CELEX: 61998CJ0206
Traktatbrudssøgsmål
Direktiv 92/49/EØF
Direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring

Dommens præmisser
1 Ved stævning indleveret til Domstolens Justitskontor den 2. juni 1998 har Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber anlagt sag i medfør af EF-traktatens artikel 169 (nu artikel 226 EF) med påstand om, at det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser dels efter Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv) (EFT L 228, s. 1), dels efter EF-traktaten, da det har vedtaget og opretholdt artikel 2 i lov af 9. juli 1975 om tilsyn med forsikringsselskaber, som ændret ved kongelig anordning af 12. august 1994 (Moniteur belge af 16.9.1994, s. 23525).
Fællesskabsretten
2 Artikel 2 i direktiv 92/49 bestemmer:
»1. Dette direktiv finder anvendelse på de forsikringer og forsikringsselskaber, der er nævnt i artikel 1 i direktiv 73/239/EØF.
2. Nærværende direktiv finder hverken anvendelse på de forsikringer og transaktioner eller selskaber og institutioner, som direktiv 73/239/EØF ikke finder anvendelse på, eller på de organer, der er nævnt i artikel 4 i dette.«
3 Artikel 37 i direktiv 92/49 bestemmer:
»Artikel 12, stk. 2, andet og tredje afsnit, og artikel 12, stk. 3, samt artikel 13 og 15 i direktiv 88/357/EØF udgår.«
4 Artikel 55 i direktiv 92/49 bestemmer:
»Medlemsstaterne kan kræve af alle forsikringsselskaber, der på deres område for egen risiko tegner lovpligtige arbejdsskadeforsikringer, at de overholder de specifikke bestemmelser for denne form for forsikring i de nationale lovgivninger, bortset fra bestemmelserne om finansielt tilsyn, som udelukkende henhører under hjemlandets kompetence.«
5 Artikel 1 Rådets første direktiv 73/239/EØF af 24. juli 1973 om samordning af de administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til udøvelse af direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring (EFT L 228, s. 3) bestemmer:
»Dette direktiv vedrører adgang til og udøvelse af selvstændig direkte forsikringsvirksomhed udøvet gennem forsikringsvirksomheder, der er etableret i en medlemsstat, eller som ønsker at etablere sig i en medlemsstat, inden for de i bilaget til dette direktiv fastsatte klasser.«
6 Artikel 2, nr. 1, litra d), i direktiv 73/239 bestemmer, at direktivet ikke vedrører forsikringer, der er omfattet af en lovbestemt social sikringsordning.
7 Artikel 12, stk. 2 og 3, i Rådets andet direktiv 88/357/EØF af 22. juni 1988 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring, om fastsættelse af bestemmelser, der kan lette den faktiske gennemførelse af den frie udveksling af tjenesteydelser, og om ændring af direktiv 73/239 (EFT L 172, s. 1) bestemmer:
»2. Bestemmelserne i dette afsnit finder hverken anvendelse på de transaktioner, virksomheder og organer, for hvilke første direktiv ikke gælder, eller på risici, der dækkes af de i artikel 4 i første direktiv nævnte offentligretlige organer.
Bestemmelserne i dette afsnit finder ikke anvendelse på forsikringsaftaler om dækning af risici, der er anført under følgende numre i litra A i bilaget til første direktiv:
- nr. 1:
for så vidt angår arbejdsulykker
- nr. 10:
fragtførerens ansvar ikke medregnet
- nr. 12:
for så vidt angår motorbåde og andre fartøjer, som på tidspunktet for meddelelsen af nærværende direktiv i den pågældende medlemsstat er underlagt samme ordning som motorkøretøjer
- nr. 13:
for så vidt angår civilretligt ansvar i forbindelse med kerneenergi og lægemidler
- nr. 9 og 13:
for så vidt angår lovpligtig forsikring for bygningsarbejdere.
