CELEX: 61994CJ0271
Decisione del Consiglio 94/445/CE
EDICOM
Reti telematiche
Base giuridica

Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 27 settembre 1994, il Parlamento europeo ha chiesto, ai sensi dell' art. 173 del Trattato CE, l' annullamento della decisione del Consiglio 11 luglio 1994, 94/445/CE, relativa alle reti telematiche fra amministrazioni per le statistiche degli scambi di beni fra Stati membri (Edicom; GU L 183, pag. 42, in prosieguo: la "decisione").
2 L' art. 1 della decisione dispone:
"E' istituito un insieme di azioni che agevolano l' evoluzione dei sistemi regionali, nazionali e comunitari verso sistemi interoperabili a livello europeo in una prima fase per la raccolta delle dichiarazioni dei dati sugli scambi di beni tra Stati membri presso le imprese, il controllo e la prima elaborazione di tali dati, nonché la diffusione delle statistiche risultanti in appresso definito 'azione EDICOM' (Electronic Data Interchange on Commerce).
Tali sistemi si articolano attorno a sistemi di informazione ripartiti a livello regionale, nazionale e comunitario, la cui interoperabilità è garantita dall' elaborazione e dall' impiego di norme, standard e procedure di comunicazione armonizzati.
I sistemi si basano, segnatamente, sull' impiego delle tecniche di scambio di dati informatizzati (SDI) per la trasmissione delle dichiarazioni statistiche. Procedure automatizzate possono essere messe a disposizione delle amministrazioni nazionali e comunitarie competenti nonché dei fornitori dell' informazione statistica, d' intesa con le autorità nazionali competenti.
I sistemi sono elaborati in modo tale da tener conto delle esigenze legate alla compilazione delle statistiche sugli scambi interni".
3 Le azioni di cui all' art. 1 sono descritte all' art. 3 della decisione. Si tratta in particolare di misure di concezione, di sviluppo e di promozione del software e dei formati per lo scambio di informazioni, nonché di misure di concezione, di documentazione e di promozione dei metodi, delle procedure e degli accordi impiegati negli scambi di informazioni. Esse comprendono altresì misure di assistenza.
4 L' art. 4 della decisione enuncia gli orientamenti di cui si tiene conto nello svolgimento di tali azioni. L' art. 5, n. 1, della decisione stabilisce che la Commissione è responsabile dell' attuazione di Edicom. Il finanziamento comunitario è previsto all' art. 8 della decisione.
5 Il preambolo della decisione richiama in particolare:
° la necessità, a causa del completamento del mercato interno, di raggiungere un livello soddisfacente di informazione sugli scambi di beni tra Stati membri con mezzi che non comportino controlli alle frontiere interne e, quindi, di raccogliere i dati necessari direttamente presso gli speditori e i destinatari, facendo ricorso a metodi e a tecniche che ne garantiscano la completezza, l' attendibilità e l' attualità (primo e secondo 'considerando' );
° il regolamento (CEE) del Consiglio 7 novembre 1991, n. 3330, relativo alle statistiche sugli scambi di beni tra Stati membri (GU L 316, pag. 1), che prevede la creazione delle condizioni per un maggiore ricorso all' elaborazione automatica e alla trasmissione elettronica dell' informazione allo scopo di facilitare il compito dei formatori dell' informazione (terzo 'considerando' );
° la finalità di alleviare l' onere dichiarativo delle imprese, pur migliorando la circolazione dell' informazione statistica in vista della creazione del mercato europeo dell' informazione (quarto 'considerando' );
° la futura decisione del Consiglio che istituirà un' azione comunitaria pluriennale intesa a favorire la creazione di reti telematiche transeuropee destinate alla trasmissione di dati tra amministrazioni (IDA), che è opportuno completare mediante azioni di carattere operativo, segnatamente nel settore statistico (quinto 'considerando' );
° l' elaborazione di statistiche armonizzate, la promozione dell' impiego di norme e concetti armonizzati a livello europeo e i lavori di normalizzazione condotti a livello internazionale nel campo dello scambio di dati informatizzati (sesto, settimo e ottavo 'considerando' );
° il fatto che la creazione di norme statistiche comuni, che consentono di produrre informazioni armonizzate, è un' azione che può essere svolta con efficacia solo a livello comunitario in collaborazione con gli Stati membri, ove avverrà l' attuazione di tali norme (nono 'considerando' ).
