CELEX: 62005CJ0176
Rifiuti
Regolamento (CEE) n. 259/93
Sorveglianza e controllo delle spedizioni di rifiuti
Farine animali

La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda l’interpretazione del regolamento (CEE) del Consiglio 1° febbraio 1993, n. 259,
relativo alla sorveglianza e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata
e in uscita dal suo territorio (GU L 30, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 28 dicembre 2001,
n. 2557 (GU L 349, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 259/93»), e del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del
Consiglio 3 ottobre 2002, n. 1774, recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti di origine animale non destinati al consumo
umano (GU L 273, pag. 1), come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 12 maggio 2003, n. 808 (GU L 117, pag. 1;
in prosieguo: il «regolamento n. 1774/2002»).
La domanda è stata proposta nell’ambito di una controversia tra la KVZ retec GmbH (in prosieguo: la «KVZ») e la Repubblica
d’Austria relativamente, da un lato, all’applicazione della normativa comunitaria in materia di rifiuti alla spedizione di
farine animali destinate ad essere utilizzate quale combustibile in una centrale termica e, dall’altro, alla relazione esistente
fra tale normativa e il regolamento n. 1774/2002.

Contesto normativo

La direttiva 75/442/CEE
L’art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva del Consiglio 15 luglio 1975, 75/442/CEE, relativa ai rifiuti (GU L 194,
pag. 47), come modificata dalla decisione della Commissione 24 maggio 1996, 96/350/CE (GU L 135, pag. 32; in prosieguo: la
«direttiva 75/442»), definisce il concetto di «rifiuto» come «qualsiasi sostanza od oggetto che rientri nelle categorie riportate
nell’allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsi».
L’art. 1 della direttiva 75/442 così recita:
«Ai sensi della presente direttiva, si intende per:
(…)
e)      “smaltimento”: tutte le operazioni previste nell’allegato II A;
f)      “ricupero”: tutte le operazioni previste nell’allegato II B;
(…)».
Tra le categorie di rifiuti elencate nell’allegato I alla direttiva 75/442 rientra la categoria Q 16, così individuata: «qualunque
sostanza, materia o prodotto che non rientri nelle categorie sopraelencate».
L’allegato II B alla direttiva 75/442 intende elencare le operazioni di recupero dei rifiuti come avvengono nella pratica.
Fra esse rientra in particolare la seguente:
«R 1      Utilizzazione principale come combustibile o come altro mezzo per produrre energia».
L’art. 2, n. 1, della direttiva 75/442 così prevede:
«Sono esclusi dal campo di applicazione della presente direttiva:
(…)
b)      qualora già contemplati da altra normativa:
(…)
iii)      le carogne ed i seguenti rifiuti agricoli: materie fecali ed altre sostanze naturali e non pericolose utilizzate nell’attività
agricola;
(…)».

Il regolamento n. 259/93
L’art. 1 del regolamento n. 259/93 è del seguente tenore:
«1.      Il presente regolamento si applica alle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità, nonché in entrata e in uscita dalla
stessa.
2.      Sono esclusi dal campo di applicazione del presente regolamento:
(…)
d)      le spedizioni di residui di cui all’articolo 2, paragrafo 1, lettera b) della direttiva 75/442/CEE, qualora siano già contemplate
da altra normativa pertinente;
(…)
3.      a)     Le spedizioni di rifiuti destinati unicamente al ricupero e riportati nell’allegato II sono parimenti escluse dal disposto
del presente regolamento, fatto salvo quanto previsto dalle lettere b), c), d) ed e) in appresso, dall’articolo 11 nonché
dall’articolo 17, paragrafi 1, 2 e 3.
b)     Tali rifiuti sono soggetti a tutte le disposizioni della direttiva 75/442/CEE. Essi sono in particolare:
–        destinati unicamente ad impianti debitamente autorizzati, i quali devono essere autorizzati conformemente agli articoli 10
e 11 della direttiva 75/442/CEE:
–        soggetti a tutte le disposizioni previste agli articoli 8, 12, 13 e 14 della direttiva 75/442/CEE.
c)     Taluni rifiuti contemplati dall’allegato II, tuttavia, possono essere sottoposti a controlli, alla stregua di quelli contemplati
dagli allegati III o IV, qualora presentino tra l’altro elementi di rischio ai sensi dell’allegato III della direttiva 91/689/CEE
del Consiglio, del 12 dicembre 1991, relativa ai rifiuti pericolosi.
I rifiuti in questione e la decisione relativa alla scelta fra le due procedure da seguire devono essere determinati secondo
la procedura prevista all’articolo 18 della direttiva 75/442/CEE. Tali rifiuti sono elencati nell’allegato II A.
d)     In casi eccezionali, le spedizioni di determinati rifiuti elencati nell’allegato II possono, per motivi ambientali o sanitari,
essere controllate dagli Stati membri alla stregua di quelli contemplati dagli allegati III o IV.
Gli Stati membri che si avvalgono di tale possibilità notificano immediatamente tali casi alla Commissione ed informano opportunatamente
gli altri Stati membri e forniscono i motivi della loro decisione. La Commissione, secondo la procedura prevista all’articolo
18 della direttiva 75/42/CEE, può confermare tale azione aggiungendo, se necessario, i rifiuti in questione all’allegato II
A.
e)     Qualora rifiuti elencati nell’allegato II siano spediti in violazione del presente regolamento o della direttiva 75/442/CEE,
gli Stati membri possono applicare le pertinenti disposizioni degli articoli 25 e 26 del presente regolamento».
L’art. 2, lett. a), del regolamento n. 259/93 prevede quanto segue:
«Ai sensi del presente regolamento, si intende per:
a)
rifiuti
: i rifiuti quali definiti nell’articolo 1, lettera a) della direttiva 75/442/CEE».
