CELEX: 62008CJ0073
Cetățenia Uniunii
Articolele 18 TFUE și 21 TFUE
Directiva 2004/38/CE
Articolul 24 alineatul (1) -Liberă ședere
Principiul nediscriminării
Acces la învățământul superior
Studenți resortisanți ai unui stat membru care merg într-un alt stat membru pentru a urma acolo o formare
Limitare a înscrierilor de studenți nerezidenți la formări universitare în domeniul sănătății publice
Justificare
Proporționalitate
Risc pentru calitatea învățământului în domeniile medicale și paramedicale
Risc de penurie de absolvenți în sectoarele profesionale ale sănătății publice

Cererea de pronunțare a unei hotărâri preliminare privește interpretarea articolului 12 primul paragraf CE și a articolului
18 alineatul (1) CE coroborate cu articolul 149 alineatele (1) și (2) CE și cu articolul 150 alineatul (2) CE.
Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între domnul Bressol și alții și doamna Chaverot și alții, pe de o
parte, și gouvernement de la Communauté française, pe de altă parte, având ca obiect aprecierea constituționalității Decretului
din 16 iunie 2006 al Comunității Franceze (Communauté française) de stabilire a numărului de studenți la anumite profiluri
ale ciclului I de studii din învățământul superior (
Moniteur belge
din 6 iulie 2006, p. 34055, denumit în continuare „Decretul din 16 iunie 2006”).

Cadrul juridic

Dreptul internațional
Potrivit articolului 2 paragraful 2 din Pactul internațional cu privire la drepturile economice, sociale și culturale, adoptat
de Adunarea Generală a Națiunilor Unite la 16 decembrie 1966 și intrat în vigoare la 3 ianuarie 1976 (denumit în continuare
„pactul”):
„Statele părți la prezentul pact se angajează să garanteze că drepturile enunțate în el vor fi exercitate fără nicio discriminare
întemeiată pe […] origine națională […]”.
Articolul 13 paragraful 2 litera c) din pact prevede:
„Statele părți la prezentul pact recunosc că, în vederea asigurării deplinei exercitări a [dreptului oricărei persoane la
educație]:
[…]
c)      învățământul superior trebuie să devină accesibil tuturor în deplină egalitate, în funcție de capacitatea fiecăruia, prin
toate mijloacele potrivite și în special prin introducerea treptată a gratuității; […]”

Dreptul Uniunii
Directiva 2004/38/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 29 aprilie 2004 privind dreptul la liberă circulație și
ședere pe teritoriul statelor membre pentru cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora, de modificare a Regulamentului
(CEE) nr. 1612/68 și de abrogare a Directivelor 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE,
90/365/CEE și 93/96/CEE (JO L 158, p. 77 și rectificări în JO 2004, L 229, p. 35, JO 2005, L 197, p. 34, precum și în JO 2007,
L 204, p. 28, Ediție specială, 05/vol. 7, p. 56), care a fost adoptată în temeiul articolului 12 al doilea paragraf CE, al
articolului 18 alineatul (2) CE și al articolelor 40 CE, 44 CE și 52 CE, prevede, în considerentele (1), (3) și (20), următoarele:
„(1)      Cetățenia Uniunii conferă fiecărui cetățean al Uniunii un drept fundamental și individual la liberă circulație și ședere pe
teritoriul statelor membre, sub rezerva limitărilor și condițiilor prevăzute de tratat și a măsurilor adoptate în scopul aplicării
acestuia.
[…]
(3)      Cetățenia Uniunii ar trebui să constituie statutul fundamental al resortisanților din statele membre, dacă aceștia își exercită
dreptul la liberă circulație și ședere. Este așadar necesar să se codifice și să se revizuiască instrumentele comunitare existente
care tratează în mod separat lucrătorii care desfășoară activități salariate, cei care desfășoară activități independente,
precum și studenții și alte persoane inactive, în scopul simplificării și întăririi dreptului la liberă circulație și ședere
pentru toți cetățenii Uniunii.
[…]
(20)      În conformitate cu interzicerea discriminării pe criteriul cetățeniei, toți cetățenii Uniunii și membrii familiilor acestora
care locuiesc într‑un stat membru în temeiul prezentei directive ar trebui să beneficieze, în statul membru respectiv, de
un tratament egal cu cel al resortisanților acestuia în materiile cărora li se aplică tratatul, sub rezerva dispozițiilor
speciale care sunt prevăzute în mod expres de tratat și de dreptul derivat.”
Articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2004/38 prevede:
„Prezenta directivă se aplică oricărui cetățean al Uniunii care se deplasează sau își are reședința într‑un stat membru, altul
decât cel al cărui resortisant este, precum și membrilor familiei sale […]”
Potrivit articolului 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38, intitulat „Egalitatea de tratament”:
„Sub rezerva dispozițiilor speciale prevăzute expres de tratat și de dreptul derivat, orice cetățean al Uniunii care, în temeiul
prezentei directive, își are reședința pe teritoriul statului membru gazdă se bucură de egalitate de tratament în raport cu
resortisanții statului membru respectiv în domeniul de aplicare al tratatului. Beneficiul acestui drept se extinde asupra
membrilor de familie care nu au cetățenia unui stat membru și care au dreptul de ședere sau dreptul de ședere permanentă.”

Dreptul național
Potrivit Decretului din 16 iunie 2006, universitățile și instituțiile de învățământ superior ale Comunității Franceze sunt
obligate să limiteze, respectând anumite condiții, numărul de studenți care nu sunt considerați rezidenți în Belgia (denumiți
în continuare „studenți nerezidenți”) în sensul decretului menționat la data înscrierii lor și care se pot înscrie pentru
prima dată la unul dintre cele nouă profiluri medicale și paramedicale prevăzute de acest decret.
