CELEX: 61994CJ0205
Morangos congelados
Medidas de protecção

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 6 de Julho de 1994, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 14 de Julho seguinte, o Finanzgericht Baden-Wuerttemberg colocou, ao abrigo do artigo 177. do Tratado CE, duas questões prejudiciais respeitantes, uma, quanto à validade do Regulamento (CEE) n.  2198/90 da Comissão, de 27 de Julho de 1990, relativo às medidas de protecção aplicáveis às importações de morangos congelados, framboesas congeladas, de morangos conservados provisoriamente e de framboesas conservadas provisoriamente, originários da Polónia (JO L 198, p. 53), a outra, quanto à validade do Regulamento (CEE) n.  3797/90 da Comissão, de 21 de Dezembro de 1990, relativo às medidas de protecção aplicáveis às importações de certas frutas vermelhas semitransformadas originárias da Polónia e da Jugoslávia (JO L 365, p. 22).
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe a Binder GmbH & Co. International (a seguir "Binder") ao Hauptzollamt Stuttgart-West relativamente a direitos compensatórios reclamados a esta sociedade pela importação na Alemanha de morangos congelados provenientes da Polónia.
3 O Regulamento (CEE) n.  426/86 do Conselho, de 24 de Fevereiro de 1986, que estabelece a organização comum de mercado no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 49, p. 1), instituiu um regime de ajuda à produção e de regulação das trocas comerciais com países terceiros, a fim de melhorar a competitividade dos produtos comunitários transformados à base de frutas e produtos hortícolas. Nos termos do artigo 1. , este regulamento aplica-se, designadamente, às frutas congeladas sem adição de açúcar.
4 O artigo 18. , n.  1, primeiro parágrafo, deste regulamento dispõe:
"Se, na Comunidade, o mercado de um ou vários produtos referidos no artigo 1. sofrer ou correr o risco de sofrer, devido às importações ou às exportações, perturbações graves susceptíveis de porem em perigo os objectivos do artigo 39. do Tratado, podem ser aplicadas medidas adequadas nas trocas com países terceiros até que a perturbação ou a ameaça de perturbação tenha desaparecido."
5 O artigo 1. do Regulamento (CEE) n.  521/77 do Conselho, de 14 de Março de 1977, que define as regras de aplicação das medidas de protecção no sector dos produtos transformados à base de frutas e produtos hortícolas (JO L 73, p. 28; EE 03 F12 p. 71), que continuou em vigor para aplicação do Regulamento n.  426/86, prevê que, para apreciar se estamos perante uma situação dessa natureza, será tido particularmente em conta:
"a) o volume das importações ou das exportações realizadas ou previsíveis;
b) as disponibilidades de produtos no mercado da Comunidade;
c) os preços praticados no mercado da Comunidade para os produtos comunitários ou a evolução previsível destes preços, e nomeadamente a sua tendência para um abaixamento ou uma subida excessiva em relação aos preços dos últimos anos;
d) os preços praticados no mercado da Comunidade, reduzidos a um estádio comparável, relativamente aos produtos que provenham de países terceiros, e nomeadamente a sua tendência a um abaixamento excessivo, se a situação referida in limine se apresenta pelo facto das importações".
6 Entre as medidas de protecção que podem ser adoptadas consta a instauração de um sistema de preços mínimos à importação com direito compensatório [artigo 2. , n.  1, alínea c), primeiro travessão, do Regulamento n.  521/77]. Essas medidas "só podem ser tomadas na medida e para a duração estritamente necessárias... Podem ser limitadas a certas proveniências, origens, destinos, qualidades ou apresentações..." (artigo 2. , n.  2, do mesmo regulamento).
7 Foi com base nestas disposições que a Comissão adoptou os regulamentos ora contestados.
8 O Regulamento n.  2198/90 fixou um preço mínimo para a importação, designadamente, de morangos congelados sem adição de açúcar, originários da Polónia, e previu que qualquer importação desses produtos a preço inferior ao preço mínimo seria objecto de um direito compensatório. O regulamento aplicou-se até 31 de Dezembro de 1990.
9 O Regulamento n.  3797/90 manteve em vigor o sistema de preços mínimos com direito compensatório até 31 de Março de 1991. Fixou, entretanto, preços mínimos diferentes consoante as frutas fossem ou não inteiras.
