CELEX: 61993TJ0513
Competencia
Agentes de aduanas
Concepto de empresa y de asociación de empresas
Decisión de asociación de empresas
Fijación de tarifas
Normativa estatal
Aplicabilidad del apartado 1 del artículo 85 del Tratado CE (actualmente artículo 81 CE)

Motivación de la sentencia
Marco jurídico
1 En Italia, la actividad de los agentes de aduanas independientes se rige por la Ley nº 1612, de 22 de diciembre de 1960, relativa al reconocimiento jurídico de la profesión de agente de aduanas y a la creación de los registros y fondos de previsión en favor de los agentes de aduanas (GURI nº 4, de 5 de enero de 1961; en lo sucesivo, «Ley nº 1612/1960»), así como por disposiciones de desarrollo, en particular, por el Decreto del Ministro de Hacienda de 10 de marzo de 1964 sobre normas de aplicación de la Ley nº 1612/1960 (GURI, supplemento ordinario nº 102, de 26 de abril de 1964; en lo sucesivo, «Decreto de 10 de marzo de 1964»).
2 Esta actividad implica, en particular, la realización de las formalidades relacionadas con las operaciones de despacho aduanero (artículo 1 de la Ley nº 1612/1960). Su ejercicio se supedita a estar en posesión de una autorización e inscribirse en el Registro Nacional de Agentes de Aduanas. Este registro está formado por todos los Registros Territoriales llevados por los Consigli compartimentali (Consejos Territoriales de Agentes de Aduanas), creados en cada zona aduanera (artículos 2 y 4 a 12 de la Ley nº 1612/1960).
3 El control de la actividad de los agentes de aduanas corresponde a los Consejos Territoriales de Agentes de Aduanas, cuyos miembros son elegidos mediante votación secreta de los agentes de aduanas inscritos en los Registros Territoriales, por un período de dos años, renovable; la presidencia corresponde al Inspector General, jefe del Departamento aduanero (artículo 10 de la Ley nº 1612/1960).
4 En la cúspide de los Consejos Territoriales de Agentes de Aduanas se encuentra el Consiglio Nazionale degli Spedizionieri Doganali (en lo sucesivo, «CNSD»), organismo de Derecho público compuesto por nueve miembros designados mediante votación secreta por los miembros de los Consejos Territoriales por un período de tres años, renovable (artículo 13, apartado 2, de la Ley nº 1612/1960). Hasta 1992, el Director General de Aduanas e Impuestos Indirectos era miembro nato de este Consejo y ejercía la función de presidente.
5 Con arreglo al artículo 32 del Decreto-ley nº 331, de 30 de agosto de 1992, los presidentes de los Consejos Territoriales y el presidente del CNSD se eligen en el seno de estos organismos entre sus miembros.
6 Sólo pueden ser elegidos como miembros de los Consejos Territoriales o del CNSD los agentes de aduanas inscritos en los Registros (artículos 8, párrafo segundo, y 22, párrafo segundo, del Decreto de 10 de marzo de 1964).
7 A tenor del artículo 11 de la Ley nº 1612/1960:
«Cada Consejo Territorial discutirá el importe de los honorarios debidos por los servicios profesionales de los agentes de aduanas, importe que será propuesto al [CNSD] con objeto de establecer la tarifa.
No podrán exigirse, por los servicios de los agentes de aduanas, honorarios que sean inferiores o superiores a los aprobados por el [CNSD].
El Consejo Territorial conocerá de los eventuales litigios relativos a la aplicación de la tarifa de servicios profesionales.»
8 El artículo 14 de la Ley nº 1612/1960 dispone lo siguiente:
«El [CNSD]:
[...]
d) establecerá la tarifa de los servicios profesionales de los agentes de aduanas basándose en las propuestas de los Consejos Territoriales.»
9 Según los artículos 38 a 40 del Decreto de 10 de marzo de 1964, los agentes de aduanas que incumplan las tarifas establecidas por el CNSD se exponen a sanciones disciplinarias que van desde la amonestación hasta, en caso de reincidencia, la suspensión temporal de la inscripción en el Registro y, en el supuesto de que el Consejo Regional haya acordado dos suspensiones en el plazo de cinco años, incluso la cancelación de la inscripción.
10 Durante la reunión de 21 de marzo de 1988, el CNSD aprobó la tarifa de servicios profesionales de los agentes de aduanas (en lo sucesivo, «tarifa controvertida»), en los siguientes términos:
«Artículo 1
La presente tarifa establece los honorarios máximos y mínimos exigibles por las operaciones de despacho de aduana y los servicios en materia monetaria, comercial y fiscal, incluido el contencioso-tributario.
Para fijar en cada caso, entre el mínimo y el máximo, los honorarios se tendrán en cuenta las características, la naturaleza y la importancia de los servicios prestados.
Artículo 2
Los honorarios establecidos por la presente tarifa deberán, en todo caso, imputarse o hacerse constar de forma que sea posible distinguirlos de cualquier otra rúbrica o gasto derivado de la ejecución del mandato.
[...]
Artículo 3
Los honorarios establecidos por la presente tarifa se considerarán calculados para cada operación aduanera o servicio profesional individual.
Por operaciones aduaneras se entiende aquellas susceptibles de dar un destino aduanero a las mercancías aduaneras extranjeras o nacionales, sea cual fuere el documento que las acompaña.
[...]
Artículo 5
En relación con lo dispuesto en el artículo 1, la presente tarifa será siempre obligatoria para el mandante e implicará la nulidad de cualquier pacto en contrario, aun cuando, por razones prácticas, intervengan dos o más personas, conforme a los artículos 1708 y 1709 del Código Civil [italiano].
[...]
Artículo 6
El [CNSD] podrá establecer excepciones especiales y/o temporales al importe de los honorarios mínimos previstos en la presente tarifa.
