CELEX: 62001TJ0196
FEOGA
Supressão de uma contribuição financeira
Artigo 24.º do Regulamento (CEE) n.º 4253/88
Erro de apreciação
Princípio da proporcionalidade
Prazo razoável
Fundamentação

Enquadramento jurídico
Para reforçar a coesão económica e social na acepção do artigo 158.° CE, o Regulamento (CEE) n.° 2052/88 do Conselho, de 24
de Junho de 1988, relativo às missões dos fundos com finalidade estrutural, à sua eficácia e à coordenação das suas intervenções,
entre si, com as intervenções do Banco Europeu de Investimento e com as dos outros instrumentos financeiros existentes (JO
L 185, p. 9), confiou por missão aos fundos estruturais, designadamente, promover o desenvolvimento e o ajustamento estrutural
das regiões menos desenvolvidas e a aceleração da adaptação das estruturas agrícolas e a promoção do desenvolvimento das zonas
rurais, na perspectiva da reforma da política agrícola comum [artigo 1.°, n.
os
1 e 5, alíneas a) e b)]. Este regulamento foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 2081/93 do Conselho, de 20 de Julho de
1993 (JO L 193, p. 5).
Na sua versão inicial, o artigo 5.°, n.° 2, alínea e), do Regulamento n.° 2052/88 dispunha que a intervenção financeira dos
fundos estruturais podia tomar a forma de apoio à assistência técnica e aos estudos preparatórios da definição das acções.
Na redacção dada pelo Regulamento n.° 2081/93, dispõe que a intervenção financeira dos fundos estruturais pode assumir a forma
de apoio à assistência técnica, incluindo as medidas de preparação, apreciação, acompanhamento e avaliação das acções e os
projectos-piloto e de demonstração.
Em 19 de Dezembro de 1988, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 4256/88, que estabelece disposições de aplicação do
Regulamento n.° 2052/88 no que respeita ao Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção
Orientação (JO L 374, p. 25). Este regulamento foi alterado 1\RFG\MYDOCU~1\WP51\_T2001\T01_0196\ARRET.TIP~pelo Regulamento (CEE) n.° 2085/93
do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (JO L 193, p. 44).
O artigo 8.° do Regulamento n.° 4256/88 dispunha, na sua versão inicial, que a contribuição do FEOGA para a realização da
intervenção referida no artigo 5.°, n.° 2, alínea e), do Regulamento n.° 2052/88 podia abranger, designadamente, a realização
de projectos-piloto relativos à promoção do desenvolvimento das zonas rurais, incluindo o desenvolvimento e a valorização
das florestas (primeiro travessão) e a realização de projectos de demonstração destinados a mostrar aos agricultores as possibilidades
reais de sistemas, métodos e técnicas de produção correspondentes aos objectivos da reforma da política agrícola comum (quarto
travessão). Na redacção que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 2085/93, este artigo dispõe que, no cumprimento das suas missões,
o FEOGA pode financiar, até ao limite de 1% da sua dotação anual, designadamente, a realização de projectos-piloto relativos
à adaptação das estruturas agrícolas e silvícolas e à promoção do desenvolvimento rural, e a realização de projectos de demonstração,
incluindo projectos relativos ao desenvolvimento e à valorização das florestas, bem como projectos relativos à transformação
e comercialização de produtos agrícolas destinados a demonstrar as possibilidades reais de sistemas, métodos e técnicas de
produção e de gestão que correspondem aos objectivos da política agrícola comum.
Em 19 de Dezembro de 1988, o Conselho adoptou o Regulamento (CEE) n.° 4253/88, que estabelece as disposições de aplicação
do Regulamento n.° 2052/88 no que respeita à coordenação entre as intervenções dos diferentes fundos estruturais, por um lado,
e entre estas e as do Banco Europeu de Investimento e dos outros instrumentos financeiros existentes, por outro (JO L 374,
p. 1). Este regulamento foi alterado pelo Regulamento (CEE) n.° 2082/93 do Conselho, de 20 de Julho de 1993 (JO L 193, p. 20).
O artigo 23.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, dispõe, no que respeita ao controlo financeiro: Sem prejuízo dos controlos efectuados pelos Estados-Membros de acordo com as disposições legislativas, regulamentares e administrativas
nacionais, e sem prejuízo do disposto no artigo 206.° do Tratado e de qualquer inspecção efectuada ao abrigo da alínea c)
do artigo 209.° do Tratado, os funcionários ou agentes da Comissão podem controlar no local, nomeadamente por amostragem,
as acções financiadas pelos fundos estruturais e os sistemas de gestão e de controlo.Antes de efectuar um controlo no local, a Comissão informará o Estado-Membro interessado, por forma a obter todo o apoio necessário.
O recurso da Comissão a eventuais controlos no local sem aviso prévio será regido por acordos celebrados no âmbito da parceria,
em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro. Podem participar nos controlos funcionários ou agentes do Estado-Membro.A Comissão pode solicitar ao Estado-Membro em causa que efectue um controlo no local para verificar a regularidade do pedido
do pagamento. Os funcionários ou agentes da Comissão podem participar nesses controlos e devem fazê-lo, se tal lhes for solicitado
pelo Estado-Membro em causa.A Comissão providenciará no sentido de que os controlos por si realizados sejam efectados de maneira coordenada, por forma
a evitar a repetição de controlos em relação a um mesmo objecto e num mesmo período. O Estado-Membro em causa e a Comissão
trocarão imediatamente entre si todas as informações pertinentes sobre os resultados dos controlos efectuados.
O artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, prevê, no que respeita à redução, à suspensão e à supressão
da contribuição:
1.
Se a realização de uma acção ou de uma medida parecer não justificar, nem em parte nem na totalidade, a contribuição financeira
que lhe foi atribuída, a Comissão procederá a uma análise adequada do caso no âmbito da parceria, solicitando nomeadamente
ao Estado-Membro ou às outras autoridades por ele designadas para a execução da acção que apresentem as suas observações num
determinado prazo.
2.
Após essa análise, a Comissão poderá reduzir ou suspender a contribuição para a acção ou para a medida em causa se a análise
confirmar a existência de uma irregularidade ou de uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições de execução
da acção ou da medida, e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão.
3.
Qualquer verba que dê lugar a reposição deve ser devolvida à Comissão. As verbas não devolvidas são acrescidas de juros de
mora, em conformidade com as disposições do Regulamento Financeiro e segundo as regras a adoptar pela Comissão, de acordo
com os processos referidos no Título VIII
.
Matéria de facto na origem do litígio
Em 8 de Novembro de 1995, a Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis (Universidade Aristotélica de Tessalonica, a seguir
recorrente) apresentou à Comissão um pedido de contribuição comunitária para um projecto-piloto designado
Projecto-piloto destinado a acelerar o restabelecimento das florestas incendiadas na Grécia (projecto n.° 93.EL.06.023, a seguir
projecto).
Resulta do projecto que o seu objectivo geral era, designadamente, tal como o seu título indica, o aceleramento da regeneração
das florestas devastadas pelo fogo na Grécia.
Através da decisão C (96) 2542, de 25 de Setembro de 1996, dirigida à recorrente, a Comissão concedeu ao projecto uma subvenção
do FEOGA, Secção
Orientação (a seguir
decisão de concessão).
De acordo com o artigo 1.° da decisão de concessão, a responsabilidade pela execução do projecto, cujos detalhes estavam descritos
no anexo 1 desta decisão, incumbia ao laboratório de genética florestal e apuramento de espécies de plantas lenhosas, um laboratório
de pesquisa pertencente à recorrente (a seguir
laboratório ou
beneficiário). Nos termos do artigo 2.° da decisão de concessão, o período para a realização do projecto foi fixado entre 1 de Setembro
de 1996 e 28 de Fevereiro de 2001.
Por força do artigo 3.°, primeiro parágrafo, da decisão de concessão, o custo elegível total da acção é de 717 532 ecus, e
a contribuição financeira máxima da Comunidade foi fixada em 538 149 ecus. No terceiro parágrafo deste artigo precisava-se:
Se o custo final revelar uma diminuição das despesas elegíveis relativamente às inicialmente previstas, o montante do auxílio
será reduzido proporcionalmente no momento do pagamento final.
Segundo o artigo 4.° da decisão de concessão,
as condições de aplicação da presente decisão figuram no anexo 2.
O anexo 1 da decisão de concessão continha a descrição de todos os elementos que caracterizam o projecto em causa: a designação,
os objectivos gerais e particulares, o calendário de execução, as modalidades de cada uma das acções destinadas a atingir
os objectivos fixados, os dados relativos ao beneficiário (no caso vertente, a conta bancária está em nome do comité de investigação
da Universidade Aristotélica de Tessalonica, a seguir
comité), a importância dos resultados esperados pela Comissão, o custo do projecto e o seu orçamento global, tal como se encontrava
repartido pelos organismos que o financiavam. A participação comunitária era de 75% do custo global.
O anexo 2 da decisão de concessão fixava as condições financeiras relativas à concessão da contribuição. Em especial, estava
aí previsto que as despesas com o pessoal e as despesas de deslocação deviam ter uma relação directa com a realização da acção
e que o seu montante devia permitir cobrir as despesas da acção (n.° 2); que a Comissão estava autorizada, para efeitos da
verificação das informações financeiras relativas às diferentes despesas, a pedir para analisar qualquer documento justificativo
original ou a sua cópia autenticada e a proceder a essa análise directamente no local ou a pedir o envio dos documentos em
causa (n.° 5); que o beneficiário devia conservar à disposição da Comissão, durante cinco anos a contar do último pagamento
proveniente da Comissão, todos os originais dos documentos de prova das despesas (n.° 6). Por último, no n.° 10 do anexo 2,
está essencialmente previsto que, se uma das condições mencionadas neste anexo não for respeitada, ou se forem levadas a cabo
acções não previstas no anexo 1, a Comissão pode suspender, reduzir ou suprimir a contribuição e exigir a restituição do que
já foi pago, caso em que o beneficiário tem a faculdade de enviar previamente as suas observações no prazo fixado pela Comissão.
A partir de 1 de Setembro de 1996, o beneficiário recebeu da Comunidade um montante total de 215 260 ecus, ou seja, 40% do
financiamento comunitário previsto.
Na sequência de uma proposta de C. Panetsos, director do laboratório, dirigida ao comité através de carta de 19 de Novembro
de 1996, este decidiu confiar-lhe a gestão do projecto.
Em 5 de Junho de 1998, C. Panetsos enviou à Comissão, nos termos do n.° 3 do anexo 2 da decisão de concessão, um relatório
técnico intermédio sobre o estado de desenvolvimento do projecto e sobre as despesas já efectuadas por cada uma das acções
previstas (a seguir
relatório técnico intermédio). Ao mesmo tempo, solicitou o pagamento do segundo adiantamento.
Em 9 de Julho de 1998, a Comissão acusou a recepção do relatório técnico intermédio e informou a recorrente de que tinha iniciado
uma operação geral de auditoria a todos os projectos financiados nos termos do artigo 8.° do Regulamento n.° 4256/88, incluindo
o seu. Além disso, convidou a recorrente a enviar-lhe, em conformidade com o n.° 5 do anexo 2 da decisão de concessão, um
pedido formal de pagamento do segundo adiantamento, uma lista de todos os documentos justificativos relacionados com as despesas
elegíveis efectuadas no âmbito da execução do projecto, agrupadas por tipo de custo, e uma cópia autenticada de cada documento
justificativo de despesas relativas ao projecto.
Em 29 de Julho de 1998, a recorrente enviou à Comissão documentos que confirmavam que as despesas tinham sido efectuadas em
conformidade com a decisão de concessão. Além disso, salientou as particularidades do programa em causa, ou seja, que o ciclo
de vida das árvores nas regiões que tinham sido escolhidas para repovoamento florestal necessitava de uma prossecução ininterrupta
do programa e, portanto, o pagamento sem demora do segundo adiantamento pela Comissão. De acordo com a recorrente, não era
possível obter, mesmo provisoriamente, um financiamento alternativo do projecto.
Através de cartas de 12 e 14 de Outubro de 1998, a Comissão informou a recorrente da sua intenção de proceder a um controlo,
no local, da realização do projecto, antes do pagamento do segundo adiantamento.
O controlo no local decorreu, junto da recorrente, de 9 a 12 de Novembro de 1998.
Em 27 de Janeiro de 1999, os inspectores da Comissão apresentaram-lhe um relatório de verificação relativo ao projecto.
Através de carta de 2 de Março de 1999, a recorrente recordou à Comissão as especificidades do projecto e reiterou o seu pedido
de pagamento do segundo adiantamento, indicando que qualquer atraso
não [lhe] permit[iria] prosseguir o trabalho no respeito do disposto no contrato e compromete[ria] a incidência do projecto.
Através de carta de 21 de Abril de 1999, a Comissão pediu à recorrente para apresentar uma lista de todos os documentos relativos
ao projecto, um relatório de actividade detalhado de todas as pessoas que nele participavam, com vista a validar os custos
de pessoal imputados ao projecto, uma cópia dos contratos de trabalho de todas estas pessoas, bem como uma justificação dos
montantes pagos a algumas pessoas.
Em 4 de Maio de 1999, a recorrente reiterou, junto da Comissão, o seu pedido de pagamento do segundo adiantamento.
Através de uma carta de 12 de Maio de 1999, a recorrente insistiu nas dificuldades encontradas devido ao atraso no pagamento
do segundo adiantamento. Além disso, chamou a atenção da Comissão sobre a instituição de um sistema de controlo, pelo comité,
das despesas efectuadas no quadro do projecto, e sobre o facto de que não era possível atribuir determinadas despesas a acções
específicas do projecto. Além disso, a recorrente comunicou à Comissão, por um lado, tabelas relativas às remunerações, aos
bens consumíveis, ao equipamento, às despesas de transporte e aos custos totais do projecto, e, por outro, os
relatórios de actividade detalhados e os contratos de trabalho relativos às pessoas implicadas no projecto.
Através de carta de 2 de Junho de 1999, a Comissão respondeu à carta da recorrente de 4 de Maio de 1999 e informou-a de que
os seus serviços examinavam os documentos comunicados através da carta de 12 de Maio de 1999.
Em 13 de Outubro de 1999, a recorrente chamou de novo a atenção da Comissão para o atraso no pagamento do segundo adiantamento
e indicou que, nestas circunstâncias, não podia executar o projecto tal como decidido pela Comissão.
Através de carta de 25 de Outubro de 1999, a Comissão informou a recorrente de que, em conformidade com o artigo 24.° do Regulamento
n.° 4253/88, na versão alterada, tinha procedido a uma análise da contribuição financeira relativa ao processo e que, tendo
essa análise revelado elementos susceptíveis de constituir irregularidades, tinha decidido iniciar o procedimento previsto
no referido artigo e no n.° 10 do anexo 2 da decisão de concessão (a seguir
carta de início do procedimento). A Comissão convidou a recorrente a apresentar, num prazo de seis semanas, cópias autenticadas de todos os documentos administrativos
e contabilísticos relativos ao projecto, assim como, para cada um dos elementos designados como susceptíveis de constituirem
irregularidades, a prova de que a recorrente tinha satisfeito as obrigações decorrentes da decisão de concessão.
