CELEX: 62008TJ0390
Politica externă și de securitate comună
Măsuri restrictive îndreptate împotriva Republicii Islamice Iran în scopul de a împiedica proliferarea nucleară
Înghețarea fondurilor
Acțiune în anulare
Control jurisdicțional
Abuz de putere
Egalitate de tratament
Proporționalitate
Drept de proprietate
Dreptul la apărare
Dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă
Obligația de motivare
Competența Comunității

Istoricul cauzei
Reclamanta, Bank Melli Iran, este o bancă comercială iraniană deținută de statul iranian.
Măsurile restrictive adoptate împotriva Republicii Islamice Iran
Prezenta cauză se înscrie în cadrul măsurilor restrictive instituite pentru a face presiuni asupra Republicii Islamice Iran în scopul ca aceasta din urmă să pună capăt activităților nucleare ce prezintă un risc de proliferare și dezvoltării vectorilor de transport de arme nucleare (denumită în continuare, „proliferarea nucleară”).
Sistemul în cauză își are originea în cadrul Organizației Națiunilor Unite. La 23 decembrie 2006, Consiliul de Securitate al Organizației Națiunilor Unite (denumit în continuare „Consiliul de Securitate”) a adoptat Rezoluția 1737 (2006), a cărei anexă enumeră o serie de persoane și entități implicate în proliferarea nucleară și ale căror fonduri și resurse economice (denumite în continuare „fondurile”) trebuiau înghețate. Lista inclusă în anexa la Rezoluția 1737 (2006) a fost ulterior actualizată prin mai multe rezoluții și, în special, prin Rezoluția 1747 (2007) a Consiliului de Securitate. Cu toate acestea, reclamanta nu a făcut obiectul măsurilor de înghețare a fondurilor adoptate de Consiliul de Securitate.
În ceea ce privește Uniunea Europeană, Rezoluția 1737 (2006) a fost pusă în aplicare prin Poziția comună 2007/140/PESC a Consiliului din 27 februarie 2007 privind măsuri restrictive împotriva Iranului (
JO L 61, p. 49
). Articolul 5 alineatul (1) litera (a) din aceasta prevede înghețarea tuturor fondurilor care aparțin persoanelor și entităților enumerate în Rezoluția 1737 (2006) a Consiliului de Securitate, precum și a tuturor fondurilor și resurselor economice care, în mod direct sau indirect, aparțin, sunt deținute sau sunt controlate de aceste persoane sau entități. Articolul 5 alineatul (1) litera (b) din Poziția comună 2007/140 prevede, pe de altă parte, că aceleași măsuri se aplică în special entităților despre care Consiliul Uniunii Europene consideră că participă, sunt asociate în mod direct sau furnizează sprijin pentru proliferarea nucleară. Conform articolului 7 alineatul (2) din Poziția comună 2007/140, lista persoanelor sau entităților vizate de măsurile de înghețare a fondurilor în temeiul articolului 5 alineatul (1) litera (b) din același text este elaborată și modificată de Consiliu, hotărând în unanimitate.
În ceea ce privește competențele Comunității Europene, Rezoluția 1737 (2006) a fost pusă în aplicare prin Regulamentul (CE) nr. 423/2007 al Consiliului din 19 aprilie 2007 privind măsuri restrictive împotriva Iranului (
JO L 103, p. 1
), adoptată în temeiul articolelor 60 CE și 301 CE și al cărui conținut este în esență identic cu cel al Poziției comune 2007/140. Astfel, articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 423/2007 prevede înghețarea fondurilor persoanelor, entităților și organismelor enumerate în Rezoluția 1737 (2006) a Consiliului de Securitate, precum și a tuturor fondurilor și resurselor economice care, în mod direct sau indirect, aparțin, sunt deținute sau sunt controlate de aceste persoane sau entități. Articolul 7 alineatul (2) din regulamentul menționat prevede aceleași măsuri pentru entitățile identificate de Consiliu că participă, sunt asociate în mod direct sau furnizează sprijin pentru proliferarea nucleară conform articolului 5 alineatul (1) litera (b) din Poziția comună 2007/140. Entitățile vizate de o măsură de înghețare a fondurilor în temeiul articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007 sunt enumerate în anexa V la acest regulament.
Prin derogare de la articolul 7 din Regulamentul nr. 423/2007, articolele 9 și 10 din același regulament autorizează autoritățile competente ale statelor membre, în esență, să deblocheze fondurile înghețate pentru a permite inclusiv entităților menționate în anexa V să își onoreze obligațiile ce rezultă din contractele încheiate anterior adoptării măsurii de înghețare a fondurilor și să își acopere nevoile de bază.
Articolul 15 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007 prevede, pe de o parte, că, hotărând cu majoritate calificată, Consiliul stabilește, revizuiește și modifică lista din anexa V în deplină conformitate cu deciziile Consiliului adoptate în temeiul articolului 5 alineatul (1) litera (b) din Poziția comună 2007/140 și, pe de altă parte, că lista menționată este revizuită la intervale regulate și cel puțin o dată la 12 luni.
Articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 423/2007 obligă Consiliul să prezinte motivele individuale și specifice ale deciziilor adoptate în conformitate cu articolul 15 alineatul (2) din același regulament și să le aducă la cunoștința entităților respective.
Pe de altă parte, conform punctului 10 din Rezoluția 1803 (2008) a Consiliului de Securitate din 3 martie 2008, acesta din urmă a solicitat „tuturor statelor să manifeste vigilență în ceea ce privește activitatea instituțiilor financiare de pe teritoriile lor în raport cu bănci cu sediul în Iran, în special cu Banca Melli și cu Banca Saderat, precum și cu sucursalele și filialele din străinătate ale acestora, pentru a evita ca astfel de activități să contribuie la [proliferarea nucleară]”.
Măsurile care o vizează pe reclamantă
La 23 iunie 2008, Consiliul a adoptat Poziția comună 2008/479/PESC de modificare a Poziției comune 2007/140 (
JO L 163, p. 43
). În temeiul anexei la Poziția comună 2008/479, reclamanta a fost inclusă printre entitățile care fac obiectul înghețării fondurilor, conform articolului 5 alineatul (1) litera (b) din Poziția comună 2007/140. Înghețarea fondurilor reclamantei a fost menținută în Poziția comună 2008/652/PESC a Consiliului din de modificare a Poziției comune 2007/140 (
JO L 213, p. 58
).
În aceeași zi, Consiliul a adoptat Decizia 2008/475/CE de punere în aplicare a articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007 privind măsuri restrictive împotriva Iranului (
JO L 163, p. 29
, denumită în continuare „decizia atacată”). Potrivit punctului 4 din tabelul B din anexa la decizia atacată, reclamanta a fost înscrisă pe lista inclusă în anexa V la regulamentul menționat, cu consecința înghețării fondurilor lor.
Consiliul a reținut următoarele motive:
„Furnizează sau încearcă să furnizeze sprijin financiar companiilor implicate în programul iranian de rachete balistice și în cel nuclear sau achiziționează bunuri pentru aceste programe (AIO, SHIG, SBIG, AEOI, Novin Energy Company, Mesbah Energy Company, Kalaye Electric Company și DIO). Bank Melli are rolul de a facilita activitățile sensibile ale Iranului. Banca a facilitat numeroase achiziții de materiale sensibile pentru programul iranian de rachete balistice și cel nuclear. A furnizat o gamă de servicii financiare în numele entităților asociate cu industria nucleară și cea a rachetelor balistice din Iran, inclusiv deschiderea de acreditive și menținerea conturilor. Multe dintre companiile menționate anterior figurează în rezoluțiile 1737 și 1747 ale [Consiliului de Securitate].”
Procedura și concluziile părților
Reclamanta a formulat prezenta acțiune prin cererea introductivă depusă la grefa Tribunalului la 18 septembrie 2008. Prin înscrisuri separate depuse la grefa Tribunalului în aceeași zi, reclamanta a formulat o cerere de judecare a cauzei potrivit procedurii accelerate, în temeiul articolului 76a din Regulamentul de procedură al Tribunalului, precum și o cerere de măsuri provizorii având ca obiect suspendarea aplicării punctului 4 din tabelul B din anexa la decizia atacată.
Prin Decizia din 14 octombrie 2008, Tribunalul (Camera a doua) a admis cererea de soluționare a cauzelor potrivit procedurii accelerate în temeiul articolului 76a din Regulamentul de procedură, autorizând statele membre care au intervenit în litigiu să prezinte memorii în intervenție.
Prin Ordonanța președintelui Tribunalului din 15 octombrie 2008, cererea privind măsurile provizorii a fost respinsă, urmând ca cererea privind cheltuielile de judecată să se soluționeze odată cu fondul.
Prin înscrisurile depuse la grefa Tribunalului la 20 octombrie, la și, respectiv, la , Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Republica Franceză și Comisia Comunităților Europene au solicitat să intervină în cauză în susținerea Consiliului. Prin Ordonanțele din , din și, respectiv, din , președintele Camerei a doua a Tribunalului a admis cererile lor de intervenție.
Memoriul în apărare a fost depus la 5 noiembrie 2008. Memoriul în intervenție al Regatului Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord și cel al Republicii Franceze au fost depuse la și, respectiv, la .
La 4 februarie 2009, reclamanta a solicitat Tribunalului autorizația de a anexa la dosar anumite elemente suplimentare privind relațiile sale cu entitățile enumerate în decizia atacată, pentru motivul că aceste documente nu au putut fi prezentate într-un stadiu anterior al procedurii. Această cerere a fost admisă prin decizia Camerei a doua a Tribunalului din .
La 5 mai 2009, Camera a doua a Tribunalului a decis deschiderea procedurii orale fără a dispune măsuri prealabile de cercetare judecătorească. De asemenea, aceasta a decis să solicite reclamantei să răspundă în scris la unele întrebări adresate, cerere la care reclamanta a dat curs în termenul acordat de Tribunal.
Pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările orale adresate de Tribunal au fost ascultate în ședința din 3 iunie 2009.
În cererea sa introductivă, reclamanta solicită Tribunalului:
—
în principal, anularea punctului 4 din tabelul B din anexa la decizia atacată în ceea ce o privește, precum și în măsura în care sunt vizate filialele și sucursalele sale;
—
în subsidiar, constatarea inaplicabilității în prezentul litigiu a articolului 7 alineatul (2) și a articolului 15 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007;
