CELEX: 62003CJ0453
Polícia sanitária
Alimentos compostos para animais
Indicação da percentagem exacta dos componentes de um produto
Violação do princípio da proporcionalidade

1       Os pedidos de decisão prejudicial dizem respeito, no essencial, à validade da Directiva 2002/2/CE do Parlamento Europeu e
do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002, que altera a Directiva 79/373/CEE do Conselho relativa à circulação de alimentos compostos
para animais e revoga a Directiva 91/357/CEE da Comissão (JO L 63, p. 23), nomeadamente do seu artigo 1.°, n.
os
1, alínea b), e 4.
2       Estes pedidos foram apresentados no âmbito da apreciação de requerimentos, apresentados por produtores de alimentos compostos
para animais ou por representantes desta indústria, em que se pede a suspensão ou a anulação da regulamentação adoptada com
vista a transpor, para o direito interno, as disposições controvertidas da Directiva 2002/2.

Quadro normativo
3       A Directiva 2002/2 foi adoptada com base no artigo 152.°, n.° 4, alínea b), CE, que dispõe:
«4.      O Conselho, deliberando nos termos do artigo 251.° e após consulta ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, contribuirá
para a realização dos objectivos a que se refere o presente artigo, adoptando:
[...]
b)      Em derrogação do artigo 37.°, medidas nos domínios veterinário e fitossanitário que tenham directamente por objectivo a protecção
da saúde pública.»
4       Importa transcrever os seguintes considerandos da Directiva 2002/2:
«(2)      Em relação à rotulagem, o objectivo da Directiva 79/373/CEE é garantir a informação objectiva e tão precisa quanto possível
dos criadores sobre a composição e utilização dos alimentos para animais.
(3)      Até ao momento, a Directiva 79/373/CEE previa uma declaração flexível, limitada à indicação das matérias‑primas para alimentação
animal, sem especificar a sua quantidade em relação aos alimentos para animais de produção, admitindo a possibilidade da declaração
de categorias de matérias‑primas, em vez da declaração das próprias matérias‑primas.
(4)      Todavia, a crise da encefalopatia espongiforme bovina e a recente crise das dioxinas revelaram a inadequação das disposições
actuais e a necessidade de informações mais pormenorizadas, qualitativa e quantitativamente, sobre a composição dos alimentos
compostos para animais de produção.
(5)      As informações pormenorizadas quantitativas podem ser úteis na orientação da rastreabilidade das matérias potencialmente contaminadas
para lotes específicos, o que será vantajoso em termos de saúde pública e evitará que se desperdicem produtos que não constituem
um risco significativo para a saúde pública.
(6)      É, portanto, adequado, nesta fase, impor a declaração obrigatória de todas as matérias‑primas utilizadas nos alimentos compostos
para animais de produção, bem como das respectivas quantidades.
(7)      Por uma questão de ordem prática, será autorizada a apresentação da declaração das matérias‑primas utilizadas nos alimentos
compostos para animais de produção num rótulo
ad hoc
ou num documento de acompanhamento.
(8)      A declaração das matérias‑primas utilizadas nos alimentos para animais constitui, em certos casos, um elemento de informação
importante para os criadores. É, portanto, conveniente que o responsável pela rotulagem forneça, a pedido do cliente, a lista
pormenorizada, expressa em percentagens ponderais exactas, de todas as matérias‑primas utilizadas.
[...]
(10)      Com base no estudo de viabilidade e o mais tardar até 31 de Dezembro de 2002, a Comissão apresentará um relatório ao Parlamento
Europeu e ao Conselho, acompanhado por uma proposta adequada, que tenha em conta as conclusões do dito relatório, no sentido
da elaboração de uma lista positiva.
[…]
(12)      No futuro, deixa de ser possível a declaração de categorias de matérias‑primas, em lugar da declaração das próprias matérias‑primas,
no caso dos alimentos compostos para animais de produção, pelo que a Directiva 91/357/CEE da Comissão, de 13 de Junho de 1991,
que fixa as categorias de matérias‑primas utilizadas nos alimentos para animais que podem ser utilizadas na rotulagem dos
alimentos compostos destinados a animais com excepção dos animais de companhia, deve ser revogada [...]»
5       O artigo 1.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 2002/2, que altera o artigo 5.° da Directiva 79/373/CEE do Conselho, de 2 de
Abril de 1979, relativa à comercialização de alimentos compostos para animais (JO L 86, p. 30; EE 03 F16 p. 75), dispõe:
«1.      No artigo 5.°, o n.° 1 é alterado do seguinte modo:
[...]
b)      É aditada uma nova alínea:
‘l)      No caso dos alimentos compostos não destinados a animais de companhia, a menção 'a percentagem ponderal exacta das matérias‑primas
utilizadas na composição deste alimento, pode ser obtida junto de: ...' (indicação do nome ou denominação social, da morada
ou sede social e do número de telefone do responsável pelas indicações a que se refere o presente número). Esta informação
será fornecida a pedido do cliente’.»
6       O artigo 1.°, n.° 4, da Directiva 2002/2 contém uma série de disposições que substituem o artigo 5.°‑C da Directiva 79/373.
Tem o seguinte teor:
«4.      O artigo 5.°‑C passa a ter a seguinte redacção:
‘[...]
1.      Todas as matérias‑primas que entrem na composição do alimento composto para animais devem ser enumeradas sob a sua denominação
específica.
2.      A enumeração das matérias‑primas para alimentação animal fica sujeita às seguintes regras:
a)      Alimentos compostos não destinados a animais de companhia:
i)      enumeração das matérias‑primas para alimentação animal, com indicação, por ordem de importância decrescente, das percentagens
ponderais presentes no alimento composto, ou
ii)      no que se refere às percentagens acima indicadas, é permitida uma tolerância de +/‑ [15%] do valor declarado;
[…]’»
7       O artigo 1.°, n.° 5, da Directiva 2002/2 dispõe que ao artigo 12.° é aditado um parágrafo, nos termos do qual os Estados‑Membros
«devem determinar que os produtores de alimentos compostos sejam obrigados a colocar à disposição das autoridades encarregadas
dos controlos oficiais, a pedido destas, qualquer documento relativo à composição dos alimentos destinados a serem colocados
em circulação que permita verificar a lealdade das informações dadas na rotulagem».
8       O artigo 2.° da Directiva 2002/2 dispõe:
«A Directiva 91/357/CEE da Comissão é revogada com efeitos a partir de 6 de Novembro de 2003.»
9       As etapas da adopção da Directiva 2002/2 relevantes para os presentes processos podem ser descritas da forma que se segue.
10     A 7 de Janeiro de 2000, a Comissão das Comunidades Europeias apresentou uma Proposta de directiva do Parlamento Europeu e
do Conselho que altera a Directiva 79/373 [documento COM (1999) 744 final].
11     A exposição de motivos desta proposta recorda que, na sequência da crise relacionada com a encefalopatia espongiforme bovina
(a seguir «BSE»), o Parlamento Europeu pretendeu que aos fabricantes de alimentos compostos para animais fosse imposta uma
declaração relativa às quantidades dos diversos ingredientes que compõem os referidos alimentos. Durante os debates que se
seguiram, essa declaração foi designada pela expressão «declaração explícita».
12     A exposição de motivos refere, nomeadamente:
«A Comissão está consciente das vantagens da ‘declaração explícita’ na rotulagem dos alimentos compostos para animais de produção,
por facilitar a rastreabilidade das matérias‑primas para alimentação animal.
A contaminação recente de óleos e aditivos com dioxinas, com origem, respectivamente, na Bélgica e na Alemanha, torna ainda
mais importante a existência de informação pormenorizada nos rótulos dos alimentos compostos para animais. De facto, o nível
de contaminação de um alimento composto para animais depende da quantidade de matérias‑primas para alimentação animal contaminadas
nele incorporada, pelo que é muito importante dispor de informações exaustivas sobre todas as matérias‑primas para alimentação
animal utilizadas nesses alimentos, bem como sobre as quantidades respectivas.»
13     Em resposta aos argumentos dos Estados‑Membros, a favor de uma declaração facultativa, e aos dos produtores de alimentos compostos
para animais, preocupados com a protecção da propriedade intelectual das fórmulas de alimentos, a referida exposição de motivos
menciona que:
«A Comissão, pelo contrário, considera que a declaração explícita facultativa compromete o direito dos criadores à informação
e a transparência pretendida. Além disso, a Comissão considera que a declaração explícita facultativa conduziria, inevitavelmente,
a distorções de concorrência entre os fabricantes de alimentos compostos.
[...] Para assegurar a máxima transparência, a Comissão não pode aceitar o argumento da protecção da propriedade intelectual
das fórmulas dos alimentos para animais. Não se trata, de facto, de violação da confidencialidade comercial, pois as fórmulas
dos alimentos para animais não se encontram, normalmente, patenteadas. Ainda que fosse esse o caso, a fórmula não poderia
ser mantida em segredo. Com efeito, a publicação dos ingredientes não lesaria os detentores dos direitos de propriedade intelectual.»
14     A 4 de Outubro de 2000, o Parlamento, em primeira leitura, apresentou cinco alterações a esta proposta de directiva (JO 2001,
C 178, p. 177).
15     A 19 de Dezembro de 2000, o Conselho da União Europeia adoptou a Posição Comum (CE) n.° 6/2001, tendo em vista a adopção da
Directiva 2000/2 (JO 2001, C 36, p. 35). Resulta da nota justificativa que o Conselho, por considerar que não era realista
exigir aos produtores que declarassem as quantidades precisas das matérias‑primas dos alimentos compostos, optou pela via
de uma declaração em que as matérias‑primas incluídas nos alimentos compostos são indicadas em função das respectivas percentagens
ponderais, por ordem ponderal decrescente, dentro de intervalos de variação. No entanto, a lista pormenorizada e precisa das
referidas quantidades devia ser fornecida pelo produtor, a pedido do cliente. A 21 de Dezembro de 2000, a Comissão apresentou
uma Proposta alterada de directiva do Parlamento Europeu e do Conselho que altera a Directiva 79/373, proposta essa conforme
à referida posição comum [documento COM (2000) 780 final (JO 2001, C 120 E, p. 178)].
16     A 5 de Abril de 2001, o Parlamento apresentou, em segunda leitura, modificações a essa proposta alterada de directiva, no
sentido de restabelecer a «declaração explícita» [documento A5‑0079/2001 (JO 2002, C 21 E, p. 310)].
17     Na sequência de um procedimento de conciliação, foi adoptado um texto de compromisso, reproduzido na Directiva 2002/2. Segundo
esse texto, os produtores devem indicar as quantidades das matérias‑primas que entram na composição dos produtos, com uma
tolerância de +/‑ 15% do valor declarado, mas são obrigados a fornecer, a pedido do cliente, as percentagens ponderais exactas
das matérias‑primas que compõem um alimento.
18     A 24 de Abril de 2003, a Comissão apresentou um relatório sobre a viabilidade de uma lista positiva de matérias‑primas para
alimentação animal [documento COM (2003) 178 final]. Resulta deste relatório que a elaboração de uma lista positiva não contribuiria
para a segurança dos alimentos para animais, pelo que a Comissão não iria apresentar nenhuma proposta nesse sentido. Porém,
anunciou neste relatório diversas iniciativas noutros domínios, com vista à melhoria da segurança dos alimentos para animais.

