CELEX: 61997CJ0209
Asetus N:o 515/97
Oikeudellinen perusta
EY:n perustamissopimuksen 235 artikla (josta on tullut EY 308 artikla) tai EY:n perustamissopimuksen 100 a artikla (josta on muutettuna tullut EY 95 artikla)

Tuomion perustelut
1 Euroopan yhteisöjen komissio on nostanut EY:n perustamissopimuksen 173 artiklan (josta on muutettuna tullut EY 230 artikla) nojalla kanteen, joka on saapunut yhteisöjen tuomioistuimeen 2.6.1997 ja jossa yhteisöjen tuomioistuinta vaaditaan kumoamaan jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten keskinäisestä avunannosta sekä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten ja komission yhteistyöstä tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi 13 päivänä maaliskuuta 1997 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 515/97 (EYVL L 82, s. 1; jäljempänä riidanalainen asetus).
2 Riidanalaisen asetuksen 52 artiklalla kumottiin neuvoston 19.5.1981 antama asetus N:o 1468/81 (EYVL L 144, s. 1), jonka perustana oli ETY:n perustamissopimuksen 43 artikla (josta on muutettuna tullut EY 37 artikla) ja ETY:n perustamissopimuksen 235 artikla (josta on tullut EY 308 artikla).
3 Asetusta N:o 1468/81 puolestaan oli muutettu 30.3.1987 annetulla neuvoston asetuksella N:o 945/87 (EYVL L 90, s. 3), jonka oikeudellisena perustana olivat niin ikään perustamissopimuksen 43 ja 235 artikla.
4 Riidanalaisen asetuksen kolmannesta ja neljännestä perustelukappaleesta ilmenee, että vaikka yhteisön lainsäätäjä piti asetuksella N:o 1468/81 säädettyä järjestelmää toimivana, se piti kuitenkin saadun kokemuksen huomioon ottaen välttämättömänä korvata sen kokonaisuudessaan.
5 Näin ollen komissio antoi 23.12.1992 neuvostolle ehdotuksen asetukseksi, jonka oikeudellisena perustana oli EY:n perustamissopimuksen 43 artikla, 100 a artikla (josta on muutettuna tullut EY 95 artikla) ja EY:n perustamissopimuksen 113 artikla (josta on muutettuna tullut EY 133 artikla). Neuvostossa käytyjen neuvottelujen kuluessa komissio poisti asetusehdotuksesta viittauksen perustamissopimuksen 113 artiklaan, koska siitä poistettiin säännös, joka oli ollut peruste tämän artiklan käyttämiselle. Perustamissopimuksen 100 a artiklan osalta neuvosto päätti Euroopan parlamenttia kuultuaan yksimielisesti luopua tämän artiklan käyttämisestä oikeudellisena perustana ja korvata sen perustamissopimuksen 235 artiklalla EY:n perustamissopimuksen 189 a artiklan 1 kohdassa (josta on tullut EY 250 artiklan 1 kohta) tarkoitettua menettelyä käyttäen. Neuvosto päätti siten, että riidanalaisen asetuksen oikeudellisena perustana käytettäisiin perustamissopimuksen 43 ja 235 artiklaa.
6 Riidanalaisessa asetuksessa sen 1 artiklassa määritetään ne edellytykset, joiden mukaisesti tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa vastaavien hallintoviranomaisten on oltava yhteistyössä keskenään ja komission kanssa tämän lainsäädännön noudattamisen varmistamiseksi osana yhteisön järjestelmää.
7 Tältä osin riidanalaisen asetuksen I ja II osastossa vahvistetaan pyynnöstä annettavaa (4-12 artikla) ja oma-aloitteista apua koskevat oikeussäännöt (13-16 artikla). Sen III ja IV osaston säännökset koskevat jäsenvaltioiden toimivaltaisten toimielinten ja komission välisiä yhteyksiä (17 ja 18 artikla) sekä toisaalta yhteyksiä kolmansiin maihin (19-22 artikla).
