CELEX: 62000CJ0456
Beroep tot nietigverklaring
Staatssteun
Gemeenschappelijke ordening der markten
Wijn
Maatregelen ten gunste van de aanpassing van het wijngaardareaal in de Charentes

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 18 december 2000, heeft de Franse Republiek krachtens artikel 230 EG beroep ingesteld strekkende tot nietigverklaring van beschikking 2001/52/EG van de Commissie van 20 september 2000 betreffende de steunmaatregel van de staat die door Frankrijk ten uitvoer is gelegd in de wijnbouwsector (PB 2001, L 17, blz. 30; hierna: bestreden beschikking").
Rechtskader
2 Artikel 36, eerste alinea, EG luidt:
De bepalingen van het hoofdstuk over regels betreffende de mededinging zijn op de voortbrenging van en de handel in landbouwproducten slechts in zoverre van toepassing, als door de Raad met inachtneming van de in artikel 33 vermelde doeleinden zal worden bepaald binnen het raam van de bepalingen en overeenkomstig de procedure van artikel 37, leden 2 en 3."
3 Artikel 87, lid 1, EG bepaalt:
Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt."
4 Artikel 87, lid 3, sub c, EG luidt:
Als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kunnen worden beschouwd:
[...]
c) steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad."
5 In verordening (EEG) nr. 822/87 van de Raad van 16 maart 1987 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt (PB L 84, blz. 1), zijn de regels betreffende de gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt gecodificeerd (hierna: GMO voor de wijnbouw").
6 Artikel 6, lid 1, van verordening nr. 822/87 bepaalt:
Tot en met 31 augustus 1990 is elke nieuwe aanplant van wijnstokken verboden.
[...]"
7 Artikel 14 van verordening nr. 822/87, zoals gewijzigd bij verordening (EEG) nr. 2253/88 van de Raad van 19 juli 1988 (PB L 198, blz. 35; hierna: verordening nr. 822/87"), bepaalt:
1. Nationale steun voor de aanplant van in categorie 3 ingedeelde oppervlakten, bestemd voor de productie van tafelwijn, is verboden.
2. Ten aanzien van de aanplant van andere wijnbouwoppervlakten dan die bedoeld in lid 1 is nationale steun verboden, met uitzondering van die steun
- waarvoor specifieke communautaire bepalingen bestaan;
- die uit hoofde van de artikelen [87] tot en met [89] van het [EG-]Verdrag is toegestaan en die voldoet aan criteria die het met name mogelijk moeten maken het nagestreefde doel te bereiken, namelijk vermindering van de geproduceerde hoeveelheid of kwalitatieve verbetering, zonder dat dit leidt tot verhoging van de productie. [...]
- Het in lid 2 bedoelde verbod is met ingang van 1 september 1988 van toepassing. [...]
[...]"
8 Artikel 76 van verordening nr. 822/87 bepaalt:
Behoudens andersluidende bepalingen in deze verordening zijn de artikelen [87], [88] en [89] van het Verdrag van toepassing op de productie van en de handel in de in artikel 1 genoemde producten."
9 Verordening nr. 822/87 is vervangen door verordening (EG) nr. 1493/1999 van de Raad van 17 mei 1999 houdende een gemeenschappelijke ordening van de wijnmarkt (PB L 179, blz. 1), welke in artikel 2, lid 1, eerste alinea, bepaalt:
De aanplant van wijnstokken die overeenkomstig artikel 19, lid 1, als wijndruivenrassen zijn ingedeeld is tot en met 31 juli 2010 verboden [...]"
10 Artikel 11, leden 1 tot en met 3, van verordening nr. 1493/1999 bepaalt:
1. Er wordt een regeling ingesteld voor de herstructurering en omschakeling van wijngaarden.
2. Doelstelling van de regeling is het aanpassen van de productie aan de vraag op de markt.
3. De regeling omvat een of meer van de volgende acties:
a) omschakeling op andere rassen, onder meer door overenting;
b) heraanleg van wijngaarden;
c) verbetering van wijnbouwtechnieken in verband met het doel van de regeling.