Litígios no processo principal e questões prejudiciais

No processo C‑453/03
19     As recorrentes no processo principal, especializadas no fabrico de alimentos compostos para animais, pedem a anulação da regulamentação
adoptada com vista a transpor, para o direito interno, as disposições controvertidas da Directiva 2002/2. Por decisão de 6
de Outubro de 2003, a High Court of Justice (England & Wales), Queen’s Bench Division (Administrative Court), suspendeu, a
título cautelar, a execução dessa regulamentação.
20     Numa decisão datada também de 6 de Outubro de 2003, a High Court expôs os motivos do pedido de decisão prejudicial. A questão,
tal como se encontra formulada na decisão de 23 de Outubro de 2003, é a seguinte:
«O artigo 1.°, n.° 1, alínea b), e/ou n.° 4, da Directiva 2002/2, na parte em que altera o artigo 5.°‑C, n.° 2, alínea a),
da Directiva 79/373, ao exigir a enumeração obrigatória das percentagens, é inválido por:
a)      inexistência de base legal do artigo 152.°, n.° 4, alínea b), CE;
b)      violação do direito fundamental de propriedade;
c)      violação do princípio da proporcionalidade?»
21     Por pedido entrado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 18 de Fevereiro de 2004, a sociedade Lambey SA pediu para ser admitida
a intervir, ao abrigo do artigo 40.° do Estatuto do Tribunal de Justiça, no processo C‑453/03, a fim de apresentar observações.
Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça, de 30 de Março de 2004, o pedido foi indeferido por inadmissível.