6 Dal fascicolo risulta che la proposta iniziale della Commissione presentata il 15 marzo 1993 (GU C 87, pag. 10) si fondava sull' art. 100 A del Trattato CEE. A norma di tale articolo, il Consiglio ha consultato il Parlamento europeo sulla proposta. Il Parlamento l' ha approvata il 27 ottobre 1993, con riserva di una modifica non riguardante la base giuridica (GU C 315, pag. 133).
7 Con lettera 10 marzo 1994, il Consiglio ha consultato nuovamente il Parlamento in vista della sostituzione della base giuridica della proposta con l' art. 235 del Trattato CE. In tale lettera, il Consiglio dichiarava di avere, in esito delle proprie deliberazioni sulla proposta di decisione, nel corso della propria sessione del 16 dicembre 1993, "raggiunto un orientamento nel senso di fondare la decisione sull' art. 235 del Trattato" e "considerato in particolare che, trattandosi di un insieme di azioni e in assenza nella decisione di vere misure di armonizzazione, non esistono altri poteri che quelli di cui all' art. 235". Il Consiglio aveva allegato a tale lettera il testo del progetto di decisione come risultante dai suoi lavori. In seguito a tale nuova consultazione, il 5 maggio 1994, il Parlamento ha adottato una risoluzione nella quale contestava la validità della base giuridica proposta dal Consiglio e riteneva che la proposta della Commissione dovesse fondarsi sull' art. 129 D, terzo comma, del Trattato CE.
8 Avendo il Consiglio adottato la decisione sulla base dell' art. 235 del Trattato, il Parlamento ha presentato questo ricorso per annullamento.
9 Con ordinanza del presidente della Corte 11 gennaio 1995, la Commissione è stata ammessa a intervenire a sostegno della domanda del Parlamento.
10 A sostegno della propria domanda, il Parlamento deduce che la decisione doveva essere fondata, in via principale, sull' art. 129 D, terzo comma, del Trattato, e, in via subordinata, sull' art. 100 A. Esso ricorda che dette disposizioni prevedono, rispettivamente, la procedura di cooperazione e quella di codecisione, mentre l' art. 235, base giuridica scelta all' atto dell' adozione della decisione, prevede la semplice consultazione.
11 La Commissione sostiene la domanda del Parlamento tendente all' annullamento della decisione. Essa ritiene tuttavia che l' art. 100 A debba prevalere sull' art. 129 D, terzo comma, come base giuridica corretta.
12 Il Consiglio ritiene invece che né l' art. 129 D, terzo comma, né l' art. 100 A possano costituire la base della decisione e che, in assenza di poteri specifici, la sola base giuridica idonea sia l' art. 235.
Merito
13 In via preliminare, va ricordato che, secondo la costante giurisprudenza, il valersi dell' art. 235 come base giuridica di un atto è ammesso solo quando nessun' altra disposizione del Trattato attribuisca alle istituzioni comunitarie la competenza necessaria per l' emanazione dell' atto stesso (v. in particolare le sentenze 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione/Consiglio, Racc. pag. 1493, punto 13, e 13 luglio 1995, causa C-350/92, Spagna/Consiglio, Racc. pag. I-1985, punto 26).
14 Inoltre, va ricordato che, nell' ambito del sistema della ripartizione delle competenze comunitarie, la scelta della base giuridica di un atto non può dipendere solo dal convincimento di un' istituzione circa lo scopo perseguito, ma deve basarsi su elementi oggettivi, suscettibili di sindacato giurisdizionale. Tra detti elementi figurano, in particolare, lo scopo e il contenuto dell' atto (v. in particolare le sentenze 11 giugno 1991, causa C-300/89, Commissione/Consiglio, Racc. pag. I-2867, punto 10, e 9 novembre 1995, causa C-426/93, Germania/Consiglio, Racc. pag. I-3723, punto 29).
