CELEX: 62000CJ0036
Staatssteun
Verordening (EG) nr. 1013/97
Steun aan openbare scheepswerven
Verenigbaarverklaring van steun aan Spaanse openbare scheepswerven
Niet-nakoming van voorwaarden
Terugvordering

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 10 februari 2000, heeft het Koninkrijk Spanje het Hof krachtens artikel 230, eerste alinea, EG verzocht om nietigverklaring van beschikking 2000/131/EG van de Commissie van 26 oktober 1999 betreffende de steunregeling die Spanje heeft toegepast ten gunste van de openbare scheepswerven (PB 2000, L 37, blz. 22; hierna: "bestreden beschikking").
Toepasselijke regeling
2 Richtlijn 90/684/EEG van de Raad van 21 december 1990 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw (PB L 380, blz. 27), waarvan de geldigheid is verlengd bij verordening (EG) nr. 3094/95 van de Raad van 22 december 1995 betreffende de steunverlening aan de scheepsbouw (PB L 332, blz. 1), stelt regels die specifiek voor deze sector gelden en die een uitzondering vormen op het algemene verbod van artikel 87, lid 1, EG.
3 Bij verordening (EG) nr. 1013/97 van de Raad van 2 juni 1997 betreffende de steunverlening aan bepaalde scheepswerven die worden geherstructureerd (PB L 148, blz. 1) heeft de Raad herstructureringssteun aan scheepswerven in verschillende lidstaten goedgekeurd, waaronder de Spaanse openbare scheepswerven.
4 Artikel 1 van verordening nr. 1013/97 luidt:
"1. Onverminderd de bepalingen van verordening (EG) nr. 3094/95 kan de Commissie voor de in herstructurering zijnde scheepswerven, genoemd in de leden 2, 3 en 4 van dit artikel, bijkomende bedrijfssteun verenigbaar verklaren met de gemeenschappelijke markt voor de vermelde specifieke doelstellingen en bedragen.
(...)
4. Steun ten behoeve van de herstructurering van de openbare scheepswerven in Spanje kan als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden beschouwd tot een bedrag van 135,028 miljard [ESP], en dit in de vorm van:
- betalingen van interest tot 62,028 miljard [ESP] over leningen die werden aangegaan ter dekking van voordien goedgekeurde doch niet uitgekeerde steun (periode 1988-1994);
- belastingkredieten tot 58 miljard [ESP] (periode 1995-1999);
- een kapitaalinjectie van 15 miljard [ESP] (1997).
Alle overige regels van richtlijn 90/684/EEG blijven op die scheepswerven van toepassing.
De Spaanse regering verklaart zich bereid een echte en onomkeerbare capaciteitsvermindering van 30 000 GBRT door te voeren volgens een door de Commissie goedgekeurd tijdschema, doch in ieder geval vóór 31 december 1997."
5 Overeenkomstig verordening nr. 1013/97 heeft de Commissie op 6 augustus 1997 een beschikking vastgesteld waarbij onder andere steun aan de Spaanse openbare scheepswerven werd goedgekeurd (hierna: "goedkeuringsbeschikking").
6 Na een briefwisseling tussen de Spaanse autoriteiten en de Commissie en nadat laatstgenoemde de onderzoeksprocedure van artikel 93, lid 2, EG-Verdrag (thans artikel 88, lid 2, EG) had ingeleid, heeft de Commissie op 26 oktober 1999 de bestreden beschikking vastgesteld.
De feiten
7 De feiten zoals uiteengezet in de punten 6 tot en met 9 van de bestreden beschikking, zijn de volgende:
"(6) In haar beschikking van augustus 1997 in zaak nr. C 56/95 [PB 1997, C 354, blz. 2] heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan staatssteun voor een totaalbedrag van 229,008 miljard ESP ter ondersteuning van de herstructurering van scheepswerven van de overheid in Spanje. Het pakket van goedgekeurde steunmaatregelen omvatte 'bijzondere' belastingkredieten van maximaal 58 miljard ESP voor de periode 1995-1999.
