CELEX: 62007TJ0348
Politica estera e di sicurezza comune
Misure restrittive adottate contro determinate persone e entità nell’ambito della lotta contro il terrorismo
Congelamento dei capitali
Posizione comune 2001/931/PESC e regolamento (CE) n. 2580/2001
Ricorso di annullamento
Adeguamento delle conclusioni
Sindacato giurisdizionale
Condizioni di attuazione di una misura dell’Unione di congelamento dei capitali

Contesto normativo e fatti
Per un’esposizione del contesto normativo e dei fatti di questa controversia si rinvia alla sentenza del Tribunale 11 luglio
2007, causa T‑327/03, Al‑Aqsa/Consiglio (in prosieguo: la «sentenza Al‑Aqsa»), in particolare ai punti 16‑21, ove sono descritte
le procedure amministrative e giurisdizionali riguardanti la ricorrente, Stichting Al‑Aqsa, nei Paesi Bassi, che hanno dato
luogo alla Sanctieregeling terrorisme 2003 (decreto recante sanzioni in materia di terrorismo; in prosieguo: la «Sanctieregeling»),
adottata dai Ministri degli Esteri e delle Finanze olandesi il 3 aprile 2003, al memorandum ufficiale del direttore dell’Algemene
Inlichtingen- en Veiligheidsdienst (servizio generale di informazione e di sicurezza; in prosieguo: l’«AIVD») al direttore
generale delle questioni politiche presso il Ministero degli Esteri olandese del 9 aprile 2003 (in prosieguo: il «memorandum
dell’AIVD»), alla sentenza interlocutoria della Rechtbank te ‘s‑Gravenhage, sector civiel recht, voorzieningenrechter [Tribunale
dell’Aja (Paesi Bassi), sezione civile, giudice cautelare; in prosieguo: il «giudice cautelare»] del 13 maggio 2003 (in prosieguo:
la «sentenza interlocutoria cautelare») e alla sentenza definitiva di questo stesso giudice datata 3 giugno 2003 (in prosieguo:
la «sentenza cautelare»).
Con la sentenza Al‑Aqsa il Tribunale ha annullato la decisione del Consiglio 29 maggio 2006, 2006/379/CE, che attua l’articolo
2, paragrafo 3 del regolamento (CE) n. 2580/2001 relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone ed entità,
destinate a combattere il terrorismo, e che abroga la decisione 2005/930/CE (GU L 144, pag. 21), nella parte in cui riguardava
la ricorrente, sostanzialmente perché la stessa non era adeguatamente motivata.
Con lettera 23 aprile 2007 il Consiglio dell’Unione europea ha comunicato alla ricorrente che, a suo avviso, i motivi invocati
per inserirla inizialmente nell’elenco contenuto nell’allegato del regolamento (CE) del Consiglio 27 dicembre 2001, n. 2580,
relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo (GU L 344,
pag. 72, rettificato in GU 2007, L 164, pag. 36; in prosieguo: l’«elenco controverso»), erano sempre validi e che, di conseguenza,
intendeva mantenerla in detto elenco. Alla lettera era allegata un’esposizione dei motivi fatti valere dal Consiglio. Si informava
altresì la ricorrente che poteva sottoporre al Consiglio osservazioni sulla sua intenzione di mantenerla nell’elenco controverso
e sui motivi che venivano invocati a tale proposito, nonché su tutte le relative prove documentali, entro il termine di un
mese.
Nell’esposizione dei motivi allegata a tale lettera il Consiglio ha chiarito quanto segue:
«La [ricorrente] è stata costituita nel 1993 nei Paesi Bassi quale fondazione di diritto olandese. Essa ha raccolto capitali
per talune organizzazioni appartenenti al movimento palestinese Hamas, che figura nell’elenco dei gruppi implicati in atti
terroristici ai sensi dell’art. 1, n. 2, della posizione comune [del Consiglio 27 dicembre 2001], 2001/931/PESC [relativa
a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo (GU L 344, pag. 93)].
Molte di tali organizzazioni mettono a disposizione capitali ai fini del compimento di atti terroristici o per agevolarne
il compimento. Tali atti ricadono nell’ambito dell’art. 1, n. 3, [lett.] k), della posizione comune 2001/931 e sono commessi
agli scopi menzionati dall’art. 1, n. 3, [sub] i) e iii), della citata posizione comune.
Alla [ricorrente] è pertanto applicabile l’art. 2, n. 3, [sub] ii), del regolamento (...) n. 2580/2001.
Il Ministro degli Esteri e il Ministro delle Finanze [olandesi] hanno deciso, mediante decreto ministeriale 3 aprile 2003,
DJZ/BR/219‑03 (detto Sanctieregeling Terrorisme), pubblicato nello Staatscourant (Gazzetta ufficiale) olandese il 7 aprile
2003, di congelare tutti i beni appartenenti alla [ricorrente]. La citata la decisione è stata ratificata con sentenza 3 giugno
2003, LJN AF9389, pronunciata dal presidente della sezione civile del tribunale dell’Aja. Detta sentenza conclude nel senso
che la [ricorrente] deve essere considerata un’organizzazione che sostiene Hamas e consente a quest’ultimo di commettere o
di agevolare attività terroristiche.
Pertanto, nei confronti della [ricorrente] è stata assunta una decisione da parte di un’autorità competente ai sensi dell’art. 1,
n. 4, della posizione comune 2001/931.
Il Consiglio è convinto che i motivi che hanno giustificato l’inclusione della [ricorrente] nell’[elenco controverso] permangano
validi».
È pacifico che il decreto ministeriale e la sentenza cui si fa riferimento nella citata esposizione dei motivi sono la Sanctieregeling
e la sentenza cautelare.
Con lettera 25 maggio 2007 la ricorrente ha sottoposto al Consiglio le proprie osservazioni in replica. Essa ha contestato
sia i motivi di merito fatti valere da quest’ultimo per giustificare il suo mantenimento nell’elenco controverso, sia la procedura
da questo seguita.
Il 28 giugno 2007, vale a dire dopo l’udienza nella causa che ha dato origine alla sentenza Al‑Aqsa, tenutasi il 16 gennaio
2007, ma prima della pronuncia della stessa, il Consiglio ha adottato la decisione 2007/445/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo
3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 e abroga le decisioni 2006/379/CE e 2006/1008/CE (GU L 169, pag. 58; in prosieguo: la
«decisione impugnata»). Mediante tale decisione il Consiglio ha mantenuto il nome della ricorrente nell’elenco controverso.
Ai sensi del quarto ‘considerando’ della decisione impugnata:
«Il Consiglio ha riesaminato integralmente l’elenco delle persone, dei gruppi e delle entità ai quali si applica il regolamento
(...) n. 2580/2001, come prescritto dall’articolo 2, paragrafo 3, di tale regolamento. A tale riguardo ha tenuto conto delle
osservazioni e dei documenti presentati al Consiglio da determinate persone, gruppi ed entità interessati».
Ai sensi del quinto ‘considerando’ della decisione impugnata:
«A seguito di tale riesame, il Consiglio ha concluso che le persone, i gruppi e le entità elencati nell’allegato della presente
decisione sono stati coinvolti in atti terroristici ai sensi dell’articolo 1, paragrafi 2 e 3, della posizione comune [2001/931],
che è stata presa una decisione nei loro confronti da parte di un’autorità competente ai sensi dell’articolo 1, paragrafo
4, di tale posizione comune e che essi dovrebbero continuare a essere soggetti alle misure restrittive specifiche previste
dal regolamento (CE) n. 2580/2001»
.
La decisione impugnata è stata notificata alla ricorrente accompagnata da una lettera del Consiglio datata 29 giugno 2007.
L’esposizione dei motivi allegata a tale lettera (in prosieguo: l’«esposizione dei motivi») è identica a quella allegata alla
lettera del Consiglio 23 aprile 2007 (v. punto 3 supra).

Procedimento e nuovi sviluppi in corso di causa
Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 12 settembre 2007 la ricorrente ha proposto il presente
ricorso, che aveva inizialmente ad oggetto, in sostanza, una domanda di parziale annullamento della decisione impugnata.
Il 20 dicembre 2007 il Consiglio ha adottato la decisione 2007/868/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3 del regolamento
(CE) n. 2580/2001 e abroga la decisione impugnata (GU L 340, pag. 100). Tale decisione mantiene il nome della ricorrente nell’elenco
controverso.
Con ordinanza 21 febbraio 2008, sentite le parti, il presidente della Settima Sezione del Tribunale ha ammesso l’intervento
del Regno dei Paesi Bassi e della Commissione delle Comunità europee a sostegno delle conclusioni del Consiglio.
Con lettera depositata nella cancelleria del Tribunale il 12 giugno 2008 la ricorrente ha chiesto di poter adeguare le proprie
conclusioni in modo tale che il proprio ricorso abbia altresì ad oggetto l’annullamento della decisione 2007/868, nella parte
in cui questa la riguarda. Nelle sue osservazioni in merito a tale domanda, depositate presso la cancelleria del Tribunale
il 10 e il 17 luglio 2008, il Consiglio ha precisato di poter accogliere tale adeguamento.
Il 15 luglio 2008 il Consiglio ha adottato la decisione 2008/583/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento
(CE) n. 2580/2001 e abroga la decisione 2007/868 (GU L 188, pag. 21). Tale decisione mantiene il nome della ricorrente nell’elenco
controverso.
Con lettera depositata nella cancelleria del Tribunale il 10 settembre 2008, la ricorrente ha chiesto di poter adeguare le
proprie conclusioni in modo tale che il proprio ricorso abbia altresì ad oggetto l’annullamento della decisione 2008/583,
nella parte in cui questa la riguarda. Nelle sue osservazioni in merito a tale domanda, depositate presso la cancelleria del
Tribunale il 10 ottobre 2008, il Consiglio ha precisato di poter accogliere tale adeguamento. Nelle loro osservazioni, depositate
nella cancelleria del Tribunale rispettivamente il 6 e il 14 ottobre 2008, il Regno dei Paesi Bassi e la Commissione non hanno
sollevato obiezioni.
Il 26 gennaio 2009 il Consiglio ha adottato la decisione 2009/62/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento
(CE) n. 2580/2001 e abroga la decisione 2008/583 (GU L 23, pag. 25). Tale decisione mantiene il nome della ricorrente nell’elenco
controverso.
Il 15 giugno 2009 il Consiglio ha adottato il regolamento (CE) n. 501, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento
(CE) n. 2580/2001 e abroga la decisione 2009/62 (GU L 151, pag. 14). Tale regolamento mantiene il nome della ricorrente nell’elenco
controverso.
Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Settima Sezione) ha deciso di aprire la fase orale e, nell’ambito delle misure
di organizzazione del procedimento previste all’art. 64 del suo regolamento di procedura, ha posto alle parti due quesiti
scritti.
In primo luogo, il Tribunale ha rilevato che la domanda di adeguamento delle conclusioni d’annullamento avente ad oggetto
la decisione 2007/868 era stata proposta dopo la scadenza del termine di due mesi dalla pubblicazione o dalla notifica di
tale decisione, previsto dall’art. 230, quinto comma, CE, sicché, alla data di proposizione di tale domanda, il diritto della
ricorrente di chiedere mediante ricorso l’annullamento di tale atto era prescritto. Pur non essendovi stata alcuna contestazione
in proposito da parte del convenuto e degli intervenienti, il Tribunale, dopo aver rammentato che, per costante giurisprudenza,
il fatto che un ricorso sia stato proposto oltre il termine rappresenta un motivo di irricevibilità di ordine pubblico che
può, anzi deve, essere sollevato d’ufficio dal giudice comunitario, ha invitato le parti a pronunciarsi in forma scritta sulla
questione se detto termine di due mesi si applichi anche quando l’annullamento di un atto comunitario viene richiesto non
mediante ricorso, bensì mediante una domanda di adeguamento delle conclusioni d’annullamento di un atto precedente abrogato
e sostituito dall’atto in questione, adeguamento ammesso in linea di principio dal giudice comunitario in nome della buona
amministrazione della giustizia e di un’esigenza di economia processuale.
In secondo luogo, il Tribunale ha invitato le parti principali a prendere esplicitamente posizione per iscritto su talune
osservazioni svolte dal Regno dei Paesi Bassi nella sua memoria di intervento, quanto alla facoltà che la ricorrente avrebbe
avuto, per un verso, di proporre appello contro la sentenza cautelare e, per altro verso, di proporre ricorso dinanzi al giudice
competente nel merito.
Le parti hanno risposto per iscritto a tali quesiti entro i termini impartiti.
Nella sua risposta scritta ai quesiti del Tribunale, depositata in cancelleria il 28 ottobre 2009, la ricorrente ha chiesto
di poter adeguare le proprie conclusioni in modo tale che il proprio ricorso abbia altresì ad oggetto l’annullamento delle
decisioni 2008/583 (individuata per errore tipografico come la «decisione 2008/538») e 2009/62, nonché del regolamento n. 501/2009,
nella parte in cui tali atti la riguardano. Il Tribunale ha invitato le altre parti a formulare oralmente le loro osservazioni
su tale domanda in sede d’udienza.
Le parti hanno presentato osservazioni orali e hanno risposto ai quesiti del Tribunale all’udienza del 25 novembre 2009. Nel
corso dell’udienza la ricorrente ha precisato gli atti di cui essa chiede l’annullamento, nella parte in cui la riguardano.
Il convenuto e gli intervenienti hanno dichiarato di non opporsi, in linea di principio, all’adeguamento delle conclusioni
chiesto dalla ricorrente nella sua risposta scritta ai quesiti del Tribunale. Di ciò è stato preso atto nel verbale d’udienza.
Il 22 dicembre 2009 il Consiglio ha adottato il regolamento di esecuzione (UE) n. 1285, che attua l’articolo 2, paragrafo
3, del regolamento (CE) n. 2580/2001 e abroga il regolamento (CE) n. 501/2009 (GU L 346, pag. 39). Tale regolamento mantiene
il nome della ricorrente nell’elenco controverso.

