CELEX: 62000CJ0355
Política agrícola comum
Livre circulação de mercadorias
Livre prestação de serviços
Auxílios de Estado
Contribuição especial a favor de um organismo de seguros agrícolas

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 31 de Julho de 2000, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 26 de Setembro seguinte, o Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis (tribunal administrativo de primeira instância de Tessalónica) submeteu, ao abrigo do artigo 234.° CE, uma questão prejudicial relativa à interpretação dos artigos 30.° e 38.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 28.° CE e 32.° CE), 39.° do Tratado CE (actual artigo 33.° CE), 40.° e 59.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 34.° CE e 49.° CE), 60.° do Tratado CE (actual artigo 50.° CE) e 92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE), bem como da Primeira Directiva 73/239/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício (JO L 228, p. 3; EE 06 F1 p. 143), na versão resultante da Segunda Directiva 88/357/CEE do Conselho, de 22 de Junho de 1988 (JO L 172, p. 1, a seguir «Directiva 73/239»).
2 Essa questão foi suscitada no quadro de um litígio que opõe a Freskot AE (a seguir «Freskot»), um criador de aves de capoeira, ao Elliniko Dimosio (Estado Helénico), a propósito da cobrança da contribuição especial de seguro relativa ao quarto trimestre do exercício de 1993 e ao exercício de 1994 devida pelas aquisições de aves de capoeira e de produtos vegetais provenientes da agricultura grega efectuadas pela Freskot.
Enquadramento jurídico
Regulamentação comunitária
3 O artigo 1.° , n.° 1, da Primeira Directiva 73/239 prevê:
«A presente directiva diz respeito ao acesso à actividade não assalariada do seguro directo, incluindo a actividade de assistência referida no n.° 2, praticada pelas empresas estabelecidas no território de um Estado-Membro ou que aí pretendam estabelecer-se, bem como ao exercício dessa mesma actividade.»
4 O artigo 2.° da Directiva 73/239 estabelece:
«A presente directiva não abrange:
1. Os seguintes seguros:
[...]
d) Os seguros compreendidos num regime legal de segurança social;
[...]»
Regulamentação nacional
5 A Lei n.° 1790/1988, relativa à organização e funcionamento do organismo helénico dos seguros agrícolas, e outras disposições (FEK A'134, a seguir «lei de 1988»), estabelece designadamente:
«Artigo 1.°
1. É instituído um organismo de utilidade pública com a denominação Organização Helénica dos Seguros Agrícolas (ELGA), pessoa colectiva de direito privado, inteiramente pertencente ao sector público.
2. A ELGA tem sede em Atenas e fica sob a tutela do Ministro da Agricultura, nos termos do disposto na presente lei.
Artigo 2.°
1. O objecto da ELGA é a organização e realização de programas de protecção activa e o seguro da produção e do capital das explorações agrícolas.
2. Na acepção da presente lei, entende-se por seguro a protecção seguradora e activa da produção agrícola e do capital vegetal, pecuário e fundiário dos agricultores e do equipamento e instalações das suas explorações agrícolas contra riscos decorrentes de causas naturais.
Artigo 3.°
1. O seguro na ELGA inclui em particular:
a) O seguro obrigatório dos danos provocados na produção das culturas sistemáticas e no capital vegetal, pecuário e fundiário dos agricultores, nas edificações e instalações das suas explorações agrícolas;
[...]
b) A protecção activa do capital e da produção vegetal.
Artigo 4.°
1. Estão sujeitas ao seguro referido no artigo 3.° : as pessoas singulares e colectivas que têm a propriedade ou a exploração de empresas agrícolas, pecuárias, avícolas, apícolas, piscatórias, de aquacultura, ou outras do mesmo género.
[...]
Artigo 5.°
Constituem receitas da ELGA:
1. a) O produto da contribuição de seguro especial;
[...]
2. Serão regulados por despacho do Ministro da Agricultura todos os pormenores necessários à aplicação do presente artigo.»
6 A Lei n.° 2040/1992, que regula questões referentes à competência do Ministério da Agricultura e das pessoas colectivas de fiscalização, e outras disposições (FEK A' 70), aditou à lei de 1988 o artigo 5.° -A. Esta disposição está redigida nos seguintes termos:
«1. Estão sujeitos à contribuição especial de seguro a favor da ELGA os seguintes produtos e subprodutos da produção agrícola interna:
a) De origem vegetal, pecuária, piscatória.
[...]
3. A contribuição especial de seguro é fixada em 2% para os produtos de origem vegetal e em 0,5% para os produtos de origem animal. Estes montantes são calculados sobre o valor desses produtos.
[...]
7. Sem prejuízo do disposto nos n.os 12 e 13 deste artigo, a contribuição especial de seguro é paga à repartição de finanças competente pelos sujeitos passivos da contribuição definidos na lei, nos prazos fixados pelo artigo 30.° , n.° 2, do código fiscal.
[...]
8. Sem prejuízo do disposto nos n.os 12 e 13 deste mesmo artigo, os devedores da contribuição especial de seguro à repartição de finanças competente são os que, nos termos do código fiscal, estão obrigadas à emissão de facturas pela compra ou venda de produtos agrícolas.
[...]
14. As receitas da ELGA resultantes da contribuição especial de seguro, cobradas pela administração fiscal, são inscritas no orçamento do Estado como receitas do Estado numa rubrica de receitas específica. Estas receitas são pagas à ELGA através do orçamento do Ministério da Agricultura, por meio da inscrição anual de um crédito de montante igual, mediante proposta apresentada pela ELGA a este Ministério.»
Os factos no processo principal e a questão prejudicial
7 A Freskot, sociedade anónima de direito grego com sede em Tessalonica (Grécia), tem por objecto social a produção e o comércio de aves de capoeira destinadas à venda por grosso no mercado interno, bem como o abate de aves de capoeira de terceiros mediante remuneração.