8 Riidanalaisen asetuksen V osasto (23-41 artikla) on jaettu kahdeksaan lukuun. Osaston 1 luvussa säädetään luotavaksi atk-pohjainen tietojärjestelmä, josta käytetään nimitystä tullitietojärjestelmä (jäljempänä TTJ) ja jolla pyritään vastaamaan tulli- tai maatalouslainsäädännön soveltamisesta vastaavien hallintoviranomaisten sekä komission tarpeisiin (23 artiklan 1 kohta). Riidanalaisen asetuksen 23 artiklan 2 kohdassa säädetään, että TTJ:n tarkoituksena on "auttaa tulli- tai maatalouslainsäädäntöä rikkovien toimien ehkäisemisessä, tutkimisessa ja syytetoimissa lisäämällä nopeamman tiedonvälityksen avulla tässä asetuksessa tarkoitettujen toimivaltaisten viranomaisten yhteistyö- ja valvontamenettelyjen tehokkuutta". Tämän säännöksen 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden tulliviranomaiset voivat käyttää TTJ:n teknistä infrastruktuuria hoitaessaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K.1 artiklan 8 alakohdassa (Euroopan unionista tehdyn sopimuksen K-K.9 artikla on korvattu EU 29-42 artiklalla) tarkoitetusta tulliyhteistyöstä johtuvia tehtäviään. Lisäksi 23 artiklan 6 kohdassa säädetään, että jäsenvaltiot ja komissio osallistuvat TTJ:ään "TTJ-osapuolina".
9 Riidanalaisen asetuksen V osaston 2-8 luvun säännökset koskevat TTJ:n toimintaa ja käyttöä. Niinpä 24 artiklassa säädetään, että TTJ muodostuu keskustietokannasta, jota voidaan käyttää kustakin jäsenvaltiosta sekä komissiosta päätteiden kautta, ja että se sisältää yksinomaan tietoja, jotka ovat välttämättömiä 23 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun TTJ:n päämäärän saavuttamiseksi, mukaan lukien henkilötiedot. Sen mukaisesti kuin 29 artiklan 1 kohdassa säädetään, vain kunkin jäsenvaltion nimeämillä viranomaisilla ja komission nimeämillä yksiköillä on oikeus saada suoraan TTJ:ään sisältyvät tiedot käyttöönsä.
10 Mainitun V osaston 5 luku koskee nimenomaisesti henkilötietojen suojaa. Riidanalaisen asetuksen 34 artiklan 1 kohdan mukaan jokaisen TTJ-osapuolen, joka aikoo saada henkilötietoja TTJ:stä tai tallentaa niitä TTJ:ään, on viimeistään silloin kun tätä asetusta aletaan soveltaa, annettava kansalliset säännökset tai komission osalta sovellettavat sisäiset säännöt, jotka takaavat yksityisten henkilöiden oikeuksien ja vapauksien suojaamisen henkilötietojen käsittelyssä.
11 Yhteisöjen tuomioistuimen presidentti antoi 29.9.1997 määräyksen, jolla Ranskan hallitus hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan neuvoston vaatimuksia. Hänen 1.12.1997 antamallaan määräyksellä parlamentti hyväksyttiin väliintulijaksi tukemaan komission vaatimuksia.
12 Kanteessaan komissio esittää pelkästään yhden perusteen, ja se koskee valitun oikeudellisen perustan virheellisyyttä. Komissio katsoo, että neuvoston olisi pitänyt säätää asetus perustamissopimuksen 43 ja 100 a artiklan eikä 43 ja 235 artiklan nojalla.