Nos processos C‑11/04 e C‑12/04
22     A Directiva 2002/2 foi transposta para o direito italiano pelo Decreto do Ministro das Políticas Agrícolas e Florestais, de
25 de Junho de 2003, que completa e altera os anexos à Lei n.° 281, de 15 de Fevereiro de 1963, sobre as regras da preparação
e do comércio dos alimentos para animais, em cumprimento da Directiva 2002/2/CE, de 28 de Janeiro de 2002 (GURI n.° 181, de
6 de Agosto de 2003, a seguir «Lei n.° 281/1963»), decreto este aplicável a partir de 6 de Novembro de 2003.
23     Como explana o Consiglio di Stato nas decisões de reenvio na origem dos processos C‑11/04 e C‑12/04, o referido decreto tem
por efeito obrigar os produtores de alimentos compostos a mencionar no rótulo a lista das matérias‑primas, com indicação,
por ordem decrescente, das respectivas percentagens em relação ao peso total. Conforme o disposto na Directiva 2002/2, estas
matérias‑primas devem ser indicadas pelo seu nome específico, que pode ser substituído pelo da categoria a que as matérias‑primas
pertencem, com referência às categorias que agrupam várias matérias‑primas estabelecidas de acordo com o artigo 10.°, alínea
a), da Directiva 79/373, que foi executado pela Directiva 91/357/CEE da Comissão, de 13 de Junho de 1991, que fixa as categorias
de ingredientes que podem ser utilizadas na rotulagem dos alimentos compostos destinados a animais com excepção dos animais
de companhia (JO L 193, p. 34).
24     O órgão jurisdicional de reenvio recorda, a este respeito, que a Directiva 91/357, adoptada em aplicação do referido artigo
10.°, alínea a), foi revogada pela Directiva 2002/2, com efeitos a partir de 6 de Novembro de 2002, sem que a Comissão tenha
podido apresentar uma proposta de norma com a lista positiva das matérias‑primas utilizáveis. As autoridades italianas remeteram
para a lista provisória de matérias‑primas constante do anexo VII, parte A, da Lei n.° 281/1963 e, relativamente às não mencionadas
nessa lista, para as denominações constantes da parte B, ou seja, precisamente, as categorias genéricas fixadas pela Directiva
91/357.
25     As demandantes nos processos principais, especializadas na produção de alimentos compostos para animais, interpuseram, no
Consiglio di Stato, recursos de decisões do Tribunal amministrativo regionale del Lazio. Pedem a anulação da legislação adoptada
com a finalidade de transpor, para o direito italiano, as disposições controvertidas da Directiva 2002/2. Por duas decisões
distintas, o órgão jurisdicional de reenvio suspendeu, a título cautelar, a execução dessa legislação.
26     No que se refere à protecção da saúde pública, aquele órgão jurisdicional observa que os alimentos de origem vegetal para
animais apresentam menos riscos do que os que são compostos com farinhas animais e cujo uso esteve na origem do aparecimento
da BSE. Por outro lado, as medidas a que se refere o artigo 152.°, n.° 4, alínea b), CE só dizem respeito a doenças ou ao
tratamento dos animais, ao passo que a matéria de rotulagem dos alimentos de origem vegetal para animais não tem como objectivo
directo a protecção da saúde pública.
27     Na decisão de reenvio na origem do processo C‑11/04, o Consiglio di Stato entende que, face às dúvidas quanto à proporcionalidade
da medida comunitária contestada, não é manifestamente infundada a questão da violação do direito de propriedade, a que se
refere o artigo 1.° do Protocolo adicional n.° 1 à Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades
Fundamentais, reproduzido no artigo 17.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, proclamada em Nice a 7 de Outubro
de 2000 (JO C 364, p. 1), respeitante à propriedade intelectual, questão essa relativa ao segredo industrial e ao
know‑how
das empresas.
28     Na decisão de reenvio na origem do processo C‑12/04, o Consiglio di Stato interroga‑se sobre a aplicabilidade da Directiva
2002/2. Segundo este órgão jurisdicional, a não elaboração da lista das matérias‑primas utilizáveis faz com que a regulamentação
comunitária seja incompleta e torna impossível a imposição de indicações no que respeita à rotulagem dos produtos destinados
à alimentação dos animais e inúteis as obrigações para efeitos de segurança alimentar.
29     Na mesma decisão de reenvio, o Consiglio di Stato refere também que a obrigação de indicar as quantidades das matérias‑primas
não está prevista no diploma relativo à rotulagem dos produtos alimentares, a saber, a Directiva 2000/13/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 20 de Março de 2000, relativa à aproximação das legislações dos Estados‑Membros respeitantes à rotulagem,
apresentação e publicidade dos géneros alimentícios (JO L 109, p. 29). Daqui conclui que, paradoxalmente, os alimentos compostos
para animais ficam sujeitos a um regime muito mais severo, quanto às obrigações de informação nos rótulos, do que o aplicável
aos produtos alimentares para consumo humano.
30     No processo C‑11/04, o Consiglio di Stato decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões
prejudiciais:
«1)      O artigo 152.°, n.° 4, alínea b), CE deve ser interpretado no sentido de que pode constituir o fundamento jurídico correcto
para a adopção de disposições em matéria de rotulagem contidas na Directiva 2002/2/CE, quando se refere à rotulagem de alimentos
de origem vegetal para animais?
2)      A Directiva 2002/2/CE, na parte em que impõe a obrigação de indicação exacta das matérias‑primas contidas nos alimentos compostos
para animais, considerada igualmente aplicável aos alimentos de origem vegetal, é justificada com base no princípio da precaução,
na falta de uma análise dos riscos assente em estudos científicos que imponha essa medida de precaução devido a uma possível
correlação entre a quantidade das matérias‑primas utilizadas e o risco das patologias a prevenir, e é, em todo o caso, justificada
à luz do princípio da proporcionalidade, dado que não considera suficientes, para o prosseguimento dos objectivos de saúde
pública que constituem a finalidade da medida, as obrigações, impostas à indústria de alimentos para animais, de informação
às autoridades públicas, obrigadas a segredo e competentes para efectuarem os controlos com vista à protecção da saúde, impondo
a directiva, em vez disso, uma regulamentação generalizada relativa à obrigação de indicar, nos rótulos dos alimentos de origem
vegetal para animais, as percentagens quantitativas das matérias‑primas utilizadas?
3)      A Directiva 2002/2/CE, ao não respeitar o princípio da proporcionalidade, é contrária ao direito fundamental de propriedade
reconhecido aos cidadãos dos Estados‑Membros?»
31     No processo C‑12/04, o Consiglio di Stato decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões
prejudiciais:
«1)      [Questão idêntica à primeira questão submetida no processo C‑11/04].
2)      [Questão idêntica à segunda questão submetida no processo C‑11/04].
3)      A Directiva 2002/2/CE deve ser interpretada no sentido de que a sua aplicação e, portanto, a sua eficácia estão subordinadas
à adopção de uma lista positiva de matérias‑primas indicadas com os seus nomes específicos, tal como precisado no décimo considerando
e no relatório da Comissão [COM (2003) 178 final], datado de 24 de Abril de 2003, ou deve a aplicação da directiva nos Estados‑Membros
ser feita antes da adopção da lista positiva das matérias‑primas prevista na directiva, recorrendo a uma lista das matérias‑primas
contidas nos alimentos compostos para animais, com as denominações e as definições genéricas das suas categorias comerciais?
4)      A Directiva 2002/2/CE deve ser considerada ilegal por violação do princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação,
em prejuízo dos produtores de alimentos para animais relativamente aos produtores de alimentos para consumo humano, na medida
em que estão sujeitos a uma disciplina que impõe a indicação quantitativa das matérias‑primas que entram na composição dos
alimentos compostos para animais?»
32     Em cada um dos processos principais, o Consiglio di Stato refere que foram reenviadas ao Tribunal de Justiça questões análogas
pela High Court, em [23] de Outubro de 2003, mas que a decisão de reenvio se justifica a fim de não prejudicar os direitos
de defesa das demandantes perante o juiz comunitário.
33     Por despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 25 de Março de 2004, os processos C‑11/04 e C‑12/04 foram apensos para
efeitos das fases escrita e oral e do acórdão.

No processo C‑194/04
34     A Nederlandse Vereniging Diervoederindustrie (Nevedi) (associação da indústria neerlandesa dos alimentos compostos para animais,
a seguir «Nevedi»), demandante no processo principal, apresentou um pedido de suspensão da legislação adoptada com a finalidade
de transpor, para o direito neerlandês, as disposições controvertidas da Directiva 2002/2.
35     O Productschap Diervoeder (a seguir «Productschap»), demandado no processo principal, é um organismo de direito público, na
acepção da lei sobre a organização das empresas (Wet op de Bedrijfsorganisatie). Esta lei atribui ao referido organismo a
competência para adoptar regulamentos relativos aos alimentos para animais. Esses regulamentos devem, no entanto, ser aprovados
pelo Ministro da Agricultura, Gestão da Natureza e Pescas.
36     O artigo 1.°, n.° 4, da Directiva 2002/2 foi transposto para o direito neerlandês, com efeitos a partir de 6 de Novembro de
2003, pelos artigos 7.3.2., n.° 1, e 7.3.1., n.° 1, alínea l), do Regulamento de 2003 do Productschap Diervoeder, sobre os
alimentos para animais (Verordening PDV Diervoeders 2003), na redacção dada pelo Regulamento de alteração n.° PDV‑25, de 11
de Abril de 2003 (
PBO blad
n.° 42, de 27 de Junho de 2003).
37     Por ofício de 24 de Novembro de 2003, o Productschap requereu ao Ministro da Agricultura, Gestão da Natureza e Pescas que
aprovasse um novo regulamento de revogação das regras de rotulagem resultantes da transposição das disposições da Directiva
2002/2. Em 19 de Janeiro de 2004, em resposta a esse requerimento, o ministro recusou‑se a aprovar o projecto que lhe fora
apresentado, na medida em que este era incompatível com o direito comunitário. O referido ministro alegou que só o Tribunal
de Justiça ou um tribunal nacional – este último enquanto aguarda por uma resposta do Tribunal de Justiça – são competentes
para, em determinados casos, suspender a execução de medidas de aplicação do direito comunitário. Tal competência não é reconhecida
à própria autoridade nacional.
38     A Nevedi requereu ao órgão jurisdicional de reenvio a suspensão do regulamento que transpõe a Directiva 2002/2, até o Tribunal
de Justiça proferir uma decisão quanto à validade desta última. Referiu, nomeadamente, uma questão prejudicial submetida a
este respeito por um órgão jurisdicional do Reino Unido da Grã‑Bretanha e da Irlanda do Norte.
39     Na decisão de reenvio, o juiz do Rechtbank ’s‑Gravenhage competente para decidir sobre as medidas cautelares concedeu provimento
ao requerimento de suspensão que lhe fora apresentado, mas decidiu suspender a instância quanto aos restantes pedidos e submeter
ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1)      O artigo 1.°, n.° 1, alínea b), e/ou n.° 4, da Directiva 2002/2, na parte em que altera o artigo 5.°‑C, n.° 2, alínea a),
da Directiva 79/373, ao exigir a indicação obrigatória das percentagens, é inválido por:
a)      inexistência de base legal no artigo 152.°, n.° 4, alínea b), CE;
b)      violação de direitos fundamentais, como o direito de propriedade e o direito de livre exercício de uma profissão;
c)      violação do princípio da proporcionalidade?
2)      Quando estejam reunidas as condições em que um juiz nacional de um Estado‑Membro pode suspender a aplicação de um acto das
instituições europeias que é objecto de impugnação, em especial quando a questão da validade deste acto controvertido foi
submetida ao Tribunal de Justiça por um órgão jurisdicional desse mesmo Estado‑Membro, podem as autoridades nacionais competentes
dos outros Estados‑Membros, também elas, sem intervenção judicial, suspender a aplicação deste acto até que o Tribunal [...]
se pronuncie sobre a sua validade?»
40     Face à semelhança entre as questões submetidas, há que apensar os diferentes processos para efeitos de prolação de um único
acórdão.