Artículo 7
El [CNSD] se encargará de actualizar la presente tarifa en función de los indicadores [proporcionados] por el ISTAT [Instituto Central de Estadística] -sector industria- a partir de la fecha de adopción del acuerdo correspondiente.»
11 A continuación, en sus artículos 8 a 12, la tarifa controvertida establece el baremo aplicable en función del valor o del peso de la mercancía que se debe despachar, indicando para cada nivel bien un precio fijo o bien, en la mayor parte de los casos, una horquilla de precios con un importe mínimo y un importe máximo pagaderos en concepto de la realización de los trámites aduaneros efectuados por el agente de aduanas. La tarifa controvertida introduce un incremento considerable de los precios mínimos establecidos por la tarifa precedente que, en ciertos casos, supera el 400 %.
12 La tarifa controvertida fue aprobada por el Ministro de Hacienda italiano mediante Decreto de 6 de julio de 1988 (GURI nº 168, de 19 de julio de 1988, p. 19), en el que figuraba como anexo, bajo el título «Consejo Nacional de Agentes de Aduanas. Honorarios exigibles por la ejecución de operaciones de despacho de aduana y por los servicios profesionales en materia monetaria, comercial y fiscal, incluido el contencioso-tributario».
13 Conforme al artículo 6 antes citado, el CNSD autorizó determinadas excepciones a la tarifa controvertida, especialmente, mediante Decisión de 12 de junio de 1990, en favor de la Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (en lo sucesivo, «AICAI»), asociación italiana creada por los mensajeros internacionales que tiene por objeto la representación y el asesoramiento de sus miembros en materia de prestación de servicios internacionales de mensajería.
Hechos que originaron el litigio
14 El 21 de julio de 1989, la AICAI presentó a la Comisión una denuncia relativa a la decisión del CNSD de 21 de marzo de 1988 que establece la tarifa controvertida. Sostenía que esta tarifa, en primer lugar, eliminaba, para los valores de mercancías más bajos, la progresividad del baremo anteriormente existente y aumentaba los precios en proporciones anormales; en segundo lugar, tenía como consecuencia imponer la facturación separada de cualquier operación aduanera para permitir el control de su aplicación efectiva, lo que resulta incompatible con el sistema aplicado en todo el mundo, y, en tercer lugar, prohibía cualquier excepción.
15 El 1 de febrero y el 28 de marzo de 1990, la Comisión solicitó al CNSD información sobre la estructura y funcionamiento de este organismo y de los Consejos Territoriales, con arreglo al artículo 11 del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado (DO 1962, 13, p. 204; EE 08/01, p. 22).
16 El 30 de junio de 1993, la Comisión adoptó la Decisión 93/438/CEE relativa a un procedimiento de aplicación del artículo 85 del Tratado CEE (IV/33.407 - CNSD) (DO L 203, p. 27; en lo sucesivo, «Decisión»), que es el objeto del presente recurso. En la Decisión se señala que «los agentes de aduanas son empresas que ejercen una actividad económica» (considerando 40); que el CNSD es «una asociación de empresas», y que «sus decisiones [...] son decisiones de asociación de empresas, cuyo objetivo es el de regular la actividad económica de los miembros» (considerando 41). A tenor del considerando 45, las restricciones de la competencia derivadas de la tarifa controvertida son las siguientes: «establecimiento de una tarifa mínima y máxima fija, para la que no se pueden establecer excepciones individuales, para cada prestación profesional de los agentes de aduanas» y «el establecimiento de modalidades obligatorias de facturación de dicha tarifa, tales como la facturación individual». Según el considerando 49, «la tarifa establecida por el CNSD puede afectar al comercio entre los Estados miembros en la medida en que esta tarifa establece precisamente el precio de todas las operaciones aduaneras, relativas a las importaciones en Italia y a las exportaciones de Italia». En el artículo 1 de su Decisión, la Comisión llega a la conclusión de que «la tarifa para las prestaciones profesionales de los agentes de aduanas, adoptada por el [CNSD] durante su sesión de 21 de marzo de 1988, que entró en vigor el 20 de julio de 1988, constituye una infracción al apartado 1 del artículo 85 del Tratado CEE». En el artículo 2, la Comisión insta al CNSD a que tome todas las medidas necesarias para poner fin inmediatamente a la mencionada infracción.
Procedimiento y pretensiones de las partes
17 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Primera Instancia el 16 de septiembre de 1993, el demandante interpuso el presente recurso.
18 El 7 de febrero de 1994, la AICAI presentó una demanda de intervención en apoyo de las pretensiones de la parte demandada. Mediante auto de 17 de octubre de 1994, el Presidente de la Sala Cuarta del Tribunal de Primera Instancia admitió la intervención de la AICAI.
19 El 28 de noviembre de 1994, la AICAI presentó su escrito de formalización de la intervención. El 16 de enero de 1995, el demandante presentó sus observaciones sobre el escrito de intervención de la AICAI.
20 El 19 de diciembre de 1995, el Tribunal de Primera Instancia pidió a las partes que respondieran a determinadas cuestiones. La respuesta de la AICAI y del demandante se produjo el 15 de enero de 1996 y la de la Comisión, el 17 de enero de 1996.
21 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de febrero de 1996, la Comisión interpuso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), un recurso con objeto de que se declarase que la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 85 del Tratado CE (actualmente artículos 10 CE y 81 CE) al aprobar y mantener en vigor una Ley que obligaba al CNSD, mediante la atribución de la correspondiente facultad decisoria, a adoptar una decisión de asociación de empresas contraria al artículo 85 del Tratado CE consistente en fijar una tarifa obligatoria para todos los agentes de aduanas (asunto C-35/96).
22 El 8 de marzo de 1996, el demandante solicitó la suspensión del procedimiento hasta que el Tribunal de Justicia dictara sentencia en el asunto C-35/96. El 29 de marzo de 1996, la Comisión dio su acuerdo a dicha suspensión.
