CELEX: 61997TJ0188
Kommissionens beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom, om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar
Beslut att vägra tillgång till handlingar
'Upphovsmannaregeln'
Kommittéer för så kallat 'kommittéförfarande'

Domskäl
Tillämpliga bestämmelser
1 I slutakten till Fördraget om Europeiska unionen, som undertecknades i Maastricht den 7 februari 1992, intog medlemsstaterna en förklaring (nr 17) om rätten till tillgång till information (nedan kallad förklaring nr 17) med följande lydelse:
"Konferensen finner att insyn i beslutsprocessen stärker institutionernas demokratiska karaktär och allmänhetens förtroende för förvaltningen. Därför rekommenderar konferensen att kommissionen senast år 1993 förelägger rådet en rapport om åtgärder för att förbättra allmänhetens tillgång till den information som är tillgänglig för institutionerna."
2 Till följd av förklaring nr 17 översände kommissionen den 5 maj 1993 meddelande 93/C 156/05 om allmänhetens tillgång till institutionernas handlingar (EGT C 156, s. 5) till rådet, parlamentet och Ekonomiska och sociala kommittén. Den 2 juni 1993 framlade kommissionen meddelande 93/C 166/04 om insyn i gemenskapen (EGT C 166, s. 4).
3 Inom ramen för dessa inledande etapper mot ett genomförande av principen om insyn antog rådet och kommissionen den 6 december 1993 en uppförandekodex för allmänhetens tillgång till rådets och kommissionens handlingar (EGT L 340, s. 41, svensk specialutgåva, område 1, volym 3, s. 86, nedan kallad uppförandekodex), genom vilken man avsåg att fastställa de principer som skall gälla för tillgång till dessa institutioners handlingar.
4 Vad beträffar kommissionen antog den uppförandekodexen genom beslut 94/90/EKSG, EG, Euratom av den 8 februari 1994 om allmänhetens tillgång till kommissionens handlingar (EGT L 46, s. 58, svensk specialutgåva, område 16, volym 2, s. 66, nedan kallat beslut 94/90).
5 Uppförandekodexen, i dess lydelse enligt kommissionens beslut, uttrycker följande allmänna princip:
"Allmänheten skall ha största möjliga tillgång [till] kommissionens och rådets handlingar."
6 Begreppet "handling" definieras som "all skriven text, oavsett materiell form[,] med befintlig information som är i kommissionens eller rådets besittning".
7 I tredje stycket, under rubriken "Handläggning av en ursprunglig ansökan", föreskrivs följande:
"Om den handling som är i en institutions besittning har upprättats av en fysisk eller juridisk person, en medlemsstat, en annan gemenskapsinstitution eller ett annat gemenskapsorgan eller något annat nationellt eller internationellt organ, skall ansökan göras direkt till den som har upprättat handlingen" (nedan kallad upphovsmannaregeln).
8 Under den fjärde rubriken, "Undantag", i uppförandekodexen räknas följande omständigheter upp som kan åberopas av en institution som motiv för att avslå en ansökan om tillgång till handlingar:
"Institutionerna skall vägra tillgång till en handling om ett offentliggörande kan skada
- skyddet för det allmänna samhällsintresset (allmän säkerhet, internationella förbindelser, monetär stabilitet, rättsliga förfaranden, inspektioner och undersökningar),
-  skyddet för den enskilde och privatlivet,
-  skyddet för företagshemligheter,
-  skyddet av gemenskapens finansiella intressen,
-  skyddet för den förtrolighet som begärts av den fysiska eller juridiska person som tillhandahållit informationen eller som krävs av lagstiftningen i den medlemsstat som tillhandahållit informationen.
De får också vägra tillgång för att skydda institutionens intresse med avseende på sekretess vid dess överläggningar."
Bakgrund till tvisten
9 Sökanden är ett bolag bildat enligt nederländsk rätt som tillhör den multinationella koncernen Rothmans. Koncernens huvudsakliga verksamhet består i tillverkning, distribution och försäljning av tobaksvaror, i synnerhet cigaretter.
