CELEX: 61985CJ0027
Acção de indemnização
'Manteiga de Natal'

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento apresentado na secretaria do Tribunal em 1 de Março de 1985, a sociedade Vandemoortele NV, sociedade de direito belga que produz e comercializa em diversos Estados-membros diferentes tipos de margarina, propôs, nos termos do segundo parágrafo do artigo 215.° do Tratado CEE, uma acção de indemnização do prejuízo que considera ter sofrido em virtude da acção "manteiga de Natal", decidida e regulada pelas normas estabelecidas pelo Regulamento n.° 2956/84 da Comissão, de 18 de Outubro de 1984, relativo ao escoamento de manteiga a preço reduzido e que altera o Regulamento (CEE) n.° 1687/76 (JO L 279, p. 4; EE 03 F32 p. 150 e seguintes).
2 Este regulamento assenta na consideração de que a situação do mercado da manteiga se caracteriza pela existência de grandes disponibilidades, que existem stocks na Comunidade, que convém aumentar o consumo de manteiga por todos os meios adequados, que a baixa dos preços no consumo final constitui um meio eficaz de atingir este objectivo, que não é possível escoar em condições normais a totalidade da manteiga em stock, que convém evitar o prolongamento da armazenagem em virtude dos custos que daí resultam e que na altura das festas de fim de ano se podem apresentar possibilidades de escoamento para a manteiga vendida a preço reduzido destinada ao consumo directo. Por consequência, o regulamento institui, no seu título primeiro, uma acção "manteiga de Natal" que visa vender no mercado, com uma redução de 1,6 ecu/kg, 200 000 toneladas de manteiga (das quais 10 400 na Bélgica).
3 No que concerne aos factos do processo, à tramitação e aos fundamentos e argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo só serão retomados aqui na medida necessária à fundamentação da decisão do Tribunal.
4 Segundo a demandante, de uma forma geral, uma operação com tal amplitude, no que respeita quer às quantidades vendidas, quer à redução de preço permitida, provoca uma perturbação violenta do mercado das matérias gordas alimentares. Com efeito, tal operação coloca subitamente no consumo uma massa considerável de manteiga a preços fortemente reduzidos, graças a subvenções comunitárias. Daqui resultaria para a demandante um prejuízo devido ao facto de esta manteiga ser preferida não apenas à manteiga fresca, a qual, assim, tem de ser comprada pelos organismos de intervenção, mas igualmente à margarina, produto sucedâneo e concorrente cujas vendas diminuem sensivelmente durante e depois de uma acção "manteiga de Natal".
5 Resulta dos articulados e das observações apresentadas ao Tribunal que a demandante invocou, em apoio da sua acção de indemnização, cinco fundamentos com os quais pretende demonstrar a ilegalidade do citado Regulamento n.° 2956/84. Segundo a demandante, este regulamento:
a) estaria viciado por incompetência;
b) seria contrário ao princípio de estabilização dos mercados;
c) violaria o princípio de não discriminação;
d) violaria o princípio da proporcionalidade;
e) estaria viciado por desvio de poder.
Quanto à incompetência da Comissão
6 Resulta dos seus próprios considerandos que o regulamento da Comissão em causa, que instituiu a acção "manteiga de Natal 1984", se baseou simultaneamente nas disposições do artigo 6.° e do artigo 12.° do Regulamento n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146 e seguintes). O artigo 6.°, n.os 2 e 3, autoriza a adopção de medidas especiais de modo a favorecer o escoamento da manteiga dos stocks públicos ou privados, quando o escoamento não pode fazer-se em condições normais. O artigo 12.°, n.° 1, na redacção resultante do Regulamento n.° 559/76, de 15 de Março de 1976 (JO L 67, p. 9), permite a adopção de outras medidas com o fim de facilitar o escoamento dos stocks de produtos lácteos ou de evitar a constituição de novos excedentes.
7 Quanto à efectiva adopção dessas medidas especiais, a repartição das competências entre o Conselho e a Comissão está prevista, como se segue, pelo Regulamento n.° 804/68: o Conselho cria as normas gerais de aplicação destas medidas (respectivamente, artigo 6.°, n.° 6, e artigo 12.°, n.° 2, do Regulamento n.° 804/68) e a Comissão decide, segundo o processo do comité de gestão previsto no artigo 30.° do mesmo regulamento, as modalidades de aplicação das referidas medidas (artigo 6.°, n.° 7, e artigo 12, n.° 3, do Regulamento n.° 804/68).