Quanto aos pedidos de reabertura da fase oral
41     Por carta de 9 de Maio de 2005, a Fratelli Martini & C. Spa (a seguir «Fratelli Martini») e a Cargill Srl, recorrentes no
processo principal subjacente ao processo C‑11/04, requereram ao Tribunal que se dignasse ordenar, nos termos do artigo 61.°
do Regulamento de Processo, a reabertura da fase oral. Invocaram, como fundamento do seu requerimento, a constatação de erros
científicos no exemplo dado na audiência pelo agente do Governo dinamarquês, exemplo esse retomado pelo advogado‑geral para
fundamentar o seu raciocínio. As recorrentes anexaram ao requerimento um parecer técnico.
42     Recorde‑se, a este respeito, que o Tribunal de Justiça pode, oficiosamente, ou por proposta do advogado‑geral, ou ainda a
pedido das partes, ordenar a reabertura da fase oral do processo, em conformidade com o artigo 61.° do seu Regulamento de
Processo, se considerar que não está suficientemente esclarecido ou que o processo deve ser decidido com base num argumento
que não foi debatido entre as partes (v. acórdãos de 19 de Fevereiro de 2002, Wouters e o., C‑309/99, Colect., p. I‑1577,
n.° 42; bem como de 14 de Dezembro de 2004, Arnold André, C‑434/02, Colect., p. I‑11825, n.° 27, e Swedish Match, C‑210/03,
Colect., p. I‑11893, p. 25).
43     Porém, no caso em apreço, ouvido o advogado‑geral, o Tribunal de Justiça entende que dispõe de todos os elementos necessários
para responder às questões submetidas. Por conseguinte, indefere‑se o pedido de reabertura da fase oral.

Quanto à admissibilidade das questões prejudiciais no processo C‑194/04
44     O Parlamento, o Conselho e a Comissão alegam que as questões prejudiciais são inadmissíveis, porquanto o órgão jurisdicional
de reenvio não descreveu suficientemente o quadro factual e legal do processo principal, nem os motivos que o levaram a submeter
as referidas questões. Em particular, o referido órgão jurisdicional não oferece qualquer explicação quanto às violações dos
direitos fundamentais e do princípio da proporcionalidade, nem quanto à segunda questão submetida.
45     A este respeito, resulta de jurisprudência assente que a necessidade de se chegar a uma interpretação do direito comunitário
que seja útil ao órgão jurisdicional nacional exige que este defina o quadro factual e legal em que se inscrevem as questões
que coloca ou que, pelo menos, explique as hipóteses factuais em que assentam estas questões (v., nomeadamente, despacho de
8 de Outubro de 2002, Viacom, C‑190/02, Colect., p. I‑8287, n.° 15, e referências aí citadas; acórdãos de 17 de Fevereiro
de 2005, Viacom Outdoor, C‑134/03, Colect., p. I‑1167, n.° 22; e de 12 de Abril de 2005, Keller, C‑145/03, Colect., p. I‑2529,
n.° 29).
46     O Tribunal de Justiça tem insistido também na importância da indicação, pelo juiz nacional, das razões precisas que o conduziram
a interrogar‑se sobre a interpretação do direito comunitário e a considerar necessário apresentar questões prejudiciais ao
Tribunal de Justiça. Deste modo, o Tribunal considerou que é indispensável que o juiz nacional forneça um mínimo de explicações
sobre os motivos da escolha das disposições comunitárias cuja interpretação pede e sobre o nexo que estabelece entre estas
disposições e a legislação nacional aplicável ao litígio (v., nomeadamente, despacho Viacom, já referido, n.° 16; e acórdão
de 21 de Janeiro de 2003, Bacardi‑Martini e Cellier des Dauphins, C‑318/00, Colect., p. I‑905, n.° 44).
47     A razão de ser destas exigências é, nomeadamente, que as informações fornecidas nas decisões de reenvio devem servir não só
para permitir ao Tribunal de Justiça dar respostas úteis mas também para dar aos Governos dos Estados‑Membros e às demais
partes interessadas a possibilidade de apresentarem observações nos termos do artigo 23.° do Estatuto do Tribunal de Justiça
(despachos de 2 de Março de 1999, Colonia Versicherung e o., C‑422/98, Colect., p. I‑1279, n.° 5; Viacom, já referido, n.° 14;
e acórdão Keller, já referido, n.° 30).
48     No processo principal, o órgão jurisdicional de reenvio, julgando em sede de procedimento cautelar, descreveu o quadro factual
e legal das questões que submeteu. De forma concisa, mas suficiente, descreveu os motivos que o levaram a submeter as referidas
questões.
49     Refira‑se, além disso, que este órgão jurisdicional fez referência às questões submetidas por um órgão jurisdicional do Reino
Unido sobre a mesma matéria. O Parlamento, o Conselho e a Comissão não podiam deixar de identificar o processo C‑453/03, em
que cada uma destas instituições comunitárias tinha acabado de apresentar observações na data em que lhes foi notificada a
decisão de reenvio que está na origem do processo C‑194/04. As referidas instituições não têm, pois, razão quando alegam que
estavam impossibilitadas de apresentar observações com pleno conhecimento de causa.
50     Por último, quanto à segunda questão, esta não pode ser considerada hipotética por a demandante no processo principal ter,
em todo o caso, pedido a um juiz nacional a suspensão da aplicação de um acto comunitário. Com efeito, resulta das observações
apresentadas por essa demandante que a mesma contesta a recusa do ministro competente em revogar as normas nacionais que transpõem
a Directiva 2002/2 assim como a necessidade de requerer a um juiz a suspensão da aplicação dessas normas, aludindo, de seguida,
às despesas que isso implica e ao prejuízo que daí resulta para o interessado. Não se afigura, portanto, que a questão seja
manifestamente desprovida de pertinência no contexto do litígio no processo principal.
51     Por conseguinte, há que julgar admissíveis as questões submetidas no processo C‑194/04.

