CELEX: 61995CJ0367
Appel
Statsstøtte
Klage fra en konkurrent
Kommissionens forpligtelser i forbindelse med undersøgelsen af en klage og med hensyn til begrundelsen for at afvise denne

Dommens præmisser
1 Ved appelskrift indleveret til Domstolens Justitskontor den 28. november 1995 har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber i medfoer af artikel 49 i EF-statutten for Domstolen ivaerksat appel til proevelse af dom afsagt den 28. september 1995 af Retten i Foerste Instans i sag T-95/94 (Sytraval og Brink's France mod Kommissionen, Sml. II, s. 2651, herefter »den appellerede dom«), hvorved Retten traf bestemmelse om annullation af Kommissionens afgoerelse af 31. december 1993 (herefter »den omtvistede afgoerelse«) om ikke at imoedekomme anmodningen fra Chambre syndicale nationale des entreprises de transport de fonds et valeurs (Sytraval) og Brink's France SARL om, at Kommissionen fastslog, at Den Franske Republik havde tilsidesat EF-traktatens artikel 92 og 93 ved at yde stoette til Sécuripost SA (herefter »Sécuripost«).
2 Den Franske Republik, der intervenerede i foerste instans til stoette for Kommissionens paastande, har indgivet svarskrift. Chambre syndicale nationale des entreprises de transport de fonds et valeurs (Sytraval) og Brink's France SARL (herefter »klagerne«) har ikke indgivet indlaeg for Domstolen.
3 Ved tre processkrifter, der blev indleveret til Domstolens Justitskontor henholdsvis den 24. januar, den 22. februar og den 26. februar 1996, har Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien og Kongeriget Nederlandene fremsat begaering om at maatte intervenere til stoette for Kommissionens paastande. Ved tre kendelser, der blev afsagt den 5. marts 1996, har Domstolen taget disse begaeringer om intervention til foelge.
Faktiske omstaendigheder og sagens behandling ved Retten
4 Det fremgaar af den appellerede dom, at det franske postvaesen (herefter »postvaesenet«) indtil 1987 selv varetog transporten af penge og vaerdipapirer tilhoerende postvaesenet. I 1986 besluttede postvaesenet at udoeve en raekke af sine aktiviteter gennem privatretlige selskaber. I overensstemmelse hermed blev selskabet Société holding des filiales de la Poste (herefter »Sofipost«), som den franske stat ejer 99% af, stiftet den 16. december 1986. Den 16. april 1987 stiftede Sofipost Sécuripost, som Sofipost ejer 99,92% af. Sécuripost's selskabsformaal er pengetransport, opbevaring og beskyttelsesforanstaltninger samt overvaagning. Postvaesenet har udlaant mere end 220 tjenestemaend til Sécuripost.
5 Ved en privatretlig aftale af 28. september 1987 overdrog postvaesenet til Sécuripost de aktiviteter inden for de naevnte omraader, som postvaesenet selv tidligere varetog. Sécuripost skulle herefter udvide sin kundekreds og sine aktiviteter. Den 30. september 1987 blev der indgaaet en rammeaftale mellem Ministeriet for Post og Telekommunikation og Sécuripost. Mellem 1987 og 1989 ydede Sofipost to laaneforskud paa henholdsvis 5 000 000 FRF og 15 000 000 FRF til Sécuripost og gennemfoerte en kapitalforhoejelse inden for selskabet.
6 Den 4. september 1989 indgav flere franske virksomheder og sammenslutninger af virksomheder, herunder klagerne, to anmodninger til Kommissionen om, at der blev ivaerksat nogle procedurer, naermere bestemt en procedure i henhold til EF-traktatens artikel 85, 86 og 90, og en procedure i henhold til traktatens artikel 92 og 93. Det er alene sidstnaevnte anmodning, der er genstand for denne sag.
7 Efter den paagaeldende klage anmodede Kommissionen ved skrivelse af 14. marts 1990 den franske regering om en udtalelse, og den franske regering besvarede denne henvendelse ved skrivelse af 3. maj 1990.
8 Den 28. juni 1991 meddelte Kommissionen klagerne, at deres klage »[rejste] flere betydelige principielle spoergsmaal, som [kraevede] grundige overvejelser fra Kommissionens side«. Den 9. oktober 1991 meddelte Kommissionen endvidere klagerne, at den af dem rejste sag »i saerlig grad [forekom] kompleks og [kraevede] en lang raekke teknisk praegede undersoegelser af den omfattende dokumentation fra saavel klagerne som de franske myndigheder ...«.
9 Den 5. februar 1992 traf Kommissionen en afgoerelse, hvori den anfoerte, at det savnede grundlag at fastslaa, at der forelaa en statsstoette i den i traktatens artikel 92 forudsatte betydning. Kommissionen bemaerkede navnlig, at det paa grundlag af de oplysninger, som den havde raadet over ved sin vurdering, maatte antages, at de planer, der havde foert til oprettelsen af Sécuripost, var sammenlignelige med en omstrukturering, der gennemfoeres af en virksomhed, som beslutter at oprette et datterselskab med henblik paa saerskilt drift af en bestemt form for virksomhed.
10 Den 13. april 1992 anlagde klagerne sag i medfoer af EF-traktatens artikel 173 til proevelse af denne afgoerelse. Genstanden for denne sag bortfaldt dog, efter at Kommissionen den 22. juni 1992 havde tilbagekaldt afgoerelsen af 5. februar 1992.
11 Den 24. juli 1992 uddybede klagerne deres klage til Kommissionen. Den 21. januar 1993 meddelte Kommissionen klagerne, at den franske regerings tiltag i forhold til Sécuripost var blevet indfoert i registret over ikke-anmeldt stoette.
12 Den 26. marts 1993 gav den franske regering Sofipost tilladelse til at privatisere Sécuripost's ejendom. Den 22. april 1993 indgav klagerne en ny supplerende klage. Den 5. maj 1993 meddelte Kommissionen klagerne, at den havde besluttet at behandle sagen som to sager, naermere bestemt en sag vedroerende perioden forud for privatiseringen og en sag vedroerende perioden efter denne.