(7) Aan de opneming van belastingkredieten in het goedgekeurde pakket steunmaatregelen lag de volgende redenering ten grondslag. Toen het herstructureringsplan werd opgesteld, maakten de werven deel uit van het INI-concern en konden zij hun verliezen na belasting via INI verminderen met 28 %, overeenkomstig de Spaanse wettelijke regeling met algemene geldingskracht, door de verliezen te compenseren met winsten elders in het concern. Volgens de financiële prognoses van het plan zouden deze belastingkredieten van toepassing blijven ondanks het feit dat de werven vanaf 1 augustus 1995 deel waren gaan uitmaken van de verliesgevende overheidsholding Agencia Industrial del Estado (AIE). Er werden dienovereenkomstig wettelijke maatregelen genomen (wet nr. 13/96 van 30 december [BOE nr. 315 van 31 december 1996, blz. 38974]) om ondernemingen in een dergelijke positie toe te staan tot 31 december 1999 van de staat het equivalent te blijven ontvangen van het bedrag waarop zij recht zouden hebben gehad in het kader van een systeem van geconsolideerde belasting. Op grond van de verwachte verliezen werd geschat dat deze belastingkredieten 58 miljard ESP zouden bedragen. (...)
(8) Op 1 september 1997 werden de werven opgenomen in de Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), dat, zoals INI, op grond van de algemene Spaanse regels inzake geconsolideerde belastingen verliezen voor belastingdoeleinden kan compenseren met winsten elders in het concern.
(9) Het steunpakket werd goedgekeurd op voorwaarde dat het totaalbedrag en de bedragen per steuncategorie maximumbedragen waren. (...) Volgens de informatie die de Commissie in het kader van het toezicht op de tenuitvoerlegging van het herstructureringsplan heeft verkregen, ontvingen de werven in 1998 een bijzonder belastingkrediet van 18,451 miljard ESP, waardoor het totaalbedrag van de toegekende kredieten op het goedgekeurde maximum van 58 miljard ESP uitkomt, hoewel de werven in 1998 ten gevolge van hun integratie in SEPI ook een belastingkrediet op grond van algemene consolidatieregels ontvingen, dat overeenkwam met hun verliezen over 1997."
8 In die situatie heeft de Commissie haar twijfel geuit over de verenigbaarheid van het bijzondere belastingkrediet van 18,451 miljard ESP met de goedkeuringsbeschikking en over de verenigbaarheid ervan met de gemeenschappelijke markt.
De bestreden beschikking
9 In punt 57 van de bestreden beschikking concludeert de Commissie dat de werven van de overheid in Spanje steun in de vorm van bijzondere belastingkredieten van 18,451 miljard ESP hebben ontvangen, waarvoor geen wettige rechtvaardiging is. Zij constateert dat hoewel het algemene plafond van dergelijke steunbetalingen niet is overschreden, dit bedrag niet meer was dan een maximum. Binnen dat maximum diende de steun volgens haar beperkt te blijven tot belastbare verliezen en werd de steun goedgekeurd in de veronderstelling dat de werven niet in aanmerking zouden komen voor belastingkredieten op grond van het algemene fiscale consolidatiesysteem (hierna: "algemeen belastingkrediet") in Spanje. Volgens de Commissie was dit een essentiële voorwaarde voor goedkeuring van de steun, en daarmee voor de verenigbaarheid van de steun met de gemeenschappelijke markt overeenkomstig artikel 87, lid 3, sub e, EG.
10 In punt 58 van de bestreden beschikking heeft de Commissie, die van mening was dat het in 1998 verleende bijzondere belastingkrediet van 18,451 miljard ESP onder de gegeven omstandigheden niet langer verenigbaar was met artikel 87, lid 3, sub e, EG noch met de gemeenschappelijke markt in de zin van artikel 87, lid 1, EG, besloten dat dit bedrag, vermeerderd met rente, moest worden teruggevorderd.
11 Het Koninkrijk Spanje is op 2 december 1999 in kennis gesteld van de bestreden beschikking.
Het beroep
12 De Spaanse regering verzoekt het Hof, onder aanvoering van vier middelen tot staving van haar beroep, de bestreden beschikking nietig te verklaren en de Commissie te verwijzen in de kosten.
13 De Commissie concludeert tot verwerping van het beroep en tot verwijzing van het Koninkrijk Spanje in de kosten.
Het eerste middel
Argumenten van partijen
14 Met haar eerste middel betoogt de Spaanse regering om te beginnen dat de bestreden beschikking artikel 88, lid 1, EG schendt door deze bepaling buiten toepassing te laten. Zo de Commissie van mening was dat de in de bestreden beschikking bedoelde steun onverenigbaar was geworden met de gemeenschappelijk markt, was zij overeenkomstig deze bepaling verplicht deze te herzien als een bestaande steunmaatregel en niet, zoals zij heeft gedaan, als een nieuwe steunmaatregel.