Quanto às questões prejudiciais

Quanto à base jurídica
52     Com a questão submetida na alínea a), no processo C‑453/03, a primeira questão, em cada um dos processos C‑11/04 e C‑12/04,
e a primeira questão, alínea a), no processo C‑194/04, os órgãos jurisdicionais de reenvio pedem, no essencial, ao Tribunal
que se pronuncie sobre a validade das disposições do artigo 1.°, n.
os
1, alínea b), e 4, da Directiva 2002/2, porquanto o artigo 152.°, n.° 4, alínea b), CE não constitui a base jurídica adequada
para a adopção destas disposições, atendendo, designadamente, a que as mesmas dizem respeito à rotulagem de alimentos de origem
vegetal para animais.
53     Como o Conselho precisou nas suas observações e como foi alegado na audiência, a medida contestada, embora não tivesse directamente
por objectivo a protecção da saúde pública, poderia estar abrangida pelo artigo 37.° CE, que atribui também competências ao
legislador comunitário. Todavia, não deixa de ser relevante a fiscalização da base jurídica da Directiva 2002/2, a fim de
verificar se o processo de adopção desta está viciado de irregularidade [v., neste sentido, acórdão de 10 de Dezembro de 2002,
British American Tobacco (Investments) e Imperial Tobacco, C‑491/01, Colect., p. I‑11453, n.° 111].
54     Segundo jurisprudência assente, no quadro do sistema de competências da Comunidade Europeia, a escolha da base jurídica de
um acto deve assentar em elementos objectivos susceptíveis de fiscalização jurisdicional. Entre esses elementos figuram, designadamente,
a finalidade e o conteúdo do acto [v., em particular, acórdãos de 4 de Abril de 2000, Comissão/Conselho, C‑269/97, Colect.,
p. I‑2257, n.° 43; de 30 de Janeiro de 2001, Espanha/Conselho, C‑36/98, Colect., p. I‑779, n.° 58; e British American Tobacco
(Investments) e Imperial Tobacco, já referido, n.° 93].
55     A Directiva 2002/2 tem por base o artigo 152.°, n.° 4, alínea b), CE, que permite a adopção de medidas nos domínios veterinário
e fitossanitário, que tenham directamente por objectivo a protecção da saúde pública.
56     No terceiro e no quarto considerando desta directiva, expõe‑se a situação jurídica em matéria de indicação dos componentes
dos alimentos para animais, existente até à data da adopção da referida directiva, e a necessidade de se dispor de informações
mais pormenorizadas, demonstrada pelas crises relacionadas com a BSE e as dioxinas. Segundo o quinto considerando desta mesma
directiva, as informações pormenorizadas quantitativas podem ser úteis na orientação da rastreabilidade das matérias‑primas
potencialmente contaminadas para lotes específicos, o que será vantajoso em termos de saúde pública.
57     Resulta da apreciação destes considerandos que o objectivo prosseguido pelo legislador comunitário, quando adoptou disposições
relativas às indicações dos componentes dos alimentos para animais, era o de assegurar a protecção da saúde pública.
58     Ao contrário do que o Consiglio di Stato observou nas decisões de reenvio que estiveram na origem dos processos C‑11/04 e
C‑12/04, os alimentos de origem vegetal podem apresentar riscos para a saúde, comparáveis aos que podem afectar os alimentos
de origem animal. A Fratelli Martini e as instituições que apresentaram observações nestes processos referiram, com razão,
os problemas levantados pela aflatoxina B1, toxina cancerígena genotóxica gerada por determinados fungos presentes nos cereais
e nos frutos de casca rija, a crise das dioxinas de 1999, que afectou o fabrico de alimentos compostos na Bélgica, casos de
contaminação de cereais com produtos herbicidas e a presença, em águas utilizadas para o fabrico de alimentos para animais,
de uma hormona empregue na produção de contraceptivos humanos.
59     Tal como o agente do Governo dinamarquês explicou na audiência, verifica‑se que a indicação das percentagens dos componentes
de um produto permite, em caso de contaminação, delimitar as pesquisas e retirar rapidamente do mercado os alimentos suspeitos.
Segundo este governo, a indicação de uma percentagem elevada de milho biológico contido num alimento ministrado a bovinos
por um criador permitiu às autoridades dinamarquesas, em 2004, identificar esse componente como a fonte provável de um teor
elevado de aflatoxina B1 presente no leite produzido por esse criador e destinado ao consumo humano. Isso permitiu a retirada
imediata do produto contaminado, sem necessidade de esperar pelos resultados das análises laboratoriais.
60     Conclui‑se, portanto, que as disposições da Directiva 2002/2, contestadas nos processos principais, são susceptíveis de contribuir
directamente para a prossecução do objectivo da protecção da saúde pública.
61     Resulta do que antecede que não têm fundamento as objecções de que as referidas disposições são inválidas por terem uma base
jurídica errada.

Quanto à violação do princípio da igualdade de tratamento
62     Com a sua quarta questão, no processo C‑12/04, o Consiglio di Stato pergunta se a Directiva 2002/2 deve ser considerada ilegal
por violação do princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação, devido ao facto de os produtores de alimentos
para animais estarem sujeitos a um regime que impõe a indicação quantitativa das matérias‑primas que entram no fabrico de
alimentos compostos para animais, ao passo que os produtores de alimentos para consumo humano não estão sujeitos a esse regime.
63     Segundo jurisprudência assente, o princípio da igualdade de tratamento exige que situações comparáveis não sejam tratadas
de modo diferente e que situações diferentes não sejam tratadas de modo igual, excepto se esse tratamento for objectivamente
justificado (acórdãos, já referidos, Arnold André, n.° 68; Swedish Match, n.° 70; e acórdão de 12 de Julho de 2005, Alliance
for Natural Health e o., C‑154/04 e C‑155/04, ainda não publicado na Colectânea, n.° 115).
64     O objectivo pretendido pela Directiva 2002/2 é a protecção da saúde pública. Tal objectivo poderia justificar uma eventual
diferença de tratamento, atendendo sobretudo à obrigação, resultante do artigo 152.°, n.° 1, CE, de assegurar um nível elevado
de protecção da saúde humana na definição e na execução de todas as políticas e acções da Comunidade.
65     Por outro lado, como acertadamente sublinhou o Conselho, ainda que se consiga demonstrar que medidas tão restritivas se justificam
igualmente em sectores em que ainda não tenham sido tomadas, como o dos alimentos para consumo humano, isso não constitui
motivo suficiente para entender que as medidas tomadas no sector objecto das medidas comunitárias em causa não são legítimas
devido ao seu carácter discriminatório. Se assim não for, tal terá por efeito alinhar o nível de protecção da saúde pública
pelas normas menos protectoras existentes.
66     Daqui se conclui que a apreciação da questão submetida não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade do artigo
1.°, n.
os
1, alínea b), e 4, da Directiva 2002/2, à luz do princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação.