10 Genom skrivelse av den 23 januari 1997 ansökte sökanden hos kommissionen om tillgång till vissa handlingar, däribland protokoll från Tullkodexkommittén - sektion transit (nedan kallad kommittén) från och med den 4 april 1995.
11 Den 21 februari 1997 meddelade generaldirektören för GD XXI skriftligen sökanden att ansökan skulle handläggas så skyndsamt som möjligt, men att det med hänsyn till de begärda handlingarnas antal och beskaffenhet antagligen skulle dröja mer än en månad innan sökanden skulle få svar.
12 Genom skrivelse av den 26 februari 1997 begärde sökanden att generaldirektören skulle bekräfta att ansökan hade bifallits i den mening som avses i artikel 2.2 i beslut 94/90 och att den frist på en månad som meddelats endast var nödvändig för att möjliggöra sammanställandet av handlingarna.
13 Eftersom generaldirektören inte hörde av sig, ingav sökanden genom skrivelse av den 14 mars 1997 en begäran om omprövning i den mening som avses i artikel 2.2 i beslut 94/90 till kommissionens generalsekreterare.
14 Den 24 april 1997 svarade generalsekreteraren att denna begäran skulle handläggas så skyndsamt som möjligt, men att det troligen skulle dröja mer än en månad innan sökanden skulle få svar.
15 I skrivelse av den 25 april 1997 gjorde sökanden gällande att den omständigheten att generalsekreteraren inte hade svarat inom en månad från det att begäran om omprövning hade ingetts innebar ett avslagsbeslut.
16 I skrivelse av den 30 april 1997 översände generalsekreteraren vissa handlingar som härrörde från kommissionen, men vägrade att översända kommitténs protokoll på grund av att kommissionen inte var upphovsman till dessa. Generalsekreteraren angav dessutom att enligt kommitténs arbetsordning var dess arbete konfidentiellt.
17 Den 6 maj 1997 begärde sökanden att generalsekreteraren skulle bekräfta att den hade fått tillgång till samtliga handlingar som kunde lämnas ut samt ange vem som hade upprättat kommitténs protokoll och till sökanden översända kommitténs arbetsordning.
18 Genom skrivelse av den 15 maj 1997 bekräftade generalsekretariatet att sökanden hade erhållit samtliga handlingar som var i GD XXI:s besittning, med undantag för kommitténs protokoll. Vidare angavs att protokollen visserligen utarbetas av kommissionen i egenskap av sekreterare, men att de antas av kommittén och att det således är kommittén som är upphovsman till dessa. Generalsekretariatet vägrade att översända kommitténs arbetsordning med motiveringen att kommissionen inte är upphovsman till denna handling. Slutligen erinrades om att kommitténs arbete är konfidentiellt enligt denna arbetsordning.
19 Genom skrivelser av den 30 maj 1997 ansökte sökanden om tillgång till ifrågavarande protokoll hos tullmyndigheterna i samtliga medlemsstater. När denna talan väcktes hade sökanden fått sju svar. Två av dessa var endast bekräftelser på att de mottagit ansökan. I de fem andra svaren avslogs ansökan, varvid i flertalet fall hänvisades till att kommitténs arbete är konfidentiellt.
Förfarandet
20 Sökanden har genom ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 24 juni 1997 väckt denna talan.
21 Konungariket Sverige har genom handling, som inkom till förstainstansrättens kansli den 25 november 1997, ansökt om att få intervenera till stöd för sökandens yrkanden. Ordföranden vid förstainstansrättens första avdelning har genom beslut av den 12 december 1997 bifallit denna ansökan.
22 Förstainstansrätten beslutade den 11 november 1998 att hänskjuta målet till den första avdelningen i utökad sammansättning.
23 På grundval av referentens rapport beslutade förstainstansrätten (första avdelningen i utökad sammansättning) att inleda det muntliga förfarandet utan att vidta föregående åtgärder för bevisupptagning. Förstainstansrätten har emellertid såsom en processledande åtgärd anmodat svaranden och rådet att skriftligen besvara vissa frågor före sammanträdet, vilket skedde inom fristen.