13 Den 11. oktober 1993 opfordrede klagerne i medfoer af EF-traktatens artikel 175 Kommissionen til at traeffe en afgoerelse om den af klagerne den 4. september 1989 indgivne klage.
14 Den 31. december 1993 fremsendte Kommissionen - ved det medlem af Kommissionen, der havde ansvaret for konkurrencespoergsmaal - en skrivelse til den franske regering, hvori den uden naermere begrundelse meddelte, at den paa grundlag af de oplysninger, den raadede over, havde besluttet at bringe sagen til afslutning med den konstatering, at der ikke kunne antages at foreligge en statsstoette i henhold til traktatens artikel 92, stk. 1. Kommissionen understregede dog, at dens beslutning ikke omfattede de foranstaltninger, der var blevet truffet siden 1992 som led i privatiseringen af Sécuripost.
15 Samme dag fremsendte Kommissionen - ogsaa ved det medlem af Kommissionen, der havde ansvaret for konkurrencespoergsmaal - en skrivelse til klagerne, hvori den tog stilling til disses argumenter og meddelte, at det ikke paa grundlag af dens undersoegelse kunne antages, at der forelaa en statsstoette i henhold til traktatens artikel 92, hvorfor Kommissionen havde besluttet at henlaegge sagen.
16 Ved staevning af 2. marts 1994 anlagde klagerne sag ved Retten med paastand om annullation af denne afgoerelse.
17 Klagerne fremsatte fire anbringender til stoette for deres paastande. Ved det foerste anbringende gjorde klagerne gaeldende, at der var sket en tilsidesaettelse af traktatens artikel 93, stk. 2, idet det havde vaeret med urette, at Kommissionen efter omstaendighederne i sagen besluttede ikke at ivaerksaette en procedure i henhold til denne bestemmelse. Ved det andet anbringende gjorde klagerne gaeldende, at der var sket en tilsidesaettelse af deres ret til kontradiktion, idet Kommissionen ved sin afgoerelse - der var bebyrdende for klagerne - havde lagt vaegt paa dokumenter, som ikke var blevet meddelt klagerne, herunder udtalelsen fra den franske regering. Ved det tredje anbringende gjorde klagerne gaeldende, at der var sket en tilsidesaettelse af EF-traktatens artikel 190 derved, at Kommissionen ved den anfaegtede afgoerelse ikke havde taget stilling til de af klagerne rejste klagepunkter vedroerende den stoette, som ifoelge klagerne bestod i, 1) at postvaesenet havde udlaant administrativt personale til Sécuripost, 2) at Sécuripost havde faaet stillet lokaler tilhoerende postvaesenet til raadighed, 3) at Sécuripost var blevet forsynet med braendstof og havde faaet vedligeholdt koeretoejer paa uforholdsmaessigt gunstige vilkaar, og 4) at Sofipost havde ydet det tidligere naevnte laan paa 15 000 000 FRF til Sécuripost til en saerlig gunstig rentesats. Ved det fjerde anbringende gjorde klagerne gaeldende, at Kommissionen ved den omtvistede afgoerelse havde anlagt aabenbart fejlagtige skoen for saa vidt angaar spoergsmaalet om forhoejelsen af Sécuripost's kapital med 9 775 000 FRF, spoergsmaalet om de af postvaesenet til Sécuripost ydede forskud i forbindelse med ordrer og spoergsmaalet om postvaesenets anvendelse af usaedvanlige priser og garantier i forhold til Sécuripost.
Den appellerede dom
18 Det anfoeres i den appellerede dom, at genstanden for den af klagerne anlagte sag var en annullation af den omtvistede afgoerelse »om ikke at imoedekomme sagsoegernes anmodning om, at Kommissionen fastslaar, at Den Franske Republik har tilsidesat traktatens artikel 92 og 93 ved at yde stoette til Sécuripost«.
19 Retten bemaerkede indledningsvis, i praemis 32 i den appellerede dom, at der, som sagen forelaa oplyst, i foerste raekke burde ske en undersoegelse under ét af det tredje og det fjerde anbringende, hvorved det blev gjort gaeldende, at der var sket en tilsidesaettelse af traktatens artikel 190, og at Kommissionen havde gjort sig skyldig i et aabenbart fejlagtigt skoen.
20 Retten bemaerkede derefter, i praemis 51, at den omtvistede afgoerelse var en afgoerelse fra Kommissionen, hvorved det af klagerne anfoerte blev afvist med den begrundelse, at de paatalte forhold ikke var udtryk for statsstoette i henhold til traktatens artikel 92, og at det var ubestridt, at den omtvistede afgoerelse var en beslutning som forudsat i EF-traktatens artikel 189, stk. 4, som i henhold til traktatens artikel 190 derfor skulle vaere begrundet. Retten bemaerkede, i praemis 53, paa dette grundlag, at det maatte undersoeges, hvorvidt den omtvistede afgoerelse klart og utvetydigt angav de betragtninger, som laa til grund for Kommissionens konklusion, hvorefter de af klagerne paatalte forhold ikke var udtryk for statsstoette efter traktatens artikel 92, naermere bestemt saaledes, at klagerne havde kunnet faa kendskab til grundlaget for afvisningen af deres klage med henblik paa at varetage deres rettigheder, og saaledes, at Retten kunne udoeve sin proevelsesret.
21 Retten anfoerte herved, i praemis 54, at der ved den retslige proevelse, som begrundelsen skulle goere det muligt at foretage, ikke i sagen var tale om en proevelse af, hvorvidt der var anlagt et aabenbart fejlagtigt skoen, saaledes som det gaelder en proevelse angaaende en undersoegelse af, hvorvidt nationale foranstaltninger, der allerede er blevet kvalificeret som statsstoette, er forenelige med det faelles marked, idet denne form for undersoegelse henhoerer under Kommissionens enekompetence, men om en proevelse vedroerende den fortolkning og anvendelse af statsstoettebegrebet i traktatens artikel 92, som Kommissionen havde anlagt, henholdsvis foretaget, med henblik paa at afgoere, hvorvidt de af klagerne paatalte nationale foranstaltninger maatte anses for statsstoette.