23 Mediante auto de 6 de mayo de 1996 de la Sala Sexta ampliada del Tribunal de Primera Instancia, se suspendió el presente procedimiento hasta que recayese sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto C-35/96.
24 El 18 de junio de 1998, el Tribunal de Justicia dictó la sentencia Comisión/Italia (C-35/96, Rec. p. I-3851; en lo sucesivo, «sentencia de 18 de junio de 1998»), en la que declaró que «la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de los artículos 5 y 85 del Tratado al aprobar y al mantener en vigor una Ley que obliga al [CNSD], mediante la atribución de la correspondiente facultad decisoria, a adoptar una decisión de asociación de empresas contraria al artículo 85 del Tratado consistente en fijar una tarifa obligatoria para todos los agentes de aduanas».
25 El 2 de julio de 1998, el Tribunal de Primera Instancia, en concepto de diligencias de ordenación del procedimiento, previstas en el artículo 64 del Reglamento de Procedimiento, instó a las partes a que le comunicaran su posición sobre las consecuencias que debían extraerse de la sentencia de 18 de junio de 1998 en relación con el presente asunto.
26 La AICAI respondió a esta solicitud el 21 de julio y el demandante y la Comisión lo hicieron el 22 de julio de 1998.
27 Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia decidió iniciar la fase oral.
28 Los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia fueron oídos en la vista del 17 de junio de 1999.
29 El demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Declare la nulidad de la Decisión.
- Condene en costas a la Comisión.
30 La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas al demandante.
31 La parte coadyuvante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
- Desestime el recurso por infundado.
- Condene en costas al demandante.
Sobre el fondo
32 El recurrente invoca un solo motivo, que se basa en la infracción del artículo 85 del Tratado por parte de la Comisión, por haber ignorado en su Decisión los requisitos de aplicación de dicha disposición. Este motivo puede dividirse en tres partes. En una primera parte, el demandante sostiene, por un lado, que los agentes de aduanas no son empresas en el sentido del artículo 85 del Tratado y, por otro lado, que el colegio profesional de los agentes de aduanas, esto es, el CNSD, no constituye una asociación de empresas en el sentido del citado artículo. En una segunda parte, el demandante alega que las decisiones del CNSD se han calificado erróneamente como decisiones de asociaciones de empresas y que la tarifa controvertida no contiene ningún elemento restrictivo de la competencia en el sentido del artículo 85 del Tratado. Por último, en una tercera parte, el demandante afirma que no es posible que la tarifa controvertida afecte al comercio comunitario.
Primera parte: sobre la calificación de los agentes de aduanas como empresas y del CNSD como asociación de empresas en el sentido del artículo 85 del Tratado
Argumentos de las partes
33 El demandante sostiene que los miembros de una profesión liberal y, en particular, los agentes de aduanas, no son empresas en el sentido del artículo 85 del Tratado, ya que, por una parte, como su actividad reviste un carácter intelectual, no operan a través de una estructura organizada de producción y, por otra parte, no ejercen una actividad económica por su cuenta y riesgo. Por lo demás, el ejercicio de la actividad de agente de aduanas está sujeta a una normativa que impone requisitos de acceso a la profesión.
34 El demandante afirma que, como quiera que los agentes de aduanas no son empresas, las agrupaciones profesionales en que se organizan tampoco son asociaciones de empresas. Asimismo, puesto que dichas agrupaciones profesionales son personas jurídicas de Derecho público dotadas de facultades normativas en materia de organización y de control, no pueden calificarse de asociaciones de empresas en el sentido del artículo 85 del Tratado.
35 La Comisión estima que, según la jurisprudencia, el único criterio que permite definir una empresa es la naturaleza económica de la actividad ejercida.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
36 Según reiterada jurisprudencia, el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia del estatuto jurídico de dicha entidad y de su modo de financiación (sentencias de 23 de abril de 1991, Höfner y Elser, C-41/90, Rec. p. I-1979, apartado 21; de 16 de noviembre de 1995, Fédération française des sociétés d'assurances y otros, C-244/94, Rec. p. I-4013, apartado 14, y de 11 de diciembre de 1997, Job Centre, C-55/96, Rec. p. I-7119, apartado 21), y constituye una actividad económica cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado (sentencia de 18 de junio de 1998, apartado 36).
37 Pues bien, tal como señaló el Tribunal de Justicia en la sentencia de 18 de junio de 1998 (apartado 37), la actividad de los agentes de aduanas tiene un carácter económico. En efecto, éstos ofrecen, mediante retribución, servicios consistentes en efectuar las formalidades aduaneras, relativas, sobre todo, a la importación, exportación y tránsito de mercancías, así como otros servicios complementarios, como servicios propios del ámbito monetario, comercial y fiscal. Por otro lado, asumen los riesgos financieros vinculados al ejercicio de esta actividad (sentencia de 16 de diciembre de 1975, Suiker Unie y otros/Comisión, asuntos acumulados 40/73 a 48/73, 50/73, 54/73 a 56/73, 111/73, 113/73 y 114/73, Rec. p. 1663, apartado 541). En caso de desequilibrio entre gastos e ingresos, el agente de aduanas deberá soportar por sí mismo el déficit.
38 Asimismo, el Tribunal de Justicia estimó en la sentencia de 18 de junio de 1998 (apartado 38) que «la circunstancia de que la actividad de agente de aduanas sea intelectual, precise de autorización y pueda realizarse sin que se dé la conjunción de elementos materiales, inmateriales y humanos no permite excluir tal actividad del ámbito de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado CE».
