CELEX: 61993CJ0476
Recurso de casación
Recurso de anulación
Admisibilidad

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 22 de diciembre de 1993, Nutral SpA (en lo sucesivo, "Nutral"), interpuso un recurso de casación, con arreglo al artículo 49 del Estatuto (CE) del Tribunal de Justicia, contra el auto de 21 de octubre de 1993, Nutral/Comisión (T-492/93 y T-492/93 R, Rec. p. II-1023; en lo sucesivo, "auto impugnado") por el que el Tribunal de Primera Instancia, por una parte, estimó la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión y desestimó el recurso de Nutral por el que solicitaba que se anulara la Decisión nº SG(93) D/140.082 de la Comisión, de 3 de marzo de 1993, así como cualquier otro acto previo, vinculado o conexo, que se refiriera específicamente al informe de investigación de la unità di coordinamento della lotta antifrodi nº SG(92) D/140.028, de 19 de enero de 1993, y, por otra parte, desestimó la demanda de medidas provisionales presentada por la recurrente.
2 El Tribunal de Primera Instancia en su auto declaró lo siguiente:
"1. La demandante es una sociedad especializada en la producción, tratamiento, importación y exportación de piensos para animales. Al estimar que se habían cometido ciertas irregularidades en lo que respecta a determinadas importaciones efectuadas por la demandante, la Comisión, mediante escrito de 6 de agosto de 1992, solicitó a las autoridades italianas, con arreglo al artículo 6 del Reglamento (CEE) nº 595/91 del Consejo, de 4 de marzo de 1991, relativo a las irregularidades y a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas en el marco de la financiación de la política agraria común, así como a la organización de un sistema de información en este ámbito, y por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 283/72 (DO L 67, p. 11), unirse a una investigación referente a determinadas importaciones, procedentes de Austria, de una preparación a base de leche desnatada en polvo, denominada 'preparación alimentaria a base de leche desnatada líquida, emulsionada mediante grasa de bovino alimentaria refinada' .
2. De conformidad con las disposiciones del Reglamento (CEE) nº 986/68 del Consejo, de 15 de julio de 1968, por el que se establecen las normas generales relativas a la concesión de ayudas para la leche desnatada y la leche desnatada en polvo, destinadas a la alimentación animal (DO L 169, p. 4; EE 03/02, p. 194), y del Reglamento (CEE) nº 1725/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, relativo a las modalidades de concesión de las ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros (DO L 199, p. 1; EE 03/16, p. 181; en lo sucesivo, 'Reglamento nº 725/79' ), la demandante percibió, entre 1988 y 1991, por medio del organismo de intervención italiano, la Azienda di Stato per gli Interventi sul Mercato Agricola (en lo sucesivo, 'AIMA' ), unas ayudas comunitarias previstas para la leche desnatada en polvo que ha sido desnaturalizada o utilizada en la fabricación de piensos compuestos para animales.
3. Además, en la medida en que dicha preparación, por un lado, tenía un contenido declarado en materias grasas procedentes de la leche inferior al 1,5 % y en proteínas procedentes de la leche inferior al 2,5 % y, por otro lado, era originaria de un país perteneciente a la Asociación Europea de Libre Comercio, los lotes sucesivamente importados no fueron sometidos ni a la imposición de un derecho ad valorem, ni a la de un 'elemento variable' , a las que están normalmente sometidas las mercancías importadas de países terceros, en virtud del apartado 1 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 3033/80 del Consejo, de 11 de noviembre de 1980, por el que se determina el régimen de intercambios aplicable a determinadas mercancías resultantes de la transformación de productos agrícolas (DO L 323, p. 1; EE 03/19, p. 175).
4. Mediante carta de 19 de enero de 1993, el Director de la unidad de coordinación de la lucha antifraude (en lo sucesivo, 'UCLAF' ) envió a las autoridades italianas el informe elaborado por los agentes designados por la Comisión para participar en la mencionada investigación. Les pidió que adoptaran las medidas administrativas necesarias para garantizar la recuperación de los importes de que se trata y que informaran a la Comisión de las actuaciones judiciales a que hubiere lugar.
5. Según las conclusiones del informe de investigación, la preparación importada por la demandante tenía, en contra de lo que se había declarado, un contenido de proteínas procedentes de la leche superior al 2,5 % y, por tanto, se debería haber impuesto el 'elemento variable' normalmente aplicable a las importaciones procedentes de países terceros. La investigación permitió comprobar también que parte del referido producto (500 toneladas) procedía inicialmente del organismo de intervención alemán y ya había obtenido la restitución a la exportación, no pudiendo por tanto percibir la ayuda para la leche desnatada en polvo, de conformidad con la letra b) del apartado 2 del artículo 1 del Reglamento nº 1725/79, antes citado.
