CELEX: 61995CJ0044
Directiva 79/409/CEE relativa à conservação das aves selvagens
Directiva 92/43/CEE relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens
Delimitação das zonas de protecção especial
Poder de apreciação dos Estados-Membros
Considerações de natureza económica e social
Lappel Bank

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 9 de Fevereiro de 1995, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 24 de Fevereiro seguinte, a House of Lords colocou, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, duas questões prejudiciais relativas à interpretação dos artigos 2. e 4. da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens (JO L 103, p. 1; EE 15 F2 p. 125, a seguir "directiva sobre as aves").
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe uma associação para a protecção das aves, a Royal Society for Protection of Birds (a seguir "RSPB"), ao Secretary of State for the Environment (ministro do Ambiente, a seguir "ministro") a propósito de uma decisão que designa uma zona de protecção especial para a conservação das aves selvagens.
3 A directiva sobre as aves, cujo âmbito de aplicação compreende todas as espécies de aves que vivem naturalmente no estado selvagem no território europeu dos Estados-Membros ao qual é aplicável o Tratado, estabelece no artigo 2. que os Estados-Membros tomarão todas as medidas necessárias para manter ou adaptar a população de todas as espécies de aves a um nível que corresponda nomeadamente às exigências ecológicas, científicas e culturais, tendo em conta as exigências económicas e de recreio.
4 De acordo com o artigo 3. da directiva sobre as aves, os Estados-Membros, tendo em conta as exigências mencionadas no artigo 2. , tomarão todas as medidas necessárias para preservar, manter ou restabelecer uma diversidade e uma extensão suficientes de habitats para todas as espécies protegidas.
5 Nos termos do artigo 4. , n.  1, dessa directiva, as espécies mencionadas no anexo I são objecto de medidas de conservação especial respeitantes ao seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição. Os Estados-Membros classificarão, nomeadamente, em zonas de protecção especial os territórios mais apropriados, em número e em extensão, para a conservação dessas espécies na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da directiva.
6 Nos termos do n.  2 deste artigo, "Os Estados-Membros tomarão medidas semelhantes para as espécies migratórias não referidas no anexo I e cuja ocorrência seja regular, tendo em conta as necessidades de protecção na zona geográfica marítima e terrestre de aplicação da presente directiva no que diz respeito às suas áreas de reprodução, de muda e de invernada e às zonas de repouso e alimentação nos seus percursos de migração. Com esta finalidade, os Estados-Membros atribuem uma importância especial à protecção das zonas húmidas e muito particularmente às de importância internacional".
7 Por último, nos termos do artigo 4. , n.  4, "Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas de protecção referidas nos n.os 1 e 2, a poluição ou a deterioração dos habitats bem como as perturbações que afectam as aves, desde que tenham um efeito significativo a propósito dos objectivos do presente artigo. Para além destas zonas de protecção, os Estados-Membros esforçam-se igualmente por evitar a poluição ou a deterioração dos habitats".
8 A Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens (JO L 206, p. 7, a seguir "directiva relativa aos habitats"), cujo prazo de transposição expirou em Junho de 1994 no que toca ao Reino Unido, estabelece, no artigo 7. , que as obrigações decorrentes dos n.os 2, 3 e 4 do artigo 6. substituem as decorrentes da primeira frase, do n.  4, do artigo 4. da directiva sobre as aves, no respeitante às zonas classificadas nos termos do n.  1 do artigo 4. ou analogamente reconhecidas nos termos do n.  2 do artigo 4. desta directiva. Os n.os 2, 3 e 4 do artigo 6. da directiva relativa aos habitas encontram-se redigidos da seguinte forma:
"2. Os Estados-Membros tomarão as medidas adequadas para evitar, nas zonas especiais de conservação, a deterioração dos habitats naturais e dos habitats de espécies, bem como as perturbações que atinjam as espécies para as quais as zonas foram designadas, na medida em que essas perturbações possam vir a ter um efeito significativo, atendendo aos objectivos da presente directiva.
3. Os planos ou projectos não directamente relacionados com a gestão do sítio e não necessários para essa gestão, mas susceptíveis de afectar esse sítio de forma significativa, individualmente ou em conjugação com outros planos e projectos, serão objecto de uma avaliação adequada das suas incidências sobre o sítio no que se refere aos objectivos de conservação do mesmo. Tendo em conta as conclusões da avaliação das incidências sobre o sítio e sem prejuízo do disposto no n.  4, as autoridades nacionais competentes só autorizarão esses planos ou projectos depois de se terem assegurado de que não afectarão a integridade do sítio em causa e de terem auscultado, se necessário, a opinião pública.
