegung zur Folge hätte, dass ein bedeutender oder sogar überwiegender Teil der Produktion der in Anlage I KS aufgeführten Güter aus dem Anwendungsbereich des EGKS-Vertrags herausgenommen würde, was offensichtlich im Widerspruch zu den Absichten der Verfasser dieses Vertrages stuende, würde die Anwendung des Vertrages auf ein Produkt von der Rechtsform des Herstellerunternehmens abhängen. In einem solchen Fall wäre insbesondere die Erzeugung der großen gemischten Hüttenwerke vom Anwendungsbereich des EGKS-Vertrags ausgenommen, was weder mit dessen Wortlaut noch mit seinem Sinn und Zweck vereinbar wäre (in diesem Sinne auch Urteil Société des fonderies de Pont-à-Mousson/Hohe Behörde, S. 489).
82 Somit ist die GS weder deshalb, weil ihre unter den EGKS-Vertrag fallende Produktion relativ gering ist, noch deshalb, weil sie diese Produktion nicht vermarktet, vom Anwendungsbereich dieses Vertrages und insbesondere von Artikel 4 Buchstabe c KS ausgenommen.
83 Im vorliegenden Fall hat die Kommission die Vorschriften des EGKS-Vertrags und der Stahlbeihilfenkodizes jedoch nicht nur bei der Prüfung der Betriebsbeihilfen und Sozialmaßnahmen zugunsten der unter diesen Vertrag fallenden Produktionsbereiche der GS, sondern auch bei der Prüfung der Maßnahmen zugunsten der nicht unter diesen Vertrag fallenden Produktionsbereiche des Unternehmens herangezogen.
84 Bei Unternehmen, die sowohl Produkte herstellen, die unter den EGKS-Vertrag fallen, als auch Produkte, die unter den EG-Vertrag fallen, kann die Anwendung des EGKS-Vertrags auf Beihilfen für einen Produktionsbereich, der nicht in den Anwendungsbereich des EGKS-Vertrags fällt, gerechtfertigt sein, wenn eine echte Gefahr einer Zweckentfremdung dieser Beihilfen zugunsten von Produktionstätigkeiten besteht, die unter den EGKS-Vertrag fallen. Angesichts der Besonderheiten des Stahlsektors und des strikten und absoluten Verbots staatlicher Beihilfen in Artikel 4 Buchstabe c KS würde es gegen den Zweck des durch den EGKS-Vertrag geschaffenen Systems verstoßen, die Prüfung von Beihilfen, die möglicherweise den unter diesen Vertrag fallenden Produktionsbereichen eines Unternehmens zugute kommen, anhand der weniger strengen Vorschriften des EG-Vertrags vorzunehmen.
85 Daher ist zu prüfen, ob im vorliegenden Fall eine solche Gefahr der Zweckentfremdung bestand.
86 In den Randnummern 35 bis 41 der angefochtenen Entscheidung hat die Kommission das Vorliegen einer solchen Gefahr hinreichend dargetan, indem sie insbesondere darauf hingewiesen hat, dass es unmöglich sei, die Beihilfen für die unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereiche der GS von den Beihilfen für ihre übrigen Produktionsbereiche zu unterscheiden, da das Unternehmen nicht über getrennte Buchführungssysteme verfüge.
87 Die Kommission hat sogar gewichtige Anhaltspunkte dafür geliefert, dass es tatsächlich zu einer solchen Zweckentfremdung gekommen ist. Wie der Generalanwalt in Nummer 40 seiner Schlussanträge ausführt, geht aus der Aufstellung in Randnummer 36 der angefochtenen Entscheidung hervor, dass die Zahlenangaben im Bericht der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG, auf den sich die deutsche Regierung zum Nachweis einer getrennten Buchführung stützt, den Zahlenangaben in der Notifizierung vom 6. Juni 1997 bei fast allen Posten widersprechen und die Einschätzung der Kommission in Randnummer 39 der angefochtenen Entscheidung bestätigen, dass es eine Zweckentfremdung von Mitteln gegeben habe.
88 Die Kommission hat somit zu Recht die Zulässigkeit aller Betriebsbeihilfen und Sozialmaßnahmen zugunsten der GS anhand des EGKS-Vertrags beurteilt.
