CELEX: 61994CJ0025
FAO
Visserijovereenkomst
Stemrecht
Lid-Staten
Gemeenschap

Overwegingen van het arrest
1 Bij op 24 januari 1994 ter griffie van het Hof neergelegd verzoekschrift heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen krachtens artikel 173 EG-Verdrag verzocht om nietigverklaring van het besluit van de Raad "Visserij" van 22 november 1993, waarbij het stemrecht in de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (hierna: "FAO") ter zake van de aanneming van de Overeenkomst om de naleving van de internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen door vissersvaartuigen op de volle zee te bevorderen (hierna: "overeenkomst"), aan de Lid-Staten is toegekend.
2 Bij besluit van 26 november 1991, genomen overeenkomstig artikel II, leden 3 en 5, van haar Constitutie, dat de toetreding van organisaties voor regionale economische integratie betreft, heeft de FAO de Europese Economische Gemeenschap naast haar Lid-Staten als lid toegelaten.
3 Overeenkomstig artikel II, lid 5, van de Constitutie en het overeenkomstige artikel XLIV van het algemeen reglement van de FAO heeft de Gemeenschap een verklaring afgelegd waarin wordt gepreciseerd, dat zij een exclusieve bevoegdheid heeft onder meer ter zake van alle vraagstukken met betrekking tot de visserij, teneinde de bescherming van de visbestanden en het behoud van de biologische rijkdommen van de zee te waarborgen.
4 Wat de aan de hoedanigheid van lid verbonden rechten betreft, voorziet artikel XLI, leden 2 en 3, van het algemeen reglement van de FAO in een stelsel van alternatieve uitoefening tussen de organisatie die lid is en haar eigen Lid-Staten, en wel als volgt:
"2. Vóór elke vergadering van de Organisatie vermelden de organisatie die lid is of haar Lid-Staten, wie van hen bevoegd is (...) en wie van hen het stemrecht zal uitoefenen met betrekking tot dit specifiek agendapunt.
3. Wanneer een agendapunt zowel betrekking heeft op vraagstukken die zijn overgedragen naar de bevoegdheidssfeer van de organisatie die lid is, als op vraagstukken waarvoor haar Lid-Staten bevoegd zijn, mogen zowel de organisatie die lid is als haar leden aan de debatten deelnemen. In dergelijke gevallen houdt de vergadering bij de besluitvorming enkel rekening met de verklaringen van de partij die stemgerechtigd is."
5 De Raad en de Commissie hebben op 19 december 1991 een regeling gesloten "betreffende de voorbereiding van FAO-vergaderingen en het afleggen van verklaringen en uitbrengen van stemmen" (hierna: "regeling").
6 De regeling bevat een procedure voor cooerdinatie tussen de Commissie en de Lid-Staten ter zake van de uitoefening van de verantwoordelijkheid ten aanzien van een bepaald onderwerp en het afleggen van verklaringen over dat onderwerp.
De punten 1.12 en 1.13 luiden als volgt:
"1.12. Wanneer de Commissie en de Lid-Staten geen overeenstemming bereiken (...), wordt overeenkomstig de procedure van het Verdrag en de gangbare praktijk een besluit genomen. Wanneer op die basis geen overeenstemming wordt bereikt, wordt de zaak voorgelegd aan het Comité van permanente vertegenwoordigers (hierna: 'Coreper' ).
1.13. De in punt 1.12 bedoelde besluiten laten de respectieve bevoegdheden van de Gemeenschap en de Lid-Staten onverlet."
7 De relevante bepalingen van de regeling inzake verklaringen en stemmingen in FAO-vergaderingen zijn neergelegd in punt 2. De punten 2.1 tot en met 2.3 luiden als volgt:
"2.1. Wanneer een agendapunt betrekking heeft op vraagstukken die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen, voert de Commissie het woord en brengt zij namens de Gemeenschap haar stem uit.
2.2. Wanneer een agendapunt betrekking heeft op vraagstukken die onder de bevoegdheden van de Lid-Staten vallen, voeren de Lid-Staten het woord en brengen zij hun stem uit.
