CELEX: 62002CJ0385
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
Direktiivi 93/37/ETY
Julkiset rakennusurakat
Neuvottelumenettelyn soveltaminen julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta

Euroopan yhteisöjen komissio vaatii kanteellaan yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että Italian tasavalta ei ole noudattanut
julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta 14 päivänä kesäkuuta 1993 annetun neuvoston
direktiivin 93/37/ETY (EYVL L 199, s. 54; jäljempänä direktiivi) ja erityisesti sen 7 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan,
koska Magistrato per il Po di Parma, joka on julkisista hankinnoista vastaavan ministeriön (josta on tullut infrastruktuuri-
ja liikenneministeriö) aluevirasto, on tehnyt sopimukset Parma-joen tulvavesien laajentumisaltaan loppuunsaattamistöistä Maranossa
(Parman kunta), Enza-joen tulvavesien laajentumisaltaan asennus- ja loppuunsaattamistöistä sekä Terdoppio-joen tulviensäännöstelytöistä
Ceranon lounaispuolella neuvottelumenettelyn mukaisesti julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta, vaikka tätä koskevat
edellytykset eivät täyttyneet.

Asiaa koskevat oikeussäännöt
Direktiivin 7 artiklan 3 kohdan b, c ja e alakohdassa säädetään seuraavaa:
”Hankintaviranomaiset voivat rakennusurakoita koskevia sopimuksia tehdessään noudattaa neuvottelumenettelyä julkaisematta
ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta seuraavissa tapauksissa:
– –
b)      teknisistä tai taiteellisista taikka yksinoikeuden suojaamiseen liittyvistä syistä rakennustyöt voidaan antaa vain tietylle
urakoitsijalle;
c)      sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä hankintaviranomaiselle ennalta arvaamattomista syistä aiheutuneen äärimmäisen
kiireen vuoksi 2 kohdassa tarkoitetuille avoimille tai rajoitetuille menettelyille taikka neuvottelumenettelyille asetettuja
määräaikoja voida noudattaa. Seikat, jotka esitetään äärimmäisen kiireen perusteiksi, eivät missään tapauksessa saa johtua
hankintaviranomaisista;
– –
e)      uudet rakennustyöt ovat samanlaisen, saman hankintaviranomaisen ensimmäisen sopimuksen sopimuspuolena olevalle yritykselle
antaman rakennusurakan toistamista, ja uudet rakennustyöt ovat samanlaisia kuin perushanke, josta ensimmäinen sopimus tehtiin
4 kohdassa tarkoitettuja menettelyjä noudattaen.
Ensimmäisen hankkeen tarjouskilpailun yhteydessä on annettava ilmoitus siitä, että tätä menettelyä saatetaan noudattaa, ja
hankintaviranomaisen on otettava huomioon lisäurakoiden ennakoitu kokonaisarvo 6 artiklan säännöksiä soveltaessaan. Tätä menettelyä
voidaan noudattaa vain kolmen vuoden kuluessa alkuperäisen sopimuksen tekemisestä.”
Direktiivin 7 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Kaikissa muissa tapauksissa hankintaviranomaisten on tehtävä julkisia rakennusurakoita koskevat sopimuksensa noudattaen avointa
menettelyä tai rajoitettua menettelyä.”

Tosiseikat
Asetuksilla nro 11414 ja nro 11416, jotka on annettu 9.10.1997 ja asetuksella nro 11678, joka on annettu 15.10.1997, Magistrato
per il Po di Parma on hyväksynyt seuraavia rakennusurakoita koskevat sopimukset:
–        Parma-joen tulvavesien laajentumisaltaan loppuunsaattamistyöt Maranossa (Parman kunta)
–        Enza-joen tulvavesien laajentumisaltaan asennus- ja loppuunsaattamistyöt
–        Terdoppio-joen tulviensäännöstelytyöt Ceranon lounaispuolella.