8 Por ocasião de um controlo contabilístico efectuado por um agente da Dimosia Oïkonomiki Iperisia (administração fiscal) de Tessalonica, apurou-se que, relativamente ao exercício de 1993, a Freskot tinha adquirido produtos agrícolas, tanto de origem animal (aves de capoeira) como vegetal, sujeitos à contribuição especial de seguro prevista pela lei de 1988 (a seguir «contribuição») a favor da Organismos Ellenikon Georgikon Asfaliseon (organismo helénico dos seguros agrícolas, a seguir «ELGA»), não tendo a referida sociedade pago a contribuição devida por essas aquisições relativamente ao quarto trimestre do exercício de 1993.
9 Por acto de liquidação da contribuição relativa aos exercícios de 1993 e 1994, datado de 20 de Janeiro de 1997, o chefe da administração fiscal de Tessalonica convidou a Freskot a pagar o montante dessa contribuição ainda em dívida relativo ao quarto trimestre de 1993, o correspondente ao exercício de 1994 bem como um acréscimo por incorrecção ou omissão da declaração fiscal relativamente a esses exercícios.
10 A Freskot interpôs recurso de anulação desse acto no Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis, alegando que as disposições da lei de 1988, ao abrigo das quais a contribuição é cobrada, estavam em contradição directa com o direito comunitário primário e derivado, em especial com os artigos 30.° do Tratado, 34.° e 36.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 29.° CE e 30.° CE), 38.° , 39.° , 40.° e 59.° do Tratado, 85.° , 86.° e 90.° do Tratado CE (actuais artigos 81.° CE, 82.° CE e 86.° CE) e 92.° do Tratado, bem como com a Directiva 73/239.
11 A Freskot sustenta, em especial, que a contribuição, designadamente no que respeita à produção avícola, é contrária aos objectivos da política agrícola comum enunciados nos artigos 38.° e 39.° do Tratado, bem como à organização comum do mercado em causa. Alegou que essa contribuição privava os produtores e negociantes gregos de aves de capoeira da possibilidade de venderem livremente tanto no interior da Grécia como noutros Estados-Membros nas condições previstas pela regulamentação comunitária aplicável. Considera, além disso, que a referida contribuição constitui uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa proibida pelo artigo 30.° do Tratado, pois tem um impacto negativo sobre as exportações dos produtores gregos e favorece os produtores estabelecidos no exterior da Grécia, tanto nos Estados-Membros como em países terceiros. Por último, a Freskot alega que o regime monopolístico do seguro obrigatório na ELGA, como instituído pela lei de 1988, contraria o princípio da livre prestação de serviços bem como as disposições regulamentares e administrativas relativas ao seguro directo.
12 Nestas condições, o Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«A imposição da contribuição especial de seguro referida na fundamentação, à qual estão sujeitos os produtos e subprodutos agrícolas produzidos no país, de origem vegetal, animal ou piscatória, contribuição essa que é cobrada e reverte como receita a favor da repartição de finanças competente, contraria, pelo fim visado, ou seja, a organização e realização de programas de protecção activa e o seguro da produção e do capital das explorações agrícolas, as normas de direito da União Europeia sobre livre circulação de mercadorias (artigo 28.° ), política agrícola comum (artigos 38.° , 39.° e 40.° ), livre prestação de serviços (artigos 59.° e 60.° ), auxílios estatais autorizados (artigo 92.° ) e o disposto na Primeira Directiva 73/239/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1973?»
Quanto à questão prejudicial
13 Através da sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende fundamentalmente saber se o direito comunitário em matéria de política agrícola comum, de livre circulação de mercadorias, de livre prestação de serviços e de auxílios de Estado se opõe a uma taxa parafiscal instituída por um Estado-Membro, como a contribuição, que incide sobre as vendas e as compras de produtos agrícolas nacionais e cujas receitas se destinam a alimentar um organismo público encarregue da prevenção e indemnização dos prejuízos causados por riscos naturais nas explorações agrícolas desse Estado.
Quanto à política agrícola comum
Observações apresentadas ao Tribunal
14 O Governo helénico e a Comissão alegam que a contribuição, instituída no quadro do regime de seguro obrigatório que visa financiar, é compatível tanto com as disposições do Tratado relativas à política agrícola comum como com o Regulamento (CEE) n.° 2777/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece uma organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira (JO L 282, p. 77; EE 03 F9 p. 151), na versão resultante do Regulamento (CEE) n.° 1235/89 do Conselho, de 3 de Maio de 1989 (JO L 128, p. 29, a seguir «Regulamento n.° 2777/75»), aplicável aos produtos agrícolas em causa no processo principal.
15 A este respeito, o Governo helénico e a Comissão sustentam, em particular, que a contribuição não constitui uma derrogação do Regulamento n.° 2777/75 pois este não contém disposições específicas em matéria de seguro agrícola contra os riscos naturais.
16 Segundo o Governo helénico e atendendo a que, designadamente, a contribuição representava um encargo negligenciável, o regime de seguro obrigatório em causa no processo principal também não tem incidências importantes na formação dos preços ou nos mecanismos instituídos pelo referido regulamento. Esse regime não tem qualquer influência sobre as trocas comerciais intracomunitárias, sendo mesmo um esteio do funcionamento da organização comum de mercado em causa pois corresponde a uma necessidade dos agricultores.