6. El 26 de febrero de 1993, el 'Comando nucleo polizia tributaria di Cremona della guardia di finanza' (en lo sucesivo, 'guardia di finanza' ) levantó un acta contra la demandante [...] 'a efectos de notificar la percepción indebida de ayudas comunitarias en el sector agrícola en lo que respecta a 500 toneladas de leche en polvo, tal como se indica en el punto 2) de las conclusiones del informe de investigación enviado mediante carta SG(92) D/140.028 de 19 de enero de 1993 de la UCLAF' .
7. El 3 de marzo de 1993, mediante carta que llevaba la referencia SG(93) D/140.082, el Director de la UCLAF comunicó a las autoridades italianas lo siguiente:
[...]
' A efectos de especificar mejor cuanto se indica en el punto 2) de las conclusiones del informe de investigación [...] le comunico que, si bien la ayuda para la leche desnatada en polvo transformada en piensos para animales ha sido legítimamente atribuida [...] por el organismo competente a Nutral, la percepción de dicha ayuda [...] debe considerarse ilegítima.
Por todo ello, las autoridades nacionales competentes deberán efectuar, además del cálculo del elemento variable relativo a la totalidad del producto importado y a la recuperación de la ayuda a la transformación relativa a la preparación realizada a partir de las 500 toneladas de polvo procedente de Ilyichevsk, la recuperación de toda la ayuda a la transformación atribuida a la leche en polvo de que ha disfrutado la preparación importada entre enero de 1988 y el 14 de agosto de 1991.'
8. Mediante carta de 23 de marzo de 1993 del Sr. Schmidhuber, miembro de la Comisión, dirigida al Ministro de Hacienda, al Ministro de Agricultura y Bosques y al Ministro de Políticas Comunitarias y Asuntos Regionales, la Comisión, tras recordar sus anteriores comunicaciones de 19 de enero y de 3 de marzo de 1993, instó a las autoridades italianas competentes a adoptar, en el plazo más breve posible, las medidas necesarias para efectuar la recuperación de los importes de que se trata, con arreglo, por un lado, al Reglamento (CEE) nº 1697/79 del Consejo, de 24 de julio de 1979, referente a la recaudación a posteriori de los derechos de importación o de los derechos de exportación que no hayan sido exigidos al deudor por mercancías declaradas en un régimen aduanero que supongan la obligación de pagar tales derechos (DO L 197, p. 1; EE 02/06, p. 54; en lo sucesivo, 'Reglamento nº 1697/79' ), y, por otro lado, al artículo 8 del Reglamento (CEE) nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la Política Agrícola Común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220; en lo sucesivo, 'Reglamento nº 729/70' ).
9. El 27 de abril de 1993, la 'guardia di finanza' levantó, contra la demandante, un 'processo verbale di contestazione' (' acta de infracción' ) relativo a las ayudas para la leche desnatada en polvo percibidas indebidamente de la AIMA entre 1988 y 1991. Una copia del processo verbale di contestazione fue transmitida al Ministerio de Agricultura y Bosques con el fin de que éste emitiese el 'decreto ingiuntivo' (' orden conminatoria' ) previsto por el artículo 3 de la Ley italiana nº 898 de 23 de diciembre de 1986."
3 Mediante escrito presentado en la Secretaria del Tribunal de Justicia el 6 de julio de 1993, Nutral interpuso un recurso con arreglo al párrafo segundo del artículo 173 del Tratado CEE, con objeto de que se anulara la Decisión de la Comisión antes citada, de 3 marzo de 1993, así como cualquier otro acto previo, vinculado o conexo y, mediante escrito separado presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 13 de septiembre de 1993, solicitó a este Tribunal que suspendiera la ejecución de la Decisión. Mediante auto de 27 de septiembre de 1993, el Tribunal de Justicia remitió estos dos asuntos al Tribunal de Primera Instancia, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 4 de la Decisión 93/350/Euratom, CECA, CEE del Consejo, de 8 de junio de 1993, por la que se modifica la Decisión 88/591/CECA, CEE, Euratom, por la que se crea un Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas (DO L 144, p. 21).
