CELEX: 61989TJ0048
Dipendenti
Spese di viaggio per persone equiparate a figli a carico

Motivazione della sentenza
Fatti all' origine del ricorso
1 . I quattordici ricorrenti, dipendenti del Consiglio, fruiscono degli assegni previsti dallo Statuto del personale delle Comunità europee ( in prosieguo : lo "Statuto ") per le persone equiparate a figli a carico in forza dell' art . 2, n . 4, dell' allegato VII del suddetto Statuto ( in prosieguo : l' "allegato "). Secondo quanto risulta dagli atti, il Consiglio ha proceduto fino al 1987, in forza dell' art . 8 dell' allegato, al rimborso per tali persone delle spese di viaggio dalla sede di servizio dei dipendenti ricorrenti al loro luogo di origine, anche se le suddette persone non risiedevano nella sede di servizio .
2 . Con nota 6 maggio 1988, l' amministrazione del segretariato generale del Consiglio informava i dipendenti interessati che l' autorità che ha il potere di nomina ( in prosieguo : l' "APN ") aveva deciso di mettere in atto una conclusione del collegio dei capi delle amministrazioni, sopprimendo da allora in poi il pagamento forfettario delle spese di viaggio per le persone equiparate a figli a carico che non risiedessero nella sede di servizio del dipendente o nel raggio di 50 km dalla sede di servizio .
3 . La nota precisava, inoltre, che la decisione si applicava a partire dal 1° gennaio 1988 e che l' amministrazione avrebbe continuato a pagare le spese del viaggio annuale per il coniuge e per i figli .
4 . Ciascuno dei ricorrenti ha presentato un reclamo a norma dell' art . 90, n . 2, dello Statuto avverso la decisione, risultante da tale nota, con cui si rifiutava loro il rimborso delle spese di viaggio, previsto dall' art . 8, n . 1, dell' allegato, per le persone riconosciute a loro carico .
5 . In questi reclami, registrati tra il 24 maggio e il 13 luglio 1988, i ricorrenti facevano valere che il dipendente, dal momento che fruisce dell' assegno di famiglia, ha diritto al rimborso di queste spese per il coniuge e per tutte le persone a suo carico ai sensi dell' art . 2 dell' allegato, residenti o meno nella località in cui egli presta servizio .
6 . I suddetti reclami sono stati respinti con singole decisioni del segretario generale del Consiglio, datate 27 luglio 1988 . In tali decisioni, redatte secondo un modello uniforme, l' APN affermava che il testo dell' art . 8 dell' allegato, da una parte, come pure il nesso stabilito da tale articolo tra il diritto all' assegno di famiglia e il pagamento delle spese di viaggio delle persone equiparate a figli a carico, dall' altra, giustificano un' interpretazione restrittiva delle disposizioni in causa .
Procedimento e conclusioni delle parti
7 . Stando così le cose, con atto depositato nella cancelleria della Corte il 28 ottobre 1988, i ricorrenti hanno chiesto l' annullamento della decisione che nega il rimborso delle spese di viaggio per le persone equiparate a figli a carico le quali non risiedano nella località in cui il dipendente presta servizio .
8 . Con ordinanza 15 novembre 1989, la Corte ha rinviato la causa davanti al Tribunale, a norma dell' art . 14 della decisione del Consiglio 24 ottobre 1988 che istituisce il Tribunale di primo grado delle Comunità europee .
9 . Con ordinanza 8 dicembre 1989, il Tribunale ( Terza Sezione ) ha ammesso la Federazione del pubblico impiego europeo a intervenire nella lite principale a sostegno delle conclusioni dei ricorrenti .
10 . Su relazione del giudice relatore, il Tribunale ha deciso di passare alla fase orale senza procedere ad istruttoria . I rappresentanti delle parti sono stati sentiti nelle loro deduzioni orali e nelle loro risposte ai quesiti posti dal Tribunale all' udienza del 3 luglio 1990 .