Gewone vernieuwing van wijngaarden die het einde van hun natuurlijke ontwikkelingscyclus hebben bereikt, is niet onder de regeling begrepen."
11 Volgens artikel 15 van verordening nr. 1493/1999 kunnen de uitvoeringsbepalingen van hoofdstuk III van deze verordening, Herstructurering en omschakeling", welke de artikelen 11 tot en met 15 omvat, met name voorzien in bepalingen om [een toename van het productiepotentieel] te voorkomen".
12 Artikel 71, lid 1, van verordening nr. 1493/1999 luidt:
Behoudens andersluidende bepalingen van deze verordening zijn op de productie van en de handel in de onder deze verordening begrepen producten de artikelen 87, 88 en 89 van het Verdrag van toepassing."
Voorgeschiedenis van het geding
13 De Franse regering heeft de Commissie bij brief van 3 februari 1999 in kennis gesteld van het plan voor een steunregeling, bedoeld om producenten van cognac te stimuleren naar de productie van landwijnen om te schakelen. Deze steunmaatregelen, die voor ongeveer 1 000 hectare in de Charentes (Frankrijk) moesten gelden, beoogden te bevorderen dat het wijnstokras Ugni blanc, dat voornamelijk voor de productie van cognac wordt gebruikt, zou worden gerooid teneinde dit te vervangen door rassen die de productie van kwaliteits-landwijnen mogelijk maken.
14 De Commissie heeft in oktober 1999 besloten, ter zake van drie van de vier aldus door de Franse regering meegedeelde maatregelen de onderzoeksprocedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden.
15 Aan het eind van deze procedure heeft de Commissie de bestreden beschikking vastgesteld, waarvan het dispositief als volgt luidt:
Artikel 1
1. De door Frankrijk ten uitvoer gelegde maatregel die bestaat uit een aanvulling op de nationale steun voor de verbetering van het wijnstokkensortiment van wijnbouwbedrijven in het bepaalde gebied ,Cognac voor de wijnoogstjaren 1998/1999 en 1999/2000 is onverenigbaar met de artikelen 87 tot en met 89 van het Verdrag en komt niet in aanmerking voor de in artikel 87, lid 3, van het Verdrag bedoelde uitzondering.
2. De begeleidende maatregel tot het verlenen van technische bijstand voor wijnbouwers is onverenigbaar met de artikelen 87 tot en met 89 van het Verdrag en komt niet in aanmerking voor de in artikel 87, lid 3, van het Verdrag bedoelde uitzondering.
Artikel 2
Frankrijk moet de in artikel 1 bedoelde steunregelingen intrekken.
Artikel 3
Frankrijk neemt alle nodige maatregelen om de steun die reeds is verleend in het kader van de in artikel 1 bedoelde regelingen, terug te vorderen.
Artikel 4
Frankrijk deelt de Commissie binnen twee maanden vanaf de kennisgeving van deze beschikking mee welke maatregelen het heeft genomen om hieraan te voldoen.
Artikel 5
Deze beschikking is gericht tot de Franse Republiek."
16 Ondertussen had de Franse regering, zonder de sluiting van de onderzoeksprocedure af te wachten, twee besluiten vastgesteld met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning van steun voor de verbetering van het wijnstokkensortiment van wijnbouwbedrijven in het bepaalde gebied ,Cognac, waarvan het ene, van 12 maart 1999 (JORF van 11 april 1999, blz. 5387), betrekking had op het wijnoogstjaar 1998/1999, en het andere, van 6 april 2000 (JORF van 23 april 2000, blz. 6260), op het wijnoogstjaar 1999/2000.
Argumenten van partijen
17 Tot staving van haar beroep tot nietigverklaring voert de Franse regering één middel aan, te weten dat de Commissie bij de uitlegging van de bepalingen van de verordeningen nrs. 822/87 en 1493/1999 blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting.