89 Unter diesen Umständen ist der dritte Klagegrund der deutschen Regierung zurückzuweisen.
Vierter Klagegrund: Fehlerhafte Beurteilung der Investitionsbeihilfen für die unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereiche der GS anhand des Fünften Stahlbeihilfenkodex
90 Mit ihrem vierten Klagegrund macht die deutsche Regierung geltend, die angefochtene Entscheidung sei rechtswidrig und müsse daher für nichtig erklärt werden, soweit in Randnummer 51 die Investitionsbeihilfen für die GS in Höhe von 13,3 Millionen DM für unvereinbar mit dem Gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl erklärt würden.
91 Dass die Kommission zu dem Ergebnis gekommen sei, diese Investitionsbeihilfen könnten allein deshalb nicht mit dem EGKS-Vertrag und mit Artikel 5 dritter Gedankenstrich des Fünften Stahlbeihilfenkodex vereinbar sein, weil sie ihr nicht vor dem 30. Juni 1994 gemeldet worden seien, zeige, dass sie sich im vorliegenden Fall widersprüchlich verhalten habe, da sie selbst die deutsche Regierung aufgefordert habe, ihre Mitteilung vom 29. Juni 1994 zurückzunehmen.
92 Jedenfalls berechtige der bloß formale Verstoß gegen eine Meldefrist die Kommission nicht zur endgültigen Rückforderung einer Beihilfe, wenn sie deren materiell-rechtliche Zulässigkeit weder geprüft noch in Frage gestellt habe. Insoweit sei auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den dem EG-Vertrag unterliegenden staatlichen Beihilfen zu verweisen, die auf den Bereich des EGKS-Vertrags übertragbar sei (Urteile vom 14. Februar 1990 in der Rechtssache C-301/87, Frankreich/Kommission, Boussac Saint Frères", Slg. 1990, I-307, und vom 11. Juli 1996 in der Rechtssache C-39/94, SFEI u. a., Slg. 1996, I-3547, Randnr. 43).
93 Hierzu ist zunächst festzustellen, dass die Beihilfenkodizes - anders als die Vorschriften des EG-Vertrags über staatliche Beihilfen, die der Kommission die ständige Befugnis verleihen, über deren Zulässigkeit zu entscheiden - der Kommission diese Befugnis nur für einen jeweils begrenzten Zeitraum zuerkennen (Urteil vom 24. September 2002 in den Rechtssachen C-74/00 P und C-75/00 P, Falck und Acciaierie di Bolzano/Kommission, Slg. 2002, I-7869, Randnr. 115).
94 Deshalb kann die Kommission, wenn ihr Beihilfen, deren Genehmigung nach einem bestimmten Kodex die Mitgliedstaaten wünschen, nicht innerhalb der nach diesem Kodex vorgeschriebenen Frist gemeldet werden, über die Vereinbarkeit dieser Beihilfen mit dem fraglichen Kodex nicht mehr entscheiden (vgl. Urteile vom 3. Oktober 1985 in der Rechtssache 214/83, Deutschland/Kommission, Slg. 1985, 3053, Randnrn. 40 bis 47, und vom 13. Juli 2000 in der Rechtssache C-210/98 P, Salzgitter/Kommission, Slg. 2000, I-5843, Randnrn. 49 bis 55).
95 Nach Artikel 5 des Fünften Stahlbeihilfenkodex können in den allgemeinen Regelungen vorgesehene regionale Investitionsbeihilfen bis zum 31. Dezember 1994 als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar gelten, wenn das begünstigte Unternehmen im Hoheitsgebiet der neuen Bundesländer niedergelassen ist und die Beihilfe mit einer Verringerung der gesamten Produktionskapazität in diesem Gebiet einhergeht.
96 Ferner bestimmt Artikel 6 Absatz 1 Satz 3 dieses Kodex, dass die Anmeldungen der unter Artikel 5 des Kodex fallenden Beihilfevorhaben bis spätestens 30. Juni 1994 einzureichen sind.