11 . I ricorrenti concludono che il Tribunale voglia :
- dichiarare il ricorso ricevibile e fondato,
- annullare :
a)la decisione del convenuto con cui si rifiuta ai ricorrenti il rimborso delle spese di viaggio annuale per le persone che sono state equiparate, con precedente decisione dell' APN, a figli a carico;
b)la decisione del convenuto, comunicata con nota 6 maggio 1988, che modifica l' interpretazione dell' art . 8 dell' allegato VII dello Statuto, in quanto esclude il rimborso delle spese di viaggio per le persone equiparate a figli a carico, salvo se queste risiedono nella sede di servizio del dipendente o nel raggio di 50 km dalla sede di servizio;
c)per quanto necessario, la decisione espressa di reiezione del reclamo amministrativo presentato individualmente da ciascuno dei ricorrenti, decisione notificata a ciascun ricorrente con nota tipo datata 27 luglio 1988;
-condannare il convenuto alle spese del giudizio, a norma dell' art . 69, n . 2, o dell' art . 69, n . 3, secondo comma, del regolamento di procedura, nonché alle spese indispensabili sostenute per la causa, ed in particolare alle spese di viaggio e di soggiorno ed agli onorari d' avvocato a norma dell' art . 73, lett . b ), dello stesso regolamento .
12 . Il convenuto conclude che il Tribunale voglia :
-respingere il ricorso in quanto infondato,
-condannare i ricorrenti alle spese, se ed in quanto queste non rimangano a carico del convenuto in forza dell' art . 70 e dell' art . 95, n . 3, del regolamento di procedura .
Nel merito
13 . A sostegno del ricorso, i ricorrenti deducono due mezzi fondati l' uno sulla violazione dell' art . 8 dell' allegato, l' altro sulla violazione del principio relativo alla parità di trattamento ed al divieto di discriminazione fra i dipendenti .
14 . L' interveniente, che fa propria l' intera argomentazione dei ricorrenti per quanto riguarda la violazione del succitato art . 8, assume, inoltre, che l' atto impugnato costituisce in realtà una decisione ai sensi dell' art . 110, primo comma, dello Statuto e che tale decisione è stata adottata dall' amministrazione come misura d' esecuzione di una precedente decisione del collegio dei capi delle amministrazioni . Tale decisione sarebbe illegittima in quanto emanerebbe da un organo incompetente, non avrebbe osservato le garanzie sostanziali di procedura previste dall' art . 110, primo comma, dello Statuto, sarebbe priva di qualsiasi motivazione, non sarebbe stata accompagnata da un' adeguata pubblicità e costituirebbe, in generale, uno sviamento di procedura .
15 . L' istituzione convenuta ha precisato, nel corso della fase orale, che l' atto impugnato non costituisce né una modifica dello Statuto né l' adozione di una disposizione generale per la sua esecuzione, bensì definisce la posizione dell' APN quanto all' applicazione dell' art . 8, n . 1, dell' allegato a partire dal 1988 . Il segretario generale del Consiglio ha comunicato oralmente questa presa di posizione all' amministrazione . Quest' ultima ne ha informato, con nota 6 maggio 1988, unicamente i dipendenti interessati aventi una o più persone equiparate a figli a carico, che non risiedevano nella loro sede di servizio . Il segretario generale, adeguando la prassi del Consiglio alla conclusione adottata dal collegio dei capi delle amministrazioni, ha agito sotto la propria responsabilità, e non già in esecuzione della decisione del suddetto collegio .
16 . A questo proposito, bisogna osservare, in primo luogo, che l' organizzazione sindacale interveniente sviluppa il proprio ragionamento fondandosi sulla tesi erronea secondo cui la decisione impugnata sarebbe stata adottata in forza dell' art . 110, primo comma, dello Statuto, il quale riguarda l' adozione delle disposizioni generali d' esecuzione dello Statuto da parte di ciascuna istituzione . In realtà, si tratta di una serie di decisioni individuali adottate dall' APN, che negano il rimborso delle spese di viaggio per il 1988 e che sono state comunicate ai dipendenti interessati con la nota 6 maggio 1988, proveniente dall' amministrazione del segretariato generale del Consiglio . L' APN ha confermato tali decisioni individuali respingendo i reclami presentati individualmente dai ricorrenti .