13 Aluksi on todettava, että vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan yhteisön toimivaltajärjestelmässä toimen oikeudellisen perustan valinnan on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, joita tuomioistuin voi valvoa. Tällaisiin seikkoihin kuuluvat erityisesti toimen tavoite ja sisältö (ks. erityisesti asia C-300/89, komissio v. neuvosto, ns. titaanidioksidi-tapaus, tuomio 11.6.1991, Kok. 1991, s. I-2867, 10 kohta ja yhdistetyt asiat C-164/97 ja C-165/97, parlamentti v. neuvosto, tuomio 25.2.1999, Kok. 1999, s. I-1139, 12 kohta).
14 Riidanalaisen asetuksen tavoitteesta komissio toteaa, että se koskee tulliliiton ja siten sisämarkkinoiden moitteetonta toimintaa, minkä vuoksi perustamissopimuksen 100 a artiklan käyttäminen olisi ollut perusteltua. Lisäksi se katsoo, että EY:n perustamissopimuksen 209 a artiklassa (josta on muutettuna tullut EY 280 artikla) tarkoitettujen yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen eli petosten torjunta ei ole itsenäinen päämäärä, vaan se on seurausta tulliliiton toteuttamisesta.
15 Parlamentti katsoo, että riidanalaisella asetuksella ei pelkästään suojata yhteisön taloudellisia etuja, vaan useistakin syistä se on annettu jäsenvaltioiden niiden lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten lähentämiseksi, jotka koskevat sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa perustamissopimuksen 100 a artiklassa tarkoitetulla tavalla.
16 Riidanalaisen asetuksen sisällöstä komissio toteaa, että asetuksessa säädetään jäsenvaltioiden ja komission välisen avunannon parantamisesta tulli- ja maatalousasioita koskevan lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi, ja toisaalta siinä säädetään TTJ:n puitteissa sellaisen keskustietokannan luomisesta, johon kaikista jäsenvaltioista ja komission asiassa toimivaltaisista yksiköistä on yhteys. Komission mukaan yhteistyön lujittamisen osalta oikeudellinen perusta on perustamissopimuksen 100 a artikla, koska tämä lujittaminen edellyttää kansallisten lainsäädäntöjen todellista lähentämistä. TTJ:n luomisesta komissio huomauttaa, että vaikka itse TTJ:n tehtävänä ei ole kansallisten lainsäädäntöjen lähentäminen, on kuitenkin riidatonta, että se ei voi toimia ilman, että niitä on yhdenmukaistettu.
17 Toissijaisesti komissio katsoo, että vaikka perustamissopimuksen 235 artiklan käyttämistä olisi pidettävä välttämättömänä sen vuoksi, että riidanalaisessa asetuksessa säädetään TTJ:n luomisesta, säännökset pyynnöstä ja oma-aloitteisesti annettavasta keskinäisestä avusta olisi kuitenkin pitänyt antaa 100 a artiklan nojalla. Näin ollen on pohdittava kysymystä kahdesta mahdollisesta oikeudellisesta perustasta. Titaanidioksidi-tapauksessa annetun tuomion perusteella yksin 100 a artikla tulee komission mukaan tällaisessa tilanteessa sovellettavaksi.
18 Vaikka asetuksella säädetään sellaisesta sisämarkkinoihin liittyvän keskinäisen avunannon välineestä (tietokanta), jota käytetään myös yhteisön taloudellisia etuja loukkaavien petosten torjuntaan, ei tämä parlamentin mukaan voi aiheuttaa muutoksia asetuksen oikeudelliseen perustaan, jonka on oltava perustamissopimuksen 100 a artikla.
19 Neuvosto sitä vastoin katsoo, että riidanalaisesta asetuksesta poiketen asetuksen N:o 1468/81 tavoitteena oli, että tulliliitto ja yhteinen maatalouspolitiikka toimisivat moitteettomasti, mikä edellytti kansallisten hallintoviranomaisten läheistä yhteistyötä. Riidanalaisen asetuksen tarkoituksena on sitä vastoin tulliliittoon ja yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyvien petosten torjunta, mikä edellyttää yhteistyötä näiden samojen viranomaisten välillä. Neuvosto korostaa, että yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen, mistä määrätään perustamissopimuksen 209 a artiklassa, ei perustu tulliliiton toteuttamiseen, vaan se on päämäärä itsessään.