Em 3 de Dezembro de 1999, a recorrente apresentou as suas observações em resposta às alegações da Comissão e apresentou-lhe
alguns documentos justificativos (a seguir
observações sobre a carta de início do procedimento).
Em 7 de Julho de 2000, uma sociedade de revisores oficiais de contas apresentou à Comissão, a pedido desta, um relatório de
auditoria relativo ao projecto.
Através de decisão de 8 de Junho de 2001, dirigida à República Helénica e à recorrente e notificada a esta última em 19 de
Junho de 2001, a Comissão, nos termos do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, suprimiu a contribuição
financeira concedida ao projecto e pediu à recorrente o reembolso da integralidade da contribuição já paga (a seguir
decisão impugnada).
No nono considerando da decisão impugnada, a Comissão enumerou dez irregularidades na acepção do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento
n.° 4253/88, na versão alterada.
Processo e pedidos das partes
Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 20 de Agosto de 2001, a recorrente interpôs o presente
recurso.
Em requerimento separado, apresentado na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 3 de Setembro de 2001, a recorrente
apresentou também, nos termos do artigos 242.° CE e 243.° CE, um pedido de suspensão da execução da decisão impugnada. Através
de despacho de 18 de Outubro de 2001, Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis/Comissão (T-196/01 R, Colect., p. II-3107),
o presidente do Tribunal de Primeira Instância indeferiu o pedido de suspensão.
Com base no relatório do juiz-relator, o Tribunal de Primeira Instância (Terceira Secção) decidiu iniciar a fase oral e, no
âmbito de medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal, pediu às partes
que respondessem a perguntas escritas e que apresentassem certos documentos. As partes satisfizeram estes pedidos.
Foram ouvidas as partes nas suas alegações e nas respostas às questões colocadas pelo Tribunal de Primeira Instância na audiência
de 1 de Julho de 2003.
A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
─
anular a decisão impugnada;
anular a decisão impugnada;
─
condenar a Comissão nas despesas.
condenar a Comissão nas despesas.
A recorrida conclui pedindo que o Tribunal se digne:
─
julgar improcedente o recurso;
julgar improcedente o recurso;
─
condenar a recorrente nas despesas.
condenar a recorrente nas despesas.
Matéria de direito
A recorrente invoca três fundamentos. O primeiro fundamento assenta na violação do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88,
na versão alterada, na medida em que a Comissão terá invocado apenas diferentes irregularidades na gestão do projecto e não
teve em conta a execução propriamente dita do mesmo. O segundo fundamento, apresentado em duas partes, assenta, respectivamente,
numa segunda violação do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, e na violação do princípio da
proporcionalidade. O terceiro fundamento assenta em erros de apreciação cometidos pela Comissão relativamente às dez irregularidades
por esta declaradas na decisão impugnada. A recorrente apresenta as suas críticas relativas a estas dez irregularidades em
oito partes. No que respeita às primeira e oitava irregularidades, a recorrente refere também uma violação do dever de fundamentação.
O Tribunal de Primeira Instância considera oportuno analisar, em primeiro lugar, o terceiro fundamento.
I ─
Quanto ao terceiro fundamento, assente em erros de apreciação cometidos pela Comissão relativamente às diferentes irregularidades
por esta declaradas e, em determinadas partes deste fundamento, em violação do dever de fundamentação
A ─
Considerações preliminares
A recorrente alega, essencialmente, que a Comissão não procedeu a uma análise apropriada da execução do projecto antes de
adoptar a decisão impugnada e que cometeu erros de apreciação ao considerar que esta análise tinha confirmado a existência
de irregularidades, na acepção do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, na gestão do projecto.
Além disso, para determinadas irregularidades suscitadas pela Comissão na decisão impugnada, a recorrente considera que a
mesma não apresentou suficiente fundamentação.
Antes de examinar a procedência dos argumentos da recorrente para cada uma das irregularidades alegadas pela Comissão na decisão
impugnada, o Tribunal de Primeira Instância considera necessário tecer algumas considerações preliminares relativamente ao
quadro jurídico que se aplica à decisão impugnada.
Em primeiro lugar, há que recordar que, nos termos do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada,
a Comissão pode, após uma análise adequada do caso, na acepção do n.° 1 deste mesmo artigo, decidir adoptar medidas de restituição
da contribuição financeira se a referida
análise confirmar a existência de uma irregularidade ou de uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições
de execução da acção ou da medida e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão.
O artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, refere-se, assim, de forma expressa, às irregularidades
relativas às condições de execução da acção financiada. Tais condições incluem a gestão da acção financiada de modo que, de
uma forma geral, a Comissão pode, como no caso vertente, invocar irregularidades na gestão do projecto para proceder à supressão
da contribuição concedida.
Em segundo lugar, a legalidade da decisão impugnada deve ser apreciada com base nas disposições previstas na decisão de concessão
e, em especial, dos anexos a esta decisão, que incluem, por um lado, uma descrição detalhada do projecto aprovado (anexo 1)
e, por outro, as condições financeiras relativas à concessão da contribuição (anexo 2) (v. n.
os
14 e 15,
supra
).
Em terceiro lugar, quanto ao ónus da prova, importa salientar que, se, no quadro do procedimento previsto no artigo 24.° do
Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, a Comissão deve demonstrar, na sequência de uma análise apropriada do projecto,
a existência de irregularidades na sua realização que justifiquem a supressão da contribuição, compete, no entanto, ao beneficiário
executar o projecto tal como aprovado e assegurar o pleno respeito das condições de concessão da contribuição, tais como constam
da decisão de concessão e seus anexos. Por conseguinte, se, no âmbito da sua análise, a Comissão descobrir elementos que revelem
a existência de tais irregularidades, o beneficiário da contribuição deve demonstrar que o projecto foi executado em plena
conformidade com as disposições aplicáveis e, especialmente, com a decisão de concessão. Em especial, compete-lhe demonstrar
a veracidade das despesas efectuadas, a sua relação directa com as diferentes acções previstas no projecto e o carácter apropriado
dessas despesas à luz dos objectivos do projecto.
Neste contexto, a carta de início do procedimento desempenha um papel primordial. Com efeito, nesta fase do procedimento administrativo,
a Comissão deve, na sequência da sua investigação, formular de forma suficientemente precisa as diferentes críticas relativas
à execução do projecto para permitir ao beneficiário apresentar as provas descritas
supra
.
Para isso, em conformidade com a obrigação de lealdade que lhe incumbe e que decorre da de realizar o projecto num espírito
de parceria e de confiança mútua, o beneficiário deve fornecer à Comissão todos os documentos justificativos e explicações
que, à luz das especificidades do projecto e das condições financeiras previstas nos anexos da decisão de concessão, possam
parecer-lhe necessárias para dissipar as dúvidas expressas pela Comissão. Como já foi decidido neste contexto (acórdãos do
Tribunal de Primeira Instância de 12 de Outubro de 1999, Conserve Italia/Comissão, T-216/96, Colect., p. II-3139, n.° 71,
e de 17 de Outubro de 2002, Astipesca/Comissão, T-180/00, Colect., p. II-3985, n.° 93), o fornecimento pelos requerentes e
beneficiários de contribuições comunitárias de informações fiáveis e insusceptíveis de induzir a Comissão em erro é indispensável
ao bom funcionamento do sistema de controlo e de prova instituído para verificar se as condições de concessão destas contribuições
estão preenchidas.
Portanto, no âmbito da análise da legalidade da decisão impugnada, importa apreciar se o beneficiário da contribuição satisfez
a sua obrigação de fornecer à Comissão todos os documentos justificativos e explicações que, à luz das especificidades do
projecto e das condições financeiras previstas nos anexos da decisão de concessão, possam parecer-lhe necessárias para verificar
a boa execução do projecto.
Em quarto lugar, embora o projecto em questão tenha sido co-financiado por recursos nacionais e esteja, portanto, sujeito
a uma legislação nacional, o quadro jurídico em que a decisão impugnada se inscreve é o fixado pelo direito comunitário, ou
seja, designadamente, o artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, e a decisão de concessão. Por
conseguinte, o beneficiário não se pode limitar a alegar perante a Comissão que realizou o projecto aprovado em conformidade
com a legislação nacional.
Em quinto lugar, em relação ao que a recorrente critica à Comissão por não ter fundamentado suficientemente a decisão impugnada
relativamente a determinadas irregularidades, importa recordar que, por força do artigo 253.° CE, a fundamentação de um acto
deve deixar transparecer, de forma clara e inequívoca, o raciocínio seguido pela autoridade comunitária, autora do acto impugnado,
por forma a permitir que os interessados conheçam as razões da medida adoptada a fim de poderem defender os seus direitos
e que o Tribunal exerça o seu controlo. O alcance do dever de fundamentação depende da natureza do acto em causa, do contexto
em que o mesmo foi adoptado e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (acórdãos do Tribunal de Justiça
de 14 de Fevereiro de 1990, Delacre e o./Comissão, C-350/88, Colect., p. I-395, n.
os
15 e 16, e do Tribunal de Primeira Instância de 29 de Setembro de 1999, Sonasa/Comissão, T-126/97, Colect., p. II-2793, n.° 64).
Em especial, tendo em conta o facto de que uma decisão que reduz o montante de uma contribuição financeira comunitária acarreta
consequências graves para o beneficiário dessa contribuição, a fundamentação desta decisão deve revelar claramente os fundamentos
que justificam a redução da contribuição em relação ao montante inicialmente aprovado (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância
de 16 de Setembro de 1999, Partex/Comissão, T-182/96, Colect., p. II-2673, n.° 74, e Sonasa/Comissão, já referido, n.° 65).
B ─
Quanto às primeira e segunda irregularidades relativas à remuneração suplementar de C. Panetsos e às despesas imputadas referentes
a algumas das suas actividades
1. Decisão impugnada
No primeiro travessão do nono considerando da decisão impugnada, a recorrida assinala o seguinte: Foi imputado ao projecto um montante mensal de 450 000 GRD para as prestações de C. Panetsos, responsável pelo projecto, para
o período de Setembro de 1996 a Agosto de 1997, o que corresponde a um montante total de 5 400 000 GRD. Dado que, durante
esse período, C. Panetsos continuou a receber o seu salário de 689 000 GRD/mês, esse montante de 450 000 GRD/mês é um prémio
e não um custo real do projecto. Não foi apresentada pelo beneficiário qualquer justificação ou esclarecimento que permita
justificar a imputação ao projecto deste complemento salarial pago a C. Panetsos, designadamente, uma cópia do seu contrato,
documentos que provem o pagamento e documentos que demonstrem as razões da imputação desta despesa ao projecto (primeira irregularidade).
O segundo travessão do nono considerando da decisão impugnada tem a seguinte redacção: Durante os quatro primeiros meses do projecto, ou seja, de Setembro a Dezembro de 1996, as únicas despesas apresentadas correspondem
aos pagamentos mensais de 450 000 GRD a C. Panetsos. As acções previstas na [d]ecisão de concessão do auxílio durante estes
quatro meses implicavam deslocações aos diferentes locais do projecto e a utilização de viaturas. No entanto, não foi declarada
qualquer outra despesa do tipo despesas de missão, bens consumíveis ou salários de outros intervenientes no projecto. Por
conseguinte, os montantes imputados durante este período não correspondem a nenhuma actividade relacionada com o projecto.
O beneficiário não apresentou qualquer documento que demonstre a relação dessa despesa com os objectivos do projecto (segunda irregularidade).
2. Argumentos das partes
Por um lado, a recorrente considera que as conclusões da recorrida relativas a essas duas irregularidades estão jurídica e
factualmente erradas.
Com efeito, a recorrente considera que a remuneração suplementar de C. Panetsos foi paga em conformidade com a decisão de
concessão. Recorda que C. Panetsos foi o principal perito e o responsável científico do projecto e que desempenhou devidamente
a sua missão. Chama a atenção para o facto de que o comité aprovou, através de decisão de 11 de Dezembro de 1996, a escolha
da Comissão em conceder o financiamento do projecto sob a responsabilidade de C. Panetsos. O seu papel no quadro da execução
do projecto resulta também do relatório técnico intermédio e do relatório de actividade detalhado comunicados à Comissão em
12 de Maio de 1999.
Por conseguinte, não existiu nenhum motivo válido para pedir a apresentação de um relatório especial sobre as actividades
de C. Panetsos antes da primeira fase do projecto. O único fundamento que teria permitido duvidar da regularidade da remuneração
recebida por C. Panetsos teria sido provar, seja a não execução do projecto, seja a não participação de C. Panetsos, o que
não foi demonstrado no controlo no local.
A recorrente salienta que não tinha nenhum motivo para contestar o montante das remunerações pagas a C. Panetsos. Com efeito,
em primeiro lugar, essa remuneração foi aprovada pela decisão de concessão, em segundo lugar, era conforme à legislação nacional
relativa à remuneração dos investigadores universitários que se encarregam de programas de pesquisa e, em terceiro lugar,
foi apropriada, relativamente aos serviços prestados por um perito da qualidade do interessado que, além disso, era conhecido
dos serviços da Comissão por já ter participado em vários projectos em matéria de política agrícola. Por outro lado, a recorrente
chama a atenção para o facto de, por força da legislação nacional, existirem importantes garantias institucionais de controlo
da gestão das despesas efectuadas pelas Universidades.
Por outro lado, a recorrente alega que, tendo em conta que a não execução do projecto ou a não participação de C. Panetsos
no mesmo não foi demonstrada no controlo no local, a recorrida tinha a obrigação de apresentar, na decisão impugnada, de forma
detalhada, os motivos pelos quais entende que a remuneração de C. Panetsos não foi paga em conformidade com a decisão de concessão.
Do mesmo modo, deveria indicar o montante que, em sua opinião, C. Panetsos deveria receber.
A recorrida contesta a argumentação da recorrente.
3. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
a) Quanto à primeira irregularidade, relativa à remuneração complementar de C. Panetsos
Quanto ao erro de apreciação
Há que reconhecer, em primeiro lugar, que o projecto previa, para cada uma das acções, por um lado, despesas relativas às
prestações dos peritos e, por outro, despesas relativas ao pessoal administrativo. A recorrida não contesta que resulta tanto
do projecto aprovado pela Comissão como das diferentes relações e informações suplementares que a recorrente lhe apresentou
no decurso do procedimento administrativo, que C. Panetsos, na qualidade de director do laboratório, foi ao mesmo tempo o
responsável pela gestão do projecto e o principal perito científico encarregue da sua execução.
Ao contrário do que a recorrente parece alegar, a crítica formulada pela Comissão na decisão impugnada não diz, portanto,
em princípio, respeito nem à imputação ao projecto, enquanto tal, de uma remuneração a C. Panetsos ─ sendo ponto assente que
estava prevista no projecto ─ nem ao montante desta remuneração. A recorrida também não contestou perante o Tribunal de Primeira
Instância que a remuneração de C. Panetsos estava prevista no orçamento do projecto.