Conclusioni delle parti
La ricorrente chiede che il Tribunale voglia:
–        annullare la decisione impugnata, le decisioni 2007/868, 2008/583 e 2009/62 nonché il regolamento n. 501/2009, nella parte
in cui tali atti la riguardano;
–        dichiarare che il regolamento n. 2580/2001 non le è applicabile;
–        condannare il Consiglio alle spese.
Nelle sue osservazioni sulla memoria di intervento del Regno dei Paesi Bassi la ricorrente propone, se richiesto dal Tribunale,
di fornire prove riguardanti la natura e il carattere del procedimento cautelare nel diritto olandese nonché le competenze
del giudice cautelare, prove consistenti nell’audizione di esperti e/o nella produzione di manuali giuridici.
Il Consiglio chiede che il Tribunale voglia:
–        respingere il ricorso in toto in quanto infondato;
–        condannare la ricorrente alle spese.
Il Regno dei Paesi Bassi e la Commissione sostengono le conclusioni del Consiglio.

In diritto
1.
Sulle conseguenze procedurali dell’abrogazione della decisione impugnata e della sua sostituzione con altri atti in corso
di causa
Come emerge da quanto sopra esposto, la decisione impugnata è stata abrogata e sostituita, dal momento della presentazione
del ricorso, prima dalla decisione 2007/868, poi dalla decisione 2008/583, quindi dalla decisione 2009/62, in seguito dal
regolamento n. 501/2009 e infine dal regolamento di esecuzione n. 1285/2009. La ricorrente ha successivamente chiesto di poter
adeguare le proprie conclusioni iniziali in modo tale che il suo ricorso abbia ad oggetto altresì l’annullamento di tali tre
decisioni e del regolamento n. 501/2009, nella parte in cui tali atti la riguardano. Essa non ha invece chiesto, alla data
di pronuncia della presente sentenza, di poter adeguare le proprie conclusioni in modo che il proprio ricorso abbia altresì
ad oggetto l’annullamento del regolamento di esecuzione n. 1285/2009. Essa ha peraltro mantenuto le proprie conclusioni d’annullamento
degli atti anteriori abrogati e sostituiti.
Tali domande devono essere accolte e si deve ritenere che la ricorrente sia legittimata a chiedere l’annullamento della decisione
impugnata, delle decisioni 2007/868, 2008/583 e 2009/62 nonché del regolamento n. 501/2009, nella parte in cui tali atti la
riguardano, senza che si debba distinguere, nella fattispecie, a seconda che tali domande siano state o meno presentate entro
il termine di due mesi decorrente dalla pubblicazione o dalla notifica dell’atto cui esse si riferiscono, previsto dall’art. 230,
quinto comma, CE.
A tale proposito, il Tribunale ritiene che detto termine sia in linea di principio applicabile sia nel caso in cui l’annullamento
di un atto è chiesto mediante ricorso, sia nel caso in cui l’annullamento è chiesto, nell’ambito di una causa pendente e conformemente
alla giurisprudenza avviata con sentenza della Corte 3 marzo 1982, causa 14/81, Alpha Steel/Commissione (Racc. pag. 749, punto 8),
mediante una richiesta di adeguamento delle conclusioni d’annullamento di un atto anteriore abrogato e sostituito dall’atto
in questione.
Tale soluzione si giustifica invero per il fatto che le norme sui termini di ricorso sono di ordine pubblico e devono essere
applicate dal giudice in modo da garantire la certezza del diritto e l’uguaglianza di tutti dinanzi alla legge (sentenza della
Corte 18 gennaio 2007, causa C‑229/05 P, PKK e KNK/Consiglio, Racc. pag. I‑439, punto 101), evitando qualsiasi discriminazione
o trattamento arbitrario nell’amministrazione della giustizia (sentenza della Corte 15 gennaio 1987, causa 152/85, Misset/Consiglio,
Racc. pag. 223, punto 11).
Tuttavia, a titolo di eccezione a detto principio il Tribunale ritiene, unitamente al Consiglio e alla Commissione, che detto
termine non sia applicabile nell’ambito di una causa pendente quando, per un verso, l’atto in questione e l’atto da questo
abrogato e sostituito abbiano, nei confronti dell’interessato, lo stesso oggetto, siano essenzialmente basati sugli stessi
motivi e abbiano contenuti sostanzialmente identici, distinguendosi quindi solo per i loro rispettivi ambiti di applicazione
ratione temporis, e quando, per altro verso, la domanda di adeguamento delle conclusioni non si fondi su alcun motivo, fatto
o elemento probatorio nuovo diverso dall’adozione stessa dell’atto in questione che abroga e sostituisce tale atto precedente.
Ciò è quanto si verifica esattamente nel caso di specie, come ammesso da tutte le parti nelle loro osservazioni scritte e
orali in risposta ai quesiti posti dal Tribunale.
In una simile fattispecie, invero, considerato che l’oggetto e il contesto della controversia, come definiti dal ricorso iniziale,
non subiscono alcuna modifica se non quella riguardante la sua dimensione temporale, la certezza del diritto non è in alcun
modo compromessa dal fatto che la domanda di adeguamento delle conclusioni sia proposta dopo la scadenza del termine di due
mesi in questione.
Tale eccezione è altresì giustificata alla luce degli obblighi che incombono all’istituzione da cui emana l’atto annullato,
a seguito di una sentenza d’annullamento, in applicazione delle misure che l’art. 233 CE le impone di assumere ai fini dell’esecuzione
di detta sentenza.
Deve rammentarsi a tale proposito che per conformarsi ad una tale sentenza l’istituzione è tenuta a rispettare non solo il
dispositivo della sentenza, ma anche la motivazione che ne costituisce il sostegno necessario, essendo tale motivazione indispensabile
per determinare il senso esatto di quanto è stato dichiarato nel dispositivo. È infatti questa motivazione che, per un verso,
identifica la disposizione esatta considerata illegittima e, per altro verso, evidenzia le ragioni esatte dell’illegittimità
accertata nel dispositivo e che l’istituzione interessata deve prendere in considerazione nel sostituire l’atto annullato
(sentenza della Corte 26 aprile 1988, cause riunite 97/86, 99/86, 193/86 e 215/86, Asteris e a./Commissione, Racc. pag. 2181,
punto 27).
Tuttavia, se l’accertamento dell’illegittimità nella motivazione della sentenza di annullamento obbliga, innanzitutto, l’istituzione
da cui emana l’atto ad eliminare tale illegittimità nell’atto destinato a sostituirsi all’atto annullato, esso, in quanto
riguardi una disposizione di un determinato contenuto in una data materia, può anche comportare altre conseguenze per tale
istituzione (sentenza Asteris e a./Commissione, cit., punto 28).
Trattandosi, come nella fattispecie, dell’annullamento di una misura comunitaria di congelamento dei capitali, che, ai sensi
dell’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931, deve essere oggetto di un riesame ad intervalli regolari, l’istituzione
da cui emana l’atto ha innanzitutto l’obbligo di far sì che le eventuali successive misure di congelamento dei capitali da
emanarsi dopo l’annullamento, per disciplinare periodi successivi a tale sentenza, non siano inficiate dagli stessi vizi o
dalle stesse illegittimità (sentenza del Tribunale 23 ottobre 2008, causa T‑256/07, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio,
Racc. pag. II‑3019; in prosieguo: la «sentenza PMOI I», punto 62; v., per analogia, sentenza Asteris e a./Commissione, cit.,
punto 29).
Occorre inoltre riconoscere che, in forza dell’efficacia retroattiva che accompagna le sentenze di annullamento, la dichiarazione
di illegittimità risale alla data di entrata in vigore dell’atto annullato (sentenza Asteris e a./Commissione, cit., punto 30).
Nella fattispecie, ciò potrebbe implicare che, in caso d’annullamento della decisione impugnata, il Consiglio abbia altresì
l’obbligo di eliminare da tutte le misure successive di congelamento dei capitali che hanno abrogato e sostituito la decisione
impugnata, sino alla pronuncia della sentenza d’annullamento, i vizi o le illegittimità che hanno inficiato quest’ultima decisione
(v., in tal senso e per analogia, sentenza Asteris e a./Commissione, cit., punto 30, e sentenza PMOI I, punto 64).
In circostanze come quelle della fattispecie, descritte al precedente punto 34, ogni accertamento di illegittimità del congelamento
dei capitali della ricorrente, operato dalla decisione impugnata, potrebbe quindi imporsi non solo per il periodo di vigenza
di tale decisione, ma altresì per i periodi di validità di tutte le misure successive di congelamento dei capitali impugnate
in corso di causa (v., in tal senso e per analogia, sentenza Asteris e a./Commissione, cit., punto 31).
Rifiutandosi di conformarsi all’obbligo descritto al precedente punto 41, il Consiglio violerebbe gli obblighi che gli derivano
dall’art. 233 CE e che il procedimento di cui all’art. 232 CE consente di sanzionare (v., in tal senso e per analogia, sentenza
Asteris e a./Commissione, cit., punto 32).
Di conseguenza, e secondo lo spirito della giurisprudenza citata ai punti 45‑48 della sentenza PMOI I, sarebbe contrario a
una buona amministrazione della giustizia e ad un’esigenza di economia processuale obbligare la ricorrente, pena l’irricevibilità,
a proporre la sua domanda d’adeguamento delle conclusioni, in corso di causa, entro il termine di due mesi sancito dall’art. 230,
quinto comma, CE.
Infine deve rammentarsi che, in conformità ad una costante giurisprudenza in materia di ricorsi proposti avverso misure successive
di congelamento dei capitali adottate in base al regolamento n. 2580/2001, la ricorrente conserva un interesse ad ottenere
l’annullamento di tutti gli atti impugnati nell’ambito del presente ricorso, benché questi siano stati abrogati e sostituiti
da altri alla data della pronuncia della presente sentenza (v., in tal senso, sentenza PMOI I, punto 48 e giurisprudenza ivi
citata).
2.
Sulle domande di annullamento
Poiché le esposizioni dei motivi rispettivamente invocate dal Consiglio a giustificazione della decisione impugnata, delle
decisioni 2007/868, 2008/583 e 2009/62 nonché del regolamento n. 501/2009 sono identiche, i motivi fatti valere a sostegno
delle conclusioni di annullamento degli atti citati sono anch’essi identici. Nel prosieguo di questa sentenza ogni riferimento
alla decisione impugnata è quindi da intendersi come riguardante altresì le decisioni 2007/868, 2008/583 e 2009/62, nonché
il regolamento n. 501/2009.
In proposito la ricorrente deduce, in sostanza, cinque motivi. Il primo, che si suddivide in quattro parti, si basa sulla
violazione dell’art. 1, nn. 1, 2 e 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001. Il
secondo verte sulla violazione del principio di proporzionalità. Il terzo riguarda la violazione dell’art. 1, n. 6, della
posizione comune 2001/931, dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 e di una forma sostanziale. Il quarto è basato
sulla violazione del diritto fondamentale al godimento pacifico della proprietà. Il quinto, infine, verte sulla violazione
dell’obbligo di motivazione sancito dall’art. 253 CE.
Si deve iniziare esaminando il primo motivo, seguito dal terzo.

Sul primo motivo, basato sulla violazione dell’art. 1, nn. 1, 2 e 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3,
del regolamento n. 2580/2001
Questo motivo si suddivide in quattro parti, rispettivamente basate sul fatto che la ricorrente non sarebbe una persona, un
gruppo o un’entità ai sensi delle disposizioni di cui si adduce la violazione, sul fatto che nessuna autorità competente avrebbe
assunto alcuna decisione nei suoi confronti, ai sensi delle stesse disposizioni, sul fatto che non sarebbe stata dimostrata
l’intenzione della ricorrente di agevolare il compimento di atti terroristici e, infine, sul fatto che la ricorrente non potrebbe
più essere considerata agevolare il compimento di simili atti.
Sulla prima parte del primo motivo
–       Argomenti delle parti
La ricorrente sostiene di non rispondere alla definizione di «persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici», ai
sensi dell’art. 1, n. 2, della posizione comune 2001/931. Discenderebbe quindi dall’art. 1, n. 1, della citata posizione comune
che né quest’ultima né, di conseguenza, il regolamento n. 2580/2001, che vi dà attuazione, le sarebbero applicabili.
Per un verso, infatti, atteso che la ricorrente non è una persona fisica, essa non rientrerebbe nell’ambito dell’art. 1, n. 2,
primo trattino, della posizione comune 2001/931, che a suo avviso riguarda solo persone di tal genere, escludendo le persone
giuridiche. Essa invoca a questo proposito la duplice circostanza che il secondo trattino di tale disposizione distingue i
gruppi, le entità e le persone, e l’elenco controverso cita esclusivamente persone fisiche alla rubrica «Persone», mentre
varie persone giuridiche sono citate alla rubrica «Gruppi ed entità».
Per altro verso, la ricorrente non rientrerebbe manifestamente nell’ambito di applicazione dell’art. 1, n. 2, secondo trattino,
della posizione comune citata, posto che, alla luce dei termini stessi dell’esposizione dei motivi, le viene esclusivamente
contestato di aver raccolto capitali per talune organizzazioni appartenenti ad Hamas, le quali a loro volta li avrebbero messi
a disposizione per consentire il compimento di atti terroristici o per agevolarli.
La ricorrente precisa, nella sua replica, che questa parte del motivo si basa sull’incompetenza del Consiglio a includere
le persone giuridiche nell’ambito d’applicazione dell’art. 2, n. 3, sub ii), del regolamento n. 2580/2001. In tal modo, infatti,
avrebbe travalicato l’ambito applicativo della posizione comune 2001/931.
Il Consiglio, sostenuto dal Regno dei Paesi Bassi e dalla Commissione, contesta gli argomenti della ricorrente.
–       Giudizio del Tribunale
L’art. 1, n. 2, della posizione comune 2001/931 così dispone:
«Ai fini della presente posizione comune per “persone, gruppi ed entità coinvolti in atti terroristici” si intendono:
–        persone che compiono, o tentano di compiere, atti terroristici o vi prendono parte o li agevolano,
–        gruppi ed entità posseduti o controllati direttamente o indirettamente da tali persone; e persone, gruppi ed entità che agiscono
a nome o sotto la guida di tali persone, gruppi ed entità, inclusi i capitali provenienti o generati da beni posseduti o controllati
direttamente o indirettamente da tali persone o da persone, gruppi ed entità ad esse associat[i]».