4 En primera instancia, la Comisión propuso una excepción de inadmisibilidad.
5 En la primera parte de esta excepción, alegó que el acto cuya anulación se solicitaba no era una Decisión impugnable en el sentido del artículo 173 del Tratado. Según esta Institución, ni los escritos de 3 y 23 de marzo de 1993 ni el informe de investigación generaban por sí mismos ninguna obligación a cargo del Estado o, a fortiori, de Nutral. La obligación de los Estados miembros de recuperar las sumas no percibidas resultaba directamente de los Reglamentos nº 729/70 y nº 1697/79, antes citados.
6 En la segunda parte de la excepción de inadmisibilidad, la Comisión sostuvo que el acto impugnado no afectaba directamente a Nutral. Sólo un acto de Derecho interno, como el acta levantada por las autoridades italianas y contra la cual la demandante podía utilizar las vías de impugnación ofrecidas por el Derecho italiano, podía ocasionarle un perjuicio. La Comisión recordó que la normativa comunitaria se inspiraba en un criterio estricto de separación entre las competencias de la Comisión y de los Estados miembros.
7 En la tercera parte, afirmó que, en la medida en que se dirigía contra el informe de investigación que figuraba como anexo al acta de 26 de febrero de 1993, el recurso de Nutral se había presentado después del plazo previsto por el artículo 173 del Tratado.
8 Nutral se opuso a esta excepción alegando ante el Tribunal de Primera Instancia que lo que había lesionado sus intereses fue la declaración definitiva de la infracción, formulada de manera inequívoca y perentoria en el escrito impugnado. En efecto, las autoridades italianas se limitaron ulteriormente a consignar los resultados de la investigación en el acta notificada a la demandante el 27 de abril de 1993, en la que ya se indicaban las sumas que había que restituir, y a solicitar formalmente el pago de las cantidades de que se trata, sin que ninguna de las autoridades competentes hubiera adoptado una "orden conminatoria" en la que se hiciese constar la infracción, de conformidad con lo dispuesto en la legislación italiana. La demandante había quedado privada de protección jurídica en el ordenamiento jurídico interno.
9 Además, según Nutral, el argumento de la Comisión relativo a la falta de competencia comunitaria para declarar la inexistencia de una decisión impugnable no podía acogerse. En efecto, ello llevaría a sustraer al control jurisdiccional cualquier medida adoptada por un órgano incompetente.
10 Por último, en respuesta a la tercera parte de la excepción propuesta por la Comisión, Nutral sostuvo que sólo tras el escrito de 3 de marzo de 1993, el informe de investigación, que hasta entonces sólo había tenido el valor y el sentido de un acto preparatorio, adquirió un significado y un alcance diferente, en cuanto a la declaración de la infracción.
11 Nutral alega dos motivos en apoyo de su recurso de casación contra el auto del Tribunal de Primera Instancia. El primero, se basa en la interpretación errónea de la normativa comunitaria, y el segundo, en la infracción del concepto jurídico de acto impugnable.
Sobre el primer motivo del recurso de casación
12 Nutral sostiene, en primer lugar, que el Tribunal de Primera Instancia ha dado, en los apartados 26 y siguientes de su auto, una interpretación errónea de los Reglamentos nos 729/70 y 1697/79 en relación con el Reglamento nº 595/91, antes citado. Según la recurrente, la competencia de la Comisión se ha visto progresivamente ampliada en el ámbito considerado: esta Institución posee en la actualidad una facultad de decisión, al menos en lo que se refiere a la determinación de los hechos relativos a los gastos comunitarios irregulares en el sector agrícola, las pruebas y su calificación jurídica.
13 La Comisión rebate este primer motivo. A su juicio, el Tribunal de Primera Instancia ha dado una interpretación exacta de los Reglamentos nos 729/70, 1697/79 y 595/91, coherente con el sistema de control de los gastos comunitarios agrícolas y conforme con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
14 Procede señalar, a este respecto, que el Tribunal de Primera Instancia, remitiéndose a una jurisprudencia pertinente del Tribunal de Justicia (sentencia de 7 de julio de 1987, Etoile commerciale y CNTA/Comisión, asuntos acumulados 89/86 y 91/86, Rec. p. 3005, apartado 11) y a los propios términos del apartado 1 del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, ha recordado, en el apartado 26 del auto impugnado, que, según el sistema institucional de la Comunidad y las normas que regulan las relaciones entre la Comunidad y los Estados miembros, corresponde a estos últimos, si no hay ninguna disposición contraria del Derecho comunitario, velar en su territorio por la ejecución de las normativas comunitarias, especialmente en el ámbito de la Política Agrícola Común.