Em contrapartida, no quadro desta primeira irregularidade, a recorrida critica o facto de que, no decurso do procedimento
administrativo, a recorrente não lhe forneceu documentos que permitam estabelecer que essas remunerações correspondiam a actividades
de C. Panetsos especificamente relacionadas com a realização do projecto e para as quais este não fosse já remunerado pelo
seu salário enquanto director do laboratório.
A este respeito, há que recordar que, nos n.
os
2 e 5 do anexo 2 da decisão de concessão, a Comissão precisou, por um lado, que as despesas com o pessoal deviam ter uma
relação directa com a realização da acção e, por outro, que podia pedir, para efeitos da verificação dos relatórios financeiros
relativos aos diferentes pagamentos, a apresentação de qualquer documento justificativo original ou cópia autenticada relativos
aos mesmos.
Com base nestas condições, previstas na decisão de concessão, e tendo em conta as disposições pertinentes da legislação aplicável
e a obrigação de lealdade (v. n.° 49,
supra
), a recorrente devia saber que tinha de estar em condições de apresentar à Comissão documentos susceptíveis de demonstrar
a veracidade das despesas efectuadas, a sua relação directa com a execução das diferentes acções previstas no quadro do projecto
e a natureza apropriada do montante destas despesas.
Daí resulta que, contrariamente ao que a recorrente alega, foi com razão que a Comissão lhe pediu para provar, com base em
documentos como os mencionados no primeiro travessão do nono considerando da decisão impugnada, que as remunerações de C.
Panetsos correspondiam a actividades especificamente relacionadas com a realização do projecto e para as quais este não era
já remunerado pelo seu salário enquanto director do laboratório.
Ora, a recorrente não contesta que, como a Comissão indicou no primeiro travessão do nono considerando da decisão impugnada,
não lhe apresentou, nem o contrato de trabalho relativo aos serviços que C. Panetsos devia prestar no quadro do projecto ou
outros documentos que pudessem servir de justificativos quanto à remuneração do mesmo, nem documentos que provassem o efectivo
pagamento da remuneração suplementar.
Do mesmo modo, se é verdade que, na sua carta de 12 de Maio de 1999 e nas suas observações sobre a carta de início do procedimento,
a recorrente forneceu à Comissão precisões sobre as actividades de C. Panetsos no quadro do projecto, também é verdade que
não forneceu qualquer explicação ─ apesar de a Comissão a ter pedido na carta de início do procedimento ─ quanto à questão
de saber de que forma era possível verificar que as remunerações imputadas correspondiam a actividades de C. Panetsos especificamente
relacionadas com a realização do projecto e para as quais este não era já remunerado pelo seu salário enquanto director do
laboratório.
Por conseguinte, a Comissão não cometeu um erro de apreciação ao concluir na decisão impugnada que a recorrente não lhe tinha
apresentado, a esse respeito, justificações ou esclarecimentos válidos.
Esta conclusão não pode ser invalidada pelo argumento da recorrente segundo o qual, essencialmente, para pôr em dúvida a regularidade
da remuneração de C. Panetsos, a Comissão teria de provar a não realização do projecto ou o facto de C. Panetsos não ter participado
no mesmo. Com efeito, em primeiro lugar, através desta argumentação, a recorrente ignora o facto de que é ao beneficiário
de uma contribuição que compete demonstrar que o projecto em questão foi realizado em plena conformidade com as disposições
aplicáveis e, em especial, com a decisão de concessão (v. n.° 47,
supra
). Em segundo lugar, tendo em conta que o conceito de
irregularidade, na acepção do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, inclui as irregularidades que afectam a gestão
do projecto (v. n.° 45,
supra
), a recorrente não pode validamente alegar que as sanções previstas por essa disposição só se aplicam no caso de a acção
financiada não ter sido executada no todo ou em parte. Com efeito, não basta que a recorrente demonstre a correcta execução
material do projecto, tal como aprovado pela Comissão na decisão de concessão. A recorrente deve também poder provar que todos
os elementos da contribuição comunitária correspondem a uma prestação efectiva, que era indispensável para a realização do
projecto.
Do mesmo modo, a recorrente não se pode limitar a invocar a circunstância de que agiu em conformidade com a legislação nacional
e que as despesas efectuadas foram sujeitas, a nível nacional, a um sistema de controlo muito rigoroso. Com efeito, em primeiro
lugar, salvo disposição específica de direito comunitário a este respeito, só em relação ao direito comunitário, designadamente
em relação ao artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, e à decisão de concessão completada pelos seus anexos,
é que se deve aferir a legalidade do comportamento da recorrente à luz da concessão da contribuição comunitária (v. n.° 51,
supra
). Em segundo lugar, importa recordar (v. n.° 65,
supra
) que resulta das condições financeiras previstas na decisão de concessão que, para efeitos da verificação das relações financeiras
relativas aos diferentes pagamentos, a recorrente devia estar em condições de apresentar à Comissão documentos susceptíveis
de demonstrar a veracidade das despesas efectuadas, a sua relação directa com a execução das diferentes acções previstas no
quadro do projecto e a natureza apropriada do montante destas despesas. Se a Comissão pode considerar útil ter em conta os
procedimentos de verificação a nível nacional, também é verdade que no estado actual da legislação comunitária e com base
nas condições financeiras previstas na decisão de concessão, a Comissão tinha o direito de pedir à recorrente a apresentação
de documentos justificativos que lhe permitam proceder à sua própria verificação das despesas imputadas ao projecto.
Tendo em conta o exposto, importa concluir que a Comissão não cometeu um erro de apreciação no que respeita à primeira irregularidade
referida na decisão impugnada.
Quanto à violação do dever de fundamentação
Na medida em que a recorrente critica a recorrida por não ter mencionado, de forma detalhada, os motivos pelos quais considerou
que a remuneração de C. Panetsos não tinha sido paga em conformidade com a decisão de concessão, importa reconhecer que, no
primeiro travessão do nono considerando da decisão impugnada, a Comissão indicou que C. Panetsos tinha recebido, para além
do seu salário normal, uma remuneração pelas suas funções de responsável pelo projecto que não podia ser considerada um custo
real do projecto, dado que a recorrente não apresentou justificações ou esclarecimentos que permitam justificar a imputação
ao projecto desse complemento salarial. Daí resulta que, tendo em conta o contexto do procedimento administrativo que precedeu
a adopção da decisão impugnada, a Comissão indicou nesse acto, de forma suficientemente precisa, as razões pelas quais considerava
que a remuneração suplementar de C. Panetsos não correspondia a um custo real do projecto e não podia, portanto, ser-lhe imputada.
Na medida em que a recorrente critica a recorrida por não ter indicado o montante que C. Panetsos deveria receber, importa
recordar, em primeiro lugar (v. n.° 47,
supra
), que competia à recorrente provar que existia uma relação directa entre as actividades específicas de C. Panetsos no âmbito
do projecto e as despesas imputadas a esse título. Contrariamente ao que a recorrente alega, uma tal prova não podia, de resto,
incumbir à Comissão, quando, bem entendido, esta não dispunha de informações que seriam necessárias para proceder ao cálculo
proposto pela recorrente. Além disso, há que observar que a Comissão não duvidou da participação de C. Panetsos no projecto
ou do montante da sua remuneração enquanto tal, mas criticou a inexistência de prova quanto a saber se essas remunerações
correspondiam a actividades de C. Panetsos directamente relacionadas com a execução de elementos precisos do projecto e para
os quais este não fosse já remunerado pelo seu salário enquanto director do laboratório, elemento que, tendo em conta o contexto
do procedimento administrativo, está exposto de forma suficiente na decisão impugnada (v. número precedente). Portanto, não
se lhe pode censurar o facto de não ter mencionado, como sugere a recorrente, o montante que C. Panetsos deveria receber.
Por conseguinte, a Comissão fundamentou suficientemente a decisão impugnada quanto a este ponto.
b) Quanto à segunda irregularidade, relativa às despesas referentes a algumas actividades de C. Panetsos
De acordo com os n.
os
4 e 7 do anexo 1 da decisão de concessão, o projecto era composto por nove acções diferentes. A realização de cinco dessas
acções devia começar no decurso dos três primeiros meses do projecto. No âmbito da primeira acção, estava previsto que parcelas
de floresta queimadas fossem escolhidas para regeneração das florestas devastadas pelos fogos. Para a realização desta acção,
que estava prevista para os quatro primeiros meses do projecto, a decisão de concessão indicava despesas de peritos, de pessoal
administrativo e técnico e de deslocação. No âmbito da segunda acção, cuja realização estava prevista para o período entre
o segundo e o décimo terceiro mês do projecto e no decurso do qual deviam ser executadas, em especial, trabalhos de preparação
da implementação do projecto de regeneração das florestas, enquanto tal, o projecto indicava, para além das despesas de peritos,
de pessoal administrativo e técnico e de deslocação, despesas para a construção de vedações, para a realização de corredores
antifogo e de estradas de acesso. Por último, no âmbito da terceira à quinta acção, cuja execução estava prevista para o período
entre o terceiro e décimo quarto mês do projecto e no decurso das quais a primeira parte do projecto, enquanto tal, devia
ser executada, o projecto previa, para além das despesas de peritos, de pessoal administrativo e técnico e de deslocação,
despesas diversas relacionadas com os trabalhos na floresta.
Ora, é ponto assente entre as partes que, contrariamente ao que estava previsto na decisão de concessão, durante os quatro
primeiros meses de execução do projecto, ou seja, entre Setembro e Dezembro de 1999, apenas a remuneração de C. Panetsos,
de 450 000 dracmas gregos (GRD) mensais, foi imputada ao projecto.
Confrontada com estes factos na carta de início do procedimento, a recorrente explicou, essencialmente, nas suas observações
sobre a carta de início do procedimento, que o projecto só podia ser iniciado mais tarde do que o previsto e que, portanto,
se tornaram necessários trabalhos suplementares de preparação da execução do projecto por C. Panetsos. A este respeito, importa
observar que, mesmo supondo que esta argumentação seja fundada, por força do n.° 1 do anexo 2 da decisão de concessão, a Comissão
devia ser informada previamente de qualquer alteração ao projecto, inclusive do prolongamento das diferentes acções do mesmo,
e que estas alterações só podiam produzir efeitos após o acordo da Comissão. Ora, a recorrente nem sequer alega ter informado
a Comissão de uma tal alteração na execução do projecto.
Por conseguinte, a Comissão podia validamente concluir na decisão impugnada que o projecto não tinha sido executado, no decurso
dos quatro primeiros meses, segundo as condições previstas pela decisão de concessão e que, para esses quatro meses, a recorrente
não tinha demonstrado que a remuneração de C. Panetsos tinha correspondido a actividades directamente relacionadas com a execução
do projecto.
Portanto, a Comissão não cometeu um erro de apreciação no que respeita à segunda irregularidade referida na decisão impugnada.
C ─
Quanto à terceira e à sexta irregularidades relativas à remuneração e às despesas de deslocação de C. Babaliti
1. Decisão impugnada
No terceiro travessão do nono considerando da decisão impugnada, a Comissão salientou o seguinte: Para as prestações de C. Babaliti, foi imputado ao projecto um montante de 250 000 GRD por mês no período de Março de 1997
a Fevereiro de 1998, mais extras em Abril e Dezembro de 1997, totalizando assim 3 356 780 GRD. No controlo no local, não foi
apresentado aos inspectores da Comissão qualquer relatório de actividade que prove as prestações de C. Babaliti. As informações
complementares enviadas pelo beneficiário não permitem justificar o montante declarado em relação aos objectivos do projecto (terceira irregularidade).
No sexto travessão do nono considerando da decisão impugnada, a Comissão salientou o seguinte: O beneficiário declarou um montante de 437 578 GRD para as despesas de missão de C. Babaliti. Dado que estas consistiam, de
acordo com o seu contrato, em analisar dados e em efectuar trabalhos de grafismo, a necessidade de se deslocar em missão para
os locais do projecto não foi justificada. O beneficiário não apresentou documentos que provem essas deslocações em missão
relativamente aos objectivos do projecto (sexta irregularidade).
2. Argumentos das partes
Quanto à terceira irregularidade, a recorrente refere-se tanto aos contratos de trabalho de C. Babaliti, de 26 de Fevereiro,
de 22 de Maio e de 17 de Dezembro de 1997, e ao relatório de actividade detalhado relativo a C. Babaliti, anexos à carta de
12 de Maio de 1999, bem como às suas explicações contidas nas observações sobre a carta de início do procedimento, e alega
que a missão de C. Babaliti foi aí descrita de forma precisa. Salienta, em especial, que resulta do relatório de actividade
detalhado referente a C. Babaliti que esta participou no tratamento estatístico de dados, na criação de uma base de dados
e na análise dos mesmos. Ora, no controlo no local, foi verificado pelos inspectores da Comissão que todos os dados, análises,
planos e o texto do relatório técnico tinham sido inseridos no computador. Isto demonstrava que as tarefas foram efectivamente
cumpridas por C. Babaliti e que a remuneração que lhe foi paga estava justificada. Além disso, resulta do relatório de actividade
detalhado relativo a C. Babaliti que a esta foram confiadas posteriormente as tarefas de elaborar e transmitir todos os documentos
justificativos das despesas do projecto ao comité.
Quanto à sexta irregularidade, a recorrente refere-se tanto a formulários relativos a despesas de deslocação e ao relatório
de actividade detalhado relativo a C. Babaliti, anexados à carta de 12 de Maio de 1999, como às suas explicações contidas
nas suas observações sobre a carta de início do procedimento. Na sua opinião, daí resulta que C. Babaliti foi necessariamente
levada a deslocar-se, na qualidade de perita em matérias florestais, para as suas actividades nos locais do projecto, designadamente
para observar as superfícies-piloto, controlar os dados e recolher novos elementos na perspectiva do seu registo e análise.
A recorrida alega, no que respeita à terceira irregularidade relativa à remuneração de C. Babaliti, que os contratos de trabalho
desta não estipulavam de uma forma suficientemente precisa as funções que devia exercer no âmbito do projecto. A argumentação
da recorrente não pode, de acordo com a Comissão, ser acolhida, dado que teria por consequência impedir o controlo da necessidade
das prestações para a execução do projecto, da veracidade das prestações de cada um dos membros do pessoal contratado e, portanto,
da relação directa das despesas declaradas com as necessidades concretas do projecto. Nestas circunstâncias, a recorrida considera
que não foram apresentados nenhum relatório e nenhuma prova das prestações de C. Babaliti.
No que respeita à sexta irregularidade, relativa às despesas de deslocação de C. Babaliti, a recorrida nega, na sua contestação,
ter recebido qualquer prova documental. Na sequência de uma questão escrita do Tribunal de Primeira Instância, a recorrida
admitiu, contudo, que se tinha enganado e que tinha recebido, no decurso do procedimento administrativo, os formulários relativos
às despesas de deslocação invocados pela recorrente. No entanto, considera que, devido ao seu carácter sumário e tendo em
conta que não eram acompanhados de relatórios descrevendo as exactas tarefas desempenhadas, não podiam provar que C. Babaliti
se deslocou efectivamente por necessidades do projecto. Por último, a recorrida refere que faltam todos os documentos justificativos
relativos às despesas de hotel e de estadia.
3. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
a) Quanto à terceira irregularidade, relativa à remuneração de C. Babaliti
Introdução
Como já se observou nos n.
os
65 e 66,
supra
, com base nas condições previstas na decisão de concessão, a recorrente devia saber que tinha de estar em condições de apresentar
à Comissão os documentos justificativos e as explicações susceptíveis de demonstrar que existia uma relação directa entre
a remuneração de C. Babaliti, imputada ao projecto, e a execução das diferentes acções do mesmo, bem como a natureza apropriada
do montante destas despesas em relação ao objectivo do projecto.
É neste contexto que há que examinar se a Comissão cometeu um erro de apreciação ao considerar, no terceiro travessão do nono
considerando da decisão impugnada, que a remuneração de C. Babaliti não podia ser imputada ao projecto dado que
[n]o controlo no local, não [tinha sido] apresentado aos inspectores da Comissão qualquer relatório de actividade que prov[asse]
as prestações de C. Babaliti e que as
informações complementares enviadas pelo beneficiário não permit[ia]m justificar o montante declarado em relação aos objectivos
do projecto.
A este respeito, há que resumir, detalhadamente, os factos pertinentes, tais como resultam do processo.
Resumo detalhado dos factos pertinentes
Em primeiro lugar, há que notar que, no n.° 7 do anexo 1 da decisão de concessão, o projecto previa, para cada uma das acções,
despesas de pessoal para o recrutamento de
assistentes e de
pessoal administrativo.
Em 9 de Julho de 1998, quando a Comissão comunicou à recorrente que tinha iniciado uma operação geral de auditoria incluindo
o seu projecto, convidou a recorrente a enviar-lhe, designadamente,
uma lista de todos os documentos justificativos relacionados com as despesas elegíveis [efectuadas] no âmbito [da execução]
do projecto, agrupadas por tipo de custo, assim como
uma cópia autenticada de cada documento justificativo de despesas relativas ao projecto. Em resposta a esta carta, em 29 de Julho de 1998, a recorrente apresentou à Comissão vários quadros relativos às despesas
imputadas. O controlo no local decorreu de 9 a 12 de Novembro de 1998.
Posteriormente, através de carta de 21 de Abril de 1999, a Comissão pediu à recorrente para apresentar, designadamente, uma
lista de todos os documentos justificativos relativos ao pedido de pagamento [do segundo adiantamento], classificados em função
de cada acção e suas divisões previstas no n.° 7 do anexo 1 da decisão impugnada, [devendo] esta lista ser apresentada de
modo a que possam ser estabelecidas relações directas com a declaração de despesas e as facturas [...] anteriormente enviadas,
um relatório de actividade detalhado de todas as pessoas que participam no projecto (funções, tarefas cumpridas, tempo gasto
...), com vista a validar os custos do pessoal [...] imputados ao projecto (salários e encargos sociais, contratos de prestação
de serviços, despesas de deslocação e de alojamento) e uma
cópia dos contratos de trabalho de todas as pessoas que participaram nos trabalhos nos diferentes locais do projecto.
Em resposta, através de carta de 12 de Maio de 1999, a recorrente apresentou à Comissão, no que respeita à remuneração de
C. Babaliti, em primeiro lugar, um quadro que mencionava, para o período de 1 de Setembro de 1996 a 31 de Outubro de 1998,
acção por acção, o número de meses durante os quais C. Babaliti tinha recebido remuneração e o montante mensal e total destas
remunerações. Além disso, este quadro indicava, como funções, que C. Babaliti trabalhava como
assistente.
Em segundo lugar, a recorrente apresentou à Comissão um
relatório de actividade detalhado, em que as funções e tarefas desempenhadas por C. Babaliti estavam descritas do seguinte modo: Babaliti Konstantina. Técnica florestal. Participou na planificação da amostragem, no registo de dados e na criação de um
banco de dados no computador do departamento central. Procede a análises estatísticas de todos os dados recolhidos no terreno
e participou na preparação do relatório técnico intermédio. Desloca-se às parcelas-piloto, ajudando na determinação da incidência
das diferentes tarefas e na recolha de dados. Tem uma tarefa trabalhosa, que consiste em preparar os documentos justificativos
para cada pagamento e despesa, nos termos dos procedimentos e regulamentos [do] comité.
Em terceiro lugar, a recorrente transmitiu à Comissão cópia dos contratos de trabalho de C. Babaliti, em que estavam mencionados,
designadamente, o projecto, assim como, salvo para um desses contratos, a seguinte descrição das funções da interessada:
tratamento de dados e trabalhos gráficos.
Na carta de início do procedimento, a Comissão salientou o seguinte:
2.1
No controlo no local, não foi apresentado aos inspectores da Comissão qualquer relatório de actividade que prove as prestações
de C. Babaliti. Da análise do seu contrato, [...] resulta que foi contratada para executar as tarefas de análise de dados
e trabalhos de grafismo. Não está prevista qualquer outra actividade no contrato.
2.2
As informações complementares enviadas pelo beneficiário em 12 [de Maio] de 1999, que apresentam uma breve descrição das tarefas
realizadas por C. Babaliti no âmbito do projecto, não correspondem inteiramente à descrição das tarefas previstas no seu contrato
e, por outro lado, não permitem justificar o montante declarado.
Nas suas observações sobre a carta de início do procedimento, a recorrente respondeu, essencialmente, que o recrutamento de
C. Babaliti decorreu em conformidade com o procedimento legal nacional e que os contratos correspondentes tinham sido postos
à disposição dos inspectores aquando do controlo no local. A recorrente explicou que em tais contratos as funções eram sempre
descritas de forma resumida, mas que o responsável pelo projecto tinha o direito e a responsabilidade, como indicado no contrato,
de utilizar o pessoal afectado ao projecto da forma mais racional, em função das suas qualificações e necessidades.
Além disso, a recorrente descreveu, de uma forma mais detalhada e completa do que na carta de 12 de Maio de 1999, as funções
de C. Babaliti, a sua formação especializada de engenheira silvicultora, a sua experiência profissional relevante e as tarefas
efectuadas pela interessada no âmbito do projecto. A recorrente indicou designadamente, neste contexto, que, de Março de 1997
a Fevereiro de 1998, C. Babaliti
[tinha] participado na delimitação das superfícies-piloto, na elaboração das modalidades de recolha de amostras, na redacção
das directivas com vista à recepção dos elementos e à criação de uma base de dados de todas as informações provenientes das
seis superfícies-piloto, de uma extensão global de 36 hectares. Além disso, a recorrente explicou que
C. Babaliti [tinha] tratado estatisticamente todos os dados (dimensões de milhares de plantas para as seis superfícies-piloto)
a partir dos quais [tinha] elaborado as apresentações gráficas que constam do relatório intermédio e que, além disso
os dados recolhidos nas superfícies-piloto [tinham] sido analisados através de diferentes métodos estatísticos com vista à
sua apresentação sob a forma de publicações em periódicos reputados ou em conferências. A recorrente explicou que,
na qualidade de única assistente dotada de uma formação em actividades florestais, C. Babaliti [tinha] participado no controlo,
por amostra, de diferentes acções [e], em especial, na verificação dos resultados das dimensões que eram registadas.
Por outro lado, também nas suas observações sobre a carta de início do procedimento, a recorrente declarou que C. Babaliti
era responsável pela
preparação de todos os documentos justificativos exigidos com vista a deslocações do pessoal, pela entrega de produtos consumíveis,
pelo emprego de operários nas superfícies-piloto e pelo emprego de especialistas, que tinha
participado na redacção de contratos de empreitada e de outros certificados submetidos ao [c]omité [...] para aprovação e que
se [tinha] encarregado de apresentar os documentos justificativos relativos à execução das despesas aprovadas pelo [c]omité. Por último, a recorrente salientou que a
execução do projecto teria sido impossível sem dispor de uma assistente a tempo completo.
Por último, na decisão impugnada, a Comissão adoptou a análise já referida no n.° 82,
supra
.
Análise dos factos
Em primeiro lugar, resulta da narração dos factos exposta que, mesmo que, com base nos elementos do processo, se mostre exacto
que, como a Comissão indicou no terceiro travessão do nono considerando da decisão impugnada,
no controlo no local não foi apresentado aos inspectores da Comissão qualquer relatório relativo às actividades de C. Babaliti, também é verdade
que a recorrente apresentou em seguida, na sua carta de 12 de Maio de 1999, uma descrição das tarefas que C. Babaliti tinha
executado no âmbito do projecto. Apenas circunstância de este relatório não ter estado disponível no decurso do controlo no
local não permite, consequentemente, concluir pela existência de uma irregularidade, uma vez que a recorrente forneceu, na
sequência do procedimento administrativo, documentos justificativos e explicações suficientes para justificar essas despesas.
Em seguida, há que reconhecer que, na carta de início do procedimento, a Comissão criticou o relatório de actividade detalhado
anexo à carta de 12 de Maio de 1999. Com efeito, indicou, em primeiro lugar, que esse relatório apenas incluía
uma breve descrição das tarefas realizadas por C. Babaliti e, em segundo lugar, que as tarefas descritas
não [correspondiam] inteiramente à descrição das tarefas previstas no seu contrato. Na decisão impugnada, a Comissão reiterou estas críticas precisando, quanto à primeira crítica indicada
supra
, que as informações complementares enviadas pela recorrente não permitiam justificar o montante declarado em relação aos
objectivos do projecto. Em contrapartida, a Comissão não contestou nem a veracidade das prestações efectuadas por C. Babaliti
nem o valor probatório intrínseco dos documentos apresentados pela recorrente no decurso do procedimento administrativo.
Por conseguinte, há que examinar se estas duas críticas formuladas pela Comissão no que respeita à remuneração de C. Babaliti
eram fundadas.
─ Quanto à primeira crítica, a de que a recorrente não terá apresentado à Comissão um relatório suficientemente detalhado
no que respeita à actividade de C. Babaliti
Importa observar que, em reacção à carta de início de procedimento, nas suas observações sobre a mesma carta, a recorrente
aprofundou, de forma substancial, a descrição das tarefas desempenhadas por C. Babaliti.
A este respeito, resulta do n.° 4 do anexo 1 da decisão de concessão que as cinco primeiras acções do projecto ─ acções que
deviam ser realizadas nos primeiros catorze meses da sua implementação ─ incidiam, no essencial, sobre a selecção das parcelas
de florestas, sobre a ordenação destas parcelas em termos de infra-estruturas (construção de vedações e de estradas de acesso),
sobre a elaboração de um inventário da vegetação encontrada nestas parcelas, sobre trabalhos de preparação com vista à reflorestação
destas parcelas (corte, remoção da vegetação) e sobre a recolha de dados estatísticos.
Ora, resulta da descrição das tarefas enviada à Comissão que C. Babaliti efectuou diversos trabalhos directamente relacionados
com esses objectivos do projecto. Com efeito, daí resulta, essencialmente, que C. Babaliti supervisionou a delimitação das
superfícies-piloto, preparou e efectuou a recolha de dados relativos às informações retiradas das seis superfícies-piloto,
tratou estatisticamente esses dados, participou no controlo por amostragem das diferentes acções e efectuou diferentes trabalhos
administrativos relacionados com a execução concreta das diferentes acções do projecto por outros colaboradores e por empresas
externas. Por outro lado, a recorrente indicou que as tarefas descritas respeitavam ao período de Março de 1997 a Fevereiro
de 1998. Além disso, há que recordar que, em anexo à sua carta de 12 de Maio de 1999, a recorrente apresentou à Comissão,
no que respeita à remuneração de C. Babaliti, um quadro que mencionava, para o período de 1 de Setembro de 1996 a 31 de Outubro
de 1998, acção por acção, o número de meses durante os quais C. Babaliti tinha recebido remuneração e o montante mensal e
total destas remunerações.
Não compete ao Tribunal de Primeira Instância substituir a apreciação da Comissão pela sua quanto à questão de saber se, ao
apresentar uma descrição das tarefas mais aprofundada nas observações sobre a carta de início do procedimento, a recorrente
demonstrou suficientemente, como o devia fazer (v. n.° 88,
supra
), que existia uma relação directa entre, por um lado, as despesas relativas à remuneração de C. Babaliti e, por outro, as
diferentes acções do projecto, assim como se o montante destas despesas era apropriado em relação aos objectivos do projecto.
No entanto, importa observar, com base nos elementos do processo, que a simples conclusão que a Comissão deles retirou na
decisão impugnada, ou seja, que a recorrente não tinha apresentado
qualquer relatório de actividade que provasse as prestações de C. Babaliti e que as
informações complementares enviadas pelo beneficiário não permit[ia]m justificar o montante declarado em relação aos objectivos
do projecto, conclusão que não era acompanhada de qualquer análise das informações comunicadas, não pode ser mantida.
Pelo contrário, resulta da análise precedente que a recorrente forneceu informações detalhadas para demonstrar, por um lado,
que existia uma relação directa entre as despesas relativas à remuneração de C. Babaliti e as diferentes acções do projecto
e, por outro, que o montante destas despesas era apropriado em relação aos objectivos do processo.
Em resposta a questões escritas do Tribunal de Primeira Instância com o objectivo de saber que informações complementares
a recorrente deveria fornecer a esse respeito, a recorrida explicou que a recorrente deveria apresentar
relatórios detalhados que demonstrem mensalmente ou por período os trabalhos precisos e os progressos de C. Babaliti, de forma
a permitir o controlo e a justificação das remunerações que lhe foram atribuídas.
A este respeito, há que salientar que a Comissão tem o direito de pedir tais informações aos beneficiários de uma contribuição
comunitária, se as mesmas lhe parecerem necessárias para estabelecer a boa execução do projecto. Pode, com efeito, ser necessário
ao controlo da relação directa entre as despesas de pessoal imputadas ao projecto e as diferentes acções por este previstas,
bem como do carácter apropriado dessas despesas tendo em conta os objectivos do referido projecto, dispor de relatórios que
incluam, para cada mês ou para qualquer outro período preciso, informações detalhadas quanto aos progressos realizados no
âmbito desse projecto, financiado por recursos comunitários.
Acresce que o beneficiário da contribuição, enquanto responsável pela gestão do projecto, está1\RFG\MYDOCU~1\WP51\_T2001\T01_0196\ARRET.TIP~,
em princípio, mais bem colocado para saber que informações deve fornecer à Comissão para justificar as despesas imputadas
ao projecto (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Julho de 1997, Interhotel/Comissão, T-81/95,
Colect., p. II-1265, n.° 47). No entanto, no que respeita ao presente processo, há que salientar que, no único documento em que a Comissão, em determinada
medida, especificou o conteúdo que deviam ter tais relatórios, ou seja, na carta de 21 de Abril de 1999 (v. n.° 93,
supra
), pediu à recorrente para apresentar um relatório indicando as funções exercidas, as tarefas cumpridas e o tempo gasto. Ora,
há que verificar que, na sua carta de 12 de Maio de 1999 e nas suas observações sobre a carta de início do processo, a recorrente
forneceu informações detalhadas sobre as funções exercidas, as tarefas cumpridas por C. Babaliti e o tempo gasto.
A recorrente respondeu assim, de acordo com a sua obrigação de lealdade, que decorre da de realizar o projecto num espírito
de parceria e de confiança mútua, aos pedidos de informação apresentados pela Comissão no que respeita às actividades de C.