17 A Comissão alega que nenhum elemento dos autos permite concluir que a contribuição tem efeitos que ponham em causa a organização comum de mercado instituída pelo Regulamento n.° 2777/75. Esta contribuição não afecta os mecanismos previstos nesse diploma destinados a facilitar a adaptação da oferta às exigências do mercado. A contribuição também não perturba o comércio de carne de aves de capoeira entre a Comunidade e os países terceiros. Em especial, não existem indícios reveladores de que, devido à instituição da contribuição, os produtos nacionais são substituídos por produtos importados quando dos abastecimentos. Todavia, se assim fosse, a referida contribuição seria contrária ao referido regulamento. De qualquer modo, é ao órgão jurisdicional de reenvio que cabe proceder a essa verificação.
Resposta do Tribunal
18 É pacífico que os produtos agrícolas em causa no processo principal estão abrangidos por uma organização comum de mercado, ou seja, a do sector da carne de aves de capoeira, que se rege pelo Regulamento n.° 2777/75.
19 Em presença de um regulamento que estabelece uma organização comum de mercado num domínio determinado, os Estados-Membros são obrigados, segundo jurisprudência constante, a não adoptar medidas que possam constituir uma derrogação a essa organização ou a possam violar (v., no que respeita à organização comum no mercado do sector da carne de aves de capoeira, acórdão de 18 de Maio de 1977, Van den Hazel, 111/76, Recueil, p. 901, Colect., p. 329, n.° 13, e, no que respeita a outros sectores, designadamente, acórdãos de 12 de Dezembro de 2002, França/Comissão, C-456/00, ainda não publicado na Colectânea, n.° 31, e de 16 de Janeiro de 2003, Hammarsten, C-462/01, ainda não publicado na Colectânea, n.° 30).
20 Ora, o Regulamento n.° 2777/75 não se pronuncia nem em sentido positivo nem em sentido negativo no que respeita à compatibilidade de disposições nacionais, como as em causa no processo principal, relativas ao seguro obrigatório das explorações agrícolas contra os riscos naturais com a organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira. Importa, portanto, examinar se esse regime nacional, incluindo a contribuição, é susceptível de prejudicar as finalidades e os objectivos dessa organização comum (v., designadamente, acórdão de 23 de Janeiro de 1975, Van der Hulst, 51/74, Colect., p. 33, n.os 26 a 28).
21 A organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira assenta num conjunto de medidas destinadas a estabilizar os mercados e a garantir um nível de preços equitativo, sem recurso a medidas de intervenção comparáveis às previstas para outros mercados agrícolas.
22 Para esse efeito, o Regulamento n.° 2777/75 prevê fundamentalmente, por um lado, disposições que permitem a adopção de determinadas medidas comunitárias com o objectivo de facilitar a adaptação da oferta às exigências do mercado (v., neste sentido, acórdão de 28 de Março de 1984, Midden-Nederland e Van Miert, 47/83 e 48/83, Recueil, p. 1721, n.° 17) e, por outro, disposições que constituem um regime único das trocas comerciais nas fronteiras externas da Comunidade, com o objectivo de evitar que o escoamento da produção comunitária seja perturbado por preços diminutos praticados relativamente a produtos provenientes de países terceiros tanto no mercado comunitário como noutros mercados.
23 Ora, o regime de seguro obrigatório em causa no processo principal, incluindo a contribuição, não poderá, em princípio, dar azo a objecções na perspectiva das exigências da organização comum do mercado no sector da carne de aves de capoeira.
24 Com efeito, o objectivo desse regime, ou seja, a protecção das explorações agrícolas contra os riscos naturais, não prossegue nenhum dos objectivos específicos da referida organização comum, como recordados nos n.os 21 e 22 do presente acórdão. Todavia, o objectivo desse regime nacional é abrangido pelos fins da política agrícola comum aos quais, aliás, faz referência o artigo 20.° do Regulamento n.° 2777/75, em especial os enunciados no artigo 39.° , n.° 1, alíneas a) e b), do Tratado.
25 O incremento da produtividade e a garantia de um nível de vida equitativo à população agrícola, finalidades que figuram entre os objectivos indicados no referido artigo do Tratado, implicam, com efeito, por maioria de razão o fim prosseguido pelo regime de seguro obrigatório em causa no processo principal, que consiste em proteger as explorações agrícolas contra os riscos naturais que para estas são de particular importância, sobretudo quando as possibilidades de cobertura por companhias de seguros parecem, pelo menos em parte, incertas.
26 Cabe acrescentar que resulta tanto da economia geral como das disposições do Regulamento n.° 2777/75, designadamente do seu artigo 2.° , que este regulamento é o resultado de uma opção deliberada de política económica que consiste em confiar fundamentalmente nas forças de mercado para garantir os equilíbrios pretendidos. Assim, no que respeita ao comércio intracomunitário, a organização dos mercados da carne de aves de capoeira assenta na liberdade das transacções comerciais, em condições de concorrência leal (v., neste sentido, acórdão Van den Hazel, já referido, n.os 16 e 18).
27 Importa, portanto, verificar se a liberdade das trocas comerciais entre os Estados-Membros pode ser dificultada através de medidas nacionais como a contribuição (v. neste sentido, designadamente, acórdão Midden-Nederland e Van Miert, já referido, n.° 28).
28 Ora, não se pode excluir que o encargo financeiro representado pela referida contribuição seja susceptível de produzir esses efeitos sobre a trocas comerciais no interior da Comunidade.
29 Com efeito, há que observar que a vantagem de que beneficiam os produtos provenientes de outros Estados-Membros ou de países terceiros relativamente aos produtos gregos, na medida em que só estes últimos estão sujeitos à contribuição, poderia implicar, em virtude de só os produtos gregos sofrerem um aumento de preço, uma certa substituição dos produtos nacionais por produtos provenientes de outros Estados-Membros ou por produtos importados de países terceiros, tanto no mercado grego como no de outros Estados-Membros.