17 . In secondo luogo, è necessario constatare che la conclusione n . 185/88, di cui han tenuto conto le decisioni impugnate, è stata formulata dai rappresentanti delle amministrazioni delle istituzioni, riuniti in quello che essi stessi qualificano "collegio", nell' ambito delle "consultazioni regolari tra le amministrazioni delle istituzioni" previste dall' art . 110, terzo comma, dello Statuto . Questa conclusione, adottata allo scopo di definire una prassi amministrativa uniforme nell' interpretazione dell' art . 8, n . 1, dell' allegato, non ha avuto l' effetto di vincolare l' autorità competente per quanto riguarda l' adozione degli atti individuali impugnati . Difatti, l' APN ha agito nell' esercizio della competenza conferitagli dall' art . 8, n . 1, dell' allegato e le argomentazioni contrarie dell' interveniente non possono trovare giustificazione nel semplice fatto che, nella nota 6 maggio 1988, figuri la frase "l' APN ha deciso di attuare nell' ambito del Consiglio le conclusioni del collegio dei capi delle amministrazioni (...)".
Sul primo mezzo
18 . I ricorrenti sostengono che l' art . 8 dell' allegato assoggetta il rimborso forfettario, a vantaggio di un dipendente, delle spese di viaggio del coniuge, dei figli e delle persone a carico, alla sola condizione che il dipendente interessato abbia diritto all' assegno di famiglia . A loro parere, nessuna disposizione dello Statuto consente di asserire che una persona equiparata ad un figlio a carico non goda esattamente degli stessi diritti concessi al coniuge e ai figli . Il dipendente la cui sede di servizio ed il cui luogo di origine si trovino in Europa ha diritto - una volta o due volte per anno civile, a seconda della distanza - al pagamento forfettario delle spese di viaggio tra la sede di servizio e il luogo d' origine per se stesso e, se del caso, per il coniuge e per tutte le persone a carico contemplate dall' art . 2 dell' allegato . I ricorrenti ne deducono che le persone a carico non sono tenute a risiedere nella sede di servizio del dipendente perché questi fruisca del rimborso forfettario delle spese di viaggio .
19 . Per giungere a queste conclusioni, i ricorrenti, da un lato, analizzano il combinato disposto degli artt . 1, 2, 7, n . 1, e 8, nn . 1 e 4, dell' allegato, interpretandoli gli uni alla luce degli altri e, dall' altra, rifiutano l' interpretazione letterale del succitato art . 8, fornita dall' APN . Essi rilevano che, ove si adottasse una interpretazione del genere, sarebbe necessario trarne tutte le conseguenze che si rendono necessarie, anche se assurde o incompatibili con la finalità del suddetto articolo . Per quanto riguarda, più in particolare, l' art . 7, n . 1 e l' art . 8, n . 1, dell' allegato, i ricorrenti constatano che la prima di queste disposizioni prescrive che il coniuge e le persone a carico vivano effettivamente sotto il tetto del dipendente, mentre la seconda non pone come condizione se non il diritto all' assegno di famiglia, senza alcun riferimento al requisito della coabitazione . D' altra parte, secondo i ricorrenti, è interessante osservare che il secondo comma del n . 4 del citato art . 8, relativo alle spese di viaggio dei dipendenti il cui luogo d' origine e/o la sede di servizio si trovano al di fuori dell' Europa, prevede espressamente che soltanto il coniuge e i figli a carico hanno diritto al rimborso di tali spese, qualora non risiedano con il dipendente nella sede di servizio, escludendo in tal modo le persone equiparate ad un figlio a carico . I ricorrenti osservano che, se gli autori dello Statuto avessero voluto escludere anche questa categoria di beneficiari dal rimborso delle spese di viaggio "in Europa", non avrebbero mancato di menzionare espressamente tale esclusione .