8 A demandante sustenta que, na falta de regras gerais de aplicação criadas pelo Conselho, a Comissão era incompetente para decidir, através das modalidades de aplicação destas medidas, a acção "manteiga de Natal" em causa.
9 Para apreciar no caso concreto a competência da Comissão, convirá determinar:
1) se o Conselho realmente criou as regras gerais de aplicação previstas pelos artigos 6.°, n.° 3, e 12.°, n.° 2, do Regulamento n.° 804/68;
2) se a acção "manteiga de Natal" decidida pelo regulamento em litígio era uma das medidas previstas quer pelos artigos 6.° e 12.° do Regulamento n.° 804/68, quer por estas regras gerais de aplicação.
10 Resulta, em primeiro lugar, de uma análise das normas aplicáveis que, contrariamente às afirmações da demandante, o Conselho criou as regras gerais de aplicação previstas pelos artigos 6.° e 12.° do citado Regulamento n.° 804/68.
11 Relativamente, desde logo, à aplicação do artigo 6.° deste regulamento, é de salientar que o Conselho aprovou dois regulamentos. Por um lado, o Regulamento n.° 985/68, de 15 de Julho de 1968, que estabelece as regras gerais que regem as medidas de intervenção no mercado da manteiga e da nata (JO L 169, p. 1; EE 03 F2 p. 190 e seguintes), previu a atribuição de uma ajuda à manteiga de armazenagem privada, bem como a possibilidade de aumentar essa ajuda quando o mercado evoluir para condições desfavoráveis. Por outro lado, o Regulamento n.° 750/69 do Conselho, de 22 de Abril de 1969, que altera o citado Regulamento n.° 985/68 (JO L 98, p. 2; EE 03 F3 p. 93 e seguintes), permitiu que medidas adequadas fossem tomadas para favorecer o escoamento de manteiga de armazenagem pública que não pode ser comercializada em condições normais.
12 Quanto à aplicação do artigo 12.° do Regulamento n.° 804/68, o Conselho aprovou o Regulamento n.° 1269/79, de 25 de Junho de 1979 (JO L 161, p. 8), cujos artigos 2.°, n.° 1, e 4.° autorizam a concessão de ajudas destinadas a aumentar o consumo de manteiga pela baixa dos preços no consumidor final.
13 Convém, em segundo lugar, examinar se a acção "manteiga de Natal", decidida pelo regulamento em litígio, está no âmbito da delegação de competências feita pelo Conselho à Comissão.
14 Para analisar a extensão da competência de execução reconhecida, em princípio, à Comissão no domínio da política agrícola comum convém recordar, desde logo, como declarou o Tribunal no acórdão de 30 de Outubro de 1975 (Rey Soda, 23/75, Recueil, p. 1279), que resulta da economia do Tratado a que o artigo 165.° deve ser reconduzido, bem como das exigências da prática, que a noção de execução deve ser interpretada amplamente. Sendo a Comissão a única entidade em condições de seguir de maneira constante e atenta a evolução dos mercados agrícolas e de agir com a urgência que exige a situação, o Conselho pode ser conduzido, neste domínio, a conferir-lhe largos poderes de apreciação e de acção. Nesta hipótese, os limites dessa competência devem ser apreciados especialmente face aos objectivos gerais essenciais da organização de mercado.
15 A este respeito, a acção "manteiga de Natal" em litígio constitui uma medida especial, tomada numa altura em que, como se sabe, se tinham constituído grandes excedentes de produtos lácteos e destina-se quer a aumentar o consumo e a reduzir os stocks de manteiga públicos e privados, quer a garantir a rotação necessária desses stocks. Tal operação corresponde aos objectivos definidos, quer pelos artigos 6.° e 12.° do Regulamento n.° 804/68, quer pelos citados regulamentos do Conselho que estabeleceram as regras gerais de aplicação.
16 Por consequência, a Comissão tinha competência, por força dos artigos 6.°, n.° 7, e 12.°, n.° 3, do Regulamento n.° 804/68, para adoptar as modalidades da acção "manteiga de Natal" em litígio segundo o processo previsto no artigo 30.° do mesmo regulamento, isto é, após o parecer do Comité de Gestão do Leite e dos Produtos Lácteos, salvo no caso de medidas não conformes com o parecer emitido por esse comité.
17 Não tendo comité emitido qualquer parecer no prazo previsto no artigo 30.°, n.° 2, sobre a proposta que lhe foi apresentada pela Comissão, esta era competente para aprovar o regulamento em litígio.