—
în orice caz, obligarea Consiliului la plata cheltuielilor de judecată.
În cadrul ședinței, pe de o parte, reclamanta a renunțat la al doilea capăt de cerere al concluziilor, precizând că excepția de ilegalitate ridicată în privința articolului 7 alineatul (2) și a articolului 15 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007 ar trebui considerată o obiecție prin care aceasta solicita anularea deciziei atacate pentru lipsa temeiului juridic. Pe de altă parte, reclamanta a renunțat la primul capăt de cerere al concluziilor prin care urmărea anularea deciziei atacate în măsura în care aceasta din urmă viza filialele sale.
Consiliul solicită Tribunalului:
—
respingerea acțiunii;
—
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord și Comisia solicită Tribunalului respingerea acțiunii.
Republica Franceză solicită Tribunalului respingerea acțiunii și obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
Reclamanta formulează observații preliminare cu privire la competența Tribunalului pentru a verifica legalitatea deciziei atacate. Obiecțiile sale legate de fond pot fi regrupate în cinci motive. Primul motiv se întemeiază pe o încălcare a unor norme fundamentale de procedură, a Tratatului CE, a unor norme de drept privind aplicarea sa și a articolului 7 alineatul (2) din Poziția comună 2007/140, pe un abuz de putere, precum și pe lipsa unui temei juridic al deciziei atacate, al doilea motiv se întemeiază pe încălcarea principiului egalității de tratament, al treilea motiv, pe încălcarea principiului proporționalității și a dreptului de proprietate, al patrulea motiv se întemeiază pe încălcarea dreptului la apărare, a dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă și a articolului 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 423/2007, iar al cincilea motiv, pe lipsa de competență a Comunității.
Consiliul, susținut de interveniente contestă temeinicia motivelor invocate de reclamantă.
Tribunalul consideră că, înainte de analiza motivele invocate de reclamantă, trebuie să se examineze relevanța documentelor pe care le-a prezentat la 4 februarie 2009.
Cu privire la relevanța documentelor prezentate de reclamantă la 4 februarie 2009
Documentele prezentate la 4 februarie 2009 sunt trei declarații care provin de la directorul general al reclamantei și de la reprezentanții sucursalelor sale la Paris (Franța) și la Hamburg (Germania), în care se descriu relațiile comerciale ale reclamantei cu entitățile enumerate în decizia atacată. Ca răspuns la o întrebare adresată în cadrul ședinței, reclamanta a explicat că aceste documente au fost prezentate mai întâi pentru a dovedi că măsura înghețării fondurilor care o viza nu era justificată, raporturile pe care le avea cu entitățile enumerate în decizia atacată fiind limitate. Apoi, conform reclamantei, declarațiile în cauză susțin de asemenea al treilea motiv, întrucât din acestea ar rezulta, pe de o parte, că înghețarea fondurilor nu era necesară pentru atingerea obiectivului urmărit de Consiliu și, pe de altă parte, că același obiectiv putea fi atins prin măsuri mai puțin constrângătoare. În sfârșit, documentele respective ar fi de asemenea relevante în cadrul celui de al patrulea motiv, întrucât ilustrau dificultățile cu care se confrunta reclamanta, fiind obligată să aducă o „probă negativă” în lipsa accesului la elementele de probă pe care se întemeiază Consiliul, presupunând că acestea există.
Trebuie subliniat că cererea introductivă nu conține motive care să repună în discuție constatarea Consiliului potrivit căreia reclamanta a sprijinit financiar proliferarea nucleară, deși această constatare constituie temeiul deciziei atacate în ceea ce o privește pe reclamantă și că, în consecință, un astfel de motiv putea fi invocat din momentul introducerii acțiunii, precizând, dacă este cazul, că dovezile suplimentare vor fi prezentate din momentul în care vor fi disponibile. În plus, presupunând că, în acest context, un astfel de motiv ar fi fost invocat pentru prima dată în cadrul ședinței, trebuie respins ca inadmisibil în temeiul articolului 48 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, întrucât reclamanta nici nu a susținut că se întemeiază pe elemente de drept sau de fapt care au apărut pe parcursul procedurii. În aceste împrejurări, documentele prezentate la 4 februarie 2009 nu pot fi luate în considerare pentru a aprecia dacă relațiile reclamantei cu entități enumerate în decizia atacată ar justifica înghețarea fondurilor sale.
Aceeași concluzie este aplicabilă în ceea ce privește relevanța documentelor în cauză pentru examinarea celui de al treilea motiv. Astfel, în cererea introductivă, reclamanta a susținut numai că decizia atacată era disproporționată în măsura în care depășea obligațiile și recomandările formulate de Consiliul de Securitate în Rezoluția 1803 (2008). În schimb, aceasta nu se prevalează de vreo obiecție care să repună în discuție întinderea relațiilor comerciale cu entitățile enumerate, astfel cum este definită în decizia atacată. În măsura în care reclamanta nu a susținut, de altfel, în cadrul ședinței, că astfel de obiecții se întemeiau pe elemente de drept sau de fapt care au apărut în cadrul procedurii, din articolul 48 alineatul (2) din Regulamentul de procedură reiese că acestea reprezentau un nou motiv care ar fi, în orice caz, inadmisibil. În consecință, nu mai este necesar să se ia în considerare documentele prezentate la 4 februarie 2009 în cadrul examinării celui de al treilea motiv.
În ceea ce privește al patrulea motiv, reclamanta a susținut în fapt în cererea introductivă că, pentru a exercita acțiunea sa în fața Tribunalului, aceasta este obligată să aducă o „probă negativă” a faptului că nu sprijină proliferarea nucleară, ceea ce ar fi deosebit de dificil, chiar imposibil de dovedit. În consecință, documentele prezentate la 4 februarie 2009 pot fi luate în considerare în acest context.
Cu privire la întinderea controlului jurisdicțional
Argumentele părților
Reclamanta susține că legalitatea oricărei reglementări adoptate de instituțiile comunitare, inclusiv a celei care vizează aplicarea unei rezoluții a Consiliului de Securitate, este supusă controlului deplin al instanței comunitare în cadrul sistemului complet de căi de atac stabilit prin Tratatul CE.
Consiliul nu contestă competența Tribunalului de a verifica legalitatea deciziei atacate. Acesta amintește însă că dispune de o largă putere de apreciere în ceea ce privește elementele care trebuie luate în considerare în vederea adoptării de măsuri restrictive economice sau financiare.
Aprecierea Tribunalului
În ceea ce privește întinderea controlului jurisdicțional, în cadrul Regulamentului nr. 423/2007, trebuie să se distingă două tipuri de elemente. Astfel, pe de o parte, articolele din acest regulament prevăd normele generale care definesc condițiile de aplicare a măsurilor restrictive pe care le instituie. Pe de altă parte, anexa V la Regulamentul nr. 423/2007, care enumeră entitățile vizate de măsurile de înghețare a fondurilor adoptate în temeiul articolului 7 alineatul (2) din același regulament, reprezintă un ansamblu de acte de aplicare în cazul unor entități specifice a normelor generale menționate anterior.
În ceea ce privește normele generale care definesc condițiile de aplicare a măsurilor restrictive, Consiliul dispune de o largă putere de apreciere în privința elementelor care trebuie luate în considerare în vederea adoptării unor sancțiuni economice și financiare în temeiul articolelor 60 CE și 301 CE, conform unei poziții comune adoptate în cadrul politicii externe și de securitate comune (PESC). În special, întrucât instanța comunitară nu poate să aprecieze ea însăși, în locul Consiliului, probele, faptele și împrejurările care justifică adoptarea unor astfel de măsuri, controlul exercitat de Tribunal trebuie să se limiteze la verificarea respectării regulilor de procedură și de motivare, a acurateței situației de fapt, precum și a absenței unei erori vădite în aprecierea faptelor și a unui abuz de putere. Acest control restrâns se aplică în special aprecierii considerațiilor de oportunitate pe care se bazează astfel de măsuri (a se vedea, prin analogie, Hotărârea Tribunalului din 12 decembrie 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiliul, T-228/02, Rec., p. II-4665, denumită în continuare „Hotărârea OMPI”, punctul 159).
În legătură cu controlul legalității deciziei prin care o entitate este înscrisă pe lista din anexa V la Regulamentul nr. 423/2007 în temeiul articolului 7 alineatul (2) din acesta, este de competența Tribunalului să verifice, având în vedere motivele de anulare invocate de entitatea respectivă sau din oficiu, inclusiv dacă situația din speță corespunde uneia dintre cele patru ipoteze la care se referă articolul 7 alineatul (2) literele (a)-(d) din Regulamentul nr. 423/2007. În consecință, controlul jurisdicțional al legalității deciziei în cauză cuprinde aprecierea faptelor și a circumstanțelor invocate în susținerea sa, precum și verificarea elementelor de probă și a informațiilor pe care se bazează această apreciere. Tribunalul trebuie de asemenea să asigure respectarea dreptului la apărare și a obligației de motivare în această privință, precum și, dacă este cazul, să se asigure în legătură cu temeinicia considerațiilor imperative invocate în mod excepțional de Consiliu pentru a nu îndeplini aceste obligații (a se vedea, prin analogie, Hotărârea OMPI, punctul 36 de mai sus, punctul 154).
În prezenta cauză, obiecția bazată pe lipsa unui temei juridic al deciziei atacate echivalează cu contestarea legalității anumitor norme generale ale Regulamentului nr. 423/2007. În consecință, cu ocazia examinării acesteia, trebuie să se aplice controlul restrâns menționat la punctul 36 de mai sus. În rest, considerentele menționate la punctul 37 de mai sus se aplică în privința motivelor care repun în discuție legalitatea deciziei prin care reclamanta a fost înscrisă pe lista din anexa V la Regulamentul nr. 423/2007.
Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură, a Tratatului CE, a unor norme de drept privind aplicarea sa și a articolului 7 alineatul (2) din Poziția comună 2007/140, pe un abuz de putere, precum și pe lipsa unui temei juridic al deciziei atacate
Argumentele părților
Reclamanta susține că Regulamentul nr. 423/2007 pe care se întemeiază decizia atacată are trei temeiuri juridice, și anume articolele 60 CE și 301 CE, precum și Poziția comună 2007/140. Apoi, aceasta subliniază că, potrivit articolului 15 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007, lista entităților vizate de măsurile de înghețarea a fondurilor în temeiul articolului 7 alineatul (2) din același regulament este elaborată de Consiliu, hotărând cu majoritate calificată. În schimb, articolul 7 alineatul (2) din Poziția comună 2007/140 ar impune ca lista persoanelor sau entităților vizate de măsurile de înghețare a fondurilor în temeiul articolului 5 alineatul (1) litera (b) din Poziția comună 2007/140, care este efectiv aceeași cu cea la care se referă articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007, să fie elaborată de Consiliu, hotărând în unanimitate.
În acest context, reclamanta susține că, atunci când un act are mai multe temeiuri juridice care prevăd condiții diferite de vot, trebuie urmată procedura cea mai strictă. Reclamanta deduce din aceasta că, în măsura în care Consiliul nu a respectat, în privința adoptării deciziei atacate, regula unanimității impusă de articolul 7 alineatul (2) din Poziția comună 2007/140, acesta a încălcat normele fundamentale de procedură, Tratatul CE și normele de drept privind aplicarea sa. Pe de altă parte, potrivit reclamantei, Consiliul a săvârșit de asemenea prin acest fapt un abuz de putere, întrucât ar fi încălcat procedura special prevăzută de Tratatul CE în cadrul PESC pentru adoptarea unei decizii cu efect direct, instrument juridic care nu ar exista în acest domeniu.
Reclamanta menționează în plus că, în măsura în care articolul 15 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007 prevede votul cu majoritate calificată, deși aplică PESC, și, prin urmare, nu respectă condițiile procedurale impuse prin Poziția comună 2007/140, nu poate constitui un temei juridic valabil al deciziei atacate. De asemenea, articolul 15 alineatul (2) și articolul 7 alineatul (2) din regulament nu pot constitui un temei juridic valabil al deciziei atacate în măsura în care au permis adoptarea măsurii de înghețare a fondurilor în ceea ce o privește pe reclamantă, deși aceasta nu a fost menționată în Rezoluția 1737 (2006), evocată în considerentul (6) al Regulamentului nr. 423/2007, ci a fost menționată numai în Rezoluția 1803 (2008).
În ultimul rând, reclamanta susține că Hotărârea Curții din 3 septembrie 2008, Kadi și Al Barakaat International Foundation/Consiliul și Comisia (C-402/05 P și C-415/05 P, Rep., p. I-6351), denumită în continuare „Hotărârea Kadi”) nu este relevantă în cadrul prezentului motiv, întrucât decizia în discuție în cauza care a condus la pronunțarea acestei hotărâri avea un triplu temei juridic, articolele 60 CE, 301 CE și 308 CE și, în consecință, fusese adoptată în unanimitate.
Consiliul, susținut de interveniente, contestă temeinicia argumentelor reclamantei arătând că sistemul de vot corespunzător, astfel cum este stabilit prin articolele 60 CE și 301 CE, care constituie temeiul juridic al deciziei atacate, a fost aplicat.
Aprecierea Tribunalului
Cu titlu introductiv, trebuie subliniat că, spre deosebire de ceea ce pretinde reclamanta, Hotărârea Kadi, punctul 42 de mai sus, este relevantă în speță, întrucât Curtea s-a pronunțat în acest sens în special în ceea ce privește domeniul de aplicare al articolelor 60 CE și 301 CE. Astfel, potrivit Curții, aceste dispoziții vizează adoptarea de măsuri împotriva unor țări terțe, această din urmă noțiune putând să includă conducerea unei astfel de țări, precum și indivizii și entitățile care sunt asociate acestei conduceri sau care sunt controlate direct ori indirect de aceasta (Hotărârea Kadi, punctul 42 de mai sus, punctul 166).
Articolele 60 CE și 301 CE au particularitatea de a constitui o pasarelă între acțiunile Comunității ce presupun măsuri economice și obiectivele Tratatului UE în materie de relații externe, printre care se află PESC (a se vedea în acest sens Hotărârea Kadi, punctul 42 de mai sus, punctul 197). Astfel, articolele 60 CE și 301 CE sunt dispoziții care au în vedere în mod expres că o acțiune a Comunității poate să se dovedească necesară în vederea realizării unui obiectiv specific atribuit Uniunii prin articolul 2 UE, și anume punerea în aplicare a politicii externe și de securitate comune.
Cu toate acestea, împrejurarea menționată nu afectează coexistența Uniunii și a Comunității ca ordini juridice integrate, dar distincte, și nici arhitectura constituțională a pilonilor pe care le-au urmărit autorii tratatelor în vigoare la momentul de față (a se vedea în acest sens Hotărârea Kadi, punctul 42 de mai sus, punctul 202). În consecință, deși acțiunea Comunității în cadrul articolelor 60 CE și 301 CE pune în aplicare unul dintre obiectivele Uniunii, aceasta se realizează însă în temeiul pilonului comunitar. Prin urmare, legalitatea actelor adoptate în acest domeniu, precum Regulamentul nr. 423/2007 și actele prin care este pus în aplicare, trebuie apreciată în raport cu condițiile impuse de normele aceluiași pilon, inclusiv în ceea ce privește regula de vot corespunzătoare.
Din considerațiile de mai sus rezultă că, spre deosebire de afirmațiile reclamantei, Poziția comună 2007/140, care face parte din al doilea pilon al Uniunii nu constituie un temei juridic al Regulamentului nr. 423/2007 și al actelor prin care este pus în aplicare, ceea ce implică faptul că regula de vot aplicabilă adoptării poziției comune respective și modificării sale nu are relevanță. Astfel, existența unei poziții comune sau a unei acțiuni comune adoptate în prealabil în domeniul PESC nu reprezintă decât o condiție impusă de articolul 301 CE, acesta definind de asemenea regula de vot aplicabilă adoptării actelor întemeiate pe acesta.
Or, în speță, nu se contestă că Regulamentul nr. 423/2007 și decizia atacată au fost adoptate cu majoritate calificată, în conformitate cu regula stabilită la articolul 301 CE. Nu se contestă nici faptul că adoptarea regulamentului menționat a fost precedată de adoptarea în unanimitate a Poziției comune 2007/140 și că adoptarea deciziei atacate a fost precedată de adoptarea în unanimitate a Poziției comune 2008/479, prin care reclamanta a fost înscrisă pe lista entităților vizate de măsura de înghețare a fondurilor în temeiul articolului 5 alineatul (1) litera (b) din Poziția comună 2007/140. În aceste condiții trebuie să se concluzioneze că au fost respectate condițiile impuse la articolul 301 CE.
În consecință, obiecția reclamantei întemeiată pe nerespectarea regulii de vot aplicabile trebuie respinsă.
În ceea ce privește celelalte obiecții invocate de reclamantă, trebuie amintit că un act reprezintă un abuz de putere numai dacă rezultă din indicii obiective, pertinente și concordante, dacă a fost adoptat în scopul exclusiv sau cel puțin determinant de a atinge alte obiective decât pe cele declarate sau de a eluda o procedură special prevăzută de tratat pentru a răspunde circumstanțelor cauzei (a se vedea Hotărârea Curții din 14 decembrie 2004, Swedish Match, C-210/03, Rec., p. I-11893, punctul 75, și Hotărârea Tribunalului din , Thermenhotel Stoiser Franz și alții/Comisia, T-158/99, Rec., p. II-1, punctul 164 și jurisprudența citată). Or, în speță, reclamanta nu a adus suficiente elemente care să sugereze că, prin adoptarea deciziei atacate, Consiliul urmărea alt obiectiv decât acela de a împiedica proliferarea nucleară, înghețând fondurile entităților despre care considera că participă, sunt asociate în mod direct sau furnizează sprijin activităților vizate, conform procedurii prevăzute în acest scop de Tratatul CE și de Regulamentul nr. 423/2007.
În ultimul rând, în măsura în care reclamanta susține că articolul 15 alineatul (2) și articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007 nu pot constitui un temei juridic valabil al deciziei atacate, întrucât permit Consiliului să adopte măsuri de înghețare a fondurilor care depășesc cadrul măsurilor adoptate de Consiliul de Securitate, trebuie subliniat că niciun element din articolele 60 CE și 301 CE nu permite să se considere că acea competență pe care dispozițiile amintite o conferă Comunității se limitează la punerea în aplicare a măsurilor stabilite de Consiliul de Securitate. În consecință, Consiliul era competent să adopte nu numai articolul 7 alineatul (1) din Regulamentul nr. 423/2007, care pune în aplicare Rezoluția 1737 (2006) dispunând înghețarea fondurilor entităților care sunt enumerate în aceasta, ci și articolul 7 alineatul (2) din același regulament, care permite adoptarea măsurilor de înghețare a fondurilor ce vizează alte entități care, în opinia Consiliului, participă, sunt asociate în mod direct sau furnizează sprijin pentru proliferarea nucleară.
În acest context, este cu siguranță adevărat că considerentul (6) al Regulamentului nr. 423/2007 impune Consiliului să își exercite competența care îi este oferită prin articolul 7 alineatul (2) din același regulament, „ținând cont de obiectivele Rezoluției 1737 (2006)”. Cu toate acestea, obligația de a urmări obiectivele Rezoluției 1737 (2006) nu presupune în niciun mod ca articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007 să poată fi pus în aplicare numai în raport cu entitățile vizate de măsurile restrictive adoptate de Consiliul de Securitate în temeiul acestei rezoluții. Lipsa unor măsuri adoptate de Consiliul de Securitate sau adoptarea unei poziții specifice de către acesta din urmă pot fi cel mult luate în considerare, împreună cu alte elemente relevante, în cadrul aprecierii care urmărește să determine dacă acele condiții impuse prin articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007 sunt sau nu sunt îndeplinite.
Ținând seama de cele ce precedă, primul motiv trebuie să fie respins.
Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului egalității de tratament
Argumentele părților