15 En la sentencia citada, el Tribunal de Justicia añadió, por otra parte, (última frase del apartado 11) que, por lo que se refiere, más en particular, a las acciones de financiación adoptadas en el marco de dicha política, corresponde a los Estados miembros, en virtud del artículo 8 del Reglamento nº 729/70, adoptar las medidas necesarias para recuperar las sumas perdidas como consecuencia de irregularidades o de negligencias. Se considera dicha disposición, en lo tocante a la financiación de la Política Agrícola Común, como la expresión de la obligación de diligencia general impuesta por el artículo 5 del Tratado (sentencia de 6 de octubre de 1993, Italia/Comisión, C-55/91, Rec. p. I-4813, apartado 56).
16 El Tribunal de Primera Instancia subrayó después, en el apartado 27 del auto impugnado, que, en virtud del apartado 1 del artículo 2 del Reglamento nº 1697/79, cuando las autoridades competentes comprueben que "el total o parte de los derechos de importación [...] no ha sido exigido del deudor, iniciarán una acción para la recaudación de los derechos no percibidos". Además, de conformidad con el artículo 4 del mismo Reglamento, "las autoridades competentes ejercerán la acción de recaudación, en observancia de las disposiciones vigentes en la materia, frente a las personas físicas o jurídicas que resulten obligadas al pago de los derechos de importación [...]".
17 En el apartado 28 del auto impugnado, el Tribunal de Primera Instancia deduce de lo anterior que corresponde a los Estados miembros, en este ámbito, ejecutar las normativas comunitarias y adoptar, respecto a los operadores económicos afectados, las decisiones individuales necesarias, de conformidad con las normas y modalidades previstas por la legislación nacional, sin perjuicio de los límites establecidos por el Derecho comunitario, a efectos de proceder a la recuperación de las sumas indebidamente pagadas, conforme a lo declarado por el Tribunal de Justicia en el apartado 12 de la sentencia Etoile commerciale y CNTA/Comisión, antes citada.
18 La interpretación dada por el Tribunal de Primera Instancia a los Reglamentos de referencia es, pues, idéntica a la del Tribunal de Justicia.
19 Procede recordar, además, que, en el marco del sistema de controles que establece el Reglamento nº 729/70, la Comisión ejerce únicamente una función de carácter complementario. Esto se expresa claramente en el octavo considerando de este último Reglamento, según el cual, como complemento a los controles que los Estados miembros efectúen a iniciativa propia y que seguirán siendo esenciales, procede prever unos controles que realizarán agentes de la Comisión, así como la facultad que ésta se reserva de recurrir a los Estados miembros (sentencias de 9 de octubre de 1990, Francia/Comisión, C-366/88, Rec. p. I-3571, apartado 20, e Italia/Comisión, antes citada, apartados 31 y 32).
20 Si bien es cierto que el Reglamento nº 595/91 precisó las modalidades de cooperación entre los servicios de la Comisión y los organismos nacionales a fin de reforzar la lucha contra las irregularidades, en atención a la experiencia adquirida, este Reglamento no modificó el sistema establecido por el Reglamento nº 729/70. Contrariamente a lo que sostiene Nutral, el Reglamento nº 595/91 no confirió en modo alguno a la Comisión la facultad de adoptar actos coercitivos contra los operadores en el terreno de la prevención y persecución de las irregularidades o de las negligencias en la financiación de la Política Agrícola Común. Unicamente reforzó la facultad de iniciativa y los medios de información y de control de la Comisión en ese ámbito.
21 Por último, el artículo 209 A, incluido en el Tratado CE por el Tratado de la Unión Europea, confirma plenamente que los Estados miembros son los responsables de la lucha contra el fraude que afecte a los intereses económicos de la Comunidad.
22 Por consiguiente, Nutral no puede afirmar que el Tribunal de Primera Instancia debería haber reconocido que la Comisión posee la facultad de adoptar actos en contra de los operadores en el ámbito considerado. Además, la demandante admite que el artículo 6 del Reglamento nº 595/91, antes citado, no autoriza a la Comisión a reemplazar a los Estados miembros en la conducción de las investigaciones en caso de presunción de irregularidades.
23 No obstante, en su réplica, Nutral mantiene en apoyo de su primer motivo que en el presente caso la Comisión, y más en concreto, UCLAF, no respetó el procedimiento previsto en el artículo 6 del Reglamento nº 595/91: en contra de estas disposiciones, las conclusiones a las que se llegó tras la investigación fueron formuladas por la propia Comisión y no por las autoridades italianas, que se limitaron a ejecutarlas.