Potrivit articolului 1 din Decretul din 16 iunie 2006:
„Prin student rezident în sensul prezentului decret se înțelege studentul care, la data înscrierii sale într‑o instituție
de învățământ superior, dovedește că are reședința principală în Belgia și că îndeplinește una dintre următoarele condiții:
1°      are drept de ședere permanentă în Belgia;
2°      are reședința principală în Belgia de cel puțin 6 luni la data înscrierii sale într‑o instituție de învățământ superior, exercitând
aici o activitate profesională salariată sau nesalariată sau beneficiind de un venit de înlocuire acordat de un serviciu public
belgian;
3°      are drept de ședere pentru o perioadă nelimitată în temeiul [legislației belgiene];
4°      are drept de ședere în Belgia ca urmare a recunoașterii statutului de refugiat în temeiul [legislației belgiene] sau a unei
cereri în acest sens;
5°      are drept de ședere în Belgia, beneficiind de protecția temporară prevăzută [de legislația belgiană aplicabilă];
6°      tatăl, mama, tutorele legal sau soțul său este o persoană care îndeplinește una dintre condițiile enumerate mai sus;
7°      are reședința principală în Belgia de cel puțin trei ani la data înscrierii într‑o instituție de învățământ superior;
8°      este titular al unui atestat de bursier eliberat în cadrul cooperării pentru dezvoltare, pentru anul universitar și pentru
studiile pentru care a fost depusă cererea de înscriere.
Prin «drept de ședere permanentă» în sensul primului paragraf punctul 1° se înțelege, pentru resortisanții unui alt stat membru
al Uniunii Europene, dreptul recunoscut în temeiul articolelor 16 și 17 din [Directiva 2004/38] […]”
Capitolul II din decretul menționat, compus din articolele 2-5, cuprinde dispoziții referitoare la universități.
Potrivit articolului 2 din acest decret:
„Autoritățile universitare limitează numărul de studenți care se înscriu pentru prima dată la o universitate din Comunitatea
Franceză la unul dintre profilurile prevăzute la articolul 3, în modul prevăzut la articolul 4.
[…]”
Articolul 3 din acest decret prevede:
„Dispozițiile [capitolului II] se aplică profilurilor care conduc la următoarele grade academice:
1°      licențiat în kinetoterapie și recuperare;
2°      licențiat în medicină veterinară.”
Articolul 4 din același decret are următorul cuprins:
„Pentru fiecare instituție universitară și pentru fiecare dintre profilurile prevăzute la articolul 3, se stabilește un număr
T egal cu numărul total de studenți care se înscriu pentru prima dată la profilul respectiv și care sunt luați în considerare
pentru finanțare, precum și un număr NR egal cu numărul de studenți care se înscriu pentru prima dată la profilul în cauză
și care nu sunt considerați studenți rezidenți în sensul articolului 1.
În cazul în care raportul dintre numărul NR, pe de o parte, și numărul T din anul universitar anterior, pe de altă parte,
atinge un procent P, autoritățile universitare refuză înscrierea suplimentară a studenților care nu au fost niciodată înscriși
la profilul respectiv și care nu sunt considerați studenți rezidenți în sensul articolului 1.
P prevăzut în paragraful precedent este stabilit la 30 %. Totuși, în cazul în care, pentru un an universitar, numărul de studenți
care urmează studiile în afara țării în care au obținut diploma de studii secundare depășește o medie de 10 % în toate instituțiile
de învățământ superior ale Uniunii Europene, P este egal, pentru anul universitar următor, cu acest procent înmulțit cu trei.”
Articolul 5 din Decretul din 16 iunie 2006 prevede:
„[…] studenții care nu sunt considerați studenți rezidenți în sensul articolului 1 depun cererea de înscriere la unul dintre
profilurile prevăzute la articolul 3 cu cel mult trei zile lucrătoare înainte de data de 2 septembrie care precedă anul universitar
respectiv. [...]
[…]
Prin derogare de la paragraful 1, pentru studenții nerezidenți care depun o cerere de înscriere la unul dintre profilurile
menționate la articolul 3 cel mai târziu în ultima zi lucrătoare înainte de data de 2 septembrie care precedă anul universitar,
în cazul în care numărul acestor studenți care au depus astfel de cereri depășește numărul NR prevăzut la articolul 4 al doilea
paragraf, ordinea de prioritate între acești studenți este stabilită prin tragere la sorți. [...]
[…]”
Capitolul III din Decretul din 16 iunie 2006, compus din articolele 6-9, cuprinde dispoziții referitoare la instituțiile de
învățământ superior. Articolul 6 primul paragraf și articolele 8 și 9 din acest decret cuprind dispoziții analoage celor de
la articolul 2 primul paragraf și de la articolele 4 și 5 din același decret.
Potrivit articolului 7 din decretul menționat, aceste dispoziții sunt aplicabile profilurilor care conduc la următoarele grade
academice:
„1°      moașă licențiată;
2°      licențiat în ergoterapie;
3°      licențiat în logopedie;
4°      licențiat în podologie și podoterapie;
5°      licențiat în kinetoterapie;
6°      licențiat în audiologie;
7°      educator/educatoare specializat/specializată în însoțire psiho‑educativă.”

Acțiunile principale și întrebările preliminare
Sistemul de învățământ superior al Comunității Franceze se întemeiază pe un acces liber la formare, fără limitări în ceea
ce privește înscrierea studenților.
Cu toate acestea, de mai mulți ani, această comunitate a constatat o creștere sensibilă a numărului de studenți care provin
din alte state membre decât Regatul Belgiei și care se înscriu în instituții ce fac parte din sistemul său de învățământ superior,
în special la nouă profiluri medicale și paramedicale. Potrivit deciziei de trimitere, această creștere s‑a datorat în special
afluxului de studenți francezi care se orientează către Comunitatea Franceză dat fiind că în această comunitate învățământul
superior este oferit în aceeași limbă ca și în Franța, iar Republica Franceză a restrâns accesul la studiile respective.
Întrucât a considerat că numărul acestor studenți a atins un nivel mult prea ridicat la profilurile respective, Comunitatea
Franceză a adoptat Decretul din 16 iunie 2006.
La 9 august și la 13 decembrie 2006, reclamanții din acțiunea principală au depus la Cour constitutionnelle (Curtea Constituțională)
o acțiune în anulare împotriva acestui decret.
O parte a acestor reclamanți este formată din studenți, în special de cetățenie franceză și care nu aparțin niciuneia dintre
categoriile prevăzute la articolul 1 din Decretul din 16 iunie 2006, care au introdus, pentru anul universitar 2006-2007,
o cerere de înscriere într‑o instituție de învățământ superior a Comunității Franceze, pentru a urma acolo unul dintre profilurile
vizate prin acest decret.