22 Retten bemaerkede, i praemis 55, at der maatte ske en inddragelse af den sammenhaeng, som den omtvistede afgoerelse indgik i, idet spoergsmaalet om, hvorvidt en begrundelse er tilstraekkelig, ikke alene maa vurderes paa grundlag af afgoerelsens ordlyd, men ogsaa paa grundlag af den sammenhaeng, den indgaar i. Retten lagde herved vaegt paa foelgende fire forhold: For det foerste var den omtvistede afgoerelse blevet truffet efter et tidsmaessigt meget langt forloeb (praemis 56). For det andet havde Kommissionen i korrespondancen med klagerne anfoert, at disses klage rejste flere betydelige principielle spoergsmaal, som kraevede grundige overvejelser og en lang raekke teknisk praegede undersoegelser (praemis 57). For det tredje havde Kommissionen, efter at klagerne havde indbragt et annullationssoegsmaal, tilbagekaldt sin foerste afgoerelse af 5. februar 1992, hvorved klagerne under dette soegsmaal alene rejste de forskellige klagepunkter, som de allerede havde fremsat i deres oprindelige klage, men ingen nye klagepunkter (praemis 58). For det fjerde havde Kommissionen indfoert de omtvistede foranstaltninger i registeret over ikke-anmeldt stoette og i en skrivelse til den franske regering udtrykt beklagelse over, at ingen af de paagaeldende foranstaltninger havde vaeret genstand for en forudgaaende anmeldelse efter traktatens artikel 93, stk. 3 (praemis 59).
23 Retten bemaerkede herefter, i praemis 60, at det maatte undersoeges, hvorvidt begrundelsen til den omtvistede afgoerelse i tilstraekkelig grad stoettede den konklusion, at de af klagerne paatalte forhold ikke var udtryk for statsstoette i henhold til traktatens artikel 92.
24 Retten antog herved for saa vidt angaar klagernes klagepunkt vedroerende det administrative personale, der var blevet udlaant, at den omtvistede afgoerelse var behaeftet med en mangel i form af manglende begrundelse (praemis 62 og 63), og hvad angaar klagepunkterne vedroerende det forhold, at der var blevet stillet lokaler til raadighed (praemis 65 og 66), vedligeholdelse af koeretoejer (praemis 69), ydelse af forskuddet paa 15 000 000 FRF (praemis 72) og Sécuripost's priser over for postvaesenet (praemis 74, 75 og 76), at begrundelsen til afgoerelsen var utilstraekkelig.
25 Retten antog i denne forbindelse, i praemis 66 og 72, at naar Kommissionen beslutter at afvise en klage angaaende en foranstaltning, som klageren anser for ikke-anmeldt statsstoette, uden at give klageren lejlighed til, foer den endelige afgoerelse traeffes, at udtale sig om oplysninger, som Kommissionen har indhentet som led i sin undersoegelse, er den forpligtet til af egen drift at undersoege de klagepunkter, som klageren utvivlsomt ville have rejst, saafremt den paagaeldende havde haft kendskab til de naevnte oplysninger.
26 Retten antog endvidere, i praemis 78, at Kommissionens forpligtelse til at begrunde afgoerelser under visse omstaendigheder kan forudsaette, at der gennemfoeres en kontradiktorisk sagsbehandling over for en klager, naermere bestemt naar Kommissionen for i tilstraekkelig grad at begrunde sin vurdering af spoergsmaalet om kvalificeringen af et forhold, som klageren anser for statsstoette, boer kende klagerens stillingtagen til oplysninger, som Kommissionen har indhentet som led i sin sagsbehandling. I saadanne tilfaelde maatte den naevnte forpligtelse vaere et noedvendigt supplement til Kommissionens forpligtelse til at sikre en paapasselig og upartisk behandling af sagen ved at indhente enhver fornoeden udtalelse.
27 Endelig udtalte Retten, i praemis 80, at den omtvistede afgoerelse burde annulleres, idet begrundelsen til den ikke i tilstraekkelig grad stoettede den konklusion, at de af klagerne paatalte forhold ikke var udtryk for statsstoette i henhold til traktatens artikel 92.
Appellen
28 I appelskriftet har Kommissionen nedlagt foelgende paastande:
- Den appellerede dom ophaeves, og der traeffes bestemmelse om alle de noedvendige retlige foelger heraf, herunder navnlig saaledes at sagen hjemvises til Retten til afgoerelse om realiteten.
- Sagsoegerne i sagen for Retten tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
29 Den Franske Republik har nedlagt foelgende paastande:
- Der gives Kommissionen medhold i appelsagen, og den appellerede dom ophaeves.
- Der gives Kommissionen medhold i de paastande, som den har nedlagt i foerste instans.
30 Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien og Kongeriget Nederlandene har ligeledes nedlagt paastand om, at Domstolen giver Kommissionen medhold i appelsagen.
31 Til stoette for appellen har Kommissionen fremsat tre anbringender. Den goer gaeldende, at Retten i foelgende henseender har truffet afgoerelse i strid med gaeldende ret:
- spoergsmaalet om adressaten for en beslutning vedroerende statsstoette
- omfanget af begrundelsespligten og
- spoergsmaalet om de procedureregler, der skal foelges i forbindelse med behandlingen af sager vedroerende statsstoette.
32 Kommissionen har anfoert, at Retten har truffet afgoerelse i strid med traktatens regler om statsstoette og Domstolens praksis paa dette omraade. Under omstaendigheder som de her omhandlede, hvor Kommissionen tager stilling til, om en i en klage paatalt statsstoette foreligger, er klageren ikke tillagt saerlige rettigheder og kan kun anfaegte lovligheden af den paagaeldende beslutning i samme omfang som enhver anden sagsoeger, der maatte vaere umiddelbart og individuelt beroert af beslutningen.
Domstolens bemaerkninger
Traktatens ordning vedroerende kontrol med statsstoette
33 Inden undersoegelsen af de til stoette for appellen fremsatte anbringender bemaerkes foelgende om de relevante regler i traktatens ordning vedroerende kontrol med statsstoette.
34 Det bestemmes i traktatens artikel 92, stk. 1: »Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstoette eller stoette, som ydes ved hjaelp af statsmidler under enhver taenkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkaarene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med faellesmarkedet i det omfang, den paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne.«
35 Traktatens artikel 93 fastlaegger en saerlig fremgangsmaade, hvorefter Kommissionen loebende undersoeger og kontrollerer statsstoette. Med hensyn til en ny stoette, som medlemsstaterne paataenker at indfoere, er der fastlagt en forudgaaende procedure, som skal foelges, saafremt stoetten skal anses for forskriftsmaessigt indfoert. I medfoer af traktatens artikel 93, stk. 3, foerste punktum, saaledes som denne bestemmelse er blevet fortolket i Domstolens praksis, skal Kommissionen underrettes om enhver paataenkt indfoerelse eller aendring af stoetteforanstaltninger, inden den gennemfoeres.
36 Kommissionen gennemfoerer herefter en indledende undersoegelse af paataenkte stoetteforanstaltninger. Hvis den naar frem til, at en paataenkt stoette antagelig ikke skal betragtes som forenelig med faellesmarkedet, indleder Kommissionen uopholdeligt den procedure, der er fastlagt i artikel 93, stk. 2, foerste afsnit, som indeholder foelgende bestemmelse: »Finder Kommissionen - efter at have givet de interesserede parter en frist til at fremsaette deres bemaerkninger - at en stoette, som ydes af en stat eller med statsmidler, ifoelge artikel 92 ikke er forenelig med faellesmarkedet, eller at denne stoette misbruges, traeffer den beslutning om, at den paagaeldende stat skal ophaeve eller aendre stoetteforanstaltningen inden for den tidsfrist, som Kommissionen fastsaetter.«
37 Det fremgaar af traktatens artikel 93, stk. 3, sidste punktum, at den paagaeldende medlemsstat ikke under den indledende fase maa gennemfoere den paataenkte stoetteforanstaltning. Saafremt undersoegelsesproceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, indledes, gaelder dette forbud, indtil Kommissionen traeffer beslutning om, hvorvidt stoetten er forenelig med faellesmarkedet. Hvis Kommissionen derimod ikke inden to maaneder efter at vaere blevet underrettet har reageret, kan den paagaeldende medlemsstat efter at have underrettet Kommissionen gennemfoere den paataenkte stoetteforanstaltning (jf. dom af 11.7.1996, sag C-39/94, SFEI m.fl., Sml. I, s. 3547, praemis 38).
38 I forbindelse med proceduren i henhold til artikel 93 maa der saaledes sondres mellem paa den ene side den indledende fase af undersoegelsen af stoetteforanstaltninger i medfoer af traktatens artikel 93, stk. 3 - der alene har til formaal at goere det muligt for Kommissionen at danne sig en foerste opfattelse af, om den paagaeldende stoette er delvis eller fuldt ud forenelig med faellesmarkedet - og paa den anden side undersoegelsesfasen i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2, som skal give Kommissionen mulighed for at opnaa fuldstaendige oplysninger om alle sagens momenter (jf. dom af 19.5.1993, sag C-198/91, Cook mod Kommissionen, Sml. I, s. 2487, praemis 22, og af 15.6.1993, sag C-225/91, Matra mod Kommissionen, Sml. I, s. 3203, praemis 16).
39 Proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, er uundvaerlig, naar Kommissionen stoeder paa alvorlige vanskeligheder ved undersoegelsen af, om en stoette er forenelig med faellesmarkedet. Kommissionen kan derfor kun begraense sig til den indledende fase i medfoer af artikel 93, stk. 3, i forbindelse med en godkendelse af en stoette, saafremt den efter en foerste undersoegelse kan naa til den opfattelse, at stoetten er forenelig med traktaten. Hvis Kommissionen paa grundlag af denne foerste undersoegelse imidlertid naar til den modsatte opfattelse eller ikke har kunnet overvinde alle vanskelighederne ved bedoemmelsen af, om stoetten er forenelig med faellesmarkedet, skal den indhente alle de noedvendige udtalelser og med henblik herpaa indlede proceduren efter artikel 93, stk. 2 (jf. dom af 20.3.1984, sag 84/82, Tyskland mod Kommissionen, Sml. s. 1451, praemis 13, dommen i sagen Cook mod Kommissionen, a.st., praemis 29, og dommen i sagen Matra mod Kommissionen, a.st., praemis 33).
40 Naar Kommissionen - uden at indlede proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2 - i medfoer af artikel 93, stk. 3, fastslaar, at en stoette er forenelig med faellesmarkedet, kan de beroerte parter, der er indroemmet de i artikel 93, stk. 2, fastsatte processuelle garantier, kun opnaa, at disse respekteres, hvis de har adgang til at indbringe Kommissionens beslutning for Domstolen (jf. dommen i sagen Cook mod Kommissionen, a.st., praemis 23, og dommen i sagen Matra mod Kommissionen, a.st., praemis 17).
41 De retssubjekter, der har status som interesserede parter som forudsat i traktatens artikel 93, stk. 2, og som dermed i medfoer af traktatens artikel 173, stk. 4, kan indbringe annullationssoegsmaal som umiddelbart og individuelt beroerte, er herved personer, virksomheder eller sammenslutninger, hvis interesser maatte vaere beroert af den tildelte stoette, dvs. navnlig konkurrerende virksomheder og erhvervsorganisationer (jf. dom af 14.11.1984, sag 323/82, Intermills mod Kommissionen, Sml. s. 3809, praemis 16).
42 Kommissionens tre anbringender til stoette for appellen maa undersoeges i lyset af disse retsregler.
Det foerste anbringende
43 Ved det foerste anbringende har Kommissionen gjort gaeldende, at Retten har anlagt en urigtig vurdering af karakteren af den omtvistede afgoerelse ved at antage, at der var tale om en beslutning om at afvise en klage. Kommissionen og de fire medlemsstater, der har interveneret i appelsagen, anfoerer, at de eneste beslutninger, som Kommissionen kan traeffe paa grundlag af traktatens artikel 92 og 93, er beslutninger rettet til en medlemsstat, hvorved der tages stilling til, om der foreligger en stoette, eller til, om denne er forenelig med faellesmarkedet. Saafremt Kommissionen i overensstemmelse med sin pligt til at udvise god forvaltningsskik giver en eventuel klager meddelelse om sin beslutning, aendrer dette ikke ved, at denne meddelelse ikke i sig selv kan vaere en afgoerelse rettet til klageren. Paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin gaelder der ikke paa omraadet for statsstoette formelle regler om afgoerelser, hvorved klager afvises.
44 Det tiltraedes herved, at Retten i praemis 50 i den appellerede dom har bemaerket, at der hverken ved traktaten eller faellesskabslovgivningen er blevet fastlagt nogen naermere ordning med hensyn til proceduren i forbindelse med klager, hvorved det goeres gaeldende, at der ydes statsstoette.
45 Naar henses hertil, maa det antages, at adressaterne for beslutninger vedroerende statsstoette, som Kommissionen traeffer, er de beroerte medlemsstater. Dette gaelder ogsaa beslutninger af denne art vedroerende statslige foranstaltninger, der ifoelge klager er udtryk for statsstoette i strid med traktaten, og hvoraf det fremgaar, at Kommissionen ikke agter at ivaerksaette proceduren i henhold til artikel 93, stk. 2, enten fordi den skoenner, at de paatalte foranstaltninger ikke er udtryk for statsstoette som forudsat i traktatens artikel 92, eller fordi den finder, at foranstaltningerne er forenelige med faellesmarkedet. Naar Kommissionen traeffer saadanne beslutninger og i overensstemmelse med sin pligt til at udvise god forvaltningsskik giver klagerne meddelelse herom, er det den til den paagaeldende medlemsstat rettede beslutning, som en klager i givet fald maa anfaegte under et annullationssoegsmaal, og ikke den skrivelse, hvorved klageren faar meddelelse om beslutningen.
46 Det maa foelgelig fastslaas, at selv om det kan kritiseres, at Kommissionen ikke gav klagerne meddelelse om sin stillingtagen ved at fremsende en genpart af den til den paagaeldende medlemsstat rettede behoerigt begrundede beslutning, har Retten foretaget en urigtig retsanvendelse ved at antage, at den omtvistede afgoerelse ikke var rettet til denne medlemsstat, men var en til klagerne rettet afgoerelse om ikke at imoedekomme disses anmodning om, at Kommissionen fastslog, at Den Franske Republik havde tilsidesat traktatens artikel 92 og 93 ved at yde stoette til Sécuripost.
47 Denne urigtige retsanvendelse fra Rettens side kan dog ikke foere til en ophaevelse af den appellerede dom, da klagerne, saaledes som Kommissionen da ogsaa har erkendt, var umiddelbart og individuelt beroert af den omtvistede afgoerelse. Ved i denne at anfoere, at det ikke paa grundlag af undersoegelsen kunne antages, at der forelaa en statsstoette i henhold til traktatens artikel 92, afslog Kommissionen saaledes forudsaetningsvis at ivaerksaette proceduren i henhold til traktatens artikel 93, stk. 2. Det fremgaar af Domstolens i praemis 40 og 41 i denne dom citerede praksis, at de parter, der har krav paa de i sidstnaevnte bestemmelse fastsatte proceduremaessige garantier, under disse omstaendigheder kun kan gennemtvinge, at de respekteres, hvis de har adgang til at indbringe den paagaeldende beslutning for Faellesskabets retsinstanser i medfoer af traktatens artikel 173, stk. 4. Dette princip gaelder saavel i tilfaelde, hvor den paagaeldende beslutning traeffes under henvisning til, at Kommissionen finder, at stoetten er forenelig med faellesmarkedet, som i tilfaelde, hvor Kommissionen er af den opfattelse, at der overhovedet ikke foreligger en stoette.
48 Da klagerne ubestrideligt havde krav paa de omhandlede proceduremaessige garantier, maatte de i denne egenskab betragtes som umiddelbart og individuelt beroert af den omtvistede afgoerelse. De kunne derfor paastaa denne annulleret (dommen i sagen Cook mod Kommissionen, a.st., praemis 25 og 26).
49 Det maa herefter fastslaas, at Retten ikke har foretaget en urigtig retsanvendelse, der kan medfoere en ophaevelse af den appellerede dom, ved efter omstaendighederne i sagen at laegge til grund, at den omtvistede afgoerelse var en afgoerelse rettet til klagerne om ikke at imoedekomme deres anmodning om, at Kommissionen fastslog, at der var sket en tilsidesaettelse af traktatens artikel 92 og 93.
Det andet og det tredje anbringende
50 Ved det andet og det tredje anbringende har Kommissionen gjort gaeldende, at Rettens fejlagtige antagelse med hensyn til spoergsmaalet om adressaten for Kommissionens beslutning har foert til en fejlagtig vurdering for saa vidt angaar spoergsmaalet om begrundelsespligten og Kommissionens forpligtelser i forbindelse med behandlingen af klagen.
51 Uanset hvem adressaten for en kommissionsbeslutning er, gaelder det, at Kommissionen er forpligtet til at angive en begrundelse, som goer det muligt at foretage en efterproevelse af beslutningens lovlighed, og Kommissionen var i forhold til klagerne forpligtet til at undersoege alle de faktiske og retlige omstaendigheder, som klagerne havde forelagt den, men det er med urette, at Retten har vurderet spoergsmaalet om omfanget af begrundelsespligten ud fra den forudsaetning, at klagerne var adressater for den omtvistede afgoerelse.
52 Retten har foelgelig foretaget en urigtig retsanvendelse ved i praemis 53 i den appellerede dom at antage, at den omtvistede afgoerelse skulle indeholde en begrundelse, der gjorde det muligt for klagerne at faa kendskab til grundlaget for afvisningen af deres klage med henblik paa, at de kunne varetage deres rettigheder. En klager, der senere under et annullationssoegsmaal goer gaeldende, at en afgoerelse er mangelfuldt begrundet, kan kun paaberaabe sig dette i samme omfang som enhver anden sagsoeger, der er umiddelbart og individuelt beroert.
53 Under enhver procedure, der ivaerksaettes over for en person, og som kan munde ud i en retsakt, der er bebyrdende for den paagaeldende, er retten til kontradiktion et grundlaeggende faellesskabsretligt princip, men for saa vidt angaar statsstoette er det alene den paagaeldende medlemsstat, der har denne status som potentiel adressat, og det er derfor kun denne, som skal opfordres til at goere sine synspunkter gaeldende vedroerende de bemaerkninger, der er blevet fremsat af andre med en interesse i den paagaeldende sag.
54 Kommissionen har herefter gjort gaeldende, at Retten i konsekvens af den naevnte fejlagtige antagelse vedroerende retsvirkninger af den omtvistede afgoerelse - hvorved Retten gik ud fra, at Kommissionen er forpligtet til af egen drift at undersoege de klagepunkter, som en klager utvivlsomt ville have rejst, saafremt vedkommende havde haft kendskab til de paagaeldende oplysninger, og at begrundelsespligten under visse omstaendigheder kan forudsaette, at der gennemfoeres en kontradiktorisk sagsbehandling over for en klager - uden retligt grundlag herfor har villet tillaegge klagere nye proceduremaessige rettigheder. I betragtning af omfanget af den sagsbehandling, som Retten har forudsat ved sin omtale af ethvert hypotetisk klagepunkt, som en »ideel klager« utvivlsomt ville have rejst, ville Kommissionen vaere forpligtet til systematisk at gennemfoere en kontradiktorisk sagsbehandling af den naevnte art.
55 Endelig har Retten i sagen under henvisning til, at der var tale om en efterproevelse af begrundelsen, foretaget en efterproevelse af, om der var blevet anlagt en fejlvurdering, hvorved Retten har undladt at sondre mellem henholdsvis den sagsbehandlingsforskrift, som begrundelsen alene er udtryk for, og spoergsmaalet om lovligheden af den omtvistede afgoerelses indhold. Retten lagde i realiteten til grund, at Kommissionen havde anlagt et aabenbart fejlagtigt skoen, som skyldtes en utilstraekkelig sagsbehandling i Kommissionen.
56 De fire medlemsstater, der har interveneret i appelsagen, har i det vaesentlige fremsat de samme argumenter som Kommissionen. Forbundsrepublikken Tyskland har dog gjort gaeldende, at naar Kommissionen beslutter at indstille en forundersoegelse i medfoer af artikel 93, stk. 3, og herved vaelger at traeffe afgoerelse i form af en beslutning i henhold til traktatens artikel 189, er den ikke underlagt nogen begrundelsespligt, da den indledende undersoegelse er en ikke-kontradiktorisk procedure, hvorunder en klager ikke er tillagt nogen retsbeskyttelse.
57 Naar henses til det af parterne anfoerte, boer der ske en undersoegelse af omfanget af de forpligtelser, der paahviler Kommissionen, naar den modtager en klage, hvori det goeres gaeldende, at nationale foranstaltninger er udtryk for statsstoette.
58 Hvad for det foerste angaar den forpligtelse, der angiveligt paahviler Kommissionen til under visse omstaendigheder at gennemfoere en kontradiktorisk sagsbehandling over for klageren, og som ifoelge den appellerede dom kan vaere en foelge af Kommissionens forpligtelse til at begrunde beslutninger, bemaerkes, at der intet grundlag er for at antage, at der paahviler Kommissionen en saadan forpligtelse.
59 Som generaladvokaten har anfoert i punkt 83 i forslaget til afgoerelse, ville en saadan forpligtelse saaledes alene kunne udspringe af traktatens artikel 190. Som anfoert af Kommissionen og de medlemsstater, der har interveneret i appelsagen, fremgaar det endvidere af Domstolens i praemis 38 og 39 i denne dom citerede praksis, at Kommissionen ikke er forpligtet til at hoere klagerne under en forundersoegelse af stoetteforanstaltninger i medfoer af traktatens artikel 93, stk. 3. Det fremgaar ligeledes af denne praksis, at Kommissionen i undersoegelsesfasen i henhold til artikel 93, stk. 2, alene er forpligtet til at give de interesserede parter en frist til at fremsaette deres bemaerkninger. Som anfoert af de regeringer, der har interveneret i appelsagen for Domstolen, og af generaladvokaten i punkt 91 i forslaget til afgoerelse ville det foere til uoverensstemmelser mellem de proceduremaessige ordninger efter henholdsvis artikel 93, stk. 3 og stk. 2, saafremt man antog, at Kommissionen under en forundersoegelse i henhold til artikel 93, stk. 3, var forpligtet til at gennemfoere en kontradiktorisk sagsbehandling over for en klager.
60 Hvad herefter angaar den angivelige forpligtelse for Kommissionen til af egen drift at undersoege visse klagepunkter bemaerkes, at der i modsaetning til, hvad Retten har antaget, ikke bestaar nogen forpligtelse for Kommissionen til af egen drift at undersoege de klagepunkter, som klageren utvivlsomt ville have rejst, saafremt den paagaeldende havde haft kendskab til de oplysninger, som Kommissionen har indhentet som led i sin undersoegelse.
61 Et saadant krav, hvorefter Kommissionen ville vaere forpligtet til at saette sig i klagerens sted, er saaledes ikke et egnet kriterium til afgraensning af Kommissionens forpligtelser med hensyn til sagens behandling.
62 Det tilfoejes dog, at dette ikke indebaerer, at Kommissionen ikke er forpligtet til i givet fald at behandle en klage i et omfang, der gaar ud over en undersoegelse af de faktiske og retlige omstaendigheder, som klageren har peget paa over for den. Kommissionen er saaledes ud fra hensynet til god forvaltningsskik i forbindelse med traktatens grundlaeggende regler om statsstoette forpligtet til at gennemfoere en paapasselig og upartisk undersoegelse af klagen, hvilket kan forudsaette, at den undersoeger omstaendigheder, som klageren ikke udtrykkeligt har henvist til.
63 Hvad angaar den begrundelsespligt, der paahviler Kommissionen, bemaerkes, at det fremgaar af fast retspraksis, at den begrundelse, som kraeves i henhold til traktatens artikel 190, skal tilpasses karakteren af den paagaeldende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfaegtede retsakt, har lagt til grund, saaledes at de beroerte parter kan faa kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og saaledes at den kompetente ret kan udoeve sin proevelsesret. Det naermere indhold af begrundelseskravet skal fastlaegges i lyset af den konkrete sags omstaendigheder, navnlig indholdet af den paagaeldende retsakt, indholdet af de anfoerte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der maa anses for umiddelbart og individuelt beroert af retsakten, kan have i begrundelsen. Det kraeves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter, da spoergsmaalet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter traktatens artikel 190, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhaeng, hvori den indgaar, samt under hensyn til alle de retsregler, som gaelder paa det paagaeldende omraade (jf. dom af 13.3.1985, forenede sager 296/82 og 318/82, Nederlandene og Leeuwarder Papierwarenfabriek mod Kommissionen, Sml. s. 809, praemis 19, af 14.2.1990, sag C-350/88, Delacre m.fl. mod Kommissionen, Sml. I, s. 395, praemis 15 og 16, og af 29.2.1996, sag C-56/93, Belgien mod Kommissionen, Sml. I, s. 723, praemis 86).
