CELEX: 61999CJ0071
Incumplimiento de Estado
Directiva 92/43/CEE
Conservación de los hábitats naturales
Conservación de la fauna y flora silvestres
Artículo 4, apartado 1
Lista de lugares
Informaciones relativas a los lugares

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de marzo de 1999 la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), con el fin de que se declare que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva»), al no haber remitido a la Comisión la lista completa de lugares mencionada en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva, ni la información relativa a dichos lugares exigida por el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la misma Directiva.
El Derecho comunitario
2 La Directiva tiene por objeto, según su artículo 2, contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado CE.
3 El artículo 3, apartados 1 y 2, de la Directiva dispone:
«1. Se crea una red ecológica europea coherente de zonas especiales de conservación, denominada "Natura 2000". Dicha red, compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el anexo I y de hábitats de especies que figuran en el anexo II, deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural.
La red Natura 2000 incluirá asimismo las zonas de protección especiales designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva 79/409/CEE.
2. Cada Estado miembro contribuirá a la constitución de Natura 2000 en función de la representación que tengan en su territorio los tipos de hábitats naturales y los hábitats de especies a que se refiere el apartado 1. Con tal fin y de conformidad con las disposiciones del artículo 4, cada Estado miembro designará lugares y zonas especiales de conservación, teniendo en cuenta los objetivos mencionados en el apartado 1.»
4 A tenor del artículo 1, letra j), de la Directiva, se entiende por «lugar» un área geográfica definida, de superficie claramente delimitada. Según el artículo 1, letra k), de la Directiva, se entiende por «lugar de importancia comunitaria» un lugar que, en la región o regiones biogeográficas a las que pertenece, contribuya de manera apreciable a mantener o restablecer un tipo de hábitat natural de los que se citan en el anexo I o una especie de las que se enumeran en el anexo II en un estado de conservación favorable y que pueda también contribuir de modo apreciable a la coherencia de «Natura 2000», y/o contribuya de manera apreciable al mantenimiento de la diversidad biológica en la región o regiones biogeográficas de que se trate. Para las especies animales que ocupan territorios extensos, los lugares de importancia comunitaria corresponderán a las ubicaciones concretas dentro de la zona de reparto natural de dichas especies que presenten los elementos físicos o biológicos esenciales para su vida y su reproducción.
5 El procedimiento para la designación de zonas especiales de conservación (en lo sucesivo, «ZEC»), establecido en el artículo 4 de la Directiva, se desarrolla en cuatro etapas. En primer lugar, cada Estado miembro propone una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el anexo II de la Directiva que albergan tales hábitats (artículo 4, apartado 1). En segundo lugar, tomando como base las listas de los Estados miembros, y de común acuerdo con cada uno de ellos, la Comisión redactará un proyecto de las listas de lugares de importancia comunitaria (artículo 4, apartado 2, párrafos primero y segundo). En tercer lugar, la Comisión aprobará la lista de los lugares designados como lugares de importancia comunitaria, según el procedimiento previsto en el artículo 21 de la Directiva (artículo 4, apartados 2, párrafo tercero, y 3). En cuarto lugar, los Estados miembros designarán los lugares de importancia comunitaria como ZEC (artículo 4, apartado 4).
6 En lo que atañe, más concretamente, a la primera etapa, el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva dispone que los Estados miembros propondrán la lista de lugares que en él se menciona sobre la base de los criterios que se enuncian en el anexo III (etapa 1) de la Directiva y de la información científica pertinente.
7 El anexo III (etapa 1), puntos A y B, de la Directiva enumera los siguientes criterios:
«A. Criterios de evaluación del lugar para un tipo dado de hábitat natural del anexo I
a) Grado de representatividad del tipo de hábitat natural en relación con el lugar.
b) Superficie del lugar abarcada por el tipo de hábitat natural en relación con la superficie total que abarque dicho tipo de hábitat natural por lo que se refiere al territorio nacional.
c) Grado de conservación de la estructura y de las funciones del tipo de hábitat natural de que se trate y posibilidad de restauración.
d) Evaluación global del valor del lugar para la conservación del tipo de hábitat natural en cuestión.
B. Criterios de evaluación del lugar para una especie dada del anexo II
a) Tamaño y densidad de la población de la especie que esté presente en el lugar en relación con las poblaciones presentes en el territorio nacional.
b) Grado de conservación de los elementos del hábitat que sean relevantes para la especie de que se trate y posibilidad de restauración.
c) Grado de aislamiento de la población existente en el lugar en relación con el área de distribución natural de la especie.
d) Evaluación global del valor del lugar para la conservación de la especie de que se trate.»