Întrucât numărul de studenți nerezidenți a depășit pragul stabilit prin decretul menționat, instituțiile respective au organizat
o tragere la sorți dintre acești studenți, care a fost defavorabilă reclamanților din acțiunea principală. Prin urmare, instituțiile
respective au respins cererile de înscriere ale acestora.
O altă parte a reclamanților din acțiunea principală este formată din cadre didactice din universitățile și din instituțiile
de învățământ superior vizate de Decretul din 16 iunie 2006, care apreciază că aplicarea acestui decret amenință direct și
imediat locurile lor de muncă, întrucât va provoca, în timp, o scădere a numărului studenților înscriși în instituțiile lor
de învățământ.
În susținerea acțiunii lor, reclamanții din acțiunea principală au invocat printre altele faptul că Decretul din 16 iunie
2006 încalcă principiul nediscriminării, întrucât dispozițiile sale ar trata în mod diferit, fără nicio justificare valabilă,
studenții rezidenți și studenții nerezidenți. Astfel, în timp ce studenții rezidenți ar continua să se bucure de un acces
liber la profilurile vizate prin acest decret, accesul studenților nerezidenți la aceste profiluri ar fi limitat astfel încât
numărul studenților din această categorie înscriși la profilurile respective nu ar putea depăși pragul de 30 %.
Instanța de trimitere a exprimat îndoieli cu privire la legalitatea Decretului din 16 iunie 2006, apreciind că dispozițiile
Constituției belgiene, pe care este competentă să le controleze și a căror încălcare este pretinsă, trebuiau coroborate cu
articolul 12 primul paragraf CE, cu articolul 18 alineatul (1) CE, cu articolul 149 alineatul (1) și alineatul (2) a doua
liniuță CE și cu articolul 150 alineatul (2) a treia liniuță CE.
În aceste condiții, Cour constitutionnelle a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări
preliminare:
„1)      Articolul 12 primul paragraf [CE] și articolul 18 alineatul (1) [CE] coroborate cu articolul 149 alineatul (1) și alineatul
(2) a doua liniuță [CE] și cu articolul 150 alineatul (2) a treia liniuță [CE] trebuie interpretate în sensul că se opun posibilității
ca o comunitate autonomă din cadrul unui stat membru, competentă în domeniul învățământului superior, confruntată cu un aflux
de studenți dintr‑un stat membru vecin la o serie de programe de formare cu caracter medical finanțate în principal din fonduri
publice, în urma unei politici restrictive aplicate în acest stat vecin, să adopte măsuri precum cele cuprinse în [Decretul
din 16 iunie 2006], în cazul în care această comunitate invocă motive întemeiate pentru a afirma că situația descrisă riscă
să devină o sarcină excesivă pentru finanțele publice și să compromită calitatea învățământului oferit?
2)      Răspunsul la prima întrebare ar fi diferit dacă această comunitate demonstrează că situația descrisă are drept consecință
faptul că numărul de studenți rezidenți pe teritoriul acestei comunități care devin licențiați este prea mic pentru a se asigura
în mod durabil suficient personal medical calificat care să poată garanta calitatea sistemului de sănătate publică în cadrul
acestei comunități?
3)      Răspunsul la prima întrebare ar fi diferit dacă, luând în considerare prevederile articolului 149 alineatul (1)
in fine
[CE] și ale articolului 13 paragraful 2 litera c) din [pact], care include o obligație de standstill, comunitatea respectivă
optează pentru menținerea unui acces larg și democratic la un învățământ superior de calitate pentru populația acestei comunități?”

Cu privire la prima și la a doua întrebare
Prin intermediul primelor două întrebări, care trebuie examinate împreună, instanța de trimitere solicită, în esență, să se
stabilească dacă dreptul Uniunii se opune unei reglementări a unui stat membru, precum cea în cauză în acțiunea principală,
care limitează numărul studenților nerezidenți care se pot înscrie pentru prima dată la profiluri medicale și paramedicale
din cadrul unor instituții de învățământ superior atunci când acest stat se confruntă cu un aflux de studenți proveniți dintr‑un
stat membru vecin ca urmare a unei politici restrictive duse de acest din urmă stat, iar această situație are ca efect faptul
că foarte puțini studenți care sunt rezidenți ai primului stat membru obțin diploma în cadrul profilurilor respective.

Cu privire la competența statelor membre în materie de educație
Cu titlu introductiv, trebuie amintit că, deși dreptul Uniunii nu aduce atingere competenței statelor membre în ceea ce privește
organizarea sistemelor lor educaționale și a formării profesionale – în temeiul articolului 165 alineatul (1) și al articolului
166 alineatul (1) TFUE –, este în același timp adevărat că, în exercitarea acestei competențe, statele menționate trebuie
să respecte dreptul Uniunii, în special dispozițiile privind libertatea de circulație și de ședere pe teritoriul statelor
membre (a se vedea în acest sens Hotărârea din 11 septembrie 2007, Schwarz și Gootjes-Schwarz, C‑76/05, Rep., p. I‑6849, punctul
70, precum și Hotărârea din 23 octombrie 2007, Morgan și Bucher, C‑11/06 și C‑12/06, Rep., p. I‑9161, punctul 24).
Statele membre sunt libere să opteze fie pentru un sistem de învățământ bazat pe un acces liber la formare – fără limitări
în ceea ce privește înscrierea unui număr de studenți –, fie pentru un sistem întemeiat pe un acces reglementat care selecționează
studenții. Cu toate acestea, din momentul în care optează pentru unul dintre aceste sisteme sau pentru o combinație a acestora,
modalitățile sistemului ales trebuie să respecte dreptul Uniunii, în special principiul nediscriminării pe motiv de cetățenie.

Cu privire la identificarea dispozițiilor aplicabile acțiunilor principale
Articolul 21 alineatul (1) TFUE prevede că orice cetățean al Uniunii are dreptul de liberă circulație și de ședere pe teritoriul
statelor membre, sub rezerva limitărilor și a condițiilor prevăzute de tratate și de dispozițiile adoptate în vederea aplicării
acestora.