97 Da die fraglichen Beihilfen der Kommission erst am 6. Juni 1997 gemeldet wurden, konnte die Kommission sie nach der in den Randnummern 93 und 94 des vorliegenden Urteils wiedergegebenen Rechtsprechung nicht anhand des Fünften Stahlbeihilfenkodex prüfen. Dass die Kommission durch die Mitteilung vom 29. Juni 1994, die später von den deutschen Behörden wieder zurückgenommen wurde, über die fraglichen Beihilfen informiert worden war, kann daran nichts ändern.
98 Der von der deutschen Regierung behauptete und von der Kommission bestrittene Umstand, dass die Rücknahme auf Aufforderung der Kommission erfolgt sein soll, kann im vorliegenden Fall keine rechtlichen Konsequenzen haben.
99 Daher ist der vierte Klagegrund der deutschen Regierung zurückzuweisen.
Fünfter Klagegrund: Fehlerhafte Beurteilung der Investitionsbeihilfen für die nicht unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereiche der GS
100 Mit ihrem fünften Klagegrund, der aus zwei Teilen besteht, rügt die deutsche Regierung die Beurteilung der Investitionsbeihilfen für die nicht unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereiche der GS durch die Kommission.
Zum ersten Teil
101 Die deutsche Regierung macht geltend, die Kommission habe in der angefochtenen Entscheidung bei der Beurteilung der Investitionsbeihilfen für die nicht unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereiche der GS zu Unrecht die im Fünften Stahlbeihilfenkodex für Regionalbeihilfen vorgesehenen Kriterien herangezogen und nicht - wie von der deutschen Regierung beantragt - die Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (ABl. 1994, C 368, S. 12, im Folgenden: Leitlinien für die Umstrukturierung). Während die erstgenannten Vorschriften die Beihilfeintensität auf 35 % der Investitionssumme begrenzten, seien nach den Leitlinien Beihilfen bis zu 100 % dieser Summe zulässig.
102 Die deutsche Regierung führt insoweit drei Argumente an.
103 Erstens hätten die Investitionsbeihilfen für die nicht unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereiche der GS ausschließlich nach dem EG-Vertrag beurteilt werden müssen. Die Kommission habe aber mit der Begründung, dass die GS insgesamt in einem sensiblen Sektor" tätig sei, die Ansicht vertreten, dass die Genehmigung von Beihilfen nach dem EG-Vertrag nicht über das nach dem EGKS-Vertrag und dem Fünften Stahlbeihilfenkodex zulässige Maß hinausgehen könne. Eine solche Bezugnahme auf die Kriterien des EGKS-Vertrags und des Kodex sei rechtswidrig.
104 Zweitens handele es sich bei den unter den EG-Vertrag fallenden Tätigkeiten der GS nicht um einen sensiblen Sektor" im Sinne des rechtlichen Rahmens für die Tätigkeit der Treuhandanstalt oder der Leitlinien für die Umstrukturierung. Ein Wirtschaftszweig sei nicht allein deshalb ein sensibler Sektor", weil er unter sektoriellen Überkapazitäten" leide. Sensible Sektoren" seien nur diejenigen Wirtschaftszweige, für die die Kommission in ihren Bekanntmachungen oder anderen Rechtsakten materielle Genehmigungskriterien für staatliche Beihilfen festgelegt habe.
105 In der Rahmenregelung für bestimmte, nicht unter den EGKS-Vertrag fallende Stahlbereiche sei kein sensibler Sektor festgelegt worden, denn sie beschränke sich darauf, die Notifizierung von Maßnahmen zugunsten der Rohrindustrie vorzuschreiben. Die Rahmenregelung habe keine Rechtsfolgen für die nicht unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereiche der GS. Insbesondere lasse sich ihr nicht entnehmen, dass die Förderung eines Umstrukturierungsvorhabens auf 35 % der Investitionssumme begrenzt sein müsse.