24 Som svar på förstainstansrättens skriftliga frågor bekräftade kommissionen genom skrivelse av den 13 november 1998 att den hade översänt vissa handlingar till sökanden den 20 november 1997, som den av misstag inte hade översänt till sökanden tidigare. Kommissionen uppgav att den inte hade fler relevanta handlingar.
25 Parterna utvecklade sin talan och svarade på förstainstansrättens frågor vid offentligt sammanträde den 19 januari 1999.
Parternas yrkanden
26 Sökanden har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogiltigförklara kommissionens beslut av den 15 maj 1997 och i andra hand kommissionens beslut av den 30 april 1997, genom vilka sökanden vägrats tillgång till vissa handlingar,
- förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
27 Kommissionen har yrkat att förstainstansrätten skall
- ogilla talan,
- förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
28 Intervenienten Konungariket Sverige har yrkat att förstainstansrätten skall ogiltigförklara kommissionens beslut av den 15 maj 1997.
Föremålet för tvisten
29 Till följd av kommissionens svar av den 13 november 1998 har sökanden, på begäran av förstainstansrätten vid sammanträdet, bekräftat att föremålet för tvisten endast avser kommitténs protokoll.
30 Med hänsyn till att sökanden i första hand har yrkat att beslutet av den 15 maj 1997 skall ogiltigförklaras och i andra hand att beslutet av den 30 april 1997 skall ogiltigförklaras, skall det fastställas vilken av dessa rättsakter som har tvingande rättsverkningar som kan påverka sökandens intressen genom att väsentligt förändra dennes rättsliga ställning (se till exempel förstainstansrättens dom av den 22 oktober 1996 i mål T-154/94, CSF och CSME mot kommissionen, REG 1996, s. II-1377, punkt 37).
31 I det avseendet framgår det av skrivelsen av den 15 maj 1997 att den endast utgör en bekräftelse på beslutet av den 30 april 1997 att vägra att lämna ut kommitténs protokoll. I skrivelsen omnämns även vägran att lämna ut kommitténs arbetsordning, men denna arbetsordning ingår inte bland de handlingar som nu är i fråga. Slutligen innehåller skrivelsen även några förklaringar och ytterligare upplysningar.
32 Av det ovan anförda följer att den enda rättsakt mot vilken talan kan väckas enligt artikel 173 i EG-fördraget (nu artikel 230 EG i ändrad lydelse) är beslutet av den 30 april 1997 (nedan kallat det omtvistade beslutet).
33 Slutligen noterar förstainstansrätten att det varken av ansökan eller repliken framgår om sökanden har åberopat en grund avseende lagenligheten av upphovsmannaregeln (se punkt 7 ovan). Det framkom emellertid under det muntliga förfarandet att sökanden inte har åberopat en sådan grund.
Prövning i sak
34 Sökanden har åberopat två grunder till stöd för sin talan. Den första grunden avser åsidosättande av artikel 190 i EG-fördraget (nu artikel 253 EG). Den andra grunden avser åsidosättande av beslut 94/90.
Den första grunden: Åsidosättande av artikel 190 i fördraget
35 Sökanden har gjort gällande att det omtvistade beslutet är bristfälligt motiverat, vilket skall medföra ogiltigförklaring.
36 Förstainstansrätten erinrar om att enligt fast rättspraxis innebär motiveringsskyldigheten att det på ett klart och tydligt sätt skall framgå hur den gemenskapsmyndighet som har antagit den omtvistade rättsakten har resonerat, så att de som berörs därav kan få kännedom om skälen för den vidtagna åtgärden för att kunna göra gällande sina rättigheter och så att gemenskapsdomstolarna ges möjlighet att pröva rättsaktens lagenlighet (se förstainstansrättens dom av den 6 februari 1998 i mål T-124/96, Interporc mot kommissionen, REG 1998, s. II-231, punkt 53).
37 I förevarande mål har kommissionen motiverat det omtvistade beslutet genom att hänvisa till upphovsmannaregeln och genom att hävda att sökandens ansökan inte kunde prövas i sak enligt denna regel, eftersom en utomstående är upphovsman till de begärda handlingarna. En sådan motivering är tillräckligt klar för att den berörda personen skall kunna förstå varför kommissionen inte lämnade ut handlingarna i fråga.