În plus, din jurisprudența Curții rezultă că orice cetățean al Uniunii se poate prevala de dispozițiile articolului 18 TFUE,
care interzice orice discriminare pe motiv de cetățenie, în toate situațiile care se încadrează în domeniul de aplicare
ratione materiae
al dreptului Uniunii, aceste situații cuprinzând exercitarea libertății de circulație și de ședere pe teritoriul statelor
membre conferite de articolul 21 TFUE (a se vedea în acest sens Hotărârea din 2 octombrie 2003, Garcia Avello, C‑148/02, Rec.,
p. I‑11613, punctul 24, Hotărârea din 15 martie 2005, Bidar, C‑209/03, Rec., p. I‑2119, punctele 32 și 33, precum și Hotărârea
din 18 noiembrie 2008, Förster, C‑158/07, Rep., p. I‑8507, punctele 36 și 37).
Pe de altă parte, din aceeași jurisprudență reiese că interdicția menționată acoperă și situațiile referitoare la condițiile
de acces la formarea profesională, dat fiind că atât învățământul superior, cât și învățământul universitar constituie o formare
profesională (Hotărârea din 7 iulie 2005, Comisia/Austria, C‑147/03, Rec., p. I‑5969, punctele 32 și 33, precum și jurisprudența
citată).
Rezultă de aici că studenții în cauză în acțiunea principală se pot prevala de dreptul, consacrat la articolele 18 și 21 TFUE,
de circulație și de ședere liberă pe teritoriul unui stat membru, precum Regatul Belgiei, fără a fi supuși unor discriminări
directe sau indirecte pe motivul cetățeniei lor.
În aceste condiții, nu poate fi exclus ca situația anumitor reclamanți din acțiunea principală să poată fi reglementată de
articolul 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38, care vizează orice cetățean al Uniunii care, în temeiul acestei directive,
are reședința pe teritoriul statului membru gazdă.
În această privință, din dosar reiese, în primul rând, că studenții în cauză în acțiunea principală sunt cetățeni ai Uniunii.
În al doilea rând, faptul că aceștia nu exercită, eventual, nicio activitate economică în Belgia este lipsit de relevanță,
întrucât Directiva 2004/38 se aplică tuturor cetățenilor Uniunii, indiferent dacă acești cetățeni exercită pe teritoriul unui
alt stat membru o activitate economică salariată sau o activitate economică independentă ori dacă nu exercită în acest stat
nicio activitate economică.
În al treilea rând, nu poate fi exclus ca anumiți reclamanți din acțiunea principală să fi locuit deja în Belgia înainte de
a dori să se înscrie la unul dintre profilurile în cauză.
În al patrulea rând, trebuie să se constate că Directiva 2004/38 se aplică
ratione temporis
acțiunilor principale. Astfel, statele membre erau obligate, pe de o parte, să transpună această directivă până la 30 aprilie
2006. Pe de altă parte, decretul în cauză în acțiunea principală a fost adoptat la 16 iunie 2006, așadar, ulterior acestei
date. În plus, este cert că studenții în cauză în acțiunea principală au introdus o cerere de înscriere la instituțiile de
învățământ superior respective pentru anul universitar 2006-2007 și că această înscriere le‑a fost refuzată în temeiul acestui
decret. Refuzul de a da curs cererii acestora a avut astfel loc, în mod necesar, ulterior datei de 30 aprilie 2006.
Cu toate acestea, întrucât Curtea nu dispune de toate elementele care să îi permită să constate că situația reclamanților
din acțiunea principală intră și sub incidența articolului 24 alineatul (1) din Directiva 2004/38, revine instanței de trimitere
competența de a aprecia dacă această dispoziție este efectiv aplicabilă acțiunilor principale.

Cu privire la existența unei inegalități de tratament
Trebuie amintit că principiul nediscriminării interzice nu numai discriminările directe, întemeiate pe cetățenie sau naționalitate,
ci și orice forme indirecte de discriminare, care, prin aplicarea altor criterii de diferențiere, conduc, în fapt, la același
rezultat (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 iulie 2007, Hartmann, C‑212/05, Rep., p. I‑6303, punctul 29).
Exceptând cazul în care este justificată în mod obiectiv și proporțională cu obiectivul urmărit, o dispoziție de drept național
trebuie considerată indirect discriminatorie atunci când este susceptibilă, prin însăși natura sa, să îi afecteze mai mult
pe resortisanții altor state membre decât pe cei naționali și riscă, în consecință, să îi defavorizeze în special pe primii
(a se vedea în acest sens Hotărârea din 30 noiembrie 2000, Österreichischer Gewerkschaftsbund, C‑195/98, Rec., p. I‑10497,
punctul 40, și Hotărârea Hartmann, citată anterior, punctul 30).
În acțiunile principale, Decretul din 16 iunie 2006 prevede că accesul studenților la profilurile medicale și paramedicale
prevăzute de acest decret nu este deschis fără restricții decât pentru studenții rezidenți, și anume cei care îndeplinesc
simultan condiția reședinței principale în Belgia și una dintre celelalte opt condiții alternative enumerate la punctele 1°-8°
ale articolului 1 primul paragraf din decretul menționat.
Studenții care nu îndeplinesc aceste condiții nu beneficiază, în schimb, decât de un acces restrâns în instituțiile menționate,
întrucât numărul total al acestor studenți este în principiu limitat, pentru fiecare instituție universitară și pentru fiecare
profil, la 30 % din ansamblul studenților înscriși în anul universitar precedent. În cadrul acestui procentaj acordat, studenții
nerezidenți sunt selectați, în vederea înscrierii, printr‑o tragere la sorți.
Astfel, reglementarea națională în cauză în acțiunea principală creează o inegalitate de tratament între studenții rezidenți
și studenții nerezidenți.
Or, o condiție privind reședința, precum cea impusă prin această reglementare, este mai ușor de îndeplinit de resortisanții
naționali, care, de cele mai multe ori, au reședința în Belgia, decât de resortisanții altor state membre, a căror reședință,
în schimb, este situată în general într‑un alt stat membru decât Belgia (a se vedea, prin analogie, Hotărârea din 8 iunie
1999, Meeusen, C‑337/97, Rec., p. I‑3289, punctele 23 și 24, precum și Hotărârea Hartmann, citată anterior, punctul 31).