106 Drittens stelle es einen schweren Ermessensfehler dar, dass sich die Kommission geweigert habe, im vorliegenden Fall die in Hunderten von vergleichbaren Fällen der Privatisierung durch die Treuhandanstalt, die BvS und die BMGB herangezogenen Leitlinien für die Umstrukturierung anzuwenden. Das Vorbringen der Kommission, ihr sei kein Umstrukturierungsplan vorgelegt worden, sei unzutreffend, da die deutsche Regierung ihr im Rahmen sowohl der Mitteilungen in den Jahren 1994 bis 1996 als auch der Notifizierung vom 6. Juni 1997 einen solchen Plan vorgelegt habe. Wenn, wie es in Randnummer 58 der angefochtenen Entscheidung heiße, die Wiederherstellung der Rentabilität des Unternehmens im Zuge einer Privatisierung im vorliegenden Fall das wesentlichste Element dargestellt habe, hätte die Kommission die fraglichen Beihilfen zu 100 % genehmigen müssen.
107 Hierzu ist zunächst festzustellen, dass die Kommission in Randnummer 56 der angefochtenen Entscheidung zu Recht die Ansicht vertreten hat, dass der rechtliche Rahmen für die Tätigkeit der Treuhandanstalt - die Schreiben der Kommission an die deutsche Regierung SG(91) D/17825 vom 26. Oktober 1991, SG(92) D/17613 vom 8. Dezember 1992 und SG(95) D/1062 vom 1. Februar 1995 - im vorliegenden Fall nicht anwendbar sei. Nach diesen Schreiben ist nämlich der Stahlsektor" und nicht der unter den EGKS-Vertrag fallende Stahlsektor" als sensibler Sektor von der mit ihnen getroffenen Regelung ausgenommen.
108 Ferner ergibt sich aus den Randnummern 60 bis 63 der angefochtenen Entscheidung zum einen, dass nach Ansicht der Kommission die zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfen geltenden Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung die einzige anwendbare Rechtsgrundlage für die Beurteilung der Investitionsbeihilfen zugunsten der nicht unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereiche der GS darstellten. Zum anderen kam sie aufgrund der Erwägung, dass diese Beihilfen auf der Basis der genehmigten Hoechstgrenzen für regionale Investitionsbeihilfen im Rahmen der allgemeinen Regelung über die Gemeinschaftsaufgabe zu beurteilen seien, zu dem Schluss, dass gemäß den Artikeln 87 Absatz 3 EG und 88 Absatz 2 EG nur 35 % der Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar seien.
109 Entgegen dem Vorbringen der deutschen Regierung geht aus diesen Erwägungen nicht hervor, dass die Kommission bei der Beurteilung der fraglichen Maßnahmen die Vorschriften des EGKS-Vertrags oder der Stahlbeihilfenkodizes angewandt hat.
110 Schließlich ist zum Vorwurf der deutschen Regierung, die Kommission habe im vorliegenden Fall die Leitlinien über die Umstrukturierung nicht angewandt, festzustellen, dass nach den Angaben in Randnummer 53 der angefochtenen Entscheidung die Bundesrepublik Deutschland am 14. Oktober 1998 die Kommission davon in Kenntnis setzte, dass die Treuhandanstalt, die EREL und die BvS in Bezug auf die fraglichen Investitionsbeihilfen de facto als regionale Beihilfestellen gehandelt hätten. Da die deutsche Regierung diese Angaben der Kommission nicht bestritten hat, ist davon auszugehen, dass die fraglichen Beihilfen als Regionalbeihilfen gewährt wurden.
111 Darüber hinaus ist im vorliegenden Fall nicht erwiesen, dass es begleitend zu den fraglichen Investitionsbeihilfen einen Umstrukturierungsplan für die GS gab. Die deutsche Regierung hat sich darauf beschränkt, abstrakt auf ihren Schriftwechsel mit der Kommission sowohl während des Verwaltungsverfahrens als auch danach Bezug zu nehmen, ohne konkrete Anhaltspunkte dafür zu liefern, dass ein schlüssiges und umfassendes Umstrukturierungsprogramm durchgeführt und der Kommission zur Genehmigung unterbreitet worden war.
112 Im Übrigen ist die Behauptung der deutschen Regierung, der Cashflow der GS sei im Wirtschaftsjahr 1998 erstmals positiv gewesen, für sich allein nicht als Beweis für die dauerhafte Wiederherstellung der Rentabilität dieses Unternehmens geeignet.