15 Occorre quindi verificare se la decisione impugnata avrebbe potuto fondarsi sull' art. 129 D, terzo comma, o sull' art. 100 A.
16 Il Parlamento sostiene che la decisione rientra nelle attribuzioni disciplinate dall' art. 129 C, n. 1, secondo trattino, giusta il quale, "Per conseguire gli obiettivi di cui all' art. 129 B, la Comunità [...] intraprende ogni azione che si riveli necessaria per garantire l' interoperabilità delle reti, in particolare nel campo dell' armonizzazione delle norme tecniche". L' art. 129 D, terzo comma, prevede la procedura da seguire per emanare tali provvedimenti.
17 Il Consiglio osserva innanzi tutto che la decisione non ha ad oggetto la creazione di una rete, ma la conduzione di azioni puntuali di carattere operativo, e riguarderebbe quindi solo indirettamente le reti. Secondo il Consiglio, l' art. 129 B, invece, si riferisce essenzialmente alla creazione di reti.
18 Il Consiglio sostiene, inoltre, che la decisione si inscrive nella continuazione dei precedenti programmi Caddia, INSIS e TEDIS, istituiti rispettivamente con le decisioni del Consiglio 26 marzo 1985, 85/214/CEE, relativa al coordinamento delle azioni degli Stati membri e della Commissione per la realizzazione di un programma a lungo termine di impiego della telematica nei sistemi d' informazione comunitari sulle importazioni e le esportazioni e sulla gestione ed il controllo finanziario delle organizzazioni del mercato agricolo (GU L 96, pag. 35), 13 dicembre 1982, 82/869/CEE, relativa al coordinamento delle attività degli Stati membri e delle istituzioni della Comunità allo scopo di studiare la necessità e curare la preparazione di proposte per un sistema comunitario interistituzionale d' informazione (GU L 368, pag. 40), e 5 ottobre 1987, 87/499/CEE, che istituisce un programma comunitario relativo al trasferimento elettronico di dati per uso commerciale, il quale utilizza le reti di comunicazione (TEDIS; GU L 285, pag. 35). Poiché queste decisioni erano state adottate sulla base dell' art. 235 del Trattato, il Consiglio sostiene che tale articolo costituisce anche la base giuridica idonea della decisione impugnata.
19 Il Consiglio sostiene, infine, che dal testo e dalla sistematica dell' art. 129 C, n. 1, emerge che l' azione comunitaria prevista da tale norma consta di tappe successive. In una prima fase occorre stabilire orientamenti e identificare progetti di interesse comune (art. 129 C, n. 1, primo trattino). In una seconda fase, il legislatore comunitario adotta, se necessario, i provvedimenti relativi all' interoperabilità delle reti (secondo trattino dello stesso numero). Nell' ultima fase, la Comunità finanzia eventualmente i progetti di interesse comune (terzo trattino dello stesso numero). Conseguentemente, le azioni intese a garantire l' interoperabilità delle reti sarebbero subordinate alla definizione di azioni previste nell' ambito degli orientamenti. Poiché gli orientamenti non erano stati nel caso di specie preventivamente definiti, la decisione non poteva fondarsi sull' art. 129 D.
20 La tesi del Consiglio non può essere accolta.
21 Come rilevato dall' avvocato generale al paragrafo 7 delle conclusioni, non pochi provvedimenti comunitari sono dedicati, con riferimento al funzionamento del mercato interno e alla gestione delle politiche comuni, a garantire un adeguato livello di informazione sugli scambi di beni tra gli Stati membri, con metodi che non comportino controlli alle frontiere interne. I dati sono quindi raccolti direttamente presso gli speditori e i destinatari. Il maggior ricorso al trattamento automatico e alla trasmissione elettronica dell' informazione e l' esigenza di sistemi compatibili sono modalità tecniche concorrenti al buon andamento della raccolta dei dati, con uno sgravio dell' onere dei fornitori delle informazioni, e in particolare delle imprese.