18 Resulta do que precede que o argumento baseado na incompetência da Comissão deve ser afastado.
Quanto à violação do princípio de estabilização do mercado
19 Segundo a demandante, as acções "manteiga de Natal" provocam distorções sobre o mercado, que perturbam, em violação do artigo 39.° do Tratado, o equilíbrio dos mercados da manteiga e da margarina, caracterizados por relações de concorrência e de substituibilidade.
20 Este argumento não pode ser acolhido. Convém recordar, a este respeito, que, segundo jurisprudência constante deste Tribunal (acórdão de 24 de Outubro de 1973, Balkan, 5/73, Recueil, p. 1091; acórdão de 20 de Outubro de 1977, Roquettes Frères, 29/77, Recueil, p. 1835; acórdão de 6 de Dezembro de 1984, Biovilac, 59/83, Recueil, p. 4057), as instituições comunitárias, na prossecução dos diversos objectivos formulados pelo artigo 39.° do Tratado, devem assegurar a conciliação permanente que eventuais contradições entre estes objectivos, separadamente considerados, podem exigir. Se esta conciliação não permite isolar um desses objectivos, a ponto de tornar impossível a realização dos outros, as instituições comunitárias podem, contudo, reconhecer a um ou outro de entre eles a preeminência temporária que os factos ou as circunstâncias económicas, em virtude das quais tomam as suas decisões, imponham.
21 Quanto à apreciação da legalidade de uma medida tomada no quadro da política global instituída no sector dos produtos lácteos, o Tribunal considerou, no acórdão Biovilac, já citado, que um dos objectivos essenciais dessa política é garantir, de acordo com o artigo 39.°, n.° 1, alínea a), do Tratado, um rendimento equitativo aos produtores de leite da Comunidade através da fixação de um preço indicativo para o leite, garantido pelas compras de intervenção dos principais produtos da transformação do leite e, especialmente, da manteiga. Nestas condições, a Comissão pôde, sem violar o n.° 1 do artigo 39.° do Tratado CEE, dedicar uma atenção particular ao objectivo de garantia de um rendimento equitativo aos produtores de leite ao instituir a acção "manteiga de Natal". Com efeito, esta acção tem uma ligação directa com aquele objectivo, visto que permite, ao facilitar o escoamento de excedentes provocados pelos mecanismos de intervenção e ao permitir o rejuvenescimento da manteiga armazenada, tornar possível a manutenção do sistema de preços à produção.
22 Além disso, tendo em conta especialmente a evolução constatada das partes respectivas do mercado da manteiga e do mercado da margarina no consumo comunitário global de matérias gordas, não resulta dos autos que uma acção "manteiga de Natal" do tipo da que está aqui em causa tenha sido de molde a provocar uma perturbação real e durável do mercado da margarina.
Quanto à violação do princípio de não discriminação enunciado no artigo 40.°, n.° 3, do Tratado
23 A sociedade demandante sustenta que, com a venda de manteiga de Natal, a Comissão, rompendo o equilíbrio concorrencial estabelecido pelas organizações comuns de mercado em causa, impõe aos produtores de margarina um tratamento discriminatório relativamente ao que reserva aos fabricantes de manteiga. Este tratamento seria, aliás, duplamente discriminatório. Por um lado, autorizaria o fabricante de manteiga a vender o seu produto abaixo do preço de custo e, por outro, a própria Comissão subvencionaria essa venda abaixo do preço de custo, de tal forma que os efeitos financeiros dessa venda não são suportados pelos produtores de manteiga. Ora, esta discriminação não seria objectivamente justificada.
24 É indiscutível que quer a manteiga quer a margarina relevam, enquanto produtos resultantes da transformação de produtos agrícolas, da política agrícola comum e que se trata de produtos concorrentes e parcialmente substituíveis. Por conseguinte, o artigo 40.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Tratado, que estabelece que a organização comum dos mercados agrícolas "deve excluir toda e qualquer discriminação entre produtores ou consumidores da comunidade", deve precisamente aplicar-se neste caso.
25 Contudo, deve recordar-se que, segundo jurisprudência constante deste tribunal (acórdãos de 25 de Outubro de 1978, Royal Scholten Honig, 103 e 145/77, Recueil, p. 2037; de 12 de Julho de 1979, Itália/Conselho, 166/78, Recueil, p. 2591; de 27 de Setembro de 1979, Eridania, 230/78, Recueil, p. 2749; de 6 de Dezembro de 1984, Biovilac, citado), a proibição de discriminação enunciada no artigo 40.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Tratado, enquanto expressão específica do princípio geral de igualdade, não obsta a que situações comparáveis sejam tratadas de forma diferente quando essa diferenciação for efectivamente justificada. No caso em apreço, devem ser salientadas três diferenças essenciais entre o mercado da manteiga e o mercado da margarina.