15 De Spaanse regering betoogt vervolgens dat de bestreden beschikking gebaseerd is op de vermeende niet-naleving door de Spaanse autoriteiten van een in de goedkeuringsbeschikking gestelde voorwaarde, welke erin bestaat dat de scheepswerven blijven vallen onder een belastingstelsel dat hen niet toestaat algemene belastingkredieten te verkrijgen. In plaats van het einde van de eerder goedgekeurde betalingen af te wachten alvorens de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden, had de Commissie derhalve de nationale autoriteiten van deze vermeende niet-nakoming in kennis moeten stellen. Nu zij dit niet heeft gedaan, heeft zij inbreuk gemaakt op de beginselen van rechtszekerheid en behoorlijk bestuur.
16 Ten slotte heeft de Commissie, door zich op het standpunt te stellen dat de eerder in de vorm van bijzondere belastingkredieten goedgekeurde steunmaatregel vanaf het tijdstip waarop de scheepswerven weer algemene belastingkredieten konden verkrijgen, onverenigbaar was geworden met de gemeenschappelijke markt omdat de steunmaatregel niet langer noodzakelijk was, zonder enige waarschuwing een nieuw criterium van onverenigbaarheid van steun ná de uitdrukkelijke goedkeuring daarvan ingevoerd. Hiermee heeft zij de beginselen van rechtszekerheid, gewettigd vertrouwen, loyale samenwerking en goede trouw geschonden. Bovendien, als het toch noodzakelijk zou zijn de toepassing van een reeds goedgekeurde steunmaatregel te rechtvaardigen, eisen de complexiteit en de ontoereikendheid van de motivering van de goedkeuringsbeschikking dat de Commissie de Spaanse autoriteiten daarover op zijn minst informeert.
17 De Commissie betwist de premisse waarop de Spaanse regering haar eerste middel baseert. Fiscale steun kan slechts als goedgekeurd worden beschouwd indien hij voldoet aan alle voorwaarden van de goedkeuringsbeschikking. Ingeval deze niet in acht zijn genomen, verliest die steun automatisch de bescherming die deze beschikking hem verleent en moet hij dus als een nieuwe steunmaatregel worden aangemerkt. Met betrekking tot een nieuwe steunmaatregel is de in casu gevolgde procedure van artikel 88, lid 2, EG de geëigende procedure om de verenigbaarheid van die steunmaatregel met de gemeenschappelijke markt te beoordelen.
18 De Commissie meent dat zij in de gegeven omstandigheden niet gehouden was om op het tijdstip van de overname van de scheepswerven door SEPI de consequenties daarvan te vermelden. De overname bracht op zich immers geen inbreuk op de bepalingen van de goedkeuringsbeschikking mee. Bovendien heeft de Commissie, zodra zij kennis had genomen van de inbreuk, de procedure van voorafgaand onderzoek gestart die uitmondde in de inleiding van de in artikel 88, lid 2, EG bedoelde procedure.
19 Volgens de Commissie stond het aan de Spaanse regering haar te informeren over haar besluit om de scheepswerven, niettegenstaande hun overname door SEPI, bijzondere belastingkredieten te blijven verlenen. Nu zij dit niet heeft gedaan, kan de regering geen beroep doen op het gewettigd vertrouwen.
Beoordeling door het Hof
20 Vooraf zij herinnerd aan de relevante regels van het door het Verdrag ingevoerde stelsel van toezicht op staatssteun.
21 Ingevolge artikel 87, lid 1, EG zijn steunmaatregelen van de staten of met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, behoudens de afwijkingen waarin het Verdrag voorziet, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.
22 Artikel 88 EG voorziet in een bijzondere procedure voor voortdurend onderzoek van en toezicht op staatssteun door de Commissie.
23 De door het Verdrag vastgestelde procedureregels verschillen naar gelang de betrokken steunmaatregelen bestaand of nieuw zijn. Terwijl de eerstgenoemde onder artikel 88, leden 1 en 2, EG vallen, is op de laatstgenoemde artikel 88, leden 2 en 3, EG van toepassing (arrest van 30 juni 1992, Italië/Commissie, C-47/91, Jurispr. blz. I-4145, punt 22).