39 En lo que atañe a la calificación del demandante como asociación de empresas en el sentido del artículo 85, apartado 1, del Tratado, dado que la actividad de los agentes de aduanas es una actividad económica y que, por consiguiente, los agentes de aduanas se consideran empresas en el sentido del mencionado artículo 85, procede concluir que el CNSD es una asociación de empresas en el sentido de este artículo. Por lo demás, el Tribunal de Justicia declaró, en su sentencia de 18 de junio de 1998 (apartado 40), que el estatuto de Derecho público de un organismo nacional como el CNSD no impide la aplicación del artículo 85 del Tratado. Según su propio tenor literal, este artículo se aplica a los acuerdos entre empresas y a las decisiones de asociaciones de empresas. Por consiguiente, el marco jurídico en el que se celebran tales acuerdos y se toman tales decisiones, así como la calificación jurídica que este marco recibe en los diferentes ordenamientos jurídicos nacionales, no inciden en la aplicabilidad de las normas comunitarias en materia de competencia y, en particular, del artículo 85 del Tratado (sentencia de 30 de enero de 1985, BNIC, 123/83, Rec. p. 391, apartado 17).
40 De cuanto antecede se desprende que la primera parte del motivo único debe ser desestimada.
Segunda parte: sobre la calificación de las decisiones del CNSD como decisiones de asociaciones de empresas y sobre el carácter restrictivo de la competencia de la tarifa controvertida, en el sentido del artículo 85 del Tratado
Argumentos de las partes
41 En primer lugar, el demandante aduce que el CNSD es un organismo de naturaleza pública dotado de facultades normativas. Por consiguiente, las decisiones del CNSD, como la que aprueba la tarifa controvertida, son decisiones estatales por medio de las cuales este organismo desempeña funciones públicas. En apoyo de esta tesis, el demandante destaca que las decisiones del CNSD revisten el carácter de reglamentos según el Derecho italiano y que la pertenencia al CNSD es obligatoria. Por último, el demandante afirma que el establecimiento de la tarifa controvertida es un acto estatal en sí mismo, con independencia del Decreto ministerial por el que dicha tarifa se aprueba, y que no puede disociarse de las demás funciones públicas que desempeña.
42 En segundo lugar, el demandante señala que, según la jurisprudencia, las normas comunitarias sobre competencia no se aplican a los comportamientos de las empresas cuando tales comportamientos son imputables a las autoridades nacionales o vienen impuestos por estas últimas (sentencias del Tribunal de Justicia de 13 de diciembre de 1991, GB-Inno-BM, C-18/88, Rec. p. I-5941, apartado 20, y de 19 de mayo de 1993, Corbeau, C-320/91, Rec. p. I-2533, apartado 10). El demandante añade que, a tenor de la sentencia del Tribunal de Justicia de 11 de noviembre de 1997, Comisión y Francia/Ladbroke Racing (C-359/95 P y C-379/95 P, Rec. p. I-6265), apartado 33, «si una legislación nacional impone a las empresas un comportamiento contrario a la competencia, o si crea un marco jurídico que elimina por sí mismo cualquier posibilidad de comportamiento competitivo por parte de las empresas, no se aplican los artículos 85 y 86 [del Tratado]. En tal situación, la restricción de la competencia no se debe, como requieren estas disposiciones, a comportamientos autónomos de las empresas».
43 A este respecto, el demandante sostiene que, en el caso de autos, el comportamiento contrario a la competencia que se le reprocha le fue impuesto por su legislación nacional. El propio Tribunal de Justicia reconoció este extremo en su sentencia de 18 de junio de 1998, según la cual una Ley que emanaba del Estado italiano «[obligaba] al CNSD, mediante la atribución de la correspondiente facultad decisoria, a adoptar una decisión de asociación de empresas contraria al artículo 85 del Tratado consistente en fijar una tarifa obligatoria para todos los agentes de aduanas» sin dejarle la menor autonomía decisoria. De ello el demandante deduce que, en aquella sentencia, el Tribunal de Justicia excluyó cualquier responsabilidad por su parte, responsabilidad que acertadamente hizo recaer sobre el Estado italiano.
44 El demandante sostiene que la propia Comisión parece compartir su posición sobre esta importante cuestión en la medida en que reconoció, durante la vista, que el demandante no disponía de ningún margen de maniobra en la aplicación de la Ley nº 1612/1960 y que su comportamiento le era impuesto por el Estado italiano.
45 Por último, el demandante expone que, en cualquier caso, el establecimiento de una tarifa mínima por parte de un colegio profesional no puede considerarse una restricción de la competencia en el sentido del artículo 85 del Tratado. Por tanto, el hecho de que la Comisión exija que los agentes de aduanas no apliquen dicha tarifa es incompatible con los objetivos que persigue la normativa reguladora de una profesión liberal. Existe una diferencia entre el concepto de competencia entre empresas y el concepto de competencia entre miembros de una profesión liberal en la medida en que la segunda se basa en las cualidades intelectuales y profesionales de quienes prestan el servicio de que se trata. Si el establecimiento de una tarifa mínima de los agentes de aduanas se considerase una restricción de la competencia en el sentido del artículo 85 del Tratado, esta conclusión debería aplicarse a todos los casos en que existen colegios profesionales que fijan precios mínimos y máximos.
46 La Comisión alega que la naturaleza del CNSD y de sus funciones no incide en la aplicabilidad del artículo 85 del Tratado. Sostiene que la decisión por la que se establece la tarifa controvertida contiene los elementos esenciales de un acuerdo entre empresas, ya que se presenta bajo la forma específica de una decisión de asociación de empresas a la que posteriormente se añade un acto del Estado miembro.
47 La Comisión destaca que el propio Tribunal de Justicia, al afirmar en su sentencia de 18 de junio de 1998 (apartado 51) que «el CNSD infringió el apartado 1 del artículo 85 del Tratado», zanjó la cuestión de la aplicación de esta disposición al comportamiento del demandante. A juicio de la Comisión, esta afirmación excluye la inaplicabilidad del artículo 85 del Tratado y, por ende, impide en el caso de autos la aplicación de la jurisprudencia sentada en la sentencia Comisión y Francia/Ladbroke Racing, antes citada (apartado 33).