Babaliti. Mesmo se, como foi verificado no n.° 112,
supra
, a Comissão tinha o direito de pedir mais informações, por exemplo, as indicadas nas suas respostas às questões escritas
do Tribunal de Primeira Instância, também é verdade, por um lado, que a recorrente já tinha fornecido informações detalhadas
a este respeito e, por outro, que nenhum dos elementos do processo indica que a recorrente não podia satisfazer tais pedidos,
ou que não estava disposta a fazê-lo, se elas lhe tivessem sido dirigidas em tempo útil no decurso do procedimento administrativo.
Se, numa tal situação particular, a Comissão considerava que tinha necessidade de informações mais precisas do que as já apresentadas,
para proceder a uma análise apropriada do projecto, devia informar o beneficiário de forma suficientemente concreta de modo
a dar-lhe a possibilidade, antes do encerramento do procedimento e da supressão do auxílio, de as fornecer à Comissão (v.
n.
os
47 e 48,
supra
). Com efeito, incumbe, é certo, ao beneficiário da contribuição apresentar à Comissão a prova de que as despesas efectuadas
são justificadas em relação aos objectivos do projecto. Do mesmo modo, enquanto responsável pela gestão do projecto, a recorrente
era, em princípio, a mais bem colocada para saber que informações devia fornecer à Comissão (v. n.° 113,
supra
). No entanto, como decorre dos n.
os
105 a 107,
supra
, na situação específica do caso vertente, a recorrente tinha respondido detalhadamente aos pedidos formulados pela Comissão.
Ora, se, nesse caso, a Comissão considerasse, apesar disso, dever obter informações suplementares, devia, para não tornar
o ónus da prova da recorrente impossível, dar-lhe indicações suficientemente precisas quanto às informações de que ainda tinha
necessidade e não se podia limitar a recusar as informações apresentadas como insuficientes.
Por conseguinte, na decisão impugnada e por não ter fornecido indicações suficientemente precisas, a Comissão não podia validamente
censurar a recorrente por não lhe ter apresentado um relatório suficientemente detalhado da actividade de C. Babaliti para
justificar a imputação ao projecto da remuneração desta última, como também não podia acusá-la de que as informações complementares,
enviadas no decurso do procedimento administrativo, não permitiam justificar o montante declarado.
─ Quanto à segunda crítica, a de que as actividades descritas na carta de 12 de Maio de 1999 não correspondiam às funções
mencionadas nos contratos de trabalho de C. Babaliti
Há que salientar que, nas suas observações sobre a carta de início do procedimento, a recorrente apresentou, designadamente,
as duas seguintes explicações: por um lado, a recorrente explicou que, normalmente, os contratos por ela celebrados só incluíam
uma descrição sumária das funções dos empregados em causa e que C. Panetsos tinha, com base no contrato, o direito e a responsabilidade
de precisar essas funções para permitir a execução do projecto nas melhores condições; por outro lado, a recorrente descreveu
de forma detalhada e completa as funções de C. Babaliti explicando que, contrariamente ao que podia parecer à primeira vista,
a partir da breve descrição que consta do contrato, a interessada era responsável por um grande leque de tarefas no quadro
do projecto (v. n.° 99,
supra
).
Por conseguinte, no decurso do procedimento administrativo, a recorrente demonstrou à Comissão que a relação contratual com
C. Babaliti não se limitava apenas às funções que a letra dos seus contratos de trabalho menciona.
Ora, em tal situação, a Comissão não podia, sem analisar as informações apresentadas pela recorrente no decurso do procedimento
administrativo, recusar o valor probatório do conjunto dos elementos fornecidos pela recorrente, em complemento da letra dos
contratos de trabalho de C. Babaliti, quanto às tarefas por esta desempenhadas, restringindo-se ao raciocínio constante da
carta de início do procedimento.
Por conseguinte, foi também erradamente que a Comissão censurou à recorrente o facto de que as actividades descritas na carta
de 12 de Maio de 1999 não correspondiam às funções mencionadas nos contratos de trabalho de C. Babaliti.
Tendo em conta o exposto, a Comissão cometeu um erro de apreciação no que respeita à terceira irregularidade referida na decisão
impugnada.
b) Quanto à sexta irregularidade, relativa às despesas de missão de C. Babaliti
Há que observar que, no n.° 2 do anexo 2 da decisão de concessão, a Comissão precisou que as
despesas de [...] deslocação [deviam] ter uma relação directa com a realização da acção e que o seu montante [devia] permitir
cobrir as despesas da acção.
Daí resulta que a recorrente devia saber que tinha de estar em condições de apresentar à Comissão documentos susceptíveis
de demonstrar que existia uma relação directa entre as despesas de missão de C. Babaliti e a execução das diferentes acções
previstas no quadro do projecto e a natureza apropriada do montante destas despesas em relação aos objectivos do projecto.
Por conseguinte, é neste contexto que há que examinar se a Comissão cometeu um erro de apreciação ao considerar, na decisão
impugnada, que as despesas de missão de C. Babaliti não podiam ser imputadas ao projecto, devido ao facto de, tendo em conta
a descrição das tarefas da interessada nos seus contratos de trabalho, a necessidade de se deslocar em missão para os locais
do projecto não poder ser justificada e à circunstância de a recorrente não ter apresentado documentos que justificassem o
recurso a essas missões à luz dos objectivos do projecto.
A este respeito, resulta do processo que, nas suas cartas de 9 de Julho de 1998 e de 21 de Abril de 1999, a Comissão pediu
à recorrente para lhe fornecer, designadamente, os documentos justificativos relativos a todas as despesas imputadas ao projecto
(v. n.
os
92 e 93,
supra
), bem como os contratos de trabalho de C. Babaliti. Em anexo à sua carta de 12 de Maio de 1999, no que respeita às despesas
de missão de C. Babaliti, a recorrente apresentou à Comissão, para além do relatório de actividade detalhado e dos contratos
de trabalho mencionados nos n.
os
95 e 96,
supra
, um quadro designado
Classificação das despesas de deslocação em relação às diferentes acções.
Posteriormente, na carta de início do procedimento, no que respeita às despesas de missão de C. Babaliti, a Comissão salientou
o seguinte: Dado que as tarefas de [C. Babaliti] consistiam em analisar dados e em efectuar trabalhos de grafismo, a necessidade de se
deslocar em missão para os locais do projecto não se mostra justificada.
Nas suas observações sobre a carta de início do procedimento, a recorrente indicou (v. n.° 99,
supra
) que as funções de C. Babaliti eram as de uma engenheira silvicultora florestal e revelou as diferentes tarefas que lhe tinham
sido conferidas, para além das que tinham sido expressamente mencionadas nos seus contratos de trabalho. A recorrente considerou
que daí resultava que as deslocações da interessada eram necessárias para a realização do projecto. Além disso, a recorrente
comunicou à Comissão, como documentos justificativos, os formulários relativos às deslocações de C. Babaliti que eram assinados
por C. Panetsos e nos quais este tinha atestado a veracidade das informações fornecidas.
Em primeiro lugar, resulta do exposto que, apenas com base na descrição do emprego incluída nos contratos de trabalho de C.
Babaliti, a Comissão podia, é certo, alimentar razoavelmente dúvidas quanto à necessidade de C. Babaliti se deslocar em missão
aos diferentes locais do projecto. Com efeito, como já se concluiu no n.° 96,
supra
, estava apenas indicado nesses contratos de trabalho que C. Babaliti devia efectuar análises de dados e trabalhos de grafismo,
tarefas que, à primeira vista, não necessitam da visita da pessoa em causa aos diferentes locais, o que a recorrente, de resto,
não contesta.
Contudo, como já se concluiu nos n.
os
95 e 103,
supra
, na sua carta de 12 de Maio de 1999 e nas suas observações sobre a carta de início do procedimento, a recorrente forneceu
à Comissão uma descrição detalhada e completa das funções de C. Babaliti. A recorrente demonstrou assim, no decurso do procedimento
administrativo, que a relação contratual com C. Babaliti não se limitava apenas às funções definidas na letra dos seus contratos
de trabalho (v. n.° 119,
supra
).
Ora, na carta de início do procedimento e na decisão impugnada, a Comissão não teve em conta estas informações, mas limitou-se
a reiterar a asserção segundo a qual não existia correspondência entre as funções indicadas no contrato e as tarefas desempenhadas.
É certo que a falta de correspondência entre as funções indicadas no contrato de uma pessoa que trabalhe para um projecto
financiado por recursos comunitários e as tarefas que esta pessoa realmente desempenha, e para as quais são imputadas despesas,
pode constituir um indício da existência de uma irregularidade na acepção do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, na versão
alterada, se impedir o controlo da necessidade destas despesas para a realização do projecto. Por conseguinte, foi, em princípio,
com razão que a Comissão invocou esta circunstância no decurso do procedimento administrativo de modo a permitir que a recorrente
fornecesse explicações a este respeito. A Comissão podia também especificar, por exemplo, nas condições associadas às decisões
de concessão, que a descrição detalhada das funções das pessoas que trabalham para o projecto ─ descrição que os beneficiários
devem, em todo o caso, fornecer (v. n.° 124,
supra
) ─ devia imperativamente constar dos próprios contratos de trabalho.
No entanto, no caso vertente, em primeiro lugar, a decisão de concessão não incluía nenhuma especificação nesse sentido. Em
segundo lugar, a recorrente demonstrou, no decurso do procedimento administrativo, que a relação contratual com C. Babaliti
não se limitava apenas às funções que a letra dos seus contratos de trabalho mencionava. Portanto, ao apoiar-se apenas na
circunstância da falta de correspondência entre as funções indicadas nos contratos de trabalho de C. Babaliti e as actividades
descritas, a Comissão não procedeu a uma análise apropriada da execução do projecto, na acepção do artigo 24.° do Regulamento
n.° 4253/88, na versão alterada (v. n.° 47,
supra
) antes de encerrar o procedimento, uma vez que não teve em conta as explicações fornecidas pela recorrente no decurso do
procedimento administrativo.
Além disso, no que respeita aos formulários relativos às deslocações de C. Babaliti que, como a recorrida admitiu na sequência
de uma questão escrita do Tribunal de Primeira Instância, a recorrente realmente comunicou no decurso do procedimento administrativo,
importa reconhecer que estes documentos justificativos incluíam os nomes do projecto e o de C. Babaliti, as datas e o número
de dias das suas deslocações, os locais visitados e, excepto em dois destes formulários, uma descrição do objectivo das deslocações
em causa. Assim, nestes formulários, estava indicado que C. Babaliti tinha efectuado, nestes locais, a
selecção das plantações nas regiões devastadas pelos fogos, a
delimitação das superfícies-piloto, a
supervisão do corte das florestas ou a
supervisão da construção das vedações.
Na sua contestação e na sequência de questões orais do Tribunal de Primeira Instância na audiência, a Comissão alegou que
estes documentos não eram acompanhados de relatórios descrevendo as exactas tarefas que C. Babaliti tinha desempenhado no
decurso das suas deslocações e, portanto, não podiam ser aceites como documentos justificativos.
A este respeito, pelas razões já indicadas no n.° 112,
supra
, há que salientar que a Comissão tem o direito de pedir informações mais precisas aos beneficiários de uma contribuição comunitária,
se as mesmas lhe parecerem necessárias para confirmar a boa execução do projecto. Pode, com efeito, em circunstâncias especiais,
revelar-se necessário ao controlo da relação directa entre as despesas de missão imputadas ao projecto e as diferentes acções
por este previstas, bem como do carácter apropriado dessas despesas tendo em conta os objectivos do referido projecto, dispor
de relatórios específicos para cada deslocação em causa.
Mesmo se não compete ao Tribunal de Primeira Instância substituir pela sua apreciação a apreciação que a Comissão fez destes
documentos, também é verdade que, no presente caso, os documentos justificativos fornecidos pela recorrente no decurso do
procedimento administrativo não podiam ser recusados por serem destituídos de qualquer força probatória, de modo que a Comissão
não podia, a não ser que pedisse à recorrente para transmitir informações mais precisas, concluir daí que a realização do
projecto estava viciada por irregularidades na acepção do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, e decidir
suprimir a contribuição. Ora, ao proceder deste modo, a Comissão privou a recorrente da possibilidade de fornecer elementos
que, na opinião da Comissão, teriam sido necessários para provar que as despesas efectuadas estavam justificadas face aos
objectivos do projecto.
Daí resulta que, na decisão impugnada, por não ter dado indicações mais precisas quanto aos documentos justificativos e às
explicações suplementares que a recorrente devia ter fornecido, a Comissão não podia validamente censurar a recorrente por
não lhe ter apresentado documentos que permitissem justificar as despesas de missão de C. Babaliti em relação aos objectivos
do projecto.
Na medida em que, na sua contestação, a recorrida alegou que a recorrente também não lhe apresentou, no decurso do procedimento
administrativo, documentos justificativos relativos às despesas de hotel e de estadia ocasionadas pelas deslocações de C.
Babaliti, importa salientar que a Comissão não referiu esta censura na decisão impugnada. Com efeito, nesta decisão, a Comissão
apenas censurou a recorrente por não ter demonstrado que exista uma relação directa entre as despesas imputadas e as acções
realizadas e que estas despesas estavam limitadas ao que era necessário para a execução do projecto. Portanto, a falta de
documentos justificativos relativos às despesas de hotel e de estadia ocasionadas pelas deslocações de C. Babaliti, mesmo
supondo-a provada, não pode ser utilmente invocada no âmbito da análise da legalidade da decisão impugnada.
Por conseguinte, a Comissão cometeu um erro de apreciação quanto à sexta irregularidade.
D ─
Quanto à quarta irregularidade, relativa ao subsídio diário pago a C. Panetsos
1. Decisão impugnada
O quarto travessão do nono considerando da decisão impugnada tem a seguinte redacção: O subsídio diário imputado ao projecto e recebido por C. Panetsos para o reembolso das suas despesas de missão era de 33 000 GRD.
Os outros intervenientes no projecto recebiam um subsídio de 12 000 GRD. Por conseguinte, a imputação relativa às despesas
de missão de C. Panetsos está sobrevalorizada e não é justificada. Não foi apresentado à Comissão pelo beneficiário qualquer
documento que justifique este aumento para C. Panetsos.
2. Argumentos das partes
A recorrente alega que, nas suas observações sobre a carta de início do procedimento, já salientou que, com excepção de C.
Panetsos, todos os outros intervenientes no projecto recebiam separadamente as suas despesas de hotel, pagas pelo comité após
apresentação de documentos justificativos, e o subsídio diário de 12 000 GRD. Em contrapartida, alega a recorrente, C. Panetsos
recebia um subsídio diário de 33 000 GRD, ou seja, exactamente o que estava previsto no orçamento do projecto, tal como foi
aprovado. Ora, este subsídio incluía as suas despesas de alojamento e de alimentação e conduziu, no fim de contas, a um montante
quase idêntico ao recebido pelos outros intervenientes. A recorrente apresentou, a este respeito, vários calendários de deslocações
e diversas facturas.
A recorrida não aceita a argumentação da recorrente.
3. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Como já foi decidido nos n.
os
123 e 124,
supra,
com base nas condições previstas na decisão de concessão, a recorrente devia saber que tinha de estar em condições de apresentar
à Comissão documentos susceptíveis de demonstrar a veracidade das despesas de missão efectuadas, a sua relação directa com
a execução das diferentes acções previstas no quadro do projecto e a natureza apropriada do montante destas despesas em relação
ao objectivo do projecto.
A este respeito, importa assinalar que a particularidade da avaliação do orçamento do projecto, tal como consta no n.° 7 do
anexo 1 da decisão de concessão, previa, para sete das nove acções, despesas de
deslocação e de alimentação. Além disso, no quadro do orçamento relativo à primeira acção, o modo de cálculo destas despesas estava determinado. Com
efeito, estava aí indicado o número de dias de deslocação multiplicado por um montante pré-fixado de 109 ecus. (33 000 GRD).
Este mesmo cálculo, embora de forma menos explícita, encontrava-se também na descrição das outras acções em causa.
Por conseguinte, é com razão que a recorrente invoca o facto de o projecto prever, para algumas despesas de deslocação, um
montante pré-fixado de 33 000 GRD.
No entanto, na decisão impugnada, a Comissão não colocou em questão esses montantes enquanto tais. Pelo contrário, revelou
que tinha descoberto, na verificação do projecto, que existia uma incoerência relativa às despesas de deslocação, no sentido
de que, para as deslocações efectuadas por C. Panetsos, eram imputadas ao projecto 33 000 GRD, ao passo que, para as deslocações
dos outros colaboradores, este subsídio era de apenas 12 000 GRD. Por conseguinte, invocou, na carta de início do procedimento,
o facto de as despesas de missão para as deslocações de C. Panetsos parecerem sobreavaliadas em relação às das outras pessoas
que trabalham para o projecto e de essas despesas parecerem, portanto, injustificadas. Nas suas observações sobre a carta
de início do procedimento, a recorrente respondeu que esta diferença se explica pelo facto de que o subsídio de missão para
C. Panetsos englobava as despesas de hotel e de alimentação, ao passo que para os outros colaboradores estava previsto um
subsídio específico para cobrir as despesas de hotel.
Ora, com base nestas explicações, a Comissão podia razoavelmente concluir que o subsídio de deslocação pago a C. Panetsos,
em comparação com o dos outros colaboradores, não era justificado.
Com efeito, uma vez que este subsídio era pago a C. Panetsos independentemente da questão de saber se este tinha realmente
suportado despesas de hotel e de estadia no decurso das suas deslocações, este modo de calcular o subsídio de deslocação tornava
impossível qualquer controlo da Comissão sobre a veracidade e o carácter apropriado dessas despesas. Com efeito, a recorrente
não apresentou à Comissão documentos justificativos, tais como facturas de hotel ou de restaurante, que permitissem justificar,
para cada uma das deslocações, se essas despesas correspondiam a um custo real e se o montante do subsídio pré-fixado era
apropriado, quando, com base na crítica referida na carta de início do procedimento, a recorrente devia compreender que tinha
de fornecer tais documentos justificativos.
Daí resulta que a Comissão não cometeu um erro de apreciação no que respeita à quarta irregularidade referida na decisão impugnada.
E ─
Quanto à quinta irregularidade, relativa às despesas de deslocação de C. Panetsos
1. Decisão impugnada
O quinto travessão do nono considerando da decisão impugnada tem a seguinte redacção: As despesas de deslocação efectuadas por C. Panetsos foram imputadas com base num subsídio por quilómetro. Tendo em conta
[que] essas deslocações foram efectuadas com uma viatura financiada pelo projecto, essas despesas não são justificadas. Além
disso, não foi apresentado à Comissão qualquer documento que justifique as deslocações efectuadas em relação aos objectivos
do projecto.
2. Argumentos das partes
A recorrente alega que já referiu, nas suas observações sobre a carta de início do procedimento, o facto de que o orçamento
do projecto (decisão de concessão, anexo 1, n.° 7.1.1,
Equipamento), aprovado pela Comissão, previa que fosse posta à disposição de C. Panetsos uma viatura para as necessidades das suas actividades
relacionadas com o projecto. Ora, este veículo foi posto à disposição do interessado com base num contrato de
leasing
que não abrangia as despesas de circulação e de seguro. Portanto, segundo a recorrente, o subsídio por quilómetro, previsto
no orçamento do projecto, constituía uma despesa diferente da que se refere à utilização da viatura e não era descabido por
força do contrato de
leasing
.
A recorrida não aceita a argumentação da recorrente.
3. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Tendo em conta o que já foi decidido nos n.
os
123 e 124,
supra
, importa examinar se a Comissão cometeu um erro de apreciação ao considerar que o subsídio por quilómetro relativo às deslocações
de C. Panetsos não estava justificado em relação aos objectivos do processo.
A este respeito, há que reconhecer que a recorrente não contesta que C. Panetsos efectuou as deslocações em questão com uma
viatura que foi posta à sua disposição, a expensas do projecto, com base num contrato de
leasing
e que, portanto, não era C. Panetsos que suportava as despesas de amortização dessa viatura. Ora, no decurso da investigação,
a Comissão verificou que as despesas de combustível correspondentes ao número de quilómetros efectuados por C. Panetsos, na
execução do projecto, eram, aproximadamente, metade do subsídio por quilómetro imputado ao projecto.
Confrontada com este cálculo pelo Tribunal de Primeira Instância, a recorrente explicou que este subsídio por quilómetro abrangia
também uma franquia do seguro que C. Panetsos teria que pagar em caso de acidente com a viatura. Ora, há que concluir que
tais despesas são de natureza puramente especulativa e irreal, e que a Comissão podia, portanto, validamente recusar a sua
imputação ao projecto.
Daí resulta que a Comissão não cometeu um erro de apreciação no que respeita à quinta irregularidade referida na decisão impugnada.
F ─
Quanto à sétima irregularidade, relativa à remuneração e às despesas de deslocação dos operários que trabalharam no projecto
1. Decisão impugnada
O sétimo travessão do nono considerando da decisão impugnada tem a seguinte redacção: Nas rubricas
despesas de deslocação e de alojamento foi declarado o montante de 3 098 317 GRD correspondente ao trabalho realizado por catorze pessoas nos diferentes locais
do projecto. Do mesmo modo, na rubrica
contratos de serviços, foi declarado um montante de 10 650 000 GRD correspondente a trabalhos efectuados por dezoito pessoas em três dos seis locais
do projecto. Para estas despesas não foi apresentado qualquer documento que possa validar esses custos em relação aos objectivos
do projecto.
2. Argumentos das partes
A recorrente alega que, no âmbito das suas observações sobre a carta de início do procedimento, já transmitiu à Comissão todos
os documentos justificativos que abrangem as despesas mencionadas no sétimo travessão do nono considerando da decisão impugnada.
A recorrente indica que estes documentos, também anexados à petição, estão relacionados com a remuneração e as despesas de
deslocação dos operários que trabalharam no projecto e fornecem uma justificação suficiente para cada deslocação e para o
montante das despesas efectuadas.
A recorrida alega que os documentos referidos pela recorrente e que já lhe tinham sido apresentados no decurso do procedimento
administrativo não constituem provas da veracidade das prestações imputadas ao projecto. Com efeito, trata-se de simples listas
que indicam a data da deslocação, o modo de transporte, o beneficiário e o montante, e incluem uma descrição sumária do objecto
da missão. Estes documentos não foram acompanhados de documentos justificativos tais como relatórios da missão que descrevam
as prestações e a duração dos trabalhos. Além disso, só raramente foram acompanhados de documentos justificativos das despesas
de estadia, tais como as despesas de hotel.
No que respeita aos contratos de prestação de serviços, a recorrida indica que estes contratos prevêem uma remuneração pré-fixada
e não descrevem claramente as tarefas confiadas nem o trabalho esperado. Portanto, na sua opinião, não permitem controlar
em que medida essas pessoas tinham sido contratadas e empregues nas necessidades do projecto. Além disso, salienta que, no
decurso do controlo no local, não foi apresentado aos inspectores da Comissão qualquer documento justificativo relativo aos
trabalhos efectuados e à duração do trabalho dos operários no âmbito do projecto.
3. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Tendo em conta o que já foi decidido nos n.
os
65, 123 e 124,
supra
, com base nas condições previstas na decisão de concessão, a recorrente devia saber que tinha de estar em condições de apresentar
à Comissão documentos justificativos e explicações susceptíveis de demonstrar que existia uma relação directa entre, por um
lado, a remuneração dos operários que trabalharam para o projecto e as diferentes despesas de deslocação correspondentes a
esses trabalhos e, por outro, as despesas imputadas ao projecto e a natureza apropriada das mesmas em relação ao objectivo
do projecto.
É neste contexto que há que examinar se a Comissão cometeu um erro de apreciação ao considerar que, no que respeita à remuneração
e às despesas de deslocação dos operários que trabalharam para o projecto,
não [tinha] sido apresentado qualquer documento que p[udesse] validar esses custos em relação aos objectivos do projecto.
A este respeito, importa referir que, em resposta à carta da Comissão de 21 de Abril de 1999 (v. n.° 93,
supra
), a recorrente lhe apresentou, através de carta de 12 de Maio de 1999, um quadro intitulado
Função dos diferentes operários e tempo [por eles] dedicado [ao projecto]. Nesse quadro, a recorrente indicou os nomes das pessoas em questão, o período durante o qual tinham sido efectuados trabalhos
pelos diferentes operários, as acções no quadro das quais esses trabalhos se situavam e uma breve descrição de uma ou várias
das seguintes tarefas desempenhadas nesses trabalhos:
abertura de corredores contra o fogo,
corte,
remoção da vegetação,
assistência na medição das parcelas e
assistência no traçado de mapas. Do mesmo modo, apresentou à Comissão duas outras tabelas em que tinha indicado o montante das remunerações pagas aos diferentes
trabalhadores precisando, por um lado, as diferentes acções do projecto e, por outro, os locais onde se realizaram estes trabalhos.
Além disso, a recorrente apresentou à Comissão, para cada uma das pessoas em causa, um contrato de trabalho indicando, designadamente,
o nome do projecto e, excepto num desses contratos, uma breve descrição das tarefas que correspondiam, essencialmente, às
apresentadas na tabela mencionada no número precedente. Ao mesmo tempo, a recorrente indicou que, tendo em conta a natureza
dos trabalhos efectuados, não era possível especificar de uma forma mais precisa que trabalhos tinham concretamente sido efectuados
e por que trabalhadores.
Na carta de início do procedimento, apesar da especial importância que esta carta reveste no âmbito de tal procedimento (v.
n.° 48,
supra
), a Comissão limitou-se, a respeito desses documentos, a observar que
as informações apresentadas pelo beneficiário em 12 [de Maio] de 1999 não permit[ia]m validar os custos de pessoal declarados
nessas rubricas, embora sem fornecer à recorrente a menor indicação relativa às informações que deveria apresentar para validar esses custos.
Do mesmo modo, não emitiu qualquer reserva quanto ao valor probatório intrínseco dos documentos apresentados pela recorrente.
Por outro lado, nas suas observações sobre a carta de início do procedimento, a recorrente apresentou à Comissão os formulários
relativos às despesas de deslocação dos diferentes trabalhadores, nos quais C. Panetsos tinha atestado a veracidade das informações
fornecidas. Estes documentos justificativos incluíam, para além dos nomes do projecto e dos diferentes trabalhadores, as datas
e o número de dias dessas deslocações, os locais em causa e uma descrição das tarefas desempenhadas nessas deslocações, que
correspondia, essencialmente, à descrição incluída nos quadros e nos contratos referidos nos n.
os
164 e 165,
supra
. Por último, no que respeita aos montantes pré-fixados pagos a esses trabalhadores, a recorrente explicou que os mesmos tinham
sido contratados nos termos das normas nacionais específicas para o emprego de pessoas desempregadas.
No sétimo travessão do nono considerando da decisão impugnada, a Comissão limitou-se a reiterar a crítica já formulada na
carta de início do procedimento, salientando apenas que a recorrente não lhe tinha apresentado
qualquer documento que possa validar esses custos em relação aos objectivos do projecto.
Ora, resulta dos n.
os
164 a 167,
supra
, que, com base nos documentos apresentados pela recorrente no decurso do procedimento administrativo, era possível verificar
quais os tipos de trabalhos que cada trabalhador tinha efectuado e durante que período, em que locais relacionados com o projecto
e no quadro de que acções previstas pelo projecto.
Além disso, não obstante o facto de a descrição das tarefas cumpridas ser sumária, daí resulta claramente que esses trabalhadores
tinham efectuado trabalhos que estavam directamente relacionados com os objectivos do projecto. Com efeito, este previa, como
já se verificou no n.° 106,
supra
, trabalhos de ordenamento das parcelas seleccionadas em termos de infra-estruturas (construção de vedações e de estradas
de acesso), assim como trabalhos de preparação com vista à reflorestação destas parcelas (corte, retirada da vegetação).
Por outro lado, mesmo se, como a Comissão indicou pela primeira vez na sua contestação, a recorrente não apresentou justificativos
para todas as deslocações em causa, tais como despesas de hotel, também é verdade que os documentos justificativos fornecidos
pela recorrente não podiam ser recusados de forma tão global, como se fossem destituídos de qualquer força probatória, mas,
pelo contrário, permitiam averiguar se existia uma relação directa entre os trabalhos efectuados e as despesas imputadas ao
projecto.
Mesmo se não compete ao Tribunal de Primeira Instância substituir a apreciação destes documentos feita pela Comissão pela
sua, também é verdade que, com base nos elementos do processo, não pode sustentar-se, como a Comissão o faz de forma tão global
na decisão impugnada, que não foi apresentado qualquer documento que possa validar esses custos em relação aos objectivos
do projecto.
Interrogada na audiência quanto à questão de saber que tipo de informações a recorrente deveria ainda fornecer para justificar
essas despesas, a recorrida alegou, essencialmente, que a recorrente deveria ainda fornecer informações mais precisas sobre
as actividades dos diferentes trabalhadores. Em especial, indicou, a título de exemplo, que a recorrente deveria indicar,
quanto aos trabalhos de corte, o número de metros quadrados de árvores abatidas nos diferentes locais pelos diferentes trabalhadores,
de modo a poder-se averiguar se as despesas imputadas eram apropriadas em relação ao objectivo do projecto.
A este respeito, pelas razões já indicadas no n.° 112,
supra
, importa salientar que a Comissão tem o direito de pedir informações mais precisas aos beneficiários de uma contribuição
comunitária, se as mesmas lhe parecerem necessárias para estabelecer a boa execução do projecto. Pode, com efeito, em circunstâncias
especiais, revelar-se necessário ao controlo da relação directa entre as despesas de missão imputadas ao projecto e as diferentes
acções por este previstas, bem como do carácter apropriado dessas despesas tendo em conta os objectivos do referido projecto,
dispor de relatórios que descrevam de forma detalhada os trabalhos efectuados em cada um dos locais do projecto.