24 Wanneer de Commissie vaststelt dat een steunmaatregel waarvan wordt beweerd dat hij ingevolge een eerder goedgekeurde steunregeling is toegekend, niet voldoet aan de voorwaarden van haar beschikking tot goedkeuring van die regeling en derhalve niet door die beschikking wordt gedekt, moet hij als een nieuwe steunmaatregel worden beschouwd (zie in die zin arrest van 5 oktober 1994, Italië/Commissie, C-47/91, Jurispr. blz. I-4635, punten 24-26).
25 Indien immers een lidstaat bij het verlenen van steun ingevolge een eerder goedgekeurde regeling niet voldoet aan de voorwaarden die de Commissie aan goedkeuring van die regeling heeft verbonden, en de uitgekeerde steun dus een nieuwe steunmaatregel is, moet de Commissie de bijzondere procedure van artikel 88, lid 2, eerste alinea, EG inleiden (zie in die zin arrest van 4 februari 1992, British Aerospace en Rover/Commissie, C-294/90, Jurispr. blz. I-493, punt 13).
26 De feiten van het onderhavige geval moeten tegen de achtergrond van deze vaststellingen worden onderzocht.
27 Uit de goedkeuringsbeschikking blijkt dat de Commissie de steunmaatregel in de vorm van bijzondere belastingkredieten voor 58 miljard ESP heeft goedgekeurd op grond van de toenmalige fiscale en de rechtspositie van de Spaanse openbare scheepswerven. De steun had immers tot doel die scheepswerven die, toen zij deel uitmaakten van het INI-concern, krachtens de algemene regels voor fiscale consolidatie (algemeen belastingkrediet) hun verliezen na belasting via INI met 28 % konden verminderen, in staat te stellen dezelfde behandeling te blijven genieten, zelfs nadat zij niet langer deel meer uitmaakten van INI.
28 Toen zij deel uitmaakten van het INI-concern konden de scheepswerven hun verliezen na belasting compenseren door de winst die elders in het concern werd gerealiseerd. Toen deze compensatie van verliezen niet langer mogelijk was, nadat de scheepswerven waren overgenomen door AIE, stelde wet 13/96 hen niettemin in staat dezelfde fiscale behandeling te blijven genieten als waarop zij voorheen recht hadden.
29 Vaststaat dat de scheepswerven na hun overname door SEPI op 1 september 1997 hun verliezen na belasting opnieuw konden compenseren door elders in dat concern gerealiseerde winsten. Zij konden dus algemene belastingkredieten verkrijgen, zoals toen zij deel uitmaakten van INI, en tegelijkertijd bijzondere belastingkredieten ontvangen als bij de goedkeuringsbeschikking goedgekeurde staatssteun.
30 In die omstandigheden mocht de Commissie aannemen dat de voorwaarden voor steunverlening niet langer vervuld waren en dat het in 1998 door de Spaanse regering uitgekeerde bedrag van 18,451 miljard ESP in de vorm van bijzondere belastingkredieten niet langer in overeenstemming was met de goedkeuringsbeschikking.
31 Derhalve wordt de litigieuze steun niet gedekt door de goedkeuringsbeschikking.
32 De in 1998 voor het begrotingsjaar 1997 in de vorm van bijzondere belastingkredieten verleende steun dient dan ook als een nieuwe steunmaatregel in de zin van artikel 88, lid 3, EG te worden aangemerkt.
33 Het argument van de Spaanse regering dat de Commissie haar er vóór het uitbetalen van de betrokken steun over had moeten inlichten dat die steun als gevolg van de veranderde omstandigheden onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt was geworden, kan niet worden aanvaard.
34 De Commissie was immers niet verplicht om uit het feit dat de scheepswerven in de loop van 1997 opnieuw in handen waren gekomen van een holding waarvoor het algemene stelsel van fiscale consolidatie gold, af te leiden dat de Spaanse regering hen bijzondere belastingkredieten zou blijven verlenen.
35 De stelling van de Spaanse regering ten slotte, dat de Commissie met de bestreden beschikking een nieuw criterium voor de verenigbaarheid van de door de goedkeuringsbeschikking bedoelde steun met de gemeenschappelijke markt heeft geformuleerd, is ongegrond.