20 L' istituzione convenuta, in una prima parte della sua argomentazione, tiene a sottolineare che il diritto del dipendente all' assegno di famiglia, quale deriva dalle disposizioni dell' allegato, è legato a tre diversi presupposti : a ) essere sposato, b ) avere uno o più figli a carico, c ) assumere effettivamente oneri familiari verso persone diverse dal coniuge e dai figli a carico . Il Consiglio, invocando le sentenze della Corte 19 gennaio 1984, Erdini / Consiglio, ( causa 65/83, Racc . pag . 211 ), e 23 marzo 1988, Mouriki / Commissione, ( causa 248/87, Racc . pag . 1721 ), sostiene che il dipendente non può vedersi concedere il diritto all' assegno di famiglia per i familiari a carico diversi dal coniuge e dai figli, a meno che tali persone non vivano sotto il suo tetto . Quindi, secondo il Consiglio, lo Statuto distingue il diritto spettante al dipendente per il coniuge e i figli, rispetto ai quali esiste una presunzione irrefragabile di coabitazione, da quello spettante per altre persone a carico . Inoltre, l' art . 2 dell' allegato prevede due categorie di persone a carico, e cioè, in primo luogo, i figli, e in secondo luogo, le persone equiparate ad un figlio a carico . Il dipendente deve provare di avere nei confronti di una siffatta persona obblighi alimentari legali . Tale prova non è invece richiesta per i figli a carico .
21 . Con riferimento all' art . 8, n . 1, dell' allegato, il Consiglio ritiene che questa disposizione vada interpretata nel senso che il pagamento forfettario delle spese di viaggio dev' essere effettuato :
- quanto al coniuge e ai figli a carico, in base alla presunzione di coabitazione del nucleo familiare nella sede di servizio del dipendente;
- quanto alle persone equiparate a figli a carico, a condizione che la persona equiparata risieda nella sede di servizio del dipendente o in prossimità di questa .
Secondo l' istituzione convenuta, una siffatta interpretazione si giustifica con le seguenti ragioni . In primo luogo, il testo della disposizione in causa contempla un viaggio dalla sede di servizio del dipendente al luogo d' origine e non già in senso inverso . In secondo luogo, il rimborso delle spese di viaggio intende fornire al dipendente i mezzi finanziari per recarsi una o due volte all' anno nel suo luogo di origine, affinché egli possa mantenervi i suoi legami familiari, sociali e culturali . Per escludere il rischio che il dipendente non effettui tale viaggio qualora non sia accompagnato dai familiari, il rimborso si estende ugualmente alle spese di questi . In terzo luogo, l' evoluzione della succitata giurisprudenza della Corte relativa al diritto all' assegno di famiglia, che va nel senso di un' interpretazione restrittiva, impone un' interpretazione analoga per quanto riguarda il diritto al rimborso delle spese di viaggio, tenuto conto dello stretto legame esistente tra questi due diritti .
22 . Prima di accertare la fondatezza dell' argomentazione svolta dalle parti è necessario ricordare il tenore delle disposizioni in causa nella presente lite . Secondo l' art . 67, n . 1, dello Statuto, gli assegni familiari comprendono : a ) l' assegno di famiglia, b ) l' assegno per figlio a carico, c ) l' indennità scolastica . Inoltre l' art . 71 dello stesso Statuto prevede che, alle condizioni fissate dall' allegato VII, il funzionario ha diritto al rimborso delle spese sostenute nell' esercizio o in occasione dell' esercizio delle sue funzioni . In conformità a tali disposizioni l' allegato determina, in una prima sezione ( artt . 1-3 ), le condizioni per la concessione degli assegni familiari e le modalità del loro versamento, e fissa, alla sezione 3, sottosezione C ( artt . 7 e 8 ), le condizioni per il rimborso delle spese di viaggio .
23 . Per quanto riguarda l' assegno di famiglia, l' art . 1, n . 2, dell' allegato prevede che vi hanno diritto : "a ) il funzionario coniugato; b ) il funzionario vedovo, divorziato, separato legalmente o celibe, che abbia uno o più figli a carico ai sensi dell' art . 2, nn . 2 e 3; c ) per decisione speciale motivata dell' autorità che ha il potere di nomina, presa sulla base di documenti probanti, il funzionario che, pur non trovandosi nelle condizioni di cui alle lettere a ) e b ), assume tuttavia realmente oneri di famiglia ". A proposito dell' assegno per figlio a carico, l' art . 2, n . 2, del suddetto allegato prevede che "è considerato figlio a carico, il figlio legittimo, naturale o adottivo, del funzionario o del coniuge, che sia effettivamente mantenuto dal funzionario (...)". Il n . 4 dello stesso articolo dispone poi che "in via eccezionale può essere equiparata al figlio a carico, mediante decisione speciale motivata dell' autorità che ha il potere di nomina, adottata in base a documenti probanti, qualsiasi altra persona nei cui confronti il funzionario sia tenuto per legge a prestare gli alimenti e il cui mantenimento gli imponga oneri gravosi ".