Rezultă de aici, astfel cum guvernul belgian admite de altfel, că reglementarea națională în cauză în acțiunea principală
îi afectează, prin însăși natura sa, mai mult pe resortisanții altor state membre decât Regatul Belgiei decât pe resortisanții
naționali și că astfel îi defavorizează în special pe primii.

Cu privire la justificarea inegalității de tratament
Astfel cum s‑a constatat la punctul 41 din prezenta hotărâre, o inegalitate de tratament precum cea instituită prin Decretul
din 16 iunie 2006 constituie o discriminare indirectă pe motiv de cetățenie, care este interzisă, cu excepția cazului în care
este justificată în mod obiectiv.
În plus, pentru a fi justificată, măsura în cauză trebuie să fie de natură să asigure realizarea obiectivului legitim pe care
îl urmărește și nu poate depăși ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia (a se vedea în acest sens Hotărârea din 16
octombrie 2008, Renneberg, C‑527/06, Rep., p. I‑7735, punctul 81, precum și Hotărârea din 19 mai 2009, Apothekerkammer des
Saarlandes și alții, C‑171/07 și C‑172/07, Rep., p. I‑4171, punctul 25).
Cu privire la justificarea întemeiată pe sarcini excesive pentru finanțarea învățământului superior
Guvernul belgian, susținut de guvernul austriac, susține în primul rând că inegalitatea de tratament dintre studenții rezidenți
și studenții nerezidenți este necesară pentru evitarea unor sarcini excesive pentru finanțarea învățământului superior, aceste
sarcini decurgând din faptul că, în lipsa unui tratament diferit, numărul de studenți nerezidenți înscriși în instituțiile
de învățământ superior ale Comunității Franceze ar atinge un nivel excesiv de ridicat.
În această privință, trebuie să se constate că, potrivit explicațiilor Comunității Franceze, astfel cum reies din decizia
de trimitere, sarcina financiară nu reprezintă un motiv esențial care să fi justificat adoptarea Decretului din 16 iunie 2006.
Astfel, potrivit acestor explicații, finanțarea învățământului este organizată pe baza unui sistem de „plic închis”, în care
alocația globală nu variază în funcție de numărul total de studenți.
În aceste condiții, teama de o sarcină excesivă pentru finanțarea învățământului superior nu poate justifica inegalitatea
de tratament dintre studenții rezidenți și studenții nerezidenți.
Cu privire la justificarea întemeiată pe o protejare a omogenității sistemului învățământului superior
Guvernul belgian, susținut de guvernul austriac, invocă faptul că prezența studenților nerezidenți la profilurile în cauză
a atins un nivel care riscă să conducă la o diminuare a calității învățământului superior ca urmare a limitelor inerente ale
capacității de primire a instituțiilor de învățământ și ale disponibilității personalului acestora. Astfel, pentru a proteja
omogenitatea acestui sistem și pentru a asigura un acces larg și democratic al populației Comunității Franceze la un învățământ
superior de calitate, s‑ar dovedi necesară instituirea unei inegalități de tratament între studenții rezidenți și studenții
nerezidenți și limitarea numărului acestora din urmă.
Desigur, nu poate fi exclus de la bun început ca prevenirea unui risc pentru existența unui sistem național de învățământ
și pentru omogenitatea acestuia să poată justifica o inegalitate de tratament între anumiți studenți (a se vedea în acest
sens Hotărârea Comisia/Austria, citată anterior, punctul 66).
Cu toate acestea, justificările invocate în această privință coincid cu cele legate de protecția sănătății publice, toate
profilurile în cauză intrând în acest din urmă domeniu. Prin urmare, este necesar ca acestea să fie examinate numai în raport
cu justificările întemeiate pe cerințe legate de protecția sănătății publice.
Cu privire la justificarea întemeiată pe cerințe legate de sănătatea publică
–       Observațiile prezentate Curții
Guvernul belgian, susținut de guvernul austriac, afirmă că reglementarea în cauză în acțiunea principală este necesară pentru
atingerea obiectivului ce constă în asigurarea calității și a continuității îngrijirilor medicale și paramedicale în Comunitatea
Franceză.
Numărul mare de studenți nerezidenți ar determina, în primul rând, o diminuare importantă a calității învățământului în cadrul
profilurilor medicale și paramedicale, care impune în special asigurarea unui mare număr de ore de formare practică. Or, s‑ar
fi dovedit că o astfel de formare nu poate fi corect asigurată dacă studenții depășesc un anumit număr, întrucât capacitatea
de primire a instituțiilor de învățământ superior, disponibilitatea personalului acestora, precum și posibilitățile de formare
practică nu ar fi nelimitate.
Pentru a ilustra dificultățile întâmpinate în materie de predare, guvernul belgian evocă, printre altele, situația din domeniul
studiilor de medicină veterinară. Acesta invocă faptul că, pe baza normelor de calitate ale formării veterinare – care implică,
pentru fiecare student, în special o practică clinică pe un număr suficient de animale –, s‑a constatat că nu era posibilă
formarea, în cadrul Comunității Franceze, a mai mult de 200 de veterinari pe an în ciclul II de studii superioare. Cu toate
acestea, ca urmare a unui aflux de studenți nerezidenți, numărul total de studenți repartizați în cei șase ani de studii ar
fi crescut de la 1233 la 2343 între anii universitari 1995-1996 și 2002-2003.
Situația ar fi similară pentru celelalte profiluri vizate de Decretul din 16 iunie 2006.
În al doilea rând, guvernul belgian susține că numărul ridicat de studenți nerezidenți este de natură să determine, în timp,
o penurie de personal medical calificat pe ansamblul teritoriului, ceea ce ar compromite sistemul de sănătate publică în cadrul
Comunității Franceze. Acest risc ar decurge din faptul că, după terminarea studiilor, studenții nerezidenți s‑ar întoarce
în țările lor de origine pentru a‑și exercita acolo profesia, în timp ce numărul absolvenților rezidenți ar rămâne prea mic
la anumite specializări.
Reclamanții din acțiunea principală invocă în special faptul că, presupunând chiar că aceste justificări ar fi admisibile,
guvernul belgian nu a demonstrat realitatea circumstanțelor menționate mai sus.
Comisia afirmă că ia foarte în serios riscurile invocate de guvernul belgian. Aceasta apreciază însă că, la ora actuală, nu
are toate elementele care să îi permită să se pronunțe cu privire la temeinicia justificării.
