CELEX: 61997CJ0441
Rechtsmittel
EGKS
Entscheidung Nr. 3855/91/EGKS der Kommission ("Fünfter Beihilfenkodex")
Staatliche Beihilfen für staatseigene italienische Stahlunternehmen
Ermessensmissbrauch
Diskriminierungsverbot
Grundsatz der Erforderlichkeit

Entscheidungsgründe
1 Die Wirtschaftsvereinigung Stahl sowie die Thyssen Stahl AG, die Preussag Stahl AG und die Hoogovens Staal BV haben mit Rechtsmittelschrift, die am 30. Dezember 1997 bei der Kanzlei des Gerichtshofes eingegangen ist, gemäß Artikel 49 der EGKS-Satzung des Gerichtshofes ein Rechtsmittel gegen das Urteil des Gerichts erster Instanz vom 24. Oktober 1997 in der Rechtssache T-244/94 (Wirtschaftsvereinigung Stahl u. a./Kommission, Slg. 1997, II-1963; im Folgenden: angefochtenes Urteil) eingelegt, mit dem das Gericht ihre Klage auf Nichtigerklärung der Entscheidung 94/259/EGKS der Kommission vom 12. April 1994 über die Gewährung von Beihilfen an die staatseigenen Stahlunternehmen Italiens (Stahlkonzern ILVA) (ABl. L 112, S. 64; im Folgenden: streitige Entscheidung) abgewiesen hat.
Rechtlicher Rahmen
2 Nach Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag sind "von den Staaten bewilligte Subventionen oder Beihilfen oder von ihnen auferlegte Sonderlasten, in welcher Form dies auch immer geschieht", gemäß den Bestimmungen dieses Vertrages untersagt.
3 Artikel 95 Absatz 1 EGKS-Vertrag lautet:
"In allen in diesem Vertrag nicht vorgesehenen Fällen, in denen eine Entscheidung oder Empfehlung der Kommission erforderlich erscheint, um eines der in Artikel 2, 3 und 4 näher bezeichneten Ziele der Gemeinschaft auf dem gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl gemäß Artikel 5 zu erreichen, kann diese Entscheidung oder Empfehlung mit einstimmiger Zustimmung des Rates und nach Anhörung des Beratenden Ausschusses ergehen."
4 Aufgrund dieser Vorschriften erließ die Kommission, um den Erfordernissen einer Umstrukturierung der Eisen- und Stahlindustrie gerecht zu werden, gestützt auf Artikel 95 EGKS-Vertrag zu Beginn der achtziger Jahre eine Gemeinschaftsregelung, mit der in bestimmten, abschließend aufgezählten Fällen staatliche Beihilfen an die Eisen- und Stahlindustrie genehmigt wurden.
5 Die von der Kommission auf der Grundlage dieser Vorschrift erlassene Regelung besteht in Entscheidungen von allgemeiner Geltung, die generell als "Beihilfenkodizes" bezeichnet werden; die Regelung wurde mehrfach geändert, um den konjunkturellen Schwierigkeiten der Eisen- und Stahlindustrie zu begegnen. Im entscheidungserheblichen Zeitraum galt der fünfte Stahlbeihilfenkodex, der durch die Entscheidung Nr. 3855/91/EGKS der Kommission vom 27. November 1991 zur Einführung gemeinschaftlicher Vorschriften über Beihilfen an die Eisen- und Stahlindustrie (ABl. L 362, S. 57; nachstehend: Fünfter Beihilfenkodex) erlassen wurde.
6 In der Präambel des Fünften Beihilfenkodex heißt es in Abschnitt I:
"Gemäß Artikel 4 Buchstabe c des EGKS-Vertrags sind alle allgemeinen und besonderen staatlichen Beihilfen an die Eisen- und Stahlindustrie, in welcher Form auch immer, untersagt.
Ab 1. Januar 1986 bestehen aufgrund der Entscheidung der Kommission Nr. 3484/85/EGKS, die ab 1. Januar 1989 durch die Entscheidung Nr. 322/89/EGKS ersetzt wurde, Vorschriften über Beihilfen an die Eisen- und Stahlindustrie in einer begrenzten Zahl von Fällen.
Diese Vorschriften betreffen allgemeine und besondere Beihilfen, die die Mitgliedstaaten in welcher Form auch immer gewähren.
Der Eisen- und Stahlindustrie sollen vor allem nicht die Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen und diejenigen Beihilfen entzogen werden, mit deren Hilfe sie ihre Anlagen an die neuen Umweltschutznormen anpassen kann. Genehmigt sind außerdem soziale Beihilfen, um die teilweise Schließung von Stahlwerksanlagen zu fördern, und Beihilfen, um die endgültige Einstellung der EGKS-Tätigkeit der am wenigsten konkurrenzfähigen Unternehmen zu finanzieren. Alle anderen Betriebs- oder Investitionsbeihilfen für Eisen- und Stahlunternehmen der Gemeinschaft sind untersagt. Für regionale Investitionsbeihilfen ist allerdings für bestimmte Mitgliedstaaten eine Ausnahme vorgesehen.
Diese strenge Beihilfedisziplin, die nunmehr für die zwölf Mitgliedstaaten und deren gesamtes Hoheitsgebiet gilt, hat in den vergangenen Jahren im EGKS-Sektor gleiche Wettbewerbsbedingungen gewährleistet. Sie steht nicht nur mit dem im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarktes verfolgten Ziel im Einklang, sondern entspricht auch den Vorschriften über staatliche Beihilfen, die aufgrund des bis 31. März 1992 geltenden Stahl-Konsensus der Gemeinschaft und der Vereinigten Staaten vom November 1989 vereinbart wurden. Deswegen muss sie auch mit einigen technischen Anpassungen beibehalten werden.
..."
7 Artikel 1 Absatz 1 des Fünften Beihilfenkodex lautet:
"Alle Beihilfen zugunsten der Eisen- und Stahlindustrie, gleichgültig ob spezifische oder nichtspezifische Beihilfen, die in jedweder Form von den Mitgliedstaaten bzw. den Gebietskörperschaften oder aus staatlichen Mitteln finanziert werden, können nur dann als Gemeinschaftsbeihilfen und somit als mit dem ordnungsgemäßen Funktionieren des Gemeinsamen Marktes vereinbar angesehen werden, wenn sie den Bestimmungen der Artikel 2 bis 5 entsprechen."