L’art. 11 di tale regolamento prevede che le spedizioni di rifiuti destinati al recupero elencati nell’allegato II al regolamento
stesso siano accompagnate da talune indicazioni.
L’art. 17, nn. 1‑3, del regolamento n. 259/03 prevede norme applicabili alle spedizioni di rifiuti elencati nell’allegato
II allo stesso nei paesi a cui non è applicabile la decisione del Consiglio dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo
economico (OCSE) del 30 marzo 1992 sul controllo dei movimenti transfrontalieri di rifiuti destinati ad operazioni di recupero.
L’allegato II al regolamento n. 259/03, intitolato «Lista verde di rifiuti» (in prosieguo: la «lista verde»), contiene la
seguente parte introduttiva:
«Indipendentemente dal fatto che figurino o meno in questa lista, i rifiuti non possono essere spediti come rifiuti della
lista verde se risultano contaminati da altri materiali in modo tale che a) i rischi associati ai rifiuti aumentino tanto
da giustificarne l’inserimento nella lista ambra o rossa, o che b) non sia possibile ricuperare i rifiuti in modo sicuro per
l’ambiente».
Nel citato allegato II, alla rubrica «GM. Rifiuti derivati da industrie agroalimentari», compare la categoria GM 130, che
comprende i «[r]ifiuti dell’industria agroalimentare esclusi i sottoprodotti conformi ai requisiti e alle norme nazionali
e internazionali e destinati al consumo umano e animale».
L’art. 26, n. 1, lett. a) e b), del regolamento n. 259/03 dispone quanto segue:
«1.      Costituisce traffico illecito qualsiasi spedizione di rifiuti:
a) effettuata senza che la notifica sia stata inviata a tutte le autorità competenti interessate conformemente al presente
regolamento, o
b) effettuata senza il consenso delle autorità competenti interessate, ai sensi del presente regolamento».

Il regolamento n. 1774/2002
Ai sensi del suo art. 1, il regolamento n. 1774/2002 stabilisce le norme sanitarie e di polizia sanitaria per la raccolta,
il trasporto, il magazzinaggio, la manipolazione, la trasformazione e l’uso o l’eliminazione dei sottoprodotti di origine
animale al fine di evitare i rischi che tali prodotti potrebbero comportare per la salute pubblica o degli animali, nonché
le norme applicabili all’immissione sul mercato e, in taluni casi specifici, all’esportazione e al transito dei sottoprodotti
di origine animale e dei prodotti da essi derivati di cui agli allegati VII e VIII al medesimo regolamento.
L’art. 2, n. 1, del regolamento n. 1774/2002 definisce i «sottoprodotti di origine animale» come corpi interi o parti di animali
o prodotti di origine animale di cui agli artt. 4, 5 e 6 del medesimo regolamento, non destinati al consumo umano.
L’art. 4 del regolamento n. 1774/2002, rubricato «Materiali di categoria 1», così prevede:
«1.      I materiali di categoria 1 comprendono i sottoprodotti di origine animale corrispondenti alle seguenti descrizioni, o qualsiasi
materiale contenente tali sottoprodotti:
(…)
b)      i)     i materiali specifici a rischio (…)
(…)
2.      Dopo essere stati raccolti, trasportati e identificati senza indebito ritardo conformemente all’articolo 7 e ove gli articoli
23 e 24 non dispongano diversamente, i materiali di categoria 1:
a)      sono eliminati direttamente come rifiuti mediante incenerimento in un impianto di incenerimento riconosciuto a norma dell’articolo
12;
b)      sono trasformati in un impianto di trasformazione riconosciuto (…) in questo caso, i materiali risultanti sono [infine eliminati]
come rifiuti mediante incenerimento o coincenerimento in un impianto di incenerimento o coincenerimento riconosciuto a norma
dell’articolo 12;
c)      ad esclusione dei materiali di cui al paragrafo 1, lettera a), punti i) e ii), sono trasformati in un impianto di trasformazione
riconosciuto (…) in questo caso, i materiali risultanti sono [infine eliminati] come rifiuti mediante sotterramento in una
discarica riconosciuta (…);
(…)
e)      in funzione dello sviluppo delle conoscenze scientifiche, sono eliminati con altri metodi riconosciuti secondo la procedura
di cui all’articolo 33, paragrafo 2, sentito il comitato scientifico competente. Tali metodi possono integrare o sostituire
quelli di cui alle lettere da a) a d)».
Alla rubrica «Materiali di categoria 3», l’art. 6 del regolamento n. 1774/2002 prevede quanto segue:
«1.      I materiali di categoria 3 comprendono i sottoprodotti di origine animale corrispondenti alle seguenti descrizioni, o qualsiasi
materiale contenente tali sottoprodotti:
(…)
e)      sottoprodotti di origine animale ottenuti dalla fabbricazione di prodotti destinati al consumo umano, compresi i ciccioli
e le ossa sgrassate;
(…)
2.      Dopo essere stati raccolti, trasportati e identificati senza indebito ritardo conformemente all’articolo 7 e ove gli articoli
23 e 24 non dispongano diversamente, i materiali di categoria 3:
a)      sono eliminati direttamente come rifiuti mediante incenerimento in un impianto di incenerimento riconosciuto a norma dell’articolo
12;
b)      sono trasformati in un impianto di trasformazione riconosciuto (…) in questo caso, i materiali risultanti sono (…) eliminati
come rifiuti mediante incenerimento o coincenerimento in un impianto di incenerimento o coincenerimento riconosciuto a norma
dell’articolo 12 o in una discarica riconosciuta (…);
c)      sono trasformati in un impianto di trasformazione riconosciuto a norma dell’articolo 17;
d)      sono trasformati in un impianto tecnico riconosciuto a norma dell’articolo 18;
e)      sono impiegati come materie prime in un impianto di produzione di alimenti per animali da compagnia riconosciuto a norma dell’articolo
18;
f)      sono trasformati in un impianto di produzione di biogas o un impianto di compostaggio riconosciuti a norma dell’articolo 15;
(…)
i)      sono eliminati con altri metodi o utilizzati in altri modi, secondo modalità stabilite conformemente alla procedura di cui
all’articolo 33, paragrafo 2, sentito il comitato scientifico competente. Tali metodi o modi possono integrare o sostituire
quelli di cui alle lettere da a) a h).