Ora, há, no entanto, que observar que, na inexistência de qualquer pedido da Comissão para fornecer informações mais precisas,
a recorrente pôde razoavelmente considerar que, tendo em conta a natureza dos trabalhos em causa, os documentos justificativos
e as explicações que forneceu no decurso do procedimento administrativo bastavam para demonstrar que existia uma relação directa
entre, por um lado, a remuneração dos operários que trabalharam para o projecto e as diferentes despesas de deslocação que
correspondem a esses trabalhos e, por outro, as despesas imputadas ao projecto e a natureza apropriada das mesmas em relação
ao objectivo do projecto. Com efeito, podia, à primeira vista, não se revelar necessário descrever mais detalhadamente, nesses
relatórios, em que consistiam precisamente os trabalhos manuais executados por esses trabalhadores, tais como os trabalhos
de corte ou de construção de vedações.
Portanto, a Comissão não podia, sem pedir à recorrente para fornecer informações mais precisas, encerrar o procedimento, privando
assim a recorrente de qualquer possibilidade de fornecer elementos que, na opinião da Comissão, teriam sido necessários para
demonstrar que as despesas efectuadas estavam justificadas face aos objectivos do projecto.
Por conseguinte, a Comissão cometeu um erro de apreciação relativamente à sétima irregularidade do projecto.
G ─
Quanto à oitava irregularidade, relativa à compra de equipamento
1. Decisão impugnada
No oitavo travessão do nono considerando da decisão impugnada a recorrida salientou o seguinte: Sob a rubrica
compra de equipamento foi imputado um montante de 1 145 324 GRD correspondente à compra de um PC portátil e de uma unidade de controlo com impressora.
Os inspectores da Comissão verificaram que o PC era utilizado em outros projectos. Por conseguinte, o preço [deveria ter sido]
imputado proporcionalmente à sua utilização no presente projecto. Não foram apresentados à Comissão a razão e o documento
justificativo para a imputação total.
2. Argumentos das partes
A recorrente apresenta ao Tribunal de Primeira Instância as facturas relativas à compra do equipamento informático em causa
e alega que a recorrida não podia ter em conta o facto de um desses computadores ser utilizado em outros projectos. Em todo
o caso, a fundamentação invocada pela recorrida quanto a esta irregularidade é demasiado vaga e só respeita, de qualquer forma,
a um dos computadores e, portanto, a cerca de metade das despesas a ele referentes.
A recorrida responde que o computador portátil não foi apresentado aos inspectores da Comissão no controlo no local e que
a recorrente também não forneceu provas da compra desse computador portátil ou da sua utilização no projecto. Ora, a recorrente
reconheceu que o computador portátil não tinha sido utilizado no decurso da primeira fase do projecto, mas afirmou que apresentaria
provas da sua utilização posterior.
No que respeita ao outro computador, a recorrida alega que a recorrente reconheceu que o tinha também utilizado em necessidades
de outros projectos. Ora, em tais circunstâncias, as despesas imputadas ao projecto deviam ter sido reduzidas proporcionalmente
à utilização do computador no projecto controvertido.
3. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Em primeiro lugar, importa observar que, na carta de início do procedimento, a Comissão transmitiu as suas dúvidas quanto
à imputabilidade ao projecto do montante de 1 145 324 GRD, registado sob a rubrica
compra de equipamento que correspondia à compra, por um lado, de um computador portátil e, por outro, de uma unidade de controlo com impressora.
No que respeita ao computador portátil, a Comissão indicou que os inspectores não tinham podido verificar que este computador
tinha efectivamente sido comprado e utilizado para fins do projecto. No que respeita à unidade de controlo com impressora,
a Comissão invocou o facto de que os seus inspectores tinham verificado que este material informático tinha também sido utilizado
em outros projectos e que, por conseguinte, a imputação do preço de compra deste material devia ser efectuada proporcionalmente
à sua utilização no âmbito do projecto.
Na decisão impugnada, a Comissão só fez uma crítica no que respeita à unidade de controlo com impressora, ou seja, que este
material informático tinha também sido utilizado no âmbito de outros projectos. Com efeito, mesmo se, no oitavo travessão
do nono considerando da decisão impugnada, a Comissão se referiu, a este respeito, de forma global ao
PC, resulta claramente do contexto descrito no número precedente que esta acusação não diz respeito ao computador portátil,
mas à unidade de controlo com impressora.
Pelo contrário, na decisão impugnada, a Comissão não fez mais nenhuma crítica no que respeita à imputação das despesas da
compra do computador portátil ao projecto. No entanto, considerou, na decisão impugnada, que a imputação do montante de 1 145 324 GRD
devia ser considerada irregular, montante que, como resulta do exposto, englobava, todavia, tanto a unidade de controlo com
impressora como o computador portátil.
Em resposta a uma questão escrita do Tribunal de Primeira Instância, a Comissão limitou-se a reiterar a argumentação já apresentada
nos seus articulados, mas não avançou nenhuma explicação quanto à inelegibilidade do montante total do equipamento informático.
Daí resulta que a Comissão cometeu um erro de apreciação no que respeita à oitava irregularidade suscitada na decisão impugnada.
H ─
Quanto à nona irregularidade, relativa às despesas gerais
1. Decisão impugnada
O nono travessão do nono considerando da decisão impugnada tem a seguinte redacção: Na rubrica orçamental
despesas gerais foi inscrito um montante de 6 738 822 GRD; os inspectores da Comissão verificaram a inexistência de qualquer documento que
justifique estas despesas ou, na sua falta, a aplicação de um critério racional para determinar o montante das despesas gerais
geradas pelo projecto. O beneficiário, na sua resposta, não enviou documentos que justifiquem a inputação deste montante em
relação aos objectivos do projecto.
2. Argumentos das partes
A recorrente entende que os documentos comunicados à Comissão no âmbito das suas observações sobre a carta de início do procedimento
bastavam para justificar as despesas gerais imputadas ao projecto, que estavam relacionadas com a pesquisa e com as despesas
de gestão do comité. Por outro lado, a recorrente apresentou ao Tribunal de Primeira Instância uma nota, de 14 de Agosto de
2001, elaborada pelo chefe do secretariado do comité, relativa a estas despesas gerais.
A recorrida não admite a argumentação da recorrente.
3. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Em primeiro lugar, importa observar que a nota de 14 de Agosto de 2001 do chefe do secretariado do comité, relativa às despesas
gerais, só foi elaborada depois da decisão impugnada e, portanto, não pode ser tomada em consideração para apreciar a justeza
desta.
Em seguida, para justificar as despesas gerais, a recorrente apresentou à Comissão, em anexo às suas observações sobre a carta
de início do procedimento, uma lista das suas despesas gerais relativas aos anos de 1996 e de 1997. Ora, nesta lista, as despesas
gerais da recorrente eram apresentadas de forma geral, sem indicação quanto à parte das despesas que diziam efectivamente
respeito à realização do projecto em causa. Do mesmo modo, nas suas observações sobre a carta de início do procedimento, a
recorrente não indicou quais dessas despesas estavam directamente relacionadas com o projecto e não explicou com base em que
método objectivo essas despesas, especificamente relacionadas com o projecto, podiam ser calculadas a partir dessa lista global.
Daí resulta que a Comissão não cometeu um erro de apreciação no que respeita à nona irregularidade referida na decisão impugnada.
I ─
Quanto à décima irregularidade, relativa aos custos relacionados com a utilização dos escritórios
1. Decisão impugnada
No décimo travessão do nono considerando da decisão impugnada, a recorrida salientou o seguinte: Foi inscrito um montante de 8 100 000 GRD relativo aos custos suportados pelo beneficiário correspondentes à utilização de
100 m
de escritório[s]. Não foi apresentado qualquer documento justificativo que permita validar essa despesa. O beneficiário não
enviou na sua resposta escrita qualquer documento que possa justificar a imputação dessa despesa ao projecto em conformidade
com os seus objectivos.
2. Argumentos das partes
A recorrente entende que os documentos comunicados à Comissão no âmbito das suas observações sobre a carta de início do procedimento,
e que eram também mencionados no n.° 13 dessa carta, bastavam para justificar as despesas relacionadas com a utilização dos
escritórios imputadas ao projecto. Por outro lado, a recorrente apresenta ao Tribunal de Primeira Instância uma nota, de 16
de Agosto de 2001, do chefe de secretariado do comité, referente aos custos relacionados com a utilização dos escritórios.
A recorrida não aceita a argumentação da recorrente.
3. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Em primeiro lugar, pelas razões já invocadas no n.° 190,
supra
, a nota de 16 de Agosto de 2001, elaborada pelo chefe de secretariado do comité referente aos custos relacionados com a utilização
dos escritórios, não pode ser tomada em conta para a apreciação da justeza da decisão impugnada.
Em seguida, para justificar estas despesas, a recorrente apresentou uma carta enviada, em 1 de Julho de 1998, aos serviços
da Comissão, acompanhada de um quadro relativo a essas despesas gerais. Nesta carta, a recorrente confirmou que o montante
de 8 100 000 GRD, relativo aos custos suportados pelo beneficiário, correspondia ao preço de utilização de 100 m
de escritórios.
Ora, mesmo supondo que tais custos gerais possam ser imputados ao projecto, importa observar que a recorrente não indicou,
nem nessa carta nem no quadro a ela anexo, os critérios objectivos em função dos quais o montante dessas despesas, que dizem
especificamente respeito à realização do projecto em causa, devia ser calculado.
Daí resulta que a Comissão não cometeu um erro de apreciação no que respeita à décima irregularidade referida na decisão impugnada.
J ─
Resultado do terceiro fundamento, tendo em conta as diferentes irregularidades
No termo da análise precedente, importa observar que a decisão impugnada está viciada por erros de apreciação no que respeita
às terceira, sexta, sétima e oitava irregularidades. O fundamento invocado pela recorrente deve, portanto, ser acolhido nesta
medida e ser julgado improcedente quanto ao restante.
II ─
Quanto ao primeiro fundamento, assente na violação do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada,
na medida em que a Comissão terá apenas invocado diferentes irregularidades na gestão do projecto
A ─
Argumentos das partes
A recorrente observa que a Comissão apenas invocou, na decisão impugnada, diferentes irregularidades na gestão do projecto.
Salienta que, pelo contrário, a Comissão não invocou nem irregularidades na própria realização do projecto ne1\RFG\MYDOCU~1\WP51\_T2001\T01_0196\ARRET.TIP~m
uma alteração importante da sua essência, na acepção do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada,
que possam afectar a sua natureza ou as condições da sua execução.
Ora, segundo a recorrente, há que interpretar os artigos 23.°, n.° 2, e 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na versão
alterada, no sentido de que, antes da supressão de uma contribuição financeira, a Comissão é obrigada a proceder a uma avaliação
dos factos afirmados no âmbito do controlo no local, incidindo não apenas na gestão do projecto mas também na sua realização
efectiva.
Esta interpretação dos artigos 23.°, n.° 2, e 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, foi confirmada
pelo Tribunal de Primeira Instância no seu acórdão de 14 de Junho de 2001, Hortiplant/Comissão (T-143/99, Colect., p. II-1665,
n.
os
65 a 67). A este respeito, a recorrente precisa que os factos do presente processo são diferentes dos que estiveram na base
do acórdão Hortiplant/Comissão, já referido, e que não existe nenhuma relação entre o acórdão do Tribunal de Primeira Instância
de 24 de Abril de 1996, Industrias Pesqueras Campos e o./Comissão (T-551/93 e T-231/94 a T-234/94, Colect., p. II-247), referido
no n.° 65 do acórdão Hortiplant/Comissão, e o presente processo.
A recorrida recorda que, no acórdão Hortiplant/Comissão, referido no n.° 203,
supra
, como no acórdão Conserve Italia/Comissão, referido no n.° 49,
supra
, o Tribunal de Primeira Instância já decidiu que a gestão administrativa de uma acção financiada por recursos comunitários
faz parte integrante das condições de execução da acção e das condições para a concessão da contribuição. Daí resulta que,
quando a Comissão constata irregularidades de gestão no âmbito da execução de uma acção, já não é obrigada a examinar se essa
acção foi efectivamente executada ou não, mas pode suprimir a contribuição devido apenas às irregularidades de gestão verificadas.
B ─
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Há que recordar que resulta do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, que a Comissão pode decidir adoptar
medidas de restituição da contribuição financeira se, nos termos do n.° 2 deste artigo,
a análise confirmar a existência de uma irregularidade ou de uma alteração importante que afecte a natureza ou as condições
de execução da acção ou da medida e para a qual não tenha sido solicitada a aprovação da Comissão.
Assim, esta disposição refere-se de forma expressa a irregularidades relativas às condições de execução da acção financiada,
o que inclui as irregularidades na sua gestão.
Daí resulta que não pode ser defendido, como o faz, essencialmente, a recorrente, que as sanções previstas no artigo 24.°
do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, apenas se aplicam no caso de a acção financiada não ter sido realizada no
todo ou em parte (acórdão Hortiplant/Comissão, referido no n.° 203,
supra
, n.
os
63 e 64).
Portanto, contrariamente ao que a recorrente alega, o artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, não pode
ser interpretado no sentido de que a Comissão, quando verifica importantes irregularidades na gestão de uma acção, seja obrigada,
antes de suprimir a contribuição, a analisar, em todos os casos, se 1\RFG\MYDOCU~1\WP51\_T2001\T01_0196\ARRET.TIP~uma acção
foi efectivamente realizada ou não.
É igualmente sem razão que a recorrente invoca, neste contexto, os n.
os
65 a 67 do acórdão Hortiplant/Comissão, referido no n.° 203,
supra
. Com efeito, esses números do acórdão não incidem sobre a questão de direito suscitada pela recorrente no presente fundamento,
mas dizem respeito, em contrapartida, às diferentes obrigações que incumbem ao beneficiário de uma contribuição financeira
por força da legislação comunitária.
Por conseguinte, o primeiro fundamento, assente na alegação de que a Comissão tinha apenas invocado diferentes irregularidades
na gestão do projecto, deve ser julgado improcedente.
III ─
Quanto ao segundo fundamento, assente, respectivamente, na violação do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na
versão alterada, e do princípio da proporcionalidade
A ─
Argumentos das partes
A recorrente alega que a decisão impugnada, que suprime na totalidade a contribuição financeira em causa, viola o artigo 24.°,
n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, e o princípio da proporcionalidade. Este fundamento contém duas partes.
Na primeira parte do fundamento, a recorrente alega que, nos termos do artigo 24.°, n.° 2, do Regulamento n.° 4253/88, na
versão alterada, a supressão ou a redução de uma contribuição só se justifica na presença de irregularidades de uma tal gravidade
que afectem a natureza ou as condições de execução do projecto.
Ora, segundo a recorrente, estas condições não estavam reunidas no caso vertente. Com efeito, alega, mesmo supondo que as
diferentes irregularidades invocadas pela recorrida sejam procedentes, estas só representam, aproximadamente, três sétimos
do financiamento comunitário já pago. Em tais circunstâncias, a supressão da 1\RFG\MYDOCU~1\WP51\_T2001\T01_0196\ARRET.TIP~totalidade
da contribuição constitui, na sua opinião, uma medida excessiva.