Quanto à violação do princípio da proporcionalidade
67     Com a questão submetida na alínea c), no processo C‑453/03, a segunda questão, em cada um dos processos C‑11/04 e C‑12/04,
e a primeira questão, alínea c), no processo C‑194/04, os órgãos jurisdicionais de reenvio perguntam, no essencial, se as
disposições do artigo 1.°, n.
os
1, alínea b), e 4, da Directiva 2002/2 violam o princípio da proporcionalidade. Neste contexto, o Consiglio di Stato interroga
também o Tribunal sobre uma eventual violação do princípio da precaução, por as referidas disposições terem sido adoptadas
sem que se tivesse procedido a uma análise dos riscos baseada em estudos científicos.
68     Resulta de jurisprudência assente que o princípio da proporcionalidade, que faz parte dos princípios gerais do direito comunitário,
exige que os instrumentos que uma disposição comunitária põe em execução sejam aptos a realizar o objectivo visado e não vão
além do que é necessário para o atingir (v. acórdãos, já referidos, Arnold André, n.° 45, e Swedish Match, n.° 47).
69     No que respeita à fiscalização jurisdicional das condições referidas no número anterior, recorde‑se que há que reconhecer
ao legislador comunitário um amplo poder de apreciação num domínio como o do caso vertente, que implica escolhas de natureza
política, económica e social da sua parte, em que é chamado a efectuar apreciações complexas. Por conseguinte, só o carácter
manifestamente desproporcionado de uma medida adoptada nesse domínio, em relação ao objectivo que as instituições competentes
pretendem prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida (v., neste sentido, acórdãos, já referidos, Arnold André, n.° 46;
Swedish Match, n.° 48; e Alliance for Natural Health e o., n.° 52).
Observações apresentadas ao Tribunal
70     As recorrentes nos processos principais, apoiadas pelos Governos espanhol e do Reino Unido, alegam essencialmente que a comunicação
da composição exacta dos alimentos em causa constitui uma lesão grave dos seus direitos e interesses económicos e não é necessária
para a protecção da saúde, tendo em conta a legislação já existente no sector dos alimentos para animais.
71     A este respeito, as recorrentes nos processos principais invocam as outras disposições da Directiva 79/373, alteradas pela
Directiva 2002/2, nomeadamente o artigo 5.°, n.° 5, alínea d), que impõe a indicação do número de referência do lote, e o
artigo 12.°, que impõe que os produtores coloquem à disposição das autoridades nacionais competentes qualquer documento relativo
à composição dos alimentos. Segundo as mesmas, estas duas obrigações, cuja necessidade não contestam, permitem assegurar a
rastreabilidade destes alimentos, respeitando os interesses económicos dos produtores, pois as referidas autoridades estão
sujeitas a um dever de confidencialidade e só podem utilizar as informações recebidas para preservar a saúde pública.
72     Quanto ao conteúdo dos alimentos para animais, as referidas recorrentes citam a Directiva 70/524/CEE do Conselho, de 23 de
Novembro de 1970, relativa aos aditivos na alimentação para animais (JO L 270, p. 1; EE 03 F4 p. 82), e a Directiva 1999/29/CE
do Conselho, de 22 de Abril de 1999, relativa às substâncias e produtos indesejáveis nos alimentos para animais (JO L 115,
p. 32). À data da audiência, esta última directiva tinha sido alterada e reformulada pela Directiva 2002/32/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 7 de Maio de 2002, relativa às substâncias indesejáveis nos alimentos para animais (JO L 140, p. 10).
73     Por último, as recorrentes nos processos principais citam o Regulamento (CE) n.° 178/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 28 de Janeiro de 2002, que determina os princípios e normas gerais da legislação alimentar, cria a Autoridade Europeia
para a Segurança dos Alimentos e estabelece procedimentos em matéria de segurança dos géneros alimentícios (JO L 31, p. 1),
adoptado no mesmo dia que a Directiva 2002/2 e que, segundo as recorrentes, constitui a nova regulamentação‑quadro em matéria
de segurança alimentar. O artigo 18.° deste regulamento impõe a rastreabilidade, nomeadamente, de qualquer substância destinada
a ser incorporada em alimentos para animais, e o artigo 20.° do mesmo estabelece procedimentos para se retirar do mercado
alimentos que se considere não estarem em conformidade com os requisitos de segurança dos alimentos para animais.
74     Os Governos italiano, neerlandês, dinamarquês, helénico e francês, o Parlamento, o Conselho e a Comissão entendem, ao invés,
que a exigência relativa à indicação das percentagens dos ingredientes que compõem um alimento não viola o princípio da proporcionalidade,
atendendo ao objectivo de saúde pública prosseguido.
75     O Parlamento invoca igualmente o objectivo da transparência. Refere a perda de credibilidade das autoridades competentes,
resultante da crise da BSE, que só uma política de transparência pode atenuar. Este elemento deveria ser tomado em consideração
na apreciação da proporcionalidade de uma medida que tem simplesmente por objecto deixar os criadores decidir sobre a alimentação
dos seus animais. É por este motivo que não basta que os produtores comuniquem a composição exacta dos alimentos às autoridades
sanitárias competentes.
Resposta do Tribunal
76     Como se referiu nos n.
os
59 e 60 do presente acórdão, a obrigação de indicar as percentagens dos componentes de um alimento constitui uma medida apta
a contribuir para o objectivo de protecção da saúde animal e humana. Com efeito, permite identificar os componentes de um
alimento suspeitos de estarem contaminados e, sem esperar pelos resultados das análises laboratoriais, retirar rapidamente
esse alimento do consumo.
77     Esta medida não se revela supérflua face à exigência de indicação do número do lote do produto, prevista no artigo 1.°, n.° 3,
da Directiva 2002/2. Com efeito, esta última indicação permite determinar a rastreabilidade do lote de alimentos compostos,
mas não directamente a dos seus componentes. Além disso, a investigação da rastreabilidade pode necessitar de algum tempo,
ao passo que uma situação que implique um risco de crise alimentar exige uma reacção rápida.
78     O mesmo vale quanto aos outros diplomas referidos pelas recorrentes nos processos principais. Com efeito, estes dizem respeito
ao conteúdo dos produtos (Directivas 70/524 e 1999/29) ou aos procedimentos em matéria de segurança alimentar (Regulamento
n.° 178/2002), mas nenhum deles contém disposições que imponham a indicação, num produto, dos componentes do mesmo. Estes
diplomas não permitem, pois, às autoridades em causa ou ao utilizador de um produto, dispor de dados suficientes para tomar
imediatamente as medidas de prevenção adequadas em caso de crise alimentar.
79     As diversas recorrentes nos processos principais alegam que a indicação das percentagens exactas dos componentes do produto
não garante que o alimento composto seja são nem que os seus componentes não estejam contaminados. Todavia, há que referir
que o objectivo pretendido com a obrigação de indicar os componentes não é garantir a inexistência de contaminação, mas antes,
no caso de esses componentes estarem contaminados, permitir uma identificação rápida dos alimentos que os contêm.
80     Porém, como sublinhou, com razão, o advogado‑geral nos n.
os
115 a 119 das suas conclusões, não se verifica que a obrigação de o produtor comunicar, aos clientes que o solicitem, a composição
quantitativa exacta dos alimentos para animais seja necessária para a prossecução desse objectivo.
81     Além da indicação de dados situados dentro de intervalos de variação, isto é, com uma tolerância de +/‑ 15% do valor declarado,
que deve constar do rótulo do produto por força do artigo 1.°, n.° 4, da Directiva 2002/2, o produtor é obrigado a fornecer
por escrito, a pedido do cliente, as percentagens ponderais exactas das matérias‑primas que compõem o alimento, nos termos
do artigo 1.°, n.° 1, alínea b), da mesma directiva.
82     Tal como sublinharam as recorrentes nos processos principais, a obrigação de fornecer aos clientes a indicação exacta dos
componentes de um alimento lesa gravemente os interesse económicos dos produtores, pois obriga‑os a divulgar as fórmulas da
composição dos seus produtos, com risco de estes serem utilizados como modelos, eventualmente pelos próprios clientes, e de
os referidos produtores não poderem retirar os benefícios dos investimentos que efectuaram no domínio da investigação e da
inovação.
83     Ora, tal obrigação não pode ser justificada pelo objectivo de protecção da saúde prosseguido e vai manifestamente além do
que é necessário para atingir este objectivo. Refira‑se, nomeadamente, que esta obrigação é independente de todo e qualquer
problema de contaminação dos alimentos e deve ser cumprida unicamente a pedido do cliente. Além disso, resulta das explicações
dadas e dos exemplos apresentados ao Tribunal que a indicação, no rótulo, das percentagens dentro de intervalos de variação
deve normalmente permitir a identificação de um alimento suspeito de estar contaminado, para avaliar a sua perigosidade em
função do peso indicado e, eventualmente, decidir retirá‑lo provisoriamente enquanto se aguardam os resultados das análises
laboratoriais, ou para determinar a rastreabilidade do produto pelas autoridades públicas em causa.
84     Por último, independentemente dos procedimentos de fiscalização estabelecidos no âmbito do Regulamento n.° 178/2002, adoptado
no mesmo dia que a Directiva 2002/2, importa recordar que o artigo 1.°, n.° 5, desta última prevê que os produtores de alimentos
compostos são obrigados a pôr à disposição das autoridades encarregadas dos controlos oficiais, a pedido destas, qualquer
documento relativo à composição dos alimentos destinados a serem postos em circulação, que permita verificar a lealdade das
informações dadas na rotulagem.
85     Tendo em conta estes elementos, conclui‑se que o artigo 1.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 2002/2, que impõe que os produtores
de alimentos compostos para animais forneçam, a pedido do cliente, a composição exacta de um alimento, é inválido à luz do
princípio da proporcionalidade. Em contrapartida, a apreciação da questão submetida não revelou nenhum elemento susceptível
de afectar a validade do artigo 1.°, n.° 4, da mesma directiva face ao referido princípio.
86     Com a questão submetida na alínea b), no processo C‑453/03, a terceira questão, no processo C‑11/04, e a primeira questão,
alínea b), no processo C‑194/04, os órgãos jurisdicionais de reenvio pedem ainda, no essencial, que o Tribunal se pronuncie
sobre a validade das disposições do artigo 1.°, n.
os
1, alínea b), e 4, da Directiva 2002/2, na medida em que estas poderão violar os direitos fundamentais, nomeadamente, o direito
de propriedade e o direito ao livre exercício de uma profissão.
87     A este respeito, recorde‑se que resulta de jurisprudência assente que o direito de propriedade faz parte, tal como o direito
de exercer livremente uma actividade económica, dos princípios gerais do direito comunitário. Não obstante, estes princípios
não constituem prerrogativas absolutas, mas devem ser tomados em consideração em relação à sua função na sociedade. Consequentemente,
o direito de propriedade pode ser acompanhado de restrições, o mesmo sucedendo com o direito de exercer livremente uma actividade
económica, na condição de essas restrições responderem efectivamente aos objectivos de interesse geral prosseguidos pela Comunidade
e de não constituírem, em relação ao fim prosseguido, uma intervenção desproporcionada e intolerável susceptível de atentar
contra a própria substância do direito assim garantido (v., por último, acórdão Alliance for Natural Health e o., já referido,
n.° 126).
88     Porém, tendo em conta a resposta dada à questão relativa ao princípio da proporcionalidade, já não é necessário verificar
se a disposição contestada lesa o direito de propriedade dos produtores de alimentos compostos ou o direito ao livre exercício
de uma profissão.