La tesi della ricorrente, secondo cui il termine «persone», di cui al primo trattino della citata disposizione, riguarderebbe
esclusivamente le persone fisiche, non può essere accolta.
Invero, nella sua accezione giuridica comune, cui conviene fare riferimento in assenza di un’esplicita indicazione contraria
del legislatore, il termine «persona» designa un essere dotato di personalità giuridica, e quindi sia una persona fisica che
una persona giuridica.
Le «persone» di cui all’art. 1, n. 2, primo trattino, della posizione comune 2001/931 possono quindi designare sia persone
fisiche che persone giuridiche, mentre i «gruppi ed entità» cui fa riferimento l’art. 1, n. 2, secondo trattino, della posizione
comune 2001/931 possono designare ogni altro tipo di organizzazione sociale che, benché priva della personalità giuridica,
abbia comunque una certa forma di esistenza più o meno strutturata.
Come giustamente rilevato dal Consiglio, tale interpretazione è confermata dall’art. 1, n. 5, della posizione comune 2001/931,
secondo cui «[i]l Consiglio si adopera affinché nell’elenco, in allegato, delle persone fisiche e giuridiche, dei gruppi o
delle entità siano inseriti dettagli sufficienti a consentire l’effettiva identificazione di esseri umani, persone giuridiche,
entità o organismi».
In qualità di persona giuridica, la ricorrente rientra quindi pienamente, contrariamente a quanto da essa sostenuto, nell’ambito
d’applicazione dell’art. 1, n. 2, primo trattino, della posizione comune 2001/931 e, di conseguenza, anche in quello del regolamento
n. 2580/2001.
La circostanza, dedotta dalla ricorrente, secondo cui l’elenco allegato alla posizione comune 2001/931 al pari dell’elenco
controverso menzioni alla rubrica «Persone» esclusivamente persone fisiche, mentre numerose persone giuridiche, tra cui essa
stessa, sono citate alla rubrica «Gruppi ed entità», è priva di pertinenza al riguardo. Tali elenchi, redatti ai soli fini
dell’attuazione, nei casi specifici da essi enumerati, della posizione comune 2001/931 e del regolamento n. 2580/2001, sono
infatti irrilevanti ai fini della definizione delle «persone, gruppi ed entità» contenuta in tali atti. Lo stesso può dirsi
quindi degli eventuali errori di classificazione tra «persone» e «gruppi ed entità» di cui potrebbero essere viziati.
La prima parte del primo motivo deve pertanto essere respinta in quanto infondata.
Sulla seconda parte del primo motivo
–       Argomenti delle parti
La ricorrente sostiene che, contrariamente a quanto affermato nell’esposizione dei motivi, nessuna autorità competente ha
preso decisioni nei suoi confronti, ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. Essa non rientrerebbe quindi
nell’ambito d’applicazione del regolamento n. 2580/2001.
Invero, né la Sanctieregeling né la sentenza cautelare sarebbero riconducibili ad una qualsiasi delle quattro categorie di
decisioni cui si riferisce tale disposizione, vale a dire l’apertura di indagini o di azioni penali per un atto terroristico,
l’apertura di indagini o di azioni penali per il tentativo di commetterlo, l’apertura di indagini o di azioni penali per la
partecipazione a tale atto o per averlo agevolato ovvero una condanna per tali fatti. In particolare, con la propria sentenza
il giudice cautelare si sarebbe limitato a respingere a titolo provvisorio le domande della ricorrente, senza assumere alcuna
decisione nei suoi confronti ai sensi della disposizione citata.
In subordine, la ricorrente sostiene che né i ministri autori della Sanctieregeling, né il giudice cautelare, presidente della
sezione civile del Tribunale dell’Aja, possono essere considerati come autorità competenti ai sensi dell’art. 1, n. 4, della
posizione comune 2001/931.
Da un lato, infatti, tali autorità non avrebbero alcuna competenza in materia di apertura di indagini o di azioni penali per
attività terroristiche, dal momento che nei Paesi Bassi esse rientrano nella competenza esclusiva dell’officier van justitie
(Procuratore della Regina).
Dall’altro, le citate autorità non avrebbero alcuna competenza per pronunciare condanne basate su attività terroristiche,
atteso che queste ultime sono di esclusiva competenza dello strafrechter (giudice penale).
In via di ulteriore subordine, la ricorrente osserva che, contrariamente a quanto affermato nell’esposizione dei motivi, il
giudice cautelare non ha in alcun modo «ratificato» la Sanctieregeling. Detto giudice si sarebbe limitato a respingere, nell’ambito
di un procedimento cautelare, la domanda della ricorrente tesa a vietare al governo olandese il congelamento dei suoi beni.
Del resto, un decreto ministeriale avrebbe per definizione forza di legge e non potrebbe in alcun caso essere «ratificato»
da un atto dell’autorità giudiziaria.
Nella sua replica la ricorrente rileva inoltre che se, come sostenuto dal Consiglio, il giudice cautelare è effettivamente
un’autorità «giudiziaria» competente, allora i ministri non possono essere un’autorità «equivalente» nel settore, atteso che
siffatte autorità sono tali da escludersi reciprocamente ai sensi del tenore stesso dell’art. 1, n. 4, secondo comma, della
posizione comune 2001/931. La tesi del Consiglio sarebbe pertanto contraddittoria e incomprensibile.
Nelle sue osservazioni in replica alla memoria di intervento del Regno dei Paesi Bassi, la ricorrente aggiunge che né la natura
del procedimento cautelare nel diritto olandese né la sua assenza di carattere penale sono rilevanti ai fini dell’esame del
presente motivo. Sarebbero altresì prive di pertinenza le osservazioni di tale interveniente relativamente alla possibilità
di interporre appello avverso una sentenza cautelare e al fatto di non avviare procedure di merito.
In subordine, ove il Tribunale dovesse auspicare l’ottenimento di prove in merito al carattere, al contenuto e agli aspetti
procedurali del giudizio cautelare nel diritto olandese, la ricorrente si offre di fornire tali prove ricorrendo all’audizione
di esperti e/o alla produzione di manuali giuridici.
La ricorrente sostiene inoltre che, contrariamente a quanto affermato dal Regno dei Paesi Bassi, l’elencazione delle decisioni
cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 è esaustiva. Tale interpretazione sarebbe confermata tanto dal tenore
di tale disposizione, in particolare nella sua versione tedesca, quanto dalla logica. Nella disposizione in oggetto, infatti,
il termine «decisione», dal contenuto indefinito e illimitato, acquisirebbe un senso solo grazie all’elencazione che ne segue.
In ogni caso, l’elencazione di cui trattasi sarebbe importante e dimostrerebbe che deve trattarsi di decisioni di un tipo
particolare, equivalente o fortemente simile all’apertura di un’indagine, oppure all’avvio di azioni penali, o ancora ad una
condanna. Nella fattispecie, la sentenza cautelare non risponderebbe manifestamente a tali requisiti.
Il Consiglio, sostenuto dal Regno dei Paesi Bassi e dalla Commissione, contesta gli argomenti della ricorrente.
Il Consiglio sottolinea, in particolare, che la decisione impugnata si basa sulla sola sentenza cautelare, che costituisce
a suo avviso una decisione di un’autorità competente, nella fattispecie giudiziaria, assunta nei confronti della ricorrente
ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, il che emergerebbe chiaramente dall’esposizione dei motivi. Il
Consiglio precisa, comunque, che avrebbe potuto considerare altresì la Sanctieregeling come una decisione di un’autorità competente
ai sensi di questa stessa disposizione.
Anche il Regno dei Paesi Bassi afferma che la sentenza cautelare rappresenta la decisione dell’autorità nazionale competente,
su cui si è basata la decisione del Consiglio di inserire la ricorrente nell’elenco controverso.
–       Giudizio del Tribunale
Nelle sentenze 12 dicembre 2006, causa T‑228/02, Organisation des Modjahedines du peuple d’Iran/Consiglio (Racc. pag. II‑4665;
in prosieguo: la «sentenza OMPI»), PMOI I, 4 dicembre 2008, causa T‑284/08, People’s Mojahedin Organization of Iran/Consiglio
(Racc. pag. II‑3487; in prosieguo: la «sentenza PMOI II»), e 30 settembre 2009, causa T‑341/07, Sison/Consiglio (Racc. pag. II‑3625;
in prosieguo: la «sentenza Sison II»), il Tribunale ha precisato e in seguito confermato quali sono: a) le condizioni di applicazione
dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001; b) l’onere della prova
incombente al Consiglio in tale contesto; e c) la portata del controllo giurisdizionale in materia.
Come il Tribunale ha rilevato ai punti 115 e 116 della sentenza OMPI, al punto 130 della sentenza PMOI I, al punto 50 della
sentenza PMOI II e al punto 92 della sentenza Sison II, gli elementi di fatto e di diritto che possono condizionare l’applicazione
di una misura di congelamento dei capitali ad una persona, gruppo o entità sono stabiliti dall’art. 2, n. 3, del regolamento
n. 2580/2001, ai sensi del quale il Consiglio, all’unanimità, redige, rivede e modifica l’elenco delle persone, dei gruppi
e delle entità ai quali si applica il detto regolamento, conformemente alle disposizioni dell’art. 1, nn. 4‑6, della posizione
comune 2001/931. L’elenco di cui trattasi deve quindi essere redatto, conformemente alle disposizioni dell’art. 1, n. 4, della
posizione comune 2001/931, sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo che dimostrino che da parte di un’autorità
competente è stata adottata una decisione nei confronti delle persone, dei gruppi e delle entità menzionati, sia che si tratti
dell’avvio di indagini o di azioni penali per un atto di terrorismo, o per il tentativo di commetterlo, o per aver partecipato
a tale atto o averlo agevolato, basata su prove o indizi seri e credibili, sia che si tratti della condanna per tali fatti.
Si deve intendere per «autorità competente» un’autorità giudiziaria oppure, se le autorità giudiziarie non hanno alcuna competenza
in materia, un’autorità competente equivalente in tale settore. Inoltre, i nomi delle persone e delle entità figuranti nell’elenco
devono formare oggetto di un riesame a intervalli regolari, almeno una volta ogni sei mesi, per garantire che la loro conferma
nell’elenco rimanga giustificata, conformemente alle disposizioni dell’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931.
Al punto 117 della sentenza OMPI, al punto 131 della sentenza PMOI I, al punto 51 della sentenza PMOI II e al punto 93 della
sentenza Sison II il Tribunale ha dedotto da tali disposizioni che il procedimento che può condurre ad una misura di congelamento
dei capitali ai sensi della normativa pertinente si svolge su due livelli, uno nazionale e l’altro comunitario. In un primo
momento, un’autorità nazionale competente, in linea di principio un’autorità giudiziaria, deve adottare nei confronti dell’interessato
una decisione che soddisfi la definizione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. Se si tratta di una decisione
di avvio di inchieste o di azioni penali, essa deve essere basata su prove o indizi seri e credibili. In un secondo momento,
il Consiglio, all’unanimità, deve decidere di includere l’interessato nell’elenco controverso, sulla base di informazioni
precise o di elementi del fascicolo che dimostrino l’adozione di una tale decisione. In seguito, il Consiglio deve accertarsi,
a intervalli regolari, almeno una volta ogni sei mesi, che la presenza dell’interessato nell’elenco controverso continui ad
essere giustificata. A tale riguardo, la verifica dell’esistenza di una decisione di un’autorità nazionale che soddisfi la
detta definizione sembra una condizione preliminare per l’adozione, da parte del Consiglio, della decisione iniziale di congelamento
dei capitali, mentre la verifica delle conseguenze riservate a tale decisione a livello nazionale sembra indispensabile nell’ambito
dell’adozione di una successiva decisione di congelamento dei capitali.
Al punto 123 della sentenza OMPI, al punto 132 della sentenza PMOI I, al punto 52 della sentenza PMOI II e al punto 94 della
sentenza Sison II il Tribunale ha peraltro rammentato che, ai sensi dell’art. 10 CE, i rapporti tra gli Stati membri e le
istituzioni comunitarie sono regolati da doveri reciproci di leale cooperazione (v. sentenza della Corte 16 ottobre 2003,
causa C‑339/00, Irlanda/Commissione, Racc. pag. I‑11757, punti 71 e 72 e giurisprudenza ivi citata). Tale principio è di applicazione
generale e si impone, in particolare, nell’ambito della cooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale [comunemente
denominata «giustizia e affari interni» (GAI)], disciplinata dal titolo VI del Trattato UE, nella sua versione anteriore al
Trattato di Lisbona, la quale è d’altra parte interamente fondata sulla cooperazione tra gli Stati membri e le istituzioni
(sentenza della Corte 16 giugno 2005, causa C‑105/03, Pupino, Racc. pag. I‑5285, punto 42).
Al punto 124 della sentenza OMPI, al punto 133 della sentenza PMOI I, al punto 53 della sentenza PMOI II e al punto 95 della
sentenza Sison II il Tribunale ha stabilito che, in caso di applicazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931
e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, disposizioni che instaurano una forma di cooperazione specifica tra il
Consiglio e gli Stati membri nell’ambito della lotta comune al terrorismo, tale principio comporta, per il Consiglio, l’obbligo
di rimettersi, per quanto possibile, alla valutazione dell’autorità nazionale competente, quanto meno se si tratta di un’autorità
giudiziaria, in particolare riguardo all’esistenza di «prove o indizi seri e credibili» sui quali si fonda la decisione di
quest’ultima.
Come dichiarato al punto 134 della sentenza PMOI I, al punto 54 della sentenza PMOI II e al punto 96 della sentenza Sison
II, emerge da quanto precede che, pur gravando effettivamente sul Consiglio l’onere della prova che il congelamento dei capitali
di una persona, gruppo o entità è o resta legalmente giustificato alla luce della normativa pertinente, tale prova ha un oggetto
relativamente ristretto al livello del procedimento comunitario di congelamento dei capitali. Nel caso di una decisione iniziale
di congelamento dei capitali, essa ha ad oggetto essenzialmente l’esistenza di informazioni precise o di elementi del fascicolo
che dimostrino l’adozione nei confronti dell’interessato, da parte di un’autorità nazionale, di una decisione che soddisfi
la definizione di cui all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931. Peraltro, nel caso di una decisione successiva di
congelamento dei capitali, a seguito di riesame, l’onere della prova ha essenzialmente ad oggetto la questione se il congelamento
dei capitali resti giustificato alla luce di tutte le circostanze rilevanti della fattispecie e, in modo particolare, del
seguito dato a tale decisione da parte dell’autorità nazionale competente.
Quanto al controllo esercitato dal Tribunale, esso ha riconosciuto, al punto 159 della sentenza OMPI, al punto 137 della sentenza
PMOI I, al punto 55 della sentenza PMOI II e al punto 97 della sentenza Sison II, che il Consiglio dispone di un ampio potere
discrezionale in merito agli elementi da prendere in considerazione per adottare sanzioni economiche e finanziarie sulla base
degli artt. 60 CE, 301 CE e 308 CE, conformemente ad una posizione comune adottata in base alla politica estera e di sicurezza
comune. Tale potere discrezionale riguarda, in particolare, le considerazioni di opportunità sulle quali si fondano siffatte
decisioni.
Tuttavia, se è vero che il Tribunale riconosce al Consiglio un margine discrezionale in materia, ciò non implica che esso
debba astenersi dal controllare l’interpretazione dei dati rilevanti fornita da tale istituzione (sentenze PMOI I, punto 138,
PMOI II, punto 55 e Sison II, punto 98). Infatti, il giudice comunitario è tenuto, in particolare, non solo a verificare l’esattezza
materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi
costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare la situazione e se siano
di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte. Tuttavia, nell’ambito di tale controllo, egli non è
tenuto a sostituire la propria valutazione di opportunità a quella del Consiglio (v., per analogia, sentenza della Corte 22
novembre 2007, causa C‑525/04 P, Spagna/Lenzing, Racc. pag. I‑9947, punto 57 e giurisprudenza ivi citata).
Nella fattispecie, va verificato anzitutto, in conformità a tale giurisprudenza, se la decisione impugnata è stata assunta
sulla base di informazioni precise o di elementi del fascicolo che dimostrino che nei confronti della ricorrente è stata assunta
una decisione che corrisponde alla definizione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 (v., in tal senso, sentenza
Sison II, punto 99).
A tale proposito, le esposizioni dei motivi allegate, segnatamente, alle lettere del Consiglio del 23 aprile e del 29 giugno
2007 indirizzate alla ricorrente si riferiscono, al loro n. 3, a due decisioni che potrebbero a priori essere considerate
come assunte da autorità competenti ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, vale a dire la Sanctieregeling
e la sentenza cautelare.
Certamente, al punto 24 del suo controricorso il Consiglio ha affermato di aver basato la decisione impugnata sulla sola sentenza
cautelare, pur sostenendo, al punto 22 dello stesso, che avrebbe potuto altresì fondarla sulla Sanctieregeling. Tale affermazione,
condivisa dal Regno dei Paesi Bassi, risulta oltretutto confermata, come del pari rilevato dal Consiglio, dalla circostanza
che le esposizioni dei motivi notificate alla ricorrente danno atto, nella conclusione enunciata al loro n. 4, solo di «una
decisione assunta [nei confronti della ricorrente] da un’autorità competente ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune
2001/931», al singolare.
Ciò posto, e contrariamente a quanto si verificava nel caso delle decisioni giudiziarie e della Sanctieregeling di cui alla
causa che ha dato origine alla sentenza Sison II, non è possibile, nella fattispecie, prendere in considerazione la sentenza
cautelare in maniera isolata, senza fare nel contempo riferimento alla Sanctieregeling, posto che proprio quest’ultima è all’origine
dell’adizione del giudice cautelare e che la domanda di sospensione della sua esecuzione rappresentava l’oggetto stesso della
controversia sottoposta a tale giudice (v., altresì, sentenza Al‑Aqsa, punto 18). È chiaramente in questo senso che deve intendersi
il riferimento esplicito e dettagliato alla Sanctieregeling, del pari contenuto nelle esposizioni dei motivi.
Quindi, per quanto riguarda, in primo luogo, la Sanctieregeling, essa rappresenta senza dubbio una decisione di un’autorità
amministrativa e non giudiziaria. Tale circostanza non risulta tuttavia determinante in se stessa. Come correttamente rilevato
dal Consiglio, infatti, il testo stesso dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 prevede espressamente che un’autorità
non giudiziaria possa anch’essa essere qualificata come autorità competente ai sensi di tale disposizione.
Tale interpretazione è peraltro confermata dalla giurisprudenza del Tribunale. In particolare, nella causa che ha dato origine
alla sentenza PMOI I (v. il suo punto 6), il Consiglio si era basato su un’ordinanza del Secretary of State for the Home Department
(Ministro dell’Interno del Regno Unito) intesa a proscrivere la ricorrente in tale causa quale organizzazione implicata nel
terrorismo ai sensi del Terrorism Act 2000 (legge sul terrorismo del 2000). Al punto 144 della sentenza PMOI I, il Tribunale
ha rilevato che l’ordinanza citata risultava effettivamente essere, alla luce della legislazione nazionale rilevante, una
decisione di un’autorità nazionale competente rispondente alla definizione fornita dall’art. 1, n. 4, della posizione comune
2001/931.
È pacifico nella fattispecie (v., altresì, sentenza Al‑Aqsa, punto 16) che la Sanctieregeling è stata adottata, il 3 aprile
2003, dal Ministro degli Esteri olandese, in accordo con il Ministro delle Finanze, conformemente alla Sanctiewet 1977 (legge
sulle sanzioni del 1977), come modificata il 16 maggio 2002, che attribuisce a tali autorità la competenza ai fini del congelamento
dei capitali di persone e di entità nell’ambito dell’attuazione della risoluzione del Consiglio di sicurezza delle Nazioni
Unite 28 settembre 2001, 1373 (2001), recante strategie di lotta con tutti i mezzi al terrorismo e, in particolare, al suo
finanziamento. Si tratta quindi di una decisione assai simile, nel merito e nella forma, alla decisione di cui alla causa
PMOI I.
Non è stato del resto sostenuto che una decisione quale la Sanctieregeling rientri nella competenza delle autorità giudiziarie,
se non a titolo del sindacato giurisdizionale sulla sua legittimità.
Per quanto riguarda, in secondo luogo, la sentenza cautelare, essa rappresenta, comunque, una decisione di un’autorità giudiziaria,
pronunciata a conclusione di un procedimento nel cui ambito era in discussione proprio la legittimità apparente della Sanctieregeling,
di cui la ricorrente mirava ad ottenere la sospensione dell’esecuzione in conformità al diritto olandese.
Di conseguenza, l’argomento della ricorrente secondo cui il giudice cautelare si sarebbe limitato a respingere la sua domanda
di sospensione dell’esecuzione della Sanctieregeling, senza assumere alcuna «decisione» nei suoi confronti, ai sensi dell’art. 1,
n. 4, della posizione comune 2001/931, deve essere respinto in quanto imperniato su una lettura eccessivamente formalistica
della sentenza cautelare.
Lo stesso dicasi dell’argomento della ricorrente secondo cui il giudice cautelare non avrebbe «ratificato», in senso proprio,
la Sanctieregeling.
Ciò posto, è vero che la sentenza cautelare al pari della Sanctieregeling non rappresenta in senso proprio una decisione di
«apertura di indagini o di azioni penali per un atto terroristico» e non implica una «condanna» della ricorrente, nel significato
strettamente penalistico del termine.
Il Tribunale ritiene tuttavia che, in considerazione del suo contenuto, della sua portata e del suo contesto, la sentenza
cautelare, considerata unitamente alla Sanctieregeling, costituisca effettivamente una «decisione» assunta da un’autorità
competente, ai sensi dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001.
A tale proposito si deve ricordare che, per delimitare la portata di una disposizione di diritto comunitario, bisogna tener
conto allo stesso tempo del suo dettato, del suo contesto e delle sue finalità (v. sentenza della Corte 8 dicembre 2005, causa
C‑280/04, Jyske Finans, Racc. pag. I‑10683, punto 34 e giurisprudenza ivi citata).
Orbene, si deve necessariamente rilevare che le disposizioni qui rilevanti non richiedono che la «decisione» nazionale si
inserisca nell’ambito di un procedimento penale stricto sensu, pur essendo questa l’ipotesi più frequente. Ciò risulta confermato
dall’art. 1, n. 4, secondo comma, della posizione comune 2001/931, il quale, nel prevedere espressamente la possibilità che
le autorità giudiziarie non abbiano «competenza nel settore di cui» a tale norma, implica che siffatte decisioni possano rientrare
in un settore diverso da quello del diritto penale stricto sensu. Del pari, l’art. 1, n. 4, primo comma, seconda frase, della
posizione comune 2001/931 prevede che nell’elenco possano essere inclusi persone, gruppi ed entità individuati dal Consiglio
di sicurezza delle Nazioni Unite come collegati al terrorismo e contro i quali esso ha emesso sanzioni. Orbene, le sanzioni
emesse dal Consiglio di sicurezza non hanno necessariamente natura penale (v., in tal senso, sentenza della Corte 3 settembre
2008, cause riunite C‑402/05 P e C‑415/05 P, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Consiglio e Commissione, Racc. pag. I‑6351,
punto 358, e sentenza del Tribunale 11 luglio 2007, causa T‑47/03, Sison/Consiglio, non pubblicata nella Raccolta; in prosieguo:
la «sentenza Sison I», punto 101).
Di conseguenza, l’argomento della ricorrente secondo cui le indagini e le azioni penali, per un verso, e le condanne penali,
per altro verso, rientrerebbero rispettivamente nella competenza esclusiva dell’officier van justitie e dello strafrechter
deve essere respinto in quanto non pertinente.
Alla luce degli obiettivi perseguiti dalle disposizioni di cui trattasi nella fattispecie, nell’ambito dell’attuazione della
risoluzione del Consiglio di sicurezza 1373 (2001), la procedura nazionale in questione deve tuttavia aver ad oggetto la lotta
al terrorismo in senso ampio.
Nella sentenza Sison II (punto 111) il Tribunale ha stabilito che, sia in considerazione del dettato, del contesto e delle
finalità delle disposizioni di cui trattasi nella fattispecie (v., in particolare, il primo ‘considerando’ della posizione
comune 2001/931), sia in considerazione del ruolo preminente svolto dalle autorità nazionali nel procedimento di congelamento
dei capitali previsto dall’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, una decisione di «apertura di indagini o di azioni
penali», per poter essere validamente invocata dal Consiglio, deve iscriversi nell’ambito di un procedimento nazionale avente
ad oggetto direttamente e principalmente l’applicazione all’interessato di una misura di tipo preventivo o repressivo, a titolo
della lotta al terrorismo e in seguito alla sua implicazione nello stesso. Il Tribunale ha precisato che non rispondeva a
tale requisito la decisione di un’autorità giudiziaria nazionale che si pronunci solamente a titolo accessorio e incidentale
sulla possibile implicazione dell’interessato in un’attività siffatta, nell’ambito di una contestazione avente ad oggetto,
ad esempio, diritti e obblighi di carattere civile.
Orbene, contrariamente alle decisioni giudiziarie di cui alla causa che ha dato origine alla sentenza Sison II, la sentenza
cautelare fatta valere nella fattispecie dal Consiglio si iscrive in maniera sufficientemente diretta nell’ambito di un procedimento
nazionale avente ad oggetto principalmente l’applicazione all’interessato di una misura di sanzione economica, vale a dire
il congelamento dei suoi capitali effettuato dalla stessa Sanctieregeling in seguito alla sua implicazione in un’attività
terroristica (v. precedente punto 90).
In proposito, la ricorrente afferma correttamente che né la natura del procedimento cautelare nel diritto olandese, né la
sua assenza di carattere penale sono pertinenti ai fini di tale valutazione. Non risulta quindi necessario accogliere l’offerta
di prove svolta dalla ricorrente in merito a tali questioni (v. precedenti punti 27 e 71).
La sentenza cautelare, considerata unitamente alla Sanctieregeling, risulta quindi essere, alla luce della legislazione nazionale
pertinente, una decisione di un’autorità nazionale competente rispondente alla definizione fornita dall’art. 1, n. 4, della
posizione comune 2001/931.
Una siffatta decisione poteva pertanto essere considerata, all’epoca in cui è stata assunta, unitamente alla Sanctieregeling,
come rispondente ai requisiti dell’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e poteva quindi, in linea di principio, giustificare
in quanto tale l’adozione di una misura di congelamento dei capitali della ricorrente ai sensi dell’art. 2, n. 3, del regolamento
n. 2580/2001.
Quanto alla questione se tale decisione potesse ancora validamente fungere da base alla decisione impugnata alla data della
sua adozione, considerando tutte le circostanze rilevanti della fattispecie e, in particolare, il seguito che essa ha avuto
a livello di diritto nazionale, essa rientra nell’ambito dell’esame del terzo motivo, da effettuarsi nel prosieguo di questa
sentenza.
Formulata questa riserva, la seconda parte del primo motivo deve essere respinta in quanto infondata.
Sulla terza parte del primo motivo
–       Argomenti delle parti
La ricorrente sostiene che né l’esposizione dei motivi, né la sentenza cautelare, né la Sanctieregeling, e neppure lo stesso
memorandum dell’AIVD indicano la minima intenzione, colpa o consapevolezza da parte sua quanto al sostegno ad attività terroristiche.
Orbene, la prova di tali elementi, che a suo avviso spetta al Consiglio fornire, sarebbe determinante ai fini dell’applicazione
della posizione comune 2001/931 e del regolamento n. 2580/2001, in particolare il suo art. 2, n. 3, sub ii), che verte sulle
persone giuridiche che «agevolano» la realizzazione di atti terroristici.
Il giudice cautelare, in particolare, si sarebbe limitato a concludere che i capitali raccolti dalla ricorrente erano andati
a vantaggio di organizzazioni legate ad Hamas e che queste ultime avevano a loro volta messo tali capitali a disposizione
del movimento stesso per consentirgli di commettere o di agevolare atti terroristici (v., in particolare, il punto 3.2 della
sentenza cautelare). Di conseguenza, sarebbe inesatta l’affermazione contenuta nell’esposizione dei motivi, secondo cui il
giudice cautelare avrebbe concluso nel senso che la ricorrente doveva essere considerata un’organizzazione che sosteneva Hamas
e che consentiva a quest’ultima di commettere o di agevolare atti terroristici. Al contrario, i termini utilizzati dal giudice
cautelare indicherebbero che esso non ha in alcun modo appurato che la ricorrente sapesse o avesse dovuto sapere che i capitali
da essa messi a disposizione di altre organizzazioni sarebbero stati impiegati a fini terroristici. La ricorrente nega di
averne avuto consapevolezza.
Nella sua replica, la ricorrente aggiunge che la prova della sua buona fede emerge altresì dal fatto di aver autorizzato il
giudice cautelare a prendere conoscenza del dossier confidenziale dell’AIVD.
Quanto alle valutazioni contenute nel memorandum dell’AIVD, la ricorrente precisa, in replica alla memoria di intervento del
Regno dei Paesi Bassi, che il fatto che il giudice cautelare abbia lungamente citato detto memorandum nelle sue due sentenze
non significa in alcun modo che ne abbia pienamente condiviso i contenuti. Ciò varrebbe, in particolare, per quanto riguarda
l’asserito ruolo attivo della ricorrente e dei suoi dirigenti nella raccolta di capitali a beneficio di Hamas.
Per quanto concerne l’argomento del Regno dei Paesi Bassi secondo cui il termine «consapevolezza» implica non solo il fatto
di «sapere», ma anche quello di «dover sapere», la ricorrente rileva che tale argomento non è suffragato dai termini stessi
impiegati dal legislatore all’art. 1, n. 3, lett. k), della posizione comune 2001/931; il legislatore avrebbe potuto facilmente
ricorrere ad una diversa formulazione, se questo fosse stato il suo intento.
In ogni caso, non emergerebbe neppure dalla sentenza cautelare che la ricorrente «avrebbe dovuto sapere» che i capitali da
essa versati venivano utilizzati a fini terroristici.
Al riguardo, la ricorrente aggiunge che, contrariamente a quanto affermato dal Regno dei Paesi Bassi, non emerge assolutamente
dalla sentenza cautelare (in particolare dal suo punto 3.4) che il giudice cautelare avesse la convinzione che la ricorrente
sapesse o dovesse sapere dell’impiego finale dei suoi capitali a fini terroristici.
La ricorrente conclude affermando che il Consiglio è incorso in un manifesto errore di valutazione nel supporre che essa sapesse
che talune organizzazioni, cui erano stati versati contributi, erano legate ad Hamas e che tali organizzazioni utilizzavano
a loro volta detti capitali per commettere attentati terroristici.
In ogni caso, la ricorrente sottolinea che l’organizzazione di Hamas è stata inclusa in quanto tale nell’elenco controverso
[dalla posizione comune del Consiglio 12 settembre 2003, 2003/651/PESC, che aggiorna la posizione comune 2001/931/PESC e che
abroga la posizione comune 2003/482/PESC (GU L 229, pag. 42)] solo in data 12 settembre 2003, cioè successivamente alla sentenza
cautelare e addirittura alla misura comunitaria iniziale di congelamento dei capitali della ricorrente. Prima di tale data,
solo il ramo terroristico di Hamas, individuato negli atti pertinenti del Consiglio come «Hamas‑Izz al‑Din al‑Qassem» [v.,
segnatamente, la posizione comune del Consiglio 27 giugno 2003, 2003/482/PESC, che aggiorna la posizione comune 2001/931 e
che abroga la posizione comune 2003/402/PESC (GU L 160, pag. 100)], sarebbe stato inserito in tale elenco. La ricorrente ne
deduce che, fino alla data del 12 settembre 2003, un cittadino europeo medio, e quindi anch’essa, era legittimato a ritenere
che i contributi versati al ramo umanitario di Hamas non sarebbero stati impiegati a fini terroristici.
Il Consiglio, sostenuto dal Regno dei Paesi Bassi e dalla Commissione, afferma che, conformemente alle disposizioni rilevanti
applicabili, è stata fornita nella fattispecie la prova che la ricorrente era consapevole del fatto che la sua partecipazione
alle attività di Hamas avrebbe contribuito alle attività criminose di detto gruppo.
Il Regno dei Paesi Bassi aggiunge che, per «consapevolezza», ai sensi di queste stesse disposizioni, va inteso non solo il
fatto di «sapere», ma anche quello di «dover sapere» o di «sapere verosimilmente».
–       Giudizio del Tribunale
Come correttamente rilevato dal Consiglio, il regolamento n. 2580/2001 non prevede di per sé esplicitamente l’obbligo per
tale istituzione di provare che l’interessato avesse l’«intenzione» di commettere un atto terroristico, di parteciparvi o
di agevolarne il compimento. Tuttavia, la prova di tale elemento intenzionale è richiesta dalla posizione comune 2001/931,
il cui art. 1, n. 3, lett. k), invocato nei confronti della ricorrente nell’esposizione dei motivi, dispone che la partecipazione
alle attività del gruppo terroristico deve implicare la «consapevolezza che tale partecipazione contribuirà alle attività
criminose del gruppo». Tale prova è pertanto richiesta anche ai sensi dell’art. 1, n. 4, del regolamento n. 2580/2001, tenuto
conto del tenore della disposizione stessa.
Si deve quindi stabilire se tale prova sia stata debitamente fornita nella fattispecie.
Nel caso specifico, emerge dall’esposizione dei motivi della Sanctieregeling che quest’ultima è stata adottata, in attesa
dell’adozione di una decisione comunitaria nei confronti della ricorrente in forza del regolamento n. 2580/2001, sulla base
di indizi di trasferimenti di capitali effettuati dalla stessa in favore di organizzazioni che sostengono il terrorismo nel
Medio Oriente (v., altresì, sentenza Al‑Aqsa, punto 17).
La ricorrente ha proposto ricorso dinanzi al giudice cautelare avverso il Regno dei Paesi Bassi per ottenere, segnatamente,
la sospensione dell’esecuzione delle misure previste dalla Sanctieregeling.
Nella sentenza interlocutoria cautelare, il giudice cautelare ha rilevato e stabilito, segnatamente, quanto segue:
«1. Fatti
In base agli atti di causa e all’udienza tenutasi il 6 maggio 2003, il [giudice cautelare] si basa sui seguenti elementi fattuali.
(...)
1.9.      Il 3 aprile 2003 il Ministro degli Esteri ha adottato [la Sanctieregeling] (...)
1.10. L’esposizione dei motivi della [Sanctieregeling] indica che vi sono indizi quanto al fatto che taluni capitali sono stati
trasferiti dalla [ricorrente] ad organizzazioni che sostengono il terrorismo in Medio Oriente.
1.11. Con lettera 9 aprile 2003 il capo dell’[AIVD] ha comunicato al direttore generale degli affari politici del Ministero degli
Esteri le seguenti circostanze:
“(...) A conferma delle comunicazioni svoltesi precedentemente, si riferisce quanto segue. Nell’ambito dell’esecuzione della
missione attribuitagli dalla legge, l’AIVD è stato informato da fonti affidabili, ma vulnerabili, dei fatti seguenti.
L’organizzazione Al‑Aqsa, con sede nei Paesi Bassi, fondata il 24 agosto [1993], e la cui sede sociale si trova a Heerlen,
ha raccolto denaro nei Paesi Bassi a sostegno di organizzazioni legate ad Hamas in Medio Oriente. Molte di tali organizzazioni
mettono a disposizione denaro per commettere o agevolare attività terroristiche.
L’AIVD è giunto alla conclusione che non può più mantenersi alcuna distinzione tra le attività sociali e le attività terroristiche
di Hamas. Hamas, cui sono legate le organizzazioni citate che raccolgono capitali, deve essere considerato come un insieme
organizzativo che favorisce sia le attività umanitarie che quelle terroristiche, restando inteso che tali attività sono complementari.
La fondazione Al‑Aqsa mantiene o ha mantenuto contatti con organizzazioni di raccolta di capitali in favore di Hamas. La fondazione
Al‑Aqsa mantiene o ha mantenuto rapporti con Al‑Aqsa in Germania (vietata nella metà del 2002), Al‑Aqsa in Danimarca (beni
congelati a fine 2002), Al‑Aqsa in Belgio nonché con organizzazioni di raccolta di capitali in favore di Hamas nel Regno Unito,
in Italia, in Svizzera, in Svezia e in Francia.
Sussiste un’azione collettiva internazionale di raccolta di capitali da parte delle organizzazioni dedite a tale raccolta,
fra cui Al‑Aqsa Paesi Bassi, in favore di Hamas, con la denominazione Union of the Good (in arabo Ittilaf Al‑Khair). Il capo
dell’Union of the Good residente nel Qatar ha in passato autorizzato attentati suicidi per motivi religiosi. Fino al divieto
(di Al‑Aqsa) in Germania, il presidente di Al‑Aqsa in Germania era altresì presidente di Al‑Aqsa nei Paesi Bassi. Dopo il
divieto dell’organizzazione in Germania, un membro della direzione di Al‑Aqsa Belgio, che era altresì membro della direzione
olandese, è divenuto presidente di Al‑Aqsa nei Paesi Bassi (...)”.
Tale comunicazione ufficiale, completata da talune informazioni sottostanti, rappresenta il fondamento della [Sanctieregeling].
1.12. Su domanda della [ricorrente], in data 17 aprile 2003 si è tenuta una discussione informativa tra la direzione e i consulenti
della [ricorrente] e i rappresentanti del Ministero degli Esteri. In tale sede, la direzione della [ricorrente] ha fornito
informazioni complementari sulle attività della stessa. Tali informazioni non hanno tuttavia portato [il Regno dei Paesi Bassi]
a ritirare o a modificare le misure assunte contro la [ricorrente]. Le domande successive formulate dalla [ricorrente] in
tal senso non sono state prese in considerazione dal [Regno dei Paesi Bassi].
2.      La domanda, la sua motivazione e la difesa
La [ricorrente] chiede, in sostanza:
(...)
A tal fine, la [ricorrente] fa valere i seguenti elementi.
Le accuse rivolte alla [ricorrente] non sono avvalorate da fatti pienamente dimostrati. La comunicazione ufficiale dell’AIVD
non rappresenta una base sufficiente per tali accuse. Oltretutto, [il Regno dei Paesi Bassi] ha in precedenza fatto sapere
che non era necessario assumere provvedimenti contro la [ricorrente]. La [ricorrente] non mantiene alcun rapporto con Hamas
o con organizzazioni collegate ad Hamas. I capitali che essa ha raccolto sono impiegati unicamente per attività sociali, sotto
il costante controllo delle autorità interessate. Prima di adottare [la Sanctieregeling], [il Regno dei Paesi Bassi] non ha
permesso alla [ricorrente] di esprimere il suo punto di vista. La [ricorrente] ha agito in tutta franchezza nei confronti
[del Regno dei Paesi Bassi] e gli ha consentito di controllare tutte le sue attività. [Il Regno dei Paesi Bassi] non ha dato
seguito, erroneamente, a tale offerta della [ricorrente]. [Il Regno dei Paesi Bassi] agisce quindi illecitamente nei confronti
della [ricorrente]. La modalità d’azione [del Regno dei Paesi Bassi] arreca un pregiudizio irreparabile agli interessi della
[ricorrente]. La [ricorrente] non può infatti più rispettare i propri obblighi di pagamento (affitto, gas, acqua, elettricità,
stipendi) e ha dovuto porre fine a taluni progetti in corso.
Anche qualora si dovesse ritenere lecita la modalità d’azione del [Regno dei Paesi Bassi], essa è nonostante tutto illecita
per il motivo che [il Regno dei Paesi Bassi] non ha assunto alcun provvedimento per porre fine alla situazione disumana in
cui si trova attualmente la [ricorrente].
Dando una certa pubblicità nei media alle accuse rivolte alla [ricorrente], [il Regno dei Paesi Bassi] ha arrecato pregiudizio
alla reputazione e all’onore della stessa. La [ricorrente] ha pertanto subito un danno che [il Regno dei Paesi Bassi] è tenuto
a risarcire.
(...)
3.      Valutazione della controversia
3.1.      Tenuto conto dei documenti prodotti e delle discussioni svoltesi in sede di udienza, si deve rilevare che la [ricorrente]
mira in particolare a vietare [al Regno dei Paesi Bassi] la prosecuzione dell’esecuzione della [Sanctieregeling]. Si deve
valutare se [il Regno dei Paesi Bassi] abbia agito illegittimamente nei confronti della [ricorrente] per aver adottato ed
applicato [la Sanctieregeling].
(...)
3.4.      Secondo una costante giurisprudenza dello Hoge Raad [der Nederlanden (Corte suprema, Paesi Bassi)], il giudice può considerare
illecita l’adozione e l’attuazione di prescrizioni generalmente vincolanti (leggi in senso materiale) per ragioni legate all’arbitrarietà,
qualora l’organo interessato non abbia potuto ragionevolmente adottare la prescrizione in questione tenuto conto degli interessi
che tale organo conosceva o avrebbe dovuto conoscere al momento dell’adozione della decisione di esecuzione. Il giudice deve
dar prova, nell’ambito di tale controllo, della discrezione necessaria, secondo lo Hoge Raad.
3.5.      L’interesse [del Regno dei Paesi Bassi], nell’ambito della [Sanctieregeling], risiede nella lotta alle attività terroristiche
in generale e nella soppressione dell’apporto finanziario a tali attività in particolare. La [ricorrente] è portatrice di
un interesse contrario, nel senso di poter proseguire senza ostacoli le proprie attività.
3.6.      [La Sanctieregeling] si basa sulla comunicazione ufficiale, sopra citata, dell’AIVD. Il contenuto di tale comunicazione verte
principalmente sul fatto che i capitali raccolti nei Paesi Bassi ad opera della [ricorrente] vanno a vantaggio di organizzazioni
legate al movimento islamista (palestinese) di Hamas e che molte di tali organizzazioni (legate ad Hamas) mettono a disposizione
capitali allo scopo di commettere o di agevolare le attività terroristiche di Hamas.