4. Se, apesar de a avaliação das incidências sobre o sítio ter levado a conclusões negativas e na falta de soluções alternativas, for necessário realizar um plano ou projecto por outras razões imperativas de reconhecido interesse público, incluindo as de natureza social ou económica, o Estado-Membro tomará todas as medidas compensatórias necessárias para assegurar a protecção da coerência global da rede Natura 2000. O Estado-Membro informará a Comissão das medidas compensatórias adoptadas.
No caso de o sítio em causa abrigar um tipo de habitat natural e/ou uma espécie prioritária, apenas podem ser evocadas razões relacionadas com a saúde do homem ou a segurança pública ou com consequências benéficas primordiais para o ambiente ou, após parecer da Comissão, outras razões imperativas de reconhecido interesse público."
9 O Reino Unido só transpôs esta directiva em Outubro de 1994.
10 Em 15 de Dezembro de 1993, o ministro decidiu designar o estuário e os sapais de Medway como zona de protecção especial (a seguir "ZPE"). Ao mesmo tempo, decidiu não incluir nesta ZPE uma área de cerca de 22 hectares situada no Lappel Bank.
11 Do despacho de reenvio resulta que o estuário e os sapais de Medway constituem uma zona húmida de importância internacional com a área de 4 681 hectares situada na costa norte do Kent, abrangida pela Convenção de Ramsar. É utilizada por inúmeras espécies de aves aquáticas e pernaltas como zona de nidificação, de invernada e de repouso durante as migrações da Primavera e do Outono. Além disso, esse local abriga colónias de alfaiates e de andorinhas do mar anãs em período de reprodução, que são espécies constantes do anexo I da directiva sobre as aves.
12 Quanto ao Lappel Bank, é um lodaçal intertidal que, na sua extremidade norte, confina directamente com o porto de Sheerness e geograficamente se situa no interior dos limites do estuário e dos sapais de Medway. O Lappel Bank possui diversas das importantes qualidades ornitológicas de toda a zona. Embora não abrigue nenhuma das espécies que importa para efeitos da aplicação do artigo 4. , n.  1, da directiva sobre as aves, algumas espécies encontram-se aí presentes em muito maior número do que noutras partes da ZPE de Medway. O Lappel Bank é um componente importante do ecossistema global do estuário e a perda desta área intertidal conduziria, provavelmente, a uma redução das populações de aves pernaltas e aquáticas do estuário e dos sapais de Medway.
13 O porto de Sheerness é, actualmente, o quinto porto do Reino Unido em matéria de manutenção de mercadorias e frete. Trata-se de uma empresa comercial próspera que beneficia de uma situação favorável tanto no que se refere ao comércio marítimo como no que toca aos seus principais mercados internos. Este porto, que, de resto, é um importante empregador numa região onde existem graves problemas de desemprego, projectou a sua extensão com vista ao aumento das instalações para armazenagem de veículos e para actividades de valor acrescentado sobre viaturas e sobre o mercado de produtos frutícolas e produtos de papel, e isto com o objectivo de, com maior eficácia, fazer concorrência aos portos continentais que oferecem possibilidades semelhantes. Ora, o Lappel Bank é a única zona para onde o porto de Sheerness podia, realisticamente, pensar em expandir-se.
14 Assim, o ministro decidiu não incluir o Lappel Bank na ZPE do estuário de Medway, considerando que a necessidade de não pôr em causa a viabilidade do porto e a contribuição significativa que o seu alargamento para a área do Lappel Bank daria à economia local e nacional deviam primar sobre o valor dessa zona para efeitos da conservação da natureza.
15 A RSPB interpôs, para a Divisional Court da Queen' s Bench Division, um recurso de anulação dessa decisão do ministro, alegando não ter este último o direito, na perspectiva da directiva sobre as aves, de atender a considerações de natureza económica aquando da classificação de uma ZPE. A Divisional Court não acolheu a pretensão da RPSB. Em recurso, a Court of Appeal confirmou esta decisão. A RSPB interpôs, então, recurso para a House of Lords.
16 Tendo dúvidas quanto à interpretação da directiva, o órgão jurisdicional nacional decidiu suspender a instância e colocar ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
"1. Deve um Estado-Membro ter em consideração o disposto no artigo 2. da Directiva 79/409/CEE, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, ao classificar uma zona como Zona de Protecção Especial e/ou ao definir os limites de tal zona nos termos do artigo 4. , n.os 1 e 2, da mesma directiva?