38 Av detta följer att talan inte kan bifallas på den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av beslut 94/90
Parternas argument
39 Sökanden har i första hand gjort gällande att kommissionen har åsidosatt bestämmelserna i beslut 94/90 genom att vägra att ge tillgång till kommitténs protokoll med åberopande av upphovsmannaregeln.
40 I det avseendet har sökanden påpekat att kommissionen utarbetar kommitténs protokoll. Genom detta redigeringsarbete är kommissionen således i både faktiskt och intellektuellt avseende upphovsman till dessa handlingar. Den omständigheten att kommittén antar dessa handlingar är inte tillräcklig för att den skall anses som upphovsman.
41 Sökanden har dessutom hävdat att upphovsmannaregeln syftar till att skydda utomståendes handlingar. Den har erinrat om att kommitténs ordförande är en tjänsteman vid kommissionen. På samma sätt är det en företrädare för kommissionen som sammankallar kommittén, upprättar dagordning, delar ut dokumentation till de övriga ledamöterna och sköter sekretariatet. Slutligen skall all post till kommittén skickas till kommissionen med kommitténs ordförande som adressat.
42 Kommissionen har bestritt att den vägrade sökanden tillgång till kommitténs protokoll. Den har hävdat att den i skrivelsen av den 30 april 1997 endast underrättade sökanden om att kommitténs protokoll inte tillhörde "kommissionens handlingar".
43 Kommissionen har i det avseendet gjort gällande att hänvisningen till upphovsmannaregeln gör det möjligt att särskilja innehavaren av en handling från handlingens upphovsman. Den har hävdat att beslut 94/90 endast är tillämpligt på de handlingar som den är upphovsman till. Upphovsmannaskap utgör ett nödvändigt villkor (conditio sine qua non) för att en ansökan om tillgång till en handling skall kunna prövas i sak. I detta fall konstaterade kommissionen endast att ansökan om tillgång till kommitténs protokoll inte kunde prövas i sak.
44 Kommissionen har nämligen hävdat att den inte är upphovsman till protokollen. Den har medgett att den sköter kommitténs sekretariat och i denna egenskap nedtecknar vad som avhandlats på mötena i protokoll. Detta tekniska arbete är emellertid enligt kommissionen inte tillräckligt för att den skall anses som upphovsman, eftersom upphovsmannaskapet bestäms av vem som "intellektuellt sett är i besittning" av texten. Det är kommittén som antar protokollen, och som sökanden för övrigt har medgett är det kommittén som ensam bestämmer över överläggningarna. Följaktligen kan inte kommissionen anses som handlingarnas upphovsman i intellektuell mening.
45 Kommissionen har dessutom tillbakavisat argumentationen, enligt vilken kommittén endast utgör en "del" av kommissionen. Den anser att denna argumentation inte beaktar den roll, funktion och betydelse i gemenskapens institutionella system som kommittéerna för så kallat kommittéförfarande har.
46 Enligt bestämmelserna i rådets beslut 87/373/EEG av den 13 juli 1987 om närmare villkor för utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (EGT L 197, s. 33, svensk specialutgåva, område 1, volym 2, s. 72, nedan kallat beslutet om kommittéförfaranden) skall de kommittéer som upprättats i enlighet med detta beslut biträda kommissionen när den vidtar genomförandeåtgärder i enlighet med de befogenheter som den getts av rådet. Kommissionen har dragit slutsatsen att dessa kommittéer inte kan anses utgöra en del av kommissionen, eftersom verbet "biträda" används.
47 Tullkodexkommittén är sammansatt av företrädare för medlemsstaterna och upprättades inte av kommissionen utan genom rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen (EGT L 302, s. 1, svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4). Att denna kommitté konsulteras utgör enligt kommissionen ett väsentligt krav vad gäller förfarandet. Det utgör ett förfarandefel om detta krav åsidosätts, vilket kan medföra att de åtgärder som vidtagits ogiltigförklaras.