24 . Quanto alle spese di viaggio, l' art . 7, n . 1, dell' allegato dispone che il dipendente ha diritto al rimborso delle spese di viaggio per se stesso, il coniuge e le persone a carico effettivamente conviventi, in occasione dell' entrata in servizio, della cessazione definitiva dal servizio e di qualsiasi altro trasferimento . Infine, l' art . 8 del suddetto allegato precisa, al n . 1, che "il funzionario ha diritto per se stesso e, se ha diritto all' assegno di famiglia, per il coniuge e le persone a carico ai sensi dell' art . 2, al pagamento forfettario delle spese di viaggio dalla sede di servizio al luogo d' origine definito nell' art . 7, alle condizioni seguenti :
- una volta per anno civile, se la distanza per ferrovia che separa la sede di servizio dal luogo d' origine è superiore a 50 km e inferiore a 725 km,
- due volte per anno civile se la distanza per ferrovia che separa la sede di servizio dal luogo d' origine è almeno di 725 km (...)".
Le modalità del pagamento, forfettario o - eccezionalmente - su presentazione di documenti giustificativi, sono precisate ai nn . 2 e 3, mentre il caso speciale di un viaggio al di fuori dell' Europa è regolato dal n . 4 dello stesso articolo .
25 . Risulta dalla succitata disposizione dell' art . 8, n . 1, dell' allegato che il dipendente si vede rimborsare le spese del viaggio o dei due viaggi annuali per se stesso e, ove abbia diritto all' assegno di famiglia, per il coniuge e per tutte le persone a carico contemplate dall' art . 2 dell' allegato .
26 . Secondo il testo della disposizione in causa, il rimborso riguarda le spese di viaggio "dalla sede di servizio al luogo d' origine ". Il rimborso delle spese di viaggio in senso inverso, dal luogo d' origine ( o da un altro luogo ) alla sede di servizio non è previsto se non nel caso speciale in cui il luogo d' origine e/o la sede di servizio si trovino al di fuori dell' Europa . Di conseguenza, l' interpretazione letterale della disposizione applicabile milita a favore della soluzione adottata dall' amministrazione, e cioè che le persone equiparate ad un figlio a carico devono risiedere nella sede di servizio del dipendente perché questi abbia diritto al rimborso delle spese da esse sostenute per il viaggio annuale o i due viaggi annuali al luogo d' origine .
27 . Questa interpretazione, conforme alla lettera dell' art . 8 dell' allegato, è suffragata dalla finalità che lo Statuto persegue nel concedere il rimborso delle spese di viaggio . Infatti, tale disposizione statutaria intende consentire al dipendente e alle persone a suo carico di recarsi, almeno una volta all' anno, nel loro luogo d' origine, per mantenervi legami familiari, sociali e culturali . E' necessario rilevare, in proposito, che la possibilità per il dipendente di conservare i suoi rapporti personali con il luogo dei suoi interessi principali costituisce un principio generale del diritto del pubblico impiego europeo ( sentenza della Corte 2 maggio 1985, De Angelis / Commissione, causa 144/84, Racc . pag . 1301 ).
28 . Il rimborso delle spese di viaggio anche per le persone che non fanno parte se non della famiglia del dipendente intesa in senso ampio è previsto dallo Statuto nell' intento di consentire tale viaggio a tutti i familiari che sono stati obbligati ad abbandonare il loro luogo d' origine a causa dell' entrata in servizio del dipendente comunitario . In questa ottica la prestazione litigiosa non può essere considerata come un assegno familiare, il cui scopo sarebbe quello di sgravare il dipendente delle spese sostenute da persone equiparate ad un figlio a carico . In verità si tratta di un pagamento destinato a compensare le spese che il dipendente ha sostenuto nell' esercizio delle sue funzioni . La natura della prestazione in causa trova conferma nel fatto che la disposizione che vi si riferisce è stata inserita nella sezione terza dell' allegato, che stabilisce le condizioni d' applicazione del principio di base enunciato all' art . 71 dello Statuto .