18 De Franse regering is allereerst van mening dat de betrokken steunmaatregelen rekening houden met het in artikel 14, lid 2, van verordening nr. 822/87 vastgelegde doel, te weten vermindering van de geproduceerde hoeveelheid of kwalitatieve verbetering, zonder verhoging van de productie. Dit doel wordt ook vermeld in verordening nr. 1493/1999.
19 Haars inziens gaat de omschakeling van met Ugni blanc-wijnstokken beplante oppervlakten, met een gemiddelde opbrengst van ongeveer 150 hectoliter per hectare, naar wijngaarden voor de productie van Charentes-landwijn, met een maximumopbrengst van 80 hectoliter per hectare, gepaard met een vermindering van de omvang van de wijnproductie.
20 De Franse regering verwerpt de conclusie van de Commissie dat de steun voor de omschakeling van met Ugni blanc-wijnstokken beplante wijngaarden naar wijngaarden die uitsluitend voor de productie van landwijnen zijn bestemd, gelijk te stellen is met financiering van de sinds 1988 verboden aanplanting van extra wijnstokken. Volgens haar is een omschakeling op andere rassen niet mogelijk zonder in plaats van de oude wijnstokken nieuwe wijnstokken te planten, van een soort die minder opbrengt. Overigens kan men voorzover de nieuwe wijnstokken de gerooide alleen maar vervangen, niet beweren dat het om extra aanplanting gaat.
21 Volgens de Franse regering gaat de Commissie er ten onrechte van uit dat het in het onderhavige geval gaat om een omschakeling van voor de productie van brandewijn gebruikte wijnstokken naar wijnstokken voor de productie van gewone wijn", welke bijgevolg een verhoging van de productie van een dergelijke wijn met zich zou brengen. Gelet op de GMO voor de wijnbouw, welke geen onderscheid maakt tussen voor de productie van cognac bestemde wijnen en overige wijnen, is dit begrip gewone wijn" zonder betekenis. Overigens is er geen enkele verplichting, op basis van wijn van Ungi blanc-druiven cognac te maken.
22 De Franse regering is van mening dat verordening nr. 1493/1999 geen enkel verband legt tussen de omschakeling van een perceel en de eventuele verplichting voor de lidstaten, de productie op percelen die niet zijn omgeschakeld te verminderen. Artikel 11 van deze verordening bepaalt evenmin dat de omschakeling van een gegeven perceel gepaard moet gaan met het rooien van wijnstokken op een dienovereenkomstig oppervlak. De Commissie kan geen andere voorwaarden stellen dan die welke in deze verordening zijn vastgelegd.
23 De Franse regering merkt voorts op dat de ontwikkeling van de wijnmarkt alleen over een lange periode kan worden gezien. De voor de periode 1994-1998 vastgestelde constante toename van de wereldwijde verkoop van Franse landwijn vormt een algemene tendens, waaraan de lichte afname in de jaren 1998-1999 geen afbreuk kan doen.
24 Nu de Commissie de wijnmarkt niet adequaat heeft geanalyseerd, kan zij niet duidelijk bewijzen dat de betrokken steunmaatregelen tot verstoringen van de mededinging leiden.
25 Volgens de Commissie volgt uit de rechtspraak van het Hof dat in geval van een nationale steunmaatregel op landbouwgebied het beroep van een lidstaat op het bepaalde in de artikelen 87 EG tot en met 89 EG de bepalingen ter zake van de betrokken gemeenschappelijke marktordening niet terzijde kan schuiven (arrest van 26 juni 1979, Pigs and Bacon Commission, 177/78, Jurispr. blz. 2161).
