CELEX: 61998CJ0477
Landwirtschaft
Tierseuchenrecht
Dringende nationale Maßnahmen gegen die bovine spongiforme Enzephalopathie
Spezifiziertes Risikomaterial

Entscheidungsgründe
1 Der Court of Appeal in Northern Ireland hat mit Beschluss vom 9. November 1998, beim Gerichtshof eingegangen am 21. Dezember 1998, gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) vier Fragen nach der Auslegung des Artikels 9 der Richtlinie 89/662/EWG des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Regelung der veterinärrechtlichen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel im Hinblick auf den gemeinsamen Binnenmarkt (ABl. L 395, S. 13), der Entscheidung 97/534/EG der Kommission vom 30. Juli 1997 über das Verbot der Verwendung von Material angesichts der Möglichkeit der Übertragung transmissibler spongiformer Enzephalopathien (ABl. L 216, S. 95) und des Artikels 36 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 30 EG) zur Vorabentscheidung vorgelegt.
2 Diese Fragen stellen sich in einem Rechtsstreit zwischen der Eurostock Meat Marketing Ltd (im Folgenden: Klägerin) und dem Department of Agriculture von Northern Ireland (Landwirtschaftsministerium für Nordirland; im Folgenden: Ministerium) wegen der Einfuhr von Rindsköpfen aus Irland nach Nordirland.
Rechtlicher Rahmen
Gemeinschaftsrecht
3 Die Gewinnung und das Inverkehrbringen von frischem Fleisch werden durch die Richtlinie 64/433/EWG des Rates vom 26. Juni 1964 über die gesundheitlichen Bedingungen für die Gewinnung und das Inverkehrbringen von frischem Fleisch in der Fassung der Richtlinie 91/497/EWG des Rates vom 29. Juli 1991 (ABl. 268, S. 69), zuletzt geändert durch die Richtlinie 95/23/EG des Rates vom 22. Juni 1995 (ABl. L 243, S. 7), geregelt.
4 Die Richtlinie 64/433 soll laut ihrer vierten Begründungserwägung die hygienischen Bedingungen für Fleisch in den Schlachthöfen und Zerlegungsbetrieben sowie für die Lagerung und Beförderung von Fleisch vereinheitlichen.
5 Artikel 3 Absatz 1 Abschnitte A und B der Richtlinie 64/433 bestimmt: "(1) Jeder Mitgliedstaat sorgt dafür, dass
A. Tierkörper, Tierkörperhälften oder in höchstens drei Stücke zerteilte Tierkörperhälften oder Tierkörperviertel
a) in einem ... zugelassenen und überwachten Schlachtbetrieb ... gewonnen werden;
b) von Schlachttieren stammen, die ... einer Schlachttieruntersuchung durch einen amtlichen Tierarzt unterzogen ... worden sind;
c) ... in hygienisch einwandfreier Weise behandelt worden sind;
d) ... einer Fleischuntersuchung durch einen amtlichen Tierarzt unterzogen worden sind;
e) ... durch einen Genusstauglichkeitsstempel gekennzeichnet sind;
...
B. kleinere als die in Abschnitt A genannten Teilstücke oder entbeintes Fleisch
a) in einem ... zugelassenen und überwachten Zerlegungsbetrieb zerlegt bzw. entbeint werden.
..."
6 Nach der achten Begründungserwägung der Richtlinie 64/433 "finden ferner die Vorschriften der Richtlinie 89/662/EWG ... im innergemeinschaftlichen Handel ... Anwendung".
7 Artikel 18 der Richtlinie 64/433 bestimmt:
"Die Vorschriften 89/662/EWG finden Anwendung, insbesondere betreffend die Ursprungskontrollen, die Organisation der im Bestimmungsmitgliedstaat durchzuführenden Kontrollen und das weitere Vorgehen im Anschluss an diese Kontrollen sowie die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen."
8 Die Richtlinie 89/662 bezweckt die Abschaffung veterinärrechtlicher Kontrollen an den Binnengrenzen der Gemeinschaft.
9 Sie legt den Grundsatz fest, dass die Kontrollen im Versandmitgliedstaat verstärkt und im Bestimmungsmitgliedstaat nur noch in Stichproben durchgeführt werden sollen.
10 Die dreizehnte Begründungserwägung der Richtlinie 89/662 lautet:
"Im Hinblick auf bestimmte Tierseuchen befinden sich die Mitgliedstaaten noch in einer voneinander unterschiedlichen Lage des Gesundheitsbereichs; bis zu einer gemeinschaftlichen Annäherung bei der Bekämpfung dieser Krankheiten sollte die Frage der Kontrollen des innergemeinschaftlichen Handels mit lebenden Tieren zurückgestellt und eine Dokumentenkontrolle während der Beförderung gestattet werden. Bis zum Erlass von Gemeinschaftsvorschriften empfiehlt es sich beim gegenwärtigen Stand der Harmonisierung, für Waren, die keinen gemeinschaftlich harmonisierten Vorschriften unterliegen, die Vorschriften des Bestimmungsmitgliedstaats zugrunde zu legen, sofern diese Artikel 36 des Vertrages entsprechen."
11 Demgemäß bestimmt Artikel 9 der Richtlinie 89/662:
"(1) Jeder Mitgliedstaat unterrichtet die anderen Mitgliedstaaten und die Kommission unverzüglich über das Auftreten in seinem Hoheitsgebiet von Krankheiten gemäß der Richtlinie 82/894/EWG sowie von allen Zoonosen, Krankheiten und anderen Ursachen, die eine Gefahr für die Tiere oder die menschliche Gesundheit darstellen können.
Der Herkunftsmitgliedstaat trifft unverzüglich die von der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Gegenmaßnahmen und vorbeugenden Maßnahmen und legt insbesondere die darin vorgesehenen Schutzgebiete sowie sonstige ihm angemessen erscheinende Maßnahmen fest.