30 Contudo, é ao órgão jurisdicional nacional que cabe apreciar se nos mercados em causa existem indícios de que a contribuição produz efectivamente esses efeitos, podendo o Tribunal de Justiça pôr em evidência determinados elementos de direito comunitário para facilitar essa apreciação (v. neste sentido, no que respeita a uma organização comum de mercado de tipo diferente da prevista no Regulamento n.° 2777/75, designadamente, acórdão de 10 de Março de 1981, Irish Creamery Milk Suppliers Association e o., 36/80 e 71/80, Recueil, p. 735, n.° 19).
31 A este propósito, importa referir que o nível relativamente pouco elevado da contribuição, pelo menos para os produtos de origem animal em causa no processo principal, é um indício da sua neutralidade no que respeita às trocas comerciais, constituindo a sua indeterminação temporal um indício em sentido contrário (v. neste sentido, designadamente, acórdãos Irish Creamery Milk Suppliers Association e o., já referido, n.° 20, e de 19 de Novembro de 1991, Aliments Morvan, C-235/90, Colect., p. I-5419, n.os 10 e 11).
32 O facto de o encargo que representa ser, pelo menos em certa medida, compensado pelas prestações garantidas em caso de sinistro pela ELGA a título do seguro obrigatório e de, devido à sua existência, os operadores estarem dispensados de se segurar relativamente a esse riscos em companhias de seguros privadas, desde que exista um seguro desse tipo, ou de tomar outras medidas de garantia, também constitui um indício tendente a demonstrar a neutralidade da contribuição no que respeita às trocas comerciais.
33 Tendo em atenção o que precede, há que responder da seguinte forma à questão colocada no que respeita ao direito comunitário em matéria de política agrícola comum:
- as disposições do Tratado em matéria de política agrícola comum e o Regulamento n.° 2777/75 não se opõem a uma taxa parafiscal instituída por um Estado-Membro, como uma contribuição que incida sobre as vendas e as compras de produtos agrícolas nacionais abrangidos pela organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira, e cujas receitas se destinam a alimentar um organismo público encarregado da prevenção e indemnização dos prejuízos causados por riscos naturais nas explorações agrícolas desse Estado;
- todavia, as referidas disposições e o mencionado regulamento opõem-se a uma taxa parafiscal desse tipo quando esta possa prejudicar as finalidades e objectivos da organização comum de mercado em causa e, em especial, se efectivamente viesse a constituir um entrave às trocas comerciais intracomunitárias;
- cabe ao órgão jurisdicional nacional apreciar se a contribuição produz efectivamente esses efeitos.
Quanto à livre circulação de mercadorias
Observações apresentadas ao Tribunal
34 O Governo helénico examina a compatibilidade da contribuição com as disposições em matéria de livre circulação de mercadorias constantes dos artigos 9.° 10.° , 12.° e 95.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 23.° CE, 24.° CE, 25.° CE e 90.° CE).
35 Segundo esse governo, esta contribuição não podia ser qualificada de encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro na acepção dos artigos 9.° e 12.° do Tratado, pois não tem por objecto a importação dos produtos, antes fazendo parte integrante de um regime geral de imposições internas que incidem sistematicamente sobre todos os produtos nacionais de acordo com os mesmos critérios.
36 O referido governo sustenta que, consequentemente, a contribuição deve ser apreciada na perspectiva do artigo 95.° do Tratado. Ora, a contribuição seria compatível com essa disposição na medida em que, por um lado, não se aplica às importações e consubstancia, portanto, a esse respeito, no máximo, uma discriminação positiva não criticável e, por outro, onera as vendas de produtos nacionais destinados à exportação da mesma forma que os destinados à comercialização interna.
37 A Comissão alega que a contribuição não contraria as disposições do Tratado relativas à livre circulação de mercadorias porque abrange o conjunto da produção agrícola nacional, mas não onera nem os produtos importados nem exclusivamente os produtos exportados. Daqui decorre que não constitui um obstáculo às trocas comerciais intracomunitárias, embora possa, eventualmente, desfavorecer a produção nacional relativamente à proveniente de outros Estados-Membros.
Resposta do Tribunal
38 A título preliminar, cabe observar que as disposição do Tratado que proíbem as restrições quantitativas ou as medidas de efeito equivalente fazem parte integrante da organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira (v., neste sentido, acórdão de 29 de Novembro de 1978, Pigs Marketing Board, 83/78, Colect., p. 821, n.° 55). A análise da contribuição na perspectiva dessas disposições já foi efectuada quando da análise do princípio da liberdade das trocas comerciais que implica essa organização comum de mercado (v. n.os 27 a 33 do presente acórdão).
39 No que respeita às disposições do Tratado relativas aos encargos de efeito equivalente a direitos aduaneiros [artigos 9.° e 12.° do Tratado bem como 16.° do Tratado CE (revogado pelo Tratado de Amesterdão)] e as relativas às imposições internas discriminatórias (artigo 95.° do Tratado), importa recordar que essas disposições não são aplicáveis cumulativamente, pelo que uma mesma imposição não pode, no sistema do Tratado, pertencer simultaneamente a essas duas categorias (v., designadamente, acórdão de 23 de Abril de 2002, Nygård, C-234/99, Colect., p. I-3657, n.° 17, e jurisprudência citada, bem como de 19 de Setembro de 2002, Tulliasiamies e Siilin, C-101/00, Colect., p. I-7487, n.° 115).
40 É facto assente que a contribuição só é aplicável aos produtos nacionais e não aos produtos importados. Assim, há que verificar, em primeiro lugar, se pode ser qualificada de encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro de exportação na acepção dos artigos 9.° , 12.° e 16.° do Tratado. Se não for esse o caso, importa examinar, em segundo lugar, se essa contribuição constitui um imposição interna discriminatória proibida pelo artigo 95.° do Tratado.