2.3. Wanneer een agendapunt betrekking heeft op vraagstukken die zowel onder de bevoegdheden van de Lid-Staten als onder die van de Gemeenschap vallen, wordt ernaar gestreefd via consensus tot een gemeenschappelijk standpunt te komen. Indien een gemeenschappelijk standpunt kan worden bereikt:
° verwoordt het Voorzitterschap het gemeenschappelijk standpunt wanneer het hoofdzakelijk een vraagstuk betreft dat niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt. De Lid-Staten en de Commissie kunnen ter ondersteuning en/of ter aanvulling van de verklaring van het Voorzitterschap het woord voeren. De Lid-Staten brengen hun stem uit in overeenstemming met het gemeenschappelijk standpunt;
° verwoordt de Commissie het gemeenschappelijk standpunt wanneer het hoofdzakelijk een vraagstuk betreft dat onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt. De Lid-Staten kunnen ter ondersteuning en/of ter aanvulling van de verklaring van de Commissie het woord voeren. De Commissie brengt haar stem uit in overeenstemming met het gemeenschappelijk standpunt."
8 Binnen de FAO was een ontwerp opgesteld van een "overeenkomst inzake de toekenning van een vlag aan vaartuigen die in volle zee vissen teneinde de bescherming van de visbestanden en het behoud van de biologische rijkdommen van de zee te waarborgen".
9 Aangezien voor de registratie van de vaartuigen de Lid-Staten bevoegd zijn, stelde de Commissie de Raad met het oog op de aanneming van die ontwerp-overeenkomst de formule van gemengde bevoegdheid voor. Zij gaf evenwel in overweging, dat de Gemeenschap het stemrecht zou uitoefenen, daar de overeenkomst hoofdzakelijk betrekking had op de ° onder de bevoegdheid van de Gemeenschap vallende ° instandhouding en het beheer van de visbestanden.
10 De Commissie en de Lid-Staten waren het erover eens, dat het om een gemengde bevoegdheid ging; zij verschilden evenwel van mening over de kwestie van het stemrecht.
11 Overeenkomstig de regeling sprak het Coreper zich op 16 maart 1993 uit voor de formule van stemrecht voor de Lid-Staten. Een mededeling in die zin werd door het secretariaat-generaal van de Raad aan de FAO gezonden met het oog op de 103de zitting van de FAO-Raad in juni 1993.
12 De onderhandelingen tijdens die zitting leidden ertoe, dat de clausules betreffende de registratie en de toekenning van een vlag in de ontwerp-overeenkomst werden geschrapt.
13 Daarop werd een nieuw ontwerp opgesteld met de titel "Overeenkomst om de naleving van de internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen door vissersvaartuigen op de volle zee te bevorderen". Dit ontwerp voorziet in een stelsel van visvergunningen op de volle zee, die door de vlaggestaat worden afgegeven en die de naleving van de internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen beogen.
14 Op 24 september 1993 stelde de Commissie de Lid-Staten ter zake van de aanneming van deze ontwerp-overeenkomst andermaal de formule van gemengde bevoegdheid met stemrecht voor de Gemeenschap voor.
15 Toen daarover geen eensgezindheid kon worden bereikt, besliste het Coreper op 21 oktober 1993, dat de aan de FAO te zenden mededeling de vermelding "gemengde bevoegdheid ° stemming Lid-Staten" moest bevatten.
16 De Commissie zond deze mededeling aan de FAO toe vóór het begin van de 104de zitting van de FAO-Raad, van 2 tot 5 november 1993, en van de 27ste zitting van de FAO-Conferentie van 6 tot 25 november 1993, tijdens welke de ontwerp-overeenkomst moest worden aangenomen.
17 Tijdens de zitting van de Raad "Visserij" van 22 november 1993 legde de Commissie de Raad de volgende verklaring ter goedkeuring voor:
"De Raad stelt vast dat de aan de Conferentie ter goedkeuring voorgelegde ontwerp-overeenkomst betrekking heeft op de instandhouding en het beheer van de visbestanden van de volle zee door middel van een vergunningenstelsel, en niet meer, zoals oorspronkelijk overwogen, door middel van regelgeving inzake de toekenning of de wisseling van een vlag.
Derhalve valt deze ontwerp-overeenkomst, die ook enige bepalingen inzake hulp aan ontwikkelingslanden bevat, in hoofdzaak, zo niet volledig, onder de bevoegdheid van de Gemeenschap, en zou de Commissie bij de goedkeuring daarvan namens de Gemeenschap aan de stemming moeten deelnemen.
Dossiers als het onderhavige dienen voortaan, al naar het geval, overeenkomstig punt 2.1 of punt 2.3, tweede streepje, van de FAO-regeling te worden behandeld (...)."
18 Uit de notulen van de zitting van de Raad blijkt, dat deze "de beslissing van het Coreper" heeft bevestigd en heeft "geweigerd in te stemmen met de door de Commissie voorgestelde verklaring".
19 Voorts stelde de Raad vast, "dat voor de inhoudelijke vragen betreffende de bevoegdheid en de uitoefening van het stemrecht voor zaken die onder de toekomstige overeenkomst vallen, geen oplossing is gekomen. Hij verzocht het Coreper laatstgenoemd probleem te gelegener tijd opnieuw te bespreken."