48 Den svenska regeringen har erinrat om att beslut 94/90 är en rättsakt som för tredje man grundar rättigheter som kommissionen är skyldig att iaktta (förstainstansrättens dom av den 5 mars 1997 i mål T-105/95, WWF UK mot kommissionen, REG 1997, s. II-313, punkt 55).
49 Den svenska regeringen har anfört att de kommittéer som omfattas av beslutet om kommittéförfaranden bistår kommissionen i utövandet av de befogenheter som rådet har delegerat till kommissionen. Kommittéerna måste därmed organisatoriskt och administrativt anses vara en integrerad del av kommissionen.
50 Den svenska regeringen har gjort gällande att om kommittéerna för så kallat kommittéförfarande skulle anses vara självständiga organ skulle det medföra att dessa kommittéers handlingar inte skulle omfattas av reglerna om allmänhetens tillgång till kommissionens och rådets handlingar. En medborgare som vill få insyn i kommittéernas arbete skulle vara hänvisad till kommittéernas eget skön utan möjlighet till prövning i domstol. En sådan tolkning skulle strida mot principen om insyn och skulle följaktligen inte överensstämma med avsikten då förklaring nr 17 undertecknades och de olika uttalandena vid Europeiska rådets möten i Birmingham och Edinburgh år 1992 (Bull. CE 10-1992, s. 9, och Bull. CE 12-1992, s. 7) och i Köpenhamn år 1993 (Bull. CE 6-1993, s. 16).
51 Den svenska regeringen anser att kommitténs protokoll upprättades av kommissionen inom ramen för dess verksamhet. Kommissionen skulle följaktligen ha prövat sökandens ansökan i materiellt hänseende och fastställt huruvida de begärda handlingarna kunde ha lämnats ut.
52 I andra hand har sökanden gjort gällande att det framgår av skrivelserna av den 30 april och den 15 maj 1997 att kommissionen har åsidosatt beslut 94/90 och uppförandekodexen när den vägrat tillgång till handlingarna genom att åberopa bestämmelserna i kommitténs arbetsordning om att kommitténs arbete är konfidentiellt, utan att göra en prövning av ifrågavarande parters respektive intressen.
Förstainstansrättens bedömning
53 Inledningsvis skall det erinras om dels att det i förklaring nr 17 och i uppförandekodexen slås fast en allmän princip om att allmänheten skall ha största möjliga tillgång till kommissionens och rådets handlingar, dels att beslut 94/90 är en rättsakt som ger medborgarna rätt till tillgång till kommissionens handlingar (domen i det ovannämnda målet WWF UK mot kommissionen, punkt 55).
54 När en allmän princip har slagits fast och undantag från denna princip har angetts, skall dessa undantag tolkas och tillämpas restriktivt så att tillämpningen av den allmänna principen inte undergrävs (se domarna i de ovannämnda målen WWF UK mot kommissionen, punkt 56, och Interporc mot kommissionen, punkt 49).
55 I det avseendet utgör upphovsmannaregeln, oavsett hur den skall kvalificeras, ett undantag från den allmänna principen om insyn som anges i beslut 94/90. Av detta följer att denna regel skall tolkas och tillämpas restriktivt så att tillämpningen av den allmänna principen om insyn inte undergrävs.
56 Det är mot bakgrund av dessa påpekanden som förstainstansrätten skall bedöma argumentationen att kommittéerna för så kallat kommittéförfarande är fristående och självständiga i förhållande till kommissionen och att handlingarna i fråga följaktligen inte hör till kommissionens handlingar.
57 Kommittéerna för så kallat kommittéförfarande härrör från artikel 145 i EG-fördraget (nu artikel 202 EG), där det föreskrivs att rådet i de rättsakter som det antar kan ge kommissionen befogenhet att genomföra de regler som rådet beslutar. Dessa kommittéer har upprättats i enlighet med beslutet om kommittéförfaranden och skall bestå av företrädare för medlemsstaterna och ha en företrädare för kommissionen som ordförande.