64 Hvad naermere angaar en beslutning fra Kommissionen, hvori det fastslaas, at der ikke som anfoert af en klager foreligger en statsstoette, bemaerkes, at Kommissionen i modsaetning til, hvad den tyske regering har gjort gaeldende, under alle omstaendigheder er forpligtet til paa tilstraekkeligt uddybende maade at give klageren meddelelse om grundene til, at de i klagen naevnte faktiske og retlige omstaendigheder ikke har vaeret tilstraekkelige til, at det kan anses for godtgjort, at der foreligger en statsstoette. Kommissionen er dog ikke forpligtet til at tage stilling til forhold, der er aabenbart uvedkommende, uden betydning eller klart af underordnet relevans.
65 Det er i lyset af disse bemaerkninger vedroerende omfanget af Kommissionens forpligtelser med hensyn til sagens behandling og for saa vidt angaar begrundelsen til den omtvistede afgoerelse, at der maa ske en undersoegelse af de argumenter, som er blevet fremsat af Kommissionen og de medlemsstater, der har interveneret i appelsagen, og hvorefter Retten har undladt at sondre mellem henholdsvis den sagsbehandlingsforskrift, som begrundelsen alene er udtryk for, og spoergsmaalet om lovligheden af den omtvistede afgoerelses indhold, og den under henvisning til, at den angivne begrundelse var utilstraekkelig, i realiteten har lagt til grund, at Kommissionen havde anlagt et aabenbart fejlagtigt skoen, som skyldtes en utilstraekkelig sagsbehandling i Kommissionen.
66 Det bemaerkes herom, at Retten som anfoert i praemis 19 i denne dom undersoegte anbringenderne om, at der var sket en tilsidesaettelse af traktatens artikel 190, og om, at der var anlagt et aabenbart fejlagtigt skoen, under ét.
67 Der er herved tale om to saerskilte anbringender, som kan goeres gaeldende under et soegsmaal i medfoer af traktatens artikel 173. Hvad angaar det foerstnaevnte anbringende, hvorved der er spoergsmaal om manglende eller utilstraekkelig begrundelse, er dette et anbringende om, at der foreligger vaesentlige formelle mangler som forudsat i artikel 173, og et saadant anbringende angaar grundlaeggende retsprincipper, som Faellesskabets retsinstanser skal tage under paakendelse ex officio (jf. dom af 20.2.1997, sag C-166/95 P, Kommissionen mod Daffix, Sml. I, s. 983, praemis 24). Hvad derimod angaar det sidstnaevnte anbringende, hvorved der er spoergsmaal om lovligheden af den omtvistede afgoerelses indhold, er dette et anbringende om, at der er sket en overtraedelse af en retsregel vedroerende traktatens gennemfoerelse som forudsat i artikel 173, og Faellesskabets retsinstanser kan kun tage et saadant anbringende under paakendelse, saafremt den paagaeldende sagsoeger goer det gaeldende.
68 Endelig bemaerkes, at selv om Retten som anfoert af generaladvokaten i punkt 52 i forslaget til afgoerelse undersoegte de naevnte to anbringender under ét, angav den til slut i den appellerede dom som den eneste begrundelse for annullationen af Kommissionens afgoerelse, at der var sket en tilsidesaettelse af traktatens artikel 190. En raekke af den appellerede doms kritikpunkter mod den omtvistede afgoerelse kan imidlertid ikke stoettes paa, at der var sket en tilsidesaettelse af begrundelsespligten.
69 Hvad saaledes angaar det forhold, at postvaesenet havde stillet lokaler til raadighed for Sécuripost, antog Retten i praemis 65 i den appellerede dom, at Kommissionen burde have sammenholdt den faktiske leje, der blev forlangt af Sécuripost, med de lejer, som Sécuripost's konkurrenter maatte betale for tilsvarende lokaler. Hvad angaar den omstaendighed, at »postvaesenets centrale afdeling for vaerksteder og garager« vedligeholdt Sécuripost's koeretoejer, antog Retten i praemis 69 i den appellerede dom, at Kommissionen burde have sammenlignet de herved faktisk anvendte priser med private vaerksteders.
70 Endvidere antog Retten i praemis 72 i den appellerede dom, at den omstaendighed, at det af Sofipost til Sécuripost ydede laaneforskud paa 15 000 000 FRF var en fortjenstgivende transaktion, ikke var tilstraekkelig til, at det kunne anses for godtgjort, at forholdet ikke var udtryk for statsstoette, idet Retten bemaerkede, at der til en saadan fortjenstgivende transaktion kan vaere knyttet en rentesats, der er udtryk for en saerlig fordel. Kommissionen burde derfor have undersoegt, om rentesatsen svarede til markedsrentesatsen.
71 Hvad herefter angaar klagernes klagepunkt om, at Sécuripost's priser over for postvaesenet var vaesentligt hoejere end de saedvanlige inden for det paagaeldende erhverv, bemaerkede Retten, i praemis 74 og 75 i den appellerede dom, at Kommissionen alene havde sammenholdt priserne for henholdsvis en transport for postvaesenet og en transport for forretningskaeden Casino, udelukkende paa grundlag af oplysninger vedroerende 1993. Dette var sket, uden at Kommissionen havde inddraget forskellene mellem priserne i aarene 1987-1992, paa trods af, at Sécuripost's priser over for postvaesenet havde udvist et kontinuerligt fald fra 1987 til og med 1993, navnlig paa grundlag af rammeaftalen af 30. september 1987 mellem postvaesenet og Sécuripost, hvilket maatte antages at goere de af klagerne naevnte forskelle endnu mere udtalte. Kommissionen burde herefter have undersoegt Sécuripost's priser over for postvaesenet i forhold til priserne over for andre kunder i aarene forud for 1993.