20 Riidanalaisen asetuksen sisällöstä neuvosto katsoo, että sen tarkoituksena on yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen, vaikka sillä säädetään petosten torjuntaa koskevan järjestelmän luomisesta tavalla, jossa otetaan myös huomioon kansalaisvapaudet. Neuvoston mukaan kyseiset kaksi seikkaa ovat erottamattomasti toisiinsa yhteydessä. Petosten torjunnan osalta uusi järjestelmä on luonteeltaan hallinnollinen ja yhteisön tason kokonaisuus, jonka tehtävänä on lujittaa jäsenvaltioiden operatiivista yhteistyötä tullialalla. Koska tämä järjestelmä ei rajoitu pelkästään tullialan yhteistyöhön, oli välttämätöntä käyttää oikeudellisena perustana perustamissopimuksen 235 artiklaa, sillä 209 a artiklassa, sellaisena kuin se oli voimassa riidanalaista asetusta säädettäessä, yhteisölle annettu toimivalta ei olisi ollut riittävä perusta tällaisen asetuksen säätämiselle.
21 Ranskan hallituksen mukaan riidanalaisen asetuksen tarkoituksena ei ole kansallisten säännösten lähentäminen, vaan tulliliittoon ja yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyvien petosten torjunta. Vaikka TTJ:n luominen edellytti myös eräiden tietosuojaa koskevien erityissäännösten antamista, tämä ei kuitenkaan vielä merkitse, että riidanalaisen asetuksen tarkoituksena olisi yhdenmukaistaa tietosuojaa koskevia säännöksiä yhteisössä.
22 Riidanalaisella asetuksella olevan tavoitteen määrittämiseksi on esillä olevassa asiassa otettava huomioon säännösten kehitys asetuksen N:o 1468/81 antamisesta riidanalaisen asetuksen säätämiseen.
23 Tältä osin on ensinnäkin huomattava, että asetuksen N:o 1468/81 tarkoituksena oli tulliliiton ja yhteisen maatalouspolitiikan moitteeton toiminta. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi tässä asetuksessa vahvistettiin vastavuoroista hallinnollista avustamista koskevat oikeussäännöt, jotka liittyvät erityisesti yhteisön tulli- ja maatalouslainsäädännön rikkomisen estämiseen ja torjuntaan sekä sellaisten toimien tarkkailemiseen, jotka ovat tai näyttävät olevan kyseisten säännösten vastaisia.
24 Asetusta N:o 1468/81 muutettiin sittemmin asetuksella N:o 945/87, koska seurausvaikutuksia useassa jäsenvaltiossa aiheuttavien petosten ehkäisemisen tärkeyden vuoksi oli perusteltua tehostaa komission ja jäsenvaltioiden toimintaedellytyksiä tällä alalla (asetuksen N:o 945/87 toinen perustelukappale).
25 Vielä on todettava, että riidanalaisen asetuksen ensimmäisessä perustelukappaleessa todetaan seuraavaa: "Petosten torjunta tulliliiton ja yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä edellyttää niiden hallintoviranomaisten tiivistä yhteistyötä, jotka kussakin jäsenvaltiossa vastaavat näillä aloilla annettujen säännösten soveltamisesta; se edellyttää myös näiden kansallisten viranomaisten ja komission asianmukaista yhteistyötä, sillä komissio vastaa perustamissopimuksen ja sen nojalla annettujen säännösten soveltamisesta; toimiva yhteistyö tällä alalla tehostaa yhteisön taloudellisten etujen suojaamista."