10 A aplicação deste regulamento foi prorrogada até 31 de Julho de 1991 e posteriormente até 25 de Setembro de 1991 respectivamente pelo Regulamento (CEE) n.  810/91 da Comissão, de 27 de Março de 1991 (JO L 82, p. 49), e pelo Regulamento (CEE) n.  2152/91 da Comissão, de 22 de Julho de 1991 (JO L 200, p. 16).
11 A Binder importou da Polónia morangos congelados sem adição de açúcar de Novembro de 1990 a Setembro de 1991. Após um inquérito, o Hauptzollamt Stuttgart-West chegou à conclusão de que a Binder não respeitou os preços mínimos prescritos na regulamentação comunitária. Exigiu-lhe, portanto, o pagamento de direitos compensatórios.
12 A Binder pediu ao Finanzgericht Baden-Wuerttemberg a suspensão ou, sendo caso disso, a anulação da decisão de cobrança desses direitos. A demandante alegou que os Regulamentos n.os 2198/90 e 3797/90 eram inválidos pelas seguintes razões: em primeiro lugar, não existiu perturbação nem ameaça de perturbação do mercado, como resultava dos documentos que apresentou no processo; em segundo lugar, os regulamentos em litígio não estavam suficientemente fundamentados; em terceiro lugar, as medidas de protecção adoptadas não respeitavam o princípio da proporcionalidade. Quanto a este último ponto, a demandante no processo principal alegou que o Regulamento n.  2198/90 não estabelecia qualquer distinção entre as diferentes categorias de morangos, implicava um aumento dissimulado do preço mínimo na importação mediante a referência ao ecu "verde", e era excessiva a duração da aplicação das medidas em litígio.
13 A fim de responder a esta argumentação, o Finanzgericht Baden-Wuerttemberg submeteu ao Tribunal de Justiça as questões prejudiciais seguintes:
"1) O Regulamento (CEE) n.  2198/90 da Comissão, de 27 de Julho de 1990, relativo às medidas de protecção aplicáveis às importações de morangos congelados, framboesas congeladas, morangos conservados provisoriamente e framboesas conservadas provisoriamente, originários da Polónia (JO L 198, de 28 de Julho de 1990, p. 53), é inválido em todo o período de vigência (até 31 de Dezembro de 1990)?
2) O Regulamento (CEE) n.  3797/90 da Comissão, de 21 de Dezembro de 1990, relativo às medidas de protecção aplicáveis às importações de certas frutas vermelhas semitransformadas originárias da Polónia e da Jugoslávia (JO L 365, de 28 de Dezembro de 1990, p. 22), é inválido no período original de vigência (até 31 de Março de 1991) e nos períodos de prorrogação de vigência [primeiro até 31 de Julho de 1991 e de seguida até 25 de Setembro de 1991 (Regulamentos (CEE) n.os 810/91 e 2152/91 da Comissão, respectivamente de 27 de Março de 1991 e de 22 de Julho de 1991, que alteram o Regulamento n.  3797/90, JO L 82 de 28 de Março de 1991, p. 49, e L 200 de 23 de Julho de 1991, p. 16)]?"
14 Com estas duas questões, que podem ser examinadas conjuntamente, o órgão jurisdicional de reenvio interroga-se quanto à validade dos Regulamentos n.os 2198/90 e 3797/90 face aos diferentes argumentos suscitados pela Binder. Importa, portanto, examinar sucessivamente esses argumentos.
Quanto à existência de perturbação grave do mercado
15 A Binder sustenta que, à luz dos critérios estabelecidos no artigo 1. do Regulamento n.  521/77, o mercado comunitário de morangos congelados não conheceu perturbação grave ou risco de perturbação grave no período em questão. Baseando-se num relatório da Zentrale Markt- und Preisberichtstelle fuer Erzeugnisse der Land-, Forst- und Ernaehrungswirtschaft GmbH (observatório central dos preços e dos mercados para produtos da agricultura, da silvicultura e do sector alimentar), a demandante no processo principal alega que o aumento das importações de morangos congelados verificado em 1990 se deveu ao facto de a produção comunitária não permitir a satisfação das necessidades da indústria comunitária de transformação de morangos da variedade "Senga Sengana", que quase não era produzida na Comunidade. Acrescenta que a quantidade de morangos produzidos na Comunidade e destinada à transformação era reduzida nesse momento, já não sendo o mercado de frutas frescas excedentário como nos três anos anteriores. Alega igualmente que o preço desses produtos permaneceu globalmente estável entre 1989 e 1993 e o preço médio dos morangos congelados importados da Polónia foi mais elevado entre 1990 e 1991 do que em 1989.