8 Gemäß den Artikeln 2 bis 5 des Fünften Beihilfenkodex können Forschungs- und Entwicklungsbeihilfen (Artikel 2), Umweltschutzbeihilfen (Artikel 3), Schließungsbeihilfen (Artikel 4) sowie regionale Beihilfen, die in Griechenland, Portugal und der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik in den allgemeinen Regelungen vorgesehen sind (Artikel 5), als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar angesehen werden.
Vorgeschichte des Rechtsstreits
9 Aus dem angefochtenen Urteil ergibt sich, dass die Kommission nach dem Erlass des Fünften Beihilfenkodex angesichts der Verschlechterung der wirtschaftlichen und finanziellen Situation im Stahlsektor mit ihrer an den Rat und das Europäische Parlament gerichteten Mitteilung SEK(92) 2160 endg. vom 23. November 1992 einen Plan zur Umstrukturierung der Stahlunternehmen vorlegte, der verschiedene Begleitmaßnahmen im sozialen Bereich sowie finanzielle Anreize einschließlich Gemeinschaftsbeihilfen vorsah (Randnr. 4 des angefochtenen Urteils).
10 In seinen Schlussfolgerungen vom 25. Februar 1993 stimmte der Rat dem von der Kommission vorgeschlagenen Plan zu, die Produktionskapazitäten erheblich abzubauen. In der gemeinsamen Erklärung des Rates und der Kommission im Ratsprotokoll vom 17. Dezember 1993 (im Folgenden: Erklärung vom 17. Dezember 1993) hieß es, dass der Rat u. a. bekräftige, "dass er den ... Beihilfe-Kodex ... streng einhalten ... wird ... [u]nbeschadet des Rechts aller Mitgliedstaaten, eine Entscheidung nach Artikel 95/EGKS zu beantragen" (Randnrn. 5 und 6 des angefochtenen Urteils).
11 Am 22. Dezember 1993 stimmte der Rat nach Artikel 95 Absätze 1 und 2 EGKS-Vertrag der Gewährung von Beihilfen an sechs Stahlunternehmen zu, zu denen auch die staatseigenen Unternehmen Italiens (Stahlkonzern ILVA) gehörten; die Kommission genehmigte auf der Grundlage dieser Zustimmung mit der streitigen Entscheidung die Gewährung staatlicher Beihilfen an diesen Konzern. Diese Beihilfen,  die dessen Umstrukturierung oder Privatisierung begleiten sollten, fielen nicht unter die Beihilfen, die nach dem Fünften Beihilfenkodex hätten genehmigt werden können (Randnrn. 7 und 8 des angefochtenen Urteils).
Die Nichtigkeitsklage und das angefochtene Urteil
12 Die Wirtschaftsvereinigung Stahl sowie die Stahlunternehmen Thyssen Stahl AG, Preussag Stahl AG und Hoogovens Groep BV erhoben mit Klageschrift, die am 24. Juni 1994 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, nach Artikel 33 EGKS-Vertrag Klage auf Nichtigerklärung der streitigen Entscheidung.
13 Diese Nichtigkeitsklage war auf sieben Gründe gestützt, mit denen ein Verstoß gegen den Fünften Beihilfenkodex, gegen Artikel 95 EGKS-Vertrag, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, gegen das Diskriminierungsverbot und gegen die Begründungspflicht sowie die Fehlerhaftigkeit des Beschlussfassungsverfahrens und ein Verstoß gegen den Grundsatz des rechtlichen Gehörs geltend gemacht wurden.
14 Im Rahmen des Klagegrundes, mit dem ein Verstoß gegen den Fünften Beihilfenkodex gerügt wurde, trugen die Rechtsmittelführerinnen u. a. vor, die Kommission habe dadurch, dass sie die Gewährung einer Beihilfe genehmigt habe, die nicht die Voraussetzungen dieses Kodex erfuelle, ihr Ermessen missbraucht.
15 Außerdem machten sie im Rahmen des Klagegrundes des Verstoßes gegen Artikel 95 EGKS-Vertrag geltend, die streitige Entscheidung beachte nicht die Voraussetzungen für die Anwendung von Absatz 1 dieser Vorschrift, da die genehmigten Beihilfen keinen Zweck verfolgten, der durch die in den Artikeln 2 bis 4 EGKS-Vertrag genannten Ziele gedeckt sei, und da sie zur Erreichung dieser Ziele nicht erforderlich seien.
Das angefochtene Urteil
16 Das Gericht wies die Klage in vollem Umfang ab.
17 Zum Nichtigkeitsgrund des Verstoßes gegen den Fünften Beihilfenkodex, der nach Ansicht der Rechtsmittelführerinnen einen Ermessensmissbrauch der Kommission darstellt, wies das Gericht zunächst in Randnummer 34 des angefochtenen Urteils darauf hin, dass es nach der Systematik des EGKS-Vertrags nicht im Widerspruch zu Artikel 4 Buchstabe c stehe, wenn die Kommission staatliche Beihilfen, die mit den Zielen dieses Vertrages vereinbar seien, ausnahmsweise genehmige, und entschied sodann in Randnummer 36, dass die Kommission bei Fehlen besonderer Vertragsbestimmungen nach Artikel 95 EGKS-Vertrag befugt sei, jede allgemeine oder individuelle Entscheidung zu erlassen, die zur Erreichung der Ziele des Vertrages erforderlich sei, und dass die Kommission nach dieser Vorschrift befugt sei, zu prüfen, welche der beiden Arten von Entscheidungen - allgemeine oder individuelle - am geeignetsten sei, das oder die verfolgten Ziele zu erreichen.
18 In Randnummer 37 des angefochtenen Urteils stellte das Gericht fest, dass die Kommission von Artikel 95 EGKS-Vertrag zum Erlass sowohl allgemeiner Entscheidungen - der Beihilfenkodizes - als auch von Einzelfallentscheidungen Gebrauch gemacht habe, mit denen ausnahmsweise ganz bestimmte Beihilfen genehmigt worden seien. In Randnummer 38 führte es aus, das Problem im vorliegenden Fall bestehe darin, den Gegenstand und die Tragweite des Fünften Beihilfenkodex und der streitigen Einzelfallentscheidung zu bestimmen.