Disse undtagelser behandles af Rådet senest den 1. juli 1998.
3. Indtil den i artikel 7, stk. 2, litra c), i første direktiv omhandlede samordning kan Forbundsrepublikken Tyskland opretholde forbuddet mod, at sygeforsikring på dens område udøves sideløbende eller samtidig med andre klasser i henhold til reglerne om udveksling af tjenesteydelser.«
8 Kommissionens og Rådets fælles erklæring vedrørende artikel 12, stk. 2, i direktiv 88/357, der findes som bilag til Rådets protokol om direktivets vedtagelse, har følgende ordlyd:
»Rådet og Kommissionen konstaterer, at artikel 12, stk. 2, første led, på ingen måde ændrer det forhold, at forsikring mod arbejdsulykker, således som dette område forvaltes i Belgien, omfattes af den i artikel 2, stk. 1, litra d), i første samordningsdirektiv indeholdte undtagelse.«
9 Artikel 1, nr. 3, i Rådets første direktiv 79/267/EØF af 5. marts 1979 om samordning af de administrativt og ved lov fastsatte bestemmelser om adgang til og udøvelse af direkte livsforsikringsvirksomhed (EFT L 63, s. 1) bestemmer:
»Dette direktiv vedrører adgang til selvstændig direkte forsikringsvirksomhed udøvet gennem foretagender, der er etableret i en medlemsstat, eller som ønsker at etablere sig i en medlemsstat, og udøvelse af de nedenfor anførte former for virksomhed.
...
3. Virksomhed, der er afhængig af levetiden, og som er nærmere bestemt eller fastsat i lovgivningen om socialforsikring, såfremt en sådan virksomhed udøves eller forvaltes af forsikringsforetagender for disses egen risiko, i overensstemmelse med en medlemsstats lovgivning.«
10 Samme direktivs artikel 2, nr. 4, bestemmer:
»Dette direktiv vedrører ikke:
...
4. forsikring, der omfattes af en lovbestemt social sikringsordning, idet dog artikel 1, nr. 3, finder anvendelse.«
Belgisk ret
11 Artikel 2, stk. 2, litra a), i lov af 9. juli 1975 om tilsyn med forsikringsselskaber, som ændret ved kongelig anordning af 12. august 1994, bestemmer:
»Stk. 2. Denne lov gælder ikke for følgende virksomheder:
...
2° sygekasser, private virksomheder, der opererer med faste præmier, og offentlige institutioner, hvad angår de transaktioner, som er omfattet af
a) lov af 10. april 1971 om arbejdsskader [og af lov af 3. juli 1967 om erstatning af skader indtruffet på arbejde eller på vej til arbejde samt erhvervssygdomme inden for den offentlige sektor].«
Den administrative procedure
12 Ved åbningsskrivelse af 27. december 1995 meddelte Kommissionen de belgiske myndigheder, at artikel 2 i lov af 9. juli 1975 om tilsyn med forsikringsselskaber, som ændret ved kongelig anordning af 12. august 1994, er i strid med direktiv 92/49, da den indebærer, at forsikringskasser eller forsikringsselskaber, som dækker risici for arbejdsskader, udelukkes fra anvendelsesområdet for den nationale gennemførelseslov, selv om disse kasser eller selskaber arbejder for egen risiko med økonomisk vinding for øje.
13 I svar af 23. februar 1996 gjorde de belgiske myndigheder gældende, at den anfægtede bestemmelse ikke var i strid med fællesskabsretten, da arbejdsskader i Belgien antages at være omfattet af den lovbestemte sociale sikringsordning og derfor er udelukket fra direktiv 92/49's anvendelsesområde. Ved skrivelse af 13. maj 1996 bekræftede de belgiske myndigheder denne opfattelse.
14 Den 17. juni 1997 tilsendte Kommissionen Kongeriget Belgien en begrundet udtalelse, hvori den opfordrede den til at træffe de nødvendige foranstaltninger til at efterkomme direktiv 92/49 inden to måneder.