48 La Comisión entiende que, en el presente asunto, el acuerdo constituye un comportamiento autónomo de las empresas interesadas. Recordando que la aprobación por Decreto no es obligatoria, la Comisión sostiene que la fijación de la tarifa controvertida no es un acto de la autoridad pública, sino una decisión adoptada por el CNSD en el marco de su autonomía, como confirma el hecho de que la excepción concedida a la AICAI no haya sido objeto de ningún acto público de control.
49 En la vista, la Comisión subrayó que, aunque el CNSD estaba obligado conforme a la legislación nacional a adoptar la tarifa controvertida, el artículo 85 es aplicable y dicha tarifa constituye una infracción de esta disposición. A este respecto, la Comisión alega que mantener que la existencia de la ley nacional excluye la aplicabilidad del artículo 85 equivale a invertir la relación entre los ordenamientos jurídicos comunitario y nacional y a afirmar la primacía del Derecho nacional sobre el Derecho comunitario. Las infracciones de las empresas al artículo 85 del Tratado, aun cuando exista una obligación legal, se desprenden de la primacía del Derecho comunitario sobre el Derecho nacional. Cuestión distinta es la de determinar si la existencia de la ley nacional puede atenuar la responsabilidad del CNSD.
50 Por último, la Comisión afirma que los efectos manifiestamente restrictivos de la competencia de la tarifa controvertida se deben a que, por una parte, fija un umbral de precios mínimos y, por otra, establece modalidades de facturación obligatorias. En lo que respecta a éstas, la Comisión precisa que la obligación impuesta por el artículo 3 de la tarifa controvertida, según la cual los importes que deben abonarse a los agentes de aduanas han de calcularse para cada operación aduanera y cada servicio profesional individual, es contraria al artículo 85 del Tratado en la medida en que dicha obligación excluye la aplicación de una tarifa a tanto alzado.
51 La AICAI sostiene que la responsabilidad que la sentencia de 18 de junio de 1998 imputó a la República Italiana no excluye la responsabilidad solidaria del demandante. A este respecto, alega que, según la jurisprudencia, la realización de un acto de la autoridad pública, destinado a conferir un efecto obligatorio a un acuerdo frente a la totalidad de los operadores económicos interesados, no puede tener por efecto sustraer a éste de la aplicación del artículo 85, apartado 1, del Tratado (sentencia BNIC, antes citada, apartado 23).
52 La AICAI añade que, después de la adopción de la Decisión, el CNSD siguió aplicando la tarifa controvertida. En efecto, mediante Nota de 15 de septiembre de 1997 dirigida a todos los Consejos Territoriales de Agentes de Aduanas, el CNSD confirmó que la citada tarifa estaba plenamente vigente. Estimando que las premisas que habían llevado a adoptar la Decisión habían cambiado, el CNSD solicitó a la Comisión una excepción a la aplicación del artículo 85 del Tratado. Al no recibir respuesta, el CNSD concluyó que la tarifa controvertida seguía siendo aplicable, por lo que la AICAI presentó una nueva denuncia ante la Comisión el 1 de agosto de 1997.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
53 Los argumentos esgrimidos por el demandante derivados del supuesto carácter público del CNSD y de sus decisiones no pueden ser acogidos. En efecto, como ya se ha indicado al examinar la primera parte del motivo (véase el apartado 39 supra), el Tribunal de Justicia estimó, en su sentencia de 18 de junio de 1998 (apartado 40), que el estatuto de Derecho público de un organismo nacional como el CNSD no impide la aplicación del artículo 85, apartado 1, del Tratado.
54 A este respecto, es preciso añadir que, según señaló el Tribunal de Justicia en su sentencia de 18 de junio de 1998 (apartados 41 a 43), los miembros del CNSD son representantes de los agentes profesionales a los que la correspondiente normativa nacional no impide, en modo alguno, actuar en interés exclusivo de la profesión. Por una parte, sólo pueden ser miembros del CNSD quienes tengan la calidad de agentes de aduanas inscritos en los Registros (artículos 13 de la Ley nº 1612/1960, y 8, párrafo segundo, y 22, párrafo segundo, del Decreto de 10 de marzo de 1964). A este respecto, debe subrayarse que, desde la modificación introducida por el Decreto-ley nº 331, de 30 de agosto de 1992, el Director General de Aduanas ya no participa en el CNSD como presidente. Además, el Ministro de Hacienda italiano, a quien corresponde supervisar dicha organización profesional, no puede intervenir en la designación de los miembros de los Consejos Territoriales y del CNSD. Por otra parte, es función del CNSD elaborar las tarifas de honorarios por los servicios profesionales de los agentes de aduanas basándose en las propuestas de los Consejos Territoriales [artículo 14, letra d), de la Ley nº 1612/1960], y la legislación nacional no contiene ninguna norma que obligue o que incite siquiera a los miembros, tanto del CNSD como de los Consejos Territoriales, a tener en cuenta criterios de interés público.
55 De ello se deduce que los miembros del CNSD no pueden calificarse de expertos independientes (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Justicia de 17 de noviembre de 1993, Reiff, C-185/91, Rec. p. I-5801, apartados 17 y 19; de 9 de junio de 1994, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, C-153/93, Rec. p. I-2517, apartados 16 y 18, y de 17 de octubre de 1995, DIP y otros, asuntos acumulados C-140/94, C-141/94 y C-142/94, Rec. p. I-3257, apartados 18 y 19) y que no están obligados por imperativo legal a fijar las tarifas tomando en consideración, no sólo los intereses de las empresas o asociaciones de empresas del sector que los han designado, sino también el interés general y los intereses de las empresas de los demás sectores o de los usuarios de los servicios de que se trata (sentencias, antes citadas, Reiff, apartados 18 y 24; Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, apartado 17; DIP y otros, apartado 18, y sentencia de 18 de junio de 1998, apartado 44).