Quanto à não adopção de uma lista positiva
89     Com a sua terceira questão, no processo C‑12/04, o Consiglio di Stato pergunta se a Directiva 2002/2 deve ser interpretada
no sentido de que a aplicação desta e, portanto, a sua eficácia estão subordinadas à adopção da lista positiva de matérias‑primas
designadas pelos seus nomes específicos, prevista no décimo considerando dessa directiva.
Observações apresentadas ao Tribunal
90     A Ferrari Mangimi Srl e o Governo espanhol sustentam que deve ser esse o caso. Recordam que a regulamentação anterior impunha
a obrigação de indicar as matérias‑primas a partir de uma lista provisória e, caso esta não fosse utilizável, a obrigação
alternativa de declarar as categorias gerais das matérias‑primas, tal como estavam indicadas no anexo da Directiva 91/357.
A Directiva 2002/2 revogou este diploma e determinou a elaboração, pela Comissão, de uma lista positiva de matérias‑primas.
Após a elaboração de um estudo, esta instituição chegou porém à conclusão de que a definição desta lista não era absolutamente
decisiva para garantir a segurança dos alimentos dos animais e não apresentou nenhuma proposta no sentido da elaboração dessa
lista. No relatório da Comissão, salienta‑se que é impossível incluir numa lista positiva milhares de produtos diferentes,
fabricados em diferentes locais, com diferentes tecnologias, e que podem ter diferentes níveis de segurança e características
nutricionais e técnicas diversas. No mesmo relatório, refere‑se ainda que o risco para a segurança reside não nas próprias
matérias‑primas mas antes na sua eventual contaminação de origem acidental ou fraudulenta.
91     O Governo espanhol insiste no imperativo da segurança jurídica, que exige que a regulamentação comunitária permita aos interessados
conhecer com exactidão o alcance das obrigações que ela lhes impõe.
92     O Governo helénico observa que, como o registo, numa lista única, de substâncias susceptíveis de serem utilizadas não foi
harmonizado pela legislação comunitária, a regulamentação desta matéria compete, por isso mesmo, aos direitos nacionais. Esta
situação não constitui obstáculo a uma aplicação eficaz da Directiva 2002/2 nos Estados‑Membros.
93     O Parlamento, o Conselho e a Comissão entendem que não há nexo algum entre a adopção da lista positiva prevista no décimo
considerando da Directiva 2002/2, que apenas constitui uma aspiração sem valor normativo autónomo e que só vincula politicamente
a Comissão, e a execução das disposições relativas à rotulagem. Consequentemente, os Estados‑Membros são obrigados a aplicar
esta directiva, independentemente da adopção de tal lista, limitando‑se a exigir a utilização das denominações comuns das
matérias‑primas.
Resposta do Tribunal
94     Importa recordar que o décimo considerando da Directiva 2002/2 previa que, com base num estudo de viabilidade, e o mais tardar
até 31 de Dezembro de 2002, a Comissão apresentaria um relatório ao Parlamento e ao Conselho, acompanhado de uma proposta
adequada, que tivesse em conta as conclusões do dito relatório, para a elaboração de uma lista positiva das matérias‑primas
utilizadas nos alimentos compostos para animais de produção.
95     Resulta da redacção deste considerando que a elaboração de uma proposta de lista positiva de matérias‑primas apenas constitui
uma aspiração do legislador. Com efeito, aquele só prevê a realização de um estudo de viabilidade, a elaboração de um relatório
e a apresentação de uma proposta adequada que tenha em conta as conclusões do dito relatório.
96     Por outro lado, o conteúdo deste considerando não está reproduzido no dispositivo da directiva e o exame desta não mostra,
de modo algum, que a sua execução esteja subordinada à adopção desta lista positiva. Mais especialmente, não se verifica que
a obrigação de rotulagem seja impossível de cumprir na falta de uma lista positiva.
97     Com efeito, no que respeita à revogação da Directiva 91/357, não se verifica que ela tenha impossibilitado a execução da Directiva
2002/2, uma vez que os produtores podem, na falta de regulamentação comunitária, ou mesmo nacional, nesta matéria, utilizar
as denominações específicas correntes das matérias‑primas.
98     Resulta destes elementos que a Directiva 2002/2 deve ser interpretada no sentido de que a sua aplicação não está subordinada
à adopção da lista positiva de matérias‑primas designadas pelos seus nomes específicos, referida no décimo considerando desta
directiva.