22 La decisione si inscrive effettivamente in tale finalità. Dai suoi primo, secondo e quarto 'considerando' emerge infatti che essa ha lo scopo di sviluppare la raccolta diretta dei dati necessari relativi agli scambi di beni tra Stati membri presso speditori e destinatari, ricorrendo a metodi e tecniche che ne garantiscano la completezza, l' attendibilità e l' attualità. Il terzo 'considerando' fa inoltre riferimento al regolamento n. 3330/91, che prevede la creazione delle condizioni per un maggiore ricorso all' elaborazione automatica e alla trasmissione elettronica dell' informazione, allo scopo di agevolare il compito dei fornitori dell' informazione. Il quinto 'considerando' , infine, precisa che occorre "[completare] mediante azioni di carattere operativo, segnatamente nel settore statistico", la futura decisione del Consiglio che istituisce un' azione comunitaria pluriennale intesa a favorire la creazione di reti telematiche transeuropee destinate alla trasmissione di dati tra amministrazioni (IDA).
23 Lo stesso contenuto della decisione conferma che essa è destinata a garantire l' interoperabilità delle reti telematiche nazionali e quindi a facilitare la loro convergenza verso una rete telematica transeuropea intesa alla raccolta e alla trasmissione delle informazioni tra amministrazioni. L' art. 1, primo comma, prevede infatti l' istituzione di "un insieme di azioni che agevolano l' evoluzione dei sistemi regionali, nazionali e comunitari verso sistemi interoperabili a livello europeo". Come risulta dal secondo comma dell' articolo, "tali sistemi si articolano attorno a sistemi di informazione ripartiti a livello regionale, nazionale e comunitario, la cui interoperabilità è garantita dall' elaborazione e dall' impiego di norme, standard e procedure di comunicazione armonizzati". Le azioni Edicom descritte all' art. 3 della decisione sono in particolare misure di ordine tecnico intese a creare le condizioni affinché le reti nazionali possano formare una rete telematica transeuropea.
24 Per quanto attiene all' argomento fondato sulla prassi precedente, basti ricordare che una mera prassi del Consiglio non può derogare a norme del Trattato. Di conseguenza, tale prassi non può costituire un precedente che vincoli le istituzioni comunitarie in ordine alla scelta della base giuridica corretta (v., in particolare, sentenza 23 febbraio 1988, causa 68/86, Regno Unito/Consiglio, Racc. pag. 855, punto 24). Peraltro, i programmi Caddia, INSIS e TEDIS, ricordati dal Consiglio, sono stati istituiti prima che il Trattato sull' Unione europea inserisse il titolo XII sulle reti transeuropee, e quindi prima dell' entrata in vigore dell' art. 129 D.
25 Per quanto concerne i rapporti tra i vari trattini dell' art. 129 C, n. 1, occorre notare che l' art. 129 B, che enuncia gli obiettivi cui tendono i provvedimenti comunitari di cui all' art. 129 C, dispone, al n. 1, che "la Comunità concorre alla costituzione e allo sviluppo di reti transeuropee" e, al n. 2, che "l' azione della Comunità mira a favorire l' interconnessione e l' interoperabilità delle reti nazionali, nonché l' accesso a tali reti". In seguito, l' art. 129 C, n. 1, prevede, al primo trattino, la fissazione di un insieme di orientamenti che contemplino gli obiettivi, le priorità e le linee principali delle azioni previste e che individuino progetti di interesse comune, e, al terzo trattino, una norma relativa alla partecipazione della Comunità agli sforzi finanziari degli Stati membri per progetti di interesse comune finanziati dagli Stati membri e individuati nell' ambito degli orientamenti di cui al primo trattino. D' altro canto, il n. 1 prevede, al secondo trattino, l' attuazione, da parte della Comunità, di qualsiasi azione che si riveli necessaria per garantire l' interoperabilità delle reti, in particolare nel campo dell' armonizzazione delle norme tecniche.