113 Daher ist der erste Teil des fünften Klagegrundes als unbegründet zurückzuweisen.
Zum zweiten Teil
114 Mit dem zweiten Teil ihres fünften Klagegrundes macht die deutsche Regierung geltend, die angefochtene Entscheidung sei rechtsfehlerhaft, weil die Kommission es unterlassen habe, die Investitionsbeihilfen für die nicht unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereiche der GS nach Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe c EG freizugeben. Die Umstrukturierung der GS und deren Begleitung durch die Treuhandanstalt, die BvS und die BMGB seien ein typischer Anwendungsfall dieser Bestimmung, vor allem deshalb, weil Gröditz (Deutschland) als alter Stahlstandort von den Folgen der sozialistischen Planwirtschaft besonders stark betroffen sei und weil das durchschnittliche wirtschaftliche Niveau dieses Gebiets noch lange nicht das Niveau der vor der deutschen Wiedervereinigung zur Bundesrepublik Deutschland gehörenden Bundesländer erreicht habe.
115 Hierzu ist festzustellen, dass nach Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe c EG Beihilfen für die Wirtschaft bestimmter, durch die Teilung Deutschlands betroffener Gebiete der Bundesrepublik Deutschland, soweit sie zum Ausgleich der durch die Teilung verursachten wirtschaftlichen Nachteile erforderlich sind", mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar sind.
116 Nach der Herstellung der Einheit Deutschlands ist diese Bestimmung weder durch den Vertrag über die Europäische Union noch durch den Vertrag von Amsterdam aufgehoben worden (Urteil vom 19. September 2000 in der Rechtssache C-156/98, Deutschland/Kommission, Slg. 2000, I-6857, Randnr. 47).
117 Da es sich jedoch bei Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe c EG um eine Ausnahme von dem in Artikel 87 Absatz 1 EG niedergelegten allgemeinen Grundsatz der Unvereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Gemeinsamen Markt handelt, ist diese Bestimmung eng auszulegen (vgl. Urteil vom 19. September 2000, Deutschland/Kommission, Randnr. 49).
118 Wie der Gerichtshof überdies entschieden hat, sind bei der Auslegung einer Gemeinschaftsvorschrift nicht nur deren Wortlaut, sondern auch ihr Zusammenhang und die Ziele zu berücksichtigen, die mit der Regelung, zu der sie gehört, verfolgt werden (Urteile vom 17. November 1983 in der Rechtssache 292/82, Merck, Slg. 1983, 3781, Randnr. 12, vom 21. Februar 1984 in der Rechtssache 337/82, St. Nikolaus Brennerei und Likörfabrik, Slg. 1984, 1051, Randnr. 10, und vom 19. September 2000, Deutschland/Kommission, Randnr. 50).
119 Außerdem gilt Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe c EG zwar bestimmungsgemäß nach der Herstellung der deutschen Einheit für die neuen Bundesländer, jedoch nur unter den gleichen Voraussetzungen, wie sie für die Zeit vor der Herstellung der staatlichen Einheit in den alten Bundesländern galten (vgl. Urteil vom 19. September 2000, Deutschland/Kommission, Randnr. 51).
120 Insoweit bezieht sich der Ausdruck Teilung Deutschlands" historisch auf die Ziehung der Trennungslinie zwischen den beiden Besatzungszonen im Jahr 1948. Daher sind durch die Teilung verursachte wirtschaftliche Nachteile" nur diejenigen wirtschaftlichen Nachteile, die durch die Isolierung aufgrund der Errichtung dieser physischen Grenze - beispielsweise durch die Unterbrechung der Verkehrswege oder den Verlust der Absatzgebiete aufgrund des Abbruchs der Handelsbeziehungen zwischen den beiden Teilen Deutschlands - in bestimmten Gebieten Deutschlands entstanden sind (vgl. Urteil vom 19. September 2000, Deutschland/Kommission, Randnr. 52).
121 Dagegen würde die von der deutschen Regierung vertretene Auffassung, dass Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe c EG es erlaube, den unbestreitbaren wirtschaftlichen Rückstand der neuen Bundesländer vollständig auszugleichen, sowohl den Ausnahmecharakter dieser Bestimmung als auch ihren Zusammenhang und die mit ihr verfolgten Ziele verkennen (in diesem Sinne auch Urteil vom 19. September 2000, Deutschland/Kommission, Randnr. 53).