Der Transit- bzw. Bestimmungsmitgliedstaat, der bei einer Kontrolle gemäß Artikel 5 eine der in Unterabsatz 1 genannten Krankheiten und Ursachen festgestellt hat, kann erforderlichenfalls von der Gemeinschaftsregelung vorgesehene vorbeugende Maßnahmen treffen.
Solange die gemäß Absatz 4 zu ergreifenden Maßnahmen noch ausstehen, kann der Bestimmungsmitgliedstaat bei Vorliegen schwerwiegender Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier vorsorgliche Maßnahmen gegen die betreffenden Betriebe oder - im Fall einer Viehseuche - in Bezug auf die von der Gemeinschaftsregelung vorgesehenen Schutzgebiete ergreifen.
Die von den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen werden unverzüglich der Kommission und den übrigen Mitgliedstaaten mitgeteilt.
(2) ...
(3) ...
(4) In allen diesen Fällen prüft die Kommission im Ständigen Veterinärausschuss so bald wie möglich die Lage. Sie erlässt nach dem Verfahren des Artikels 17 die notwendigen Maßnahmen für die in Artikel 1 genannten Erzeugnisse und, falls es die Umstände erfordern, für die Ursprungserzeugnisse und deren Folgeerzeugnisse. Sie verfolgt die Entwicklung der Lage und kann nach dem gleichen Verfahren die getroffenen Entscheidungen nach Maßgabe dieser Entwicklung ändern oder aufheben.
(5) ..."
12 In der durch das Auftreten der bovinen spongiformen Enzephalopathie entstandenen Krise erließ die Kommission die Entscheidung 97/534.
13 Nach deren Artikel 2 ist die Verwendung von spezifiziertem Risikomaterial zu jeglichem Zweck verboten. Ihr Artikel 1 definiert als spezifiziertes Risikomaterial den "Schädel, einschließlich Gehirn und Augen, [die] Mandeln sowie [das] Rückenmark" u. a. über zwölf Monate alter Rinder.
14 Artikel 4 Absatz 1 der Entscheidung 97/534 lautet:
"(1) Spezifiziertes Risikomaterial wird bei der Entnahme eingefärbt und entweder
a) durch Verbrennen unschädlich beseitigt oder,
b) soweit die Farbe nach der Behandlung noch erkennbar ist, vor dem Verbrennen oder Vergraben bzw. der Verwendung als Brennstoff oder der Entsorgung nach einem vergleichbaren Verfahren, das jegliches Risiko der Übertragung von TSE [transmissible spongiforme Enzephalopathie] ausschließt, behandelt."
15 Gemäß Artikel 5 der Entscheidung 97/534 führen die Mitgliedstaaten insbesondere in Schlachthöfen, Zerlegungsbetrieben, Lagerhäusern und Tierkörperverwertungsanstalten regelmäßige amtliche Kontrollen durch und ergreifen Maßnahmen, um Kreuzkontamination zu vermeiden.
16 Die neunzehnte Begründungserwägung der Entscheidung 97/534 lautet:
"Es gibt keine wirksamen Kontrollen oder Tests, mit denen festgestellt werden kann, ob bei der Herstellung von Erzeugnissen bestimmte Gewebe verwendet wurden. Um sicherzustellen, dass die fraglichen Gewebe und Körperfluessigkeiten nicht bei der Herstellung von Erzeugnissen verwendet wurden, die in der Gemeinschaft in Verkehr gebracht werden, ist sicherzustellen, dass diese Gewebe am Produktionsort entnommen und angefärbt und dann, erforderlichenfalls nach Hitzebehandlung, durch Verbrennen unschädlich beseitigt werden. Mit diesen Maßnahmen wird auch gewährleistet, dass dieses Gewebe weder in Nahrungs- und Futtermittel noch in Medizinprodukte, Arzneimittel oder kosmetische Mittel gelangen können."
17 Die Entscheidung 97/534 sollte nach ihrem Artikel 10 am 1. Januar 1998 in Kraft treten.
18 Das Inkrafttreten wurde durch Änderungsentscheidungen mehrfach aufgeschoben, so durch die Entscheidung 97/866/EG der Kommission vom 16. Dezember 1997 (ABl. L 351, S. 69) auf den 1. April 1998, durch die Entscheidung 98/248/EG des Rates vom 31. März 1998 (ABl. L 102, S. 26) auf den 1. Januar 1999, durch die Entscheidung 98/745/EG des Rates vom 17. Dezember 1998 (ABl. L 358, S. 113) auf den 31. Dezember 1999 und schließlich durch die Entscheidung 1999/881/EG des Rates vom 14. Dezember 1999 (ABl. L 331, S. 78) auf den 30. Juni 2000.
Nationales Recht
19 Im Jahr 1996 wurde auf Empfehlung des Spongiform Encephalopathy Advisory Committee (im Folgenden: SEAC), einem unabhängigen wissenschaftlichen Ausschuss zur Beratung der Regierung des Vereinigten Königreichs, das für Nordirland geltende Recht geändert und der Begriff des spezifizierten Risikomaterials so definiert, dass darunter der Schädel (einschließlich Gehirn, aber ohne Zunge), das Rückenmark, die Milz, der Thymus, die Mandeln und der Darm mindestens sechs Monate alter, im Vereinigten Königreich verendeter oder geschlachteter Rinder fielen.
20 1997 empfahl das SEAC die Einführung von Überwachungsmaßnahmen zur Ermittlung spezifizierten Risikomaterials in Rindern und Rindserzeugnissen, die aus anderen Mitglied- oder aus Drittstaaten eingeführt wurden, ausgenommen die Staaten, in denen es kein bekanntes Risiko boviner spongiformer Enzephalopathie gab.
21 Am 29. Dezember 1997, also einige Tage nach der ersten Verschiebung des Inkrafttretens der Entscheidung 97/534 durch die Entscheidung 97/866, erließ das Ministerium im Rahmen seines Aktionsprogramms zur Verhütung der bovinen spongiformen Enzephalopathie die Specified Risk Material (Nothern Ireland) Order 1997 (Verordnung [Nordirland] über spezifiziertes Risikomaterial; im Folgenden: Verordnung von 1997).
22 Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung von 1997 bestimmt:
"Die Einfuhr nach Nordirland aus anderen Gebieten als dem Vereinigten Königreich, den Kanalinseln und der Insel Man
a) von spezifiziertem Risikomaterial der Klasse 1, sofern es nicht unmittelbar an einen zugelassenen Ort zu verbringen ist,
b) der in Anhang 1 bezeichneten Lebensmittel oder Futtermittel, es sei denn, diese
i) enthalten kein spezifiziertes Risikomaterial der Klasse 1 und
ii) sind mit einer den Formbestimmungen in Anhang 2 entsprechenden Bescheinigung der zuständigen veterinärrechtlichen Behörde des Versandorts des Lebensmittel oder des Futtermittels versehen,
ist verboten."
23 Gemäß Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung von 1997 gehören zum "spezifizierten Risikomaterial der Klasse 1" der Schädel, einschließlich Gehirn und Augen, die Mandeln und das Rückenmark über zwölf Monate alter Tiere, die außerhalb des Vereinigten Königreichs geschlachtet wurden oder verendeten. Diese Definition des spezifizierten Risikomaterials entspricht der in Artikel 1 der Entscheidung 97/534. Sie schließt das Backenfleisch nicht ein.
24 Gemäß der Richtlinie 83/189/EWG des Rates vom 28. März 1983 über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften (ABl. L 109, S. 8) unterrichtete das Vereinigte Königreich die Kommission am 16. Dezember 1997 über den Inhalt der Verordnung von 1997. Auf eine Beanstandung der Kommission, die Unterrichung entspreche nicht den Anforderungen der Richtlinie 89/662, wurde die Unterrichtung über die Verordnung von 1997 am 20. Januar 1998 in der von der Richtlinie 89/662 vorgesehenen Form wiederholt.
Ausgangsrechtsstreit und Vorlagefragen
25 Die in Newry (Nordirland) ansässige Klägerin ist im Fleischhandel tätig und befasst sich u. a. mit der Gewinnung von Backenfleisch aus Rindsköpfen und seiner Aufbereitung für den menschlichen Verzehr. Seit 13 Jahren entbeint sie aus Irland eingeführte Rindsköpfe und exportiert das daraus gewonnene Fleisch in andere Teile des Vereinigten Königreichs sowie, seit 1987, auch nach Frankreich.
26 Nach der Gewinnung des für den menschlichen Verzehr bestimmten Backenfleischs aus dem Rindskopf behandelt die Klägerin den restlichen Schädel so, als ob er als spezifiziertes Risikomaterial eingestuft wäre.
27 Am 9. Januar 1998 beschlagnahmte das Ministerium gemäß Artikel 14 der Verordnung von 1997 eine von der Klägerin aus Irland eingeführte Lieferung von Rindsköpfen und erklärte sie für unverwertbar. Die Lieferung war mit Bescheinigungen gemäß der Richtlinie 64/433 versehen, wonach das Fleisch für den menschlichen Verzehr tauglich war. Die Rindsköpfe wurden ohne vorherige Untersuchung mit der Begründung aus dem Verkehr gezogen, dass die Lieferung spezifiziertes Risikomaterial enthalte und ihre Einfuhr deshalb gegen Artikel 6 Absatz 1 der Verordnung von 1997 verstoße.
28 Am 10. Februar 1998 erhob die Klägerin beim High Court of Justice in Northern Ireland, Queen's Bench Devision, gegen die Verordnung von 1997 eine Klage, die sie insbesondere darauf stützte, dass die Verordnung eine Artikel 30 EG-Vertrag (nach Änderung jetzt Artikel 28 EG) zuwiderlaufende, gemeinschaftsrechtlich weder gerechtfertigte noch zulässige Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung des freien Warenverkehrs sei.
29 Das Ministerium hielt dem entgegen, die Verordnung von 1997 sei nach Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 89/662 als nationale Interimsmaßnahme bis zum Erlass gemeinschaftlicher Maßnahmen durch die Kommission gemäß Artikel 9 Absatz 4 zulässig, nachdem die Kommission die Entscheidung 97/534 zwar erlassen, aber ihr Inkrafttreten aufgeschoben habe, um sie ändern oder durch eine andere Regelung ersetzen zu können.
30 Mit Beschluss vom 1. April 1998 erklärte der High Court die Verordnung von 1997 für rechtswidrig. Er führte aus, das Ministerium könne sich nicht auf Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 89/662 berufen; die Verordnung von 1997 sei keine vorsorgliche Schutzmaßnahme im Sinne dieser Bestimmung, also keine Maßnahme im Vorgriff auf die Maßnahmen, die die Kommission gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Richtlinie zu ergreifen habe. Es sei nämlich nicht klar, ob die Kommission überhaupt Maßnahmen treffen werde, und erst recht nicht, ob deren Auswirkungen denen der Verordnung von 1997 entsprechen würden.
31 Auf Berufung des Ministeriums beim Court of Appeal in Northern Ireland hat dieser das Verfahren ausgesetzt und dem Gerichtshof folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:
1. Kann ein Mitgliedstaat gemäß Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 89/662 des Rates vorsorgliche Schutzmaßnahmen treffen, wenn die Kommission die Entscheidung 97/534 nach Artikel 9 Absatz 4 dieser Richtlinie erlassen, das Inkrafttreten dieser Entscheidung aber aufgeschoben hat?
2. Bei Bejahung der Frage 1: Zu welchem Grad muss es gewiss, wahrscheinlich oder möglich erscheinen, dass die Kommission die besagte Entscheidung in Kraft setzen wird, damit der Mitgliedstaat solche vorsorglichen Schutzmaßnahmen ergreifen kann?
3. Ist nach Artikel 4 Absatz 1 der Entscheidung 97/534 der Kommission
a) spezifiziertes Risikomaterial am Produktionsort zu entnehmen und einzufärben und
b) ist Produktionsort für diese Zwecke der Ort, an dem die Tiere geschlachtet werden?
4. Bei Verneinung der Frage 1: Kann ein Mitgliedstaat gleichwohl aus Gründen des Schutzes der menschlichen Gesundheit nach Artikel 36 EG-Vertrag Maßnahmen rechtfertigen, die das Verbot der Einfuhr von
a) spezifiziertem Risikomaterial im Sinne der genannten Entscheidung oder
b) Rindsköpfen, die ein solches spezifiziertes Risikomaterial enthalten,
einschließen?
Zur ersten und zur zweiten Frage
32 Die ersten beiden Fragen sind zusammen zu prüfen; mit ihnen möchte das vorlegende Gericht im Wesentlichen wissen, ob ein Mitgliedstaat die Einfuhr von Rindsköpfen, die Material enthalten, das im Hinblick auf bovine spongiforme Enzephalopathie als Risikomaterial eingestuft ist, als vorsorgliche Schutzmaßnahme gemäß Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 untersagen darf, wenn die Kommission zwar gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Richtlinie 89/662 eine Entscheidung wie die Entscheidung 97/534 erlassen hat, die die Entnahme solchen Materials vorschreibt und seine Verwendung verbietet, deren Inkrafttreten aber aufgeschoben worden ist.
Vorbringen der Beteiligten
33 Nach Auffassung der Klägerin ist hierauf zu antworten, dass ein Mitgliedstaat solche Maßnahmen unter den genannten Umständen nicht ergreifen darf. Laut der elften Begründungserwägung der Richtlinie 89/662 liege die Verantwortung für Schutzmaßnahmen in erster Linie beim Versandstaat; im vorliegenden Fall seien die Rindsköpfe im Einklang mit der Richtlinie 64/433 am Versandort in Irland veterinärrechtlich kontrolliert und gekennzeichnet, also mit einem Stempel und einer Bescheinigung über ihre Genusstauglichkeit versehen worden.
34 Wegen des Grundsatzes des freien Warenverkehrs und des Gebots der restriktiven Auslegung von Ausnahmen lasse sich die Richtlinie 89/662 nicht dahin auslegen, dass sie Mitgliedstaaten das gleiche Ermessen einräume wie der Kommission. Da die Kommission die Entscheidung 97/534 außerdem bereits erlassen habe, habe die in Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 normierte Voraussetzung gefehlt, dass die "zu ergreifenden Maßnahmen noch ausstehen". Dies wäre nur dann der Fall gewesen, wenn sich die Lage nach Erlass der Entscheidung 97/534 geändert hätte.
35 Die Verordnung von 1997 reiche auch weiter als die Entscheidung 97/534; sie sei erlassen worden, nachdem das Vereinigte Königreich in einer Sitzung des Ständigen Veterinärausschusses in die Minderheit geraten sei und der Entscheidung 97/534 nicht zugestimmt habe, weil diese nicht weit genug reiche.
36 Spezifisches Risikomaterial könne in einem Zerlegungsbetrieb oder an einem anderen Ort entfernt werden. Die Entscheidung 97/534 untersage weder den Transport von Rindsköpfen vom Schlachthaus in einen Zerlegungsbetrieb noch die Einfuhr von Backenfleisch. Werde aber bei der Verbringung von Rindsköpfen vom Schlachthaus in den Zerlegungsbetrieb eine Grenze überschritten, so berge Backenfleisch kein höheres Risiko als dann, wenn es aus dem Schlachthaus in einen Zerlegungsbetrieb im selben Mitgliedstaat gebracht, dort gewonnen und erst anschließend nach Nordirland ausgeführt werde.
37 Die Regierung des Vereinigten Königreichs, die französische und die niederländische Regierung sowie die Kommission schlagen hingegen vor, dem vorlegenden Gericht zu antworten, dass ein Mitgliedstaat unter den genannten Umständen vorsorgliche Schutzmaßnahmen ergreifen dürfe.
38 Zum möglichen Erlass nationaler Maßnahmen nach der Verabschiedung, aber vor Inkrafttreten einer Gemeinschaftsentscheidung verweist die französische Regierung auf das Urteil vom 18. Dezember 1997 in der Rechtssache C-129/96 (Inter-Environnement Wallonie, Slg. 1997, I-7411, Randnrn. 45 und 46), wonach ein Mitgliedstaat während der Umsetzungsfrist für eine Richtlinie keine Vorschriften erlassen dürfe, die geeignet seien, das in der Richtlinie vorgeschriebene Ziel ernstlich in Frage zu stellen. Übertragen auf einen Fall wie den vorliegenden bedeute dieser Grundsatz, dass ein Mitgliedstaat eine Maßnahme erlassen dürfe, die mit einer bereits verabschiedeten, aber noch nicht in Kraft getretenen Gemeinschaftsentscheidung vereinbar sei, sofern sich die Maßnahme in ihrer Ausgestaltung der Gemeinschaftsentscheidung soweit wie möglich annähere und in ihrer Geltung bis zu deren Inkrafttreten befristet sei.
39 Der im Urteil des Gerichtshofes vom 5. Mai 1998 in der Rechtssache C-180/96 (Vereinigtes Königreich/Kommission, Slg. 1998, I-2265) angewandte Grundsatz der Vorbeugung könne solche nationale Maßnahmen sogar zwingend gebieten. Werde nämlich das Inkrafttreten einer Gemeinschaftsentscheidung mehrfach aufgeschoben, so laufe ein Mitgliedstaat Gefahr, dass ihm dieses Prinzip auf nationaler Ebene entgegengehalten werde.
40 Schließlich habe die Kommission der Anwendung der Maßnahme auch nicht widersprochen.
41 Die niederländische Regierung meint, solange die gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Richtlinie 89/662 erlassenen gemeinschaftlichen Maßnahmen noch nicht in Kraft getreten seien, behielten die Mitgliedstaaten ihre Befugnis zum Erlass von Schutzmaßnahmen aus Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie, wenn die dort genannten Voraussetzungen erfuellt seien. Nach der Entscheidung 97/534 müsse spezifiziertes Risikomaterial bei der ersten sich ergebenden Gelegenheit beseitigt und gekennzeichnet werden, und diese erste Gelegenheit biete sich am Schlachtort. Was die letzte Vorlagefrage angehe, so seien staatliche Maßnahmen wie die in der Frage genannten nach Artikel 36 EG-Vertrag gerechtfertigt. In der mündlichen Verhandlung hat die niederländische Regierung hinzugefügt, es sei auch nicht auszuschließen, dass ein Mitgliedstaat sich veranlasst gesehen habe, weitergehende Maßnahmen zu ergreifen als sie die Kommission in ihrer Entscheidung 97/534 vorgesehen habe.
42 Nach Auffassung der Regierung des Vereinigten Königreichs darf ein Mitgliedstaat vorsorgliche Schutzmaßnahmen entweder nach Artikel 9 Absatz 1 der Richtlinie 89/662 oder gemäß Artikel 36 EG-Vertrag treffen, solange der Stand der verlässlichsten wissenschaftlichen Erkenntnisse über signifikante Gefahren durch spezifiziertes Risikomaterial, also die in der Entscheidung 97/534 behandelten Gefahren, nicht von einer anderen allgemein anerkannten wissenschaftlichen Autorität ernstlich in Frage gestellt worden sei.
43 Das Einfuhrverbot gelte für den ganzen Kopf, weil vom Gehirn und Rückenmark die größten Gefahren der Krankheitsübertragung und Gewebekreuzkontamination ausgingen. Nach einem Gutachten des SEAC bewirke bereits die Schlachtung durch Erschlagen, Genickstich oder Enthauptung des Tiers ein Ansteckungsrisiko für Kopfgewebe wegen des Verströmens zerebrospinaler Flüssigkeit, und zwar besonders in die Backen. Dieses Risiko erhöhe sich noch, wenn das Fleisch nicht sofort gewonnen werde, und noch weiter, wenn der Kopf transportiert werde. In seinem Bericht vom 9. Dezember 1997 habe der Wissenschaftliche Lenkungsausschuss vorgeschlagen, eben wegen der Ansteckungsgefahr durch hochgradig infektiöse Gewebe bei der Schlachtung den ganzen Kopf außer der Zunge als Material mit hohem Risiko einzustufen.
44 Bei teleologischer Auslegung der Entscheidung 97/534, nach deren Artikel 5 die Mitgliedstaaten "Maßnahmen [ergreifen], um Kreuzkontamination zu vermeiden", müsse die Befugnis der Mitgliedstaaten anerkannt werden, die Einfuhr von Erzeugnissen mit spezifiziertem Risikomaterial, das nicht nach der Schlachtung entfernt und über eine weite Strecke transportiert worden sei, zu untersagen. Auch der eindeutige Wortlaut der neunzehnten Begründungserwägung der Entscheidung 97/534, wonach die Gewebe "am Produktionsort" zu entnehmen und zu kennzeichnen seien, zeige, dass dieser Ort der der Schlachtung des Tieres sei.
45 Die Kommission weist zunächst darauf hin, dass sie auf eine Empfehlung des Wissenschaftlichen Lenkungsausschuss vom 9. Dezember 1997 vorgeschlagen habe, die Entscheidung 97/534 durch eine neue Regelung mit einer umfangreichen Liste spezifizierten Risikomaterials zu ersetzen. Für die nötige Erforschung der Sachlage habe sie selbst das Inkrafttreten der Entscheidung 97/534 ein erstes Mal aufgeschoben. Nachdem der Ständige Veterinärausschuss keine zustimmende Stellungnahme abgegeben habe, habe dann der Rat die späteren Entscheidungen über das weitere Aufschieben des Inkrafttretens der Entscheidung 97/534 getroffen. Sie selbst habe in einer Erklärung gegen die Blockade ihres Vorschlags im Rat protestiert und darin "die Empfehlung an die Mitgliedstaaten [wiederholt], zwischenzeitlich alle nach ihrer jeweiligen Lage im Hinblick auf transmissible spongiforme Enzephalopathien (einschließlich boviner spongiformer Enzephalopathie) erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen oder beizubehalten". Sie habe außerdem einen Vorschlag für eine Verordnung 1999/C 45/02 des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften zur Verhütung und Bekämpfung bestimmter transmissibler spongiformer Enzephalopathien (ABl. 1999, C 45, S. 2) vorgelegt, der für Hochrisikogebiete, wie Großbritannien und Nordirland in den Monaten Dezember 1997 und Januar 1998, den ganzen Rindskopf ohne Zunge, aber einschließlich Backen, als spezifiziertes Risikomaterial eingestuft habe.
46 Somit wäre es unrealistisch und widersinnig, anzunehmen, dass Maßnahmen im Sinne von Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 "getroffen" worden seien, solange sie noch nicht in Kraft seien. Es sei an die außerordentlichen Gefahren durch bovine spongiforme Enzephalopathie und auch daran zu erinnern, dass das Vereinigte Königreich die Verordnung von 1997 erst erlassen habe, nachdem die Kommission die Inkraftsetzung ihrer Maßnahmen mit der Entscheidung 97/866 habe aufschieben müssen.