–       Răspunsul Curții
Din jurisprudență rezultă că o inegalitate de tratament întemeiată indirect pe cetățenie sau pe naționalitate poate fi justificată
prin obiectivul de menținere a unui serviciu medical de calitate, echilibrat și accesibil tuturor, în măsura în care acesta
contribuie la realizarea unui nivel ridicat de protecție a sănătății publice (a se vedea în acest sens Hotărârea din 10 martie
2009, Hartlauer, C‑169/07, Rep., p. I‑1721, punctul 47 și jurisprudența citată).
Astfel, este necesar să se examineze dacă reglementarea în cauză în acțiunea principală este de natură să asigure realizarea
acestui obiectiv legitim și dacă nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia.
În această privință, în final revine instanței naționale, care este singura competentă să aprecieze faptele din acțiunea principală
și să interpreteze legislația națională, sarcina de a stabili dacă și în ce măsură o astfel de reglementare îndeplinește aceste
cerințe (a se vedea în acest sens Hotărârea din 13 iulie 1989, Rinner-Kühn, 171/88, Rec., p. 2743, punctul 15, precum și Hotărârea
din 23 octombrie 2003, Schönheit și Becker, C‑4/02 și C‑5/02, Rec., p. I‑12575, punctul 82).
Cu toate acestea, Curtea, învestită cu atribuția de a furniza răspunsuri utile instanței naționale, este competentă să dea
indicații întemeiate pe dosarul cauzei din acțiunea principală, precum și pe observațiile scrise și orale care i‑au fost prezentate,
de natură a permite instanței naționale să se pronunțe (Hotărârea din 20 martie 2003, Kutz-Bauer, C‑187/00, Rec., p. I‑2741,
punctul 52, precum și Hotărârea Schönheit și Becker, citată anterior, punctul 83).
Într‑o primă etapă, va reveni instanței de trimitere obligația să verifice dacă există riscuri veritabile pentru protecția
sănătății publice.
În această privință, nu se poate exclude
a priori
ca o eventuală reducere a calității formării viitorilor profesioniști din domeniul sănătății să fie susceptibilă să aducă
atingere, în timp, calității îngrijirii oferite pe teritoriul respectiv, în condițiile în care calitatea serviciului medical
sau paramedical pe un teritoriu determinat depinde de competențele profesioniștilor din domeniul sănătății care își desfășoară
activitatea pe acest teritoriu.
Nu se poate exclude nici ca o eventuală limitare a numărului total de studenți la profilurile respective – în special în vederea
garantării calității formării – să fie susceptibilă să reducă, proporțional, numărul de absolvenți care sunt dispuși să asigure,
în timp, disponibilitatea serviciului de sănătate pe teritoriul în cauză, ceea ce ar putea ulterior să afecteze nivelul de
protecție a sănătății publice. În această privință, trebuie să se recunoască faptul că o penurie de profesioniști în domeniul
sănătății ar crea probleme grave pentru protejarea sănătății publice și că prevenirea acestui risc impune ca un număr suficient
de absolvenți să se instaleze pe teritoriul menționat pentru a exercita acolo una dintre profesiile medicale sau paramedicale
vizate de decretul în cauză în acțiunea principală.
În cadrul aprecierii acestor riscuri, instanța de trimitere trebuie să ia în considerare, mai întâi, faptul că legătura dintre
formarea viitorilor profesioniști din domeniul sănătății și obiectivul de menținere a unui serviciu medical de calitate, echilibrat
și accesibil tuturor nu este decât indirectă și are mai puțin caracterul unui raport de cauzalitate decât legătura dintre
obiectivul sănătății publice și activitatea profesioniștilor din domeniul sănătății deja prezenți pe piață (a se vedea Hotărârile
citate anterior Hartlauer, punctele 51-53, și Apothekerkammer des Saarlandes și alții, punctele 34-40). Aprecierea unei asemenea
legături va depinde astfel în special de o analiză prospectivă, care va trebui să efectueze extrapolări pornind de la numeroase
elemente aleatorii și incerte și să țină seama de evoluția viitoare din domeniul sănătății vizat, dar și de analiza situației
astfel cum se prezintă aceasta la momentul inițial, și anume în prezent.
În continuare, cu ocazia aprecierii concrete a circumstanțelor acțiunii principale, instanța de trimitere trebuie să țină
seama de faptul că, în cazul în care subzistă incertitudini cu privire la existența sau la importanța unor riscuri pentru
protecția sănătății publice pe teritoriul său, statul membru poate adopta măsuri de protecție fără să trebuiască să aștepte
ca penuria de profesioniști din domeniul sănătății să se materializeze (a se vedea, prin analogie, Hotărârea Apothekerkammer
des Saarlandes, citată anterior, punctul 30 și jurisprudența citată). Trebuie procedat la fel în ceea ce privește riscurile
pentru calitatea învățământului în acest domeniu.
În aceste condiții, revine autorităților naționale competente sarcina de a demonstra că astfel de riscuri există efectiv (a
se vedea, prin analogie, Hotărârea Apothekerkammer des Saarlandes și alții, citată anterior, punctul 39). Potrivit unei jurisprudențe
constante, este astfel obligația autorităților naționale, atunci când adoptă o măsură derogatorie de la un principiu consacrat
de dreptul Uniunii, să dovedească, în fiecare caz, că măsura respectivă poate garanta realizarea obiectivului invocat și că
nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. Justificările susceptibile să fie invocate de un stat membru
trebuie, așadar, să fie însoțite de o analiză a oportunității și a proporționalității măsurii adoptate de acest stat, precum
și de elemente precise care să permită susținerea argumentării sale (a se vedea în acest sens Hotărârea din 18 martie 2004,
Leichtle, C‑8/02, Rec., p. I‑2641, punctul 45, și Hotărârea Comisia/Austria, citată anterior, punctul 63). Este necesar ca
o asemenea analiză obiectivă, detaliată și exprimată cifric să fie în măsură să demonstreze, cu ajutorul unor date serioase,
convergente și de natură probantă, că există efectiv riscuri pentru sănătatea publică.