8 De conformidad con el anexo III (etapa 1), punto C, de la Directiva, los Estados miembros clasificarán, según los criterios que figuran en el anexo III (etapa 1), puntos A y B, los lugares que propongan en la lista nacional como lugares que pueden clasificarse de importancia comunitaria, según su valor relativo para la conservación de cada uno de los tipos de hábitat natural o de cada una de las especies que figuran en los respectivos anexos I o II, que se refieren a los mismos.
9 A tenor del artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva, la lista de los lugares propuestos se remitirá a la Comisión en el curso de los tres años siguientes a la notificación de la Directiva, junto con la información relativa a cada lugar. Esta información incluirá un mapa del lugar, su denominación, su ubicación, su extensión, así como los datos resultantes de la aplicación de los criterios que se especifican en el anexo III (etapa 1) y debe proporcionarse de acuerdo con un formulario aprobado por la Comisión con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 21 de la Directiva (en lo sucesivo, «formulario»).
10 Dado que la Directiva fue notificada el 10 de junio de 1992, los Estados miembros deberían haber remitido la lista de los lugares propuestos y la información relativa a los lugares a la Comisión antes del 11 de junio de 1995.
11 El formulario no se aprobó hasta la adopción de la Decisión 97/266/CE de la Comisión, de 18 de diciembre de 1996, relativa a un formulario de información sobre un espacio propuesto para su inclusión en la red Natura 2000 (DO 1997 L 107, p. 1). Dicha Decisión fue notificada a los Estados miembros el 19 de diciembre de 1996 y se publicó en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 24 de abril de 1997.
El procedimiento administrativo previo
12 Al considerar que no había recibido de las autoridades alemanas ni la lista completa de los lugares que albergan los tipos de hábitats naturales enumerados en el anexo I y las especies autóctonas enumeradas en el anexo II de la Directiva, ni la información relativa a dichos lugares, y a falta de otros elementos de información que le permitieran concluir que la República Federal de Alemania había adoptado las disposiciones necesarias para cumplir las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 4 de la Directiva, la Comisión requirió al Gobierno alemán el 4 de marzo de 1996, según el procedimiento previsto en el artículo 169 del Tratado, para que en el plazo de dos meses presentara sus observaciones a este respecto.
13 El 8 de agosto de 1996 las autoridades alemanas informaron a la Comisión de que, según el Derecho alemán, la competencia para seleccionar los lugares que pueden designarse como ZEC incumbe a los Länder. Dado que éstos les manifestaron que no efectuarían dicha selección sino una vez concluido el proceso de adaptación del Derecho nacional a la Directiva, las autoridades alemanas indicaron que en ese momento no podían remitir la lista completa de los lugares nacionales que podían designarse como ZEC.
14 Mediante escritos de 30 de septiembre de 1996, de 24 y 28 de enero y de 11 de junio de 1997, las autoridades alemanas remitieron a la Comisión varias listas de los lugares que se encuentran en los Länder de Baviera y de Sajonia-Anhalt.
15 Teniendo en cuenta el hecho de que el formulario no estuvo disponible sino a partir del 19 de diciembre de 1996, la Comisión remitió al Gobierno alemán el 3 de julio de 1997 un escrito de requerimiento complementario en el que le reprochaba nuevamente no haber remitido una lista completa de los lugares ni facilitado la información relativa a éstos y le instaba a presentar sus observaciones sobre esta infracción al artículo 4, apartado 1, de la Directiva dentro del plazo de un mes. La Comisión señaló, en particular, la necesidad de utilizar el formulario para comunicar los datos pertinentes.
16 Mediante escrito de 21 de octubre de 1997, las autoridades federales alemanas remitieron una lista de lugares situados en el Land de Schleswig-Holstein. En un escrito de 27 de octubre de 1997, recordaron la especifidad de su Derecho nacional, que atribuye a los Länder la competencia en esta materia. Puntualizaron al respecto que, dado que aún no se había adoptado la ley de adaptación del Derecho interno, los Länder no tenían intención de remitir la lista completa de los lugares que pensaban seleccionar.
17 Al considerar que su correspondencia con las autoridades alemanas no le permitía concluir que la República Federal de Alemania había remitido la lista completa de los lugares que albergan los tipos de hábitats naturales enumerados en el anexo I y las especies autóctonas enumeradas en el anexo II de la Directiva, ni la información relativa a dichos lugares, con arreglo al artículo 169 del Tratado, la Comisión remitió a dicho Estado miembro el 19 de diciembre de 1997 un dictamen motivado, conminándole a que se atuviera al mencionado dictamen dentro del plazo de dos meses a partir de su notificación.