Rakennusurakoiden arvot olivat noin 37 miljardia, 21 miljardia ja 19,5 miljardia Italian liiraa.
Mainittuihin töihin liittyneet alkuperäiset sopimukset oli tehty seuraavasti:
–        Parma-joen osalta 22.12.1988
–        Enza-joen osalta 26.10.1982
–        Terdoppio-joen osalta 20.5.1988.

Oikeudenkäyntiä edeltävä menettely
Komissio pyysi 27.9.2000 päivätyllä kirjeellä Italian viranomaisilta tietoja menettelystä, jonka mukaisesti tämän tuomion
[4] kohdassa mainitut sopimukset oli tehty (jäljempänä kyseessä olevat sopimukset).
Italian viranomaiset vastasivat 19.10.2000 ja 26.3.2001 päivätyillä kirjeillä ja väittivät, että niiden noudattama menettely
oli direktiivin 7 artiklan 3 kohdan e alakohdan edellytysten mukainen, koska esillä olevissa rakennustöissä oli kyse sellaisten
samanlaisten rakennusurakoiden toistamisesta, jotka Magistrato per il Po di Parma oli jo antanut alkuperäisen sopimuksen sopimuspuolina
oleville yrityksille, ja ne olivat samanlaisia kuin perushanke, josta ensimmäinen sopimus oli tehty direktiivin 7 artiklan
4 kohdassa tarkoitettua menettelyä noudattaen. Lisäksi ensimmäisessä sopimusta koskevassa ilmoituksessa oli ilmoitettu rakennuttajalla
olevasta mahdollisuudesta käyttää neuvottelumenettelyä, ja Magistrato per il Po di Parma oli ottanut huomioon kaikkien urakoiden
toteuttamisen arvioidun kokonaisarvon harkitessaan yhteisön säännösten soveltamista. Tämän lisäksi neuvottelumenettelyä noudatettiin
kolmen vuoden kuluessa alkuperäisen sopimuksen tekemisestä.
Komissio kehotti 23.4.2001 päivätyllä virallisella huomautuksella Italian kuningaskuntaa esittämään huomautuksensa.
Italian viranomaiset vastasivat 8.6.2001 ja 17.12.2001 päivätyillä kirjeillä ja väittivät muun muassa, että direktiivin 7
artiklan 3 artiklan e alakohdassa tarkoitettu alkuperäisen sopimuksen tekemistä seuraava kolmen vuoden ajanjakso alkaa kulua
alkuperäistä sopimusta koskevan urakan valmistumisesta, koska sopimus päättyy kyseisenä ajankohtana.
Koska komissio ei pitänyt tätä vastausta riittävänä, se lähetti 21.12.2001 Italian tasavallalle perustellun lausunnon, jossa
se kehotti tätä toteuttamaan lausunnon noudattamisen edellyttämät toimenpiteet kahden kuukauden kuluessa lausunnon tiedoksiantamisesta.
Koska Italian tasavalta ei vastannut perusteltuun lausuntoon, komissio nosti nyt käsiteltävänä olevan kanteen.

Vaatimukset
Komissio vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin
–        toteaa, että Italian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin ja erityisesti sen 7 artiklan 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan,
koska Magistrato per il Po di Parma on tehnyt sopimukset Parma-joen tulvavesien laajentumisaltaan loppuunsaattamistöistä Maranossa
(Parman kunta), Enza-joen tulvavesien laajentumisaltaan asennus- ja loppuunsaattamistöistä sekä Terdoppio-joen tulviensäännöstelytöistä
Ceranon lounaispuolella neuvottelumenettelyn mukaisesti julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta
–        velvoittaa Italian tasavallan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Italian tasavalta vaatii, että yhteisöjen tuomioistuin siitä riippumatta, miten direktiivin 7 artiklan 3 kohtaa tulkitaan,
katsoo, että kyseessä on Italian hallituksen anteeksiannettava erehdys, joka johtuu säännöksen italiankielisestä sanamuodosta,
kun tätä arvioidaan suhteessa saman säännöksen useimpien muiden kieliversioiden sanamuodon tulkintaan.

Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen
On ilmeistä, että kyseessä olevat sopimukset kuuluvat direktiivin soveltamisalaan ja että ne on tehty neuvottelumenettelyn
mukaisesti julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta. Tämän menettelyn käyttö on sallittua ainoastaan direktiivin
7 artiklan 3 kohdassa tyhjentävästi luetelluissa tapauksissa. Italian tasavalta vetoaa vastauksessaan kolmeen perusteeseen,
joilla se pyrkii osoittamaan, että esillä olevissa sopimuksissa on kyse jostakin mainituista tapauksista.
Italian tasavalta väittää ensimmäiseksi, että Magistrato per il Po di Parma on vuosina 1981–1990 käynnistänyt menettelyjä
ryhtyäkseen toimenpiteisiin, joilla parannetaan Po-joen ja sen sivujokien tulvien vaikutusalueilla olevien alueiden vesistöllistä
turvallisuutta, tekemällä sopimukset, jotka koskivat koko hankkeen toteuttamista ja töiden toteuttamista osissa vähitellen
käytettävissä olevien varojen mukaan. Hankkeen toteuttamista ja töiden ensimmäistä osaa koskevat sopimukset myönnettiin yhteisön
oikeuden mukaisessa menettelyssä. Näitä sopimuksia koskevissa ilmoituksissa oli maininta, jolla hankintaviranomaisen sallittiin
myöntää myöhempien töiden suorittaminen samalle yritykselle.
Ottaen huomioon töiden vaikeuden ja arkaluontoisuuden julkisten hankintojen ylempi neuvosto täsmensi teknisellä ilmoituksella,
että tarjouskilpailun yhden ja saman voittajan on toteutettava kaikki työt ja että, mikäli ne toteutettaisiin osissa, töiden
jatkuvuus on taattava. Sopimusta koskevassa ilmoituksessa ja hankkeen toteuttamista ja töiden ensimmäistä osaa koskevassa
sopimuksessa olevalla maininnalla tuotiin ilmi tämä tekninen edellytys. Italian hallituksen mukaan neuvottelumenettelyn käyttämisessä
julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta on kyse sopimusvelvoitteen täytäntöönpanosta.
Italian hallituksen mukaan hankintaviranomainen pyrki täyttämään tekniset vaatimukset, jotka koskivat sitä, että tarjouskilpailun
yhden ja saman voittajan on toteutettava kaikki työt. Yksittäisten töiden toteuttaminen osissa aiheuttaa usein yhteensoveltuvuusongelmia
töiden suorittamisessa ja näin ollen vaikeuksia määrittää kunkin osapuolen vastuu, jos suoritetuissa töissä ilmenee tuhoutumisia
tai lopputuloksen heikkenemistä.
Tämä ensimmäinen puolustaumisperuste on ymmärrettävä siten, että se perustuu direktiivin 7 artiklan 3 kohdan b alakohtaan,
koska kyseisessä säännöksessä sallitaan neuvottelumenettelyn käyttö julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta sellaisissa
tilanteissa, joissa rakennustyöt teknisistä syistä voidaan antaa vain tietylle urakoitsijalle.
Direktiivin 7 artiklan 3 kohdan säännöksiä, joissa sallitaan poikkeus niistä säännöistä, joiden tarkoituksena on taata EY:n
perustamissopimuksessa myönnettyjen oikeuksien tehokkuus julkisten rakennusurakoiden alalla, on tulkittava suppeasti, ja sen,
joka haluaa vedota näihin säännöksiin, tehtävänä on näyttää, että poikkeukselliset olosuhteet, joiden johdosta poikkeus on
perusteltu, ovat todella olemassa (asia C-57/94, komissio v. Italia, tuomio 18.5.1995, Kok. 1995, s. I-1249, 23 kohta ja asia
C-318/94, komissio v. Saksa, tuomio 28.3.1996, Kok. 1996, s. I-1949, 13 kohta).