19 Aus einem Vergleich zwischen dem Fünften Beihilfenkodex und der streitigen Entscheidung folgerte das Gericht in Randnummer 41 des angefochtenen Urteils, dass ihr Anwendungsbereich verschieden sei, da sich der Kodex allgemein auf bestimmte Kategorien von Beihilfen beziehe, die als mit dem EGKS-Vertrag vereinbar angesehen würden, während die streitige Entscheidung aus außergewöhnlichen Gründen für ein Mal Beihilfen genehmige, die grundsätzlich nicht als mit dem EGKS-Vertrag vereinbar angesehen werden könnten.
20 In den Randnummern 42 und 43 des angefochtenen Urteils heißt es:
"42 Unter diesem Gesichtspunkt kann der Auffassung der Klägerinnen, der Kodex habe verbindlichen, abschließenden und endgültigen Charakter, nicht gefolgt werden. Der Kodex stellt nämlich nur für die Beihilfen, die zu den darin aufgezählten Kategorien mit dem Vertrag zu vereinbarender Beihilfen gehören, einen verbindlichen rechtlichen Rahmen dar. In diesem Bereich führt er eine umfassende Regelung ein, die eine einheitliche Behandlung aller in die festgelegten Kategorien fallenden Beihilfen im Rahmen eines einzigen Verfahrens gewährleisten soll. Die Kommission ist durch diese Regelung nur gebunden, wenn sie die Vereinbarkeit von Beihilfen, für die der Kodex gilt, mit dem Vertrag beurteilt. Sie darf daher solche Beihilfen nicht unter Verstoß gegen die allgemeinen Vorschriften des Kodex durch eine Einzelfallentscheidung genehmigen ...
43 Dagegen kann bei Beihilfen, die nicht zu den speziell von den Vorschriften des Kodex erfassten Kategorien gehören, eine individuelle Ausnahme von diesem Verbot gewährt werden, wenn die Kommission im Rahmen der Ausübung ihres Ermessens nach Artikel 95 des Vertrages der Ansicht ist, dass solche Beihilfen zur Erreichung der Ziele des Vertrages erforderlich sind. Der Beihilfenkodex bezweckt nämlich nur, zugunsten bestimmter, abschließend aufgezählter Kategorien von Beihilfen allgemein unter bestimmten Voraussetzungen Ausnahmen vom Verbot der Beihilfen zu genehmigen. Die Kommission ist nach Artikel 95 Absätze 1 und 2 des Vertrages, der nur auf die im Vertrag nicht vorgesehenen Fälle abstellt ..., nicht befugt, bestimmte Kategorien von Beihilfen zu verbieten, da ein solches Verbot bereits im Vertrag selbst, nämlich in Artikel 4 Buchstabe c, vorgesehen ist. Die Beihilfen, die nicht zu den Kategorien gehören, die der Kodex von diesem Verbot ausnimmt, fallen somit weiterhin ausschließlich unter Artikel 4 Buchstabe c. Erweisen sich also derartige Beihilfen zur Erreichung der Ziele des Vertrages gleichwohl als erforderlich, so kann die Kommission von Artikel 95 des Vertrages Gebrauch machen, um dieser unvorhergesehenen Situation gegebenenfalls durch eine Einzelfallentscheidung zu begegnen ..."
21 Das Gericht führte seine Überlegungen wie folgt fort:
"45 Unter diesen Umständen kann die streitige Entscheidung nicht als eine ungerechtfertigte Ausnahme vom Fünften Beihilfenkodex angesehen werden, sondern stellt eine Handlung dar, die ebenso wie dieser ihre Quelle in Artikel 95 Absätze 1 und 2 des Vertrages hat.
46 Somit entbehrt die Ansicht der Klägerinnen jeder Grundlage, dass die angefochtene Entscheidung erlassen worden sei, um das Unternehmen, das die fraglichen Beihilfen erhalten hat, durch eine verschleierte Änderung des Beihilfenkodex zu begünstigen. Die Kommission konnte nämlich keinesfalls durch den Erlass des Beihilfenkodex auf ihre Befugnis aus Artikel 95 des Vertrages verzichten, zur Bewältigung unvorhergesehener Situationen Einzelfallentscheidungen zu erlassen. Da im vorliegenden Fall die wirtschaftliche Situation, die die Kommission zum Erlass der streitigen Entscheidung veranlasst hat, nicht in den Anwendungsbereich des Kodex fiel, konnte sich die Kommission auf Artikel 95 des Vertrages stützen, um die fraglichen Beihilfen zu genehmigen, sofern sie die Anwendungsvoraussetzungen dieser Vorschrift beachtete."
22 Das Gericht wies daher in Randnummer 47 des angefochtenen Urteils die Rüge des Ermessensmissbrauchs zurück.
23 Zum Klagegrund des Verstoßes gegen Artikel 95 EGKS-Vertrag wies das Gericht zunächst in Randnummer 72 des angefochtenen Urteils darauf hin, dass die Kommission nach den Absätzen 1 und 2 dieser Vorschrift befugt sei, immer dann staatliche Beihilfen innerhalb der Gemeinschaft zu genehmigen, wenn die Wirtschaftslage im Stahlsektor den Erlass derartiger Maßnahmen zur Erreichung eines der Ziele der Gemeinschaft erforderlich mache.
24 In Randnummer 74 des angefochtenen Urteils wird daran erinnert, dass die europäische Stahlindustrie zu Beginn der neunziger Jahre unvermittelt in eine schwere Krise geraten sei, wozu mehrere Faktoren beigetragen hätten. Im Anschluss daran prüfte das Gericht, ob im Kontext dieser Krise die Zielsetzung der streitigen Entscheidung an den Zielen des Vertrages ausgerichtet und die mit dieser Entscheidung erteilte Genehmigung zur Erreichung dieser Ziele erforderlich gewesen sei.