29 . L' argomentazione contraria dei ricorrenti, secondo la quale le persone a carico godono esattamente degli stessi diritti di cui fruiscono i figli a carico, si basa nel suo principio sull' idea inesatta che la prestazione in causa costituisca un assegno familiare .
30 . D' altra parte, il raffronto delle disposizioni dell' art . 7, n . 1, e dell' art . 8, n . 4, da una parte, con l' art . 8, n . 1, dall' altra, al quale procedono i ricorrenti, non consente di trarne argomenti validi . Infatti, dato che ciascuna di queste disposizioni regola in modo diverso casi specifici, sarebbe possibile trarne argomenti favorevoli sia all' una sia all' altra interpretazione .
31 . Risulta dalle considerazioni che precedono che il dipendente che ha diritto all' assegno di famiglia fruisce del rimborso delle spese di viaggio per le persone equiparate a un figlio a carico, a condizione che queste risiedano per la maggior parte dell' anno nella sede di servizio del dipendente o in un perimetro definito, a seconda dei casi, in base alla situazione urbana e dei mezzi di trasporto . Di conseguenza, si deve respingere il primo mezzo dei ricorrenti, che si basa su un' interpretazione erronea dell' art . 8, n . 1, dell' allegato nel senso che consente il rimborso delle spese di viaggio controverso anche nei casi in cui le persone a carico risiedono nel luogo d' origine .
Sul secondo mezzo
32 . I ricorrenti sostengono che la decisione adottata dall' amministrazione ha come conseguenza di trattare diversamente i figli a carico e le persone che vi sono equiparate, benché costoro debbano fruire tutti quanti, per definizione, degli stessi diritti e vantaggi . La decisione impugnata avrebbe quindi travisato il principio di parità di trattamento e di non discriminazione fra dipendenti .
33 . Il convenuto osserva che la nuova interpretazione adottata dall' APN non implica discriminazione tra dipendenti, in quanto i diritti conferiti al dipendente dallo Statuto per i figli differiscono nettamente da quelli che gli vengono conferiti per le persone equiparate ad un figlio a carico . Questa differenza di trattamento si giustificherebbe con la presunzione di coabitazione che deriva dalla natura stessa del nucleo familiare .
34 . Il principio generale di parità, pur se figura fra i principi fondamentali del diritto comunitario, non si applica, secondo una giurisprudenza costante della Corte, se non alle persone che si trovano in situazioni identiche o comparabili ( v ., per esempio, la sentenza 16 ottobre 1980, Hochstrass / Corte di giustizia, causa 147/79, Racc . pag . 3005, in particolare pag . 3019 ). Ne consegue che nel caso di specie il mezzo tratto dalla violazione di tale principio dev' essere respinto in quanto infondato, con la motivazione principale che i figli del dipendente, che fanno parte del nucleo familiare inteso in senso stretto e per i quali esiste una presunzione di coabitazione, non si trovano nelle stesse condizioni delle persone equiparate ad un figlio a carico, le quali non appartengono alla famiglia se non in senso ampio .
35 . Risulta dal complesso delle considerazioni che precedono che il ricorso dev' essere respinto .
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
36 . Ai sensi dell' art . 69, n . 2, del regolamento di procedura della Corte, applicabile mutatis mutandis al Tribunale in forza dell' art . 11, terzo comma, della succitata decisione del Consiglio 24 ottobre 1988, la parte soccombente è condannata alle spese, se ne è stata fatta domanda . Tuttavia, secondo l' art . 70 del suddetto regolamento, le spese sostenute dalle istituzioni nei ricorsi dei dipendenti dellle Comunità restano a carico di queste .
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE ( Terza Sezione )
dichiara e statuisce :
1 ) Il ricorso è respinto .
2 ) Ciascuna delle parti sopporterà le proprie spese .