16 A Comissão e o Governo espanhol sustentam, pelo contrário, que existiam riscos sérios de perturbação do mercado no momento em que foram adoptados os regulamentos em litígio. Alegam que, a partir de 1989, as autoridades polacas deixaram de estar em condições de controlar as exportações de morangos congelados e, em consequência, assegurar o respeito dos acordos de autolimitação celebrados entre a Polónia e a Comunidade a esse propósito. As importações de morangos congelados provenientes da Polónia sofreram, por esse facto, forte aumento no decurso do primeiro semestre de 1990, o que provocou uma forte queda dos preços no mercado comunitário. No entendimento da Comissão, os documentos apresentados pela sociedade Binder, que diziam unicamente respeito a uma variedade de morangos, não são susceptíveis de contrariar tal análise que visa o conjunto do mercado de morangos congelados e não, arbitrariamente, uma ou outra variedade.
17 De acordo com a jurisprudência constante (v. acórdãos de 12 de Abril de 1984,Wuensche, 345/82, Recueil, p. 1995, n. 21, e 29 de Fevereiro de 1996, França e Irlanda/Comissão, C-296/93 e C-307/93, Colect., p. I-0000, n.  32), deve verificar-se se a Comissão não cometeu um erro manifesto na avaliação da situação do mercado em questão.
18 Importa salientar, desde logo, que a Binder não contesta que o acordo de autolimitação das exportações de morangos congelados celebrado entre a Polónia e a Comunidade para a campanha de 1989/1990 não foi respeitado e que não pôde ser celebrado nenhum acordo do mesmo tipo para a campanha de 1990/1991.
19 Resulta, em seguida, das estatísticas oficiais apresentadas pela Comissão que as importações de morangos congelados na Comunidade atingiram, desde o fim do primeiro semestre de 1990, um volume comparável ao das importações de cada um dos dois anos anteriores. Este aumento das quantidades importadas, devido quase exclusivamente às importações provenientes da Polónia, foi acompanhado de uma baixa sensível, na ordem dos 30%, do preço das importações no mesmo período.
20 Os elementos juntos ao processo pela Binder não permitem dar por assente que o aumento das importações provenientes da Polónia era imputável essencialmente, senão exclusivamente, ao facto de a produção comunitária não poder satisfazer as necessidades da indústria comunitária de transformação. Por um lado, não ficou demonstrado que os morangos produzidos na Comunidades e os importados da Polónia não fossem interpermutáveis do ponto de vista da indústria de transformação. Por outro lado, como salienta o advogado-geral no ponto 36 das suas conclusões, se a insuficiência da produção comunitária pode explicar a alta do volume de importações, ela não permite explicar a baixa do preço das importações registada no decurso do primeiro semestre de 1990. É mais verosímil de esperar, pelo contrário, que esse baixo nível de preços na importação incite a indústria de transformação a virar-se mais para os produtos importados.
21 Além disso, a Binder também não pode utilmente invocar a evolução dos preços verificada após a entrada em vigor das medidas de protecção para sustentar que as condições da sua adopção não estavam preenchidas. Importa salientar, aliás, como faz o advogado-geral no ponto 40 das suas conclusões, que o preço médio dos morangos congelados importados da Polónia era menos elevado em 1990 e 1991 do que em 1989, contrariamente ao que sustenta a Binder.
22 Nessas condições, a Comissão não cometeu erro manifesto de apreciação ao considerar que existiam riscos de perturbações graves do mercado comunitário, susceptíveis de comprometer os objectivos fixados no artigo 39. do Tratado CE.
Quanto à fundamentação dos regulamentos controvertidos
23 A Binder alega que os fundamentos dos regulamentos não dão a conhecer as razões pelas quais os preços mínimos foram instaurados e os mesmos fundamentos não permitem verificar se a Comissão tomou em consideração os critérios mencionados no artigo 1. do Regulamento n.  521/77.