26 Zich baserend op de classificatie van cognac als wijnbrandewijn merkt de Commissie ter zake van de vermindering van de opbrengsten en van de productieoppervlakten op, dat het in casu niet zozeer gaat om een omschakeling van wijnstokken die voor een hoge wijnproductie zorgen, als wel om het omschakelen van wijnstokken die bestemd zijn voor de productie van wijn voor het maken van brandewijn naar wijnstokken voor de productie van gewone wijn".
27 De betrokken steunregeling voorziet in de financiering van extra wijnstokken en heeft een ingevolge de GMO voor de wijnbouw verboden verhoging van de productie van gewone wijn" tot gevolg.
28 Het ging er de Commissie niet om, voorwaarden voor de goedkeuring van de betrokken steunmaatregelen op te leggen. Het negatieve effect van dergelijke steunmaatregelen op de mededinging moest worden beoordeeld. Om deze reden heeft de Commissie onderzocht of de Franse autoriteiten daadwerkelijk maatregelen hadden getroffen om het effect van deze steunmaatregelen op de markt terug te dringen, door een vermindering van de opbrengsten van met name de Ugni blanc-wijnstokken en een vermindering van de productieoppervlakten in het gebied, zoals de Franse regering had voorgesteld. Na te hebben vastgesteld dat de nationale autoriteiten er niet in waren geslaagd deze doeleinden te verwezenlijken, dat wil zeggen niet de maatregelen hadden getroffen om het effect van de steunmaatregelen zo veel mogelijk te beperken, heeft de Commissie geconcludeerd dat deze niet met de nieuwe communautaire eisen in de wijnsector verenigbaar waren.
29 Ter zake van de aanpassing van de productie aan de vraag en de verstoringen van de mededinging merkt de Commissie op dat de door de Franse regering verschafte gegevens over de marktgroei niet worden bevestigd door de gegevens van het Office national interprofessionnel des vins ter zake van de afname van de prijzen van landwijnen. Deze gegevens bevestigen dat de markt voor landwijnen moeilijkheden kent.
Beoordeling door het Hof
Inleidende opmerkingen
30 Om te beginnen zij eraan herinnerd, dat de procedure van de artikelen 87 EG en 88 EG de Commissie en, onder bepaalde voorwaarden, de Raad weliswaar een beoordelingsvrijheid laat bij het onderzoek van de verenigbaarheid van een steunregeling van een lidstaat met de vereisten van de gemeenschappelijke markt, maar dat uit de algemene structuur van het Verdrag blijkt, dat deze procedure nooit mag leiden tot een resultaat dat strijdig zou zijn met de specifieke verdragsbepalingen (zie onder meer arrest van 15 juni 1993, Matra/Commissie, C-225/91, Jurispr. blz. I-3203, punt 41).
31 Ook moet worden opgemerkt dat de lidstaten, wanneer op een bepaald gebied een gemeenschappelijke marktordening tot stand is gebracht, zich dienen te onthouden van elke maatregel die daarvan zou afwijken of er inbreuk op zou maken (zie arresten van 19 maart 1998, Compassion in World Farming, C-1/96, Jurispr. blz. I-1251, punt 41, en 8 januari 2002, Denkavit, C-507/99, Jurispr. blz. I-169, punt 32).
32 Hieruit volgt dat de beoordeling door de Commissie van staatssteun in een sector waar een gemeenschappelijke marktordening is ingesteld, veronderstelt dat het effect wordt onderzocht dat een dergelijke steun op de werking van deze gemeenschappelijke marktordening kan hebben. Met andere woorden, het beroep van een lidstaat op het bepaalde in de artikelen 87 EG tot en met 89 EG kan, zoals het Hof heeft geoordeeld, geen voorrang hebben boven de bepalingen van de verordening houdende gemeenschappelijke ordening van de betrokken markt (zie reeds aangehaald arrest Pigs and Bacon Commission, punt 11).