2. Caso a resposta à primeira questão seja negativa, pode um Estado-Membro, no processo de classificação, ter apesar disso em conta as considerações do artigo 2. , na medida em que:
a) correspondam a um interesse geral superior ao interesse geral representado pelo objectivo ecológico da directiva [ou seja, o critério que o Tribunal de Justiça adoptou no processo 57/89, Comissão/Alemanha (' Leybucht Dykes' ), para derrogação do disposto no artigo 4. , n.  4], ou
b) correspondam a imperiosas razões de superior interesse público, como as que podem ser tidas em conta nos termos do artigo 6. , n.  4, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens?"
Quanto à primeira questão
17 Através desta questão, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, de facto, determinar se o artigo 4. , n.os 1 ou 2, da directiva sobre as aves deve ser interpretado por forma a que um Estado-Membro possa atender às exigências económicas referidas no seu artigo 2. aquando da escolha e da delimitação de uma ZPE.
18 A título preliminar, importa recordar que, de acordo com o nono considerando da directiva sobre as aves, "a preservação, a manutenção ou o restabelecimento de uma diversidade e de uma extensão suficientes de habitats são indispensáveis para a conservação de todas as espécies de aves (a que se refere a directiva)", que "certas espécies de aves devem ser alvo de medidas de conservação especial relativas as seu habitat, de modo a garantir a sua sobrevivência e a sua reprodução na sua área de distribuição" e, por último, que "essas medidas devem igualmente ter em conta as espécies migratórias".
19 Este considerando tem a sua consagração formal nos artigos 3. e 4. da referida directiva. A este respeito, o Tribunal recordou, no acórdão de 2 de Agosto de 1993, Comissão/Espanha (C-355/90, Colect., p. I-4221, n.  23, a seguir "acórdão sobre as Marismas de Santoña"), que a primeira destas disposições impõe obrigações de carácter geral, isto é, a obrigação de assegurar uma diversidade e uma extensão suficientes de habitats para todas as aves referidas na directiva, ao passo que a segunda prevê obrigações específicas relativas às espécies de aves mencionadas no anexo I e às espécies migratórias não referidas nesse anexo.
20 De acordo com o Governo do Reino Unido e o Port of Sheerness Ltd, o artigo 4. da directiva sobre as aves não pode ser considerado independentemente do artigo 3. A este respeito, observam que o artigo 4. estabelece, para determinadas espécies que são objecto de um interesse especial, uma aplicação específica da obrigação geral imposta pelo artigo 3. Como esta última disposição permite atender às exigências de natureza económica, o mesmo se devia passar relativamente ao artigo 4. , n.os 1 e 2.
21 O Governo francês chega à mesma conclusão ao observar que, aquando da criação de uma ZPE, os Estados-Membros tomam em consideração o conjunto dos critérios referidos no artigo 2. da directiva sobre as aves, que tem carácter geral, e portanto, designadamente, as exigências económicas.
22 Estes argumentos não podem ser acolhidos.
23 Com efeito, importa antes de mais referir que o artigo 4. da directiva sobre as aves prevê um regime de protecção com objectivo específico e reforçado tanto para as espécies enumeradas no Anexo I como para as espécies migratórias, que encontra a sua justificação no facto de se tratar, respectivamente, das espécies mais ameaçadas e das espécies que constituem um património comum da Comunidade (v. acórdão de 23 de Maio de 1990, Van den Burg, C-169/89, Colect., p. I-2143, n.  11).
24 Ora, enquanto o artigo 3. desta directiva prevê, para efeitos da aprovação das medidas de conservação geral, entre as quais figura a criação de zonas de protecção, a tomada em consideração das exigências referidas no artigo 2. , o artigo 4. não procede a essa remissão relativamente à adopção das medidas de conservação especial, designadamente a criação de ZPE.
25 Assim, face ao objectivo de protecção específica prosseguido pelo artigo 4. e ao facto de que, de acordo com uma jurisprudência constante (v., designadamente, acórdão de 19 de Janeiro de 1994, Association pour la protection des animaux sauvages e o., C-435/92, Colect., p. I-67, n. 20), o artigo 2. não constitui uma derrogação autónoma ao regime geral de protecção estabelecido pela directiva, forçoso é observar que, como resulta dos n.os 17 e 18 do acórdão Marismas de Santoña, as exigências ecológicas decorrentes da primeira disposição não devem ser ponderadas com os interesses enumerados na segunda, em especial, com as exigências económicas.
26 Com efeito, são os critérios contidos nos n.os 1 e 2 do artigo 4. que devem guiar os Estados-Membros na escolha e na delimitação das ZPE. Ora, resulta dos n.os 26 e 27 do acórdão Marismas de Santoña que se trata de critérios de natureza ornitológica, e isto apesar das divergências existentes entre as diferentes versões linguísticas do artigo 4. , n.  1, último parágrafo.
27 Face ao que acaba de ser dito, deve responder-se que o artigo 4. , n.os 1 ou 2, da directiva sobre as aves deve ser interpretado no sentido de que um Estado-Membro não pode, aquando da escolha e da delimitação de uma ZPE, tomar em consideração as exigências económicas referidas no artigo 2.
Quanto à segunda questão
Quanto à primeira parte da segunda questão
28 Através da primeira parte da segunda questão, o órgão jurisdicional nacional pretende saber se o artigo 4. , n.os 1 ou 2, da directiva sobre as aves deve ser interpretado no sentido de que um Estado-Membro pode, aquando da escolha e da delimitação de uma ZPE, tomar em consideração exigências de natureza económica em nome de um interesse geral superior ao representado pelo objectivo ecológico prosseguido por essa directiva.
29 No acórdão de 28 de Fevereiro de 1991, Comissão/Alemanha (C-57/89, Colect., p. I-883, n.os 21 e 22, a seguir "acórdão sobre os diques da Leybucht"), o Tribunal de Justiça declarou que os Estados-Membros, no âmbito do artigo 4. , n.  4, da directiva sobre as aves, só podem reduzir a superfície de uma ZPE por razões excepcionais, ou seja, razões que correspondam a um interesse geral superior ao representado pelo objectivo ecológico visado pela directiva. Ora, neste contexto, as exigências económicas não podem, de acordo com o mesmo acórdão, entrar em linha de conta.
30 Por outro lado, do n.  19 do acórdão sobre as Marismas de Santoña resulta que, no âmbito do artigo 4. desta directiva, considerado no seu conjunto, as exigências económicas não correspondem, de qualquer forma, a um interesse geral superior ao objectivo ecológico prosseguido por esta.
31 Assim, sem que seja necessário tomar posição sobre a eventual pertinência das razões de interesse geral superior para efeitos da classificação de uma ZPE, cabe responder à primeira parte da segunda questão que o artigo 4. , n.os 1 ou 2, da directiva sobre as aves, deve ser interpretado no sentido de que um Estado-Membro não pode, aquando da escolha e da delimitação de uma ZPE, tomar em consideração exigências económicas que correspondam a um interesse geral superior ao representado pelo objectivo ecológico prosseguido por esta directiva.
Quanto à segunda parte da segunda questão
32 Através da segunda parte da segunda questão, a House of Lords pergunta, em substância, se o artigo 4. , n.os 1 ou 2, da directiva sobre as aves deve ser interpretado no sentido de que um Estado-Membro pode, aquando da escolha e da delimitação de uma ZPE, tomar em consideração exigências económicas desde que correspondam a imperiosas razões de superior interesse público, como as a que se refere o artigo 6. , n.  4, da directiva relativa aos habitats.
33 O Governo do Reino Unido considera que esta questão apenas respeita ao caso em que a decisão de classificação foi tomada após a expiração do prazo de transposição da directiva relativa aos habitats. Não sendo este o caso que subjaz ao processo principal, não era necessário responder a esta questão.
34 A este respeito, basta recordar que, de acordo com uma jurisprudência constante, é da competência exclusiva dos órgãos jurisdicionais nacionais, que são chamados a conhecer do litígio e aos quais cabe a responsabilidade pela decisão a proferir, apreciar, tendo em conta as particularidades de cada caso, tanto a necessidade de uma decisão prejudicial para poderem proferir a sua decisão, como a pertinência das questões submetidas ao Tribunal. A rejeição de um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional só é possível se for manifesto que a interpretação do direito comunitário não tem qualquer relação com a realidade ou com o objecto do litígio no processo principal (v., designadamente, acórdãos de 28 de Março de 1996, Ruiz Bernáldez, C-129/94, Colect., p. I-0000, n.  7). Todavia, não é este o caso do processo principal.