26 Riidanalaisen asetuksen toisen perustelukappaleen mukaan "tämän vuoksi olisi määriteltävä säännöt, joiden mukaisesti jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten on annettava toisilleen apua ja oltava yhteistyössä komission kanssa varmistaakseen tulli- ja maataloussäädösten asianmukaisen soveltamisen sekä yhteisön taloudellisten etujen oikeudellisen suojaamisen erityisesti ehkäisemällä ja tutkimalla näiden säädösten rikkomisia sekä tutkimalla toimia, jotka ovat tai näyttävät olevan näiden säädösten vastaisia".
27 Asetusta N:o 1468/81, asetusta N:o 945/87 ja riidanalaista asetusta vertailemalla havaitaan, että säännöstölle asetettu päämäärä on asteittain kehittynyt, vaikka asetuksen nimi on koko ajan pysynyt käytännössä muuttumattomana. Vaikka yhteistyön tavoitteena alun perin olikin erityisesti tulli- ja maatalousalan lainsäädännön moitteeton soveltaminen, riidanalaisella asetuksella lopuksi toteutetun yhteistyön lujittamisen tarkoituksena oli ensisijaisesti petosten torjunta ja siten yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen.
28 Tässä yhteydessä on huomattava, että myös perustamissopimuksen asian kannalta merkitykselliset määräykset ovat kehittyneet. Niinpä perustamissopimuksen 209 a artiklassa, joka lisättiin perustamissopimukseen Euroopan unionista tehdyllä sopimuksella, määrätään, että jäsenvaltiot toteuttavat samat toimenpiteet suojatakseen yhteisön taloudellisia etuja petolliselta menettelyltä kuin mitä ne toteuttavat suojatakseen omia taloudellisia etujaan petolliselta menettelyltä.
29 Toisin kuin komissio väittää, yhteisön taloudellisten etujen suojaaminen ei ole seurausta tulliliiton toteuttamisesta, vaan se on itsenäinen tavoite, joka perustamissopimuksen systematiikassa on sijoitettu toimielimiä koskevan viidennen osan II osastoon (varainhoitoa koskevat määräykset) eikä yhteisön politiikkaa koskevaan kolmanteen osaan, johon tulliliittoa ja maataloutta koskevat määräykset kuuluvat.
30 Perustamissopimuksen 209 a artiklan voimaantulon jälkeen yhteisön taloudellisten etujen suojaamista koskeva päämäärä on konkretisoitu sellaisilla asetuksilla kuin Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta 18 päivänä joulukuuta 1995 annetulla neuvoston asetuksella (EY, Euratom) N:o 2988/95 (EYVL L 312, s. 1) tai asetuksilla, joilla vahvistetaan erityissäännökset, joita sovelletaan vain tietyillä aloilla.
31 Riidanalainen asetus on tällainen, koska neuvosto oli katsonut, että tulliliiton ja yhteisen maatalouspolitiikan osalta taloudellisten etujen suojaaminen edellytti sellaisten erityissääntöjen vahvistamista, joilla täydennetään yleisesti sovellettavaa normistoa.
32 Riidanalaisen asetuksen sisällöstä on todettava, että siinä säädetään yhteistyöjärjestelmästä, joka ilmenee sekä jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten välillä että niiden ja komission välillä, ja tässä järjestelmässä nämä hallintoviranomaiset antavat toisilleen apua yhtäältä toimittamalla riidanalaisessa asetuksessa vahvistettujen yksityiskohtien mukaisesti tietoa toiminnasta, joka on tai näyttää olevan vastoin sovellettavaa tulli- tai maatalouslainsäädäntöä, ja toisaalta ne antavat toisilleen apua tekemällä tarpeen vaatimia hallinnollisia tutkimuksia (asetuksen I-III osasto). Erityinen infrastruktuurihanke eli TTJ, jonka pääpiirteet selvitetään tämän tuomion 8-10 kohdassa, tekee lisäksi mahdolliseksi nopeasti ja järjestelmällisesti antaa eteenpäin niitä tietoja, joita komissiolle on annettu.