25 In den Randnummern 79 bis 83 des angefochtenen Urteils heißt es:
"79 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass nach ständiger Rechtsprechung die Rolle der Kommission in Anbetracht der Verschiedenartigkeit der im Vertrag festgelegten Ziele darin besteht, diese verschiedenen Ziele ständig miteinander in Einklang zu bringen, wobei sie von ihrem Ermessen Gebrauch macht, um zu einer Wahrung des gemeinsamen Interesses zu gelangen ...
80 Im vorliegenden Fall stellt das Gericht fest, dass die streitige Entscheidung verschiedene Ziele des Vertrages miteinander in Einklang bringt, um wichtige Interessen zu wahren.
81 Die in der Entscheidung genannten Maßnahmen der Rationalisierung der europäischen Stahlindustrie durch Sanierung bestimmter Konzerne, darunter ILVA, der Stilllegung der veralteten oder wenig wettbewerbsfähigen Anlagen, der Reduzierung der Überkapazitäten, der Privatisierung des ILVA-Konzerns, um dessen Lebensfähigkeit zu sichern, und des Abbaus von Arbeitsplätzen in einem, wie es die Kommission ausdrückt, $vertretbaren` Maß tragen nämlich zur Erreichung der Ziele des Vertrages bei, berücksichtigt man die Sensibilität des Stahlsektors und den Umstand, dass bei Fortbestand, wenn nicht Verschärfung der Krise die Gefahr bestanden hätte, dass im Wirtschaftsleben des betreffenden Mitgliedstaats außergewöhnlich schwere und anhaltende Störungen hervorgerufen worden wären. Es ist unstreitig, dass diesem Sektor in mehreren Mitgliedstaaten, insbesondere auch in Italien, wegen des Standorts der Stahlanlagen in Regionen, die durch Unterbeschäftigung gekennzeichnet sind, und des Umfangs der in Frage stehenden wirtschaftlichen Interessen wesentliche Bedeutung zukommt. Unter diesen Umständen hätten Entscheidungen über Stilllegungen und den Abbau von Arbeitsplätzen sowie die Übernahme der Kontrolle über die betreffenden Unternehmen durch ausschließlich nach marktwirtschaftlichen Gesetzen handelnde private Gesellschaften ohne unterstützende behördliche Maßnahmen sehr ernste Schwierigkeiten für die öffentliche Ordnung hervorrufen können, insbesondere durch eine Verschärfung des Problems der Arbeitslosigkeit und die Gefahr der Schaffung einer größeren wirtschaftlichen und sozialen Krisensituation.
82 Somit zielt die streitige Entscheidung, die derartige Schwierigkeiten durch die Sanierung des Stahlkonzerns ILVA lösen will, unbestreitbar darauf ab, dafür zu sorgen, dass $keine Unterbrechung in der Beschäftigung eintritt`, und zu vermeiden, $dass im Wirtschaftsleben der Mitgliedstaaten tiefgreifende und anhaltende Störungen hervorgerufen werden`, wie es Artikel 2 Absatz 2 des Vertrages verlangt. Außerdem verfolgt die Entscheidung die in Artikel 3 verankerten Ziele u. a. in Bezug auf die $[Erhaltung von] Voraussetzungen ..., die einen Anreiz für die Unternehmen bieten, ihr Produktionspotential auszubauen und zu verbessern` (Buchstabe d), und die Förderung der $geordnete[n] Ausweitung und Modernisierung der Erzeugung sowie [der] Verbesserung der Qualität in einer Weise ..., die jede Schutzmaßnahme gegen Konkurrenzindustrien ausschließt` (Buchstabe g). Sie zielt nämlich darauf ab, die europäische Stahlindustrie insbesondere durch die endgültige Stilllegung veralteter oder wenig wettbewerbsfähiger Anlagen, wie in Bagnoli, und durch die unwiederbringliche Kürzung der Kapazitäten zur Produktion bestimmter Erzeugnisse (z. B. in Tarent) zu rationalisieren, um die durch Überkapazität gekennzeichnete Lage zu meistern (vgl. Artikel 2 der streitigen Entscheidung). Sie ist demnach mit den oben erwähnten fünf weiteren Einzelfallentscheidungen, mit denen staatliche Beihilfen genehmigt wurden und die am selben Tag ergangen sind, Teil eines Gesamtprogramms zur dauerhaften Umstrukturierung des Stahlsektors und zur Reduzierung der Produktionskapazitäten in der Gemeinschaft (siehe oben, Randnrn. 4 bis 6). Dementsprechend besteht die Zielsetzung der fraglichen Beihilfe nicht darin, das bloße Überleben des begünstigten Unternehmens zu sichern - was mit dem gemeinsamen Interesse unvereinbar wäre -, sondern mit ihr soll dessen Lebensfähigkeit wiederhergestellt werden, wobei die Auswirkung der Beihilfe auf den Wettbewerb auf ein Mindestmaß beschränkt wird und auf die Einhaltung der Grundsätze eines lauteren Wettbewerbs, insbesondere hinsichtlich der Bedingungen der Privatisierung des ILVA-Konzerns, geachtet wird.
83 Daraus folgt, dass sich die streitige Entscheidung darauf bezieht, im Einklang mit den Zielen des Vertrages das gemeinsame Interesse zu schützen. Die Ansicht der Klägerinnen, die Entscheidung ziele nicht auf die Erreichung dieser Ziele ab, ist daher zurückzuweisen."
26 Bei der Prüfung der Frage, ob die dem Stahlkonzern ILVA gewährten Beihilfen zur Erreichung der Ziele des EGKS-Vertrags erforderlich seien, wies das Gericht in Randnummer 87 des angefochtenen Urteils zunächst auf die ständige Rechtsprechung hin, wonach sich die Nachprüfung durch das Gericht im Rahmen einer Klage, bei der es um eine komplexe wirtschaftliche und fachliche Beurteilung gehe, auf die sachliche Richtigkeit der Tatsachen sowie darauf beschränken müsse, ob kein offensichtlicher Beurteilungsfehler vorliege, und stellte sodann in Randnummer 89 fest, dass die Rechtsmittelführerinnen keine konkreten Angaben gemacht hätten, die vermuten ließen, dass die Kommission bei ihrer Beurteilung der Erforderlichkeit der fraglichen Beihilfen und insbesondere der Frage, ob sie geeignet gewesen seien, die Sanierung des begünstigten Unternehmens zu erleichtern, einen offensichtlichen Fehler begangen habe.