Reclamanta susține că a făcut obiectul unei „discriminări arbitrare și nejustificate” în măsura în care, deși Rezoluția 1803 (2008) a Consiliului de Securitate invită statele să fie vigilente în raport cu toate băncile cu sediul în Iran și în special cu privire la reclamantă și la Banca Saderat, aceasta a fost singura bancă iraniană ale cărei fonduri au fost înghețate. Or, acest tratament inegal al băncilor care se află în condiții absolut identice i-ar fi cauzat un prejudiciu material și moral considerabil.
Consiliul, susținut de interveniente, contestă temeinicia argumentelor reclamantei amintind că adoptarea măsurii înghețării fondurilor în cauză în speță rezultă din faptul că acesta a considerat, pe baza unei aprecieri independente efectuate în cadrul competenței care i-a fost acordată prin articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007, că reclamanta furniza un sprijin pentru proliferarea nucleară.
Aprecierea Tribunalului
Potrivit jurisprudenței, principiul egalității de tratament, ce reprezintă un principiu fundamental de drept, interzice ca situații comparabile să fie tratate în mod diferit sau ca situații diferite să fie tratate în același mod, cu excepția cazului în care un astfel de tratament este justificat în mod obiectiv (Hotărârea Tribunalului din 2 octombrie 2001, Martinez și alții/Parlamentul European,
T-222/99, T-327/99 și T-329/99, Rec., p. II-2823
, punctul 150).
După cum arată Consiliul, susținut de interveniente, criteriul determinant pentru punerea în aplicare a articolului 7 alineatul (2) literele (a) și (b) din Regulamentul nr. 423/2007, prin urmare criteriul de comparație aplicabil pentru determinarea existenței eventuale a unei încălcări a principiului egalității de tratament, este cel dacă entitatea în cauză participă, este asociată în mod direct sau susține proliferarea nucleară.
În speță, în decizia atacată, reclamanta a fost identificată drept entitate care sprijină proliferarea nucleară și, după cum s-a concluzionat la punctul 30 de mai sus, aceasta nu a prezentat un motiv admisibil care să repună în discuție temeinicia acestei constatări.
În aceste împrejurări, chiar presupunând că Consiliul a omis efectiv să adopte măsuri de înghețare a fondurilor în privința anumitor bănci iraniene care participă, sunt asociate în mod direct sau susțin proliferarea nucleară, această împrejurare nu poate fi invocată în mod valabil de reclamantă, întrucât principiul egalității de tratament trebuie conciliat cu principiul legalități, potrivit căruia nimeni nu poate invoca, în beneficiul său, o nelegalitate săvârșită în favoarea altuia (Hotărârile Tribunalului din 14 mai 1998, SCA Holding/Comisia, T-327/94, Rec., p. II-1373, punctul 160, și Mayr-Melnhof/Comisia, T-347/94, Rec., p. II-1751, punctul 334, și Hotărârea Tribunalului din , LR AF 1998/Comisia, T-23/99, Rec., p. II-1705, punctul 367).
Rezultă că al doilea motiv trebuie respins.
Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității și a dreptului de proprietate
Argumentele părților
Reclamanta consideră că decizia atacată este disproporționată în măsura în care impune înghețarea fondurilor, deși Rezoluția 1803 (2008) a Consiliului de Securitate, pe care decizia atacată o pune în aplicare, se limitează să solicite statelor membre să facă dovadă de vigilență în privința activităților sale. Astfel, această rezoluție nu ar solicita și nu ar recomanda înghețarea fondurilor reclamantei și nu ar solicita nici ca aceasta din urmă să fie tratată diferit de celelalte bănci cu sediul în Iran. În consecință, decizia atacată este „abuzivă” în opinia reclamantei, întrucât îi cauzează un prejudiciu material și moral considerabil inclusiv prin restrângerea, în mod nejustificat și disproporționat, a dreptului său de proprietate.
În cadrul ședinței, reclamanta a invocat faptul că înghețarea fondurilor nu era necesară pentru atingerea obiectivului urmărit de Consiliu și că același obiectiv putea fi atins prin măsuri mai puțin restrictive precum controale
a posteriori
ale tranzacțiilor efectuate sau verificarea lor de un terț independent.
Consiliul, susținut de interveniente, contestă temeinicia argumentelor reclamantei susținând că înghețarea fondurilor este corespunzătoare și necesară pentru a împiedica proliferarea nucleară, având în vedere sprijinul pe care reclamanta îl aduce întreprinderilor care participă la aceasta. De asemenea, o astfel de măsură de înghețare a fondurilor ar fi justificată și proporțională în considerarea importanței menținerii păcii și a securității internaționale, nicio altă măsură neputând garata atingerea obiectivului urmărit.
Aprecierea Tribunalului
Cu titlu preliminar, din cuprinsul punctelor 51 și 52 de mai sus rezultă că articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007 conferă Consiliului o putere autonomă, a cărei implementare nu depinde de adoptarea de către Consiliul de Securitate a unor măsuri restrictive privind entitățile implicate. Astfel, obiectul articolului 7 alineatul (2) din regulamentul menționat și al deciziei atacate, care a fost adoptată în temeiul acestuia, nu este de a pune în aplicare rezoluțiile Consiliului de Securitate, adoptate în materia proliferării nucleare, ci numai de a garanta că obiectivele urmărite de una dintre rezoluțiile în cauză, și anume Rezoluția 1737 (2006), sunt atinse prin adoptarea măsurilor restrictive autonome.
Astfel, contrar susținerilor reclamantei, nici articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007, nici decizia atacată nu pun în aplicare Rezoluția 1803 (2008), rezultând că obiectivele și conținutul acestei rezoluții nu constituie un criteriu în raport cu care trebuie apreciată compatibilitatea deciziei atacate cu principiul proporționalității.
Conform jurisprudenței, în temeiul principiului proporționalității, care se numără printre principiile generale ale dreptului comunitar, legalitatea interzicerii unei activități economice este subordonată condiției ca măsurile de interzicere să fie adecvate și necesare realizării obiectivelor urmărite în mod legitim prin reglementarea în cauză, având în vedere că, atunci când este posibilă alegerea între mai multe măsuri adecvate, trebuie să se recurgă la cea mai puțin constrângătoare și că inconvenientele cauzate nu trebuie să fie disproporționate în raport cu scopurile vizate (Hotărârea Curții din 13 noiembrie 1990, Fedesa și alții, C-331/88, Rec., p. I-4023, punctul 13). Prin urmare, în lumina acestor criterii trebuie să fie examinate celelalte argumente ale reclamantei.
În primul rând, în această privință, trebuie observat că Regulamentul nr. 423/2007 are ca obiectiv împiedicarea proliferării nucleare și a finanțării sale și exercitarea în acest mod a unei presiuni asupra Republicii Islamice Iran pentru ca aceasta să pună capăt activităților respective. Un astfel de obiectiv, care corespunde obiectivelor urmărite prin Rezoluția 1737 (2006) și care se înscrie în cadrul mai general al eforturilor legate de menținerea păcii și securității internaționale, este legitim.
În al doilea rând, înghețarea fondurilor entităților care au fost identificate că participă, sunt asociate în mod direct sau furnizează sprijin pentru proliferarea nucleară constituie o măsură corespunzătoare și necesară realizării obiectivului menționat. Astfel, o asemenea măsură este de asemenea destinată să garanteze că fondurile entităților vizate nu vor mai fi utilizate pentru susținerea proliferării nucleare. În plus, după cum s-a concluzionat la punctele 30 și 31 de mai sus, argumentele reclamantei, potrivit cărora, pe de o parte, aceasta nu furniza sprijin proliferării nucleare și, pe de altă parte, măsura înghețării fondurilor nu era, în orice caz, necesară în cazul său specific, au fost prezentate tardiv și sunt, prin urmare, inadmisibile.
În al treilea rând, rezultă de asemenea din cuprinsul punctului 31 de mai sus că reclamanta nu a prezentat argumente admisibile privind existența unor măsuri mai puțin stricte care să permită împiedicarea proliferării nucleare.
În al patrulea rând, în ceea ce privește inconvenientele cauzate reclamantei și restrângerea drepturilor sale fundamentale, printre care dreptul de proprietate și dreptul de a exercita o activitate economică, trebuie să se observe că, potrivit unei jurisprudențe constante, drepturile menționate se numără printre principiile generale de drept a căror respectare este asigurată de instanța comunitară. Astfel, respectarea drepturilor fundamentale constituie o condiție a legalității actelor comunitare (a se vedea Hotărârea Kadi, punctul 42 de mai sus, punctul 284 și jurisprudența citată). Cu toate acestea, din jurisprudență rezultă de asemenea că drepturile fundamentale nu sunt prerogative absolute și că exercitarea lor poate face obiectul unor restricții justificate de obiective de interes general urmărite de Comunitate. Astfel, orice măsură restrictivă economică sau financiară presupune, prin definiție, consecințe care afectează dreptul de proprietate și libera exercitare a activităților profesionale, cauzând astfel prejudicii în special entităților care exercită activitățile pe care măsurile restrictive amintite urmăresc să le împiedice. Importanța obiectivelor urmărite de reglementarea în litigiu este de natură să justifice consecințele negative, chiar considerabile, pentru anumiți agenți economici (a se vedea în acest sens Hotărârea Curții din 30 iulie 1996, Bosphorus, C-84/95, Rec., p. I-3953, punctele 21-23, și Hotărârea Kadi, punctul 42 de mai sus, punctele 355 și 361).
În speță, libertatea de a exercita o activitate economică, precum și dreptul de proprietate al reclamantei sunt restrânse într-o măsură considerabilă prin adoptarea deciziei atacate, întrucât aceasta nu poate, printre altele, să dispună de fondurile sale de pe teritoriul Comunității sau deținute de resortisanți comunitari dacă nu există autorizații speciale și întrucât sucursalele sale cu sediul pe teritoriul menționat nu pot încheia noi tranzacții cu clienții lor. Cu toate acestea, dată fiind importanța primordială a menținerii păcii și securității internaționale, inconvenientele cauzate nu sunt disproporționate în raport cu obiectivele urmărite și aceasta cu atât mai mult cu cât, pe de o parte, aceste restricții nu privesc decât o parte a activelor reclamantei și, pe de altă parte, articolele 9 și 10 din Regulamentul nr. 423/2007 prevăd anumite excepții care permit entităților vizate de măsurile de înghețare a fondurilor să facă față cheltuielilor esențiale.