72 For saa vidt angaar de i praemis 69, 70 og 71 i denne dom omtalte forhold fremgaar det foelgelig, at Retten ikke har foretaget den noedvendige sondring mellem henholdsvis spoergsmaalet om kravene til begrundelsen og spoergsmaalet om lovligheden af den omtvistede afgoerelses indhold. Under henvisning til, at der forelaa en utilstraekkelig begrundelse, lagde Retten saaledes til grund, at Kommissionen havde anlagt i et aabenbart fejlagtigt skoen, som skyldtes en utilstraekkelig sagsbehandling i Kommissionen.
73 Det maa dog herefter fastslaas, at Retten for saa vidt angaar de oevrige klagepunkter ikke foretog en urigtig retsanvendelse ved at antage, at den omtvistede afgoerelse var mangelfuldt begrundet.
74 Det bemaerkes herved for det foerste, at Retten i praemis 62 i den appellerede dom antog, at den omtvistede afgoerelse var mangelfuldt begrundet med hensyn til klagernes klagepunkt om, at Kommissionen havde undladt at undersoege det af dem i klagen anfoerte, hvorefter det var udtryk for en saerlig fordel, at de tjenestemaend, der af postvaesenet var udlaant til Sécuripost, naar som helst paa ny kunne blive stillet til raadighed for den administration, de oprindeligt havde vaeret tilknyttet, naar det var noedvendigt med personalenedskaeringer i den virksomhed, de var udlaant til, hvorved denne ikke skulle betale nogen godtgoerelser i forbindelse med opsigelsesvarsel eller godtgoerelser ved afskedigelse. Under retsforhandlingerne for Retten gjorde Kommissionen om dette spoergsmaal blot gaeldende, at den manglende betaling af godtgoerelser i forbindelse med opsigelsesvarsel og godtgoerelser ved afskedigelse kun havde vaeret et underordnet aspekt af et mere vidtgaaende klagepunkt, der var blevet rejst i de forskellige klager, naermere bestemt klagepunktet om, at staten helt eller delvis havde paataget sig at baere udgifterne til afloenning af Sécuripost's personale.
75 Det tiltraedes, at Retten har fastslaaet, at begrundelsen til den omtvistede afgoerelse paa det naevnte punkt var behaeftet med en begrundelsesmangel, da Kommissionen ikke havde taget stilling til klagepunktet. Dette var saaledes udtrykkeligt blevet rejst i klagen og kunne ikke anses for et underordnet aspekt af klagepunktet om, at staten helt eller delvis havde paataget sig at baere udgifterne til afloenning af Sécuripost's personale. Selv om det antages, at udgifterne til afloenning af enhver medarbejder, der kom fra postvaesenet, fuldt ud blev baaret af Sécuripost, kunne dette ikke udelukke, at Sécuripost eventuelt kunne drage fordel af, at selskabet i givet fald ikke skulle betale godtgoerelser i forbindelse med opsigelsesvarsel og godtgoerelser ved afskedigelse.
76 Endvidere fastslog Retten, i praemis 63 i den appellerede dom, at begrundelsen til den omtvistede afgoerelse var mangelfuld for saa vidt angaar klagernes klagepunkt om, at Sécuripost ikke betalte bidrag til arbejdsloeshedsforsikringsordningerne for saa vidt angaar de tjenestemaend, der var udlaant. Retten bemaerkede i den appellerede dom, at Kommissionen havde taget stilling til dette klagepunkt ved at anfoere, at »derimod skal der ikke betales nogen bidrag til arbejdsloeshedsforsikringsordningerne i forbindelse med udlaante tjenestemaends stillinger, idet disse medarbejderes retsstilling indebaerer en sikkerhed i ansaettelsen«.
77 Det tiltraedes, at Retten ogsaa paa dette punkt antog, at begrundelsen til den omtvistede afgoerelse var behaeftet med en mangel. Som anfoert af Retten havde Kommissionen i den omtvistede afgoerelse udtrykkeligt erkendt, at der ikke blev betalt nogen bidrag til arbejdsloeshedsforsikringsordningerne, men Kommissionens forklaring paa, hvorfor dette ikke kunne anses for en statsstoette i henhold til traktatens artikel 92, var utilstraekkelig i en saadan grad, at begrundelsen til den omtvistede afgoerelse maa anses for mangelfuld.
78 Det maa herefter fastslaas, at Kommissionens anbringender til stoette for appellen er delvis begrundede. Domstolen har dog ogsaa, i overensstemmelse med, hvad Retten har lagt til grund, fundet, at den omtvistede afgoerelse er behaeftet med begrundelsesmangler. Disse er i sig selv tilstraekkelige til, at den omtvistede afgoerelse boer annulleres. Foelgelig maa appellen forkastes i det hele.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
79 Artikel 122, stk. 1, i Domstolens procesreglement indeholder bestemmelse om, at gives der ikke appellanten medhold, traeffer Domstolen afgoerelse om sagens omkostninger. I henhold til procesreglementets artikel 69, stk. 2, paalaegges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt paastand herom, og i henhold til artikel 69, stk. 3, kan Domstolen fordele sagens omkostninger eller bestemme, at hver part skal baere sine egne omkostninger, hvis hver af parterne henholdsvis taber eller vinder paa et eller flere punkter, eller hvor der foreligger ganske saerlige grunde.
80 Kommissionen har tabt sagen, men sagsoegerne i foerste instans har ikke deltaget i retsforhandlingerne i appelsagen og har derfor ikke nedlagt nogen paastand om sagens omkostninger. Der boer herefter i medfoer af procesreglementets artikel 69, stk. 3, traeffes bestemmelse om, at Kommissionen og Den Franske Republik baerer deres egne omkostninger. Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien og Kongeriget Nederlandene boer ligeledes i overensstemmelse med procesreglementets artikel 69, stk. 4, baere deres egne omkostninger.
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1) Appellen forkastes.
2) Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, Forbundsrepublikken Tyskland, Kongeriget Spanien, Den Franske Republik og Kongeriget Nederlandene baerer deres egne omkostninger.