56 Por consiguiente, las decisiones del CNSD no son decisiones estatales por medio de las cuales este organismo desempeña funciones públicas, por lo que el argumento del demandante derivado de la no aplicación del artículo 85 del Tratado en razón del carácter público del CNSD y de las decisiones de éste carece de fundamento.
57 No obstante, queda por resolver la cuestión de si, tal como sostiene el demandante, el artículo 85, apartado 1, del Tratado se aplicó, en cualquier caso, de forma errónea en la Decisión porque, a falta de comportamiento autónomo por parte del CNSD y de sus miembros, la adopción de la tarifa controvertida no constituye una decisión de asociación de empresas en el sentido del artículo citado. Esta cuestión no fue objeto de análisis específico por parte del Tribunal de Justicia en su sentencia de 18 de junio de 1998.
58 De la jurisprudencia se desprende que los artículos 85 del Tratado y 86 del Tratado CE (actualmente artículo 82 CE) sólo se refieren a los comportamientos contrarios a las normas sobre la competencia que hayan sido adoptados por las empresas por iniciativa propia (sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de marzo de 1985, Italia/Comisión, 41/83, Rec. p. 873, apartados 18 a 20; de 19 de marzo de 1991, Francia/Comisión, C-202/88, Rec. p. I-1223, apartado 55; GB-Inno-BM, antes citada, apartado 20, y Comisión y Francia/Ladbroke Racing, antes citada, apartado 33). Si una legislación nacional impone a las empresas un comportamiento contrario a la competencia, o si crea un marco jurídico que elimina por sí mismo cualquier posibilidad de comportamiento competitivo por parte de las empresas, no se aplican los artículos 85 y 86. En tal situación, la restricción de la competencia no se debe, como requieren estas disposiciones, a comportamientos autónomos de las empresas (sentencia Comisión y Francia/Ladbroke Racing, antes citada, apartado 33, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 7 de octubre de 1999, Irish Sugar/Comisión, T-228/97, Rec. p. II-2969, apartado 130).
59 Por el contrario, cabe aplicar los artículos 85 y 86 del Tratado si la legislación nacional deja subsistir la posibilidad de una competencia que puede ser obstaculizada, restringida o falseada por comportamientos autónomos de las empresas (sentencias del Tribunal de Justicia de 29 de octubre de 1980, Van Landewyck y otros/Comisión, asuntos acumulados 209/78 a 215/78 y 218/78, Rec. p. 3125, apartado 126; Comisión y Francia/Ladbroke Racing, antes citada, apartado 34, e Irish Sugar/Comisión, antes citada, apartado 130).
60 Asimismo, procede recordar que la posibilidad de excluir del ámbito de aplicación del artículo 85, apartado 1, del Tratado un determinado comportamiento contrario a la competencia debido a que ha sido impuesto a las correspondientes empresas por la legislación nacional existente o porque ésta ha eliminado cualquier posibilidad de comportamiento competitivo por su parte, ha sido utilizada de forma restrictiva por los órganos jurisdiccionales comunitarios (sentencias Van Landewyck y otros/Comisión, antes citada, apartados 130 y 133, e Italia/Comisión, antes citada, apartado 19; sentencia del Tribunal de Justicia de 10 de diciembre de 1985, Stichting Sigarettenindustrie y otros/Comisión, asuntos acumulados 240/82, 241/82, 242/82, 261/82, 262/82, 268/82 y 269/82, Rec. p. 3831, apartados 27 a 29, y sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 18 de septiembre de 1996, Asia Motor France y otros/Comisión, T-387/94, Rec. p. II-961, apartados 60 y 65).
61 Por consiguiente, es preciso determinar si los efectos restrictivos de la competencia reprochados por la Comisión y declarados por el Tribunal de Justicia tienen su origen solamente en la Ley nacional o, al menos en parte, en el comportamiento del demandante. Procede, por tanto, examinar si el marco jurídico aplicable en el caso de autos elimina cualquier posibilidad de comportamiento competitivo por parte del CNSD.
62 Consta que el artículo 14 de la Ley nº 1612/1960 imponía al CNSD la adopción de una tarifa, tal como reconoció el Tribunal de Justicia en su sentencia de 18 de junio de 1998 (apartado 60). No obstante, ni la Ley ni las disposiciones de desarrollo prevén determinados niveles o techos de precios que el CNSD deba tener en cuenta a la hora de establecer la tarifa. La legislación nacional tampoco define criterios sobre cuya base el CNSD deba elaborar la tarifa.
63 A este respecto, procede observar que, cuando el demandante adoptó la tarifa controvertida, introdujo un incremento sustancial de los precios mínimos en relación con los precios en vigor, incremento que, en ciertos casos, alcanzaba el 400 %. De ello se deduce que el CNSD gozaba de una amplia facultad decisoria a la hora de determinar los precios mínimos. Además, la consecuencia de este incremento fue, como el propio demandante reconoce en su demanda (p. 22), que los agentes de aduanas, desde la entrada en vigor de la tarifa controvertida, comenzaron a aplicar los precios mínimos, siendo así que, hasta 1988, habían facturado sus servicios a los precios máximos. De aquí se desprende que el CNSD había fijado la tarifa precedente de modo que subsistiera la posibilidad de una cierta competencia, que podía ser impedida, restringida o falseada por comportamientos autónomos de los agentes de aduanas. Por tanto, si, con la tarifa precedente, existía un cierto grado de competencia, al incrementar los precios mínimos, el CNSD restringió aún más la competencia subsistente, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 85 del Tratado.
64 Asimismo ha quedado acreditado que ni la Ley ni las disposiciones de desarrollo pretenden imponer a los agentes de aduanas modalidades particulares de facturación de los servicios prestados a sus clientes, ni ordena al CNSD que les imponga tal obligación. En particular, la Ley no prevé la facturación obligatoria de cada servicio profesional u operación aduanera individual de manera separada.