24 A Comissão e o Governo espanhol alegam que os considerandos dos regulamentos em litígio indicam as razões que estão na base da instauração e manutenção das medidas controvertidas.
25 De acordo com jurisprudência constante do Tribunal de Justiça (v., designadamente, acórdão França e Irlanda/Comissão, já referido, n.  72), a fundamentação exigida pelo artigo 190. do Tratado CEE deve ser adaptada à natureza do acto em causa. Deve revelar de forma clara e inequívoca o percurso lógico seguido pela instituição de que emana o acto, de forma a permitir aos interessados conhecer as razões que justificaram a medida adoptada e possibilitar ao Tribunal de Justiça o exercício da sua fiscalização.
26 A esse propósito, os considerandos dos regulamentos em litígio evidenciam claramente que a Comissão adoptou e manteve o sistema de preços mínimos na importação devido aos riscos de perturbação do mercado resultantes do desrespeito dos preços acordados com os países fornecedores, o aumento sensível das quantidades importadas e o nível sensivelmente inferior dos preços dos produtos importados em relação ao dos produtos comunitários.
27 Os regulamentos em litígio não enfermam, pois, de fundamentação insuficiente.
Quanto à proporcionalidade das medidas adoptadas
28 A Binder alega, em primeiro lugar, que a Comissão não respeitou o princípio da proporcionalidade ao adoptar o Regulamento n.  2198/90, por não ter previsto preços mínimos de importação diferentes de acordo com as categorias dos morangos congelados, contrariamente ao que fez no Regulamento n.  3797/90.
29 A Comissão e o Governo espanhol respondem que as autoridades comunitárias deviam adoptar medidas de protecção para o conjunto do mercado e não para uma ou outra qualidade de morangos determinada arbitrariamente. A Comissão acrescenta que, não estando as autoridades polacas, na altura, em condições de passar certificados de exportação que permitissem controlar a qualidade dos morangos congelados importados, era impossível estabelecer uma diferenciação. Esta havia, aliás, sido feita a partir do momento em que as autoridades polacas tinham implementado um sistema de controlo que permitia essa diferenciação.
30 Resulta dos documentos juntos ao processo que, antes da entrada em vigor das medidas de protecção em litígio, as autoridades polacas se tinham comprometido a que os seus exportadores respeitassem um preço médio de exportação, acordado para cada campanha de comercialização, e determinado para os morangos congelados no seu conjunto, sem distinção de qualidade. Verifica-se igualmente que, até 1 de Janeiro de 1991, as autoridades polacas não estavam em condições de assegurar, nomeadamente pela passagem de certificados de exportação, um controlo de qualidade dos morangos exportados, de forma que as autoridades alfandegárias da Comunidade não estiveram em condições, até essa data, de assegurar um controlo eficaz e uniforme dos preços mínimos pela qualidade de morangos importados. Nessas condições, a Comissão podia, sem violar o princípio da proporcionalidade, decidir impor um preço mínimo à importação que não tinha em conta a qualidade dos morangos importados mas apenas o seu modo de transformação.
31 A Binder alega, em segundo lugar, que os preços mínimos estavam indicados em ecus e convertidos na moeda nacional com base em taxas de conversão agrícolas estabelecidas pelo artigo 2. do Regulamento (CEE) n.  1676/85 do Conselho, de 11 de Junho de 1985, relativo ao valor da unidade de conta e às taxas de conversão a aplicar no âmbito da política agrícola comum (JO L 164, p. 1; EE 03 F35 p. 146). A demandante no processo principal sustenta que a utilização dessas taxas de conversão teve como resultado aumentar, arbitrariamente, o montante, expresso na moeda nacional, dos preços mínimos na importação em relação ao que teria sido se a conversão fosse feita com base numa taxa central de câmbio fixada para a moeda nacional em relação ao ecu.
32 A Comissão alega, antes de mais, que a utilização das taxas de conversão agrícolas é imposta pelas disposições conjugadas dos artigos 1. e 2. do Regulamento n.  1676/85. Alega, em seguida, que este modo de cálculo, que teve efectivamente por efeito induzir um aumento da ordem dos 13% a 14% dos preços na importação, se justificava pela necessidade de reajustar os preços na importação que não tinham sido alterados desde há dois anos no quadro dos acordos de autolimitação celebrados entre a Comissão e a Polónia.