26 Benché non possa negarsi che la creazione e l' elaborazione di reti transeuropee in materia di telecomunicazioni comportano l' interconnessione e l' interoperabilità delle reti nazionali, nonché l' accesso a tali reti, e che la fissazione di orientamenti, previsti all' art. 129 C, n. 1, primo trattino, comprende tali obiettivi, dalla sistematica e dal testo di tale numero risulta, tuttavia, che ogni azione della Comunità intesa a garantire l' interoperatività delle reti nazionali non deve necessariamente essere preceduta dalla fissazione di orientamenti a norma dell' art. 129 C, n. 1, primo trattino. Ciò si verifica in particolare nei casi come il presente, in cui si tratta solo di adottare azioni operative intese a garantire l' interoperabilità delle reti nazionali esistenti, al fine di renderle tecnicamente compatibili per essere integrate in una rete transeuropea. Peraltro, come l' avvocato generale ha osservato al paragrafo 11 delle conclusioni, gli orientamenti nei quali si inserisce la decisione erano stati già definiti in diversi provvedimenti comunitari emanati prima dell' entrata in vigore del Trattato sull' Unione europea.
27 Da ciò discende che le azioni Edicom costituiscono misure ai sensi dell' art. 129 C, n. 1, secondo trattino, e che la previa fissazione di orientamenti ai sensi del primo trattino dello stesso numero non è necessaria in casi come quello di specie.
28 Occorre esaminare ancora la tesi esposta in via principale dalla Commissione, che vorrebbe l' art. 100 A base giuridica corretta della decisione.
29 La Commissione sostiene che l' obiettivo principale delle azioni Edicom è quello di garantire il corretto funzionamento del mercato interno. Per esse, la rete telematica costituirebbe un mero supporto al servizio del detto obiettivo. La decisione tenderebbe quindi ad armonizzare i sistemi di raccolta e le informazioni statistiche da raccogliere sugli scambi di merci nel mercato interno. La Commissione richiama in proposito il preambolo e i primi due commi dell' art. 1 della decisione. La Commissione menziona altresì lo stretto nesso tra la decisione Edicom e il citato regolamento n. 3330/91, fondato sull' art. 100 A. La Commissione rileva infine che tutte le azioni istituite da Edicom avrebbero potuto essere integrate nel citato regolamento o discendere da questo, al pari degli altri regolamenti applicativi, e che in tal caso, sarebbe stato necessario ricorrere all' art. 100 A.
30 Il Parlamento ritiene che la decisione presenti anche taluni aspetti attinenti all' instaurazione e al funzionamento del mercato interno. Tuttavia, esso è del parere che, per le materie che rientrano nella sfera di applicazione dell' art. 129 D, questo sia una norma più specifica dell' art. 100 A. A suo giudizio, la scelta della base giuridica va operata a vantaggio di quella più precisa.
31 La tesi della Commissione non può essere accolta.
32 Infatti, come già detto ai punti 22 e 23 della presente sentenza, la decisione ha lo scopo di garantire l' interoperabilità di reti nazionali mediante azioni operative di tipo tecnico. E' vero che la decisione persegue anche obiettivi del mercato interno, ma questi sono solo accessori rispetto all' oggetto principale, e quindi l' art. 100 A non può costituire la base giuridica corretta per la sua adozione. Vale la pena di ricordare, in proposito, che la Corte ha già dichiarato che il semplice fatto che una decisione incida sull' instaurazione del mercato interno non basta a imporre il ricorso all' art. 100 A del Trattato (v., in particolare, sentenza 4 ottobre 1991, causa C-70/88, Parlamento/Consiglio, Racc. pag. I-4529, punto 17).
33 Va inoltre rilevato che, secondo la lettera stessa dell' art. 129 B, cui fa rinvio l' art. 129 C, le reti transeuropee sono destinate, tra l' altro, al raggiungimento degli obiettivi di cui all' art. 7 A, ossia l' instaurazione del mercato interno. Per quanto riguarda in particolare l' interoperabilità delle reti nell' instaurazione del mercato interno, l' art. 129 C, n. 1, secondo trattino, rappresenta una norma più specifica dell' art. 100 A. Conseguentemente, anche se la normativa concerne anche obiettivi perseguiti dall' art. 100 A, non ci si può basare sull' esistenza di quest' ultimo per limitare la sfera di applicazione dell' art. 129 C, n. 1, secondo trattino.
34 Per quanto riguarda il richiamo della Commissione al regolamento n. 3330/91, occorre ricordare ancora la giurisprudenza citata al punto 24, secondo la quale una mera prassi di un' istituzione non vale a derogare a norme del Trattato e non può, quindi, costituire un precedente che vincoli le istituzioni
35 Da quanto sopra esposto, discende che la decisione avrebbe dovuto essere emanata in forza dell' art. 129 D, terzo comma, e quindi deve essere annullata.