65 Pues bien, el CNSD decidió establecer modalidades de facturación obligatorias para preservar el efecto útil de la tarifa controvertida. Más concretamente, el artículo 3 de la citada tarifa prevé que las cantidades que deben pagarse a los agentes de aduanas deberán calcularse para cada operación aduanera o servicio profesional individual, prohibiendo de esta forma la aplicación de una tarifa a tanto alzado. Semejante obligación limita la libertad de los agentes de aduanas en lo que atañe a su organización interna, les impide reducir los costes de facturación y excluye la aplicación, en su caso, de reducciones de precios a sus clientes. Esta disposición constituye, por tanto, una restricción de la competencia en el sentido del artículo 85 del Tratado.
66 Por último, aunque la legislación nacional no prevé expresamente la posibilidad de establecer excepciones a la tarifa, es preciso resaltar que, cuando se adoptó la tarifa controvertida, el CNSD se reservó la facultad de conceder excepciones a los precios mínimos previstos por ella (artículo 6) y de crear, así, una situación de competencia de precios en los sectores afectados. El CNSD ha hecho uso de esta facultad en diversas ocasiones.
67 En efecto, mediante decisión de 16 de diciembre de 1988, en primer lugar, el CNSD concedió a los agentes de aduanas la posibilidad de agrupar diariamente, en la aplicación de la tarifa, para cada importación y sección aduanera, todos los boletines de importación con deuda ad valorem, en función de la sección correspondiente, con un suplemento de 15.000 ITL por cada boletín suplementario. En segundo lugar, el CNSD concedió a las empresas y a los grupos industriales que realizaran a lo largo del año un mínimo de 8.000 operaciones de despacho aduanero de determinadas mercancías una reducción de los honorarios mínimos correspondientes. En tercer lugar, autorizó una reducción del 50 % sobre determinados incrementos previstos por los servicios prestados a ciertos buques. Finalmente, el CNSD eliminó los precios mínimos previstos para las operaciones aduaneras relativas a la prensa diaria.
68 Acto seguido, mediante decisión de 18 de abril de 1989, el CNSD acordó, por una parte, conceder a los agentes de aduanas la posibilidad de aplicar una reducción del 15 % sobre todos sus honorarios cuando actuaran por cuenta de un mandante o de un intermediario. El CNSD contempló, por otra parte, que esta reducción se elevara al 30 % cuando los agentes prestaran determinados servicios a los consignatarios de buques y a los corresponsales.
69 A continuación, mediante decisión de 11 de julio de 1989, el CNSD excluyó del ámbito de aplicación de la tarifa controvertida, sin limitación en el tiempo, determinadas categorías de servicios aduaneros, a saber, la asistencia a los buques militares, a los hidroplanos y a los pesqueros a motor; los pliegos, la correspondencia, los efectos personales y el mobiliario, los billetes de banco de curso legal, los sellos de correos y el papel timbrado; las publicaciones diarias y periódicas; las muestras de mercancías cuyo valor aduanero no exceda de 350.000 ITL, sin incluir los gastos de transporte y otros gastos.
70 Por último, mediante decisión de 12 de junio de 1990, el CNSD autorizó una excepción específica de la tarifa controvertida y de sus modalidades de facturación en favor de la AICAI, por la que le permitía excluir del ámbito de aplicación de la citada tarifa las mercancías transportadas por los mensajeros, de un valor inferior a 350.000 ITL, sin incluir los gastos de transporte y otros gastos, y ofrecer una reducción de los precios mínimos de hasta un 70 % para las operaciones relativas a mercancías de valor inferior a 2.500.000 ITL. Asimismo, la AICAI quedaba exenta de la obligación de facturar individualmente, tanto al remitente como al destinatario, el importe adeudado por la declaración en aduana.
71 Debe deducirse que, mediante algunas de estas excepciones, el CNSD suprimió la esencia misma de la tarifa controvertida, al eliminar los precios mínimos y al autorizar verdaderas exoneraciones o liberalizaciones de precios, de carácter general o particular, sin ningún límite de tiempo. Tales circunstancias demuestran que el CNSD disponía de un margen de apreciación en la ejecución de la legislación nacional, de modo que la naturaleza y el alcance de la competencia en este sector de actividad dependía, en la práctica, de sus propias decisiones.
72 De cuanto antecede se infiere, por una parte, que, si bien la legislación italiana imponía limitaciones importantes a la competencia y dificultaba la existencia entre los agentes de aduanas de una verdadera competencia en términos de precios, dicha legislación no excluía, por sí misma, la existencia de un cierto grado de competencia que pudiera ser impedida, restringida o falseada por comportamientos autónomos de los agentes de aduanas, y, por otra parte, que el CNSD disponía de un margen de maniobra para cumplir las obligaciones que la citada legislación le imponía, gracias al cual habría podido y debido actuar de forma que no restringiera la competencia existente. Por lo tanto, la Comisión consideró acertadamente en su Decisión que la tarifa controvertida era una decisión de una asociación de empresas con efectos restrictivos de la competencia, adoptada a iniciativa propia por el CNSD.
73 Esta conclusión no se ve desmentida por el hecho de que el Tribunal de Justicia estimara en su sentencia de 18 de junio de 1998 (apartado 60) que la República Italiana obligó al CNSD a adoptar una decisión de asociación de empresas contraria al artículo 85 del Tratado. A este respecto, basta con observar que el alcance de esta afirmación está claramente limitado por los términos «mediante la atribución de la correspondiente facultad decisoria», que confirman que el CNSD disponía de una facultad decisoria autónoma que, como se ha señalado anteriormente, debería haber utilizado para aplicar la legislación italiana manteniendo el grado de competencia que la ejecución de ésta permitía conservar.