(...)».

Causa principale e questioni pregiudiziali
Il sig. Krenski, ingegnere tedesco che svolge la sua attività utilizzando il nome commerciale PGI Umwelttechnik, ha messo
a punto un combustibile a base di farine animali destinato ad essere sfruttato attraverso un procedimento termico (incenerimento)
in una centrale termica in Bulgaria a tal fine appositamente autorizzata.
Il 24 aprile 2003, nel porto di Straubing (Germania), circa 1 111 t di farine animali (in prosieguo: le «farine animali»),
di proprietà del sig. Krenski, sono state caricate a bordo del cargo MS Euroca (in prosieguo: il «cargo») per essere trasportate
dalla Germania alla Bulgaria per via fluviale fino al destinatario della spedizione, la società New‑Energy‑GmbH. Dopo aver
attraversato l’Austria e l’Ungheria, il cargo ha raggiunto la Serbia, dove le autorità doganali nazionali gli hanno impedito
di proseguire la sua rotta, essendo il passaggio di farine animali contrario alla legislazione serba, la quale stabilisce
che le stesse sono rifiuti.
Il sig. Krenski ha rifiutato di apporre volontariamente al carico la qualifica di rifiuti, dal momento che, in tal caso, il
carico stesso non sarebbe stato autorizzato ad entrare nel territorio bulgaro, dove si trovava la sua destinazione finale.
Al fine di determinare se le farine animali trasportate costituissero o meno rifiuti, le stesse sono state riavviate al porto
di Straubing. Tuttavia, nel corso di tale viaggio di ritorno, il 1° giugno 2003 le autorità doganali austriache hanno bloccato
il cargo nel porto fluviale di Vienna/Hainburg.
Con provvedimento del 6 giugno 2003, adottato ai sensi dell’art. 69 della legge federale sulla gestione dei rifiuti 2002 (Abfallwirtschaftsgesetz
2002) e dell’art. 26, n. 1, lett. a) e b), del regolamento n. 259/93, il Bundesminister für Land‑ und Forstwirtschaft, Umwelt
und Wasserwirtschaft (ministro federale dell’Agricoltura, delle Foreste, dell’Ambiente e delle Acque; in prosieguo: il «ministro»)
ha autorizzato il sig. Krenski a riavviare le farine animali al porto di Straubing, fatto salvo il rispetto di talune condizioni
e di taluni obblighi. Risulta dal provvedimento di rinvio che in tale provvedimento del 6 giugno 2003 le farine animali erano
qualificate quali «scarti di tessuti animali», la cui spedizione è soggetta all’obbligo di notifica ai sensi delle disposizioni
del regolamento n. 259/93.
Essendo soddisfatto circa il rispetto di tali condizioni e obblighi, il ministro ha comunicato, in data 19 settembre 2003,
il nullaosta al ritorno delle farine animali verso il porto di Straubing; di conseguenza, il cargo ha lasciato il porto fluviale
di Vienna/Hainburg in direzione della Germania.
Il ricorso proposto dal sig. Krenski contro il provvedimento del 6 giugno 2003, poiché lo stesso aveva qualificato le farine
animali come «scarti di tessuti animali», è stato respinto con ordinanza 16 ottobre 2003 del Verwaltungsgerichtshof (Tribunale
amministrativo).
In seguito a tale ordinanza, la KVZ, alla quale il sig. Krenski aveva ceduto i suoi crediti, ha proposto un ricorso per responsabilità
amministrativa contro la Repubblica d’Austria dinanzi al giudice del rinvio, chiedendo il pagamento di una somma di EUR 306 984,63
a titolo di risarcimento danni, oltre ad interessi di mora per il blocco del cargo.
In tale situazione, il Landesgericht für Zivilrechtssachen Wien (Tribunale civile di Vienna) ha deciso di sospendere il procedimento
e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)      Se le spedizioni (transito ovvero rispedizione), in quanto rifiuti di farine animali, contenenti o meno materiali specifici
a rischio, siano soggette all’obbligo di notifica ai sensi del regolamento n. 259/93;
in eventu:
2)      Se le spedizioni di farine animali, contenenti o meno materiali specifici a rischio, ai sensi dell’art. 1, n. 2, lett. d),
del regolamento n. 259/93, siano escluse dall’ambito di applicazione di tale regolamento.
In caso di risposta negativa alla questione sub 2):
3)      Se le spedizioni (transito ovvero rispedizione) di farine animali
a)      prive di materiali specifici a rischio o
b)      contenenti materiali specifici a rischio (classificati come materiali di “categoria 1” ai sensi del regolamento n. 1774/2002),
trattandosi di rifiuti ai sensi del regolamento (CEE) n. 259/93, in mancanza di notifica e di consenso delle autorità competenti,
costituiscano traffico illecito ai sensi dell’art. 26, n. 1, lett. a) e b), dello stesso regolamento».

Sulle questioni pregiudiziali
Le questioni poste dal giudice del rinvio, che devono essere esaminate insieme, pongono in sostanza tre problemi fondamentali.
In primo luogo, è necessario verificare se la spedizione delle farine animali, nel caso in cui le stesse dovessero essere
considerate carogne, sia immediatamente esclusa dal campo di applicazione del regolamento n. 259/93 ai sensi dell’art. 1,
n. 2, lett. d), dello stesso. Qualora sia scartata la possibilità di una tale esclusione, si dovrà procedere all’esame della
classificazione di tali farine animali in quanto «rifiuti» ai sensi della direttiva 75/442 e, di conseguenza, del regolamento
n. 259/93. È infine necessario esaminare l’eventuale obbligo di notifica della spedizione di tali farine animali.
Prima di procedere all’esame di ciascuno dei tre punti indicati è opportuno svolgere le seguenti considerazioni preliminari.
Le questioni giuridiche poste dalla spedizione delle farine animali riguardano l’interpretazione della normativa comunitaria
relativa, da un lato, ai rifiuti e, dall’altro, alla tutela della salute animale e umana. La risposta al giudice del rinvio
andrà data tenendo conto di tale doppia portata della causa principale.
Le farine animali sono uno dei prodotti risultanti dallo squartamento degli animali. In base alle spiegazioni fornite dal
governo austriaco nelle sue osservazioni scritte, tali farine sono realizzate macinando le carcasse animali, che subiscono
un trattamento discontinuo sotto pressione. Il materiale ottenuto viene nuovamente macinato, ne viene estratto il grasso e
il residuo, ricco di proteine, è disidratato al fine di ottenere una polvere che, in parte, è a sua volta pressata in pellet.
La pratica comune di utilizzare le proteine animali nell’alimentazione animale è stata interrotta dalla decisione del Consiglio
4 dicembre 2000, 2000/766/CE, relativa a talune misure di protezione nei confronti delle encefalopatie spongiformi trasmissibili
e la somministrazione di proteine animali nell’alimentazione degli animali (GU L 306, pag. 32). Come risulta dal punto 6 dei
motivi di tale decisione, si è ritenuto opportuno vietare temporaneamente, a titolo precauzionale, l’utilizzazione di proteine
animali nei mangimi. Poiché tale divieto, se non adeguatamente controllato, può avere ripercussioni ambientali, era necessario
far sì che i rifiuti di origine animale fossero raccolti, trasportati, trasformati, immagazzinati ed eliminati in modo sicuro.
L’art. 2, n. 1, della decisione 2000/766 prevedeva che gli Stati membri vietassero la somministrazione di proteine animali
trasformate ad animali d’allevamento che sono tenuti, ingrassati o allevati per la produzione di alimenti.
Il 22 maggio 2001 è stato adottato il regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio n. 999/2001, recante disposizioni
per la prevenzione, il controllo e l’eradicazione di alcune encefalopatie spongiformi trasmissibili (GU L 147, pag. 1). L’art. 7,
n. 1, di tale regolamento ha vietato la somministrazione ai ruminanti di proteine derivate da mammiferi. Ai sensi del n. 2
del medesimo articolo, tale divieto è stato esteso agli animali e ai prodotti di origine animale.
Gli sviluppi normativi descritti nei tre punti precedenti, e le conseguenti limitazioni circa l’utilizzo di proteine animali
nei mangimi, consentono di comprendere il contesto nel quale è stato adottato il regolamento n. 1774/2002. Il terzo ‘considerando’
di tale regolamento afferma che è opportuno limitare le eventuali utilizzazioni di taluni materiali di origine animale e definire
norme per l’utilizzazione di sottoprodotti di origine animale diversa da quella nei mangimi, nonché norme per l’eliminazione
di tali sottoprodotti. È al fine di perseguire tale obiettivo che detto regolamento stabilisce le norme sanitarie e di polizia
sanitaria per la raccolta, il trasporto, il magazzinaggio, la manipolazione, la trasformazione e l’uso o l’eliminazione dei
sottoprodotti di origine animale.
Nelle loro osservazioni scritte fatte pervenire alla Corte i governi austriaco e del Regno Unito hanno sostenuto che i materiali
come le farine animali possono essere considerati rifiuti sulla base dei requisiti imposti, relativamente ai sottoprodotti
di origine animale, dalle norme del regolamento n. 1774/2002. Nel provvedimento di rinvio il giudice nazionale richiama a
sua volta tale regolamento, senza tuttavia ritenerlo applicabile ai fatti di cui alla causa principale. Tale regolamento si
applicherebbe infatti soltanto a partire dal 1° maggio 2003, mentre il trasporto delle farine animali verso la Bulgaria ha
avuto luogo nell’aprile 2003.
Si deve in proposito osservare che la causa principale ha avuto origine dal provvedimento del 6 giugno 2003 del ministro il
quale, come risulta dagli atti inviati alla Corte, qualificava in sostanza le farine animali come rifiuti, ritenendo che il
loro ritorno in Germania fosse illecito, in quanto non notificato presso le competenti autorità austriache. Risulta dal testo
delle questioni poste che è stato questo eventuale obbligo di notifica, in particolare con riferimento al percorso di ritorno
delle farine animali verso il porto di Straubing, ad attirare l’attenzione del giudice del rinvio. Poiché tale trasporto è
avvenuto, come risulta dal provvedimento di rinvio, dopo l’entrata in vigore del regolamento n. 1774/2002, avvenuta il 1° maggio
2003, si deve concludere nel senso dell’applicabilità di tale regolamento alla causa principale.

Sull’eventuale esclusione della spedizione di farine animali, nel caso in cui le stesse dovessero considerarsi carogne, dall’ambito
applicativo del regolamento n. 259/93
Ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. b), punto iii), della direttiva 75/442, le carogne sono escluse dall’ambito applicativo
di tale direttiva, essendo già disciplinate da un’altra normativa. L’art. 1, n. 2, lett. d), del regolamento n. 259/93, da
parte sua, esclude dal suo ambito applicativo le spedizioni di rifiuti di cui alla citata disposizione della direttiva 75/442.
Risulta dalla motivazione del provvedimento di rinvio che il giudice nazionale ritiene che il concetto di carogne sia un concetto
generico che non comprende soltanto le carcasse destinate allo squartamento, ma anche i prodotti risultanti, ivi comprese
le farine animali.
La Commissione, invece, ritiene che il citato concetto comprenda soltanto le carcasse intere di animali morti nell’ambito
della produzione agricola. Dal canto loro, le farine animali sarebbero rifiuti derivanti non dalla produzione agricola in
quanto tale, ma dalla macellazione e dallo squartamento.
I governi austriaco, francese e del Regno Unito, da parte loro, ritengono che le farine animali non rientrino nell’esclusione
relativa alle carogne e che, di conseguenza, nemmeno le spedizioni di tali farine siano escluse dall’ambito applicativo del
regolamento n. 259/93. I sottoprodotti polverulenti derivanti dalla trasformazione e dal trattamento di tali carcasse non
potrebbero essere compresi nel concetto di carogne.
A tale proposito, si deve osservare che l’esclusione delle carogne e di taluni altri rifiuti dall’ambito applicativo della
direttiva 75/442 è chiarita dal sesto ‘considerando’ della stessa ed è la conseguenza della volontà del legislatore comunitario
di escludere i materiali soggetti ad una specifica disciplina comunitaria.
È pacifico che le carogne sono effettivamente interessate da una normativa comunitaria specifica, vale a dire il regolamento
n. 1774/2002. Risulta in particolare dall’art. 2, n. 1, lett. a), di quest’ultimo che la definizione di sottoprodotti di origine
animale comprende i «corpi interi o parti di animali». Detta constatazione non deve tuttavia essere interpretata nel senso
che tutto ciò che è disciplinato da tale regolamento deve essere automaticamente escluso dall’ambito di applicazione materiale
della direttiva 75/442. Così, il fatto che i sottoprodotti come le farine animali ricadano anch’essi nel regolamento n. 1774/2002
non significa che l’esclusione relativa alle carogne prevista dalla citata direttiva e dal regolamento n. 259/93 debba ugualmente
estendersi a tali sottoprodotti.
Si deve osservare che il legislatore comunitario ha scelto di formulare tale esclusione in termini precisi. Il concetto di
carogne, a causa del suo naturale significato letterale, si riferisce agli animali morti, cioè ad un materiale di base non
trasformato. La circostanza che tali corpi siano interi o a pezzi non intacca il fatto che essi non hanno subito alcuna trasformazione
in grado di modificare la loro natura intrinseca. Per contro, nella vicenda di cui alla causa principale si parla di farine
animali, cioè di un materiale avente natura radicalmente differente da quello a partire dal quale lo stesso è stato elaborato,
dal momento che esso ha subito un trattamento specifico, descritto al punto 30 della presente sentenza.
La differenza fondamentale esistente fra questi due tipi di materiale si traduce, relativamente alla definizione dei sottoprodotti
di origine animale, nel fatto che l’art. 2, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1774/2002 effettua una chiara distinzione tra
«corpi interi o parti di animali» e «prodotti di origine animale».
Inoltre, il contesto nel quale si inserisce il concetto di carogne depone a favore di un’interpretazione restrittiva dello
stesso. Oltre alle carogne, l’art. 2, n. 1, lett. b), punto iii), della direttiva 75/442 esclude dal suo ambito applicativo
taluni rifiuti agricoli specificamente indicati. La presenza all’interno della medesima disposizione di questi due concetti,
quello di carogne e quello di specifici rifiuti agricoli, indica l’esistenza di un legame fra gli stessi relativamente alla
loro provenienza. Per analogia, il concetto di carogne potrebbe includere i corpi di animali derivanti dalla produzione agricola
e non dal procedimento specifico di abbattimento o di squartamento, da cui derivano le farine animali.
L’interpretazione restrittiva del concetto di carogne è inoltre coerente con la giurisprudenza della Corte secondo la quale
il concetto di rifiuto non può essere interpretato in modo restrittivo (v. sentenze 15 giugno 2000, cause riunite C‑418/97
e C‑419/97, ARCO Chemie Nederland e a., Racc. pag. I‑4475, punti 37‑40, e 18 aprile 2002, causa C‑9/00, Palin Granit e Vehmassalon
kansanterveystyön kuntayhtymän hallitus, Racc. pag. I‑3533; in prosieguo: la «sentenza Palin Granit», punto 23), il che implica
un’interpretazione restrittiva delle eccezioni al concetto di rifiuto.
Si deve tuttavia osservare che un’importante modifica normativa è intervenuta nel settore con l’entrata in vigore del regolamento
(CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 14 giugno 2006, n. 1013, relativo alle spedizioni di rifiuti (GU L 190, pag. 1).
L’undicesimo ‘considerando’ di tale regolamento rileva che è necessario evitare duplicazioni con il regolamento n. 1774/2002,
che già contiene disposizioni riguardanti, in generale, l’invio, l’inoltro e il movimento (raccolta, trasporto, manipolazione,
trasformazione, uso, recupero o eliminazione, registrazione, documenti di accompagnamento e rintracciabilità) dei sottoprodotti
di origine animale all’interno e a destinazione della Comunità o in provenienza dalla stessa.
L’art. 1, n. 3, lett. d), del regolamento n. 1013/2006 esclude dall’ambito applicativo dello stesso le spedizioni soggette
all’obbligo di riconoscimento di cui al regolamento n. 1774/2002. Tuttavia, essendo tale regolamento applicabile solo a partire
dal 12 luglio 2007, lo stesso non può essere utilizzato nell’ambito della causa principale.
Poiché le farine animali non rientrano nel concetto di «carogne» ai sensi dell’art. 2, n. 1, lett. b), punto iii), della direttiva
75/442 e le spedizioni delle stesse non sono, di conseguenza, escluse di per sé dall’ambito applicativo del regolamento n. 259/93,
si deve procedere all’esame dell’eventuale classificazione di tali farine in quanto «rifiuti» ai sensi della direttiva 75/442,
e dunque del regolamento n. 259/93.