26 Em primeiro lugar, a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, criada pelo citado Regulamento n.° 804/68 do Conselho, e que se aplica à manteiga, foi concebida num contexto totalmente diferente do da organização comum de mercado das matérias gordas vegetais, o que resulta da importância da produção leiteira na Comunidade Económica Europeia e das diferentes condições de aprovisionamento da Comunidade conforme se trate de produtos lácteos ou de matérias gordas vegetais. Assim é que o Regulamento n.° 804/68 previu mecanismos de intervenção e de formação de preços diferentes dos estabelecidos pelo Regulamento n.° 136/66 do Conselho, de 22 de Setembro de 1966 (JO 1966, L 172, p. 3025; EE 03 F1 p. 214 e seguintes), modificado, que estabelece a organização comum de mercado no sector das matérias gordas, aplicável à margarina. Com efeito, enquanto no âmbito da organização comum de mercado no sector do leite a regulação do mercado se efectua essencialmente através de preços de intervenção para a manteiga e para o leite em pó, no âmbito da organização comum de mercado no sector das matérias gordas a regulação assenta, essencialmente, no sistema de ajudas à produção e a intervenção tem apenas uma função de complemento.
27 Em segundo lugar, a situação dos produtos em causa na respectiva organização de mercado é totalmente diferente. A manteiga, do mesmo modo que o leite desnatado em pó, ocupa um lugar fundamental na organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, enquanto elemento de suporte desse mercado. A margarina não tem um papel comparável na organização comum de mercado das matérias gordas.
28 Em terceiro lugar, o mercado das matérias gordas vegetais não conhece qualquer dificuldade comparável àquelas que enfrenta o mercado dos produtos lácteos. Como o Tribunal salientou no acórdão de 25 de Fevereiro de 1979 (Stoelting, 138/78, Recueil, p. 713), a situação do mercado leiteiro na Comunidade é caracterizada por excedentes estruturais de manteiga e de leite desnatado em pó resultantes de um desequilíbrio entre a oferta e a procura destes produtos. Por consequência, para fazer face às dificuldades especiais com que se defronta o sector dos produtos lácteos, as instituições comunitárias vêem-se obrigadas, simultaneamente, a evitar o crescimento e a favorecer o escoamento dos stocks já constituídos.
29 Resulta do que precede que, tendo em conta as diferenças objectivas que caracterizam os mecanismos jurídicos e as condições económicas dos mercados em causa, os produtores de manteiga e os produtores de margarina não estão colocados em situações comparáveis. Assim, a acção "manteiga de Natal" em litígio, que se integra no próprio funcionamento da organização comum de mercado dos produtos lácteos, não poderá ser encarada como criando uma discriminação contra os produtores de margarina.
Quanto à violação do princípio de proporcionalidade
30 As demandantes sustentam que as vendas de manteiga de Natal não são nem necessárias nem apropriadas para aumentar o consumo de manteiga e evitar o prolongamento da armazenagem e contestam a oportunidade e a eficácia, face aos seus custos, da acção "manteiga de Natal" criada pelo regulamento em causa. Além disso, para resolver o problema dos excedentes e dos stocks de manteiga existiriam soluções mais eficazes e menos drásticas que medidas como as acções "manteiga de Natal".
31 Segundo jurisprudência constante, para se determinar se uma disposição do direito comunitário é conforme com o princípio da proporcionalidade, importa verificar se os meios que ela utiliza são aptos para realizar o objectivo visado e se não vão para além do que é necessário para o atingir. Além disso, como o Tribunal precisou no seu acórdão de 21 de Fevereiro de 1979 (Stoelting, já citado), se é certo que a manifesta inadequação de uma medida ao objectivo que a instituição competente prossegue pode afectar a sua legalidade, é necessário, no entanto, reconhecer às instituições comunitárias um amplo poder de apreciação em matéria de política agrícola comum, tendo em conta as responsabilidades que lhes são conferidas pelo Tratado.