Tästä seuraa, että Italian viranomaisten on esitettävä ne tekniset syyt, joiden johdosta kyseessä olevat rakennustyöt oli
myönnettävä sille urakoitsijalle, jonka kanssa alkuperäinen sopimus on tehty (ks. vastaavasti em. asia komissio v. Italia,
tuomion 24 kohta).
Pitää paikkansa, että pyrkimys sellaisten töiden jatkuvuuteen, jotka liittyvät vaikeisiin hankkeisiin, joilla pyritään turvaamaan
alueen vesistöllinen turvallisuus, muodostaa sellaisen teknisluonteisen huomioon otettavan seikan, jonka tärkeys on myönnettävä.
Tästä huolimatta pelkkä toteamus rakennustöiden kokonaisuuden vaikeudesta ja arkaluonteisuudesta ei riitä osoittamaan sitä,
että kyseisen kokonaisuuden toteuttaminen voidaan osoittaa ainoastaan yhdelle ja samalle urakoitsijalle, erityisesti jos työt
jakautuvat osiin, jotka on toteutettava useiden vuosien kuluessa.
Nyt esillä olevassa asiassa Italian hallitus on kuitenkin vedonnut ainoastaan yleisesti julkisten hankintojen ylemmän neuvoston
lausuntoon esittämättä olosuhteita koskevia selvityksiä, joilla voitaisiin osoittaa välttämättömyys käyttää ainoastaan yhtä
urakoitsijaa.
Sen Italian hallituksen esittämän väitteen osalta, jonka mukaan kyseessä olevien sopimusten tekemisessä neuvottelumenettelyä
käyttäen julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta on kyse sopimusvelvoitteen täytäntöönpanosta, on todettava, että
vaikka kyseisen väitteen oletettaisiinkin pitävän paikkansa, Italian hallitus ei ole osoittanut tällaisen velvoitteen olemassaoloa.
Yhteisöjen tuomioistuimelle esitettyjen seikkojen mukaan Magistrato per il Po di Parmalla päinvastoin ei ollut velvollisuutta
osoittaa rakennustöiden myöhempiä osia töiden ensimmäisten osien tarjouskilpailujen voittajalle, vaan sillä oli ainoastaan
mahdollisuus tähän.
Tästä seuraa, että direktiivin 7 artiklan 3 kohdan b alakohtaan perustuva puolustautumisperuste on perusteeton ja se on hylättävä.
Toiseksi Italian hallitus väittää, että nyt esillä olevassa asiassa työt oli saatava valmiiksi kiireellisesti sen välttämiseksi,
että töiden keskeneräisyys lisäisi tulvavaaraa.
Tämä toinen puolustautumisperuste on ymmärrettävä siten, että se perustuu direktiivin 7 artiklan 3 kohdan c alakohtaan, jossa
sallitaan neuvottelumenettelyn käyttäminen julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta, jos hankintaviranomaiselle
ennalta arvaamattomista syistä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi normaaleille menettelyille asetettuja määräaikoja ei
voida noudattaa. Kyseisen säännöksen toisessa virkkeessä täsmennetään, että seikat, jotka esitetään äärimmäisen kiireen perusteiksi,
eivät missään tapauksessa saa johtua hankintaviranomaisista.
Nyt esillä olevassa asiassa tulvilta suojautumiseksi toteutettuja rakennustöitä koskevat alkuperäiset sopimukset oli tehty
1980-luvulla. Lisäksi alusta lähtien tarkoituksena oli ollut toteuttaa työt osissa vähitellen käytettävissä olevien varojen
mukaan.