15 I svar af 16. februar 1998 anførte de belgiske myndigheder følgende:
- Direktiv 73/239 vedrører ikke forsikringer, der er omfattet af en lovbestemt social sikringsordning [direktivets artikel 2, nr. 1, litra d)].
- Artikel 12, stk. 2, første afsnit, i direktiv 88/357 bekræfter, at de særlige bestemmelser vedrørende fri udveksling af tjenesteydelser ikke finder anvendelse på de transaktioner, virksomheder og organer, som direktiv 73/239 ikke gælder for. Den erklæring, som blev tilført Rådets mødeprotokol i forbindelse med vedtagelsen af denne bestemmelse, fjerner enhver tvivl om, hvorledes artikel 2, nr. 1, litra d), i direktiv 73/239 skal fortolkes.
- Direktiv 92/49 ophæver artikel 12, stk. 2, andet og tredje afsnit, og stk. 3 i direktiv 88/357 (artikel 37 i direktiv 92/49), hvorimod den førnævnte erklæring samt artikel 12, stk. 2, første afsnit, og artikel 1 i direktiv 88/357 fortsat har gyldighed. Artikel 2, stk. 2, i direktiv 92/49 bestemmer udtrykkeligt, at direktivet hverken finder anvendelse på de forsikringer og transaktioner eller de selskaber og institutioner, som direktiv 73/239 ikke finder anvendelse på.
16 I et supplerende svar af 24. marts 1998 på den begrundede udtalelse gjorde de belgiske myndigheder gældende, at direktiverne om anden forsikring end livsforsikring ikke finder anvendelse på lovbestemte sociale sikringsordninger, at den grundlæggende ordning i Belgien for arbejdsskader er omfattet af denne undtagelsesbestemmelse, og at den belgiske ordning i al fald må være omfattet af undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 55 og 90, stk. 2 (nu artikel 45 EF og artikel 86, stk. 2, EF). De belgiske myndigheder gjorde endvidere gældende, at den belgiske ordnings funktionsdygtighed vil blive ødelagt, hvis der gives mulighed for fri udveksling af tjenesteydelser inden for ordningens anvendelsesområde.
17 Da Kommissionen ikke fandt, at den belgiske regerings svar var tilfredsstillende, besluttede den at anlægge den foreliggende sag.
Formaliteten
18 Den belgiske regering har gjort gældende, at Kommissionen har præciseret i stævningen, at »de lovbestemte sociale sikringsordninger i Belgien, der dækker risikoen for arbejdsskader, er omfattet af undtagelsesbestemmelsen vedrørende social sikring«, og at Kommissionen ikke kritiserer »Belgien for, at dens grundlæggende, lovpligtige ordning for arbejdsskader er undtaget fra bestemmelserne om fri udveksling af tjenesteydelser«. Belgien kritiseres alene for at have »udelukket selskaber, der for egen risiko driver virksomhed inden for arbejdsskadeområdet, fra det tredje skadesforsikringsdirektivs anvendelsesområde«.
19 Efter den belgiske regerings opfattelse udgør ordningen vedrørende den lovpligtige arbejdsskadeforsikring, som den fremgår af den belgiske lovgivning, netop et led i den grundlæggende sociale sikringsordning. Søgsmålet vedrører derfor kun den omstændighed, at anden form for arbejdsskadeforsikring end den grundlæggende, lovpligtige forsikring i Belgien er udelukket fra direktiv 92/49's anvendelsesområde, når denne form for forsikring tilbydes af private selskaber, som arbejder for egen risiko med økonomisk vinding for øje. Da ordningen for supplerende arbejdsskadeforsikring imidlertid er omfattet af direktiv 92/49's anvendelsesområde, er søgsmålet uden genstand.