74 Por último, la aplicación del artículo 85, apartado 1, del Tratado al comportamiento del demandante no resulta cuestionada por la posición que la Comisión expresó en la vista, según la cual el demandante no disponía de ningún margen de maniobra en lo que respecta a la ejecución de la Ley nº 1612/1960 y su comportamiento le venía impuesto por el Estado. Basta con destacar que, en el caso de autos, corresponde al Tribunal de Primera Instancia controlar la legalidad del acto impugnado, control que debe tener en cuenta la motivación del acto en el sentido del artículo 190 del Tratado CE (actualmente artículo 253 CE). Pues bien, según la Decisión (considerando 42), precisamente fue el hecho de que el CNSD decidiera de manera autónoma sobre la tarifa, su nivel y sus modalidades de aplicación, lo que llevó a la Comisión a considerar que el comportamiento del demandante no era una medida estatal, sino una decisión de una asociación de empresas que podía entrar en el ámbito de aplicación del artículo 85, apartado 1, del Tratado. Por lo demás, en cualquier caso, la cuestión de si el CNSD disponía o no de un margen de maniobra en la aplicación de la legislación italiana debe considerarse en el presente asunto como una cuestión de hecho que sólo al Tribunal de Primera Instancia compete apreciar.
75 De cuanto antecede se deduce que procede desestimar la segunda parte del motivo único.
Tercera parte: sobre si el comercio entre los Estados miembros puede resultar afectado
Argumentos de las partes
76 El demandante mantiene que, puesto que no es obligatorio utilizar los servicios de los agentes de aduanas, la afirmación que se contiene en la Decisión, según la cual «[la] tarifa obstaculiza los intercambios entre el mercado italiano y los demás mercados comunitarios dado que encarece y complica las operaciones aduaneras», carece de todo fundamento. Asimismo, el demandante alega que con la realización del mercado interior ya no existen operaciones aduaneras en el marco de los intercambios entre Estados miembros y, tal como se desprende del Reglamento (CEE) nº 3904/92 del Consejo, de 17 de diciembre de 1992, relativo a las medidas de adaptación de las profesiones de agente y comisionista de aduanas al mercado interior (DO L 394, p. 1), los agentes de aduanas ya no efectúan ninguna operación que dé lugar al pago de honorarios según la tarifa profesional. Por tanto, el comercio entre los Estados miembros no resulta perjudicado en modo alguno.
77 La Comisión sostiene que el carácter no obligatorio de la actuación de los agentes de aduanas no impide que exista un obstáculo a los intercambios, puesto que el hecho de que un operador económico pueda prescindir de sus servicios no elimina el carácter restrictivo del comportamiento que puede obstaculizar los intercambios.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
78 No es posible acoger los argumentos del demandante según los cuales la tarifa controvertida no puede afectar al comercio entre los Estados miembros.
79 En lo que atañe al período anterior a la realización del mercado interior, esto es, antes del 31 de diciembre de 1992, basta con observar que la tarifa controvertida fija el precio de las operaciones aduaneras relativas a las importaciones en Italia y a las exportaciones de Italia, lo que afecta necesariamente el comercio entre los Estados miembros.
80 Por lo que se refiere al período a partir del 31 de diciembre de 1992, el CNSD alega que ya no existen operaciones aduaneras en el marco de los intercambios entre Estados miembros.
81 A este respecto debe observarse que, tal como destacó el Tribunal de Justicia en su sentencia de 18 de junio de 1998 (apartados 49 y 50), diversos tipos de operaciones de importación o de exportación de mercancías dentro de la Comunidad, así como distintos tipos de operaciones efectuadas entre operadores comunitarios, requieren el cumplimiento de formalidades aduaneras y pueden, por consiguiente, hacer necesaria la intervención de un agente de aduanas independiente inscrito en el Registro. Así sucede en el caso de las operaciones denominadas de «tránsito interno», que cubren el envío de mercancías de Italia a un Estado miembro, es decir, de un punto a otro del territorio aduanero de la Comunidad, mediante un tránsito por un país tercero (por ejemplo, Suiza). Este tipo de operaciones reviste una importancia particular para Italia, puesto que gran parte de las mercancías expedidas de las regiones del Noroeste del país a Alemania y a los Países Bajos transitan por Suiza.
82 En cuanto al argumento del demandante basado en la no obligatoriedad de la actuación de agentes de aduanas profesionales, procede señalar que el propietario de la mercancía puede realizar por sí mismo la declaración en aduana o ser representado bien por un agente de aduanas independiente, bien por un agente de aduanas asalariado. No obstante, para cumplir los trámites relacionados con las operaciones de despacho y de control aduanero, en los casos en que un operador económico que importa en Italia o exporta de Italia decide ser representado por un agente de aduanas y no dispone de un agente de aduanas asalariado, o cuando el agente de aduanas asalariado no está facultado para ejercer en el territorio en el que debe efectuarse el despacho, dicho operador debe contratar los servicios de los agentes de aduanas profesionales, para los que la tarifa controvertida es obligatoria. En cualquier caso, como se desprende del considerando 12 de la Decisión, el mercado pertinente para determinar la existencia de una infracción al artículo 85 del Tratado es el de los servicios prestados por los agentes de aduanas profesionales y, en este mercado, la existencia de una tarifa obligatoria constituye una restricción que obstaculiza los intercambios entre Estados miembros.
83 Finalmente, es preciso recordar que el Tribunal de Justicia declaró, en su sentencia de 18 de junio de 1998 (apartado 45), que las decisiones por las que el CNSD fijó una tarifa uniforme y obligatoria para todos los agentes de aduanas pueden afectar a los intercambios intracomunitarios.
84 En vista de cuanto antecede, procede desestimar la tercera parte del motivo único.
85 De lo anterior se deduce que el recurso debe ser desestimado en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
86 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados por el demandante, y al haberlo solicitado la Comisión, procede condenarle al pago de las costas de ésta. Habida cuenta de las circunstancias del presente asunto, y al haberlo solicitado la parte coadyuvante, procede asimismo condenar al demandante a soportar las costas relacionadas con la intervención.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA
(Sala Quinta ampliada)
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar al demandante a pagar sus costas, las de la Comisión y las de la parte coadyuvante, Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali.