CELEX: 62002TJ0177
Seguridad general de los productos
Sistema comunitario de alerta rápida para los productos alimenticios
Recurso de indemnización

Marco normativo y hechos que originaron el litigio
Sistema comunitario de alerta rápida
La Directiva 92/59/CEE del Consejo, de 29 de junio de 1992, relativa a la seguridad general de los productos (DO L 228, p. 24;
en lo sucesivo, «Directiva»), ha establecido en el ámbito comunitario una prescripción general de seguridad para todos los
productos que se comercialicen, destinados a los consumidores o que pueden ser utilizados por éstos. A este respecto, la Directiva
ha creado, en particular, un sistema de intercambio rápido de información en las situaciones de urgencia relacionadas con
la seguridad de los productos. Se trata del «sistema comunitario de alerta rápida para los productos alimenticios» (en lo
sucesivo, «SCAR») en el que participan asimismo los Estados signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE),
entre los que se encontraba la República de Islandia.
El artículo 2, letra b), de la Directiva define como «producto seguro» «cualquier producto que, en condiciones de utilización
normales o razonablemente previsibles, incluida la duración, no presente riesgo alguno o únicamente riesgos mínimos, compatibles
con el uso del producto y considerados admisibles dentro del respeto de un nivel elevado de protección de la salud y de la
seguridad de las personas».
Los artículos 5 y 6 de la Directiva establecen las obligaciones y las facultades de los Estados miembros en relación con el
control de la seguridad de los productos.
El artículo 7 de la Directiva dispone:
«1.

En caso de que un Estado miembro adopte medidas que restrinjan la comercialización de un producto o de un lote de productos
o impongan su retirada del mercado […], dicho Estado miembro las notificará a la Comisión […], precisando las razones que
hayan motivado la adopción de las medidas. Esta obligación no se aplicará en caso de que las medidas se refieran a un incidente
que tenga un efecto local y que se limite, en cualquier caso, al territorio del Estado miembro de que se trate.
2.

La Comisión mantendrá consultas con las partes interesadas lo antes posible. Si la Comisión comprobara, tras estas consultas,
que la medida está justificada, informará de ello inmediatamente al Estado miembro que haya tomado la iniciativa, así como
a los demás Estados miembros. Si, tras estas consultas, la Comisión comprobara que la medida no está justificada, informará
de ello inmediatamente al Estado miembro que haya tomado la iniciativa.»
Por lo que se refiere al SCAR, el artículo 8 de la Directiva dispone:
«1.

Cuando un Estado miembro adopte o decida adoptar medidas urgentes para impedir, restringir o someter a condiciones particulares
en su territorio la comercialización o utilización de un producto o lote de producto debido a un riesgo grave e inmediato
que dicho producto o lote de producto entrañe para la salud y la seguridad de los consumidores, informará inmediatamente de
ello a la Comisión […]
[…]
2.

Tras recibir tales datos, la Comisión comprobará si se atienen a las disposiciones de la presente Directiva y los transmitirá
a los demás Estados miembros, que a su vez comunicarán sin tardanza a la Comisión las medidas adoptadas.»
El anexo de la Directiva establece los procedimientos detallados para aplicar el SCAR.
Antecedentes del litigio
La demandante exporta frutas y hortalizas desde Francia, en particular, a los Países Bajos y al Reino Unido.
Como se desprende de varias facturas fechadas en agosto de 2001, la demandante vendió a la sociedad neerlandesa van den Bosch
varios centenares de paquetes de manzanas de origen francés que habían sido tratadas con el plaguicida dicofol.
El jueves 6 de septiembre de 2001, la Comisión fue informada, en el marco del SCAR, por el punto de contacto islandés de que,
el 4 de septiembre, la autoridad competente islandesa había decidido retirar y desechar un lote de manzanas de origen francés
que había sido comercializado a través de los Países Bajos, a raíz de que, el 3 de septiembre, se había descubierto una cantidad
de 0,8 mg/kg de residuos de dicofol en dichas manzanas. La información precisaba que la mercancía había sido distribuida por
la sociedad J.P. Viens SA a través de los Países Bajos y que el importador islandés la había adquirido de la sociedad neerlandesa
Greevecetrus; el mensaje llevaba anexa una copia de los resultados del análisis efectuado.
Es pacífico entre las partes que el contenido máximo de dicofol para las manzanas estaba establecido en 0,02 mg/kg por la
normativa comunitaria relativa a los contenidos máximos de residuos de plaguicidas en las frutas y hortalizas en vigor en
el momento en que ocurrieron los hechos del litigio, de manera que las manzanas analizadas por las autoridades islandesas
en septiembre de 2001 no debían rebasar dicho contenido máximo.
El lunes 10 de septiembre de 2001, tras consultar con sus servicios técnicos competentes, la Comisión transmitió el mensaje
de las autoridades islandesas a los puntos de contacto de los Estados partes del SCAR, mediante la notificación original de
referencia 2001/KL. El tenor de dicha notificación es el siguiente:
«pesticide residues (Dicofol) in apples from France via the Netherlands […] The product has been recalled and will be rejected.
Exporter: JP Viens S.A. The contact points in France and in the Netherlands are kindly requested to provide the Commission
services with the possible distribution to other members of the E.E.A. of the product involved» [presencia de residuos de
plaguicidas (dicofol) en manzanas procedentes de Francia, comercializadas a través de los Países-Bajos […] La mercancía ha
sido retirada y será desechada. Exportador: JP Viens SA Se ruega a los puntos de contacto en Francia y en los Países Bajos
que comuniquen a los servicios de la Comisión cualquier distribución del producto de que se trata en otros Estados miembros
del EEE].
El viernes 14 de septiembre de 2001, la Comisión recibió un correo electrónico del punto de contacto neerlandés en el que
le informaba de los diferentes operadores que habían intervenido en la comercialización de las manzanas de que se trata, entre
los cuales figuraba la sociedad demandante. La Comisión procedió inmediatamente a la difusión de dicho mensaje como comunicación
complementaria con la referencia 2001/KL-add01, dirigida a los puntos de contacto del SCAR. El tenor de dicha comunicación
era el siguiente:
«pesticide residues (Dicofol) in apples from France via the Netherlands. The company ‘Greve’ (NL) mentioned in the notification
received the apples from the company ‘Bosch’ situated in Alkmaar (NL) which in his turn receives them from the below mentioned
company:
Supplier in France: Company ‘Malagutti’ at Cavaillon (FR)
Tel. +33-4900-66767; Fax: +33-490066768
The Consignment has been received by the company ‘Greve’ on 20-08-2001 and no stock remained. The distribution is still subject
of investigation.
How the name ‘Viens’ is involved is completely unknown» [presencia de residuos de plaguicidas (dicofol) en manzanas de origen
francés comercializadas a través de los Países Bajos. La sociedad «Greve» (NL) mencionada en el mensaje recibió las manzanas
de la empresa «Bosch» con domicilio social en Alkmaar (NL) la cual, por su parte, las había recibido de la sociedad siguiente:
suministrador en Francia «Malagutti», Cavaillon (FR), tel. +33-4900-66767; fax: +33-490066768. La sociedad «Greve» recibió
las manzanas el 20 de agosto de 2001, y ya no le quedan en almacén. Se sigue investigando la distribución. Ignoramos por completo
cómo pudo mencionarse el nombre de «Viens»].
Los días 17 y 18 de septiembre de 2001, dos organismos británicos (el «Pesticides Safety Directorate» y el «Fresh Produce
Consortium») emitieron comunicados en los que se advertía del peligro vinculado a la presencia de dicofol en las manzanas
exportadas por la demandante. Estos comunicados fueron transmitidos a las principales empresas distribuidoras británicas,
indicando expresamente que los productos procedentes de la demandante no debían importarse ni comercializarse.
Por tal motivo, los intercambios comerciales de la demandante con el Reino Unido se interrumpieron. Así, dos cargamentos de
manzanas que ya habían sido enviados fueron devueltos a Francia y la demandante tuvo que abonar los gastos del transporte
de ida y vuelta, así como los gastos de almacén en el Reino Unido. Además, se anuló la venta de un tercer cargamento. Todos
estos cargamentos fueron vendidos a un precio inferior a los precios practicados en el Reino Unido.
El 19 de septiembre de 2001, las autoridades francesas efectuaron un muestreo en el almacén de la demandante de la misma categoría
de manzanas que las que habían sido desechadas en Islandia.
El 20 de septiembre de 2001, la demandante envió un fax a la Comisión en el que declaraba que nunca había exportado manzanas
a Islandia y se solicitaba que emitiera un desmentido oficial. El 25 de septiembre de 2001, tras haber impugnado el fundamento
de los comunicados emitidos, la demandante informó a la Comisión del perjuicio sufrido.
El 26 de septiembre de 2001, las autoridades francesas notificaron al punto de contacto del SCAR de la Comisión el resultado
de los análisis de las manzanas de la demandante en relación con la muestra tomada el 19 de septiembre. A tenor de dicha notificación:
«Los servicios oficiales de control franceses han procedido a determinados muestreos en los locales de la empresa afectada
[…] No se han detectado residuos de dicofol en ninguna de las cinco muestras analizadas.»
El mismo 26 de septiembre de 2001, la Comisión informó a los puntos de contacto del SCAR que el punto de contacto en Francia
le había enviado dicha notificación y les puso en conocimiento del texto completo mediante una comunicación complementaria
(referencia: 2001/KL-add02), cuyo tenor es el siguiente:
«outcome of investigation in France – Analysis for the detection of pesticide residues performed in France at the establishment
mentioned in notification 2001/KL add01 on 5 samples gave negative results (no detection of dicofol). The contact point in
the Netherlands is kindly reminded to the request for submission of accompanying documents of the consignments involved» [resultado
de las investigaciones llevadas a cabo en Francia – El resultado del análisis de cinco muestras realizado en Francia en la
empresa mencionada en el comunicado 2001/KL-add01 es negativo (no se han detectado residuos de dicofol). Se ruega, de nuevo,
al punto de contacto en los Países Bajos que remita los documentos anexos a los lotes de que se trata].
El 29 de noviembre de 2001, la Comisión recibió una solicitud de indemnización del perjuicio sufrido por la demandante a raíz
de la difusión, en el marco del SCAR, de los comunicados relativos al descubrimiento de dicofol en cantidades superiores al
contenido máximo autorizado en las manzanas que había exportado.
Mediante escrito de 3 de abril de 2002, la Comisión desestimó dicha solicitud de indemnización.
Procedimiento y pretensiones de las partes
En estas circunstancias, la demandante interpuso el presente recurso mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal
de Primera Instancia el 10 de junio de 2002.
Visto el informe del Juez Ponente, el Tribunal de Primera Instancia (Sala Segunda) decidió iniciar la fase oral.
Se oyeron los informes orales de las partes y sus respuestas a las preguntas formuladas por el Tribunal de Primera Instancia
en la vista de 4 de noviembre de 2003. En este acto, la Comisión presentó un documento. Tras haberse comunicado las observaciones
escritas de la demandante sobre dicho documento, se dio por concluida la fase oral el 1 de diciembre de 2003.
La demandante solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
–
Condene a la Comisión al pago de la cantidad de 704.998,74 euros en concepto de indemnización del perjuicio sufrido.
–
Condene en costas a la Comisión.
La Comisión solicita al Tribunal de Primera Instancia que:
–
Acuerde la inadmisión del recurso o, con carácter subsidiario, lo desestime por infundado.
–
Condene en costas a la demandante.
Sobre la admisibilidad
Aunque no ha propuesto formalmente una excepción de inadmisibilidad, la Comisión considera que el recurso es inadmisible.
En efecto, la Comisión estima que transmitió a los Estados miembros la información recibida en virtud del artículo 8 de la
Directiva en el marco de la cooperación interna con los organismos nacionales competentes para aplicar la normativa comunitaria,
a saber, el SCAR. Alega que tal cooperación no puede generar la responsabilidad de la Comunidad frente a los particulares,
dado que el inicio de la alerta depende solamente, en definitiva, de la iniciativa y el análisis de las autoridades nacionales.
Por consiguiente, considera que la demandante debería haber presentado su demanda ante un órgano jurisdiccional nacional competente.
En efecto, la cuestión de la indemnización de los daños causados a los particulares por los organismos nacionales, ya sea
como consecuencia de la infracción del Derecho comunitario o de un acto u omisión contrarios al Derecho nacional, con ocasión
de la aplicación del Derecho comunitario, ha de apreciarse por los órganos jurisdiccionales nacionales (sentencia del Tribunal
de Justicia de 13 de febrero de 1979, Granaria, 101/78, Rec. p. 623). A juicio de la Comisión, la demandante no ha demostrado
en absoluto que la interposición de un recurso de indemnización ante los órganos jurisdiccionales nacionales de alguno de
los Estados implicados no le habría permitido obtener una indemnización justa del perjuicio alegado.
A este respecto, basta señalar que el comportamiento culposo que la demandante invoca en el presente caso consiste en la actuación
de la Comisión y no puede, por tanto, considerarse imputable a los organismos nacionales.
En efecto, la demandante sostiene que la Comisión debía desempeñar una función propia en el marco del SCAR: con arreglo al
artículo 8, apartado 2, de la Directiva y del anexo de ésta, la Comisión estaba obligada, a su juicio, a comprobar que los
mensajes recibidos se ajustaban a las disposiciones de la Directiva y a apreciar el carácter real, inmediato y grave del riesgo
en cuestión, antes de transmitir dichos mensajes a los demás Estados miembros. Considera que estas comprobaciones y apreciaciones,
así como la repercusión de la alerta, corresponden exclusivamente a la Comisión. Según la demandante, si la Comisión no hubiese
hecho público su nombre de modo ilícito en el marco del SCAR, los organismos británicos que recomendaron el boicot de sus
productos ?para lo cual utilizaron los mensajes de alerta oficial difundidos por la Comisión? no habrían emitido sus mensajes
de boicot, que le irrogaron un perjuicio grave.
Así, la demandante ha indicado de modo oportuno las razones por las que el comportamiento de la Comisión podía afectar a sus
intereses comerciales y causarle el perjuicio sufrido (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 28
de enero de 1986, COFAZ y otros/Comisión, 169/84, Rec. p. 391, apartado 28). De ello se infiere que procede declarar la admisibilidad
del recurso, si bien debe precisarse que la cuestión de si el comportamiento imputado a la Comisión es realmente ilícito corresponde
al examen sobre el fondo.
Sobre el fondo
Según reiterada jurisprudencia, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Comunidad es necesario que concurran
un conjunto de requisitos, a saber, la ilicitud de la actuación imputada a las instituciones, la realidad del daño y la existencia
de una relación de causalidad entre la actuación de la institución y el perjuicio invocado. En el supuesto de que no se cumpla
cualquiera de ellos, debe desestimarse el recurso en su totalidad, sin que sea necesario examinar los demás requisitos (véanse,
en particular, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 13 de diciembre de 1995, Exporteurs in Levende Varkens
y otros/Comisión, asuntos acumulados T‑481/93 y T‑484/93, Rec. p. II‑941, apartado 80, y de 24 de abril de 2002, EVO/Consejo
y Comisión, T‑220/96, Rec. p. II‑2265, apartado 39, y la jurisprudencia citada).
En el presente caso, es preciso examinar, en primer lugar, las diferentes alegaciones formuladas por la demandante con vistas
a probar la ilegalidad de la actuación imputada a la Comisión.
Alegaciones de las partes
La demandante alega que, por lo que se refiere a las manzanas que exportó en 2001, la normativa aplicable tanto a nivel nacional
como a nivel comunitario cuando se llevó a cabo el tratamiento de dichas manzanas, en enero de 2001, establecía el contenido
de dicofol en 1 mg/kg. La obligación de reducir el contenido en dicofol a 0,02 mg/kg se impuso en Francia por el Decreto de
8 de febrero de 2001, publicado en el
Journal officiel de la République française
de 3 de abril de 2001. Además, la normativa comunitaria que preveía la disminución del contenido de dicofol a 0,02 mg/kg
no entró en vigor, según la demandante, hasta el 1 de julio de 2001. Por consiguiente, la obligación de reducir el contenido
de dicofol era posterior a la comercialización de las manzanas de que se trata.
La demandante sostiene que la actuación de la Comisión es ilícita, debido a que no cumplió la obligación legal de consultarla
antes de difundir las alertas controvertidas, con arreglo al artículo 7, apartado 2, de la Directiva. Para la demandante,
no cabe dudar de que los organismos británicos utilizaron los mensajes de alerta difundidos por la Comisión, sin los cuales
nunca habrían promovido el boicot de sus productos.
La demandante añade que la inobservancia del trámite de consulta vulnera su derecho de defensa y que la difusión de su nombre
y de sus datos de contacto es contraria al principio de confidencialidad.
Estima, además, que la Comisión debía haber comprobado si las medidas adoptadas por las autoridades islandesas se ajustaban
al principio de proporcionalidad. Afirma que dichas medidas fueron lo más restrictivas posible puesto que la mercancía fue
retirada del mercado y desechada.
La demandante destaca la falta de pruebas en relación con el origen de los productos controlados. A su juicio, el mensaje
emitido por Islandia se refería a manzanas exportadas por otra sociedad francesa, a saber, J.P. Viens SA. La demandante afirma
que había vendido manzanas a una sociedad neerlandesa. Por tanto, considera que no se ha acreditado que las manzanas controladas
en Islandia procediera de su empresa.
La demandante afirma que el mensaje emitido por las autoridades islandesas no constataba la existencia de un riesgo grave
e inmediato, sino únicamente que se había rebasado el contenido máximo de dicofol en un lote de manzanas que había sido controlado.
En efecto, en el presente caso, estima que no existió riesgo alguno de carácter grave e inmediato. Considera que, además,
la Comisión no inició el procedimiento correspondiente a los casos de riesgo grave e inmediato.
Según la demandante, una comprobación rápida habría permitido constatar que los análisis efectuados indicaban un contenido
de dicofol que se ajustaba a la normativa aplicable en el momento en que se trataron las manzanas y que los consumidores no
estaban expuestos a ningún peligro. Los análisis efectuados en septiembre y en octubre de 2001 por laboratorios franceses
demostraban, a su juicio, que las manzanas destinadas al mercado inglés cumplían los requisitos comunitarios. Aunque reconoce
que los análisis se efectuaron en relación con lotes distintos de los que originaron la iniciativa de las autoridades islandesas,
la demandante estima que el resultado negativo de éstos constituye una significativa presunción de conformidad con los requisitos
legales de los productos que la demandante comercializa.
La Comisión señala que el SCAR la obliga a difundir cualquier mensaje que ponga de manifiesto problemas y riesgos relativos
a los productos alimenticios que no cumplan los requisitos de seguridad alimentaria. Dado que había sido informada por el
punto de contacto islandés del descubrimiento de residuos de dicofol en cantidades superiores al contenido máximo en manzanas
de origen francés, estaba obligada a transmitir el mensaje de alerta islandés. Afirma que, a diferencia de lo que sostiene
la demandante, un producto con un contenido de dicofol superior al autorizado por la normativa comunitaria no es un producto
seguro.
Por consiguiente, la Comisión considera que ninguna de las imputaciones realizadas por la demandante en su contra es fundada.
Apreciación del Tribunal de Primera Instancia
Es preciso recordar, en primer lugar, que la Directiva estableció dos procedimientos distintos para el control de la seguridad
de los productos y para la adopción de medidas adecuadas en caso de que se descubra un producto peligroso.
El primero de los procedimientos, establecido en los artículos 6 y 7 de la Directiva, permite que las autoridades nacionales
sometan la comercialización de un producto a determinados requisitos previos a fin de que sea seguro, prohíban su comercialización
cuando se haya comprobado la peligrosidad del producto en cuestión y organicen la retirada de un producto peligroso que ya
se encuentre en el mercado [artículo 6, apartado 1, letras d), g) y h)]. Cuando las autoridades nacionales adopten alguna
de las medidas previstas en el artículo 6, apartado 1, deben informar a la Comisión, la cual mantiene consultas con las partes
afectadas lo antes posible, comprueba si la medida está justificada o no e informa inmediatamente a las autoridades nacionales
(artículo 7).
El segundo procedimiento, establecido en el artículo 8 de la Directiva y en el anexo de ésta, se refiere a las situaciones
de urgencia a escala comunitaria: cuando las autoridades nacionales adoptan o prevén adoptar medidas urgentes para impedir
la comercialización de un producto debido a un riesgo grave e inmediato que dicho producto entrañe para la salud y la seguridad
de los consumidores, informan inmediatamente de ello a la Comisión, la cual, tras recibir tales datos, comprueba si se atienen
a las disposiciones de la Directiva y los transmite a las demás autoridades nacionales, que a su vez comunican sin tardanza
a la Comisión las medidas adoptadas (artículo 8). Los detalles de este sistema de alerta rápida (SCAR) están regulados en
el anexo de la Directiva.
Así, tan pronto como las autoridades nacionales hayan detectado un riesgo grave e inmediato cuyos efectos se extiendan o puedan
extenderse más allá de sus fronteras, informan inmediatamente de ello a la Comisión, después de haber consultado, si es posible,
al productor o al distribuidor del producto afectado. Esta comunicación incluye, en particular, los datos que permitan identificar
el producto y la cadena de comercialización cuando tal información pueda obtenerse; se destaca que la rapidez con que se transmita
la información reviste una importancia crucial en el sistema (puntos 3 y 4 del anexo). La Comisión, por su parte, comprueba
la conformidad de la información recibida con el artículo 8 de la Directiva, en caso necesario establece contacto con el Estado
miembro notificador y, a continuación, transmite urgentemente la información por télex o telefax a las autoridades competentes
de los demás Estados miembros (punto 7 del anexo).
En el presente caso, se desprende claramente del formulario utilizado por las autoridades islandesas que éstas se dirigieron
a la Comisión en el marco del SCAR y no para preguntarle si la decisión de retirar y desechar las manzanas importadas de Francia,
a través de los Países Bajos, estaba justificada a la luz de los artículos 6 y 7 de la Directiva. Dado que las manzanas contenían
una cantidad de dicofol 40 veces superior al contenido máximo autorizado y que su distribución afectaba a tres países diferentes,
a saber, Francia, los Países Bajos e Islandia, las autoridades islandesas opinaban manifiestamente que era necesario informar
a la Comisión del riesgo de que otras manzanas que contuviesen el mismo porcentaje de dicofol hubiesen sido comercializadas
en otros países. A raíz de dicha información, la Comisión también reaccionó estrictamente dentro de los límites del SCAR,
al transmitir el mensaje de alerta islandés, así como los mensajes siguientes, a todos los puntos de contacto del SCAR.
Por consiguiente, el presente recurso de indemnización solamente puede referirse a la responsabilidad que corresponde a la
Comisión en el marco del SCAR. En cambio, no puede pretender obtener válidamente la indemnización del perjuicio que le irrogó
el hecho de que, el 4 de septiembre de 2001, las autoridades islandesas retiraran las manzanas del mercado y las desecharon.
A este respecto, es preciso señalar que, hasta esa fecha, el nombre de la demandante no había sido mencionado ni ésta había
sido identificada como la probable exportadora de las manzanas de que se trata. Además, la Comisión sólo fue informada posteriormente
de las medidas adoptadas por las autoridades islandesas, de manera que no se la puede considerar responsable en relación con
dichas medidas. Se deduce de lo anterior que el destino final de las manzanas en Islandia carece de pertinencia a efectos
de dar solución al presente litigio y que, por tanto, debe desestimarse el motivo basado en que la Comisión violó el principio
de proporcionalidad.
Por lo que se refiere al SCAR, la demandante sostiene, fundamentalmente, que no existe ningún dato que demuestre que había
exportado las manzanas que las autoridades islandesas consideraron peligrosas. Alega que si la Comisión hubiese cumplido su
obligación de comprobar el origen de dichas manzanas antes de hacer uso de la alerta rápida, habría podido constatar que la
demandante no estaba implicada. La demandante reprocha, además, a la Comisión no haber examinado si las manzanas de que se
trata constituían realmente un riesgo grave e inmediato para la salud, ya que considera que no basta a tal efecto con que
se rebase el contenido máximo de dicofol. Añade que, en todo caso, como se desprende de los análisis efectuados en Francia
en septiembre y en octubre de 2001, una comprobación rápida habría permitido observar que las manzanas que ella había exportado
no superaban dicho contenido máximo.
A este respecto, es preciso recordar que el SCAR impone únicamente a las autoridades nacionales, y no a la Comisión, la responsabilidad
de acreditar la existencia de un riesgo grave e inmediato para la salud y la seguridad de los consumidores, al prever que
las autoridades nacionales deben, por una parte, «juzgar cada caso en particular sobre la base de sus características intrínsecas»,
dado que «resulta imposible establecer criterios específicos que indiquen con precisión lo que constituye un riesgo grave
e inmediato», y, por otra parte, «esforzarse por obtener un máximo de información sobre los productos y la naturaleza del
peligro y conciliar este objetivo con la necesidad de actuar con rapidez» (puntos 2 y 3 del anexo de la Directiva). Además,
incumbe a las autoridades nacionales, cuando hayan descubierto la existencia de un riesgo grave e inmediato, cuyos efectos
se extiendan, o puedan extenderse, más allá de sus fronteras, informar de ello inmediatamente a la Comisión e indicarle la
información que permita identificar el producto y la cadena de su comercialización (punto 4 del anexo de la Directiva).
Si bien el punto 7 del anexo de la Directiva obliga a la Comisión a comprobar «la conformidad de la información recibida con
el artículo 8 de la […] Directiva», esta tarea se limita a verificar si dicha información está comprendida o no dentro del
ámbito de aplicación de la referida disposición, sin que deba comprobarse las constataciones y la exactitud del análisis que
hayan llevado a las autoridades nacionales a transmitir tal información. En efecto, como se acaba de exponer, la responsabilidad
de tales constataciones y análisis incumbe únicamente a las autoridades nacionales. De ello se desprende que la Comisión,
antes de difundir su mensaje de 14 de septiembre de 2001, no estaba obligada a comprobar si las manzanas que se habían considerado
peligrosas en Islandia eran las que la demandante había exportado, ni tampoco era competente para efectuar tal comprobación.
Dado que se trataba de prevenir riesgos para la salud de los consumidores, era suficiente que la Comisión se encontrara ante
datos plausibles que indicaran la existencia de un vínculo entre la demandante y las manzanas que se habían considerado peligrosas
en Islandia. Los datos que las autoridades islandesas habían obtenido y transmitido se referían a determinadas manzanas de
origen francés importadas a través de los Países Bajos y mencionaban, en particular, el nombre de la sociedad neerlandesa
Greevecetrus. Los datos aportados por las autoridades neerlandesas añadían algunas precisiones relativas a las sociedades
que formaban parte del proceso de comercialización y mencionaban el nombre de la sociedad «Greve» (Países Bajos), el de la
sociedad «Bosch», con domicilio social en Alkmaar (Países Bajos) y el de la demandante. Como se desprende de las facturas
de agosto de 2001 que la propia demandante ha presentado, ésta exportó manzanas de origen francés a la sociedad neerlandesa
van den Bosch de Alkmaar. En estas circunstancias, no se puede afirmar que la Comisión difundió datos que no eran plausibles,
mediante su mensaje de 14 de septiembre de 2001, en el que incluía la información de las autoridades neerlandesas.
En la medida en que subsistan dudas a este respecto, es preciso señalar que, según el principio de cautela, que rige en materia
de protección de la salud pública, la autoridad competente puede estar obligada a adoptar las medidas adecuadas con vistas
a la prevención de determinados riesgos potenciales para la salud pública, sin tener que esperar a que se demuestren plenamente
la realidad y la gravedad de tales riesgos (véanse, en este sentido, las sentencias del Tribunal de Primera Instancia de 11
de septiembre de 2002, Pfizer Animal Health/Consejo, T‑13/99, Rec. p. II‑3305, apartado 139, y la jurisprudencia citada, y
de 21 de octubre de 2003, Solvay Pharmaceuticals/Consejo, T‑392/02, Rec. p. II‑0000, apartados 121 y 122). Si fuese preciso
esperar los resultados de todas las investigaciones necesarias antes de adoptar tales medidas, se estaría privando de eficacia
al principio de cautela (sentencia Pfizer Animal Health/Consejo, antes citada, apartados 142, 386 y 387). Este razonamiento
es asimismo válido en relación con un dispositivo de información rápida como el que establece la Directiva. La demandante,
que ha sido víctima de este sistema de alerta creado para proteger la salud humana, ha de aceptar las consecuencias económicas
negativas, puesto que se debe atribuir una importancia preponderante a la protección de la salud pública frente a las consideraciones
económicas (sentencias Solvay Pharmaceuticals/Consejo, antes citada, apartado 121, y Pfizer Animal Health/Consejo, antes citada,
apartado 456).
Si bien la demandante alega, en este contexto, que el hecho de que se rebase el contenido máximo de dicofol de 0,02 mg/kg
no constituye necesariamente, por sí solo, un riesgo grave e inmediato para la salud humana, máxime cuando anteriormente se
aceptaba un contenido de 1 mg/kg, basta recordar, por una parte, que no corresponde a la Comisión poner en entredicho, en
el marco del SCAR, las constataciones ni los análisis que hayan llevado a las autoridades nacionales a estimar que existe
un riesgo grave e inmediato que requiere que se haya usado dicho sistema y, por otra parte, que consta que las manzanas que
se consideraban peligrosas contenían 0,8 mg/kg de dicofol, mientras que el contenido máximo estaba fijado en 0,02 mg/kg. La
demandante, que no ha impugnado, con arreglo al artículo 241 CE, la legalidad de la normativa que establece dicho contenido
máximo, no ha acreditado en absoluto que el consumo de manzanas cuyo contenido en dicofol sea 40 veces superior al límite
máximo autorizado carece de efectos nocivos para la salud de los consumidores, aunque los avances científicos en la materia
hayan revelado la conveniencia de sustituir el antiguo contenido máximo por el de 0,02 mg/kg.
Por lo que respecta a las alegaciones relativas a la infracción del artículo 7, apartado 2, de la Directiva y del derecho
de defensa, debido a que la Comisión no consultó a la demandante antes de difundir su nombre y sus datos de contacto en el
marco del SCAR, es preciso señalar que tal sistema no obliga a la Comisión a efectuar una consulta sistemática, dado que el
artículo 7, apartado 2, de la Directiva no regula los procedimientos de alerta rápida establecidos por la Directiva con vistas
a proteger la salud de los consumidores. Sería difícil lograr este objetivo de protección rápida si la Comisión tuviese que
tener en cuenta regularmente las observaciones y objeciones de la empresa afectada antes de transmitir la información a que
se refiere la Directiva a los demás puntos de contacto del SCAR.
El hecho de que la Comisión no consultara a la demandante tampoco constituye una violación del principio de respeto del derecho
de defensa. En efecto, si bien es cierto que dicho principio obliga a la Comisión a escuchar al interesado antes de adoptar
una medida que le sea lesiva (véase, por ejemplo, la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de 8 de mayo de 2003, Josanne
y otros/Comisión, T‑82/01, Rec. p II‑0000, apartado 77, y la jurisprudencia citada), es preciso señalar que, en el presente
caso, la Comisión no ha adoptado medida alguna que tenga por objeto directamente a la demandante ni lesione sus derechos.
La Comisión se limitó a difundir una información, a saber, la que había recibido del punto de contacto neerlandés el 14 de
septiembre de 2001, destinada a permitir, con arreglo al punto 4 del anexo de la Directiva, la identificación de las manzanas
de que se trata y de su cadena de comercialización.
Es cierto que el anexo de la Directiva prevé, en sus puntos 7 y 8, que la Comisión «podrá», por una parte, avisar a la autoridad
del país del que supuestamente proceda un producto para que se efectúen las verificaciones pertinentes y, por otra parte,
«en circunstancias excepcionales» y «cuando lo considere necesario», iniciar una investigación por iniciativa propia. Parece
que no se puede excluir que la Comisión pueda verse obligada, en tales supuestos, a consultar a la empresa afectada por la
difusión de una alerta rápida. Sin embargo, la demandante no ha acreditado que, en las circunstancias del presente caso, la
Comisión cometiera una falta por no haberla consultado.
El único argumento expuesto en este contexto consiste en la alegación según la cual el contenido de dicofol de las manzanas
exportadas por la demandante en 2001 a los Países Bajos no superaba, en la fecha en que fueron tratadas en enero de 2001,
el contenido máximo de 1 mg/kg que entonces estaba admitido en Francia. Así, la demandante parece estimar que la Comisión
debía haber tenido en consideración sus intereses comerciales consultándola, habida cuenta de la situación particular que
resultaba de la modificación del régimen relativo al contenido máximo de dicofol, que tuvo lugar en julio de 2001 cuando el
envío de las manzanas procedentes de Francia hacia el país de exportación estaba en curso.
No puede acogerse este planteamiento.
En efecto, por una parte, la demandante no ha aportado precisión alguna en relación con las fechas de sus exportaciones; las
únicas indicaciones a este respecto figuran en las facturas del mes de agosto de 2001 en las que constan los suministros realizados
a la sociedad van den Bosch de Alkmaar (Países Bajos). Dichas indicaciones no demuestran que las manzanas tratadas en enero
de 2001 hubieran salido de Francia y llegado al país de destino en todo caso antes del mes de julio de 2001. Luego no puede
descartarse que dichas manzanas no se exportaran hasta el mes de agosto de 2001.