Ținând seama de cele ce precedă, al treilea motiv trebuie să fie respins.
Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea dreptului la apărare, a dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă și a obligației de motivare prevăzute la articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 423/2007
Argumentele părților
Reclamanta susține că, prin încălcarea normelor care rezultă din jurisprudența Curții, Consiliul nu a informat-o niciodată în legătură cu elementele reținute împotriva acesteia care ar fi justificat înghețarea fondurilor sale din moment ce nu i-a notificat decizia atacată. În plus, Consiliul nu ar fi precizat ce tip de sprijin financiar a fost furnizat de reclamantă sau care era rolul său, ce produse erau vizate de tranzacțiile în cauză și ce entități erau implicate, în afara celor opt entități desemnate. Astfel, Consiliul nu ar fi permis reclamantei să cunoască motivele pentru care fondurile sale au fost înghețate, deși Consiliul de Securitate nu ar fi solicitat statelor membre decât o „simplă vigilență”.
Reclamanta susține în plus că nu a avut acces la dovezile cuprinse în dosarul Consiliului și că aceasta nu a putut beneficia de o audiere. Reclamanta precizează că nu a luat contact cu Consiliul pentru a putea să își exercite drepturile. În acest context, în primul rând, reclamanta susține că măsurile de reglementare aplicabile nu prevăd acordarea accesului la dosar și organizarea unei audieri, această împrejurare fiind, în opinia sa, contrară prin ea însăși principiului respectării dreptului la apărare și constituind, în consecință, o încălcare a dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă. În al doilea rând, reclamanta subliniază că eforturile realizate în acest sens de filiala sa situată în Regatul Unit, Melli Bank plc, pe lângă Consiliu și anumite state membre înainte de adoptarea deciziei atacate au fost lipsite de rezultat, ceea ce a determinat-o să privilegieze calea jurisdicțională. În al treilea rând, reclamanta susține că, deși sarcina probei revine Consiliului, acesta nu a prezentat Tribunalului elemente de probă în susținerea motivației reținute în decizia atacată, obligând-o să aducă o „dovadă negativă”, ceea ce ar fi dificil, chiar imposibil de realizat. În al patrulea rând, reclamanta susține că nu putea să își susțină punctul de vedere în fața Consiliului înainte de a verifica, pe rând, raporturile cu entitățile enumerate în decizia atacată. Or, verificările în cauză nu ar fi putut fi finalizate în termenul de introducere a acțiunii.
Reclamanta consideră că, în măsura în care nu i s-au comunicat elementele care i se impută, nu a putut obține accesul la elementele de probă conținute în dosarul Consiliului și nici nu a beneficiat de o audiere, aceasta nu a fost în măsură să își prezinte în mod util punctul de vedere, ceea ce implică, în opinia sa, o încălcare a dreptului la apărare și mai ales a celui de a fi ascultată. Pentru același motiv, reclamanta afirmă că în prezent nu este în măsură să își exercite dreptul său de a formula o acțiune în fața Tribunalului în condiții satisfăcătoare, invocând astfel de asemenea o încălcare a dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă. Aceasta subliniază în plus, în acest context, că încălcările menționate mai sus nu pot fi justificate de Consiliu prin necesitatea de a produce un efect surpriză, având în vedere că primul ministru al Regatului Unit ar fi anunțat de la 16 iunie 2008 înghețarea fondurilor sale.
În ultimul rând, reclamanta susține că omisiunea Consiliului de a oferi motive individuale și specifice care să justifice înghețarea fondurilor în raport cu simpla obligație de vigilență impusă de Consiliul de Securitate și în raport cu tratamentul de care au beneficiat alte bănci cu sediul în Iran, precum și de a i le aduce la cunoștință echivalează de asemenea cu o încălcare a obligației de motivare prevăzută la articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 423/2007.
Consiliul, susținut de interveniente, contestă temeinicia argumentelor reclamantei. Pe de o parte, acesta arată, în această privință, că a îndeplinit obligația de motivare prevăzută la articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 423/2007 prin publicarea deciziei atacate în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
, care este disponibil inclusiv pe internet chiar în ziua apariției. Astfel, potrivit Consiliului, regulamentul menționat nu impune notificarea individuală, dat fiind că, în anumite cazuri, nu se cunoaște nicio adresă care să permită notificarea individuală și că, în orice caz, nimeni nu poate invoca necunoașterea legii. Pe de ală parte, motivele reținute în cadrul combaterii proliferării nucleare ar fi mai puțin prejudiciabile decât cele în cauză la adoptarea unor măsuri similare în cadrul combaterii terorismului, care fac obiectul unei notificări individuale.
Pe de altă parte, potrivit Consiliului, publicarea motivării deciziei atacate în Jurnalul Oficial a pus în măsură reclamanta să ia la cunoștință motivele care i se imputau, astfel încât dreptul la apărare și dreptul său la o protecție jurisdicțională efectivă au fost respectate. Consiliul insistă, în acest context, pe faptul că reclamanta nu a solicitat ca măsura înghețării fondurilor să fie reexaminată, deși această posibilitate a fost prevăzută în anunțul adresat persoanelor, entităților și organismelor care au fost incluse de Consiliu pe lista persoanelor, entităților și organismelor cărora li se aplică articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007 (anexa V) (
JO C 159, p. 1
).
Aprecierea Tribunalului
În primul rând, trebuie să se examineze obiecția privind încălcarea obligației de motivare prevăzută la articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 423/2007. Astfel, având în vedere interdependența dintre diferitele drepturi procedurale în cauză, existența unei motivații suficiente aduse la cunoștința reclamantei în timp util este relevantă în ceea ce privește toate obiecțiile invocate în cadrul prezentului motiv.
Obligația de a motiva un act cauzator de prejudiciu, astfel cum este prevăzută la articolul 253 CE și, mai precis, în speță, la articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 423/2007, are ca scop, pe de o parte, să acorde persoanei interesate o indicație suficientă pentru a afla dacă actul este bine fundamentat sau dacă este, eventual, afectat de un viciu care permite contestarea validității sale în fața instanței comunitare și, pe de altă parte, să dea posibilitatea acestei instanțe să își exercite controlul asupra legalității actului respectiv. Obligația de motivare enunțată astfel constituie un principiu esențial al dreptului comunitar de la care nu se poate deroga decât în considerarea unor motive imperative. Prin urmare, motivarea trebuie, în principiu, să fie comunicată persoanei interesate în același timp cu actul care îi cauzează un prejudiciu, lipsa sa neputând fi regularizată prin faptul că persoana interesată ia la cunoștință motivarea actului în cursul procedurii în fața instanței comunitare. Pe de altă parte, respectarea obligației de motivare este cu atât mai importantă în cazul unei prime decizii prin care fondurile unei entități sunt înghețate, cu cât constituie unica garanție care îi permite persoanei interesate să exercite în mod util căile de atac pe care le are la dispoziție pentru a contesta legalitatea deciziei în cauză, dat fiind că nu dispune de un drept de a fi ascultată înainte de adoptarea acesteia (a se vedea în acest sens, prin analogie, Hotărârea OMPI, punctul 36 de mai sus, punctele 138-140 și jurisprudența citată).
Prin urmare, cu excepția situației în care există motive imperative care țin de securitatea Comunității sau a statelor membre ori de modul de desfășurare a relațiilor lor internaționale care să împiedice comunicarea anumitor elemente (a se vedea, prin analogie, Hotărârea Kadi, punctul 42 de mai sus, punctul 342), Consiliul este obligat, în temeiul articolului 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 423/2007, să aducă la cunoștința entității vizate motive specifice și concrete cu ocazia adoptării unei decizii de înghețare a fondurilor precum decizia atacată. Acesta trebuie astfel să menționeze elementele de fapt și de drept de care depinde justificarea legală a măsurii și considerațiile care l-au determinat să o adopte. În măsura în care este posibil, această motivare trebuie comunicată fie concomitent cu adoptarea măsurii în cauză, fie cât mai curând posibil după aceasta (a se vedea în acest sens, prin analogie, Hotărârea OMPI, punctul 36 de mai sus, punctele 143-148 și jurisprudența citată).
Cu toate acestea, motivarea trebuie să fie adaptată naturii actului în cauză și contextului în care actul a fost adoptat. Cerința motivării trebuie apreciată în funcție de împrejurările cauzei, în special de conținutul actului, de natura motivelor invocate și de interesul destinatarilor sau al altor persoane vizate în mod direct și individual de actul respectiv de a primi explicații. Nu este obligatoriu ca motivarea să specifice toate elementele de fapt și de drept pertinente, în măsura în care caracterul suficient al unei motivări trebuie apreciat nu numai prin prisma modului de redactare, ci și în raport cu contextul său, precum și cu ansamblul normelor juridice care reglementează materia respectivă. În special, un act cauzator de prejudiciu este suficient motivat atunci când intervine într-un context cunoscut de persoana interesată, care îi permite acesteia să înțeleagă semnificația măsurii adoptate în privința sa (a se vedea Hotărârea OMPI, punctul 36 de mai sus, punctul 141 și jurisprudența citată).