58 Enligt beslutet om kommittéförfaranden skall de kommittéer som upprättas i enlighet med detta beslut, såsom Tullkodexkommittén, biträda kommissionen i genomförandet av de uppgifter som den getts. Enligt kommitténs arbetsordning sköter kommissionen dessutom sekretariatet, vilket innebär att den utarbetar de protokoll som antas av kommittén. Det framgår dessutom att denna kommitté, liksom de andra kommittéerna för så kallat kommittéförfarande, inte har någon egen administration, budget, arkiv, lokaler och än mindre en egen adress.
59 Mot bakgrund av dessa konstateranden kan kommittén inte anses utgöra "en annan gemenskapsinstitution eller ett annat gemenskapsorgan" i den mening som avses i den uppförandekodex som antagits genom beslut 94/90. Eftersom det inte heller rör sig om en fysisk eller juridisk person, en medlemsstat eller ett nationellt eller internationellt organ, tillhör inte en sådan kommitté någon av de kategorier av utomstående upphovsmän som anges i denna kodex.
60 På en fråga från förstainstansrätten har rådet bekräftat att kommittéerna för så kallat kommittéförfarande inte är arbetsgrupper som bildats för att stödja rådet i dess verksamhet, utan tvärtom har upprättats för att biträda kommissionen vid utövandet av de befogenheter som delegerats till den. Rådet har dessutom uppgett att det endast i undantagsfall har kopior av handlingar från dessa kommittéer. Rådet har dragit slutsatsen att protokoll från en kommitté för så kallat kommittéförfarande inte utgör rådshandlingar, och att rådet följaktligen inte är behörigt att ge tillgång till dessa. Rådet har slutligen angett att en ansökan om tillgång till protokollen från en kommitté för så kallat kommittéförfarande skall inges till kommissionen, eftersom det är den som handhar ordförandeposten samt sekretariatet.
61 Det skall för övrigt noteras att en vägran att ge tillgång till protokollen från de många kommittéerna för så kallat kommittéförfarande innebär att rätten till tillgång till handlingar begränsas väsentligt. Domstolen har, i dom av den 30 april 1996 i mål C-58/94, Nederländerna mot rådet (REG 1996, s. I-2169), liksom förstainstansrätten, senast i dom av den 17 juni 1998 i mål T-174/95, Svenska Journalistförbundet mot rådet (REG 1998, s. II-2289), bekräftat att denna rätt är av stor betydelse. En sådan begränsning är inte förenlig med själva syftet med rätten till tillgång till handlingar.
62 Under dessa omständigheter skall kommittéerna för så kallat kommittéförfarande anses höra till kommissionen vid tillämpningen av gemenskapsreglerna i fråga om tillgång till handlingar. Det ankommer således på kommissionen att avgöra ansökningar om tillgång till dessa kommittéers handlingar, såsom ifrågavarande protokoll.
63 Följaktligen kunde inte kommissionen i förevarande fall vägra tillgång till kommitténs protokoll genom att åberopa upphovsmannaregeln, som anges i den uppförandekodex som antogs genom beslut 94/90. Av detta följer att kommissionen har åsidosatt beslut 94/90 genom att anta det omtvistade beslutet.
64 Av detta följer att talan skall bifallas på den andra grunden och att det omtvistade beslutet skall ogiltigförklaras, utan att det finns anledning att pröva sökandens andrahandsyrkande.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
65 Enligt artikel 87.2 i förstainstansrättens rättegångsregler skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att kommissionen skall förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall sökandens yrkande bifallas.
66 Enligt artikel 87.4 i samma rättegångsregler skall de medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Följaktligen skall Konungariket Sverige som har intervenerat till stöd för sökandens yrkanden bära sin rättegångskostnad.
Domslut
På dessa grunder beslutar
FÖRSTAINSTANSRÄTTEN
(första avdelningen i utökad sammansättning)
följande dom:
1) Kommissionens beslut av den 30 april 1997 att vägra sökanden tillgång till Tullkodexkommitténs protokoll ogiltigförklaras.
2) Kommissionen skall bära sin rättegångskostnad och ersätta sökandens rättegångskostnad.
3) Konungariket Sverige skall bära sin rättegångskostnad.