47 Auch wenn Backenfleisch kein spezifiziertes Risikomaterial sei, erscheine ein Einfuhrverbot für den gesamten Kopf folgerichtig, da die Einfuhr der Teile des Kopfes, die eine Gefahr für die Gesundheit von Mensch und Tier darstellten, auf andere Weise praktisch nicht verhindert werden könne. Es bleibe den Wirtschaftsteilnehmern indessen unbenommen, nur Backenfleisch einzuführen.
48 Die Verordnung von 1997 sei kein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung im Sinne von Artikel 36 EG-Vertrag; sie sei gerechtfertigt, wenn man insbesondere die Empfehlungen der Weltgesundheitsorganisation (World Health Organization; im Folgenden: WHO) und des Internationalen Tierseuchenamts (Office international des épizooties; im Folgenden: OIE), des Wissenschaftlichen Veterinärausschusses und des Wissenschaftlichen Lenkungsausschusses berücksichtige.
49 Die deutsche Regierung hat nur zu der Frage nach dem Ort der Entnahme des spezifizierten Risikomaterials Stellung genommen. Sie trägt vor, die Entscheidung 97/534 schließe die Beförderung von Rindsköpfen aus Schlachtbetrieben in Zerlegungsbetriebe unter Einhaltung der erforderlichen Sicherungsmaßnahmen nicht aus. Dies ergebe sich aus der Auslegung von Artikel 4 Absatz 1 der Entscheidung 97/534, die im Zusammenspiel mit den sonstigen fleischhygienerechtlichen Regelungen des Gemeinschaftsrechts, darunter insbesondere mit der Richtlinie 64/433, zu interpretieren sei.
50 Nach Artikel 3 Absatz 1 Abschnitt A der Richtlinie 64/433 dürften aus einem Schlachtbetrieb lediglich Tierkörper, Tierkörperhälften oder Tierkörperviertel verbracht werden. Eine weitere Zerlegung des Fleisches sei im Schlachtbetrieb aus hygienischen Gründen nicht zulässig. Dies bedeute, dass in einem Schlachtbetrieb als Produktionsort nur diejenigen spezifizierten Risikomaterialien entnommen werden könnten, die ohne weitere Zerlegung im Rahmen der Herrichtung des Schlachttierkörpers zugänglich seien. Hierbei handele es sich um Mandeln, Rückenmark und Milz. Der Schädel einschließlich Gehirn könne dagegen nicht am "Produktionsort" Schlachtbetrieb entnommen werden, sondern nur im Zerlegungsbetrieb. Die Gewinnung der Muskulatur des Kopfes sei nach Artikel 3 Absatz 1 Abschnitt B der Richtlinie 64/433 daher nur in Zerlegungsbetrieben zulässig.
51 In der mündlichen Verhandlung hat die deutsche Regierung darauf hingewiesen, dass Frischfleisch gemäß der Richtlinie 64/433 zwischen den Mitgliedstaaten nur in Verkehr gebracht werden dürfe, wenn es als für den menschlichen Verzehr geeignet gelte, was der in der Richtlinie vorgesehene Genußtauglichkeitsstempel ausweise. Nach der Richtlinie 64/433 in Verbindung mit der Entscheidung 97/534 dürfe der Stempel nur aufgebracht werden, nachdem das spezifizierte Risikomaterial dem Kopf entnommen worden sei. Anders formuliert, dürften ganze Rindsköpfe nicht mit dem Genußtauglichkeitsstempel versehen und deshalb auch nicht in einen anderen Mitgliedstaat ausgeführt werden.
Würdigung durch den Gerichtshof
52 Der Handel mit frischem Rindfleisch zwischen den Mitgliedstaaten wird durch zwei Richtlinien geregelt.
53 Die Richtlinie 64/433 regelt nach ihrem Artikel 1 die gesundheitlichen Bedingungen für die Gewinnung und das Inverkehrbringen u. a. von frischem Rindfleisch, das für den Verzehr bestimmt ist. Sie enthält Bestimmungen über Schlachthäuser und Zerlegungsbetriebe, über für den menschlichen Verzehr untaugliches Fleisch und über die Überwachung durch die amtlichen Tierärzte der Mitgliedstaaten.
54 Die der Verwirklichung des Binnenmarkts dienende Richtlinie 89/622 soll die Abschaffung der veterinärrechtlichen Kontrollen an den Binnengrenzen der Gemeinschaft ermöglichen; sie legt den Schwerpunkt auf die Kontrollen am Versandort und regelt, welche Kontrollen am Bestimmungsort zulässig sind. So sorgen die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 1 der Richtlinie 89/662 dafür, dass die veterinärrechtlichen Kontrollen bei Erzeugnissen tierischen Ursprungs, die unter bestimmte Richtlinien, darunter die Richtlinie 64/433, fallen, nicht mehr an den Grenzen, sondern nach Maßgabe der Richtlinie 89/662 durchgeführt werden.
55 Mit Artikel 13 der Richtlinie 89/662 wurde in die Richtlinie 64/433 ein neuer Artikel eingefügt, der dem Inhalt nach im wesentlichen dem jetzigen Artikel 18 der Richtlinie 64/433 entspricht und u. a. hinsichtlich der zu ergreifenden Schutzmaßnahmen auf die Richtlinie 64/433 verweist.
56 Die gemeinschaftsrechtliche Zulässigkeit der Schutzmaßnahme eines Mitgliedstaats, mit der die Einfuhr den Anforderungen der Richtlinie 64/433 entsprechenden Rindfleischs unterbunden wird, ist somit im Rahmen von Artikel 9 der Richtlinie 89/662 zu prüfen.