20 Kommissionen har derfor efter den belgiske regerings opfattelse ændret tvistens genstand i strid med artikel 42, stk. 2, i Domstolens procesreglement ved i replikken at foreholde Kongeriget Belgien, at den ikke har ladet den lovpligtige, grundlæggende arbejdsskadeforsikring være undergivet bestemmelserne i direktiv 92/49.
21 Vedrørende det anførte er det tilstrækkeligt at fremhæve, at det fremgår klart af stævningen, at søgsmålet vedrører arbejdsskadeforsikring inden for rammerne af den lovpligtige sociale sikringsordning. Det er Kommissionens opfattelse, at denne form for forsikring falder inden for forsikringsdirektivernes anvendelsesområde, når den kan udøves af forsikringsselskaber, som arbejder for egen risiko.
22 Følgelig må sagen fremmes til realitetsbehandling.
Realiteten
23 Kommissionen har gjort gældende, at direktiv 92/49's anvendelsesområde er præciseret i direktivets artikel 2, stk. 2, som henviser til direktiv 73/239's anvendelsesområde, hvis artikel 2, nr. 1, litra d), udelukker forsikringer, der er omfattet af en lovbestemt social sikringsordning. Disse bestemmelser skal imidlertid fortolkes således, at de sigter til forsikringsvirksomhed, der udøves af offentlige organer inden for den sociale sikring, som ikke virker med økonomisk vinding for øje. Forsikringsselskaber, der dækker risikoen for arbejdsskader, er omfattet af direktiv 92/49's anvendelsesområde, selv om de virker som led i en lovbestemt social sikringsordning, når de arbejder for egen risiko med økonomisk vinding for øje, hvilket er tilfældet med arbejdsskadeforsikring i Belgien.
24 Dette er efter Kommissionens opfattelse den eneste fortolkning, hvorved artikel 2, stk. 2, og artikel 55 i direktiv 92/49 kan bringes i indbyrdes overensstemmelse. Ifølge den sidstnævnte bestemmelse er lovpligtige arbejdsskadeforsikringer nemlig helt utvetydigt omfattet af direktiv 92/49, når de tegnes af private forsikringsselskaber, der arbejder for egen risiko.
25 Ifølge Kommissionen er denne ordning desuden i overensstemmelse med den, som er fastlagt ved direktiv 79/267 (artikel 1, nr. 3, og artikel 2, nr. 4) og i aftalen mellem Fællesskabet og Schweiz [Rådets afgørelse 91/370/EØF af 20. juni 1991 om indgåelse af aftalen mellem Det Europæiske Økonomiske Fællesskab og Schweiz om direkte forsikring bortset fra livsforsikring (EFT L 205, s. 2)].
26 Den belgiske regering har afvist, at der er begået et traktatbrud.
27 Den har gjort gældende, at arbejdsskadebestemmelserne henhører under den grundlæggende, lovpligtige socialsikringsordning, således som det ikke blot fremgår af den belgiske lovgivning, men tillige af Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 af 14. juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger på arbejdstagere og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Fællesskabet (EFT 1971 II, s. 366). Ifølge den belgiske regering er forsikringer, der er omfattet af en social sikringsordning, imidlertid ikke omfattet af direktiv 92/49.
28 Efter regeringens opfattelse kan artikel 55 i direktiv 92/49 derfor kun sigte til de nationale sociale sikringsordninger, da den i modsat fald kommer i strid med de grundlæggende bestemmelser i forsikringsdirektiverne. Hvis artikel 55 skulle fortolkes som anført af Kommissionen, ville den i øvrigt være ugyldig.
29 Direktiv 92/49 har nemlig ifølge den belgiske regering alene hjemmel i EF-traktatens artikel 57, stk. 2 (efter ændring nu artikel 47, stk. 2, EF) og EF-traktatens artikel 66 (nu artikel 55 EF), og Fællesskabet har ikke på dette grundlag nogen kompetence til at udstede bestemmelser om de sociale sikringsordninger.