Por otra parte, la normativa comunitaria relativa a la fijación del contenido máximo de dicofol en frutas y hortalizas está
constituida por una serie de directivas del Consejo dirigidas a los Estados miembros para su aplicación. Francia incorporó
el contenido máximo de 0,02 mg/kg mediante el Decreto de 8 de febrero de 2001, por el que se modifica el Decreto de 5 de agosto
de 1992, relativo a los niveles máximos de residuos de plaguicidas que pueden contenerse en determinados productos vegetales
(JORF de 3 de abril de 2001, p. 5200). Como se desprende de la exposición de motivos de dicho Decreto, esta medida se adoptó
para dar cumplimiento en el Derecho interno, en particular, a la Directiva 2000/42/CE de la Comisión, de 22 de junio de 2000,
por la que se modifican los anexos de las Directivas 86/362/CEE, 86/363/CEE y 90/642/CEE del Consejo relativas a la fijación
de los contenidos máximos de residuos de plaguicidas en los cereales, en los productos alimenticios de origen animal y en
determinados productos de origen vegetal, incluidas las frutas y hortalizas (DO L 158, p. 51), cuyo artículo 4 dispone que
los Estados miembros debían haber adaptado su ordenamiento interno a ésta a más tardar el 28 de febrero de 2001, dado que
las medidas adoptadas debían aplicarse a partir del 1 de julio de 2001. Dicha Directiva fue publicada en el
Diario Oficial de las Comunidades Europeas
de 30 de junio de 2000. Por consiguiente, a partir de esa fecha, cualquier operador económico prudente y diligente debía
organizar su actividad comercial de manera que las manzanas destinadas a la exportación que pudieran comercializarse después
del mes de junio de 2001 cumpliesen el nuevo contenido máximo de dicofol. La demandante, que no ha impugnado, con arreglo
al artículo 241 CE, ni la legalidad de la normativa que fija el contenido máximo en 0,02 mg/kg, ni la de la fecha en que comenzó
a surtir efectos dicha normativa, tampoco puede, por lo tanto, reprochar a la Comisión haber transmitido el mensaje neerlandés
en el marco del SCAR, sin haberla consultado previamente.
En todo caso, cabe suponer que incluso una consulta previa de la demandante no habría impedido que la Comisión difundiera
dicho mensaje, que contenía su nombre y sus datos de contacto. En efecto, el único medio eficaz para precaverse contra los
efectos negativos del SCAR habría consistido en que la demandante hubiese tomado una muestra del lote de manzanas que iban
a ser exportadas con destino a los Países Bajos, bajo el control de una persona o de una institución independiente, y hubiese
encargado un análisis oficial y certificado del contenido de dicofol de dicha muestra. La demandante sólo habría podido evitar
que su nombre fuese difundido en el marco del SCAR mediante la presentación inmediata, es decir, al ser consultada, de un
análisis certificado de ese tipo. Ahora bien, la demandante no ha afirmado ni acreditado que hubiese encargado un análisis,
in tempore non suspecto
, de las manzanas de que se trata en la forma que se ha descrito.
Por lo que atañe a los análisis efectuados en Francia en septiembre de 2001 que, según la demandante, demostraban que las
manzanas exportadas por la demandante se ajustaban a la normativa comunitaria, basta recordar que dichos análisis no tuvieron
por objeto el lote de manzanas que se habían considerado peligrosas en Islandia. Por tanto, dichos análisis no podían acreditar
que los análisis realizados en Islandia fueran erróneos. Lo único que acreditaban era que las manzanas que fueron analizadas
en septiembre de 2001 se ajustaban a la normativa aplicable.
En este contexto, tampoco se puede imputar a la Comisión el hecho de que, aparentemente, el lote de manzanas que habían sido
analizadas en Islandia desapareciera tras haber sido retirado del mercado y que, por consiguiente, ya no se pueda comprobar
la exactitud de los análisis realizados en Islandia ni verificar de manera cierta que se trataba de las manzanas que la demandante
había exportado a los Países Bajos. Como se ha señalado anteriormente la responsabilidad de la Comisión en el marco del SCAR
se limita a la transmisión de la información como tal.
Por último, la demandante no puede imputar a la Comisión haber incumplido la obligación de confidencialidad mediante la difusión
de su nombre y de sus datos de contacto. En efecto, el anexo de la Directiva menciona expresamente, en su punto 6, que la
necesidad de tomar medidas eficaces para proteger a los consumidores debe en principio prevalecer sobre el deseo de confidencialidad.
Pues bien, dado que el mensaje de alerta de las autoridades islandesas había detectado la presencia de dicofol en «manzanas
procedentes de Francia comercializadas a través de los Países Bajos», tanto las autoridades competentes como los operadores
económicos afectados estaban interesados en que se limitase, en la medida de lo posible, el círculo de empresas implicadas,
puesto que, en caso contrario, no se podía excluir que se produjera un boicot de todas las manzanas de origen francés. Como
se ha señalado anteriormente, el hecho de que se mencionara el nombre de la demandante en este contexto debía considerarse,
en las circunstancias del caso, como una información tan plausible como necesaria con vistas a proteger la salud pública.
Se desprende de todo cuanto antecede que la demandante no ha acreditado que la Comisión haya cometido una falta que pueda
generar su responsabilidad. Por consiguiente, procede desestimar el recurso en su totalidad, sin necesidad de examinar la
existencia de una relación de causalidad ni la realidad del supuesto perjuicio.
Costas
A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Primera Instancia, la parte que pierda
el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Por haber sido desestimados los motivos formulados
por la demandante, procede condenarla en costas, conforme a lo solicitado por la Comisión.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE PRIMERA INSTANCIA (Sala Segunda)
decide:
1)
Desestimar el recurso.
2)
Condenar en costas a la demandante.
Forwood
Pirrung
Meij
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 10 de marzo de 2004.
El Secretario
El Presidente
H. Jung
J. Pirrung
–
Lengua de procedimiento: francés.