41 Ora, a referida contribuição não pode ser qualificada de encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro de exportação na acepção dos artigos 9.° , 12.° e 16.° do Tratado.
42 Com efeito, é forçoso observar que a contribuição não incide sobre o produto apenas por este ter atravessado a fronteira. Ora, este elemento constitui a característica essencial de um encargo de efeito equivalente a um direito aduaneiro, que o distingue de uma imposição interna na acepção do artigo 95.° do Tratado (v. neste sentido, designadamente, acórdão de 21 de Setembro de 2000, Michaïlidis, C-441/98, C-442/98, Colect., p. I-7145, n.° 22, e jurisprudência citada).
43 Pelo contrário, a contribuição faz parte de um sistema geral de tributação que, em princípio, se aplica de modo uniforme, designadamente quanto à taxa e ao facto gerador desta, apenas aos produtos agrícolas gregos, quer se destinem ao mercado interno ou à exportação, e que serve para alimentar um organismo público encarregado da prevenção e indemnização dos prejuízos causados por riscos naturais nas explorações agrícolas gregas (v., neste sentido, acórdão Nygård, já referido, n.° 24).
44 Importa observar, além disso, que nenhum elemento dos autos que foram enviados ao Tribunal de Justiça pelo órgão jurisdicional a quo permite duvidar que a afectação do produto da contribuição ao financiamento das prestações a cargo da ELGA é feita em proveito, uniformemente, tanto da produção agrícola nacional destinada à transformação ou à comercialização no mercado interno como à destinada à exportação (v., neste sentido, acórdão Nygård, já referido, n.° 39). Trata-se, com efeito, de uma medida destinada a proteger a produção agrícola nacional enquanto tal.
45 No que respeita ao artigo 95.° do Tratado, importa recordar que essa disposição deve ser interpretada no sentido de que proíbe igualmente qualquer discriminação fiscal relativamente a produtos destinados à exportação para outros Estados-Membros (v. acórdãos de 29 de Junho de 1978, Larsen e Kjerulff, 142/77, Colect., p. 1543, n.° 27, e Nygård, já referido, n.° 41).
46 Todavia, há que sublinhar que, no processo principal, a exportação do produto não constitui, no quadro do sistema de imposições internas em causa, o facto gerador da cobrança da contribuição. Daqui decorre que o artigo 95.° do Tratado não é aplicável ao caso em apreço (v., neste sentido, acórdão Larsen e Kjerulff, já referido, n.° 24).
47 Além disso e de qualquer modo, dos autos resulta que a referida contribuição não pode ser considerada discriminatória pois, como se observou nos n.os 43 e 44 do presente acórdão, é uniformemente aplicável aos produtos agrícolas nacionais transformados ou comercializados no mercado nacional, bem como aos destinados à exportação, e o seu produto beneficia uniformemente todas as explorações agrícolas (v., neste sentido, acórdão Nygård, já referido, n.° 42).
48 Atendendo ao que precede, há que responder à questão submetida que o direito comunitário em matéria de livre circulação de mercadorias, em especial os artigos 9.° , 12.° , 16.° e 95.° do Tratado, não se opõem a uma taxa parafiscal como a contribuição.
Quanto à livre prestação de serviços
Observações apresentadas ao Tribunal
49 O Governo helénico alega que as prestações efectuadas pela ELGA ao abrigo do regime de seguro obrigatório não são realizadas normalmente mediante remuneração na acepção do artigo 60.° do Tratado, e não integram, portanto, o âmbito de aplicação das disposições do Tratado em matéria de livre prestação de serviços. Com efeito, trata-se de prestações do âmbito da segurança social, financiadas sobretudo através de receitas públicas. Assim, essas prestações também não integram o âmbito de aplicação da Directiva 73/239.
50 A Comissão sustenta que as referidas prestações não possuem as características técnicas de uma actividade de seguro na acepção designadamente da Directiva 73/239. Além disso, essas prestações não possuem carácter económico e lucrativo e, assim, não ficam abrangidas pelas disposições do Tratado em matéria de livre prestação de serviços.
Resposta do Tribunal
51 A título preliminar, cabe sublinhar que a questão submetida no que respeita às disposições do Tratado em matéria de livre prestação de serviços cobre dois aspectos. Com efeito, em primeiro lugar, coloca-se a questão de saber se as prestações fornecidas pela ELGA integram o âmbito de aplicação da Directiva 73/239 e, em segundo lugar, a de saber se o regime de seguro obrigatório em causa no processo principal constitui um obstáculo à livre prestação de serviços por companhias de seguros estabelecidas noutros Estados-Membros.
52 No que respeita ao primeiro aspecto da questão submetida, importa verificar se as prestações fornecidas pela ELGA ao abrigo do referido regime de seguro obrigatório, designadamente o pagamento de indemnizações em caso de ocorrência de sinistros naturais, integram efectivamente o âmbito da livre prestação de serviços na acepção dos artigos 59.° e 60.° do Tratado, a fim de se poder determinar se essas prestações estão abrangidas pelo âmbito de aplicação da Directiva 73/239.
53 A este respeito, importa recordar que, mesmo admitindo que essas prestações integrem o domínio da segurança social, como o Governo helénico sustenta, essa circunstância, por si só, não conduz à exclusão da aplicação dos artigos 59.° e 60.° do Tratado (v. neste sentido, designadamente, acórdão de 12 de Julho de 2001, Smits e Peerbooms, C-157/99, Colect., p. I-5473, n.° 54, e jurisprudência citada).
54 Importa referir, além disso, que a noção de «serviços» na acepção do artigo 60.° do Tratado implica que se trate de prestações realizadas normalmente mediante remuneração.