20 Op 24 november 1993 heeft de FAO-Conferentie de tekst van de ontwerp-overeenkomst aangenomen, waarbij de Lid-Staten van de Gemeenschap voor stemden.
De ontvankelijkheid
21 De Raad, ondersteund door het Verenigd Koninkrijk, heeft een exceptie van niet-ontvankelijkheid opgeworpen.
22 De Raad betoogt, dat het probleem van het stemrecht door het Coreper overeenkomstig de regeling definitief is beslecht op 21 oktober 1993. Tijdens de zitting van 22 november 1993 heeft de Raad enkel geweigerd de beslissing van het Coreper ongedaan te maken, zonder een handeling in de zin van artikel 173 van het Verdrag te verrichten. Maar ook indien de Raad een formeel besluit had genomen, zou daarmee enkel een eerdere beslissing van het Coreper zijn bevestigd.
23 De Commissie repliceert, dat het Coreper tot taak heeft de werkzaamheden van de Raad voor te bereiden, en dat zijn beslissingen slechts definitief worden nadat de Raad ze heeft goedgekeurd. De regeling sluit niet uit, dat in geval van onenigheid tussen de Commissie en de Lid-Staten de zaak aan de Raad wordt voorgelegd.
24 Dienaangaande zij opgemerkt, dat de Raad krachtens artikel 145 van het Verdrag beslissingsbevoegdheid heeft.
25 Artikel 151, lid 1, van het Verdrag, dat is opgenomen in de afdeling betreffende de Raad, bepaalt dat het Coreper tot taak heeft de werkzaamheden van de Raad voor te bereiden en de door de Raad verstrekte opdrachten uit te voeren.
26 Uit die bepalingen volgt, dat het Coreper geen instelling van de Gemeenschappen is waaraan het Verdrag eigen bevoegdheden heeft toegekend, doch een hulporgaan van de Raad, dat voor deze voorbereidende en uitvoerende taken verricht.
27 De taak bestaande in uitvoering van opdrachten van de Raad, brengt niet mee, dat het Coreper de beslissingsbevoegdheid kan uitoefenen die volgens het Verdrag aan de Raad toekomt.
28 Uit het voorgaande volgt, dat het Coreper op 21 oktober 1993 geen beslissing kon nemen over de vraag van het stemrecht en dat de stemming van de Raad van 22 november 1993 bijgevolg niet als een bevestiging van een eerdere beslissing van het Coreper kan worden aangemerkt.
29 Met betrekking tot het argument van de Raad, dat hij geen handeling in de zin van artikel 173 van het Verdrag heeft verricht, zij eraan herinnerd, dat het beroep tot nietigverklaring dient open te staan ten aanzien van alle door de instellingen getroffen bepalingen, ongeacht hun aard of vorm, die beogen rechtsgevolgen teweeg te brengen (zie in het bijzonder met betrekking tot het sluiten van internationale overeenkomsten, arrest van 31 maart 1971, zaak 22/70, Commissie/Raad ° "AETR" °, Jurispr. 1971, blz. 263, r.o. 42).
30 Dienaangaande stelt de Raad, dat zo er al sprake is van een besluit, dit slechts van louter procedurele of protocollaire aard is en niet van invloed kan zijn op de rechten van de Commissie of de verdeling van de bevoegdheden tussen de Gemeenschap en de Lid-Staten.
31 De Commissie repliceert, dat het besluit van de Raad de Gemeenschap definitief haar stemrecht bij de goedkeuring van de ontwerp-overeenkomst ontneemt. Op de datum van het besluit had de FAO-Conferentie haar werkzaamheden nog niet beëindigd, zodat het besluit de uitoefening van de bevoegdheden van de Gemeenschap binnen de FAO had beïnvloed. Ten slotte waren de derde landen door het besluit van de Raad en de stemming van de Lid-Staten misleid omtrent de bevoegdheid van de Gemeenschap.
32 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat de stemming van de Raad op verschillende niveaus rechtsgevolgen teweegbrengt.
33 In de eerste plaats hield die stemming de erkenning in van het recht van de Lid-Staten om, met uitsluiting van de Gemeenschap, deel te nemen aan de definitieve aanneming van de overeenkomst, die een essentiële stap is in de procedure van het sluiten van een internationaal verdrag in het kader van een internationale organisatie, overeenkomstig artikel 9 van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht van 23 mei 1969. Doordat de stemming van de Raad de bevoegdheid inzake de uiteindelijke beslissing over de inhoud van de overeenkomst aan de Lid-Staten verleent, tast zij de rechten aan die de Gemeenschap in haar hoedanigheid van lid van de FAO heeft.