18 Mediante escritos de 28 de enero, 13 y 19 de marzo, 10 y 22 de septiembre, 14, 20 y 27 de octubre de 1998, las autoridades alemanas enviaron otras listas de lugares situados en los Länder de Hesse, Turingia, Baviera, Sajonia-Anhalt, Sarre, Hamburgo, Renania-Palatinado, Bremen, Baja Sajonia y Berlín. Además, mediante escritos de 25 de marzo, 7 de abril, 11 de mayo y 23 de junio de 1998, remitieron fichas relativas a los lugares anteriormente comunicados a la Comisión. Por último, mediante cartas de 14 y 15 de abril de 1998, enviaron a la Comisión un cuadro en el que se proponía un calendario de medidas previstas por cada Estado federado para cumplir las obligaciones que se derivan del artículo 4, apartado 1, de la Directiva.
19 Por considerar que dichas comunicaciones no le permitían concluir que la República Federal de Alemania había puesto fin definitivamente a la infracción de que se trata, la Comisión decidió interponer el presente recurso ante el Tribunal de Justicia.
Apreciación del Tribunal de Justicia
Sobre el primer motivo
20 En relación con la obligación de transmitir la lista de lugares mencionada en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva, la Comisión recuerda que cada Estado miembro contribuye a la constitución de una red ecológica europea coherente en función de la existencia, en su territorio, de tipos de hábitats naturales y de hábitats de especies que figuran respectivamente en los anexos I y II de la Directiva. Las disposiciones del artículo 4, apartado 1, en relación con las del anexo III de la Directiva indican que los Estados miembros disponen de una cierta facultad de apreciación para seleccionar los lugares que deben incluirse en la lista. No obstante, la Comisión señala que el margen de apreciación de los Estados miembros está sujeto al cumplimiento de los tres requisitos siguientes:
- la selección de los lugares que han de proponerse debe responder únicamente a criterios de carácter científico;
- los lugares propuestos deben garantizar una cobertura geográfica homogénea y representativa de la totalidad del territorio de cada Estado miembro con el fin de garantizar la coherencia y el equilibrio de la red que de ellos resulte. Por lo tanto, la lista que proponga el Estado miembro debe reflejar la diversidad ecológica (y, en el caso de las especies, genética) de los hábitats naturales y de las especies que se encuentren en su territorio;
- la lista debe ser completa, es decir, cada Estado miembro debe proponer un número de lugares que permita incluir de manera suficientemente representativa todos los tipos de hábitats naturales del anexo I así como todos los hábitats de especies del anexo II de la Directiva que se encuentren en su territorio.
21 La Comisión expone que ha promovido el presente procedimiento con el fin de que se declare la insuficiencia manifiesta de la lista nacional alemana, que, a su juicio, rebasa sobradamente el margen de apreciación reservado a los Estados miembros. En efecto, estima que tal insuficiencia es evidente si se considera la situación que existía al término del plazo concedido en el dictamen motivado y, aunque desde esta fecha las autoridades alemanas hayan remitido algunas otras listas de lugares, persisten aún las infracciones que se les recriminan. Al respecto, la Comisión alega que la comparación de las propuestas de las autoridades alemanas con los datos científicos suministrados por éstas, en particular, el manual titulado «Das europäische Schutzgebietssystem Natura 2000», editado por el Bundesamt für Naturschutz (Oficina Federal para la Protección de la Naturaleza), demuestra sobradamente la realidad de dichas infracciones. Por lo tanto, la lista nacional alemana no se atiene a los criterios mencionados en el artículo 4, apartado 1, en relación con el anexo III de la Directiva.
22 El Gobierno alemán reconoce que, al término del plazo fijado en el dictamen motivado, no había informado sobre la totalidad de los lugares que pretendía consignar en la lista de lugares mencionada en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva, pero alega, en primer lugar, que el cumplimiento de la obligación de remitir la lista prevista en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva estaba supeditado a que los Estados miembros recibieran el formulario, primer documento en el que se definía la información que permitía la selección de los lugares pertinentes. En consecuencia, a su juicio, el plazo previsto para el cumplimiento de dicha obligación no podía empezar a computarse antes de la notificación del formulario y aún no había expirado en la fecha en que se interpuso el recurso.