36 Zoals uit de punten 27 tot en met 30 van dit arrest blijkt, heeft de Commissie haar beoordeling van de onverenigbaarheid van genoemde steun immers gebaseerd op niet-naleving van de goedkeuringsbeschikking door de Spaanse autoriteiten.
37 Derhalve moeten de op deze stelling gebaseerde grieven van de Spaanse regering die zijn ontleend aan schending van de beginselen van rechtszekerheid, van bescherming van het gewettigd vertrouwen en van behoorlijk bestuur, worden afgewezen.
38 Gelet op het voorgaande moet het eerste middel worden afgewezen.
Het tweede middel
Argumenten van partijen
39 Met haar tweede middel verwijt de Spaanse regering de Commissie subsidiair, dat zij de bestreden beschikking in het geheel niet heeft gemotiveerd wat het bestaan van nieuwe staatssteun betreft. In de bestreden beschikking worden twee van de vier in artikel 87, lid 1, EG gestelde vereisten om de maatregelen als staatssteun te kunnen aanmerken, te weten dat die maatregelen "het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloed[en]" en dat zij "de mededinging (...) vervalsen of dreigen te vervalsen", niet eens genoemd.
40 Zelfs in de gevallen waarin uit de omstandigheden waaronder de steun is verleend blijkt dat hij de handel tussen de lidstaten beïnvloedt, is de Commissie volgens de Spaanse regering niet ontslagen van haar verplichting om die omstandigheden te vermelden.
41 De Spaanse regering stelt dat de bestreden beschikking, anders dan de Commissie beweert, niet naar eerdere beschikkingen of bepalingen verwijst om te beoordelen of de voorwaarde van beïnvloeding van het handelsverkeer is vervuld.
42 De Commissie beklemtoont dat uit de goedkeuringsbeschikking blijkt dat alle partijen in casu reeds hadden vastgesteld en aanvaard dat het bij de steun voor de scheepswerven om staatssteun ging. In de bestreden beschikking ging het dus enkel om de vraag of de steun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kon worden verklaard. In die omstandigheden meent de Commissie dat zij niet gehouden was een discussie aan te gaan over de beïnvloeding van het handelsverkeer tussen de lidstaten en de mededingingsvervalsing.
43 Hoe dan ook is het in een sector als die waar het hier om gaat, die gekenmerkt wordt door een ernstige structurele overcapaciteit en waarin de internationale concurrentie niet te ontkennen valt, vanzelfsprekend dat iedere steunmaatregel een risico voor de mededinging en de intracommunautaire handel meebrengt.
44 De Commissie voegt daaraan toe dat de litigieuze steun als niet-aangemeld moet worden beschouwd, zodat zij niet gehouden is de reële uitwerking ervan aan te tonen. Bovendien meent de Commissie dat de uitdrukkelijke verwijzing in de bestreden beschikking naar richtlijn 90/684, naar verordening nr. 1013/97 en vooral naar de goedkeuringsbeschikking volstond om de bestreden beschikking wat de door verzoekster genoemde elementen betreft, als genoegzaam gemotiveerd aan te merken.
Beoordeling door het Hof
45 Verordening nr. 1013/97, op grond waarvan de Commissie de goedkeuringsbeschikking heeft gegeven, is vastgesteld op basis van met name artikel 92, lid 3, sub e, EG-Verdrag (thans, na wijziging, artikel 87, lid 3, sub e, EG).
46 Ingevolge deze bepaling kunnen bij besluit van de Raad vastgestelde categorieën steunmaatregelen als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt worden aangemerkt.
47 Zoals blijkt uit de punten 30 en 33 van het arrest van 18 mei 1993, België/Commissie (C-356/90 en C-180/91, Jurispr. blz. I-2323), is steun, wanneer hij onder een uitzonderingsregeling valt die uit hoofde van genoemde bepaling is vastgesteld, als uitgangspunt principieel onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt en wordt hij slechts als verenigbaar aangemerkt op voorwaarde dat hij voldoet aan de in de beschikking tot goedkeuring van die regeling genoemde uitzonderingscriteria.
48 Wanneer de Commissie constateert dat een steunmaatregel die in het kader van een op grond van artikel 87, lid 3, sub e, EG, vastgestelde uitzonderingsregeling is goedgekeurd, niet langer daaronder valt, is zij derhalve niet gehouden opnieuw de verenigbaarheid van die steunmaatregel met de in artikel 87, lid 1, EG genoemde criteria na te gaan en te onderzoeken of die steunmaatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten beïnvloedt en de mededinging vervalst.