55 A este propósito, o Tribunal de Justiça já afirmou que a característica essencial da remuneração reside no facto de esta constituir a contrapartida económica da prestação em causa, contrapartida que é normalmente definida entre o prestador e o destinatário do serviço (v. acórdãos de 27 de Setembro de 1988, Humbel e Edel, 263/86, Colect., p. 5365, n.° 17, e de 7 de Dezembro de 1993, Wirth, C-109/92, Colect., p. I-6447, n.° 15).
56 No caso em apreço, é forçoso observar que o pagamento da contribuição pelos agricultores gregos não constitui a contrapartida económica das prestações efectuadas pela ELGA ao abrigo do seguro obrigatório.
57 Com efeito, essa contribuição possui, fundamentalmente, a natureza de um encargo imposto pelo legislador e é cobrada pela administração fiscal. As características desse encargo, inclusive o seu valor, também são determinadas pelo legislador. Cabe aos ministros competentes decidir de uma eventual adaptação do seu montante.
58 Do mesmo modo, o nível e as modalidades das prestações fornecidas pela ELGA a título do seguro obrigatório são fixados pelo legislador nacional e isto uniformemente para todos os operadores.
59 Importa, portanto, concluir que prestações como as que a ELGA fornece ao abrigo do regime de seguro obrigatório não podem ser qualificadas de serviços na acepção dos artigos 59.° e 60.° do Tratado.
60 Consequentemente, essas prestações não são abrangidas pelo âmbito de aplicação da Directiva 73/239. Com efeito, o âmbito de aplicação desta, na perspectiva da noção de serviços, não excede o dos artigos 59.° e 60.° do Tratado.
61 Independentemente da questão de saber se as prestações fornecidas pela ELGA podem ser qualificadas de «serviços» na acepção das referidas disposições do Tratado, coloca-se, em segundo lugar, a de saber se a concretização do regime de seguro obrigatório em que participa a ELGA pode por si só constituir um entrave à livre prestação de serviços por companhias de seguros estabelecidas noutros Estados-Membros e que pretendam oferecer os seus serviços relativos ao seguro dos riscos em causa ou de alguns destes no mercado helénico.
62 Efectivamente, parece duvidoso que, pelo menos no que respeita a determinados riscos cobertos pelo seguro obrigatório, estes sejam seguráveis em companhias de seguros privadas pois a rentabilidade dessa operação é incerta. Além disso, dos elementos dos autos enviados ao Tribunal de Justiça parece resultar que esse regime nacional de seguro obrigatório prevê uma cobertura mínima e que, portanto, os operadores em causa podem celebrar contratos de seguro complementares com sociedades estabelecidas tanto na Grécia como noutros Estados-Membros.
63 Todavia, se o referido regime de seguro obrigatório cobrisse igualmente riscos naturais susceptíveis de serem segurados, poderia constituir um entrave à livre prestação de serviços pelas companhias de seguros estabelecidas noutros Estados-Membros que pretendessem oferecer contratos de seguro que cobrissem esses riscos na Grécia, na medida em que dificultaria ou tornaria menos atraente, ou mesmo impediria, directa ou indirectamente, o exercício dessa liberdade (v. neste sentido, designadamente, acórdãos de 21 de Outubro de 1999, Zenatti, C-67/98, Colect., p. I-7289, n.os 26 e 27, bem como de 11 de Julho de 2002, Gräbner, C-294/00, Colect., p. I-6515, n.° 38, e jurisprudência citada).
64 Por outro lado, é útil sublinhar neste contexto que, na sua comunicação intitulada «Orientações comunitárias para os auxílios estatais no sector agrícola», publicada no Jornal Oficial das Comunidades Europeias de 1 de Fevereiro de 2000 (JO C 28, p. 2), a Comissão observou que diversos Estados-Membros tinham instituído regimes de auxílio cujo objectivo era encorajar os agricultores a celebrarem contratos de seguros, regimes que implicam que pelo menos alguns desses riscos sejam passíveis de ser cobertos por seguros, mas que esses auxílios constituem um entrave ao funcionamento do mercado interno dos serviços de seguro, designadamente se a possibilidade de cobertura do risco estiver limitada a uma única empresa ou a um único grupo de empresas ou se o auxílio estiver subordinado à condição de o contrato de seguro ser celebrado com uma empresa estabelecida no Estado-Membro em causa (v. pontos 11.5.1 e 11.5.3 desta comunicação).
65 Importa, portanto, determinar se, em direito comunitário, se pode justificar um tal entrave à livre prestação de serviços.
66 A este respeito, importa observar que o regime de seguro obrigatório em causa no processo principal prossegue, fundamentalmente, um objectivo de política social.
67 Com efeito, devido ao facto de o nível da contribuição ser determinado independentemente do risco existente na exploração em causa e de, em geral, o legislador nacional fixar um montante uniforme tanto para as contribuições pagas como para as prestações efectuadas, esse regime tende a garantir uma cobertura adequada de todas as explorações agrícolas, inclusive das relativamente às quais existe um maior risco de ocorrência de sinistros naturais.
68 O objectivo de política social prosseguido por esse regime de seguro obrigatório é confirmado, como o Governo helénico sublinhou, pela sua origem histórica enquanto componente do sistema global de segurança social dos agricultores bem como pela circunstância de cobrir designadamente riscos que, a priori, parece não ser certo que sejam efectivamente passíveis de ser seguros em companhias de seguros privadas embora a cobertura desses riscos seja, para as explorações agrícolas, de muito particular importância.
69 Nestas condições, um eventual entrave à livre prestação de serviços resultante do regime de seguro obrigatório em causa no processo principal pode justificar-se com fundamento em razão imperativa de interesse geral decorrente de um objectivo de política social.