27 In Randnummer 90 des angefochtenen Urteils führte das Gericht aus, dass die nur auf die Ineffektivität der früheren Beihilfen gestützte Behauptung, dass die fraglichen Beihilfen es wahrscheinlich nicht ermöglichten, die erwarteten Ergebnisse zu erreichen, nichts anderes als eine rein spekulative und hypothetische Prognose darstelle. Der Versuch, die in der Vergangenheit erzielten Ergebnisse in die Zukunft zu projizieren, ohne die konkreten Bedingungen eingehend zu prüfen, die in der streitigen Entscheidung im Hinblick auf eine Umstrukturierung des begünstigten Unternehmens, die dessen Lebensfähigkeit gewährleisten könne, aufgestellt worden seien, könne kein Beweis für einen Verstoß der Kommission gegen den EGKS-Vertrag sein.
28 Das Gericht fuhr in den Randnummern 91 bis 94 des angefochtenen Urteils wie folgt fort:
"91 Das Gericht stellt außerdem fest, dass entgegen dem Vorbringen der Klägerinnen die Entstehungsgeschichte und die Begründung der streitigen Entscheidung belegen, dass die gegenwärtige Krisensituation der europäischen Stahlindustrie und die geeignetsten Mittel zu ihrer Bewältigung eingehend analysiert worden sind ...
92 Überdies ergibt sich aus den Mitteilungen der Kommission an den Rat während des Verfahrens, das zum Erlass der streitigen Entscheidung geführt hat, dass die Kommission die Voraussetzungen für die Lebensfähigkeit des durch die fraglichen Beihilfen begünstigten Unternehmens eingehend untersucht hat ...
93 Das Vorbringen der Klägerinnen zu den Auswirkungen der streitigen Entscheidung auf den Wettbewerb entbehrt ebenfalls jeder Grundlage. Die Klägerinnen berücksichtigen nämlich nicht die Vorkehrungen, die die Kommission in der angefochtenen Entscheidung getroffen hat, um die Lebensfähigkeit von ILVA zu gewährleisten, insbesondere durch Anordnung der Übernahme der Schulden dieses Unternehmens (vgl. Abschnitt II der Begründung der streitigen Entscheidung) bei gleichzeitiger Begrenzung der finanziellen Umstrukturierungsmaßnahmen auf die erforderlichen Mindestbeträge, damit die Handelsbedingungen in der Gemeinschaft nicht in einem Maß geändert werden, das insbesondere im Hinblick auf die gegenwärtigen Schwierigkeiten des Stahlmarktes mit dem gemeinsamen Interesse unvereinbar ist (vgl. Abschnitt VI der Begründung der angefochtenen Entscheidung). Unter diesem Gesichtspunkt stellt das Gericht fest, dass die Kommission, um dem begünstigten Unternehmen nicht ungerechte Vorteile gegenüber anderen Unternehmen des Sektors zu verschaffen, in der angefochtenen Entscheidung insbesondere dafür Sorge trägt, dass dieses Unternehmen nicht von vornherein Nettozinslasten unterhalb von 3,5 % des Jahresumsatzes ... hat, was nach den insoweit von den Klägerinnen nicht bestrittenen Angaben der Kommission dem gegenwärtigen Durchschnitt bei den Stahlunternehmen in der Gemeinschaft entspricht. Allgemein stellt die streitige Entscheidung in Artikel 2 eine Reihe von Bedingungen auf, die gewährleisten sollen, dass die Finanzierungsbeihilfe auf das unbedingt Erforderliche begrenzt wird ...
94 Somit haben die Klägerinnen nichts vorgetragen, was annehmen ließe, dass die Kommission einen offensichtlichen Beurteilungsfehler begangen hat, indem sie die Ansicht vertrat, dass die fraglichen Beihilfen, versehen mit den in der streitigen Entscheidung aufgestellten Bedingungen, zur Erreichung bestimmter Ziele des Vertrages erforderlich seien."
29 In Randnummer 95 des angefochtenen Urteils zog das Gericht daraus den Schluss, dass die streitige Entscheidung nicht wegen Verstoßes gegen die Anwendungsvoraussetzungen des Artikels 95 Absätze 1 und 2 EGKS-Vertrag rechtswidrig sei.
Das Rechtsmittel
30 Die Rechtsmittelführerinnen stützen ihr Rechtsmittel auf vier Gründe, mit denen sie einen Verstoß gegen den Fünften Beihilfenkodex und den Grundsatz der Unerlässlichkeit (Prinzip "one time, last time"), die unzulässige Förderung einer nationalen Standortpolitik und einen Verstoß gegen Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag geltend machen.
Zum ersten und zum vierten Rechtsmittelgrund
31 Mit ihrem ersten und ihrem vierten Rechtsmittelgrund, die zusammen zu prüfen sind, machen die Rechtsmittelführerinnen geltend, das Gericht habe dadurch, dass es davon ausgegangen sei,
- dass der Fünfte Beihilfenkodex nur für die darin aufgezählten, mit dem Vertrag zu vereinbarenden Beihilfen einen verbindlichen rechtlichen Rahmen darstelle, während dieser Kodex ein Verbot aller Beihilfen bezwecke, die darin nicht ausdrücklich aufgeführt seien,
- und dass daher keine Hierarchie zwischen dem Fünften Beihilfenkodex als allgemeiner Entscheidung und der streitigen Entscheidung als individueller Entscheidung bestehe,
den Anwendungsbereich des Fünften Beihilfenkodex und des Artikels 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag rechtsfehlerhaft ausgelegt.