Quanto ao poder de as autoridades nacionais competentes suspenderem a aplicação de um acto comunitário
99     Com a sua segunda questão, o Rechtbank ‘s‑Gravenhage pergunta se, quando estejam reunidas as condições a que está subordinada
a possibilidade de um juiz nacional de um Estado‑Membro suspender a aplicação de um acto das instituições comunitárias que
é objecto de impugnação, em especial quando a questão da validade deste acto controvertido já foi submetida ao Tribunal de
Justiça por um órgão jurisdicional desse mesmo Estado‑Membro, as autoridades nacionais competentes dos outros Estados‑Membros
podem, também elas, sem intervenção judicial, suspender a aplicação deste acto controvertido, até que o Tribunal se pronuncie
sobre a sua validade.
Observações apresentadas ao Tribunal
100   A Nevedi, demandante no processo principal subjacente ao processo C‑194/04, sustenta que o juiz de reenvio submeteu a sua
segunda questão ao Tribunal de Justiça, pelo facto de o Productschap, enquanto organismo competente para elaborar regulamentos
aplicáveis em matéria de alimentação para o gado nos Países Baixos, pretender suspender oficiosamente, isto é, sem intervenção
judicial, a aplicação das regras de declaração explícita, até o Tribunal proferir uma decisão no processo C‑453/03. Foi devido
à recusa de o ministro em causa suspender a regulamentação aplicável que a Nevedi teve de instaurar um processo judicial e
requerer ao juiz competente para decidir sobre as medidas cautelares que suspendesse essa regulamentação.
101   A Nevedi recorda que, quando se verificam todas as condições a que está subordinada, por força da jurisprudência do Tribunal
de Justiça, a possibilidade de invocar as disposições de uma directiva perante o juiz nacional, todas as autoridades nacionais,
incluindo as autoridades administrativas, são obrigadas a aplicar elas próprias as referidas disposições (v. acórdão de 22
de Junho de 1989, Fratelli Costanzo, 103/88, Colect., p. 1839, n.
os
31 e 32). Uma vez que essas autoridades administrativas são obrigadas, da mesma maneira que as autoridades judiciárias, a
aplicar as disposições de uma directiva, deviam ser igualmente autorizadas, por motivos de economia processual, a suspender
a aplicação de um acto comunitário contestado nas mesmas condições que as referidas autoridades judiciárias.
102   Os Governos italiano, neerlandês e helénico, bem como a Comissão, recordam a jurisprudência do Tribunal em matéria de medidas
provisórias, as garantias de imparcialidade e de independência que um órgão jurisdicional apresenta, a necessidade de aplicação
uniforme do direito comunitário e os objectivos do processo de decisão prejudicial.
Resposta do Tribunal
103   Tal como o Tribunal de Justiça salientou no acórdão de 21 de Fevereiro de 1991, Zuckerfabrik Süderdithmarschen e Zuckerfabrik
Soest (C‑143/88 e C‑92/89, Colect., p. I‑415, n.° 18, a seguir «acórdão Zuckerfabrik»), o reenvio prejudicial de apreciação
de validade constitui, tal como o recurso de anulação, uma modalidade de fiscalização da legalidade dos actos das instituições
comunitárias. Ora, no âmbito do recurso de anulação, o artigo 242.° CE confere ao recorrente a faculdade de pedir a suspensão
da execução do acto impugnado e ao Tribunal de Justiça a competência para decretá‑la. A coerência do sistema de tutela jurisdicional
provisória exige, portanto, que o juiz nacional possa igualmente decretar a suspensão da execução de um acto administrativo
nacional baseado num regulamento comunitário cuja legalidade é posta em causa (v., igualmente, acórdãos de 9 de Novembro de
1995, Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e o. (I), C‑465/93, Colect., p. I‑3761, n.° 22, e de 26 de Novembro de 1996, T. Port,
C‑68/95, Colect., p. I‑6065, n.° 49; quanto à incompetência do Tribunal para decretar medidas provisórias em sede de processo
de decisão prejudicial, v. despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 24 de Outubro de 2001, Dory, C‑186/01 R, Colect.,
p. I‑7823, n.° 13).
104   O Tribunal declarou, porém, que a aplicação uniforme do direito comunitário, que é uma exigência fundamental da ordem jurídica
comunitária, implica que a suspensão da execução de actos administrativos baseados num regulamento comunitário, embora sujeita
às regras processuais nacionais, no que respeita, designadamente, à apresentação e à instrução do pedido, dependa, em todos
os Estados‑Membros, pelo menos, de requisitos de concessão uniformes, que o Tribunal definiu como sendo os mesmos estabelecidos
nos processos de medidas provisórias (acórdão Zuckerfabrik, já referido, n.
os
26 e 27).
105   O Tribunal referiu nomeadamente que, para verificar se estão preenchidas as condições relativas à urgência e ao risco de um
prejuízo grave e irreparável, o juiz que deva conhecer das medidas provisórias deve examinar as circunstâncias específicas
de cada caso concreto e apreciar os elementos que lhe permitem determinar se a execução imediata do acto que é objecto do
pedido de medidas provisórias é susceptível de provocar ao requerente prejuízos irreversíveis e impossíveis de ser reparados
no caso de o acto comunitário ser declarado inválido (acórdãos, já referidos, Zuckerfabrik, n.° 29, e Atlanta Fruchthandelsgesellschaft
e o. (I), n.° 41).
106   Chamado a aplicar, dentro dos limites da sua competência, as disposições do direito comunitário e, por isso, obrigado a assegurar
a sua plena eficácia, o órgão jurisdicional nacional ao qual foi apresentado um pedido de medidas provisórias deve ter em
conta o prejuízo que a medida provisória pode ocasionar ao regime jurídico instituído por um acto comunitário em toda a Comunidade.
Compete‑lhe tomar em consideração, por um lado, o efeito cumulativo provocado, no caso de um grande número de órgãos jurisdicionais
decretarem também medidas provisórias com fundamentos análogos, e, por outro, a especificidade da situação do requerente que
o diferencie dos outros operadores económicos em questão (acórdão Atlanta Fruchthandelsgesellschaft e o. (I), já referido,
n.° 44).
107   Em particular, quando a concessão de medidas provisórias for susceptível de provocar um risco financeiro para a Comunidade,
o órgão jurisdicional nacional deve, além disso, poder impor ao requerente a prestação de garantias suficientes, como o pagamento
de uma caução ou a constituição de um depósito à ordem do tribunal (acórdãos, já referidos, Zuckerfabrik, n.° 32, e Atlanta
Fruchthandelsgesellschaft e o. (I), n.° 45).
108   Ora, a este respeito, há que observar que autoridades administrativas nacionais, como as em causa no processo C‑194/04, não
estão em condições de decretar medidas provisórias com observância dos requisitos de concessão definidos pelo Tribunal.
109   Neste contexto, importa referir, designadamente, que o próprio estatuto destas autoridades não pode, em geral, garantir‑lhes
o mesmo grau de independência e de imparcialidade que o que é reconhecido aos órgãos jurisdicionais nacionais. Da mesma forma,
não é seguro que essas autoridades beneficiem do contraditório que é próprio da discussão judicial, que permite ouvir os argumentos
apresentados pelas diferentes partes, antes de ponderar os interesses em causa no momento de proferir uma decisão.
110   No que respeita ao argumento de que considerações relativas à celeridade ou ao custo podem justificar a necessidade de reconhecer
a competência das autoridades administrativas nacionais, importa sublinhar que os órgãos jurisdicionais nacionais competentes
para decretar medidas provisórias podem, em regra, proferir decisões em prazos muito curtos. Seja como for, um argumento relacionado
com a celeridade ou o custo não pode ser decisivo à luz das garantias proporcionadas pelos sistemas de tutela jurisdicional
consagradas pelas ordens jurídicas dos Estados‑Membros.
111   Por conseguinte, há que responder à questão submetida que, mesmo quando um órgão jurisdicional de um Estado‑Membro considera
estarem reunidas as condições em que pode suspender a aplicação de um acto comunitário, em especial quando a questão da validade
deste acto já foi submetida ao Tribunal de Justiça, as autoridades administrativas nacionais competentes dos outros Estados‑Membros
não podem suspender a aplicação deste acto até que o Tribunal se pronuncie sobre a sua validade. Com efeito, é apenas ao juiz
nacional que compete verificar, tomando em consideração as circunstâncias específicas do caso concreto que lhe é apresentado,
se estão cumpridos os requisitos de concessão de medidas provisórias.

Quanto às despesas
112   Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional
nacional, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efectuadas pelas outras partes para a apresentação de observações
ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Grande Secção) declara:
1)      A apreciação da questão submetida na alínea a), no processo C‑453/03, da primeira questão em cada um dos processos C‑11/04
e C‑12/04 e da primeira questão, alínea a), no processo C‑194/04, não revelou nenhum elemento que permita concluir que o artigo
1.°, n.
os
1, alínea b), e 4, da Directiva 2002/2/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2002, que altera a Directiva
79/373/CEE do Conselho relativa à circulação de alimentos compostos para animais e revoga a Directiva 91/357/CEE da Comissão,
não foi validamente adoptado com base no artigo 152.°, n.° 4, alínea b), CE.
2)      A apreciação da quarta questão, no processo C‑12/04, não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade do artigo
1.°, n.
os
1, alínea b), e 4, da Directiva 2002/2, à luz do princípio da igualdade de tratamento e da não discriminação.
3)      O artigo 1.°, n.° 1, alínea b), da Directiva 2002/2, que impõe que os produtores de alimentos compostos para animais forneçam,
a pedido do cliente, a composição exacta de um alimento, é inválido à luz do princípio da proporcionalidade. Em contrapartida,
a apreciação da questão submetida na alínea c), no processo C‑453/03, da segunda questão, em cada um dos processos C‑11/04
e C‑12/04, e da primeira questão, alínea c), no processo C‑194/04, não revelou nenhum elemento susceptível de afectar a validade
do artigo 1.°, n.° 4, da mesma directiva face ao referido princípio.
4)      A Directiva 2002/2 deve ser interpretada no sentido de que a sua aplicação não está subordinada à adopção da lista positiva
de matérias‑primas designadas pelos seus nomes específicos, referida no décimo considerando desta directiva.
5)      Mesmo quando o órgão jurisdicional de um Estado‑Membro considera estarem reunidas as condições em que pode suspender a aplicação
de um acto comunitário, em especial quando a questão da validade deste acto já foi submetida ao Tribunal de Justiça, as autoridades
administrativas nacionais competentes dos outros Estados‑Membros não podem suspender a aplicação deste acto até que o Tribunal
se pronuncie sobre a sua validade. Com efeito, é apenas ao juiz nacional que compete verificar, tomando em consideração as
circunstâncias específicas do caso concreto que lhe é apresentado, se estão cumpridos os requisitos de concessão de medidas
provisórias.
Assinaturas
*
Línguas de processo: inglês, italiano e neerlandês.