49 Een dergelijke verplichting zou onlogisch zijn gelet op de context van de markt en de betrokken noodzaak van beheer, aangezien alle partijen reeds hadden vastgesteld en aanvaard dat het bij de steun voor de scheepswerven om staatssteun ging.
50 Daar het bovendien om een uitzonderingsregeling gaat, wordt uiteraard verondersteld dat de betrokken steunmaatregel in beginsel onverenigbaar is met de gemeenschappelijke markt (zie in die zin arrest België/Commissie, reeds aangehaald, punt 33).
51 Daaruit volgt dat de geldigheid van de bestreden beschikking niet kan worden aangetast door het vermeende ontbreken van motivering met betrekking tot het bestaan van steun in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
52 Derhalve moet dat het tweede middel worden afgewezen.
Het derde middel
Argumenten van partijen
53 Met haar derde middel, dat uit drie onderdelen bestaat, betoogt de Spaanse regering ten gronde dat de bestreden beschikking artikel 87, leden 1 en 3, sub e, EG, verordening nr. 1013/97 en het vertrouwensbeginsel schendt.
54 Met het eerste onderdeel van dit middel betoogt de Spaanse regering dat uit verordening nr. 1013/97 en de goedkeuringsbeschikking blijkt dat als voorwaarde voor goedkeuring van de daarin bedoelde steun "een echte en onomkeerbare capaciteitsvermindering van 30 000 GBRT" geldt. Door het tegendeel aan te nemen, heeft de Commissie deze verordening en het aan de goedkeuringsbeschikking ontleende gewettigde vertrouwen geschonden. Als de goedkeuringsbeschikking was bedoeld om de uitkering van een deel van de steun afhankelijk te stellen van de handhaving van een bepaalde feitelijke situatie, had de Commissie dit immers moeten vermelden, hetgeen zij niet heeft gedaan.
55 De Spaanse regering betoogt tevens dat het bedrag van de vermindering van de verliezen na belasting die de scheepswerven hebben verkregen door onder het stelsel van fiscale consolidatie te blijven vallen, niet van te voren kon worden voorzien omdat het afhangt van de belastbare grondslag van het bedrijf dat de verliezen lijdt. Als de goedkeuringsbeschikking de steunverlening aan de scheepswerven zou hebben goedgekeurd die werd uitbetaald ter compensatie van hetgeen zij niet langer ontvingen krachtens het stelsel van fiscale consolidatie, zoals de Commissie stelt, zou zij hebben vermeld dat hun elk jaar een op basis van de belastbare grondslag vast te stellen bedrag aan staatssteun mocht worden uitgekeerd.
56 Met het tweede onderdeel van het derde middel stelt de Spaanse regering dat de uitlegging die de Commissie geeft van het maximum van de goedgekeurde steun, artikel 87, lid 3, EG, alsmede het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel schendt, omdat deze uitlegging neerkomt op een ontkenning van de definitieve aard van de goedkeuringsbeschikking. Als de door de Commissie gegeven uitlegging zou worden aanvaard, zou de goedkeuringsbeschikking niets anders zijn dan een soort voorlopige intentieverklaring die de Spaanse autoriteiten ertoe zou verplichten de noodzaak van de goedgekeurde steunverlening bij de realisatie van het plan opnieuw te rechtvaardigen.
57 Volgens de Spaanse regering maakt de Commissie eveneens inbreuk op artikel 1 van verordening nr. 1013/97 dat bepaalt dat zij "bijkomende bedrijfssteun verenigbaar [kan] verklaren met de gemeenschappelijke markt voor de vermelde specifieke doelstellingen en bedragen". De goedkeuringsbeschikking heeft de bedoelde steun in zijn geheel goedgekeurd, hetgeen rechtvaardigt dat al die steun ingevolge een definitieve beschikking van de Commissie verenigbaar met de gemeenschappelijke markt is verklaard.
58 Met het laatste onderdeel van het derde middel betoogt de Spaanse regering ten slotte dat de Commissie, door de krachtens het algemene stelsel uitgekeerde bedragen, die geen steun vormen, op te tellen bij de goedgekeurde steun, artikel 87, lid 1, EG schendt. Het is immers tegenstrijdig te beweren, zoals de Commissie doet, dat cumulatie van goedgekeurde steun, te weten de ingevolge wet 13/96 aan de scheepswerven uitgekeerde bijzondere belastingkredieten, en algemene maatregelen, te weten de algemene belastingkredieten waarop zij recht hebben uit hoofde van de in Spanje geldende algemene regels inzake fiscale consolidatie, tot gevolg heeft dat de scheepswerven onwettige staatssteun ontvangen.
59 De Commissie antwoordt dat het derde middel van de Spaanse regering de goedkeuringsbeschikking miskent voorzover daarin wordt gesteld dat die beschikking geen enkele verdere voorwaarde voor goedkeuring van de bijzondere belastingkredieten stelt dan de naleving van het plafond van 58 miljard ESP en de verplichting om de overeengekomen capaciteitsverminderingen uit te voeren. De goedkeuringsbeschikking was echter tevens gerechtvaardigd door het feit dat de scheepswerven, nadat zij door AIE waren overgenomen, niet langer in aanmerking kwamen voor de algemene belastingkredieten waarop zij recht hadden toen zij deel uitmaakten van het INI-concern. Daar deze rechtvaardigingsgrond is komen te vervallen, is de goedkeuring eveneens komen te vervallen. Volgens de Commissie moet het derde middel dus meteen reeds worden afgewezen.
Beoordeling door het Hof
60 Om te beginnen moet de stelling van de Spaanse regering worden onderzocht dat de fiscale steun was goedgekeurd als tegenprestatie voor een capaciteitsvermindering van de scheepswerven, zodat de steun wettig was aangezien hij de in verordening nr. 1013/97 bepaalde steunplafonds respecteerde.
61 Zoals uit de punten 27 en 28 van dit arrest blijkt, was de goedkeuring door de Commissie van de steunmaatregel in de vorm van bijzondere belastingkredieten voor een bedrag van 58 miljard ESP gebaseerd op het feit dat de scheepswerven als gevolg van hun overgang van INI naar AIE niet langer in aanmerking kwamen voor een voordelige belastingregeling.
62 Het feit dat de Commissie bij de vaststelling van de goedkeuringsbeschikking, gehouden was om zich ervan te vergewissen dat de goedgekeurde steunbedragen de in verordening nr. 1013/97 bepaalde maxima niet zouden overschrijden, beperkt immers niet de voorwaarden die moeten worden nageleefd bij het verlenen van steun aan de Spaanse scheepswerven voor het maximale bedrag van dergelijke steun.
63 Het derde middel van de Spaanse regering is dus op een onjuiste premisse gebaseerd.
64 Met betrekking tot het eerste onderdeel van dit middel moet worden vastgesteld dat de goedkeuringsbeschikking de betrokken steunverlening terecht afhankelijk heeft gesteld van het feit dat het voor de scheepswerven onmogelijk was de belastingvoordelen te verkrijgen waarvoor zij vóór 1 augustus 1995 in aanmerking kwamen.
65 Derhalve is het eerste onderdeel ongegrond.
66 Wat het tweede onderdeel betreft, volgens hetwelk de bestreden beschikking de definitieve aard van de goedkeuringsbeschikking ontkent, moet worden opgemerkt dat de Commissie in die beschikking het bestaan heeft vastgesteld van een nieuwe steunmaatregel voorzover de steunmaatregel in de vorm van bijzondere belastingkredieten slechts was goedgekeurd om de uitsluiting van de scheepswerven van de algemene belastingkredieten te compenseren.
67 De Commissie trekt hiermee niet de definitieve aard van de goedkeuringsbeschikking in twijfel, maar beperkt zich ertoe de naleving van de daarin gestelde voorwaarden te verzekeren.
68 Derhalve moet het tweede onderdeel worden afgewezen.
69 Wat ten slotte het derde onderdeel betreft, dat is ontleend aan de vermeende cumulatie door de Commissie van goedgekeurde steun en de algemene maatregelen, tot staving van haar vaststelling dat de betrokken steun onwettig is: hiermee wordt de bestreden beschikking miskend. In de beschikking berust de analyse van die steunmaatregel immers niet op hun cumulatie met de algemene belastingkredieten, maar enkel op de niet-naleving door de Spaanse autoriteiten van de in de goedkeuringsbeschikking gestelde voorwaarde voor verlening van die steun in de vorm van bijzondere belastingkredieten.
70 Het derde middel moet derhalve worden afgewezen.
Het vierde middel
Argumenten van partijen
71 Met haar vierde middel betoogt de Spaanse regering subsidiair, dat zelfs indien ervan wordt uitgegaan dat de scheepswerven de in de vorm van bijzondere belastingkredieten verleende steun niet kunnen cumuleren met de algemene belastingkredieten, de 58 miljard ESP aan uitgekeerde steun toch gerechtvaardigd is gelet op de werkelijke verliezen van deze scheepswerven in de periode dat zij tot AIE behoorden. Derhalve heeft de Commissie door de vaststelling van de bestreden beschikking een kennelijke beoordelingsfout gemaakt en het vertrouwensbeginsel geschonden.
72 Hoewel de algemene belastingkredieten die de scheepswerven ontvingen, 28 % van de negatieve belastbare grondslag voor elk begrotingsjaar bedroegen, is de berekening van de goedgekeurde steun in de vorm van bijzondere belastingkredieten volgens de Spaanse regering daarentegen niet gemaakt onder verwijzing naar de 28 % van de te verwachten negatieve belastbare grondslag over de jaren 1995 tot en met 1998. Daar de steun is berekend op basis van de netto resultaten vóór belasting, en niet op basis van de belastbare grondslag, is die berekening altijd gemaakt volgens het criterium van de verliezen vóór belasting, ofwel werkelijke verliezen. In dat geval wordt de totale uitgekeerde steun van 58 miljard ESP door de goedkeuringsbeschikking gedekt, omdat de verliezen groter waren dan verwacht.
73 De Commissie meent dat het vierde middel van de Spaanse regering, net als het derde middel, op een onjuiste analyse berust. Voor de berekening van het door de bestreden beschikking onverenigbaar verklaarde steunbedrag heeft de Commissie zich op de goedgekeurde steun gebaseerd, omdat deze niet langer gerechtvaardigd was en derhalve niet langer goedgekeurd. In tegenstelling tot hetgeen verzoekster beweert, vertegenwoordigde de goedgekeurde steun echter niet 28 % van de verwachte verliezen gedurende de in aanmerking genomen periode, maar steun ter compensatie voor het niet langer kunnen verkrijgen van de algemene belastingkredieten vanwege het feit dat de scheepswerven tot een holding behoren die over het geheel genomen winstgevend is.
Beoordeling door het Hof
74 Zoals uit de punten 27 en 28 van dit arrest blijkt, was het gerechtvaardigd dat de Spaanse autoriteiten krachtens wet 13/96 door de goedkeuringsbeschikking toegestane fiscale steun verleenden, omdat de scheepswerven hun verliezen na belasting niet langer konden compenseren door de elders in het concern waartoe zij toen behoorden, gerealiseerde winsten.
75 Toen de Commissie het bedrag berekende van de steun die krachtens wet 13/96 in de vorm van bijzondere belastingkredieten aan de scheepswerven was verleend en die zij onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt achtte, handelde zij overeenkomstig de bepalingen van die wet, die bepaalt dat het bedrag van dergelijke belastingkredieten wordt berekend op basis van de belastbare grondslag.
76 Toen het verlenen van bijzondere belastingkredieten na de overname van de scheepswerven door SEPI op 1 september 1997 - waardoor die werven opnieuw hun verliezen na belasting konden compenseren met elders in het concern gerealiseerde winsten -, niet langer gerechtvaardigd was, moest de aldus verleende onwettige steun, in tegenstelling tot hetgeen de Spaanse regering beweert, worden berekend met inachtneming van de regeling op grond waarvan algemene belastingkredieten worden verleend.
77 Daaruit volgt dat de bezwaren van de Spaanse regering betreffende de berekening van het bedrag van de onwettige steun ongegrond zijn en dat de Commissie, door de bestreden beschikking vast te stellen, geen schending van het vertrouwensbeginsel noch een kennelijke beoordelingsfout kan worden verweten.
78 Het vierde middel moet derhalve worden afgewezen.
79 Uit een en ander volgt dat het beroep in zijn geheel moet worden verworpen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
80 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voorzover dit is gevorderd. Aangezien het Koninkrijk Spanje in het ongelijk is gesteld, dient het overeenkomstig de vordering van de Commissie in de kosten te worden verwezen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende:
1) Verwerpt het beroep.
2) Verwijst het Koninkrijk Spanje in de kosten.