57 Gemäß Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 kann der Bestimmungsmitgliedstaat bei Vorliegen schwerwiegender Gründe betreffend den Schutz der Gesundheit von Mensch und Tier vorsorgliche Maßnahmen treffen, solange die gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Richtlinie von der Kommission zu ergreifenden Maßnahmen noch ausstehen.
58 Dabei kann der Erlass einer Entscheidung der Kommission, deren Inkrafttreten nicht unmittelbar bevorsteht, nicht bereits als solcher einen Mitgliedstaat daran hindern, vorsorgliche Maßnahmen gemäß Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 zu erlassen.
59 Mit Artikel 9 der Richtlinie 89/662 wird nämlich die Schaffung einer gemeinschaftlichen Schutzregelung bezweckt, die vorsorgliche und möglicherweise uneinheitliche Dringlichkeitsmaßnahmen der Mitgliedstaaten zur Abwehr ernster Gefahren ersetzen soll. Zwischen einer solchen Gemeinschaftsregelung und zuvor getroffenen, vorsorglichen Maßnahmen der Mitgliedstaaten droht ein Konflikt aber erst, wenn die Gemeinschaftsregelung erlassen worden, in Kraft getreten und auf die fraglichen Erzeugnisse anwendbar ist.
60 Etwas anderes gälte nur, wenn das Inkrafttreten der gemeinschaftlichen Schutzmaßnahme ausdrücklich mit der Begründung aufgeschoben würde, dass vor diesem Zeitpunkt keine nationalen oder gemeinschaftlichen Maßnahmen erforderlich seien. Dann wäre nämlich das Aufschieben des Inkrafttretens der Gemeinschaftsregelung als an die Mitgliedstaaten gerichtetes Verbot aufzufassen, bis zum Inkrafttreten der Gemeinschaftsmaßnahmen selbst vorsorgliche Maßnahmen zu erlassen.
61 Es ist demnach zu prüfen, ob die Entscheidungen der Kommission und des Rates, die das Verbot der Verwendung von Risikomaterial im Hinblick auf transmissible spongiforme Enzephalopathien betreffen, dahin auszulegen sind, dass sie einem Mitgliedstaat den Erlass vorsorglicher Schutzmaßnahmen wie die Verordnung von 1997 untersagen.
62 Die Entscheidung 97/534 ergibt nichts dafür, dass bis zu ihrem ursprünglich für den 1. Januar 1998 vorgesehenen Inkrafttreten keine Schutzmaßnahmen erforderlich gewesen wären.
63 In der sechsten Begründungserwägung der Entscheidung 97/534 wird vielmehr auf die von einer Sachverständigengruppe der WHO abgegebene Empfehlung Bezug genommen, dass kein Land es zulassen solle, dass Gewebe, die wahrscheinlich im Hinblick auf bovine spongiforme Enzephalopathie infektiös seien, in die Nahrungs- und Futtermittelkette gelangten.
64 In der siebten Begründungserwägung der Entscheidung 97/534 wird erwähnt, dass der Erreger der bovinen spongiformen Enzephalopathie in hochinfektiösem Material nach den Erkenntnissen des Wissenschaftlichen Veterinärausschusses durch Hitzebehandlung nur schwer abgetötet werden könne.
65 In der zwölften und der dreizehnten Begründungserwägung wird ausgeführt, dass das Vereinigte Königreich als Land mit hoher Inzidenz der bovinen spongiformen Enzephalopathie gelte und es deshalb gerechtfertigt sei, dass das Vereinigte Königreich seine Bestimmungen, die den Empfehlungen des OIE über die Entnahme spezifizierten Materials und das Verbot des Handels mit Geweben entsprächen, über die Empfehlungen des Wissenschaftlichen Veterinärausschusses hinaus aufrechterhalte.
66 In der vierzehnten Begründungserwägung wird darauf hingewiesen, dass in bestimmten Staaten ein signifikant höheres Risiko der Exposition gegenüber transmissiblen spongiformen Enzephalopathien bestehen könne und dass diese Mitgliedstaaten Maßnahmen zur Beseitigung zusätzlichen Risikomaterials aus auf ihrem Hoheitsgebiet geschlachteten Tiere treffen könnten.
67 Laut der dreiundzwanzigsten Begründungserwägung kann hinsichtlich der transmissiblen spongiformen Enzephalopathie kein Mitgliedstaat als frei von einem potentiellen Risiko betrachtet werden.
68 In der vierundzwanzigsten Begründungserwägung heißt es, dass die Entscheidung 97/534 vor dem Hintergrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse über das Risiko einer Exposition gegenüber transmissiblen spongiformen Enzephalopathien durch die Infektiösität in der Entscheidung noch nicht erfasster Gewebe oder Materialien überprüft werden solle.
69 Die Begründungserwägungen der Entscheidung 97/534 lassen damit klar erkennen, dass die Gefahr durch spezifiziertes Risikomaterial schon vor dem Erlass der Entscheidung bestanden hatte, dass die Entnahme dieses Materials bereits von verschiedenen internationalen wissenschaftlichen Gremien empfohlen worden war und dass die Kommission die in bestimmten Mitgliedstaaten schon getroffenen Maßnahmen billigte und die Entscheidung 97/534 als eine dringliche Minimalmaßnahme betrachtete, die im Licht neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse ausgeweitet werden könnte.
70 Die Entscheidung 97/534 kann deshalb nicht dahin ausgelegt werden, dass sie einem Mitgliedstaat den Erlass vorsorglicher Maßnahmen über die Entnahme spezifierten Risikomaterials vor dem 1. Januar 1998 untersagte.