30 Efter regeringens opfattelse kan artikel 55 i direktiv 92/49 kun fortolkes på den måde, at den udelukkende vedrører arbejdsskadeforsikring, som ikke henhører under de sociale sikringsordninger.
31 Regeringen tilføjer, at dens fortolkning af forsikringsdirektiverne bekræftes af Rådets og Kommissionens fælles erklæring vedrørende artikel 12, stk. 2, i direktiv 88/357, hvorefter arbejdsskadeforsikring såsom den, der udøves i Belgien, er omfattet af undtagelsen i artikel 2, nr. 1, litra d), i direktiv 73/239, som på intet tidspunkt er blevet ændret.
32 Endelig anfører regeringen, at den kun har mulighed for at udøve sit tilsyn med de forsikringsselskaber, der er etableret i Belgien. Den gør i denne forbindelse gældende, at det er nødvendigt at anvende særlig strenge regler om den finansielle balance i virksomhederne, bortset fra forsikringskooperativer, om separat administration, om medvirken fra arbejdsmarkedets parter ved meddelelse og inddragelse af godkendelse, om sikkerhed og om kontrol med takster og kontraktvilkår.
33 Denne beskyttelse af skadelidte - og af dem, som indtræder i dennes rettigheder - som den belgiske lovgivning sikrer, er ikke et formål, der forfølges af skadesforsikringsdirektiverne.
34 Subsidiært anfører den belgiske regering, at den kan påberåbe sig undtagelsesbestemmelserne i traktatens artikel 55 og artikel 90, stk. 2, i det omfang anvendelsen af bestemmelserne om den frie udveksling af tjenesteydelser hindrer, at den lovpligtige ordning for arbejdsskadeforsikring i Belgien fungerer gnidningsløst.
35 Vedrørende det anførte bemærkes, at artikel 55 i direktiv 92/49 vedrører forsikringsselskaber, som for egen risiko tegner lovpligtige arbejdsskadeforsikringer på medlemsstaternes område. Medlemsstaterne kan kræve af disse forsikringsselskaber, at de overholder de specifikke bestemmelser for denne form for forsikring i de nationale lovgivninger, bortset fra bestemmelserne om finansielt tilsyn, som udelukkende henhører under hjemlandets kompetence.
36 Det følger af artikel 55 i direktiv 92/49 - der i lighed med direktivets artikel 54, som vedrører sygeforsikring, udgør en undtagelsesbestemmelse fra den generelle ordning efter direktivet - at sådanne forsikringer er omfattet af direktivets anvendelsesområde.
37 Den belgiske regering bestrider ikke, at de forsikringsselskaber, der tegner arbejdsskadeforsikringer i Belgien, gør det for egen risiko. Den anfører imidlertid, at artikel 55 i direktiv 92/49 skal fortolkes indskrænkende og må forstås således, at den kun vedrører de arbejdsskadeforsikringer, som ikke henhører under de sociale sikringsordninger.
38 Herom bemærkes, at denne fortolkning ikke har nogen støtte i ordlyden af artikel 55 i direktiv 92/49, og at de betragtninger, som efter den belgiske regerings opfattelse begrunder en sådan fortolkning, ikke kan godtages.
39 For det første udøver de pågældende forsikringsselskaber en økonomisk virksomhed i form af tjenesteydelser, som kan harmoniseres ved et direktiv vedtaget i henhold til traktatens artikel 57, stk. 2, og artikel 66. Den omstændighed, at en medlemsstat henlægger sådanne forsikringer under sin lovpligtige socialsikringsordning, er ikke til hinder for en sådan harmonisering.
40 For det andet angår Rådets og Kommissionens fælles erklæring vedrørende artikel 12, stk. 2, i direktiv 88/357 et direktiv, som blev ændret ved direktiv 92/49. Under alle omstændigheder kan denne erklæring, som ikke er kommet til udtryk i ordlyden af artikel 55 i direktiv 92/49, ikke tjene som bidrag til fortolkningen heraf (jf. i samme retning dom af 26.2.1991, sag C-292/89, Antonissen, Sml. I, s. 745, præmis 18, og af 29.5.1997, sag C-329/95, VAG Sverige, Sml. I, s. 2675, præmis 23).