35 Em consequência, cabe examinar a segunda parte da segunda questão colocada pelo órgão jurisdicional de reenvio.
36 Antes de mais, importa recordar que o artigo 7. da directiva relativa aos habitats prevê, designadamente, que as obrigações decorrentes do n.  4 do artigo 6. se aplicam, em substituição das decorrentes da primeira frase, do n. 4, do artigo 4. da directiva sobre as aves, às zonas classificadas nos termos do n.  1 do artigo 4. , ou analogamente reconhecidas nos termos do n.  2 do artigo 4. da referida directiva, a partir da data da entrada em vigor da directiva relativa aos habitats ou da data da classificação ou do reconhecimento por um Estado-Membro nos termos da directiva sobre as aves, se esta última data for posterior.
37 A este respeito, importa sublinhar que, como sustentado pela Comissão nas suas observações, o artigo 6. , n.  4, da directiva relativa aos habitats, tal como foi inserido na directiva sobre as aves, ampliou, na sequência do acórdão sobre os diques da Leybucht, onde estava em causa a redução de uma zona já classificada, o leque das razões que podem justificar uma violação às ZPE, ao nele expressamente incluir razões de natureza social ou económica.
38 Assim, as razões imperativas de reconhecido interesse público que podem, nos termos do artigo 6. , n.  4, desta directiva, justificar um plano ou um projecto que afecte uma ZPE de forma significativa, incluem, de qualquer modo, as razões de interesse geral superior, como as resultantes do acórdão sobre os diques da Leybucht, e podem, eventualmente, incluir razões de ordem social ou económica.
39 Em seguida, importa observar que embora o artigo 6. , n.os 3 e 4, da directiva relativa aos habitats, que modifica o artigo 4. , n.  4, primeira frase, da directiva sobre as aves, tenha instaurado um processo que permite aos Estados-Membros adoptar, por razões imperativas de reconhecido interesse público e mediante determinadas condições, um plano ou um projecto que afecte uma ZPE e, portanto, por essa forma, alterar uma decisão de classificação dessa zona através da redução da sua área, todavia, não introduziu modificações no que respeita à fase inicial da classificação de uma zona em ZPE, a que se refere o artigo 4. , n.os 1 e 2, da directiva sobre as aves.
40 Segue-se que, mesmo sob o império da directiva relativa aos habitats, a classificação dos locais em ZPE deve, de qualquer modo, efectuar-se de acordo com os critérios aceites nos termos dos n.os 1 e 2 do artigo 4. da directiva sobre as aves.
41 Ora, as exigências económicas, enquanto razão imperativa de reconhecido interesse público que permite derrogar a obrigação de classificar um local de acordo com o seu valor ecológico, não podem ser atendidas nessa fase, o que não impede, como a Comissão justamente sublinhou, que possam ser em seguida tomadas em linha de conta no quadro do processo previsto no artigo 6. , n.os 3 e 4, da directiva relativa aos habitats.
42 Cabe, portanto, responder que o artigo 4. , n.os 1 ou 2, da directiva sobre as aves, deve ser interpretado no sentido de que um Estado-Membro não pode, aquando da escolha e da delimitação de uma ZPE, tomar em consideração exigências económicas que correspondam a imperiosas razões de superior interesse público, como as referidas no artigo 6. , n.  4, da directiva relativa aos habitats.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
43 As despesas efectuadas pelos Governos francês e do Reino Unido e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre as questões submetidas pela House of Lords, por despacho de 9 de Fevereiro de 1995, declara:
1) O artigo 4. , n.os 1 ou 2, da Directiva 79/409/CEE do Conselho, de 2 de Abril de 1979, relativa à conservação das aves selvagens, deve ser interpretado no sentido de que um Estado-Membro não pode, aquando da escolha e da delimitação de uma zona de protecção especial, tomar em consideração as exigências económicas referidas no artigo 2.
2) O artigo 4. , n.os 1 ou 2, da Directiva 79/409 deve ser interpretado no sentido de que um Estado-Membro não pode, aquando da escolha e da delimitação de uma zona de protecção especial, tomar em consideração exigências económicas que correspondam a um interesse geral superior ao representado pelo objectivo ecológico prosseguido por esta directiva.
3) O artigo 4. , n.os 1 ou 2, da Directiva 79/409 deve ser interpretado no sentido de que um Estado-Membro não pode, aquando da escolha e da delimitação de uma zona de protecção especial, tomar em consideração exigências económicas que correspondam a imperiosas razões de superior interesse público, como as referidas no artigo 6. , n.  4, da Directiva 92/43/CEE do Conselho, de 21 de Maio de 1992, relativa à preservação dos habitats naturais e da fauna e da flora selvagens.