După cum s-a arătat la punctul 57 de mai sus, punerea în aplicare a articolului 7 alineatul (2) literele (a) și (b) din Regulamentul nr. 423/2007 necesită participarea entității vizate, indiferent dacă este asociată în mod direct sau furnizează sprijin pentru proliferarea nucleară. În consecință, în plus față de indicarea temeiului juridic al măsurii adoptate, obligația de motivare ce incumbă Consiliului privește chiar această împrejurare. În schimb, spre deosebire de ceea ce pretinde reclamanta, Consiliul nu era obligat să motiveze nici alegerea sa de a depăși măsurile adoptate prin Rezoluția 1803 (2008), din moment ce a constatat la punctul 65 de mai sus că decizia atacată nu punea în aplicare această rezoluție, nici pe cea de a trata reclamanta în mod diferit față de celelalte bănci iraniene.
În prezenta cauză, Consiliul a arătat, atât în titlul deciziei atacate, cât și în considerentul (2) al acesteia, că măsurile adoptate se întemeiau pe articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007. S-au precizat de asemenea, la punctul 4 din tabelul B din anexa la decizia atacată, motivele individuale și specifice care l-au determinat să considere că reclamanta furniza un sprijin pentru proliferarea nucleară. Astfel, Consiliul a menționat în primul rând tipul de sprijin adus de reclamantă, și anume prestarea de servicii financiare care includ deschiderea unor scrisori de credit și gestionarea conturilor, în al doilea rând, activitățile legate de proliferarea nucleară vizate de aceste servicii, și anume achiziționarea de material sensibil, și, în al treilea rând, beneficiarii sprijinului furnizat de reclamantă, și anume cele opt entități enumerate nominal.
În aceste împrejurări, Tribunalul consideră că motivarea deciziei atacate în ceea ce privește reclamanta este suficientă în raport cu jurisprudența citată la punctele 80-82 de mai sus și cu modul de redactare a articolului 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 423/2007.
În schimb, afirmația Consiliului susținut de interveniente potrivit căreia acesta și-a îndeplinit obligația de a aduce la cunoștință reclamantei motivele prin publicarea deciziei atacate în Jurnalul Oficial nu poate fi acceptată. Astfel, o decizie precum decizia atacată prin care se adoptă o versiune modificată a anexei V la Regulamentul nr. 423/2007 produce efecte
erga omnes
, întrucât se adresează unui ansamblu de destinatari determinat în mod general și abstract, care sunt obligați să înghețe fondurile entităților incluse pe lista din anexa menționată. Cu toate acestea, o astfel de decizie nu are exclusiv o natură generală, întrucât înghețarea fondurilor vizează entități enumerate nominal, care sunt vizate în mod direct și individual de măsurile restrictive individuale adoptate în ceea ce le privește (a se vedea în acest sens, prin analogie, Hotărârea Kadi, punctul 42 de mai sus, punctele 241-244, și Hotărârea OMPI, punctul 36 de mai sus, punctul 98). În plus, înghețarea fondurilor are consecințe considerabile pentru entitățile respective, întrucât poate restrânge exercitarea drepturilor lor fundamentale. În aceste împrejurări, dată fiind necesitatea de a asigura respectarea drepturilor menționate, atât materiale, cât și procedurale, amintită la punctul 70 de mai sus, trebuie să se considere că incumbă Consiliului, în măsura în care este posibil, să aducă măsurile de înghețare a fondurilor la cunoștința entităților vizate printr-o notificare individuală.
Argumentele invocate de Consiliu nu sunt de natură să modifice această concluzie. Astfel, în primul rând, faptul că notificarea individuală se dovedește imposibilă în anumite cazuri nu afectează interesul entităților pentru o astfel de notificare și nu are relevanță, prin urmare, în cazurile în care adresa entității vizate este cunoscută. În al doilea rând, principiul conform căruia nimeni nu poate invoca necunoașterea legii nu poate fi invocat împotriva reclamantei, întrucât decizia atacată are în privința sa natura unui act individual. În al treilea rând, distincția invocată de Consiliu în raport cu măsurile de înghețare a fondurilor adoptate în cadrul combaterii terorismului este inoperantă, caracterul defăimător sau nedefăimător al motivelor reținute putând numai să fie pertinent, dacă este cazul, pentru aprecierea oportunității publicării în Jurnalul Oficial. În schimb, cerința unei notificări individuale a măsurilor de înghețare a fondurilor rezultă din faptul că aceleași măsuri afectează în mod individual și în mod considerabil drepturile entităților vizate. Or, efectele măsurilor de înghețare a fondurilor adoptate în temeiul Regulamentului nr. 423/2007 și a celor adoptate în cadrul combaterii terorismului fiind comparabile, se impune ca măsurile adoptate să fie aduse la cunoștința entităților vizate în același mod în cele două cazuri.
Ținând seama de cele ce precedă, trebuie să se considere că obligația, care rezultă din articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 423/2007, de a aduce la cunoștință reclamantei motivele deciziei atacate nu a fost respectată de Consiliu, întrucât acesta nu a procedat la o notificare individuală, deși, din conținutul aceleiași decizii, rezultă că acesta cunoștea adresa sediului reclamantei.
Cu toate acestea, din anexele la cererea de măsuri provizorii formulată de reclamantă în cauza T-390/08 R rezultă că, prin scrisoarea din 24 iunie 2008, Comisia bancară franceză a informat sucursala reclamantei din Paris de adoptarea deciziei atacate și de publicarea sa în Jurnalul Oficial, realizată în aceeași zi. Astfel, reclamanta a fost informată în timp util și dintr-o sursă oficială despre adoptarea deciziei atacate, precum și despre faptul că putea lua cunoștință de motivarea acesteia din Jurnalul Oficial. În plus, se pare că reclamanta a consultat în mod efectiv conținutul deciziei menționate, a cărei copie a fost anexată la dosar de aceasta.
În aceste împrejurări excepționale, trebuie să se concluzioneze că faptul că Consiliul nu a adus la cunoștință reclamantei motivele deciziei atacate printr-o notificare individuală nu a avut consecința de a o lipsi pe aceasta din urmă de posibilitatea de a afla, în timp util, motivația deciziei atacate și de a aprecia temeinicia măsurii de înghețare a fondurilor adoptată în privința sa. În consecință, omisiunea Consiliului nu justifică anularea deciziei atacate.
În al doilea rând, trebuie amintit că, potrivit unei jurisprudențe constante, respectarea dreptului la apărare și în special a dreptului de a fi ascultat în orice procedură inițiată împotriva unei entități și care poate să conducă la adoptarea unui act cauzator de prejudiciu constituie un principiu fundamental al dreptului comunitar care trebuie să fie garantat chiar în lipsa oricărei reglementări privind procedura (a se vedea în acest sens Hotărârea OMPI, punctul 36 de mai sus, punctul 91 și jurisprudența citată).
Principiul respectării dreptului la apărare presupune în special ca elementele care i se impută entității interesate ce reprezintă temeiul actului cauzator de prejudiciu să îi fie comunicate, în măsura în care este posibil, fie concomitent, fie cât mai curând posibil după adoptarea unei prime decizii prin care fondurile sunt înghețate. Cu toate acestea, motive imperative care țin de siguranța sau de conduita relațiilor internaționale ale Comunității și ale statelor membre pot să se opună comunicării anumitor elemente persoanelor interesate (a se vedea în acest sens, prin analogie, Hotărârile Kadi, punctul 42 de mai sus, punctul 342, și OMPI, punctul 36 de mai sus, punctele 93 și 137).
Pe de altă parte, în măsura în care prima decizie prin care fondurile unei entități sunt înghețate, cum este cazul deciziei atacate, trebuie să poată beneficia de un efect surpriză, nu este necesar ca, înainte de adoptarea deciziei în cauză, elementele incriminatoare să fie comunicate entității vizate și ca aceasta să fie ascultată (a se vedea în aceste sens, prin analogie, Hotărârile Kadi, punctul 42 de mai sus, punctele 338-341, și OMPI, punctul 36 de mai sus, punctele 128 și 137).
În acest context, trebuie să se respingă de la bun început afirmația potrivit căreia necesitatea de a produce un efect surpriză nu poate fi invocată din cauza pretinselor declarații ale primului ministru al Regatului Unit la 16 mai 2008. Astfel, existența acestor afirmații nu a fost dovedită de reclamantă, care de altfel nici nu susține că acestea ar fi fost făcute în numele Consiliului sau chiar al Comunității.
În cadrul adoptării unei decizii în temeiul articolului 7 alineatul (2) litera (a) sau (b) din Regulamentul nr. 423/2007, comunicarea elementelor incriminatoare trebuie să privească informații precise sau elementele din dosar care demonstrează îndeplinirea condițiilor legate de punerea în aplicare a acestei dispoziții în cazul entității vizate (a se vedea în acest sens, prin analogie, Hotărârea OMPI, punctul 36 de mai sus, punctul 126).
Or, din constatările de la punctele 84-90 de mai sus rezultă că această cerință a fost respectată în speță. Astfel, având în vedere, în primul rând, că decizia atacată a fost motivată suficient, în al doilea rând, că Comisia bancară franceză a atras atenția reclamantei în timp util în legătură cu adoptarea și cu publicarea deciziei atacate, inclusiv a motivării sale, în Jurnalul Oficial și, în al treilea rând, că reclamanta a consultat efectiv decizia atacată, trebuie să se considere că aceasta a dispus de informații suficient de precise în legătură cu elementele care au determinat Consiliul să considere că articolul 7 alineatul (2) literele (a) și (b) din Regulamentul nr. 423/2007 este aplicabil în speță.
În această privință, trebuie să se respingă afirmația reclamantei potrivit căreia Consiliul era obligat să îi permită din oficiu acces la documentele din dosarul său. Astfel, atunci când au fost comunicate informații suficient de precise, care permit entității interesate să își prezinte în mod util punctul său de vedere asupra elementelor pe care i le impută Consiliul, principiul respectării dreptului la apărare nu implică pentru acesta din urmă obligația de a permite, din oficiu, accesul la documentele conținute în dosarul său. Consiliul este obligat să permită accesul la toate documentele administrative neconfidențiale privind măsura în cauză numai la cererea părții interesate (a se vedea în acest sens, prin analogie, Hotărârea Tribunalului din 11 iulie 2002, Hyper/Comisia, T-205/99, Rec., p. II-3141, punctele 63-65 și jurisprudența citată). Comunicarea din oficiu a documentelor din dosar ar constitui efectiv o cerință excesivă, dat fiind că, în momentul adoptării unei măsuri de înghețare a fondurilor, nu este cert că entitatea vizată înțelege să verifice, prin intermediul accesului la dosar, elementele de fapt care susțin aspectele care i se impută de către Consiliu.