Näillä seikoilla ei osoiteta mitään äärimmäistä kiirettä. Ne päinvastoin ovat osa hankintaviranomaiselle kuuluvaa organisointia.
Tästä seuraa, että direktiivin 7 artiklan 3 kohdan c alakohtaan perustuva toinen puolustautumisperuste on perusteeton ja se
on hylättävä.
Kolmanneksi Italian hallitus vetoaa direktiivin 7 artiklan 3 kohdan e alakohtaan, jossa eräin edellytyksin sallitaan neuvottelumenettelyn
käyttö julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta sellaisten uusien rakennustöiden osalta, jotka ovat samanlaisen,
saman hankintaviranomaisen ensimmäisen sopimuksen sopimuspuolena olevalle yritykselle antaman rakennusurakan toistamista.
Kyseisen säännöksen viimeisen virkkeen mukaan siinä mainittu mahdollisuus on käytettävissä ainoastaan kolmen vuoden kuluessa
alkuperäisen sopimuksen tekemisestä. Italian hallitus väittää, että tuo määräaika alkaa kulua alkuperäisen sopimuksen kohteena
olevien töiden valmistumisesta eikä kyseisen sopimuksen tekemisestä.
Italian hallitus vaatii toissijaisesti yhteisöjen tuomioistuinta toteamaan, että kyseessä on anteeksiannettava virhe, joka
johtuu direktiivin 7 artiklan 3 kohdan italiankielisestä versiosta.
Tältä osin on tuotava esiin, että direktiivin 7 artiklan 3 kohdan e alakohdassa sallitaan neuvottelumenettelyn käyttö julkaisematta
ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta sellaisten uusien rakennustöiden osalta, jotka ovat samanlaisen, ensimmäisen sopimuksen
sopimuspuolena olevalle yritykselle annetun rakennusurakan toistamista. Kyseisen säännöksen viimeisessä virkkeessä täsmennetään
kuitenkin, että tätä menettelyä voidaan noudattaa vain ”kolmen vuoden kuluessa alkuperäisen sopimuksen tekemisestä”.
Vertailemalla mainitun säännöksen eri kieliversioita maininta ”alkuperäisen sopimuksen tekemisestä” on ymmärrettävä siten,
että sillä tarkoitetaan alkuperäisen sopimuksen tekemistä eikä niiden töiden valmistumista, joita kyseinen sopimus koskee.
Erityisesti tanskankielisen version ”indgaaelsen af den orprindelige kontrakt”, englanninkielisen version ”the conclusion
of the original contract”, espanjankielisen version ”formalización del contrato inicial” ja portugalinkielisen version ”celebração
do contrato inicial” viittaavat epäilyksettä sopimukseen, eikä niillä voida ymmärtää viitattavan sopimuksen kohteena oleviin
rakennustöihin.
Tällainen tulkinta vastaa kyseessä olevan säännöksen päämäärää sekä sen tehtävää direktiivin systematiikassa.
Ensinnäkin, koska kyseessä on poikkeussäännös, jota on tulkittava suppeasti, on valittava sellainen tulkinta, jolla rajoitetaan
ajanjaksoa, jonka kuluessa poikkeusta sovelletaan, eikä tulkintaa, jolla kyseistä ajanjaksoa pidennetään. Tätä päämäärää vastaa
tulkinta, jossa ajan kuluminen alkaa hetkestä, jolloin alkuperäinen sopimus tehtiin, eikä – väistämättä tätä myöhäisemmästä
– hetkestä, jolloin sopimuksen kohteena olevat rakennustyöt valmistuivat.