34 In de tweede plaats had die stemming ingevolge punt 2.3 van de regeling tot gevolg, dat de Commissie het gemeenschappelijk standpunt niet mocht verwoorden en slechts ter ondersteuning en/of ter aanvulling van de verklaring van het Voorzitterschap het woord kon voeren. Daar de inhoud van de overeenkomst tot op het moment van de aanneming van de tekst nog kon worden gewijzigd, heeft de toekenning van het stemrecht aan de Lid-Staten de Gemeenschap belet op nuttige wijze te interveniëren in de debatten die mogelijkerwijs nog aan de definitieve vaststelling van de tekst van de overeenkomst zouden voorafgaan.
35 Gelet op de regeling werd, ten slotte, door het feit dat de Lid-Staten overeenkomstig het gemeenschappelijk standpunt hebben gestemd, bij de derde landen en de FAO de indruk gewekt, dat het voorwerp van de overeenkomst niet hoofdzakelijk onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap viel.
36 Volgens artikel XLI, lid 2, van het algemeen reglement van de FAO geeft de uitoefening van het stemrecht met betrekking tot een bepaald punt van de agenda aan, wie voor het betrokken vraagstuk bevoegd is, de organisatie die lid is dan wel haar Lid-Staten. Het feit dat het stemrecht door de Lid-Staten wordt uitgeoefend, heeft dus gevolgen voor de bevoegdheid om de overeenkomst uit te voeren en om latere overeenkomsten betreffende hetzelfde vraagstuk te sluiten.
37 De stemming van de Raad heeft derhalve rechtsgevolgen teweeggebracht in de relaties tussen de Gemeenschap en haar Lid-Staten, tussen de instellingen en, ten slotte, tussen de Gemeenschap en haar Lid-Staten enerzijds en andere volkenrechtelijke subjecten, met name de FAO en haar Lid-Staten, anderzijds. Bijgevolg is die stemming een handeling in de zin van artikel 173 van het Verdrag.
38 Aan deze vaststelling wordt niet afgedaan door de verklaring in de notulen van de Raad, dat voor de inhoudelijke vragen betreffende de bevoegdheid en de uitoefening van het stemrecht voor zaken die onder de toekomstige overeenkomst vallen, geen oplossing is gevonden. Een dergelijke verklaring kan immers niet worden gebruikt ter bepaling van de draagwijdte van het besluit van de Raad, wanneer de inhoud van die verklaring niet in de tekst van het betrokken besluit is terug te vinden en dus geen rechtskracht heeft (arrest van 26 februari 1991, zaak C-292/89, Antonissen, Jurispr. 1991, blz. I-745, r.o. 18).
39 Uit het voorgaande volgt, dat de exceptie van niet-ontvankelijkheid moet worden verworpen.
Ten gronde
40 Vooraf zij opgemerkt, dat partijen niet betwisten, dat er sprake is van een gemengde bevoegdheid en dat er een gemeenschappelijk standpunt is overeengekomen. Zij zijn het echter oneens over de vraag, of de aan de FAO-Conferentie ter aanneming voorgelegde overeenkomst een onderwerp betreft dat in hoofdzaak onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap valt.
41 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat de Gemeenschap op intern vlak bevoegd is alle maatregelen met het oog op de instandhouding van de biologische rijkdommen van de zee vast te stellen (arrest van 14 juli 1976, gevoegde zaken 3/76, 4/76 en 6/76, Kramer e.a., Jurispr. 1976, blz. 1279).
42 Volgens vaste rechtspraak hebben de op het gemeenschapsrecht berustende interne verplichtingen en bevoegdheden van de gemeenschapsinstellingen als uitvloeisel, dat de Gemeenschap bevoegd is internationale verbintenissen tot instandhouding van de visstand aan te gaan (arrest Kramer e.a., reeds aangehaald, r.o. 33).
43 In de bevoegdheidsverklaring die de Gemeenschap bij haar toetreding aan de FAO heeft gezonden, heeft zij dan ook gepreciseerd, dat zij bij uitsluiting bevoegd is voor alle vraagstukken met betrekking tot de visserij, teneinde de bescherming van de visbestanden en het behoud van de biologische rijkdommen van de zee te waarborgen.