23 En segundo lugar, el Gobierno alemán sostiene que la Directiva confiere a los Estados miembros una amplia facultad discrecional en cuanto a la selección de los lugares que deben figurar en la lista remitida a la Comisión. Por lo tanto, tienen la posibilidad de comunicar únicamente los lugares que consideren apropiados y necesarios para la implantación de una red europea coherente de ZEC, sobre la base de criterios técnicos y teniendo en cuenta los objetivos de la Directiva. Según dicho Gobierno, el ámbito nacional es el más apropiado para seleccionar adecuadamente los lugares que albergan los hábitats naturales enumerados en el anexo I y los hábitats de las especies enumeradas en el anexo II de la Directiva. En efecto, los Estados miembros conocen mejor los lugares que se hallan en su territorio.
24 En tercer lugar, el Gobierno alemán impugna las fuentes científicas a las que se ha referido la Comisión para demostrar que había remitido una lista incompleta. Según dicho Gobierno, el manual mencionado en el apartado 21 de la presente sentencia no constituye, en modo alguno, la lista de referencia alemana, ni siquiera una base de apreciación científicamente exacta.
25 Procede señalar, en primer lugar, que la obligación de remitir la listas de lugares mencionada en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva no estaba supeditada a la aprobación del formulario. En efecto, no es éste el primer texto que ha definido la información que permite a los Estados miembros seleccionar los lugares pertinentes. Desde la notificación de la Directiva los Estados miembros conocían todos los criterios de selección que debían tomarse en consideración. En efecto, el artículo 4, apartado 1, de la Directiva dispone que, tomando como base los criterios que se enuncian en el anexo III (etapa 1) y la información científica pertinente, cada Estado miembro debe proponer una lista de lugares con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el anexo I y de las especies autóctonas de las enumeradas en el anexo II de la Directiva existentes en dichos lugares. Del anexo III (etapa 1) de la Directiva se desprende que los criterios pertinentes son el grado de representatividad del tipo de hábitat natural en el lugar, la superficie del lugar abarcada por el tipo de hábitat natural, así como su grado de conservación, el tamaño y la densidad de la población de la especie presente en el lugar, su grado de aislamiento, el grado de conservación de sus hábitats y, por último, el valor comparativo de los lugares.
26 A renglón seguido, debe señalarse que, si bien se desprende de las normas relativas al procedimiento de identificación de los lugares que pueden designarse como ZEC, previstas en el artículo 4, apartado 1, de la Directiva, que los Estados miembros poseen una cierta facultad de apreciación para realizar sus propuestas de lugares, no es menos cierto que, como ha señalado la Comisión, deben efectuar esta operación con arreglo a los criterios establecidos por la Directiva.
27 A este respecto debe recordarse que, para elaborar un proyecto de lista de lugares de importancia comunitaria que permita el establecimiento de una red ecológica europea coherente de ZEC, la Comisión debe disponer de un inventario exhaustivo de los lugares que, a nivel nacional, posean un interés ecológico pertinente en relación con el objetivo de conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres perseguido por la Directiva. Con este fin, se elabora el inventario con arreglo a los criterios establecidos en el anexo III (etapa 1) de dicha Directiva (sentencia de 7 de noviembre de 2000, First Corporate Shipping, C-371/98, Rec. p. I-9235, apartado 22).
28 Por lo demás, ésta es la única forma posible de alcanzar el objetivo, contemplado en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva, del mantenimiento o del restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de especies de que se trate en su área de distribución natural, que puede estar situada a ambos lados de una o varias fronteras interiores de la Comunidad. En efecto, del artículo 1, letras e) e i), de la Directiva, en relación con el artículo 2, apartado 1, se desprende que el estado de conservación favorable de un hábitat natural o de una especie debe apreciarse en relación con el conjunto del territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado (sentencia First Corporate Shipping, antes citada, apartado 23).
29 Por último, procede recordar que la existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del Estado miembro tal como ésta se presentaba al final del plazo fijado en el dictamen motivado. Los cambios ocurridos posteriormente no pueden, por consiguiente, ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 8 de marzo de 2001, Comisión/Francia, C-266/99, Rec. p. I-1981, apartado 38).
30 Pues bien, procede señalar que, al expirar el plazo establecido en el dictamen motivado, es decir, el 19 de febrero de 1998, el contenido de la lista nacional alemana remitida a la Comisión era manifiestamente insuficiente, y rebasaba sobradamente el margen de apreciación de que disponen los Estados miembros para elaborar la lista de lugares mencionada en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva. De conformidad con la jurisprudencia citada en el apartado anterior de la presente sentencia, las listas de lugares remitidas a la Comisión tras la expiración de dicho plazo no son pertinentes a efectos del presente recurso.