Toiseksi julkisten hankintojen tekemisessä tavoiteltava oikeusvarmuus edellyttää, että kyseessä olevan ajanjakson alkamishetki
voidaan määritellä varmasti ja objektiivisesti. Sopimuksen tekemishetki on varma, kun taas rakennustöiden päättymisajankohtana
voidaan pitää useita ajankohtia, mistä aiheutuu lukuisia epävarmuustekijöitä. Lisäksi sopimuksen tekemishetki on välittömästi
lopullisesti selvillä, kun taas rakennustöiden valmistumishetkeä – annettiinpa sille mikä määritelmä tahansa – voidaan muuttaa
tahattomasti tai tahallisesti koko sopimuksen täyttämisen ajan.
Tästä seuraa, että nyt esillä olevassa asiassa direktiivin 7 artiklan 3 kohdan e alakohdan viimeisessä virkkeessä tarkoitettu
kolmen vuoden ajanjakso alkoi kulua alkuperäisten sopimusten tekemisestä vuosina 1982 ja 1988. Koska kyseessä olevat sopimukset
on tehty vuonna 1997, kyseisessä säännöksessä säädettyä poikkeusta ei näin ollen voitu soveltaa.
Mitä tulee Italian hallituksen esittämään pyyntöön, jolla pyrittiin sen toteamiseen, että kyseessä on anteeksiannettava erehdys,
on muistettava, että jäsenvaltion jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely mahdollistaa jäsenvaltioille
asetettujen velvoitteiden täsmällisen merkityksen määrittelemisen tulkintaeroavuuksien tapauksessa ja perustuu siihen, että
jäsenvaltion on objektiivisesti todettu jättäneen noudattamatta perustamissopimuksen tai johdetun oikeuden mukaisia velvoitteitaan
(ks. vastaavasti asia C-83/99, komissio v. Espanja, tuomio 18.1.2001, Kok. 2001, s. I-445, 23 kohta). Jäsenvaltio ei voi näin
ollen vedota anteeksiannettavan erehdyksen käsitteeseen perustellakseen sille direktiivin nojalla asetettujen velvollisuuksien
noudattamatta jättämistä.
Tästä seuraa, että direktiivin 7 artiklan 3 kohdan e alakohtaan perustuva kolmas puolustautumisperuste on hylättävä perusteettomana.
Edellä esitetyillä perusteilla on todettava, että Italian tasavalta ei ole noudattanut direktiivin mukaisia velvoitteitaan,
koska Magistrato per il Po di Parma on tehnyt sopimukset Parma-joen tulvavesien laajentumisaltaan loppuunsaattamistöistä Maranossa
(Parman kunta), Enza-joen tulvavesien laajentumisaltaan asennus- ja loppuunsaattamistöistä sekä Terdoppio-joen tulviensäännöstelytöistä
Ceranon lounaispuolella neuvottelumenettelyn mukaisesti julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta, vaikka tätä koskevat
edellytykset eivät täyttyneet.

Oikeudenkäyntikulut
Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan
oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on vaatinut, että Italian tasavalta on velvoitettava
korvaamaan oikeudenkäyntikulut, ja koska tämä on hävinnyt asian, Italian tasavalta on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
Italian tasavalta ei ole noudattanut julkisia rakennusurakoita koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta
14 päivänä kesäkuuta 1993 annetun neuvoston direktiivin 93/37/ETY mukaisia velvoitteitaan, koska Magistrato per il Po di Parma,
joka on julkisista hankinnoista vastaavan ministeriön (josta on tullut infrastruktuuri- ja liikenneministeriö) aluevirasto,
on tehnyt sopimukset Parma-joen tulvavesien laajentumisaltaan loppuunsaattamistöistä Maranossa (Parman kunta), Enza-joen tulvavesien
laajentumisaltaan asennus- ja loppuunsaattamistöistä sekä Terdoppio-joen tulviensäännöstelytöistä Ceranon lounaispuolella
neuvottelumenettelyn mukaisesti julkaisematta ennalta sopimusta koskevaa ilmoitusta, vaikka tätä koskevat edellytykset eivät
täyttyneet.
2)
Italian tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Allekirjoitukset
*
Oikeudenkäyntikieli: italia.