122 Die wirtschaftliche Benachteiligung, unter der die neuen Bundesländer allgemein leiden, ist nämlich nicht unmittelbar durch die räumliche Teilung Deutschlands im Sinne von Artikel 87 Absatz 2 Buchstabe c EG verursacht worden (vgl. Urteil vom 19. September 2000, Deutschland/Kommission, Randnr. 54).
123 Somit beruht die unterschiedliche Entwicklung der alten und der neuen Bundesländer auf anderen Gründen als der sich aus der Teilung Deutschlands ergebenden geografischen Trennung, insbesondere auf den unterschiedlichen politisch-wirtschaftlichen Systemen, die in den beiden Teilen Deutschlands errichtet wurden (vgl. Urteil vom 19. September 2000, Deutschland/Kommission, Randnr. 55).
124 Die deutsche Regierung hat folglich keinen Anhaltspunkt dafür geliefert, dass die Beihilfen für die nicht unter den EGKS-Vertrag fallenden Produktionsbereiche der GS zum Ausgleich eines durch die Teilung Deutschlands verursachten wirtschaftlichen Nachteils erforderlich waren.
125 Unter diesen Umständen ist der zweite Teil des fünften Klagegrundes zurückzuweisen. Daher ist dieser Klagegrund in vollem Umfang zurückzuweisen.
Sechster Klagegrund: Fehlerhafte Beurteilung des Privatisierungsverfahrens der GS anhand der für Beihilfen geltenden Vorschriften
126 Mit ihrem sechsten Klagegrund bestreitet die deutsche Regierung die Richtigkeit der Beurteilung des Privatisierungsverfahrens der GS durch die Kommission. Sie macht geltend, die angefochtene Entscheidung sei insofern fehlerhaft, als sie sich auf die Feststellung stütze, dass die Privatisierung der GS zu einem negativen Kaufpreis von 340 Millionen DM aus Sicht des Kapitaleigners nicht kostengünstiger als ihre Liquidation gewesen sei. Diese Feststellung beruhe auf einer unzutreffenden Würdigung der Rechtslage in Deutschland sowie auf einer fehlerhaften Auslegung des beihilferechtlichen Kriteriums des privaten Kapitalgebers.
127 Die angefochtene Entscheidung sei auch insofern fehlerhaft, als in Zweifel gezogen werde, dass die internationale Ausschreibung im Fall der GS den Kriterien eines bedingungsfreien, offenen und transparenten Verfahrens" im Sinne der von der Kommission im XXIII. Bericht über die Wettbewerbspolitik (1993) veröffentlichten Leitlinien für die Privatisierung (im Folgenden: Leitlinien) entsprochen habe.
128 Was den Grundsatz der Privatisierung der GS und die Anwendung des Kriteriums des privaten Kapitalgebers durch die Kommission anbelange, so habe diese unter Berufung auf die Rechtsprechung des Gerichtshofes (Urteil vom 14. September 1994 in den Rechtssachen C-278/92 bis C-280/92, Spanien/Kommission, Slg. 1994, I-4103, Randnr. 22) die Ansicht vertreten, dass von den Kosten einer Liquidation der GS, die die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft KPMG auf 475 Millionen DM geschätzt habe, nur 94 Millionen DM bei der Vergleichsrechnung zu berücksichtigen seien; diese Summe entspreche dem von den Wirtschaftsprüfern festgestellten Liquidationswert, über den hinaus die BvS nicht hafte.
129 Erstens sei die von der Kommission zitierte Rechtsprechung im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Das Urteil Spanien/Kommission vom 14. September 1994 beruhe nämlich auf Feststellungen zur Haftung eines staatlichen Kapitaleigners nach spanischem Recht. Nach deutschem Recht stelle sich die Situation jedoch anders dar. Wie die Kommission in Randnummer 81 der angefochtenen Entscheidung anerkannt habe, hätten die von den verschiedenen öffentlichen Anteilseignern der GS gewährten Gesellschafterdarlehen nicht aus der Insolvenzmasse eingefordert werden können. Unter Berücksichtigung dieses Betrages erhöhten sich die Liquidationskosten auf 292 Millionen DM.