Sulla classificazione delle farine animali in quanto rifiuti
Per definire il termine «rifiuti» l’art. 2, lett. a), del regolamento n. 259/93 fa rinvio all’art. 1, lett. a), della direttiva
75/442. Ai sensi del primo comma di tale ultima disposizione, si considera «rifiuto», «qualsiasi sostanza od oggetto che rientri
nelle categorie riportate nell’allegato I e di cui il detentore si disfi o abbia l’intenzione o l’obbligo di disfarsi». È
pacifico che le farine animali rientrano in tale allegato, in particolare nella categoria Q 16 dello stesso.
L’ambito di applicazione del concetto di «rifiuti», ai sensi della direttiva 75/442, dipende dal significato del termine «disfarsi»,
di cui all’art. 1, lett. a), primo comma, di detta direttiva (v. sentenza 18 dicembre 1997, causa C‑129/96, Inter-Environnement
Wallonie, Racc. pag. I‑7411, punto 26).
Il metodo di trasformazione o le modalità di utilizzo di una sostanza non sono determinanti per stabilire se si tratti o no
di un rifiuto. Infatti la destinazione futura di un oggetto o di una sostanza non ha incidenza sulla natura di rifiuto definita,
conformemente all’art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva 75/442, con riferimento al fatto che il detentore dell’oggetto
o della sostanza se ne disfi o abbia deciso o abbia l’obbligo di disfarsene (sentenza ARCO Chemie Nederland e a., cit., punto 64).
Come è stato osservato al punto 35 della presente sentenza, le osservazioni fatte pervenire alla Corte indicano che i materiali
come le farine animali possono essere considerati rifiuti sulla base dei requisiti imposti, relativamente ai sottoprodotti
di origine animale, dalle norme del regolamento n. 1774/2002. È dunque necessario valutare il rilievo di tali disposizioni
e verificare, in particolare, se può esserne dedotto un obbligo di disfarsi delle farine animali. Si deve tener conto del
fatto che il giudice nazionale ha lasciato aperta la questione circa la possibilità che le farine animali contengano o meno
materiali specifici a rischio, come risulta dal testo delle questioni sottoposte alla Corte.
Nel caso in cui tali farine animali contengano materiali specifici a rischio, esse devono essere qualificate come «materiali
di categoria 1» ai sensi dell’art. 4, n. 1, lett. b), punto i), del regolamento n. 1774/2002. Ai sensi di tale disposizione,
i materiali di categoria 1 comprendono i materiali specifici a rischio ed ogni materiale che ne contenga.
Ai sensi del n. 2 di tale art. 4, i materiali di categoria 1 devono essere eliminati direttamente come rifiuti mediante incenerimento
in un impianto di incenerimento riconosciuto, oppure essere trasformati in un impianto di trasformazione riconosciuto per
essere infine eliminati come rifiuti mediante incenerimento o coincenerimento o mediante sotterramento in una discarica riconosciuta.
Dalle disposizioni dell’art. 4, n. 2, del regolamento n. 1774/2002, lette alla luce della necessità, espressa nel settimo
‘considerando’ di tale regolamento, di evitare il rischio di diffondere malattie derivate dall’utilizzo, nell’alimentazione
degli animali, di proteine ottenute dalla trasformazione di carcasse o parti di carcasse della medesima specie, deriva l’obbligo
di eliminare prodotti come le farine animali qualora contengano materiali specifici a rischio.
Pertanto queste farine animali, qualora contengano detti materiali, devono essere considerate sostanze di cui il detentore
ha l’obbligo di «disfarsi» ai sensi dell’art. 1, lett. a), della direttiva 75/442, vale a dire rifiuti.
Per contro, nel caso in cui le farine animali fossero prive di materiali specifici a rischio, esse potrebbero costituire «materiali
di categoria 3» ai sensi dell’art. 6 del regolamento n. 1774/2002, in quanto «sottoprodotti di origine animale ottenuti dalla
fabbricazione di prodotti destinati al consumo umano» ai sensi dell’art. 6, n. 1, lett. e), del medesimo regolamento.
Ai sensi dell’art. 6, n. 2, lett. a) e b), del regolamento n. 1774/2002, tali sottoprodotti devono essere direttamente eliminati
come rifiuti mediante incenerimento in un impianto di incenerimento riconosciuto. Tuttavia, a differenza dei materiali di
categoria 1, i materiali di categoria 3 non sono esclusivamente destinati ad essere eliminati. In particolare, il citato n. 2,
lett. c)‑f), prevede che tali materiali possano essere trasformati in prodotti aventi valore economico, oppure impiegati come
materie prime in un impianto di produzione di alimenti per animali da compagnia. Essendo dunque l’eliminazione in quanto rifiuti
di tali sottoprodotti facoltativa, non si può ricavare dal regolamento n. 1774/2002 un obbligo assoluto di disfarsi di sostanze
come le farine animali qualora le stesse non contengano materiali specifici a rischio.
Di conseguenza, è necessario verificare se un sottoprodotto come le farine animali prive di materiali specifici a rischio
possa essere qualificato rifiuto qualora il suo detentore se ne disfi o abbia intenzione di disfarsene. In caso contrario
esso potrebbe, come sostiene la KVZ, essere qualificato non come rifiuto, ma come materia prima fuoriuscente dal campo di
applicazione della direttiva 75/442. La data rilevante per valutare una simile qualificazione è il 6 giugno 2003, cioè la
data del provvedimento ministeriale che ha qualificato come rifiuti le farine animali.