În acțiunile principale, această analiză trebuie în special să permită să se evalueze, pentru fiecare dintre cele nouă profiluri
vizate de Decretul din 16 iunie 2006, numărul maxim de studenți care poate fi format cu respectarea normelor dorite privind
calitatea formării. Aceasta trebuie, în plus, să indice numărul necesar de absolvenți care trebuie să se instaleze în Comunitatea
Franceză pentru a exercita acolo o profesie medicală sau paramedicală în vederea asigurării unei disponibilități suficiente
a serviciului de sănătate publică.
Pe de altă parte, analiza menționată nu se poate limita la menționarea cifrelor referitoare la fiecare grup de studenți întemeindu‑se
în special pe extrapolarea potrivit căreia, la finalizarea studiilor, toți studenții nerezidenți se instalează în statul în
care aveau reședința anterior începerii studiilor pentru a exercita acolo una dintre profesiile în cauză în acțiunea principală.
În consecință, analiza respectivă trebuie să ia în considerare impactul grupului studenților nerezidenți asupra atingerii
obiectivului de garantare a unui disponibil de profesioniști în cadrul Comunității Franceze. În plus, aceasta trebuie să ia
în considerare posibilitatea ca, la terminarea studiilor, unii studenți rezidenți să decidă să își exercite profesia într‑un
alt stat decât Regatul Belgiei. Totodată, analiza trebuie să țină seama de măsura în care persoane care nu au studiat în Comunitatea
Franceză se instalează ulterior pe teritoriul acesteia pentru a exercita acolo una dintre profesiile menționate.
Revine autorităților competente sarcina de a prezenta instanței de trimitere o analiză care răspunde acestor cerințe.
Într‑o a doua etapă, dacă instanța de trimitere consideră că există riscuri veritabile pentru protecția sănătății publice,
această instanță trebuie să aprecieze, având în vedere elementele prezentate de autoritățile competente, dacă reglementarea
în cauză în acțiunea principală poate fi considerată de natură să garanteze realizarea obiectivului de protecție a sănătății
publice.
În acest context, revine instanței în special sarcina de a evalua dacă o limitare a numărului de studenți nerezidenți este
într‑adevăr de natură să crească numărul de absolvenți dispuși să asigure, în timp, disponibilitatea serviciului de sănătate
în cadrul Comunității Franceze.
Într‑o a treia etapă, revine instanței de trimitere sarcina de a aprecia dacă reglementarea în cauză în acțiunea principală
nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului invocat, cu alte cuvinte, dacă nu există măsuri mai puțin
restrictive care să permită atingerea acestuia.
În această privință, este necesar să se precizeze că este de competența acestei instanțe să verifice în special dacă obiectivul
de interes general invocat nu ar putea fi atins prin măsuri mai puțin restrictive, care să vizeze încurajarea studenților
care își efectuează studiile în Comunitatea Franceză să rămână acolo la finalizarea studiilor sau care să vizeze încurajarea
profesioniștilor formați în afara Comunității Franceze să se instaleze pe teritoriul acesteia din urmă.
De asemenea, este de competența instanței de trimitere să verifice dacă autoritățile competente au conciliat în mod corespunzător
realizarea obiectivului menționat cu cerințele ce decurg din dreptul Uniunii și în special cu posibilitatea studenților care
provin din alte state membre de a avea acces la învățământul superior, această posibilitate constituind esența însăși a principiului
liberei circulații a studenților (a se vedea în acest sens Hotărârea Comisia/Austria, citată anterior, punctul 70). Restricțiile
privind accesul la studiile menționate introduse de un stat membru trebuie astfel să fie limitate la ceea ce este necesar
pentru atingerea obiectivelor urmărite și trebuie să permită un acces suficient de larg al respectivilor studenți la studiile
superioare.
În această privință, din dosar reiese că studenții nerezidenți care sunt interesați de învățământul superior sunt selecționați,
în vederea înscrierii lor, printr‑o tragere la sorți, care, în sine, nu ține seama de cunoștințele și de experiența lor.
În aceste condiții, revine instanței de trimitere sarcina de a verifica dacă procesul de selecție a studenților nerezidenți
se limitează la tragerea la sorți și, în caz afirmativ, dacă acest mod de selecție, care nu se întemeiază pe capacitățile
candidaților respectivi, ci pe hazard, se dovedește necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite.
În consecință, la primele două întrebări preliminare trebuie să se răspundă că articolele 18 și 21 TFUE se opun unei reglementări
naționale, precum cea în cauză în acțiunea principală, care limitează numărul studenților nerezidenți care se pot înscrie
pentru prima dată la profiluri medicale și paramedicale din cadrul unor instituții de învățământ superior, cu excepția cazului
în care instanța de trimitere, după aprecierea tuturor elementelor relevante prezentate de autoritățile competente, constată
că reglementarea menționată se dovedește justificată în raport cu obiectivul de protecție a sănătății publice.

Cu privire la a treia întrebare
Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită Curții, în esență, să se stabilească ce efecte
au asupra situației în cauză în acțiunea principală cerințele impuse statelor membre în temeiul articolului 13 paragraful
2 litera c) din pact.
Guvernul belgian susține că adoptarea Decretului din 16 iunie 2006 era indispensabilă pentru respectarea dreptului la educație
al populației Comunității Franceze, astfel cum decurge acest drept din articolul 13 paragraful 2 litera c) din pact. Dispoziția
în cauză ar conține astfel o clauză de standstill care obligă această comunitate să mențină un acces larg și democratic la
un învățământ superior de calitate. Or, în lipsa acestui decret, menținerea unui astfel de acces ar fi compromisă.
În această privință, trebuie arătat totuși că nu există nicio incompatibilitate între pact și cerințele care decurg, după
caz, din articolele 18 și 21 TFUE.
Astfel, din modul de redactare a articolului 13 paragraful 2 litera c) din pact rezultă că acesta urmărește, în esență, același
scop ca și articolele 18 și 21 TFUE, și anume garantarea principiului nediscriminării în accesul la învățământul superior.
O confirmă articolul 2 paragraful 2 din pact, potrivit căruia statele părți la pact se angajează să garanteze că drepturile
enunțate în el sunt exercitate fără nicio discriminare întemeiată, printre altele, pe originea națională.
În schimb, articolul 13 paragraful 2 litera c) din pact nu impune unui stat parte la pact, și, de altfel, nici nu îl autorizează,
să garanteze un acces larg la un învățământ de calitate numai propriilor resortisanți.