În ceea ce privește dreptul de a fi ascultată, entitatea vizată de o primă decizie de înghețare a fondurilor dispune de dreptul de a fi ascultată de Consiliu ulterior adoptării deciziei în cauză. Cu toate acestea, potrivit jurisprudenței, Consiliul nu este obligat să procedeze, din oficiu, la o audiere, ținând cont de posibilitatea pe care o au de asemenea entitățile vizate de a introduce imediat o acțiune în fața Tribunalului (a se vedea în aceste sens, prin analogie, Hotărârea OMPI, punctul 36 de mai sus, punctele 130 și 137). Pe de altă parte, trebuie remarcat că, în ziua publicării deciziei atacate, Consiliul a adoptat și a publicat în Jurnalul Oficial un anunț în atenția persoanelor, a entităților și a organismelor care intră sub incidența articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 423/2007 (anexa V). Acest anunț prevede că entitățile respective pot solicita o reanalizare a deciziei de a fi incluse pe lista din anexa V la regulamentul menționat și le permite, prin urmare, să își exercite efectiv dreptul de a fi a ascultate.
Din considerațiile anterioare rezultă că, în speță, exercitarea dreptului de acces la dosar și a dreptului la audiere era condiționat de faptul ca reclamanta să fi solicitat Consiliului acest lucru. Or, ca răspuns la o întrebare a Tribunalului, reclamanta a admis că a omis să formuleze o astfel de cerere.
Argumentele invocate de reclamantă pentru a justifica această omisiune nu pot fi admise. Astfel, afirmația potrivit căreia normele aplicabile nu prevăd o procedură de acces la dosar și de audiere este eronată în ceea ce privește dreptul la audiere, după cum rezultă din cuprinsul punctului 98 de mai sus. În plus, deși este adevărat că nu s-a prevăzut nicio procedură explicită de acces la dosar, la punctul 91 de mai sus s-a amintit că această împrejurare nu afectează obligația Consiliului de a asigura respectarea dreptului la apărare. În consecință, presupunând că argumentul reclamantei trebuie interpretat drept o excepție de ilegalitate, acesta trebuie respins, lipsa unor dispoziții explicite neafectând obligația de a respecta dreptul la apărare și în special dreptul la comunicarea elementelor incriminatoare, care vizează de asemenea să îi permită entității respective să beneficieze de dreptul la o protecție jurisdicțională efectivă (a se vedea punctul 105 de mai sus).
Demersurile întreprinse de filiala reclamantei în Regatul Unit sunt de asemenea lipsite de relevanță, având în vedere că filiala în cauză dispune de personalitate juridică independentă, ceea ce presupune că s-a adresat instituțiilor și statelor membre în nume propriu, iar nu în numele societății-mamă. Pe de altă parte, după cum admite reclamanta, demersurile în cauză sunt anterioare deciziei atacate. Or, la punctul 93 de mai sus, s-a constatat că înainte de adoptarea deciziei atacate reclamanta nu beneficia, în orice caz, de un drept de a-i fi comunicate elementele incriminatoare și nici de un drept de a fi ascultată.
În ceea ce privește faptul că elementele de probă în susținerea motivației deciziei atacate nu au fost prezentate din oficiu de Consiliu, din cuprinsul punctelor 97 de mai sus și 107 de mai jos rezultă că nu revenea această obligație Consiliului nici înainte, nici după formularea prezentei acțiuni.
De asemenea, reclamanta nu explică de ce necesitatea de a verifica pe rând relațiile cu entitățile enumerate în decizia atacată ar fi împiedicat-o să solicite Consiliului accesul la dosar sau să solicite să fie ascultată. Dimpotrivă, aceste demersuri ar fi putut facilita cercetările efectuate grație documentelor consultate sau precizărilor obținute.
Având în vedere considerațiile anterioare, trebuie să se concluzioneze că, în lipsa unei cereri a reclamantei în acest sens adresate Consiliului, acesta din urmă nu era obligat să îi acorde accesul la documentele din dosar sau să procedeze la ascultarea sa, ceea ce implică respingerea obiecției întemeiate pe încălcarea dreptului la apărare.
În al treilea rând, potrivit unei jurisprudențe constante, principiul protecției jurisdicționale efective constituie un principiu general al dreptului comunitar care decurge din tradițiile constituționale comune ale statelor membre și care a fost consacrat la articolele 6 și 13 din Convenția europeană pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale, semnată la Roma la 4 noiembrie 1950, acest principiu fiind, de altfel, reafirmat la articolul 47 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, proclamată la la Nisa (
JO C 364, p. 1
). Eficacitatea controlului jurisdicțional presupune obligația autorității comunitare în cauză de a comunica entității vizate motivele înghețării fondurilor, în măsura în care este posibil, fie în momentul în care această măsură este decisă, fie cel puțin cât mai rapid posibil după acest moment, pentru a permite destinatarilor săi exercitarea, în termenul corespunzător, a dreptului lor la acțiune. Respectarea acestei obligații de a comunica motivele menționate este într-adevăr necesară, atât pentru a permite destinatarilor măsurilor respective să își apere drepturile în cele mai bune condiții posibile și să decidă în deplină cunoștință de cauză dacă este utilă sesizarea instanței comunitare, cât și pentru a-i acorda pe deplin acesteia din urmă posibilitatea de a exercita controlul legalității actului comunitar în cauză, care îi revine în temeiul Tratatului CE (a se vedea în acest sens, prin analogie, Hotărârea Kadi, punctul 42 de mai sus, punctele 335-337 și jurisprudența citată).
Or, din cuprinsul punctelor 84-90 și 96 de mai sus rezultă că reclamanta a dispus în timp util de informații suficient de precise în ceea ce privește motivele înghețării fondurilor sale. Pe de altă parte, întrucât nu a solicitat accesul la dosarul Consiliului, aceasta nu are un temei pentru a invoca faptul că nu i s-a acordat respectivul acces. În plus, Tribunalul consideră că este în măsură să își exercite pe deplin controlul său. În aceste împrejurări, trebuie să se concluzioneze că dreptul reclamantei la o protecție jurisdicțională efectivă nu a fost încălcat de Consiliu.
În măsura în care reclamanta susține în continuare, în acest context, că, în cursul procedurii în fața Tribunalului, Consiliul nu a prezentat niciun element de probă în susținerea motivelor indicate în decizia atacată, trebuie să se observe că prezentarea unor astfel de elemente ar fi necesară numai dacă reclamanta ar invoca un motiv admisibil care să repună în discuție temeinicia constatării potrivit căreia aceasta furnizează sprijin pentru proliferarea nucleară. Astfel, în aceste condiții, fără a fi necesar ca reclamanta să aducă o dovadă contrară, Consiliul are obligația, conform celor arătate la punctul 37 de mai sus, de a prezenta elementele de probă și informațiile pe care se întemeiază aprecierea sa în vederea verificării lor de către instanța comunitară. Cu toate acestea, după cum reiese din conținutul punctului 30 de mai sus, un astfel de motiv nu a fost prezentat în speță. În consecință, neprezentarea de către Consiliu a unor elemente de probă nu poate reprezenta o încălcare a dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă și obiecția întemeiată pe această încălcare trebuie, prin urmare, respinsă, fără a mai fi necesar să se examineze dacă documentele prezentate la 4 februarie 2009 susțineau afirmația potrivit căreia reclamanta era obligată să aducă o probă negativă în speță.
Ținând seama de cele ce precedă, trebuie să se respingă al patrulea motiv.
Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe lipsa competenței
Argumentele părților
Reclamanta susține că Consiliul nu este competent să impună „sancțiuni penale” precum înghețarea fondurilor în cadrul Tratatului CE. În consecință, atunci când Consiliul a înghețat fondurile reclamantei prin intermediul deciziei atacate și al Regulamentului nr. 423/2007, adoptate în cadrul competențelor atribuite de Tratatul CE, acesta și-ar fi depășit competența, ar fi săvârșit un abuz de putere și ar fi încălcat normele fundamentale de procedură, precum și normele tratatului menționat.
Consiliul, susținut de interveniente, contestă temeinicia argumentării reclamantei, subliniind că înghețarea fondurilor nu constituie o sancțiune penală.
Aprecierea Tribunalului
Trebuie observat că, în măsura în care fondurile entităților vizate de măsurile restrictive prevăzute de Regulamentul nr. 423/2007 nu sunt confiscate în calitate de produse rezultate în urma unei fapte penale, ci sunt înghețate în scop de conservare, aceste măsuri nu constituie o sancțiune penală. De asemenea, măsurile nu implică nicio acuzație de această natură (a se vedea, prin analogie, Hotărârea Tribunalului din 11 iulie 2007, Sison/Consiliul, T-47/03, Rep., p. II-73, punctul 101).
În consecință, argumentul potrivit căruia înghețarea fondurilor constituie o sancțiune penală nu este întemeiat. Această împrejurare implică respingerea prezentului motiv, precum și a acțiunii în integralitatea sa.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 87 alineatul (2) din Regulamentul de procedură, partea care cade în pretenții este obligată, la cerere, la plata cheltuielilor de judecată. Întrucât reclamanta a căzut în pretenții, se impune obligarea acesteia la plata cheltuielilor de judecată efectuate de Consiliu, inclusiv a celor efectuate în procedura de aplicare a măsurilor provizorii, conform concluziilor acestuia din urmă.
Potrivit articolului 87 alineatul (4) primul paragraf din Regulamentul de procedură, statele membre și instituțiile care intervin în litigiu suportă propriile cheltuieli de judecată. Prin urmare, Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Republica Franceză și Comisia suportă propriile cheltuieli de judecată, inclusiv pe cele efectuate în procedura de aplicare a măsurilor provizorii.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Camera a doua)
declară și hotărăște:

1)
Respinge acțiunea.

2)
Bank Melli Iran suportă, pe lângă propriile cheltuieli de judecată, cheltuielile efectuate de Consiliul Uniunii Europene, inclusiv pe cele efectuate în procedurile referitoare la măsurile provizorii.

3)
Regatul Unit al Marii Britanii și Irlandei de Nord, Republica Franceză și Comisia Comunităților Europene suportă propriile cheltuieli de judecată, inclusiv pe cele efectuate în procedurile referitoare la măsurile provizorii.

Pelikánová
Jürimäe
Soldevila Fragoso
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 14 octombrie 2009.
Semnături
Cuprins

Istoricul cauzei

Măsurile restrictive adoptate împotriva Republicii Islamice Iran

Măsurile care o vizează pe reclamantă

Procedura și concluziile părților

În drept

Cu privire la relevanța documentelor prezentate de reclamantă la 4 februarie 2009

Cu privire la întinderea controlului jurisdicțional

Argumentele părților

Aprecierea Tribunalului

Cu privire la primul motiv, întemeiat pe încălcarea unor norme fundamentale de procedură, a Tratatului CE, a unor norme de drept privind aplicarea sa și a articolului 7 alineatul (2) din Poziția comună 2007/140, pe un abuz de putere, precum și pe lipsa unui temei juridic al deciziei atacate

Argumentele părților

Aprecierea Tribunalului

Cu privire la al doilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului egalității de tratament

Argumentele părților

Aprecierea Tribunalului

Cu privire la al treilea motiv, întemeiat pe încălcarea principiului proporționalității și a dreptului de proprietate

Argumentele părților

Aprecierea Tribunalului

Cu privire la al patrulea motiv, întemeiat pe încălcarea dreptului la apărare, a dreptului la o protecție jurisdicțională efectivă și a obligației de motivare prevăzute la articolul 15 alineatul (3) din Regulamentul nr. 423/2007

Argumentele părților

Aprecierea Tribunalului

Cu privire la al cincilea motiv, întemeiat pe lipsa competenței

Argumentele părților

Aprecierea Tribunalului

Cu privire la cheltuielile de judecată
(
*1
)	Limba de procedură: franceza.