33 Zoals uit de rechtspraak van het Hof volgt, erkent artikel 36 EG bovendien de voorrang van het gemeenschappelijk landbouwbeleid boven de doelstellingen van het Verdrag op het gebied van de mededinging (arrest van 5 oktober 1994, Duitsland/Raad, C-280/93, Jurispr. blz. I-4973, punt 61).
34 Aangezien de betrokken steunmaatregelen in de bestreden beschikking als onwettig zijn aangemerkt op grond dat zij niet aan de vereisten van de GMO voor de wijnbouw voldeden, dient te worden nagegaan of de Commissie in het onderhavige geval de voor deze gemeenschappelijke marktordening geldende bepalingen juist heeft uitgelegd.
Ten gronde
35 Vastgesteld dient te worden dat het evenwicht tussen productie en vraag op de wijnmarkt een van de doelstellingen van de GMO voor de wijnbouw vormt.
36 Om dit doel te bereiken, voorzien de voor deze gemeenschappelijke marktordening geldende bepalingen sinds lang in het verbod van hetzij de nieuwe aanplant van wijnstokken (artikel 6, lid 1, van verordening nr. 822/87, van kracht op het moment van aanmelding van de betrokken steunmaatregelen bij de Commissie, en artikel 2, lid 1, van verordening nr. 1493/1999, van kracht sinds 21 juli 1999), hetzij nationale steun voor aanplant die het niet mogelijk maakt de geproduceerde hoeveelheid te verminderen (artikel 14, lid 2, van verordening nr. 822/87). In het kader van verordening nr. 1493/1999 zijn ook bepalingen vastgesteld om een toename van het productiepotentieel te voorkomen (artikel 15, tweede alinea, sub c, van deze verordening).
37 Overigens is cognac een wijnbrandewijn en als zodanig uitgesloten van de categorie landbouwproducten (arrest van 30 januari 1985, BNIC/Clair, 123/83, Jurispr. blz. 391, punt 15). Het is dan ook niet een product waarop de GMO voor de wijnbouw betrekking heeft.
38 Wanneer in deze context met Ugni blanc-wijnstokken beplante oppervlakten, waarvan de opbrengst wordt gebruikt voor de vervaardiging van brandewijn, een industrieel product dat niet op de wijnmarkt wordt afgezet, worden ingezet voor de productie van wel op deze markt verkochte landwijnen, zal de in de betrokken regio geproduceerde hoeveelheid van deze wijnen noodzakelijkerwijze toenemen.
39 Zoals in punt 35 van dit arrest is opgemerkt, druist een verhoging van de wijnproductie in tegen een van de doelstellingen van de GMO voor de wijnbouw. De Commissie heeft derhalve in de bestreden beschikking terecht geoordeeld dat de betrokken steunmaatregelen onverenigbaar waren met de voor een gemeenschappelijke marktordening geldende bepalingen.
40 De Commissie heeft niettemin in de punten 37 tot en met 49 van de bestreden beschikking onderzocht of de Franse regering maatregelen had toegepast die de negatieve gevolgen van de betrokken steunmaatregelen op de markt, overeenkomstig de uitzonderingsregeling van artikel 87, lid 3, sub c, EG, konden mitigeren.
41 In dit verband zij allereerst eraan herinnerd, dat de Commissie in het kader van artikel 87, lid 3, EG over een ruime beoordelingsvrijheid beschikt, waarvan de uitoefening een afweging van economische en sociale gegevens impliceert, die dient te geschieden in een communautair kader (zie onder meer arresten van 19 september 2000, Duitsland/Commissie, C-156/98, Jurispr. blz. I-6857, punt 67, en 7 maart 2002, Italië/Commissie, C-310/99, Jurispr. blz. I-2289, punt 45), en in de tweede plaats dat het Hof bij de toetsing van de wettigheid van de uitoefening van die vrijheid zijn oordeel ter zake niet in de plaats mag stellen van dat van het bevoegde orgaan, maar enkel dient te onderzoeken of deze beoordeling niet gebrekkig is wegens een kennelijke beoordelingsfout of misbruik van bevoegdheid (zie arrest van 5 oktober 2000, Duitsland/Commissie, C-288/96, Jurispr. blz. I-8237, punt 26, en reeds aangehaald arrest Italië/Commissie, punt 46).