71 Das zunächst vorgesehene Inkrafttreten der Entscheidung 97/634 wurde sodann durch die Entscheidung 97/866 der Kommission und die Entscheidungen 98/248 und 98/745 des Rates aufgeschoben. In der Entscheidung 97/866 wird zur Begründung auf die Erforderlichkeit einer Zusatzfrist verwiesen, um die Auswirkungen der Entscheidung 97/534 auf eine breite Erzeugnispalette zu berücksichtigen und neue wissenschaftliche Gutachten zu prüfen. In den Entscheidungen 98/248 und 98/745 wird zur Begründung auf veränderte Umstände seit dem Erlass der Entscheidung 97/534 abgehoben, die eine erneute eingehende Prüfung des Inhalts der in der Entscheidung 97/534 vorgesehenen Maßnahmen erforderlich machten.
72 Den Begründungserwägungen dieser Entscheidungen lässt sich nicht entnehmen, dass die Gefahren durch spezifiziertes Risikomaterial gegenüber den in der Entscheidung 97/534 beschriebenen Risiken zurückgegangen wären oder dass der Aufschub des Inkrafttretens der Entscheidung 97/534 deshalb gerechtfertigt gewesen wäre, weil die darin vorgesehenen Maßnahmen nutzlos erschienen. Mangels eines ausdrücklichen Hinweises in diesem Sinne können die Entscheidungen 97/866, 98/248 und 98/745 auch nicht dahin ausgelegt werden, dass sie einem Mitgliedstaat den Erlass vorsorglicher Maßnahmen über die Entnahme spezifizierten Risikomaterials vor dem Zeitpunkt untersagten, den sie für das Inkrafttreten der Entscheidung 97/534 festlegten.
73 Eine gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Richtlinie 89/662 erlassene gemeinschaftliche Schutzregelung war folglich im Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung von 1997 nicht in Kraft; damit war ein Mitgliedstaat nicht am Erlass von Schutzmaßnahmen gemäß Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie gehindert.
74 Demnach ist weiter zu prüfen, ob der Tatbestand des Artikels 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 erfuellt war und ob eine nationale Maßnahme wie die Verordnung von 1997 verhältnismäßig ist.
75 Aus der in den Begründungserwägungen der Entscheidung 97/534 beschriebenen, in den Randnummern 63 bis 68 wiedergegebenen Lage ergibt sich, dass die bovine spongiforme Enzephalopathie beim Erlass der Verordnung von 1997 eine ernste Gefahr für die menschliche Gesundheit darstellte.
76 Wissenschaftlich wurde die Entnahme spezifizierten Risikomaterials empfohlen und befürwortet, dass kein Staat den Eintritt von Geweben, die möglicherweise den Erreger der bovinen spongiformen Enzephalopathie enthielten, in die Nahrungs- oder Futtermittelkette zulassen solle.
77 Demnach entsprach eine nationale Maßnahme wie die Verordnung von 1997, mit der die Einfuhr von spezifiziertem Risikomaterial, d. h. des Schädels einschließlich Gehirn und Augen, der Mandeln und des Rückenmarks über zwölf Monate alter Rinder, und von allen Lebensmitteln, die spezifiziertes Risikomaterial enthielten, untersagt wurde, dem Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662; sie stand auch nicht außer Verhältnis zu der Gefahr einer möglichen Übertragung der bovinen spongiformen Enzephalopathie.
78 Ein Einfuhrverbot für Rindsköpfe war somit zulässig, weil diese hochgradig infektiöses Material enthielten und sowohl aus den Schlachtmethoden als auch aus dem Transport ein ernstes Risiko der Ansteckung gesunder Gewebe, insbesonders durch das Verströmen zerebrospinaler Flüssigkeit in das Backenfleisch, resultierte.
79 Nach alledem ist auf die ersten beiden Fragen zu antworten, dass ein Mitgliedstaat die Einfuhr von Rindsköpfen, die Material enthalten, das im Hinblick auf bovine spongiforme Enzephalopathie als Risikomaterial eingestuft ist, als vorsorgliche Schutzmaßnahme gemäß Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662 untersagen darf, wenn die Kommission zwar gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Richtlinie 89/662 eine Entscheidung wie die Entscheidung 97/534 erlassen hat, die die Entnahme solchen Materials vorschreibt und seine Verwendung verbietet, deren Inkrafttreten aber aufgeschoben worden ist.
Zur dritten und zur vierten Vorlagefrage
80 Die dritte und die vierte Frage brauchen demnach nicht beantwortet zu werden.
Kostenentscheidung
Kosten
81 Die Auslagen der Regierung des Vereinigten Königreichs, der deutschen, der französischen und der niederländischen Regierung sowie der Kommission, die vor dem Gerichtshof Erklärungen abgegeben haben, sind nicht erstattungsfähig. Für die Parteien des Ausgangsverfahrens ist das Verfahren ein Zwischenstreit in dem bei dem vorlegenden Gericht anhängigen Rechtsstreit; die Kostenentscheidung ist daher Sache dieses Gerichts.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
auf die ihm vom Court of Appeal in Northern Ireland mit Beschluss vom 9. November 1998 vorgelegten Fragen für Recht erkannt:
Ein Mitgliedstaat darf die Einfuhr von Rindsköpfen, die Material enthalten, das im Hinblick auf bovine spongiforme Enzephalopathie als Risikomaterial eingestuft ist, als vorsorgliche Schutzmaßnahme gemäß Artikel 9 Absatz 1 Unterabsatz 4 der Richtlinie 89/662/EWG des Rates vom 11. Dezember 1989 zur Regelung der veterinärrrechtlichen Kontrollen im innergemeinschaftlichen Handel im Hinblick auf den gemeinsamen Binnenmarkt untersagen, wenn die Kommission zwar gemäß Artikel 9 Absatz 4 der Richtlinie 89/662 eine Entscheidung wie die Entscheidung 97/534/EG vom 30. Juli 1997 über das Verbot der Verwendung von Material angesichts der Möglichkeit der Übertragung transmissibler spongiformer Enzephalopathien erlassen hat, die die Entnahme solchen Materials vorschreibt und seine Verwendung verbietet, deren Inkrafttreten aber aufgeschoben worden ist.