La conservazione degli effetti della decisione
36 Il Consiglio ha chiesto alla Corte nel proprio controricorso di conservare gli effetti della decisione in caso di suo annullamento, a causa dei problemi che un annullamento ex tunc comporterebbe, e della necessità di garantire la continuità del servizio. La Commissione si è associata a tale domanda. Nella loro risposta a un quesito posto dalla Corte, le due istituzioni affermano che, dall' entrata in vigore della decisione, i due programmi di azione per gli anni 1994 e 1995 hanno portato al lancio o alla realizzazione di 128 azioni che sono oggetto delle decisioni della Commissione 18 novembre 1994, 94/765/CE (GU L 304, pag. 41), 6 aprile 1995, 95/126/CE (GU L 84, pag. 10), e 22 giugno 1995, 95/234/CE (GU L 156, pag. 80). Le due istituzioni sostengono quindi che un' interruzione nella continuità delle azioni Edicom, a causa della sospensione del flusso di raccolta proveniente dalle imprese, si tradurrebbe nell' impossibilità per gli Stati membri di preparare su base telematica le statistiche sugli scambi intracomunitari di beni. La Commissione precisa che sarebbe allora necessario tornare alla raccolta delle informazioni attraverso moduli.
37 Il Parlamento ha dichiarato in udienza di non sollevare obiezioni a tale domanda, per quanto riguarda gli effetti precedenti la data dell' annullamento da parte della Corte. Esso si è opposto tuttavia all' applicazione della decisione dopo la pronuncia della sentenza e fino all' adozione di una nuova decisione, perché ritiene che la conservazione degli effetti futuri della decisione priverebbe la sentenza del suo effetto utile.
38 Contro tale obiezione, la Commissione sostiene che la conservazione dei soli effetti anteriori alla pronuncia della sentenza della Corte recherebbe ugualmente un grave pregiudizio alle azioni già intraprese, che non potrebbero continuare.
39 Dalle informazioni fornite dal Consiglio e dalla Commissione risulta che, per evitare una interruzione nelle azioni Edicom già intraprese e per gravi ragioni di certezza del diritto, è necessario conservare gli effetti delle decisioni della Commissione già adottate sulla base della decisione annullata. Per quanto attiene invece agli altri effetti della decisione annullata, né il Consiglio, né la Commissione hanno fornito precisazioni in merito alle difficoltà che l' annullamento della decisione comporterebbe al riguardo. In assenza di tali precisazioni, la Corte non è in grado di valutare il livello e la portata di tali difficoltà e di accogliere questo punto della domanda delle due istituzioni.
40 Alla luce delle particolari circostanze del caso di specie e per ragioni di certezza del diritto, paragonabili a quelle che vengono in rilievo in caso di annullamento di taluni regolamenti, la Corte ritiene di poter esercitare il potere conferitole con l' art. 174, secondo comma, del Trattato CE, in caso di annullamento di un regolamento, e precisare gli effetti della decisione annullata che devono essere conservati. Fino all' entrata in vigore di una decisione adottata sulla base giuridica corretta, occorre quindi conservare gli effetti delle decisioni della Commissione già adottate sulla base della decisione annullata.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
41 Ai sensi dell' art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente va condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Il Parlamento ha chiesto la condanna del Consiglio alle spese. Questo è rimasto soccombente e va quindi condannato alle spese. A norma del n. 4, primo comma, dello stesso articolo, la Commissione, interveniente, sopporterà le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce:
1) La decisione del Consiglio 11 luglio 1994, 94/445/CE, relativa alle reti telematiche fra amministrazioni per le statistiche degli scambi di beni fra Stati membri (Edicom), è annullata.
2) Fino all' entrata in vigore di una decisione adottata sulla base giuridica corretta sono conservati gli effetti delle decisioni della Commissione già adottate sulla base della decisione annullata.
3) Il Consiglio è condannato alle spese.
4) La Commissione sopporterà le proprie spese.