Având în vedere cele ce precedă, este necesar să se răspundă la a treia întrebare că autoritățile competente nu se pot prevala
de articolul 13 paragraful 2 litera c) din pact în situația în care instanța de trimitere constată că Decretul din 16 iunie
2006 nu este compatibil cu articolele 18 și 21 TFUE.

Cu privire la aplicarea în timp a hotărârii
În ipoteza în care Curtea ar concluziona că dreptul Uniunii se opune reglementării naționale în cauză în acțiunea principală,
guvernul belgian solicită limitarea efectelor în timp ale hotărârii pronunțate. Această limitare ar fi necesară pentru motivul
că numărul raporturilor juridice constituite cu bună‑credință este mare, deoarece numeroși studenți nerezidenți au depus un
dosar în vederea înscrierii, pentru anul universitar 2006-2007, la unul dintre profilurile vizate de Decretul din 16 iunie
2006. Repunerea în discuție a acestor raporturi ar fi, în consecință, susceptibilă să aibă repercusiuni economice grave, de
natură să dezechilibreze bugetul Comunității Franceze în materie de învățământ.
În conformitate cu o jurisprudență constantă, interpretarea unei norme de drept al Uniunii dată de Curte în exercitarea competenței
pe care i‑o conferă articolul 267 TFUE lămurește și precizează, dacă este nevoie, semnificația și domeniul de aplicare al
acestei norme, astfel cum trebuie sau cum ar fi trebuit să fie înțeleasă și aplicată de la intrarea sa în vigoare. Rezultă
că norma astfel interpretată poate și trebuie să fie aplicată de către instanță chiar raporturilor juridice născute și constituite
înainte de hotărârea asupra cererii de interpretare, dacă sunt reunite și condițiile care permit supunerea litigiului privind
aplicarea normei respective instanțelor competente (a se vedea Hotărârea din 2 februarie 1988, Blaizot și alții, 24/86, Rec.,
p. 379, punctul 27, precum și Hotărârea din 15 decembrie 1995, Bosman, C‑415/93, Rec., p. I‑4921, punctul 141).
Curtea poate numai în mod excepțional, în aplicarea principiului general al securității juridice, inerent ordinii juridice
a Uniunii, să considere necesar să limiteze posibilitatea oricărei persoane interesate de a invoca o dispoziție pe care a
interpretat‑o în scopul de a contesta raporturi juridice stabilite cu bună‑credință. Pentru a putea impune o astfel de limitare,
este necesară întrunirea a două criterii esențiale: buna‑credință a celor interesați și riscul de consecințe grave (a se vedea
în special Hotărârea din 28 septembrie 1994, Vroege, C‑57/93, Rec., p. I‑4541, punctul 21, precum și Hotărârea din 10 ianuarie
2006, Skov și Bilka, C‑402/03, Rec., p. I‑199, punctul 51).
În plus, potrivit unei jurisprudențe constante, implicațiile financiare care ar rezulta pentru un stat membru dintr‑o hotărâre
preliminară nu justifică, prin ele însele, limitarea în timp a efectelor acestei hotărâri (a se vedea în special Hotărârea
din 20 septembrie 2001, Grzelczyk, C‑184/99, Rec., p. I‑6193, punctul 52).
Astfel, Curtea nu a recurs la această soluție decât în circumstanțe bine determinate, în cazul în care, pe de o parte, exista
un risc de repercusiuni economice grave, cauzate mai ales de numărul mare de raporturi juridice constituite cu bună‑credință
pe baza reglementării considerate ca fiind în mod legal în vigoare, și, pe de altă parte, reieșea că particularii și autoritățile
naționale au fost determinate să adopte un comportament neconform reglementării Uniunii ca urmare a unei incertitudini obiective
și importante privind înțelesul normelor Uniunii, incertitudine la care contribuise eventual și comportamentul altor state
membre sau al Comisiei (a se vedea Hotărârea Grzelczyk, citată anterior, punctul 53).
În acțiunile principale, trebuie să se constate că guvernul belgian nu a prezentat Curții niciun element concret care să permită
să se afirme că autorii Decretului din 16 iunie 2006 ar fi fost incitați să adopte un comportament eventual neconform cu dreptul
Uniunii din cauza unei incertitudini obiective și importante în ceea ce privește domeniul de aplicare al acestui drept.
De asemenea, acest guvern nu a susținut în niciun mod, prin elemente concrete, argumentația sa potrivit căreia prezenta hotărâre
ar risca, dacă efectele acesteia nu ar fi limitate în timp, să determine consecințe financiare grave.
În aceste condiții, nu este necesară limitarea în timp a efectelor prezentei hotărâri.

Cu privire la cheltuielile de judecată
Întrucât, în privința părților din acțiunea principală, procedura are caracterul unui incident survenit la instanța de trimitere,
este de competența acesteia să se pronunțe cu privire la cheltuielile de judecată. Cheltuielile efectuate pentru a prezenta
observații Curții, altele decât cele ale părților menționate, nu pot face obiectul unei rambursări.
Pentru aceste motive, Curtea (Marea Cameră) declară:
1)
Articolele 18 și 21 TFUE se opun unei reglementări naționale, precum cea în cauză în acțiunea principală, care limitează numărul
studenților care nu sunt considerați rezidenți în Belgia și care se pot înscrie pentru prima dată la profiluri medicale și
paramedicale din cadrul unor instituții de învățământ superior, cu excepția cazului în care instanța de trimitere, după aprecierea
tuturor elementelor relevante prezentate de autoritățile competente, constată că reglementarea menționată se dovedește justificată
în raport cu obiectivul de protecție a sănătății publice.
2)
Autoritățile competente nu se pot prevala de articolul 13 paragraful 2 litera c) din Pactul internațional cu privire la drepturile
economice, sociale și culturale, adoptat de Adunarea Generală a Națiunilor Unite la 16 decembrie 1966, în situația în care
instanța de trimitere constată că Decretul din 16 iunie 2006 al Comunității Franceze de stabilire a numărului de studenți
la anumite profiluri ale ciclului I de studii din învățământul superior nu este compatibil cu articolele 18 și 21 TFUE.
Semnături
*
Limba de procedură: franceza.