3.7.      La [ricorrente] ha sostenuto con forza che essa non metteva alcuna somma a disposizione di Hamas o di altre organizzazioni
a questo legate. I capitali che essa raccoglie (nel 2002, EUR 1 300 000) sono, ad avviso della [ricorrente], versati ad istituzioni
con sede in Israele, nei territori occupati da Israele e in altri paesi (segnatamente il Canada e l’Australia) e che perseguono
esclusivamente scopi sociali, organizzando unicamente attività sociali. L’impiego dei capitali raccolti si svolge, infine,
nell’osservanza delle leggi applicabili in tali paesi/territori occupati e sotto il controllo delle autorità di tali paesi/territori.
3.8.      La comunicazione ufficiale dell’AIVD contiene solo dichiarazioni generiche. Esse non sono avvalorate dal alcun dato fattuale.
Di conseguenza, né il giudice cautelare né la [ricorrente] sono in grado di valutare se le conclusioni formulate in tale comunicazione
risultino avvalorate dai dati dell’indagine; in altri termini la veridicità di tale comunicazione ufficiale non può essere
stabilita. Ciò risulta ancora più problematico per il fatto che la [ricorrente] ha contestato il contenuto di tale comunicazione
e ciò, nei limiti del possibile, in maniera motivata.
3.9.      Benché debba riconoscersi una certa logica alla comunicazione ufficiale, il [giudice cautelare] ritiene che, quando un soggetto
di diritto vede il proprio funzionamento ostacolato in maniera rilevante, in pratica, sulla base di una comunicazione ufficiale,
[il Regno dei Paesi Bassi] non possa limitarsi a riferirsi a tale comunicazione laddove questa non sia dimostrata e laddove
la [ricorrente] ne abbia contestato il contenuto in maniera motivata. Anche l’argomento [del Regno dei Paesi Bassi], secondo
cui il semplice rinvio alla comunicazione ufficiale è sufficiente nell’ambito del controllo della normativa ad opera del giudice
cautelare e tenuto conto del carattere confidenziale delle fonti che avvalorano tale comunicazione, va respinto.
3.10. In subordine, [il Regno dei Paesi Bassi] ha proposto di attribuire esclusivamente al [giudice cautelare] la facoltà di consultare
i dati in questione. La [ricorrente] non ha contestato l’affermazione [del Regno dei Paesi Bassi] secondo cui esso ha interesse
a mantenere confidenziali i dati dell’AIVD su cui si basa la comunicazione ufficiale. La [ricorrente] ha manifestato il proprio
assenso quanto al fatto che solo il giudice cautelare abbia conoscenza dei dati confidenziali di cui trattasi.
3.11. La consultazione a titolo confidenziale da parte del [giudice cautelare] dei documenti rilevanti appare contraria a uno dei
principi fondamentali del diritto processuale, vale a dire il principio del contraddittorio. Infatti, la motivazione dell’ordinanza
(definitiva) non si riferirà ai dati di cui il [giudice cautelare] ha ottenuto la consultazione confidenziale, sicché tale
motivazione non potrà essere direttamente controllata. È tuttavia accettabile che, per considerazioni di ordine pubblico,
sia fatta un’eccezione a tale principio. Ciò avviene nella fattispecie. È importante quindi che le parti abbiano altresì accettato
la deroga a tale principio e abbiano riconosciuto che il presente procedimento ha talune somiglianze con il diritto amministrativo,
nel cui ambito l’assunzione confidenziale di informazioni da parte del giudice non è inabituale (v. art. 8.29 del codice di
diritto amministrativo).
3.12. Pertanto, [il Regno dei Paesi Bassi] sarà tenuto a consentire al giudice cautelare, assistito dal suo cancelliere, di prendere
conoscenza, a titolo confidenziale, del fascicolo su cui si fonda la comunicazione ufficiale dell’AIVD. Il giudice cautelare
ritiene che tale consultazione confidenziale debba intervenire rapidamente (...).
4. La decisione
Il giudice cautelare [i]ngiunge [al Regno dei Paesi Bassi] di informarlo, entro una settimana decorrente [dal giorno successivo
alla presente ordinanza], del modo in cui potrà prendere conoscenza a titolo confidenziale, accompagnato dal proprio cancelliere,
degli elementi del fascicolo su cui si fonda la comunicazione ufficiale dell’AIVD.
(...)».
Il governo olandese ha ottemperato a tale sentenza interlocutoria e, in data 21 maggio 2003, il giudice cautelare ha preso
conoscenza del fascicolo dell’AIVD nei locali dello stesso.
Con la sentenza cautelare il giudice cautelare ha accertato e stabilito, in particolare, quanto segue:
«(...)
2.      Fatti, domanda, motivazione e difesa
Quanto a tali elementi, si rinvia alla [sentenza interlocutoria cautelare].
3.      Valutazione della controversia
3.1.      Tenuto conto delle considerazioni formulate nella [sentenza interlocutoria cautelare], si deve risolvere in primo luogo la
questione se [il Regno dei Paesi Bassi] abbia agito illegittimamente nei confronti della [ricorrente] adottando ed eseguendo
[la Sanctieregeling] e se si debba pertanto ingiungere di interrompere l’esecuzione della [Sanctieregeling].
3.2.      Sulla base della propria istruttoria, il giudice cautelare giunge alla conclusione che le constatazioni dell’AIVD risultano
sufficientemente fondate per giustificare la conclusione (dell’AIVD) secondo cui i capitali raccolti dalla [ricorrente] nei
Paesi Bassi sono andati a vantaggio di organizzazioni legate al movimento islamista (palestinese) di Hamas e possono altresì
giustificare la conclusione secondo cui molte di tali organizzazioni (legate ad Hamas) mettono a disposizione capitali allo
scopo di commettere o di agevolare le attività terroristiche di Hamas.
3.3.      Non è giunta a conoscenza del giudice cautelare alcuna circostanza che consenta di concludere che l’AIVD abbia erroneamente
svolto la missione conferitagli dalla legge sui servizi informativi e di sicurezza.
3.4.      La [ricorrente] ha inoltre asserito che, anche a voler ritenere che [il Regno dei Paesi Bassi] non abbia agito illecitamente
nei suoi confronti adottando ed eseguendo [la Sanctieregeling], l’illegittimità degli atti [del Regno dei Paesi Bassi] è data
comunque dal fatto che quest’ultimo ha attuato [la Sanctieregeling] senza prevedere alcun adeguamento per porre fine alla
situazione in cui si trova attualmente la [ricorrente]. Tale argomento deve essere respinto. Risulta dimostrato che la [ricorrente]
ha subito, e subisce ancora, un danno derivante dal comportamento [del Regno dei Paesi Bassi]. Tuttavia, sono esclusivamente
i comportamenti della [ricorrente] stessa che hanno fatto sorgere tale danno e, se del caso, cagioneranno danni ulteriori.
Il danno già subito e quello futuro sono integralmente imputabili alla [ricorrente].
3.5.      La [ricorrente] ha altresì affermato che [il Regno dei Paesi Bassi] (nella persona del Ministro degli Interni) aveva fatto
sapere in precedenza, vale a dire nell’ottobre 2002, in risposta a talune questioni poste da membri della seconda Camera,
che riteneva inutile assumere misure contro la [ricorrente]. [Il Regno dei Paesi Bassi] ha tuttavia dichiarato in maniera
sufficientemente plausibile – come emerge altresì dalle risposte alle questioni citate sollevate dalla seconda Camera – che
l’indagine dell’AIVD si trovava in quel momento in una fase in cui non si giustificava l’adozione di provvedimenti nei confronti
della [ricorrente], mentre, dopo un’intensificazione dell’indagine, l’adozione di misure siffatte non si è più potuta escludere.
3.6.      Tenuto conto di quanto precede, si deve risolvere negativamente la questione formulata al punto 3.1. Di conseguenza, vanno
respinte le domande della [ricorrente] intese a vietare [al Regno dei Paesi Bassi] il congelamento di tutti i beni che le
appartengono, a vietargli di frapporre ostacoli a tutte le operazioni finanziarie da essa condotte o svolte a suo vantaggio,
nonché a vietargli di impedire ai terzi di porre direttamente o indirettamente capitali a sua disposizione.
(...)
La decisione
Il giudice cautelare respinge le domande.
(...)».
Alla luce della sentenza interlocutoria cautelare e della sentenza cautelare non è necessario stabilire se, come sostiene
il Regno dei Paesi Bassi, il sindacato giurisdizionale della valutazione effettuata dal Consiglio dell’elemento di «consapevolezza»,
richiesto dall’art. 1, n. 3, lett. k), della posizione comune 2001/931, debba limitarsi a quello dell’errore manifesto.
Invero, alla luce delle due sentenze di cui trattasi il Consiglio ha potuto ritenere, senza incorrere nel minimo errore di
valutazione, che la ricorrente aveva la consapevolezza, ai sensi della citata disposizione, che la sua attività, consistente
nel raccogliere e nel mettere a disposizione capitali, avrebbe contribuito alle attività criminose di un gruppo terroristico,
nella fattispecie Hamas, o, più esattamente, all’epoca, il suo braccio armato Hamas‑Izz al‑Din al‑Qassem.
Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, sulla base di una lettura eccessivamente formalistica e letterale di tali
due sentenze, le constatazioni di fatto e le valutazioni operate dal giudice cautelare, a partire dal memorandum dell’AIVD
e dagli elementi del fascicolo a suo fondamento, rivelano che egli era manifestamente convinto che la ricorrente fosse stata
consapevole dell’impiego finale dei suoi capitali a fini terroristici. I vari esempi di constatazioni e valutazioni siffatte,
portati dal Regno dei Paesi Bassi con riferimento al punto 1.11 della sentenza interlocutoria cautelare, lo rivelano in maniera
implicita ma certa.
Del resto, non è tanto su tale elemento di consapevolezza o di intenzionalità quanto, più sostanzialmente, sui presunti rapporti
tra la ricorrente e Hamas che si sono concentrate le discussioni dinanzi al giudice cautelare. Come rilevato da quest’ultimo,
la ricorrente sosteneva infatti «con forza», in quella fase processuale, che essa «non met[teva] alcuna somma a disposizione
di Hamas o di altre organizzazioni legate a tale movimento» e che addirittura che essa «non mant[eneva] alcun rapporto con
Hamas o con organizzazioni legate a Hamas». Tali affermazioni sono state chiaramente smentite dal giudice cautelare, dopo
che ha potuto prendere conoscenza del fascicolo su cui si fonda il memorandum dell’AIVD. Pertanto, non era necessario che
tale giudice precisasse espressamente, al punto 3.2 della sentenza cautelare, in che misura la ricorrente fosse «consapevole»
della situazione.
In ogni caso, stabilendo che il danno già subito dalla ricorrente in conseguenza della Sanctieregeling e quello futuro le
erano «integralmente imputabili», il giudice cautelare ha necessariamente concluso che ricorreva tale elemento di «consapevolezza»
indispensabile per individuare la responsabilità della ricorrente nell’ambito della ponderazione degli interessi che era tenuto
a svolgere (v., in particolare, punto 3.5 della sentenza interlocutoria cautelare).
Peraltro, l’argomento dedotto dalla ricorrente nelle sue osservazioni sulla memoria di intervento del Regno dei Paesi Bassi,
in base ad un’asserita distinzione che si dovrebbe svolgere, quantomeno per il periodo anteriore al 12 settembre 2003, tra
i settori umanitario e terroristico di Hamas, è privo di qualsiasi rilevanza alla luce della conclusione cui è pervenuto il
giudice cautelare secondo cui, per un verso, i capitali raccolti dalla ricorrente nei Paesi Bassi erano andati a vantaggio
delle organizzazioni legate ad Hamas e, per altro verso, molte di tali organizzazioni mettevano a disposizione capitali al
fine di commettere o di agevolare le attività terroristiche di Hamas.
Del resto, tale argomentazione, in base alla quale la ricorrente sarebbe stata legittimata, all’epoca, a ritenere che i contributi
versati al settore umanitario di Hamas non sarebbero stati utilizzati a fini terroristici, è incompatibile con la tesi da
essa sostenuta dinanzi al giudice cautelare, secondo cui essa negava qualsiasi rapporto con Hamas o con organizzazioni legate
ad Hamas.
Pertanto, la terza parte del primo motivo dev’essere respinta in quanto infondata.
Sulla quarta parte del primo motivo
–       Argomenti delle parti
La ricorrente deduce che la posizione comune 2001/931 e il regolamento n. 2580/2001 hanno come oggetto e finalità la lotta
al finanziamento attuale e futuro del terrorismo, e non la lotta al suo finanziamento passato. Infatti, a suo avviso, qualora
non possa dimostrarsi l’esistenza di un rischio attuale o futuro che un’entità finanzi il terrorismo, tali atti non le sono
applicabili.
Orbene, né l’esposizione dei motivi né la sentenza cautelare rivelerebbero l’esistenza della benché minima minaccia attuale
o futura da parte della ricorrente, che consenta di concludere nel senso che quest’ultima può ancora essere considerata, nel
2007, agevolare le attività terroristiche. A seguito del periodo trascorso dal 3 giugno 2003, peraltro, le disposizioni della
sentenza cautelare non potrebbero più essere utilizzate per avvalorare una simile conclusione.
In particolare, dall’esposizione dei motivi non risulterebbe affatto che le organizzazioni cui la ricorrente ha versato capitali
prima del 3 giugno 2003, anche supponendo che all’epoca queste abbiano effettivamente agevolato attività terroristiche, siano
ancora oggi attive in tal senso. Potrebbe addirittura darsi il caso che tali organizzazioni non esistano più. Il Consiglio
stesso non sarebbe in grado di verificare tali elementi, dal momento che l’identità delle organizzazioni in questione non
è stata rivelata e che non ha avuto accesso al fascicolo dell’AIVD su cui si basa la sentenza cautelare.
Oltretutto, nulla farebbe pensare che, in caso di revoca della misura di congelamento dei suoi beni, la ricorrente sosterrebbe
nuovamente le stesse organizzazioni. In proposito la ricorrente dichiara espressamente che, se il Consiglio le vorrà fornire
un elenco delle organizzazioni considerate finanziatrici del terrorismo, essa si asterrà dal procurare loro il benché minimo
sostegno finanziario.
Nella sua replica la ricorrente aggiunge che, contrariamente a quanto sostenuto dal Consiglio nel suo controricorso, il Tribunale
è perfettamente in grado di verificare, nella fattispecie, la fondatezza della decisione impugnata relativamente al presente
motivo. Riferendosi ai criteri di valutazione fatti valere in proposito dal Consiglio, essa sottolinea di non aver avuto e
di non avere a tutt’oggi alcun precedente nel settore della violenza terroristica, che il Consiglio, sulla base dei soli documenti
di cui dispone, non può ragionevolmente avanzare alcuna ipotesi seria quanto alle sue future intenzioni, e che sia la Sanctieregeling,
abrogata dal 2003, sia la sentenza cautelare hanno perso molta della loro rilevanza.
Nelle sue osservazioni sulla memoria di intervento del Regno dei Paesi Bassi, la ricorrente sostiene inoltre che la valutazione
del Consiglio è stata manifestamente erronea. Essa sostiene che il Consiglio stesso non è a conoscenza dell’identità delle
organizzazioni che essa sosteneva e che, a maggior ragione, il Consiglio non conosce, fra tali organizzazioni, quelle che
hanno in seguito sostenuto il terrorismo. Il Consiglio non saprebbe neppure se tali organizzazioni esistano ancora. Alla luce
di tale circostanza, il Consiglio sarebbe nell’impossibilità di affermare, sulla base dei documenti che gli sono noti, che
può presumersi che la ricorrente potrebbe ancora agevolare atti terroristici. Esso avrebbe pertanto esercitato il suo margine
discrezionale in maniera manifestamente erronea.
Il Consiglio, sostenuto dal Regno dei Paesi Bassi e dalla Commissione, contesta l’argomento della ricorrente.
–       Giudizio del Tribunale
L’argomentazione formulata dalla ricorrente nell’ambito della quarta parte del primo motivo corrisponde, in sostanza, a quella
formulata dalla ricorrente nell’ambito del terzo motivo del ricorso nella causa che ha dato origine alla sentenza PMOI I.
Pronunciandosi su detto terzo motivo, il Tribunale ha stabilito in particolare, nella sentenza PMOI I, che a) nulla, nelle
disposizioni in questione del regolamento n. 2580/2001 e della posizione comune 2001/931, vieta l’applicazione di misure restrittive
nei confronti di persone o entità che abbiano commesso in passato atti terroristici, nonostante l’assenza di elementi atti
a dimostrare che queste ultime commettano attualmente atti di tal genere o vi partecipino, se le circostanze lo giustificano
(punto 107); b) la realizzazione dell’obiettivo perseguito da tali atti, vale a dire la lotta contro le minacce alla pace
e alla sicurezza internazionali derivanti dagli atti terroristici, che riveste una fondamentale importanza per la comunità
internazionale, potrebbe risultare compromessa qualora le misure di congelamento dei capitali previste da tali atti potessero
applicarsi solamente a persone, gruppi ed entità che commettano attualmente atti terroristici ovvero che li abbiano commessi
in un passato molto recente (punto 109); c) tali misure, mirando essenzialmente a prevenire il compimento o la reiterazione
di atti di tal genere, si basano più sulla valutazione di una minaccia attuale o futura che sulla valutazione di un comportamento
passato (punto 110), e d) l’ampio potere discrezionale di cui dispone il Consiglio in merito agli elementi da prendere in
considerazione per adottare o mantenere misure di congelamento dei capitali si estende alla valutazione della minaccia che
può continuare a rappresentare un’organizzazione che in passato abbia commesso atti terroristici, nonostante la sospensione
delle sue attività terroristiche per un periodo più o meno ampio, ovvero la cessazione apparente delle stesse (punto 112).
Nella sentenza Sison II (punto 66), il Tribunale ha aggiunto che, in tali circostanze e alla luce della giurisprudenza relativa
all’obbligo di motivazione delle decisioni successive di congelamento dei capitali (v. in tal senso, sentenza PMOI I, punto
82), non può esigersi che il Consiglio indichi in maniera più specifica in che modo il congelamento dei capitali dell’interessato
contribuisca, concretamente, alla lotta al terrorismo, ovvero che fornisca prove tese a dimostrare che l’interessato potrebbe
utilizzare i propri capitali per commettere o favorire in futuro atti terroristici.
Nella fattispecie, da tale giurisprudenza consegue che il fatto che il Consiglio si sia riferito esclusivamente ad eventi
precedenti al 3 giugno 2003, come accertati dal giudice cautelare, non è sufficiente, di per sé, a far emergere una violazione
dell’art.1, nn. 1, 2 e 4, della posizione comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001 (v., in tal senso,
sentenza PMOI I, punto 113).
Lo stesso può dirsi della «dichiarazione espressa» della ricorrente secondo cui, in caso di revoca della misura di congelamento
dei suoi beni, essa si asterrà dal procurare il benché minimo sostegno finanziario alle organizzazioni indicatele dal Consiglio
come finanziatrici del terrorismo.
Quanto alla questione se, considerate tutte le altre circostanze rilevanti (segnatamente il tempo trascorso dalla decisione
iniziale di congelamento dei capitali, ciò che è avvenuto nel frattempo delle organizzazioni cui la ricorrente aveva versato
capitali, gli antecedenti della medesima in materia di terrorismo, le sue future intenzioni, l’abrogazione della Sanctieregeling
e la rilevanza attuale della sentenza cautelare), il Consiglio abbia ecceduto i limiti del proprio potere discrezionale, essa
rientra piuttosto nell’ambito del sindacato giurisdizionale dell’osservanza degli obblighi che gravano sul Consiglio ai sensi
dell’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931. Atteso che la violazione di tali obblighi è specificamente dedotta nell’ambito
del terzo motivo, è nell’ambito dell’esame dello stesso che si dovrà, eventualmente, valutarla (v., in tal senso e per analogia,
sentenza PMOI I, punto 114).
Formulata questa riserva, la quarta parte del primo motivo deve pertanto essere respinta in quanto infondata e, con essa,
sempre con la riserva formulata al precedente punto 106, dev’essere respinto il primo motivo nel suo complesso.

Sul terzo motivo, basato sulla violazione dell’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931, dell’art. 2, n. 3, del regolamento
n. 2580/2001 e di una forma sostanziale
Argomenti delle parti
Secondo la ricorrente, che si riferisce all’art. 1, n. 6, della posizione comune 2001/931, all’art. 2, n. 3, del regolamento
n. 2580/2001 e ai principi enunciati dal Tribunale nella sentenza OMPI, il Consiglio non ha effettuato alcun riesame dell’opportunità
di mantenere la sua inclusione nell’elenco controverso. Il Consiglio avrebbe in tal modo violato una forma sostanziale.
In proposito, la ricorrente sottolinea che l’esposizione dei motivi non lascia affatto intendere che il Consiglio abbia effettivamente
proceduto a un tale riesame della persistenza dei motivi che hanno giustificato la decisione iniziale di congelamento dei
capitali, e ancor meno la modalità con cui esso sarebbe stato eseguito. Tutto porterebbe piuttosto a credere che il Consiglio
abbia fondato la decisione impugnata esclusivamente sulla sentenza cautelare e sulla Sanctieregeling. Orbene, tali atti non
rappresenterebbero un fondamento giuridico concludente e indipendente tale da giustificare una decisione successiva di mantenimento
del congelamento dei capitali. Ad avviso della ricorrente, il fatto di richiamare le medesime due decisioni nazionali in occasione
di ciascuna decisione successiva di congelamento dei suoi capitali non rappresenta un riesame serio e attuale della sua situazione,
nel senso richiesto dal Tribunale nella sentenza OMPI.
La ricorrente rileva altresì di non avere più alcun mezzo per far verificare da un giudice olandese l’esattezza o l’inesattezza
fattuale delle accuse mosse dall’AIVD nel 2003, e ancor meno lo status attuale delle organizzazioni alle quali essa ha trasmesso
capitali.
In sede di udienza la ricorrente, riferendosi segnatamente al punto 116 della sentenza Sison II, ha fatto valere inoltre che
la Sanctieregeling e la sentenza cautelare non hanno, ad oggi, dato luogo nei Paesi Bassi ad alcuna apertura di indagini o
di azioni penali nei suoi confronti, sebbene la Sanctieregeling sia stata abrogata immediatamente dopo l’adozione della prima
misura comunitaria di congelamento dei suoi capitali. Essa ne deduce, per un verso, che nessun seguito è stato dato alla decisione
nazionale sulla cui base il Consiglio ha inizialmente deciso di congelare i suoi capitali e, per altro verso, che il Consiglio
non tiene adeguatamente conto di tale circostanza nel mantenere indefinitamente tale misura.
Il Consiglio respinge l’affermazione della ricorrente e afferma di aver effettuato un dettagliato riesame di merito prima
di decidere di mantenerla nell’elenco controverso, allo scopo di assicurarsi che tale mantenimento continuasse ad essere giustificato.
Nel ricordare che la questione del mantenimento di talune misure restrittive assunte nei confronti di un’organizzazione terroristica
rappresenta una questione di natura politica, che spetta esclusivamente al legislatore risolvere, il Consiglio ritiene di
aver tenuto conto, nel merito, di tutte le considerazioni rilevanti.
Anche sul piano procedurale il Consiglio avrebbe accuratamente rispettato gli obblighi sanciti nelle sentenze OMPI e Sison I
(punti 141 e 184), riguardanti i diritti della difesa e il diritto al contraddittorio. Esso avrebbe quindi effettuato tale
riesame avendo piena conoscenza delle osservazioni della ricorrente.
In tal senso il Consiglio sottolinea, richiamandosi al quinto ‘considerando’ della decisione impugnata e alla sua lettera
datata 29 giugno 2007, con cui la decisione impugnata è stata notificata alla ricorrente, di aver accuratamente esaminato
le osservazioni formulate dalla stessa il 25 maggio 2007 prima di decidere di mantenerla nell’elenco controverso.
Ciò posto, il Consiglio, pur essendo suo onere, conformemente alle sentenze OMPI e Sison I, dare la possibilità agli interessati
di formulare le loro osservazioni e prenderle in considerazione, ritiene invece di non esser tenuto a rispondere a sua volta
a tali osservazioni. Il fatto che l’esposizione dei motivi non sia stata modificata rispetto a quella comunicata il 23 aprile
2007 dimostrerebbe semplicemente che nessuno degli argomenti dedotti dalla ricorrente nelle sue osservazioni ha convinto il
Consiglio e che non vi era alcun nuovo elemento da aggiungere.
Nelle sue osservazioni in risposta ai quesiti scritti del Tribunale, il Consiglio, il Regno dei Paesi Bassi e la Commissione
hanno peraltro affermato che, conformemente ai principi enunciati dal Tribunale nella sentenza Sison II, il Consiglio era
legittimato a tener conto che la decisione dell’autorità nazionale competente sulla quale aveva basato la propria decisione
di sottoporre la ricorrente a misure restrittive, non era stata da questa contestata.
In sede di udienza, il Regno dei Paesi Bassi ha sottolineato che l’abrogazione della Sanctieregeling, dopo l’adozione della
misura comunitaria iniziale di congelamento dei capitali della ricorrente, non implicava alcuna nuova presa di posizione delle
autorità nazionali rispetto a quest’ultima, ma derivava dalla volontà del governo olandese di evitare una sovrapposizione
tra una misura nazionale e una misura comunitaria di congelamento dei capitali della ricorrente.
Giudizio del Tribunale
Come precisato ai precedenti punti 106 e 146, è nell’ambito di questo motivo che si deve altresì esaminare, per un verso,
la questione se la sentenza cautelare potesse ancora validamente fungere da fondamento alla decisione impugnata, alla data
di adozione di quest’ultima, tenuto conto di tutte le circostanze pertinenti della fattispecie e, in particolare, del seguito
che era stato dato alla Sanctieregeling nel diritto nazionale e, per altro verso, la questione se, basandosi esclusivamente
su tale sentenza, il Consiglio abbia travalicato i limiti del suo potere discrezionale. È in questo contesto che si pone altresì
la questione se la ricorrente disponesse e disponga ancora di mezzi di ricorso nel diritto nazionale contro la sentenza cautelare,
nonché la questione delle conseguenze che dovrebbero trarsi dal fatto che essa si è astenuta dall’esercitare tali mezzi di
ricorso.
Prima di esaminare tali questioni, si devono rammentare i principi sottesi alla giurisprudenza del Tribunale relativa al contenzioso
vertente sulle misure di congelamento dei capitali adottate nella lotta al terrorismo, segnatamente le sentenze OMPI, PMOI I,
PMOI II, Sison I e Sison II (v., in proposito, precedenti punti 78‑83).
I citati principi sanciscono, per un verso, l’ampio potere discrezionale che deve essere riconosciuto al Consiglio in ordine
agli elementi da prendere in considerazione per l’adozione o il mantenimento di una misura di congelamento dei capitali in
base al regolamento n. 2580/2001. Tale potere discrezionale riguarda, in particolare, le considerazioni di opportunità su
cui si basano siffatte decisioni (v. punti 82 e 83 supra e giurisprudenza ivi citata) e si estende alla valutazione della
minaccia che può continuare a rappresentare un’organizzazione che abbia commesso in passato atti terroristici, nonostante
la sospensione delle sue attività terroristiche per un periodo più o meno lungo, se non addirittura la cessazione apparente
delle stesse (v. punto 142 supra e giurisprudenza ivi citata).
Tali principi sanciscono, per altro verso, la preponderanza che deve attribuirsi, nell’esercizio di tale potere discrezionale,
agli elementi del procedimento nazionale nel cui ambito è stata assunta la decisione dell’autorità competente di cui all’art. 1,
n. 4, della posizione comune 2001/931, che vale da fondamento alla decisione comunitaria di congelamento dei capitali.
Il Tribunale ha quindi rilevato in varie occasioni che, in un caso di applicazione dell’art. 1, n. 4, della posizione comune
2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, disposizioni che instaurano una forma di cooperazione specifica
tra il Consiglio e gli Stati membri nell’ambito della lotta comune al terrorismo, il principio di leale cooperazione comportava,
per il Consiglio, l’obbligo di rimettersi, per quanto possibile, alla valutazione dell’autorità nazionale competente, quanto
meno se si tratta di un’autorità giudiziaria, in particolare riguardo all’esistenza di «prove o indizi seri e credibili» sui
quali si fonda la decisione di quest’ultima (v. punto 80 supra e la giurisprudenza ivi citata).
Il Tribunale ha tuttavia sottolineato anche che, quando il Consiglio intende adottare o mantenere, a seguito di riesame, una
misura di congelamento dei capitali in forza del regolamento n. 2580/2001, sulla base di una decisione nazionale di «apertura
di indagini o di azioni penali» per un atto terroristico, non può prescindere dai successivi sviluppi di tali indagini o di
tali azioni penali (v. sentenza Sison II, punto 116 e giurisprudenza ivi citata).
Emerge così dalla sentenza PMOI I (punto 146) che, dal momento che la decisione dell’autorità nazionale competente su cui
si basa la decisione comunitaria di congelamento dei capitali può in qualsiasi momento essere oggetto di un ricorso giurisdizionale
di diritto interno, rivolto direttamente contro di essa o indirettamente contro qualsiasi decisione successiva della medesima
autorità nazionale con cui questa si rifiutasse di ritirarla o di abrogarla, è ragionevole che il Consiglio ritenga preponderante,
ai fini della propria valutazione, la circostanza che tale decisione nazionale permanga in vigore. Il Tribunale ha pertanto
stabilito in questa stessa sentenza (punto 147), per quanto riguarda la ponderazione degli elementi di accusa e di difesa,
che il Consiglio agisce in maniera ragionevole e prudente quando, in una situazione in cui la decisione dell’autorità amministrativa
nazionale competente su cui si basa la decisione comunitaria di congelamento dei capitali può essere, o è, oggetto di un ricorso
giurisdizionale di diritto interno, tale istituzione rifiuti in linea di principio di prendere posizione sulla fondatezza
degli argomenti di merito formulati dall’interessato a sostegno di un tale ricorso, prima di conoscere l’esito dello stesso.
In caso contrario, infatti, la valutazione effettuata dal Consiglio, quale istituzione politica o amministrativa, rischierebbe
di porsi in conflitto, su taluni punti fattuali o giuridici, con la valutazione effettuata dal giudice nazionale competente.
Del pari, nella sentenza 2 settembre 2009, cause riunite T‑37/07 e T‑323/07, El Morabit/Consiglio (punti 51 e 52), il Tribunale
ha stabilito che il Consiglio agisce in conformità all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931 e al regolamento n. 2580/2001
basando la sua decisione di congelamento dei capitali su una condanna penale emessa da un giudice nazionale di primo grado,
senza attendere l’esito dell’appello interposto dall’interessato avverso tale condanna.
Nella citata sentenza El Morabit/Consiglio (punto 53 supra), il Tribunale ha tuttavia aggiunto, in conformità alla giurisprudenza
sopra citata, che, se la semplice proposizione di un ricorso in appello avverso una condanna in primo grado non incide sul
diritto del Consiglio, in base al regolamento n. 2580/2001 e all’art. 1, n. 4, della posizione comune 2001/931, di inserire
una persona o un’entità condannata nell’elenco controverso, il Consiglio è tenuto a verificare, all’esito del procedimento
d’appello, l’esistenza di motivi tali da giustificare il mantenimento del congelamento dei capitali dell’interessato. Nella
fattispecie, il Tribunale ha rilevato (punto 54) che il Consiglio aveva tratto la diretta conseguenza dall’assoluzione in
appello dell’interessato cancellandolo dall’elenco controverso. Secondo il Tribunale, il Consiglio aveva così adottato un’interpretazione
razionale dei propri poteri conformandosi all’evoluzione della decisione dell’ordinamento giudiziario olandese.
Nella sentenza Sison II (punto 116), il Tribunale ha altresì considerato l’ipotesi che un’indagine di polizia o di sicurezza
si chiuda senza avere alcun seguito sul piano giudiziario, non avendo consentito di raccogliere prove sufficienti, o che un
procedimento istruttorio giudiziario sia oggetto di un non luogo a procedere per le stesse ragioni, o, ancora, che una decisione
avente ad oggetto un’azione penale sfoci nell’abbandono di tale azione ovvero in un’assoluzione. Il Tribunale ha sottolineato
che sarebbe inammissibile che il Consiglio non tenga conto di tali elementi, che fanno parte dell’insieme dei dati rilevanti
da prendersi in considerazione per valutare la situazione (v. punto 83 supra). Una diversa decisione sul punto significherebbe
conferire al Consiglio e agli Stati membri il potere esorbitante di sottoporre a congelamento i capitali di un soggetto al
di fuori di qualsiasi controllo giurisdizionale, a prescindere dall’esito dei procedimenti giudiziari eventualmente seguiti.
Le stesse considerazioni devono valere qualora una misura amministrativa nazionale di congelamento dei capitali o di proscrizione
di un’organizzazione in quanto terroristica sia ritirata dal suo autore o annullata mediante decisione giudiziaria, come è
accaduto nella causa che ha dato origine alla sentenza PMOI I.
Orbene, nella fattispecie è pacifico che la Sanctieregeling è stata abrogata il 3 agosto 2003, vale a dire quasi subito dopo
l’entrata in vigore, in data 28 giugno 2003, della misura comunitaria iniziale di congelamento dei capitali della ricorrente.
È certamente vero, a questo proposito, che la decisione impugnata dichiara di basarsi non sulla Sanctieregeling stessa, bensì
unicamente sulla sentenza cautelare (v. punto 86 supra). Tuttavia, per le ragioni esposte al precedente punto 87, non è possibile,
nella fattispecie, prendere in considerazione la sentenza cautelare in maniera isolata, senza fare nel contempo riferimento
alla Sanctieregeling.
Si deve quindi ammettere che, sin dall’abrogazione della Sanctieregeling nell’ordinamento giuridico olandese, la sentenza
cautelare, che, come appena rammentato, forma con la stessa un tutt’uno indissociabile, non può più validamente fungere da
base ad una misura comunitaria di congelamento dei capitali della ricorrente.
Con detta sentenza, infatti, il giudice cautelare aveva semplicemente rifiutato di sospendere, a titolo provvisorio, gli effetti
della Sanctieregeling. Orbene, quest’ultima ha definitivamente cessato di produrre qualsivoglia effetto giuridico a seguito
della sua abrogazione. Ciò deve necessariamente valere, di conseguenza, anche per gli effetti giuridici connessi alla sentenza
cautelare, tanto più che essa recava una valutazione meramente provvisoria, priva di incidenza sulla decisione di merito al
termine del processo.
A tale proposito, il Tribunale ritiene inoltre che la sentenza cautelare non possa avere, ai soli fini dell’attuazione del
regolamento n. 2580/2001, effetti giuridici scindibili da quelli della Sanctieregeling, effetti che, nella fattispecie, continuerebbero
malgrado l’abrogazione della stessa nel diritto olandese. Non sarebbe peraltro compatibile con l’economia generale di tale
regolamento, caratterizzata dalla preponderanza che deve essere attribuita agli elementi del procedimento nazionale nell’ambito
della valutazione del Consiglio, che la Sanctieregeling, la quale non produce più alcun effetto nell’ordinamento giuridico
olandese, continui a produrne indirettamente e indefinitamente, per il tramite della sentenza cautelare, nell’ordinamento
giuridico comunitario.
Ciò vale a maggior ragione per il fatto che la sentenza cautelare, pronunciata su ricorso della ricorrente, rappresenta un
evento contingente rispetto alla Sanctieregeling. Emerge infatti dall’esposizione dei motivi di quest’ultima che essa era
stata adottata «in attesa dell’adozione di una decisione comunitaria» e che doveva essere abrogata «a partire dall’entrata
in vigore di una siffatta decisione» (v., altresì, sentenza Al‑Aqsa, punto 17). Secondo le spiegazioni fornite in udienza
dal Regno dei Paesi Bassi, tale abrogazione derivava unicamente dalla volontà del governo olandese di evitare una sovrapposizione
tra una misura nazionale e una misura comunitaria di congelamento dei capitali della ricorrente. Ne consegue che la Sanctieregeling
sarebbe stata abrogata, in ogni caso, immediatamente dopo l’adozione della misura comunitaria iniziale di congelamento dei
capitali della ricorrente, a prescindere dal fatto che quest’ultima avesse o meno promosso un procedimento cautelare o di
merito.
Un simile meccanismo contrasta, anch’esso, con l’economia generale del regolamento n. 2580/2001, che subordina l’adozione
di una misura comunitaria di congelamento dei capitali all’avvio e all’attiva prosecuzione di un procedimento nazionale avente
ad oggetto direttamente e principalmente l’applicazione di una misura di tipo preventivo o repressivo all’interessato, a titolo
della lotta al terrorismo e a causa della sua implicazione nello stesso (v. sentenza Sison II, punto 111), ovvero alla pronuncia
e all’esecuzione di una decisione recante condanna dell’interessato per fatti di tal genere.
Orbene, nella fattispecie in esame, la decisione di congelamento dei capitali, assunta in un primo tempo a livello nazionale,
è giustificata «in attesa dell’adozione di una decisione comunitaria», e la misura comunitaria è a sua volta giustificata
dall’adozione della decisione nazionale, la quale viene subito abrogata. Un siffatto meccanismo non può dirsi esente dal vizio
di circolarità.
Lungi dal poter continuare a fondarsi sulla sentenza cautelare, il Consiglio avrebbe dovuto trarre la logica conseguenza derivante
dall’abrogazione della misura nazionale di congelamento dei capitali, constatando che non sussisteva più alcun «sostrato»
di diritto nazionale atto a giustificare adeguatamente il mantenimento della misura comunitaria equivalente, e ciò a prescindere
dagli eventuali ricorsi giurisdizionali proposti avverso la misura nazionale abrogata.
Di conseguenza, la duplice circostanza che il giudice cautelare abbia respinto il ricorso proposto dalla ricorrente avverso
la Sanctieregeling e che l’interessata non abbia interposto appello avverso la sentenza cautelare, né proposto alcun ricorso
di merito, appare priva di qualsiasi rilevanza ai fini della valutazione della legittimità della decisione impugnata.
Nelle circostanze della fattispecie, caratterizzate anzitutto dall’abrogazione della Sanctieregeling, si deve al contrario
riconoscere che il Consiglio travalica i limiti del proprio potere discrezionale mantenendo indefinitamente la ricorrente
nell’elenco controverso, in occasione del riesame periodico della sua situazione ai sensi dell’art. 1, n. 6, della posizione
comune 2001/931 e dell’art. 2, n. 3, del regolamento n. 2580/2001, per la sola ragione che la decisione del giudice cautelare
non è messa in discussione, nell’ordinamento giurisdizionale olandese, dal giudice cautelare d’appello ovvero dal giudice
di merito, sebbene sia stata nel frattempo abrogata dal suo autore la decisione amministrativa dei cui effetti si era chiesta
la sospensione a tale giudice.
Ciò vale a maggior ragione in quanto, come sostenuto in udienza dalla ricorrente senza essere contraddetta dalle altre parti,
a partire dall’abrogazione della Sanctieregeling e al di fuori dell’attuazione della decisione impugnata nel diritto nazionale,
le autorità olandesi competenti, amministrative o giudiziarie, non hanno più esercitato alcuna azione tesa ad applicare alla
ricorrente una sanzione penale o economica a titolo della lotta al terrorismo e per la sua implicazione nello stesso.
Ne consegue che il terzo motivo è fondato.
Pertanto, occorre annullare la decisione impugnata, senza dover esaminare gli altri motivi e argomenti della ricorrente.
Di conseguenza, non è necessario statuire sulla domanda diretta a far dichiarare l’illegittimità, ai sensi dell’art. 241 CE,
del regolamento n. 2580/2001 (v., in tal senso, sentenza Al‑Aqsa, punti 66 e 67; v., inoltre, sentenza della Corte 20 maggio
2008, causa C‑91/05, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I‑3651, punto 111).

Sulle spese
Ai sensi dell’art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta
domanda. A norma dell’art. 87, n. 3, del regolamento di procedura, il Tribunale può ripartire le spese o decidere che ciascuna
delle parti sopporti le proprie spese se le parti soccombono rispettivamente su uno o più capi, o per motivi eccezionali.
Nelle circostanze della fattispecie, in cui il Consiglio è rimasto soccombente sui capi di domanda di annullamento che rappresentavano
l’oggetto fondamentale della controversia, occorre condannare quest’ultimo a sopportare, oltre alle proprie spese, anche la
totalità delle spese sostenute dalla ricorrente, in conformità alle conclusioni di quest’ultima.
Ai termini dell’art. 87, n. 4, primo comma, del citato regolamento, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa
sopportano le proprie spese.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Settima Sezione)
dichiara e statuisce:
1)
La decisione del Consiglio 28 giugno 2007, 2007/445/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 2580/2001
relativo a misure restrittive specifiche, contro determinate persone e entità, destinate a combattere il terrorismo e abroga
le decisioni 2006/379/CE e 2006/1008/CE, la decisione del Consiglio 20 dicembre 2007, 2007/868/CE, che attua l’articolo 2,
paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e abroga la decisione 2007/445, la decisione del Consiglio 15 luglio 2008, 2008/583/CE,
che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e abroga la decisione 2007/868, la decisione del Consiglio
26 gennaio 2009, 2009/62/CE, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001 e abroga la decisione 2008/583,
e il regolamento (CE) del Consiglio 15 giugno 2009, n. 501, che attua l’articolo 2, paragrafo 3, del regolamento n. 2580/2001
e abroga la decisione 2009/62, sono annullati nella parte in cui tali atti riguardano la Stichting Al‑Aqsa.
2)
Il ricorso è respinto quanto al resto.
3)
Il Consiglio dell’Unione europea è condannato a sopportare, oltre alle proprie spese, anche le spese sostenute dalla Stichting
Al‑Aqsa.
4)
Il Regno dei Paesi Bassi e la Commissione europea sopporteranno le proprie spese.
Forwood
Papasavvas
Moavero Milanesi
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 9 settembre 2010.
[Firme]
*
Lingua processuale: l’olandese.