33 Tätä säännöstöä kokonaisuutena tarkastellen on katsottava, että sen nimenomaisena tavoitteena ja sisältönä on pidettävä tulliliittoon ja yhteiseen maatalouspolitiikkaan liittyvien petosten torjunta, joten sillä pyritään suojaamaan yhteisön taloudellisia etuja. Perustamissopimuksen 209 a artiklassa, sellaisena kuin sitä sovellettiin riidanalaista asetusta annettaessa, osoitettiin saavutettava tavoite ilman, että yhteisölle kuitenkaan annettiin toimivaltaa luoda nyt kysymyksessä olevan kaltaista järjestelmää, joten perustamissopimuksen 235 artiklan käyttäminen oli perusteltua.
34 Tältä osin on täsmennettävä, että toisin kuin komissio ja parlamentti väittävät, perustamissopimuksen 100 a artiklan käyttäminen ei tule kysymykseen nyt esillä olevassa asiassa.
35 Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan perustamissopimuksen 100 a artiklan käyttö ei ole perusteltua silloin, kun annettava toimi vaikuttaa vain liitännäisesti yhteisön sisämarkkinoiden toimintaedellytysten yhdenmukaistamiseen (ks. erityisesti asia C-70/88, parlamentti v. neuvosto, tuomio 4.10.1991, Kok. 1991, s. I-4529, 17 kohta ja asia C-155/91, komissio v. neuvosto, tuomio 17.3.1993, Kok. 1993, s. I-939, 19 kohta).
36 Vaikka on sinänsä totta, että riidanalaisen asetuksen 15. perustelukappaleen mukaan tullitietojärjestelmään osallistumista varten jäsenvaltiot joutuvat antamaan lainsäädäntöä henkilöiden oikeuksista ja vapauksista henkilökohtaisten tietojen käsittelyn osalta ja että, kunnes yksilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä ja näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta 24 päivänä lokakuuta 1995 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 95/46/EY (EYVL L 281, s. 31) täytäntöönpanotoimenpiteitä sovelletaan, jäsenvaltioiden on taattava suojan taso, joka on lähtökohdiltaan sama kuin tämän direktiivin mukainen suoja, on kuitenkin myös ilmeistä - kuten Ranskan hallitus on todennut ja kuten komissiokin on myöntänyt - että TTJ:n tehtävänä ei sellaisenaan ole lähentää kansallisia lainsäädäntöjä.
37 Perustamissopimuksen 100 a artikla ei sovellu oikeudelliseksi perustaksi pelkästään sen vuoksi että TTJ:tä ei voida luoda saattamatta voimaan kansallisella tasolla yhteisön tason yhdenmukaistettuja periaatteita henkilötietosuojasta ja sen vuoksi että jäsenvaltioiden ja komission on taattava suojan taso, joka on lähtökohdiltaan sama kuin edellä mainitun direktiivin 95/46/EY mukainen suoja, sillä tällainen kansallisten lainsäädäntöjen lähentäminen on vasta tämän asetuksen liitännäisvaikutus.
38 Näin ollen on katsottava, että perustamissopimuksen 235 artikla oli oikea perusta riidanalaisen asetuksen säätämiselle, joten kanne on hylättävä.
Päätökset oikeudenkäyntikuluista
Oikeudenkäyntikulut
39 Yhteisöjen tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdassa määrätään, että asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Komissio on hävinnyt asiansa, joten se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Työjärjestyksen 69 artiklan 4 kohdan mukaisesti parlamentti ja Ranskan tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.
Päätöksen päätösosa
Näillä perusteilla
YHTEISÖJEN TUOMIOISTUIN
(kuudes jaosto)
on antanut seuraavan tuomiolauselman:
1) Kanne hylätään.
2) Euroopan yhteisöjen komissio velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut. Euroopan parlamentti ja Ranskan tasavalta vastaavat omista oikeudenkäyntikuluistaan.