130 Zweitens träfen die Ausführungen der Kommission in Randnummer 80 Absatz 1 Buchstabe a der angefochtenen Entscheidung nicht zu, wonach sich die BvS für die Schulden der GS nicht als Kapitaleignerin, sondern als staatliche Institution verbürgt habe. Es handele sich bei den Bürgschaften der BvS nicht um staatliche Fördermaßnahmen. Sie seien vielmehr den in der Privatwirtschaft üblichen Bürgschaften von Holdinggesellschaften für ihre Tochtergesellschaften in jeder Weise vergleichbar. Auch solche Holdinggesellschaften müssten bei der Ermittlung der Kosten der Liquidation eines Tochterunternehmens diese Bürgschaften berücksichtigen. Insoweit sei es völlig unerheblich, ob die BvS direkt oder indirekt über eine Managementgesellschaft Kapitaleignerin der GS gewesen sei.
131 Drittens lasse die angefochtene Entscheidung unberücksichtigt, dass die BvS nach deutschem Recht als Kapitaleignerin im Fall der Liquidation für die von den Wirtschaftsprüfern mit 87 Millionen DM veranschlagten Kosten der Standortsanierung hafte. Nach deutschem öffentlichem Recht sei jeder Kapitaleigner einer liquidierten Gesellschaft für die von dieser verursachte Verunreinigung des Bodens oder andere sanierungsbedürftige Umstände verantwortlich.
132 Viertens kämen die von den Wirtschaftsprüfern mit 57 Millionen DM veranschlagten Kosten des Liquidationsverfahrens selbst hinzu. Da der Kapitaleigner für diese Kosten aufkommen müsse, sei auch dieser Betrag bei einem Vergleich der Privatisierungskosten mit den Liquidationskosten zu berücksichtigen. Soweit diese Kosten bei der von der BvS kontrollierten Managementgesellschaft angefallen wären, sei zu ergänzen, dass diese Gesellschaft für die Liquidationskosten einen Freistellungsanspruch gegenüber der BvS habe.
Würdigung durch den Gerichtshof
133 Zur Klärung der Frage, ob die Privatisierung der GS für einen negativen Kaufpreis von 340 Millionen DM Elemente staatlicher Beihilfe enthält, ist zu prüfen, ob ein privater Investor von vergleichbarer Größe wie die Einrichtungen des öffentlichen Sektors unter den gleichen Umständen hätte veranlasst werden können, im Rahmen des Verkaufs des betreffenden Unternehmens Kapitalhilfen dieses Umfangs zu gewähren, oder ob er sich für die Liquidation des Unternehmens entschieden hätte (in diesem Sinne u. a. Urteil vom 16. Mai 2002 in der Rechtssache C-482/99, Frankreich/Kommission, Slg. 2002, I-4397, Randnr. 70).
134 In diesem Zusammenhang ist nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes zwischen den Verpflichtungen zu unterscheiden, die der Staat als Anteilseigner einer Gesellschaft zu übernehmen hat, und den Verpflichtungen, die ihm als Träger der öffentlichen Gewalt obliegen (Urteil vom 14. September 1994, Spanien/Kommission, Randnr. 22).
135 Im vorliegenden Fall ist ferner zu berücksichtigen, dass die GS unstreitig ein in Schwierigkeiten befindliches Unternehmen ist, dem verschiedene öffentliche Einrichtungen über mehrere Jahre hinweg zinslose Darlehen ohne Rückzahlungspflicht gewährt haben.
136 Im Licht dieser Erwägungen ist das Vorbringen der deutschen Regierung zu prüfen, mit dem dargetan werden soll, dass die Liquidation der GS kostspieliger gewesen wäre als ihre Privatisierung.
137 Die Bundesrepublik Deutschland beziffert im vorliegenden Fall die mit der Liquidation der GS verbundenen Kosten auf 475 Millionen DM. Dieser Betrag setzt sich zusammen aus 196 Millionen DM an Gesellschafterdarlehen, 49 Millionen DM verbürgter Bankkredite, 26 Millionen DM sonstiger Verbindlichkeiten, 147 Millionen DM an Rückstellungen für verschiedene Kosten (davon 87 Millionen DM für die Standortsanierung und 22 Millionen DM für einen Sozialplan, für den es keine zwingende Verpflichtung gibt) und 57 Millionen DM für das eigentliche Liquidationsverfahren, vor allem für Betriebs- und Auslaufkosten während des Liquidationszeitraums.