44 Voorts is het vaste rechtspraak, dat wat de volle zee betreft, de Gemeenschap voor de zaken die onder de haar toegekende bevoegdheden vallen, dezelfde regelgevende bevoegdheid heeft als die door het volkenrecht wordt toegekend aan de staat onder de vlag waarvan het schip vaart of waar het is geregistreerd (arrest van 24 november 1993, zaak C-405/92, Mondiet, Jurispr. 1993, blz. I-6133, r.o. 12).
45 In casu moet worden vastgesteld, dat toen de Raad het bestreden besluit nam, de aan de FAO-Conferentie ter aanneming voorgelegde ontwerp-overeenkomst in wezen de naleving beoogde te bevorderen van de internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen door vissersvaartuigen op de volle zee, en geen bepalingen meer bevatte betreffende de toekenning van een vlag, terwijl de Raad zijn conclusie dat de overeenkomst niet hoofdzakelijk onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap viel, juist op die bepalingen had gebaseerd.
46 De Raad stelt ten onrechte, dat een visvergunning voor de volle zee, door de Lid-Staten afgegeven op voorwaarde dat de instandhoudings- en beheersmaatregelen worden nageleefd, een vergelijkbare functie heeft als toekenning van een vlag. Zoals de Commissie heeft beklemtoond, is de visvergunning een traditioneel middel voor het beheer van de visbestanden, waardoor de vaartuigen met name toegang tot de wateren en de visbestanden verkrijgen; zij verschilt dus fundamenteel van de algemene voorwaarden die de Lid-Staten overeenkomstig de bepalingen van het volkenrecht kunnen stellen voor de toekenning aan allerlei soorten vaartuigen van het recht om hun vlag te voeren.
47 De bepalingen betreffende de toepassing van eventueel strafrechtelijke sancties of betreffende de bijstand aan ontwikkelingslanden, ten aanzien waarvan volgens de Raad de Lid-Staten bevoegd zijn, lijken in ieder geval in de ontwerp-overeenkomst niet op de voorgrond te staan.
48 Dienaangaande zij eraan herinnerd, dat wanneer het onderwerp van een akkoord of een verdrag deels tot de bevoegdheid van de Gemeenschap en deels tot die van de Lid-Staten blijkt te behoren, gezorgd moet worden voor een nauwe samenwerking tussen de Lid-Staten en de gemeenschapsinstellingen, zowel in de fase van onderhandeling en sluiting als bij de uitvoering van de aangegane verbintenissen. Deze verplichting vloeit voort uit het vereiste van eenheid in de internationale vertegenwoordiging van de Gemeenschap (uitspraak 1/78 van 14 november 1978, Jurispr. 1978, blz. 2151, punten 34-36; advies 2/91 van 19 maart 1993, Jurispr. 1993, blz. I-1061, punt 36, en advies 1/94 van 15 november 1994, Jurispr. 1994, blz. I-5267, punt 108). De gemeenschapsinstellingen en de Lid-Staten dienen derhalve al het nodige te doen om die samenwerking zo goed mogelijk te verzekeren (advies 2/91, reeds aangehaald, punt 38).
49 In casu is aan die samenwerkingsplicht tussen de Gemeenschap en haar Lid-Staten in het kader van de FAO vorm gegeven door punt 2.3 van de tussen de Raad en de Commissie getroffen regeling. Uit de bewoordingen van deze regeling blijkt voorts, dat beide instellingen zich over en weer hebben willen verbinden. Tijdens de procedure heeft de Raad overigens nooit de draagwijdte van de regeling betwist.
50 Derhalve moet worden vastgesteld, dat de Raad, door te concluderen dat de ontwerp-overeenkomst hoofdzakelijk een onderwerp betrof dat niet onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap viel, en door dienovereenkomstig het stemrecht voor de aanneming van het ontwerp aan de Lid-Staten toe te kennen, punt 2.3 van de regeling, die hij gehouden was te eerbiedigen, heeft geschonden.
51 Mitsdien moet het besluit van de Raad van 22 november 1993 worden nietig verklaard.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
52 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien de Raad in het ongelijk is gesteld, moet hij in de kosten worden verwezen. Overeenkomstig artikel 69, lid 4, van het Reglement zal het Verenigd Koninkrijk, dat in het geding is tussengekomen, zijn eigen kosten dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende:
1) Verklaart nietig het besluit van de Raad "Visserij" van 22 november 1993, waarbij het stemrecht in de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties ter zake van de aanneming van de Overeenkomst om de naleving van de internationale instandhoudings- en beheersmaatregelen door vissersvaartuigen op de volle zee te bevorderen, aan de Lid-Staten is toegekend.
2) Verwijst de Raad in de kosten.
3) Verstaat dat het Verenigd Koninkrijk zijn eigen kosten zal dragen.