70 Relativamente à questão da proporcionalidade desse regime de seguro obrigatório, dos elementos dos autos parece resultar que o seguro obrigatório na ELGA oferece uma cobertura mínima e que os agricultores gregos a podem completar subscrevendo seguros complementares, supondo que estes estejam disponíveis no mercado. Esta circunstância constitui um factor que milita em favor da proporcionalidade do regime de seguro obrigatório em causa no processo principal.
71 Todavia, como a Comissão justamente sublinhou, importa levantar a questão da proporcionalidade da extensão da cobertura do seguro obrigatório. Importa, em especial, examinar se o financiamento da ELGA e, por conseguinte, a sua missão fundamentalmente social ficariam comprometidos se os agricultores gregos pudessem celebrar contratos de seguro com companhias de seguros privadas relativamente a determinados riscos cobertos pelo seguro obrigatório e ser proporcionalmente liberados do pagamento da contribuição.
72 Ora, o Tribunal de Justiça não dispõe de elementos suficientes para levar a bom termo esse exame.
73 Nestas condições, atentos todos os elementos à sua disposição, cabe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar o carácter proporcional do regime de seguro obrigatório em causa no processo principal na perspectiva do objectivo social tido em vista por esse regime.
74 Atendendo ao que precede, há que responder à questão submetida do seguinte modo:
- prestações como as efectuadas pela ELGA ao abrigo do regime de seguro obrigatório contra os riscos naturais não integram nem o âmbito de aplicação dos artigos 59.° e 60.° do Tratado nem o da Directiva 73/239;
- todavia, um regime de seguro obrigatório como o em causa pode constituir um entrave à livre prestação de serviços na acepção das referidas disposições do Tratado relativamente às companhias de seguros estabelecidas noutros Estados-Membros e que pretendam prestar serviços relativos aos referidos riscos. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se esse regime se justifica efectivamente por objectivos de política social e examinar, designadamente, se a extensão da cobertura do referido seguro obrigatório é proporcional a esses objectivos.
Quanto às disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado
Observações apresentadas ao Tribunal
75 O Governo helénico e a Comissão sustentam, em substância, que a ELGA não pode ser qualificada de empresa na acepção das disposições do Tratado relativas ao direito da concorrência, pois a função que lhe é atribuída baseia-se no princípio da solidariedade nacional e não constitui uma actividade económica.
Resposta do Tribunal de Justiça
76 A fim de determinar se a ELGA pode ser qualificada de «empresa» na acepção do artigo 92.° do Tratado enquanto beneficiária da contribuição, importa recordar que a função atribuída a esse organismo ao abrigo do regime do seguro obrigatório em causa no processo principal se inscreve no quadro do objectivo essencialmente social prosseguido por esse regime (v. n.os 66 a 68 do presente acórdão).
77 Efectivamente, a finalidade social do referido regime de seguro obrigatório não é em si suficiente para excluir que a actividade da ELGA seja qualificada de actividade económica na acepção das disposições do Tratado relativas ao direito da concorrência (v., designadamente, acórdãos de 12 de Setembro de 2000, Pavlov e o., C-180/98 a C-184/98, Colect., p. I-6451, n.° 118, e de 22 de Janeiro de 2002, Cisal, C-218/00, Colect., p. I-691, n.° 37).
78 Cabe observar, como resulta dos n.os 56 a 58 do presente acórdão, que as prestações e a contribuição, que constituem os dois elementos fundamentais do referido regime, são fixadas pelo legislador nacional (v., neste sentido, designadamente, acórdão Cisal, já referido, n.os 43 e 44). Com efeito, a contribuição possui fundamentalmente a natureza de um encargo imposto pelo Estado. É igualmente o Estado que determina as características, inclusive o montante, desse encargo. Do mesmo modo, a natureza e o nível das prestações fornecidas pela ELGA são fixadas pelo legislador nacional.
79 Daqui resulta que a actividade de seguro exercida pela ELGA não é uma actividade económica na acepção das disposições do Tratado relativas ao direito da concorrência e que, em especial, esse organismo não é uma empresa na acepção do artigo 92.° do Tratado.
80 Todavia, independentemente da questão de saber se o regime de seguro obrigatório em causa no processo principal é compatível com as disposições do Tratado em matéria de auxílios de Estado, no que respeita à actividade da ELGA enquanto beneficiária da contribuição, coloca-se a questão da qualificação possível de «auxílios de Estado», na acepção do artigo 92.° , n.° 1, do Tratado, das prestações fornecidas por esse organismo, a título do seguro obrigatório contra os riscos naturais de que beneficiam as explorações agrícolas gregas.
81 A este propósito, importa referir, em primeiro lugar, que a legislação nacional em causa no processo principal estabelece claramente que as prestações fornecidas pela ELGA são financiadas com recursos do Estado e que são imputáveis ao Estado na acepção da jurisprudência do Tribunal de Justiça (v., designadamente, acórdão de 16 de Maio de 2002, França/Comissão, C-482/99, Colect., p. I-4397, n.° 24).
82 Por conseguinte, importa, em segundo lugar, responder à questão de saber se e, eventualmente, em que medida o seguro obrigatório na ELGA constitui uma vantagem económica para os operadores cobertos por esse seguro.
83 Segundo jurisprudência do Tribunal de Justiça, são, nomeadamente, considerados auxílios as intervenções que, de formas diversas, aliviam os encargos que normalmente oneram o orçamento de uma empresa, pelo que, não sendo subvenções na acepção estrita da palavra, têm a mesma natureza e efeitos idênticos (v., designadamente, acórdãos de 1 de Dezembro de 1998, Ecotrade, C-200/97, Colect., p. I-7907, n.° 34, e de 17 de Junho de 1999, Bélgica/Comissão, C-75/97, Colect., p. I-3671, n.° 23).