33 Importa a esse propósito salientar que, por força do artigo 2. , n.  1, alínea b), do Regulamento n.  1676/85, a conversão na moeda nacional de um Estado-Membro dos montantes expressos em ecus é feita através das taxas de conversão agrícolas no que respeita aos actos da política agrícola comum, entre os quais constam os actos directa ou indirectamente baseados no artigo 43. do Tratado CEE [v. artigo 1. , n.  2, alínea a), do mesmo regulamento]. Por conseguinte, os preços mínimos na importação fixados pelos regulamentos em litígio devem ser expressos na moeda nacional do Estado-Membro de importação através das taxas de conversão agrícolas.
34 Além disso, tendo em conta os preços médios consagrados nos acordos de autolimitação para as campanhas anteriores (845 ecus/tonelada para a campanha de 1986/1987; 860 ecus/tonelada para a campanha de 1987/1988 e 880 ecus/tonelada para as campanhas de 1988/1989 e 1989/1990) e o carácter protector das medidas em litígio, não está demonstrado que o montante de 88 ecus/100 kg fixado para os morangos congelados sem adição de açúcar pelo Regulamento n.  2198/90 nem, aliás, o de 92 ecus/100 kg fixado pelo Regulamento n.  3797/90 tivessem excedido o nível necessário para a eficácia das medidas de protecção, tal como exige a jurisprudência do Tribunal de Justiça (v. acórdão de 11 de Fevereiro de 1988, National Dried Fruit Trade Association, 77/86, Colect., p. 757, n.  22).
35 A Binder considera, em terceiro lugar, que foi excessiva a duração das medidas de protecção. Em sua opinião, os preços à importação tinham ultrapassado os preços do mercado comunitário desde finais do ano de 1990, de modo que as medidas de protecção deveriam ter sido suprimidas a partir de 1 de Janeiro de 1991.
36 A Comissão e o Governo espanhol alegam que, se é exacto que os preços na importação ultrapassaram os preços no mercado comunitário, os riscos de perturbação do mercado subsistiram até finais de 1991, porque não tinham sido alteradas as condições de produção e de exportação dos países terceiros. A Comissão salienta, em especial, que não tinha sido celebrado qualquer acordo com as autoridades dos países exportadores durante esse período.
37 A demandante no processo principal só contesta a manutenção das medidas em litígio relativamente ao período posterior a fins de 1990. A sua argumentação não põe portanto em causa o Regulamento n.  2198/90, que já não era aplicável após essa data. Por outro lado, no período de aplicação do Regulamento n.  3797/90, prorrogado por duas vezes, as condições do mercado comunitário e, nomeadamente, as condições de importação de morangos congelados provenientes de países terceiros não foram substancialmente alteradas. Em especial, as autoridades comunitárias ainda não tinham chegado a celebrar acordos com os países terceiros relativamente às condições de importação desses produtos na Comunidade. Os documentos juntos ao processo revelam, aliás, que o aumento das importações provenientes da Polónia continuou durante o período em litígio e que o preço desses produtos permaneceu claramente inferior ao dos produtos da Comunidade. Nessas condições, a duração das medidas de protecção não pode ser considerada excessiva.
38 Importa portanto concluir que o exame das questões prejudiciais não revelou elementos que afectem a validade do Regulamento n.  2198/90 nem a do Regulamento n. 3797/90.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
39 As despesas efectuadas pelo Governo espanhol e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões que lhe foram submetidas pelo Finanzgericht Baden-Wuerttemberg, por despacho de 6 de Julho de 1994, declara:
O exame das questões prejudiciais não revelou elementos que afectem a validade do Regulamento (CEE) n.  2198/90 da Comissão, de 27 de Julho de 1990, relativo às medidas de protecção aplicáveis às importações de morangos congelados, framboesas congeladas, morangos conservados provisoriamente e framboesas conservadas provisoriamente, originários da Polónia, nem a do Regulamento (CEE) n.  3797/90 da Comissão, de 21 de Dezembro de 1990, relativo às medidas de protecção aplicáveis às importações de certas frutas vermelhas semitransformadas originárias da Polónia e da Jugoslávia.