Si deve in proposito ricordare che la nozione di «rifiuto», ai sensi della direttiva 75/442, non deve essere interpretata
restrittivamente (v. sentenze ARCO Chemie Nederland e a., cit., punti 37‑40, e Palin Granit, punto 23). Né si deve ritenere
che detta nozione escluda le sostanze e gli oggetti suscettibili di riutilizzazione economica. Il sistema di sorveglianza
e di gestione istituito dalla direttiva 75/442 intende riferirsi infatti a tutti gli oggetti e le sostanze di cui il proprietario
si disfa, anche se hanno un valore commerciale e sono raccolti a titolo commerciale a fini di riciclo, di recupero o di riutilizzo
(sentenza Palin Granit, punto 29).
Un bene, un materiale o una materia prima possono costituire non un residuo, bensì un sottoprodotto, del quale l’impresa non
ha intenzione di «disfarsi», ai sensi dell’art. 1, lett. a), primo comma, della direttiva 75/442, e che essa intende sfruttare
o commercializzare a condizioni per essa favorevoli. Oltre al criterio legato alla natura o meno di residuo di produzione
di una sostanza, il grado di probabilità di riutilizzo di tale sostanza, senza operazioni di trasformazione preliminare, costituisce
un criterio utile per valutare se essa sia o meno un «rifiuto» ai sensi della direttiva 75/442. Se, oltre alla mera possibilità
di riutilizzare la sostanza, il detentore ne trae anche un vantaggio economico, la probabilità di tale riutilizzo è alta.
In un’ipotesi del genere la sostanza in questione non può più essere considerata un ingombro di cui il detentore cerchi di
disfarsi, bensì un autentico prodotto (sentenza Palin Granit, cit., punto 37).
L’effettiva esistenza di un «rifiuto» ai sensi della direttiva 75/442 va però accertata alla luce del complesso delle circostanze,
tenendo conto della finalità di tale direttiva e in modo da non pregiudicarne l’efficacia (v., in tal senso, sentenza ARCO
Chemie Nederland e a., cit., punto 88).
Spetta al giudice del rinvio verificare, conformemente alla giurisprudenza ricordata ai tre punti precedenti, se, alla data
del 6 giugno 2003, il detentore delle farine animali avesse l’intenzione di disfarsi di esse.
Tali farine dovranno essere ritenute rifiuti qualora detto giudice pervenga alla conclusione che, nella causa principale,
il detentore delle farine animali aveva effettivamente l’intenzione di disfarsi di esse, sebbene le medesime non contenessero
materiali specifici a rischio.

Sull’obbligo di notifica della spedizione delle farine animali
Rimane da verificare se la spedizione delle farine animali, nel caso in cui le stesse siano qualificate come «rifiuti» ai
sensi della direttiva 75/442, a causa dell’obbligo o dell’intenzione di disfarsi di esse, sia soggetta ad obbligo di notifica
ai sensi delle disposizioni del regolamento n. 259/93.
Nelle sue osservazioni scritte, il governo francese sostiene che, in quanto rifiuti prodotti dall’industria agroalimentare
della carne, le farine animali rientrano nella lista verde. Di conseguenza, la spedizione delle stesse non sarebbe stata soggetta
all’obbligo di notifica.
Si deve in proposito osservare che in tale lista verde, alla rubrica «GM. Rifiuti derivati da industrie agroalimentari», compare
la categoria GM 130, che comprende i «rifiuti dell’industria agroalimentare esclusi i sottoprodotti conformi ai requisiti
e alle norme nazionali e internazionali e destinati al consumo umano e animale». Come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo
114 delle sue conclusioni, la descrizione «rifiuti dell’industria agroalimentare» è sufficientemente ampia per comprendere
anche le farine animali. Ai sensi dell’art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento n. 259/93, le spedizioni di rifiuti destinati
unicamente al recupero e riportati nell’allegato II sono parimenti escluse dalle disposizioni del regolamento stesso, fatto
salvo quanto previsto dalle lett. b)‑e) di tale n. 3, dall’art. 11 e dall’art. 17, nn. 1, 2 e 3, del regolamento medesimo.
Un obbligo di notifica non può dunque essere imposto relativamente alla spedizione di farine animali qualora, in occasione
del loro ritorno in Germania, le stesse siano ancora destinate ad essere recuperate, ricadendo, di conseguenza, nell’allegato
II al regolamento n. 259/93.
Si deve tuttavia osservare che la parte introduttiva del citato allegato II afferma che i rifiuti non possono essere spediti
come rifiuti della lista verde se risultano contaminati da altri materiali in modo tale che, da un lato, i rischi associati
ai rifiuti aumentino tanto da giustificarne l’inserimento nella lista ambra o rossa, o che, dall’altro, non sia possibile
recuperare i rifiuti in modo sicuro per l’ambiente. Si deve dunque verificare se l’ipotetica presenza di materiali specifici
a rischio nelle farine animali costituisca un ostacolo alla possibilità di considerarle comprese nella lista verde.
Come ha osservato l’avvocato generale al paragrafo 122 delle sue conclusioni, deriva dal quattordicesimo ‘considerando’ del
regolamento n. 259/93 che la classificazione di rifiuti nella lista verde si basa sulla considerazione che gli stessi, se
adeguatamente recuperati nel paese di destinazione, non dovrebbero normalmente presentare rischi per l’ambiente. Anche se,
come ha rilevato l’avvocato generale al paragrafo 123 delle sue conclusioni, è poco probabile che, in occasione del recupero
delle farine animali come combustibile, una contaminazione di tali farine animali da parte di materiali specifici a rischio
comporti, rispetto a farine animali non contaminate, un aumento percettibile del rischio per l’ambiente, spetta comunque al
giudice del rinvio determinare, eventualmente, se nella causa principale una simile contaminazione potrebbe comportare l’esclusione
delle farine animali in questione dalla citata lista verde.