31 Por consiguiente, es preciso concluir que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de dicha Directiva al no remitir a la Comisión, dentro del plazo establecido, la lista de lugares mencionada en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva.
Sobre el segundo motivo
32 En relación con la obligación de remitir la información relativa a los lugares que pueden designarse como ZEC, el Gobierno alemán no niega que no había remitido dicho información al término del plazo fijado en el dictamen motivado, pero sostiene que los trabajos preparatorios necesarios para reunir la información relativa a los lugares que debían proponerse, para cuya realización los Estados miembros disponían de un plazo de tres años, en la práctica, no pudieron iniciarse sino a finales de 1996, una vez que se hubo notificado el formulario a los Estados miembros.
33 La Comisión sostiene que la obligación de remitir la información relativa a los lugares debía cumplirse antes del 11 de junio de 1995. Aun suponiendo que algunos Estados miembros que dispusieran de la lista de los lugares propuestos, así como de la información pertinente, antes del 11 de junio de 1995 hubieran querido esperar a que se aprobara el formulario, habrían podido consignar rápidamente en éste dicha información después de la notificación del formulario, el 19 de diciembre de 1996, y remitirla a la Comisión.
34 La Comisión agrega que, debido a la aprobación tardía del formulario, prorrogó el procedimiento administrativo previo, remitiendo un escrito de requerimiento complementario a la República Federal de Alemania el 3 de julio de 1997, es decir, mucho después de la fecha de la notificación del formulario. Por lo tanto, las autoridades alemanas habrían podido cumplir perfectamente su obligación de remitir la información relativa a cada lugar. Ahora bien, al expirar el plazo establecido en el dictamen motivado, es decir, el 19 de febrero de 1998, la República Federal de Alemania no había remitido a la Comisión la información relativa a los lugares que debían proponerse.
35 Hay que precisar, en primer lugar, que si bien la Comisión envió en un primer momento al Gobierno alemán un escrito de requerimiento el 4 de marzo de 1996, es decir, antes de la notificación del formulario, después de esta notificación le remitió un nuevo escrito de requerimiento concediéndole un nuevo plazo para atenerse al artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva.
36 Además, procede señalar que, desde la notificación de la Directiva, el 10 de junio de 1992, los Estados miembros sabían qué tipo de información debían reunir para ser transmitida dentro del plazo de tres años, a partir de dicha notificación, es decir, antes del 11 de junio de 1995. Sabían, además, que dicha información debía suministrarse con arreglo al formulario, una vez que la Comisión lo hubiera aprobado. En efecto, el artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la Directiva establece expresamente que la información que debe transmitirse, con arreglo a un formulario que debe aprobar la Comisión, incluye un mapa del lugar, su denominación, su ubicación, su extensión, así como los datos resultantes de la aplicación de los criterios que se especifican en el anexo III (etapa 1).
37 Por consiguiente, debe considerarse razonable el plazo que concedió la Comisión al Gobierno alemán para cumplir la obligación de consignar en el formulario la información relativa a los lugares, que debía obrar en su poder antes del 11 de junio de 1995. En efecto, desde el 19 de diciembre de 1996, fecha de la notificación del formulario, al 19 de febrero de 1998, fecha en que expiró el plazo establecido en el dictamen motivado, dicho Gobierno tuvo más de un año para cumplir dicha obligación específica.
38 Al haber reconocido el Gobierno alemán que, al término del plazo establecido en el dictamen motivado no había remitido a la Comisión, valiéndose del formulario, la información relativa a los lugares que debían proponerse, procede declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva, al no haber remitido a la Comisión, dentro del plazo establecido, la información relativa a los lugares que figuran en la lista mencionada en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva, tal como dispone el párrafo segundo de la misma disposición.
Decisión sobre las costas
Costas
39 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiere solicitado la otra parte. Al haber solicitado la Comisión que se condene en costas a la República Federal de Alemania y haber sido desestimados los motivos formulados por ésta, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que la República Federal de Alemania ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, al no haber remitido a la Comisión, dentro del plazo establecido, la lista de lugares mencionada en el artículo 4, apartado 1, párrafo primero, de dicha Directiva, ni la información relativa a dichos lugares, conforme al artículo 4, apartado 1, párrafo segundo, de la misma Directiva.
2) Condenar en costas a la República Federal de Alemania.