84 Nestas condições, importa responder à questão de saber, por um lado, se e, eventualmente, em que medida, não existindo cobertura obrigatória, as explorações agrícolas gregas deveriam e efectivamente poderiam celebrar contratos de seguro com companhias de seguros privadas ou tomar outras disposições a fim de se protegerem de forma adequada contra as consequências que representam os riscos naturais para essas explorações e, por outro, em que medida a contribuição corresponde ao custo económico real das prestações fornecidas pela ELGA a título do seguro obrigatório, caso esse custo possa ser calculado.
85 Em terceiro lugar, coloca-se a questão de saber se essas prestações, admitindo que constituam uma vantagem para os seus beneficiários, satisfazem a condição de selectividade que figura no artigo 92.° , n.° 1, do Tratado (v., designadamente, acórdão de 8 de Novembro de 2001, Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, C-143/99, Colect., p. I-8365, n.° 41).
86 A este respeito, importa sublinhar que o âmbito do regime de seguro obrigatório em causa no processo principal poderá, eventualmente, encontrar a sua justificação na natureza ou na economia geral do sistema em que se inscrevem as prestações fornecidas pela ELGA, na medida em que dos autos parece resultar que o referido regime visa oferecer uma protecção mínima às explorações agrícolas contra riscos naturais a que se encontram, pela sua natureza, particularmente expostas (v. neste sentido, designadamente, acórdãos Adria-Wien Pipeline e Wietersdorfer & Peggauer Zementwerke, já referido, n.° 42, e de 26 de Setembro de 2002, Espanha/Comissão, C-351/98, Colect., p. I-8031, n.os 42 e 43).
87 Todavia, é forçoso observar que o Tribunal de Justiça não dispõe dos elementos de facto e de direito necessários para responder à parte da questão relativa à qualificação eventual de auxílios de Estado das prestações fornecidas pela ELGA ao abrigo do regime de seguro obrigatório contra os riscos naturais, em especial, relativamente aos aspectos indicados nos n.os 82 e 85 do presente acórdão. Nestas condições, não há que responder a esta parte da questão.
88 Tendo em atenção o conjunto das considerações que precedem, há que responder à questão colocada que o conceito de «empresa», na acepção do artigo 92.° do Tratado, não visa um organismo como a ELGA no que respeita às suas actividades ao abrigo do regime de seguro obrigatório contra os riscos naturais.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
89 As despesas efectuadas pelo Governo helénico e pela Comissão, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo Dioikitiko Protodikeio Thessalonikis, por decisão de 31 de Julho de 2000, declara:
1) As disposições do Tratado CE em matéria de política agrícola comum e o Regulamento (CEE) n.° 2777/75 do Conselho, de 29 de Outubro de 1975, que estabelece uma organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira, na versão resultante do Regulamento (CEE) n.° 1235/89 do Conselho, de 3 de Maio de 1989, não se opõem a uma taxa parafiscal instituída por um Estado-Membro, como uma contribuição especial de seguro que incida sobre as compras e as vendas de produtos agrícolas nacionais, abrangidos pela organização comum de mercado no sector da carne de aves de capoeira, e cujas receitas se destinam a alimentar um organismo público encarregado da prevenção e indemnização dos prejuízos causados por riscos naturais nas explorações agrícolas desse Estado.
As referidas disposições do Tratado e o Regulamento n.° 2777/75, na versão resultante do Regulamento n.° 1235/89, opõem-se, todavia, a uma taxa parafiscal deste tipo quando esta possa prejudicar as finalidades e objectivos da organização comum de mercado em causa e, em especial, se efectivamente viesse a constituir um entrave às trocas comerciais intracomunitárias.
Cabe ao órgão jurisdicional nacional apreciar se a contribuição produz efectivamente esses efeitos.
2) O direito comunitário em matéria de livre circulação de mercadorias, em especial os artigos 9.° e 12.° do Tratado CE (que passaram, após alteração, a artigos 23.° CE e 25.° CE), 16.° do Tratado CE (revogado pelo Tratado de Amesterdão) e 95.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 90.° CE), não se opõe a uma contribuição como a indicada no n.° 1 do presente dispositivo.
3) Prestações como as efectuadas pelo Organismos Ellenikon Georgikon Asfaliseon (ELGA) ao abrigo do regime de seguro obrigatório contra os riscos naturais não integram nem o âmbito de aplicação dos artigos 59.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 49.° CE) e 60.° do Tratado CE (actual artigo 50.° CE), nem o da Primeira Directiva 73/239/CEE do Conselho, de 24 de Julho de 1973, relativa à coordenação das disposições legislativas, regulamentares e administrativas respeitantes ao acesso à actividade de seguro directo não vida e ao seu exercício, na versão resultante da Segunda Directiva 88/357/CEE do Conselho, de 22 de Junho de 1988.
Todavia, esse regime de seguro obrigatório pode constituir um entrave à livre prestação de serviços, na acepção das referidas disposições do Tratado, relativamente às companhias de seguros estabelecidas noutros Estados-Membros e que pretendam prestar serviços relativos aos referidos riscos. Compete ao órgão jurisdicional de reenvio verificar se essa legislação se justifica efectivamente por objectivos de política social e examinar, designadamente, se a extensão da cobertura do referido seguro obrigatório é proporcional a esses objectivos.
4) O conceito de «empresa», na acepção do artigo 92.° do Tratado CE (que passou, após alteração, a artigo 87.° CE), não visa um organismo como o Organismos Ellenikon Georgikon Asfaliseon (ELGA) no que respeita às suas actividades ao abrigo do regime de seguro obrigatório contra os riscos naturais.