138 Was zunächst die Bürgschaften zugunsten der GS anbelangt, so wurden sie einem in Schwierigkeiten befindlichen Unternehmen gewährt, das keine angemessene Gegenleistung erbracht hat. Ein privater Kapitalgeber hätte der GS normalerweise keine derartigen Mittel zur Verfügung gestellt. Wie die Kommission in Randnummer 45 der angefochtenen Entscheidung ausführt, sind staatliche Bürgschaften zugunsten von Unternehmen in Schwierigkeiten als Beihilfen in der Höhe des gesamten verbürgten Darlehens anzusehen. Die sich daraus für das Unternehmen ergebenden Verpflichtungen beruhen somit eindeutig auf der Gewährung von Beihilfen und können deshalb nicht in die Berechnung der normalen Liquidationskosten einbezogen werden.
139 Zu den von der deutschen Regierung angeführten Kosten für die Standortsanierung ist sodann festzustellen, dass nach den Akten der Verkaufspreis für den betreffenden Standort nur 9 Millionen DM beträgt, so dass ein privater Kapitalgeber, auch wenn das Unternehmen zur Sanierung verpflichtet war, ihm im Fall der Liquidation keine zusätzlichen Mittel zur Verfügung gestellt hätte. Die deutsche Regierung hat jedenfalls keine konkreten Nachweise dafür geliefert, dass der Kapitaleigner eines Unternehmens in Liquidation gegebenenfalls verpflichtet gewesen wäre, persönlich für die gesamte Standortsanierung aufzukommen.
140 Schließlich stellen die Gesellschafterdarlehen in Anbetracht der Schwierigkeiten der GS und der Darlehensbedingungen in voller Höhe Beihilfen dar, wie in Randnummer 44 der angefochtenen Entscheidung dargelegt wird. Werden diese Darlehen nicht zurückgezahlt, so führt dies folglich zum Verlust einer Forderung, die aus der Gewährung von Beihilfen resultiert, d. h. aus einer Maßnahme, die der Mitgliedstaat in hoheitlicher Eigenschaft getroffen hat, die nicht von einem privaten Kapitalgeber hätte getroffen werden können und die deshalb nicht in die Berechnung der Liquidationskosten einbezogen werden kann. Selbst wenn die Gesellschafterdarlehen im Insolvenzfall nach deutschem Recht als Eigenkapital angesehen werden sollten, das nicht aus der Insolvenzmasse eingefordert werden kann, und deshalb in die Liquidationskosten einbezogen würden, beliefen sich diese Kosten nur auf 292 Millionen DM und wären damit deutlich niedriger als die Privatisierungskosten von 340 Millionen DM.
141 Unter diesen Umständen hat die Kommission in Randnummer 82 der angefochtenen Entscheidung zu Recht festgestellt, dass die Liquidation der GS kostengünstiger gewesen wäre und dass sich ein privater Kapitalgeber deshalb für diese Lösung entschieden hätte.
142 Was im Übrigen die Behauptung der deutschen Regierung anbelangt, dass das Privatisierungsverfahren der GS den in den Leitlinien aufgestellten Kriterien eines bedingungsfreien, offenen und transparenten Verfahrens" entsprochen habe, so genügt - unabhängig von der rechtlichen Bedeutung der Leitlinien - der Hinweis, dass diese Behauptung, selbst wenn sie zutreffen sollte, nicht die Feststellung in Frage stellen könnte, dass die Option, die GS zu einem negativen Kaufpreis zu privatisieren, nicht dem Kriterium des privaten Kapitalgebers entsprach und somit Elemente staatlicher Beihilfe enthielt.
143 Folglich ist auch der sechste Klagegrund der deutschen Regierung zurückzuweisen.
144 Unter diesen Umständen ist in Anbetracht aller vorstehenden Erwägungen die Klage der deutschen Regierung als unbegründet abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
145 Gemäß Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Bundesrepublik Deutschland zur Tragung der Kosten beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten des Verfahrens.