32 Nach Ansicht der Rechtsmittelführerinnen stellt der Fünfte Beihilfenkodex eine abstrakt-generelle Regelung über die Genehmigungsfähigkeit sämtlicher Beihilfevorhaben zugunsten der Stahlindustrie dar. Demgegenüber sei die streitige Entscheidung ein konkret-individueller Einzelrechtsakt, der inhaltlich mit dem Kodex nicht in Einklang stehe. Beide Rechtsakte seien zwar Entscheidungen im Sinne von Artikel 14 Absatz 2 EGKS-Vertrag, nähmen jedoch in der Normenhierarchie des Vertrages unterschiedliche Positionen ein. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes führe eine Abweichung des hierarchisch niedriger stehenden Einzelaktes von dem höherrangigen allgemeinen Rechtsakt zwangsläufig zur Rechtswidrigkeit. Soweit die streitige Entscheidung über den Rahmen genehmigungsfähiger Beihilfen nach dem Fünften Beihilfenkodex hinausgehe, verletze sie außerdem Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag.
33 Die Rechtsmittelführerinnen stützen sich insbesondere auf Abschnitt I, vierter Absatz, des Fünften Beihilfenkodex, der sich auf das Verbot "[a]lle[r] anderen Betriebs- oder Investitionsbeihilfen für Eisen- und Stahlunternehmen der Gemeinschaft" beziehe. Die Wendung "alle anderen" betreffe das Verbot von im Beihilfenkodex nicht aufgeführten Beihilfen.
34 Außerdem beziehen sich die Rechtsmittelführerinnen auf Abschnitt I, dritter Absatz, der lautet: "Diese Vorschriften betreffen allgemeine und besondere Beihilfen, die die Mitgliedstaaten in welcher Form auch immer gewähren." Sie legen den Begriff "diese Vorschriften" dahin aus, dass er sich sowohl auf Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag als auch auf den Fünften Beihilfenkodex bezieht.
35 Die Rechtsmittelführerinnen leiten Entsprechendes aus dem Wortlaut von Abschnitt I, dritter Absatz, der Entscheidung Nr. 2320/81/EGKS der Kommission vom 7. August 1981 zur Einführung gemeinschaftlicher Regeln für Beihilfen zugunsten der Eisen- und Stahlindustrie (ABl. L 228, S. 14), des sogenannten Zweiten Beihilfenkodex, von Abschnitt I, dritter, fünfter und sechster Absatz, der Entscheidung Nr. 3484/85/EGKS der Kommission vom 27. November 1985 zur Einführung gemeinschaftlicher Vorschriften für die Beihilfen zugunsten der Eisen- und Stahlindustrie (ABl. L 340, S. 1), des sogenannten Dritten Beihilfenkodex, sowie von Abschnitt III der Entscheidung 96/678/EGKS der Kommission vom 30. Juli 1996 über bestimmte Beihilfevorhaben Italiens im Rahmen des Umstrukturierungsprogramms für den privaten italienischen Stahlsektor (ABl. L 316, S. 24) her.
36 Der abschließende Charakter des Fünften Beihilfenkodex zeige sich auch daran, dass er - anders als einige frühere Beihilfenkodizes - keine Rechtsgrundlage für den Erlass abweichender Einzelfallentscheidungen enthalte, wie sie etwa Artikel 12 der Entscheidung Nr. 2320/81 darstelle.
37 Aus alledem schließen die Rechtsmittelführerinnen, dass der Fünfte Beihilfenkodex gemäß seinem Artikel 1 Absatz 1 Anwendung findet auf "[a]lle Beihilfen zugunsten der Eisen- und Stahlindustrie, gleichgültig ob spezifische oder nichtspezifische Beihilfen, die in jedweder Form von den Mitgliedstaaten bzw. den Gebietskörperschaften oder aus staatlichen Mitteln finanziert werden".
38 Daran ist richtig, dass es in Abschnitt I, vierter Absatz, der Präambel des Fünften Beihilfenkodex heißt, dass nach den früheren Beihilfenkodizes "[a]lle anderen Betriebs- oder Investitionsbeihilfen ... untersagt [sind]"; jedoch findet dieser Passus der Präambel in keiner Vorschrift des Beihilfenkodex seine Entsprechung. Für sich allein kann dieser Passus den Anwendungsbereich des Fünften Beihilfenkodex nicht ändern.
39 Artikel 1 Absatz 1 des Fünften Beihilfenkodex enthält nämlich kein allgemeines Verbot für Beihilfen, sondern bestimmt nur in allgemeinen Worten den Umfang der vorgesehenen Ausnahme von Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag. Artikel 1 Absatz 1 des Fünften Beihilfenkodex bezweckt somit nicht, den Erlass weiterer Maßnahmen auszuschließen, mit denen vom Verbot des Artikels 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag abgewichen wird.
40 Diese Auslegung ergibt sich eindeutig aus der Erklärung vom 17. Dezember 1993, wonach der Fünfte Beihilfenkodex streng eingehalten werde "unbeschadet des Rechts aller Mitgliedstaaten, eine Entscheidung nach Artikel 95/EGKS zu beantragen".
41 Außerdem wird diese Auslegung bestätigt durch Abschnitt I, erster Absatz, der Präambel des Fünften Beihilfenkodex, worin es klar heißt, dass gemäß Artikel 4 Buchstabe c EGKS-Vertrag - und nicht gemäß dem Fünften Beihilfenkodex selbst - "alle ... staatlichen Beihilfen an die Eisen- und Stahlindustrie, in welcher Form auch immer, untersagt [sind]", sowie durch Abschnitt I, zweiter Absatz, worin es nicht heißt, dass die früheren Beihilfenkodizes Beihilfen allgemein verboten hätten, sondern dass nach ihnen vielmehr Vorschriften "über Beihilfen ... in einer begrenzten Zahl von Fällen" bestehen.
42 Demzufolge ist Artikel 1 Absatz 1 des Fünften Beihilfenkodex, der kein allgemeines Verbot staatlicher Beihilfen enthält, so auszulegen, dass die Kommission nach dem Fünften Beihilfenkodex nicht befugt ist, Beihilfen, die nicht unter die Artikel 2 bis 5 dieses Kodex fallen, nach den mit diesem eingeführten vereinfachten Verfahren zu genehmigen, dass sie dagegen befugt ist, gemäß Artikel 95 EGKS-Vertrag zusätzliche allgemeine oder individuelle Maßnahmen zu erlassen, mit denen Beihilfen, die im Fünften Beihilfenkodex nicht genannt sind, mit einstimmiger Zustimmung des Rates genehmigt werden.