42 In het licht van deze beginselen dient het argument van de Franse regering dat de Commissie van een verkeerde rechtsopvatting blijk heeft gegeven door op basis van artikel 11 van verordening nr. 1493/1999 voorwaarden ter zake van de vermindering van opbrengsten en productieoppervlakten op te leggen die deze bepaling niet stelt, te worden verworpen.
43 Uit de bestreden beschikking blijkt immers dat de Commissie op geen enkel moment dergelijke voorwaarden heeft opgelegd op basis van artikel 11 van verordening nr. 1493/1999. Zoals de advocaat-generaal in punt 45 van zijn conclusie heeft opgemerkt, bevat dit artikel overigens geen regels met betrekking tot de verlening van nationale steun voor de herstructurering en omschakeling van wijngaarden, maar voert het een communautaire steunregeling in, aan de financiering waarvan de lidstaten in beginsel niet kunnen bijdragen.
44 De Commissie heeft in het kader van de beoordelingsvrijheid waarover zij ter zake beschikt, alleen maar onderzocht of de door de Franse autoriteiten zelf aangekondigde maatregelen met betrekking tot de vermindering van de opbrengsten en de productiecapaciteit zouden volstaan om het effect van de betrokken steunmaatregelen op de markt te mitigeren. Aan het einde van haar onderzoek heeft zij geconcludeerd dat deze maatregelen ontoereikend waren.
45 Bovendien moet eraan herinnerd worden dat de door de Commissie ter zake van de aanpassing van de productie aan de vraag en de verstoringen van de mededinging uitgevoerde economische beoordelingen ook onder de uitoefening van haar beoordelingsvrijheid vallen.
46 Rekening houdend met in de eerste plaats de door het Office national interprofessionnel des vins verschafte informatie over de afname van de gemiddelde prijs van landwijnen in het wijnoogstjaar 1999/2000, welke het gevolg was van een afname van de vraag, die de Franse regering heeft toegegeven, en in de tweede plaats de door de GMO voor de wijnbouw nagestreefde handhaving van het marktevenwicht, heeft de Commissie terecht geoordeeld dat een verhoging van de productie van landwijnen in Frankrijk, op een markt waarvan de groei niet zeker is, tot mededingingsverstoringen leidt.
47 Bovendien dient te worden opgemerkt dat de Franse regering niets heeft aangevoerd op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat de Commissie de grenzen van haar beoordelingsvrijheid heeft overschreden door te oordelen dat de betrokken steunmaatregelen niet voldeden aan de voorwaarden om onder de uitzondering van artikel 87, lid 3, sub c, EG te vallen.
48 De Franse regering heeft immers enkel verklaard dat de ontwikkeling van de wijnmarkt alleen over een lange periode kon worden gezien en dat de Commissie niet nauwkeurig heeft aangetoond dat de betrokken steun tot verstoringen van de mededinging leidde.
49 De motivering van de bestreden beschikking voldoet in deze omstandigheden, en aangezien zij duidelijk en ondubbelzinnig de redenering van de Commissie tot uitdrukking doet komen aan de hand waarvan belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen, aan de in de rechtspraak van het Hof gestelde eisen (zie onder meer arrest van 22 maart 2001, Frankrijk/Commissie, C-17/99, Jurispr. blz. I-2481, punt 35, en reeds aangehaald arrest Italië/Commissie, punt 48).
50 Gelet op bovenstaande overwegingen moet het middel inzake een onjuiste rechtsopvatting van de Commissie worden verworpen.
51 Derhalve dient het beroep te worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
52 Ingevolge artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien de Franse Republiek in het ongelijk is gesteld, moet zij overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst de Franse Republiek in de kosten.