No âmbito da segunda parte do fundamento, a recorrente salienta que a decisão impugnada foi adoptada em 8 de Junho de 2001,
ou seja, mais de três anos depois de ter apresentado à recorrida o relatório técnico intermédio (5 de Junho de 1998) e aproximadamente
dois anos e meio após o controlo no local (de 9 a 12 de Novembro de 1998). Tendo em conta a própria natureza do projecto que,
de acordo com a recorrente, exigia a sua execução sem interrupção segundo o calendário fixado, o projecto foi, na realidade,
suspenso durante esse período. Ora, na sua opinião, a Comissão não podia suprimir a contribuição após o decurso de um período
tão longo de suspensão do financiamento, sem violar o artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, e o princípio
da proporcionalidade.
A recorrida alega, no que respeita à primeira parte deste fundamento, que a recorrente imputou ao projecto despesas para as
quais não podia provar a relação directa com o referido projecto. Por conseguinte, violou gravemente uma obrigação essencial
que tem por objectivo o bom funcionamento do sistema comunitário de financiamento. Ora, em tais casos, importa suprimir a
contribuição concedida.
No que respeita à segunda parte deste fundamento, a recorrida alega que a duração da suspensão, no que diz respeito à continuação
do financiamento da contribuição, demonstra, pelo contrário, que, por um lado, tem importantes dúvidas quanto à regularidade
das despesas declaradas e, por outro, pesou cuidadosamente as consequências das diferentes soluções possíveis.
B ─
Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
1. Quanto à primeira parte do fundamento, assente no carácter desproporcionado da supressão da totalidade da contribuição
Importa recordar que o princípio da proporcionalidade impõe que os actos das instituições comunitárias não ultrapassem os
limites do adequado e necessário para a realização do objectivo pretendido (v., em especial, acórdãos do Tribunal de Justiça
de 17 de Maio de 1984, Denkavit Nederland, 15/83, Recueil, p. 2171, n.° 25, e do Tribunal de Primeira Instância de 19 de Junho
de 1997, Air Inter/Comissão, T-260/94, Colect., p. II-997, n.° 144).
Resulta também da jurisprudência que a violação das obrigações cujo respeito assuma uma importância fundamental para o bom
funcionamento do sistema comunitário pode ser sancionada através da perda de um direito proporcionado pela regulamentação
comunitária, tal como o direito a uma ajuda (acórdão do Tribunal de Justiça de 12 de Outubro de 1995, Cereol Italia, C-104/94,
Colect., p. I-2983, n.° 24, e jurisprudência referida).
Em relação ao presente processo, importa salientar que o Regulamento n.° 2052 /88 e os Regulamentos n.
os
4253/88 e 4256/88, que o aplicam, têm por objectivo promover, através do FEOGA, no quadro do apoio à coesão económica e social
e na perspectiva da reforma da política agrícola comum, a adaptação das estruturas agrícolas e o desenvolvimento das zonas
rurais. Neste contexto, o legislador, tal como decorre do vigésimo considerando e do artigo 23.° do Regulamento n.° 4253/88,
entendeu instituir um procedimento de controlo eficaz para assegurar que os beneficiários respeitem as condições impostas
pela concessão da contribuição do FEOGA, de modo a realizar os referidos objectivos de forma eficaz.
Importa também recordar que, nos seus acórdãos Hortiplant/Comissão, referido no n.° 203,
supra
, n.° 65, e Industrias Pesqueras Campos e o./Comissão, referido no n.° 203,
supra
(n.° 160), o Tribunal de Primeira Instância decidiu que, tendo em conta a própria natureza das contribuições concedidas pela
Comunidade, a obrigação de respeitar as condições financeiras indicadas na decisão de concessão constitui, do mesmo modo que
a obrigação de execução material do projecto em causa, um dos compromissos essenciais do beneficiário e, por esse facto, condiciona
a atribuição da contribuição comunitária.
Por último, o fornecimento pelos requerentes e pelos beneficiários de contribuições comunitárias de informações suficientemente
precisas é indispensável ao bom funcionamento do sistema de controlo e de prova instituído para verificar se as condições
de concessão dessas contribuições estão preenchidas.
No caso vertente, resulta da análise exposta no âmbito do terceiro fundamento, relativo à inexistência de fundamento das diferentes
irregularidades invocadas pela Comissão na decisão impugnada, que, para determinadas dessas irregularidades, a recorrente
não chegou a demonstrar que a Comissão cometeu erros de apreciação ou de fundamentação na decisão impugnada. Ora, no âmbito
destas irregularidades, a Comissão declarou, na decisão impugnada, que a recorrente imputou ao projecto despesas para as quais
não demonstrou uma relação directa com o mesmo nem o seu carácter apropriado.
Em princípio, tais incumprimentos permitem que a Comissão suprima a contribuição concedida. Com efeito, como já foi decidido,
a Comissão pode razoavelmente considerar em tal contexto que qualquer sanção que não seja a supressão total da contribuição
e a repetição das somas pagas pelo FEOGA corre o risco de constituir um convite à fraude, na medida em que os candidatos beneficiários
seriam tentados quer a aumentar artificialmente o montante das despesas imputadas ao projecto para escapar à sua obrigação
de co-financiamento e obter a intervenção máxima do FEOGA prevista na decisão de concessão quer a fornecer falsas informações
ou a ocultar determinados dados para obter uma contribuição ou para aumentar a quantia da contribuição solicitada, com o único
risco de ver essa contribuição reconduzida ao nível que deveria ser, tendo em conta o montante real das despesas efectuadas
pelo beneficiário e/ou a exactidão das informações por este fornecidas à Comissão (v., neste sentido, acórdão do Tribunal
de Justiça de 24 de Janeiro de 2002, Conserve Italia/Comissão, C-500/99 P, Colect., p. I-867, n.° 101, e acórdão Industrias
Pesqueras Campos e o./Comissão, referido no n.° 203,
supra
, n.° 163).
No entanto, no caso vertente, o Tribunal de Primeira Instância concluiu no n.° 200,
supra,
que a decisão impugnada está viciada por erros de apreciação no que respeita às terceira, sexta, sétima e oitava irregularidades.
Contudo, em tal situação, há que anular a decisão impugnada na totalidade. Com efeito, uma vez que a Comissão baseou a sua
decisão de supressão da contribuição na sua totalidade na verificação de dez irregularidades, das quais quatro não foram juridicamente
demonstradas, não compete ao Tribunal de Primeira Instância substituir-se à Comissão e decidir que consequências esta deverá
daí retirar no que respeita ao financiamento do projecto.
Nos termos do artigo 233.° CE compete à Comissão, tendo em conta o que foi decidido no âmbito dessas irregularidades, julgar,
de acordo com o princípio da proporcionalidade, se há que manter a supressão da contribuição ou adoptar uma outra medida no
que respeita ao projecto.
2. Quanto à segunda parte do fundamento, assente em violação do princípio do prazo razoável
No âmbito da segunda parte do fundamento, a recorrente salienta, essencialmente, que, tendo em conta a duração excessiva do
procedimento administrativo perante a Comissão, esta não podia, sem violar o artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, na versão
alterada, e o princípio da proporcionalidade, suprimir a contribuição concedida e que, portanto, a decisão impugnada deve
ser anulada na sua totalidade.
A este respeito, importa observar, em primeiro lugar, que a legislação aplicável, designadamente o artigo 24.° do Regulamento
n.° 4253/88, na versão alterada, não prevê prazos especiais que a Comissão deva respeitar no quadro de um procedimento de
supressão de uma contribuição financeira.
Uma vez isto referido, há que recordar que, por força de um princípio geral de direito comunitário, a Comissão tem de respeitar
um prazo razoável no quadro dos seus procedimentos administrativos (acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 22 de Outubro
de 1997, SCK e FNK/Comissão, T-213/95 e T-18/96, Colect., p. II-1739, n.° 56).
A este respeito, é jurisprudência assente que a razoabilidade da duração do procedimento administrativo aprecia-se em função
das circunstâncias próprias de cada processo, nomeadamente, do contexto em que se inscreve, das etapas processuais seguidas,
da complexidade do processo, bem como da importância que reveste para as diferentes partes interessadas (acórdão SCK e FNK/Comissão,
referido no n.° 229,
supra
, n.° 57, e acórdão Partex/Comissão, referido no n.° 53,
supra
, n.° 177).
No caso vertente, a recorrente comunicou à Comissão, em 5 de Junho de 1998, o relatório técnico intermédio, previsto no n.° 3
do anexo 2 da decisão de concessão e solicitou o pagamento da segunda parte. Em 9 de Julho de 1998, a Comissão convidou, designadamente,
a recorrente a enviar, nos termos do n.° 5 deste anexo, uma lista de todos os documentos justificativos relacionados com as
despesas efectuadas e cópias certificadas destes documentos. Em 29 de Julho de 1998, a recorrente apresentou à Comissão, nomeadamente,
uma lista das despesas efectuadas e insistiu na necessidade de um pagamento rápido do segundo adiantamento. Em seguida, como
previsto no n.° 5 do anexo 2, a Comissão efectuou, de 9 a 12 de Novembro de 1998, um controlo no local junto da recorrente.
Seguidamente, a recorrente, por diversas vezes, através de cartas de 2 de Março, 4 de Maio, 12 de Maio e 13 de Outubro de
1999, reiterou o seu pedido de pagamento do segundo adiantamento e recordou que a realização do projecto necessitava da sua
execução continuada. A Comissão, por sua parte, pediu a transmissão de diferentes documentos através de carta de 21 de Abril
de 1999, antes de iniciar o procedimento previsto no artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, através de
carta de 25 de Outubro de 1999. Após ter recolhido as observações da recorrente sobre esta carta de início do procedimento,
que lhe chegaram em 3 de Dezembro de 1999, a Comissão pediu um relatório de auditoria a uma sociedade de revisores oficiais
de contas, que analisou as respostas apresentadas pela recorrente nas suas observações, relatório que esta sociedade apresentou
à Comissão em 7 de Julho de 2000. Por último, em 8 de Junho de 2001, a Comissão encerrou o procedimento adoptando a decisão
impugnada.
Resulta da sucessão destes acontecimentos que o procedimento administrativo, no caso vertente, foi, incontestavelmente, muito
longo. Isso é tanto mais deplorável quanto a recorrente, por várias vezes, insistiu junto da Comissão sobre a necessidade
de um pagamento rápido do segundo adiantamento, de modo a poder realizar o projecto nas condições previstas pela decisão de
concessão, invocando razões objectivas relacionadas com a especificidade do projecto.
No entanto, há que recordar, em primeiro lugar, que a violação do princípio do respeito do prazo razoável, admitindo-a provada,
não justifica uma anulação automática da decisão impugnada (acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 20 de Abril de 1999,
Limburgse Vinyl Maatschappij e o./Comissão, T-305/94 a T-307/94, T-313/94 a T-316/94, T-318/94, T-325/94, T-328/94, T-329/94
e T-335/94, Colect., p. II-931, n.° 122, e de 30 de Maio de 2002, Onidi/Comissão, T-197/00, ColectFP, pp. I-A-69 e II-325,
n.° 96).
Em segundo lugar, há que ter em conta que a verificação dos diferentes documentos e explicações apresentados pela recorrente
no decurso do procedimento administrativo necessitou de uma análise profunda e complexa. O ra, tendo em conta a complexidade
do presente processo, o prazo decorrido nas diferentes etapas do procedimento administrativo não foi a tal ponto excessivo
que implique a ilegalidade da decisão impugnada.
Em terceiro lugar, resulta da análise exposta no exame do terceiro fundamento, relativo à inexistência de fundamento das diferentes
irregularidades invocadas pela Comissão na decisão impugnada, que, para determinadas dessas irregularidades, a recorrente
não satisfez plenamente todos os pedidos de apresentação de documentos por parte da Comissão, e isso desde o início do procedimento
administrativo.
Com efeito, em 9 de Julho de 1998, nos termos do n.° 5 do anexo 2 da decisão de concessão, a Comissão convidou, designadamente,
a recorrente a enviar-lhe uma lista de todos os documentos justificativos relacionados com as despesas efectuadas, apresentada
de tal forma que possa estabelecer uma relação entre as diferentes acções do projecto e as despesas aí imputadas. Ora, como
foi verificado no quadro do referido fundamento relativamente a várias irregularidades invocadas pela Comissão, não foi possível
estabelecer tal relação com base nos documentos apresentados pela recorrente.
Por outro lado, mesmo para algumas das irregularidades para as quais o Tribunal de Primeira Instância verificou erros de apreciação
por parte da recorrida, a recorrente só forneceu determinados documentos em reacção à carta de início do procedimento, o que
pode ter atrasado a análise da Comissão.
Em tais circunstâncias, o atraso da Comissão no tratamento do presente processo deve, em certa parte, ser imputado à própria
recorrente, que não cooperou plenamente, em todas as fases do procedimento administrativo, com os serviços da Comissão.
Por conseguinte, a recorrente não tem razão ao invocar o princípio do prazo razoável para demonstrar que a decisão impugnada
foi adoptada em violação do artigo 24.° do Regulamento n.° 4253/88, na versão alterada, e do princípio da proporcionalidade.
Daí resulta que esta segunda parte do fundamento também não está provada e que o segundo fundamento deve ser julgado improcedente.
Quanto às despesas
Nos termos do artigo 87.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, se cada parte obtiver vencimento parcial, ou perante circunstâncias
excepcionais, o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte
as suas próprias despesas.
No caso vertente, foi decidido, no âmbito do terceiro fundamento, que a decisão impugnada está viciada por erros de apreciação
no que respeita a quatro das dez irregularidades invocadas pela Comissão, mas que, para as outras seis irregularidades, a
recorrente não chegou a demonstrar a existência de tais erros ou de insuficiência de fundamentação. Não obstante, pelas razões
invocadas nos n.
os
222 a 226,
supra
, a decisão impugnada deve ser anulada na sua totalidade.
Embora a recorrida tenha sido vencida no que respeita aos pedidos de anulação da decisão impugnada, algumas partes do terceiro
fundamento foram julgadas improcedentes por não estarem fundamentadas. Em tais circunstâncias, há que decidir que cada parte
suporte as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)
decide:
1)
A decisão C (2002) 1284 da Comissão, de 8 de Junho de 2001, que suprime a contribuição concedida ao Laboratório de Genética
Florestal e Apuramento de Espécies Vegetais Lenhosas, pertencente à Aristoteleio Panepistimio Thessalonikis (Universidade
Aristotélica de Tessalonica), pela decisão C (96) 2542 da Comissão, de 25 de Setembro de 1996, relativa à concessão de uma
contribuição do FEOGA, Secção
Orientação, nos termos do Regulamento (CEE) n.° 4256/88 do Conselho, no quadro do projecto n.° 93.EL.06.023, intitulado
Projecto-piloto destinado a acelerar o restabelecimento das florestas incendiadas na Grécia, é anulada.
2)
Cada uma das partes suportará as suas próprias despesas, incluindo as relativas ao processo de medidas provisórias.
Lenaerts
Azizi
Jaeger
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 30 de Setembro de 2003.
O secretário
O presidente
H. Jung
K. Lenaerts
–
Língua do processo: grego.