32 No caso concreto, resulta da exposição de motivos do regulamento cuja validade é contestada, que este tinha como objectivos essenciais, através de um aumento de consumo de manteiga, não apenas reduzir globalmente os stocks de manteiga, mas igualmente evitar o prolongamento da armazenagem de manteiga antiga que, para lá de uma certa duração, se torna imprópria para consumo e exige uma nova transformação. Resulta dos autos e dos debates desenrolados perante o Tribunal que a operação em causa provocou efectivamente vendas suplementares de cerca de 40 000 toneladas de manteiga na Comunidade, evitando assim o seu armazenamento, e que dela resultou uma melhor rotação e um certo rejuvenescimento dos stocks de manteiga. Estes objectivos contam-se entre aqueles que são atribuídos ao regime de intervenção pelo n.° 4 do artigo 6.° do Regulamento n.° 804/68.
33 Por outro lado, não resulta nem dos autos nem dos debates perante o Tribunal que a Comissão, ao decidir não utilizar, em condições jurídicas, económica e psicologicamente admissíveis, outras possibilidades de atingir os objectivos prosseguidos através de meios mais eficazes e menos onerosos, tenha cometido um erro manifesto de apreciação.
34 Nestas condições e se bem que se deva reconhecer, como a própria Comissão admite, a limitada eficácia das acções do tipo "manteiga de Natal" e o seu elevado custo para as finanças comunitárias, não parece que a medida criticada tenha sido inadequada para atingir os objectivos prosseguidos ou que tenha ido para além daquilo que era necessário para os atingir. Assim, o fundamento baseado na violação do princípio da proporcionalidade deve ser rejeitado.
Quanto ao pretenso desvio de poder
35 Resulta da argumentação apresentada a este respeito pela demandante que este fundamento se decompõe, na realidade, em duas partes:
- O Conselho teria atribuído competência à Comissão para tomar medidas com vista a assegurar o escoamento dos stocks, mas não para provocar o aumento de consumo da manteiga;
- as medidas tomadas pela Comissão não poderiam ir para além das disposições do artigo 6.°, n.° 4, alínea a), do citado Regulamento n.° 804/68, nos termos das quais o regime de intervenção é aplicado de forma a manter a posição concorrencial da manteiga no mercado. Elas não poderiam portanto conferir a este produto uma vantagem concorrencial artificial relativamente à margarina. A Comissão teria portanto agido com uma finalidade diferente daquela para a qual os poderes e competências lhe foram atribuídos.
Quanto à primeira parte do fundamento, isto é, quanto à incompetência da Comissão
36 A primeira parte do fundamento confunde-se com o fundamento mais geral da incompetência da Comissão. Para lhe responder basta, portanto, remeter para o que atrás ficou dito sobre a competência da Comissão.
Quanto à segunda parte do fundamento, isto é, quanto à violação do artigo 6.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 804/68
37 Deve considerar-se, a este respeito, que, como correctamente sublinha a Comissão, se é certo que, segundo o artigo 6.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento n.° 804/68, o regime de intervenção é aplicado de forma a manter a posição concorrencial da manteiga no mercado, esta disposição não significa contudo que as relações concorrenciais entre a manteiga e outros produtos parcialmente substituíveis devam ser consideradas rígidas e imutáveis. Muito pelo contrário, tendo em conta a importância do papel que a manteiga tem na organização comum de mercado dos produtos lácteos, as instituições devem velar por que a posição concorrencial deste produto não se degrade e, eventualmente, seja melhorada para permitir recuperar o equilíbrio da organização comum de mercado dos produtos lácteos. Foi para esse fim que foi atribuída competência à Comissão para, em período de dificuldades de escoamento de manteiga, tomar medidas com vista ao aumento do seu consumo, através da redução do preço deste produto, o que lhe permite, além disso, respeitar os outros objectivos referidos no artigo 6.°, n.° 4, alíneas b) e c), do Regulamento n.° 804/68: salvaguardar a qualidade original da manteiga armazenada e realizar uma armazenagem tão racional quanto possível. Uma acção do tipo da aqui em causa destina-se precisamente a atingir esses objectivos.
38 Resulta do que acaba de ser dito que a Comissão, ao aprovar o regulamento em litígio, que criou a acção manteiga de Natal, não agiu com objectivos diferentes daqueles para os quais lhe foi atribuída competência pelo citado regulamento.
39 Resulta de quanto precede, e sem ser necessário analisar as excepções de inadmissibilidade suscitadas pela Comissão, que a acção deve ser considerada improcedente.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
40 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a demandante decaído na acção, deve ser condenada nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1) A acção é julgada improcedente.
2) A demandante é condenada nas despesas.