È soltanto qualora le farine animali non rientrino nella lista verde, o qualora le stesse non siano più destinate unicamente
al recupero, che la loro spedizione sarebbe soggetta all’obbligo di notifica previsto dal regolamento n. 259/93.
Si deve aggiungere che, conformemente all’art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento n. 259/93, le farine animali classificate
come rifiuti che sono destinati unicamente ad essere recuperati e figurano nella lista verde devono, in ogni caso, rispettare
le norme di cui ai punti b)‑e) di tale n. 3, nonché gli artt. 11 e 17, nn. 1‑3, del regolamento stesso.
In conclusione, si deve rilevare che l’applicazione del regolamento n. 259/93 non significa che le norme del regolamento n. 1774/2002
siano prive di ogni rilievo. Si deve osservare che, oltre ai rischi legati all’ambiente, le farine animali presentano rischi
di diffusione di malattie. Per evitare ogni rischio di dispersione degli agenti patogeni, le disposizioni del regolamento
n. 1774/2002 prevedono una serie di requisiti finalizzati a garantire, come rileva la Commissione nelle sue osservazioni scritte,
che i sottoprodotti di origine animale non siano utilizzati o trasferiti a fini illeciti. Per conservare l’efficacia pratica
di tali regolamenti, è dunque necessario applicare detti strumenti giuridici in modo parallelo, cosicché le relative disposizioni
si completino a vicenda.
Una simile applicazione parallela di tali regolamenti è in effetti prevista per forza di cose dal quarto ‘considerando’ del
regolamento n. 1774/2002, nel quale si precisa, in particolare, che lo stesso non pregiudica l’applicazione della normativa
esistente in materia ambientale.
Inoltre, come ha osservato il governo austriaco nelle osservazioni scritte fatte pervenire alla Corte, l’allegato VII al regolamento
n. 1774/2002, intitolato «Requisiti di igiene specifici applicabili alla trasformazione e all’immissione sul mercato di proteine
animali trasformate e altri prodotti trasformati che potrebbero essere utilizzati come materie prime per mangimi», fa riferimento,
nel suo capitolo II, relativo ai «requisiti specifici applicabili alle proteine animali trasformate», all’eliminazione, in
quanto rifiuti, delle proteine animali trasformate derivanti da mammiferi «in conformità della normativa comunitaria applicabile»,
della quale fa indubbiamente parte il regolamento n. 259/93 (capitolo II, A, punto 1 del citato allegato).
Di conseguenza, nell’ambito di un’applicazione parallela dei regolamenti nn. 259/93 e 1774/2002, si deve osservare che, anche
qualora, ai sensi dell’art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento n. 259/93, la notifica della spedizione di rifiuti come le
farine animali non sia richiesta sulla base di tale regolamento, nel caso in cui queste ultime siano destinate unicamente
ad essere recuperate e rientrino nella lista verde, spetta al giudice del rinvio fare in modo che siano rispettate le disposizioni
del regolamento n. 1774/2002. A tale proposito possono essere applicabili l’art. 7 di quest’ultimo regolamento, che disciplina
la raccolta, il trasporto e il magazzinaggio dei sottoprodotti di origine animale, l’art. 8 dello stesso, relativo alla spedizione
di sottoprodotti di origine animale e di prodotti trasformati verso altri Stati membri, e l’art. 9, che si occupa dei registri
delle spedizioni dei sottoprodotti di origine animale. Si deve anche tener conto dei requisiti igienici applicabili alla raccolta
e al trasporto dei sottoprodotti di origine animale e dei prodotti trasformati previsti dall’allegato II al regolamento n. 1774/2002.
Sulla base di tutte le considerazioni svolte, le questioni sollevate devono essere risolte dichiarando che, ai sensi dell’art. 1,
n. 3, lett. a), del regolamento n. 259/93, la spedizione di farine animali classificate come rifiuti a causa dell’obbligo
o dell’intenzione di disfarsi di esse, le quali sono destinate unicamente ad essere recuperate e rientrano nell’allegato II
al regolamento, è esclusa dall’ambito di applicazione delle norme del regolamento stesso, fatta eccezione per quelle alle
lett. b)‑e) del citato n. 3 e degli artt. 11 e 17, nn. 1‑3, del regolamento. Spetta tuttavia al giudice del rinvio garantire
che la citata spedizione sia effettuata conformemente alle esigenze che derivano dalle norme del regolamento n. 1774/2002,
fra le quali possono essere rilevanti quelle degli artt. 7, 8 e 9 nonché dell’allegato II a tale ultimo regolamento.

Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte
non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
Ai sensi dell’art. 1, n. 3, lett. a), del regolamento (CEE) del Consiglio 1° febbraio 1993, n. 259, relativo alla sorveglianza
e al controllo delle spedizioni di rifiuti all’interno della Comunità europea, nonché in entrata e in uscita dal suo territorio,
come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 28 dicembre 2001, n. 2557, la spedizione di farine animali classificate
come rifiuti a causa dell’obbligo o dell’intenzione di disfarsi di esse, le quali sono destinate unicamente ad essere recuperate
e rientrano nell’allegato II al regolamento, è esclusa dall’ambito di applicazione delle norme del regolamento stesso, fatta
eccezione per quelle di cui alle lett. b)‑e) del citato n. 3 e degli artt. 11 e 17, nn. 1‑3, del regolamento. Spetta tuttavia
al giudice del rinvio garantire che la citata spedizione sia effettuata conformemente alle esigenze che derivano dalle norme
del regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 3 ottobre 2002, n. 1774, recante norme sanitarie relative ai sottoprodotti
di origine animale non destinati al consumo umano, come modificato dal regolamento (CE) della Commissione 12 maggio 2003,
n. 808, fra le quali possono essere rilevanti quelle degli artt. 7, 8 e 9 nonché dell’allegato II a tale ultimo regolamento.
Firme
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Lingua processuale: il tedesco.