24 A este respecto, la recurrente no alega nada nuevo en relación con su primer motivo, sino que en realidad impugna la legalidad de la decisión, lesiva para él, de las autoridades italianas. En consecuencia, el Tribunal de Justicia no es competente para pronunciarse sobre este punto en el presente recurso de casación. Incumbe, en cambio, a la recurrente utilizar las vías de recurso nacionales que le proporciona el Derecho interno para impugnar esta decisión ante los Tribunales nacionales.
25 De todo lo que antecede resulta que procede desestimar el primer motivo expuesto por Nutral en apoyo de su recurso de casación.
Sobre el segundo motivo del recurso de casación
26 Nutral sostiene, en segundo lugar, que el Tribunal de Primera Instancia, al juzgar en el apartado 28 del auto impugnado que sólo las medidas adoptadas por las autoridades nacionales pueden producir efectos jurídicos obligatorios que puedan perjudicar a sus intereses, ha cometido un error de derecho al negar al acto objeto de litigio la calificación de acto susceptible de recurso. En efecto, el Tribunal de Primera Instancia no podía declarar la inadmisibilidad del recurso de la recurrente tan sólo porque la Comisión era incompetente para adoptar actos que produjeran efectos jurídicos obligatorios en su contra en el ámbito considerado. Tendría que haber examinado el alcance efectivo del acto controvertido.
27 La Comisión afirma, en cambio, que el Tribunal de Primera Instancia no vulneró el concepto de acto impugnable a efectos del artículo 173 del Tratado. Efectuó el análisis de los escritos de la Comisión de 3 y de 23 de marzo de 1993 y, sin discutir su competencia para dirigir estos actos a las autoridades italianas, llegó a la conclusión de que no tenían efecto obligatorio que pudiera afectar a los intereses de la recurrente.
28 Como recordaba el Tribunal de Primera Instancia en el apartado 24 del auto impugnado, para pronunciarse sobre la procedencia de la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión, debe señalarse, con carácter preliminar, que es jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia que, únicamente las medidas que produzcan efectos jurídicos obligatorios que puedan afectar a los intereses del demandante podrán ser objeto de recurso de anulación, con arreglo al artículo 173 del Tratado (auto de 8 de marzo de 1991, Emerald Meats/Comisión, C-66/91 y C-66/91 R, Rec. p. I-1143, apartado 26).
29 Ahora bien, el Tribunal de Primera Instancia declara también:
"En el presente asunto, como se ha señalado anteriormente, la Comisión se dirigió a las autoridades italianas al término de una investigación en la que había participado a instancia suya, solicitándoles que procedieran, por un lado, a la recuperación de determinadas ayudas concedidas a la demandante, calificadas por la Comisión de ilegales, y, por otro lado, al cobro de ciertos derechos de importación que la demandante estaba obligada a pagar. Tras las comunicaciones dirigidas por la Comisión a las autoridades italianas, éstas adoptaron varias medidas que tenían por objeto la recuperación de las sumas indebidamente percibidas por la demandante" (apartado 25).
30 Así, el Tribunal de Primera Instancia se limitó a señalar acertadamente que los escritos dirigidos por la Comisión a las autoridades italianas se situaban en el marco de la cooperación entre la Comisión y los organismos nacionales encargados de aplicar la normativa comunitaria y no eran más que recomendaciones o dictámenes desprovistos de efectos jurídicos. De lo anterior dedujo, en la última frase del apartado 28 del auto impugnado, que sólo las medidas adoptadas por las autoridades nacionales producían efectos jurídicos obligatorios en contra de la recurrente y, en el apartado 29 del mismo auto, que los actos impugnados no pueden considerarse como decisiones que puedan afectar directamente a la situación jurídica de esta última.
31 Por consiguiente, la última frase del apartado 28 del auto impugnado no puede leerse independientemente del conjunto de consideraciones de las que deriva. Contrariamente a lo que sostiene Nutral, el Tribunal de Primera Instancia sólo quiso pronunciarse sobre el caso particular que se sometió a su conocimiento y no establecer el principio de que los actos de la Comisión en el ámbito de que se trata no podían afectar a los operadores por la única razón de que la normativa comunitaria no atribuía competencia a esta Institución para adoptar decisiones directamente contrarias a los interesados.
32 Por lo tanto, el Tribunal de Primera Instancia calificó acertadamente el acto objeto de litigio y procede desestimar el segundo motivo alegado por la recurrente.
33 Procede, pues, desestimar el recurso de casación.
Decisión sobre las costas
Costas
34 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por no haber prosperado la acción entablada por la parte recurrente, procede condenarla en costas en esta instancia.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)
decide:
1) Desestimar el recurso de casación
2) Condenar en costas a la parte recurrente.