43 Daher hat das Gericht in Randnummer 42 des angefochtenen Urteils zu Recht entschieden, dass der Fünfte Beihilfenkodex nur für die darin aufgezählten, mit dem EGKS-Vertrag zu vereinbarenden Beihilfen einen verbindlichen rechtlichen Rahmen darstellt, und in Randnummer 43, dass die Kommission von Artikel 95 EGKS-Vertrag Gebrauch machen kann, um Einzelfallentscheidungen zu erlassen.
44 Somit greifen der erste und der vierte Rechtsmittelgrund nicht durch.
Zum zweiten Rechtsmittelgrund
45 Mit ihrem zweiten Rechtsmittelgrund machen die Rechtsmittelführerinnen geltend, das Gericht hätte aus den Grundsätzen des gemeinschaftlichen Beihilferechts ableiten müssen, dass staatliche Subventionen für ein Umstrukturierungsvorhaben in der Regel nur einmal gezahlt werden dürften. Denn wenn die Gewährung der Beihilfe zwingend an die Zusage einer Umstrukturierung geknüpft sei, müsse eine wiederholte Subventionierung ausgeschlossen sein, weil sie nicht mit  dem in Artikel 95 Absatz 1 EGKS-Vertrag vorgesehenen Maßstab der Unerlässlichkeit zu vereinbaren wäre.
46 Vorliegend habe aber der Stahlkonzern ILVA bereits vor der Auszahlung der mit der streitigen Entscheidung genehmigten Beihilfen staatliche Subventionen in Höhe von 15,8 Mrd. ECU erhalten. Vor dem Erlass der Entscheidung sei dieser Konzern mit Hilfe der Italienischen Republik dreimal komplett saniert worden.
47 Das Gericht habe deshalb verkannt, dass die vierte Komplettsanierung dieses Konzerns nicht unerlässlich habe sein können, um den Zielen des EGKS-Vertrags für die Fortentwicklung der europäischen Stahlindustrie zu dienen.
48 Außerdem habe sich die Kommission selbst die Auffassung zu Eigen gemacht, dass der Begriff "Umstrukturierungsbeihilfe" bedinge, dass das zu sanierende Unternehmen nur einmal in den Genuss staatlicher Hilfe kommen dürfe. Die Rechtsmittelführerinnen verweisen insoweit insbesondere auf die Mitteilung der Kommission mit dem Titel "Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten" (ABl. 1994, C 368, S. 12), in deren Abschnitt 3 es unter 3.2.2 Ziffer i, zweiter Absatz, heißt: "Wie Rettungsbeihilfen sollten auch Umstrukturierungsbeihilfen deswegen normalerweise nur einmal gewährt werden müssen."
49 Nach Ansicht der Kommission beruht dieser Rechtsmittelgrund nicht auf der Behauptung, dass dem Gericht im angefochtenen Urteil ein Rechtsfehler unterlaufen sei, weshalb er als unzulässig zurückzuweisen sei. Gerügt werde nämlich die angebliche Nichtberücksichtigung oder falsche Bewertung der Tatsache, dass der Stahlkonzern ILVA bereits vor dem Erlass der streitigen Entscheidung Beihilfen erhalten habe.
50 Daran ist richtig, dass die Rechtsmittelführerinnen die Erforderlichkeit der fraglichen Beihilfe bestreiten. Jedoch ist der Rechtsmittelgrund insbesondere auf das Vorbringen gestützt, das Gericht habe gegen den aus Artikel 95 EGKS-Vertrag abzuleitenden Rechtsgrundsatz verstoßen, dass eine Umstrukturierungsbeihilfe nur dann als erforderlich im Sinne dieser Vorschrift angesehen werden könne, wenn sie nur einmal gewährt werde. Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund wird folglich ein Verstoß gegen eine Rechtsvorschrift geltend gemacht; er ist daher zulässig.
51 In der Sache kann zum einen nach Artikel 95 Absatz 1 EGKS-Vertrag in allen in diesem Vertrag nicht vorgesehenen Fällen, in denen eine Entscheidung oder Empfehlung der Kommission erforderlich erscheint, um eines der in den Artikeln 2, 3 und 4 EGKS-Vertrag bezeichneten Ziele der Gemeinschaft auf dem gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl gemäß Artikel 5 zu erreichen, diese Entscheidung oder Empfehlung mit einstimmiger Zustimmung des Rates und nach Anhörung des Beratenden Ausschusses ergehen.
52 Zum anderen will Artikel 95 Absatz 1 EGKS-Vertrag nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nur die Möglichkeit für Abweichungen vom EGKS-Vertrag in besonderen Fällen schaffen, um die Kommission in den Stand zu versetzen, unvorhergesehenen Lagen zu begegnen (vgl. Urteil vom 12. Juli 1962 in der Rechtssache 9/61, Niederlande/Hohe Behörde, Slg. 1962, 435, 473).
53 Gewiss könnte die Kommission auf der Grundlage des Artikels 95 Absatz 1 EGKS-Vertrag nicht die Gewährung staatlicher Beihilfen gestatten, die zur Erreichung der im EGKS-Vertrag aufgestellten Ziele nicht unerlässlich wären und zu Wettbewerbsverzerrungen auf dem gemeinsamen Stahlmarkt führen würden (vgl. Urteil vom 3. Oktober 1985 in der Rechtssache 214/83, Deutschland/Kommission, Slg. 1985, 3053, Randnr. 30).
54 Jedoch kann weder aus dieser Vorschrift noch aus dem darin aufgestellten Grundsatz der Erforderlichkeit hergeleitet werden, dass staatliche Beihilfen für die beabsichtigte Umstrukturierung eines Unternehmens nur dann unerlässlich sind, wenn sie nur einmal gewährt werden.