41 For det tredje kan heller ikke den belgiske ordning for arbejdsskadeforsikringer anvendes som grundlag for at fortolke artikel 55 i direktiv 92/49 således som anført af den belgiske regering. Fællesskabslovgiver har nemlig været berettiget til at antage, at et finansielt tilsyn fra hjemlandets side var foreneligt med kravene til de pågældende forsikringer, men at det på den anden side, når henses til disse krav, var begrundet at lade sådanne forsikringer være omfattet af de specifikke bestemmelser, som gælder i lovgivningen i den medlemsstat, hvor de tegnes, herunder dem, som den sagsøgte regering har påberåbt sig, og som skal sikre opfyldelsen af arbejdsskadeforsikringernes sociale formål.
42 Desuden indeholder direktiv 92/49 hjemmel til, at medlemsstaterne kan kræve, dels at dens kompetente myndighed får meddelelse om de almindelige og specielle betingelser i de lovpligtige forsikringer (artikel 30, stk. 2), dels at de selskaber, der udøver virksomhed på deres område i henhold til reglerne om fri etableringsret eller reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, skal være medlem af og deltage i enhver ordning, der skal garantere de sikrede eller de skadelidte tredjemænd betaling af erstatningsydelser, på samme vilkår som de selskaber, der har fået en tilladelse dér (artikel 45, stk. 2).
43 Endelig bestemmer artikel 40 i direktiv 92/49, at der kan træffes foranstaltninger til at sikre, at selskaber, der har en filial på en medlemsstats område eller driver virksomhed dér i henhold til reglerne om fri udveksling af tjenesteydelser, overholder retsreglerne i denne medlemsstat, herunder træffes foranstaltninger for at forhindre lovovertrædelser i nødstilfælde.
44 Følgelig bør artikel 2, stk. 2, i direktiv 92/49 fortolkes under hensyntagen til artikel 55, hvorfor direktiv 92/49 finder anvendelse på forsikringer, der omfattes af en lovbestemt social sikringsordning, og som tegnes af forsikringsselskaber for disse egen risiko.
45 Hvad angår den argumentation, der er gjort gældende under henvisning til traktatens artikel 55 og artikel 90, stk. 2, er det tilstrækkeligt at fremhæve, at disse bestemmelser ikke kan påberåbes inden for et område, der er harmoniseret, således som det er tilfældet i denne sag, og hvor fællesskabslovgiver i forbindelse med harmoniseringen har taget de almene hensyn i betragtning, som den belgiske regering har påberåbt sig, men i modstrid med reglerne for denne harmonisering.
46 Under hensyn til samtlige de anførte betragtninger må det fastslås, at Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser efter direktiv 92/49, da det har vedtaget og opretholdt artikel 2 i lov af 9. juli 1975 om tilsyn med forsikringsselskaber, som ændret ved kongelig anordning af 12. august 1994.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
47 Ifølge procesreglementets artikel 69, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom. Da Kommissionen har nedlagt påstand herom, og da Kongeriget Belgien har tabt sagen, skal det betale sagens omkostninger.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
1) Kongeriget Belgien har tilsidesat sine forpligtelser efter Rådets direktiv 92/49/EØF af 18. juni 1992 om samordning af love og administrative bestemmelser vedrørende direkte forsikringsvirksomhed bortset fra livsforsikring og om ændring af direktiv 73/239/EØF og 88/357/EØF (tredje skadesforsikringsdirektiv), da det har vedtaget og opretholdt artikel 2 i lov af 9. juli 1975 om tilsyn med forsikringsselskaber, som ændret ved kongelig anordning af 12. august 1994.
2) Kongeriget Belgien betaler sagens omkostninger.