55 Eine solche Auslegung von Artikel 95 Absatz 1 EGKS-Vertrag entspräche nicht der Zielsetzung dieser Vorschrift, der Kommission die Befugnisse zu verleihen, die erforderlich sind, um unvorhergesehenen Lagen unter Berücksichtigung der Entwicklung der Marktbedingungen zu begegnen. Die Anwendung des Prinzips "one time, last time" würde die Beihilfen, die als erforderlich im Sinne dieser Vorschrift angesehen werden könnten, übermäßig beschränken und es der Kommission nicht erlauben, in jedem Einzelfall zu prüfen, ob eine beabsichtigte Umstrukturierungsbeihilfe zur Erreichung der Ziele des EGKS-Vertrags unerlässlich ist.
56 Ein solches Prinzip "one time, last time" ergibt sich auch nicht aus der Mitteilung "Leitlinien für die Beurteilung von staatlichen Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten", wie sich eindeutig aus der Verwendung der Wörter "sollten" und "normalerweise" in dem von den Rechtsmittelführerinnen zur Stützung ihres Vorbringens zitierten Passus ergibt.
57 Folglich hat das Gericht ohne Rechtsfehler über die Frage der Unerlässlichkeit der mit der streitigen Entscheidung genehmigten Beihilfe befunden.
58 Der zweite Rechtsmittelgrund greift daher nicht durch.
Zum dritten Rechtsmittelgrund
59 Mit ihrem dritten Rechtsmittelgrund rügen die Rechtsmittelführerinnen, das Urteil des Gerichts habe nicht berücksichtigt, dass die streitige Entscheidung bereits dadurch einen schweren Ermessensfehler der Kommission offenbare, dass sie die Stärkung der italienischen Stahlindustrie zum Ziel der Entscheidung erhebe. Aus Abschnitt IV der streitigen Entscheidung gehe hervor, dass die Kommission durch die Genehmigung der Beihilfen an den Stahlkonzern ILVA eine nationale Standortpolitik gefördert habe. Die Förderung nationaler Standortpolitik laufe aber den Zielen der Artikel 2 bis 4 EGKS-Vertrag eindeutig zuwider.
60 Die italienische Regierung trägt vor, dieses Vorbringen stelle einen neuen Rechtsmittelgrund dar, da die Rechtsmittelführerinnen im Rahmen ihrer Nichtigkeitsklage nicht gerügt hätten, dass mit der streitigen Entscheidung eine nationale Standortpolitik gefördert werde, und sich das Gericht daher nicht dazu habe äußern können.
61 Die Rechtsmittelführerinnen haben jedoch, wie sich aus Randnummer 63 des angefochtenen Urteils ergibt, vor dem Gericht ausdrücklich vorgetragen, dass das mit der streitigen Entscheidung verfolgte Ziel - die "Wiederherstellung tragfähiger und wirtschaftlich gesunder Strukturen der italienischen Stahlindustrie" - nicht zu den in den Artikeln 2, 3 und 4 EGKS-Vertrag aufgeführten Zielen gehöre, die den Gemeinsamen Markt und die Stahlindustrie der Gemeinschaft insgesamt und nicht nur die Industrie eines Mitgliedstaats oder gar das Überleben eines einzigen Unternehmens beträfen. Außerdem hat das Gericht in den Randnummern 76 bis 83 des angefochtenen Urteils die Frage geprüft, ob die Zielsetzung der streitigen Entscheidung den Zielen des Vertrages entspreche.
62 Daraus folgt, dass der dritte Rechtsmittelgrund zulässig ist.
63 In der Sache hat das Gericht in den Randnummern 76 bis 83 die Ziele der streitigen Entscheidung eingehend geprüft; es ist zu dem Ergebnis gelangt, dass die Entscheidung im Einklang mit den Zielen des EGKS-Vertrags das gemeinsame Interesse schützen solle.
64 Im Rahmen des Rechtsmittels haben die Rechtsmittelführerinnen nur vorgebracht, das angefochtene Urteil habe nicht berücksichtigt, dass das Ziel der streitigen Entscheidung die Stärkung des italienischen Stahlsektors gewesen sei; sie haben nichts vorgebracht, was die Begründung des Gerichts, wie sie in den Randnummern 24 und 25 des vorliegenden Urteils wiedergegeben ist, erschüttern könnte.
65 Wie das Gericht in Randnummer 82 des angefochtenen Urteils ausgeführt hat, ist die streitige Entscheidung aber ebenso wie fünf weitere Einzelfallentscheidungen vom selben Tag, mit denen staatliche Beihilfen genehmigt wurden, die die Bundesrepublik Deutschland, die Portugiesische Republik und das Königreich Spanien bestimmten Stahlunternehmen zu gewähren beabsichtigt hatten, Teil eines Gesamtprogramms zur dauerhaften Umstrukturierung des europäischen Stahlsektors und zur Reduzierung der Produktionskapazitäten in der Gemeinschaft insbesondere durch die endgültige Stilllegung veralteter oder wenig wettbewerbsfähiger Anlagen.
66 Daher ist das Gericht in Randnummer 82 zu Recht zu dem Schluss gelangt, dass die Zielsetzung der mit der streitigen Entscheidung genehmigten Beihilfe nicht darin besteht, das bloße Überleben des begünstigten Unternehmens zu sichern.
67 Somit greift der dritte Rechtsmittelgrund nicht durch. 68 Das Rechtsmittel ist daher insgesamt zurückzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
69 Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung, der gemäß Artikel 118 auf das Rechtsmittelverfahren entsprechende Anwendung findet, ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Kommission die Verurteilung der Wirtschaftsvereinigung Stahl sowie der Thyssen Stahl AG, der Preussag Stahl AG und der Hoogovens Staal BV in die Kosten beantragt hat und diese mit ihrem Rechtsmittel unterlegen sind, sind ihnen die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen. Gemäß Artikel 69 § 4 Absatz 1 der Verfahrensordnung tragen die Italienische Republik und der Rat der Europäischen Union ihre eigenen Kosten.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DER GERICHTSHOF
(Sechste Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Das Rechtsmittel wird zurückgewiesen.
2. Die Wirtschaftsvereinigung Stahl sowie die Thyssen Stahl AG, die Preussag Stahl AG und die Hoogovens Staal BV tragen die Kosten des Verfahrens.
3. Die Italienische Republik und der Rat der Europäischen Union tragen ihre eigenen Kosten.