CELEX: 61980CJ0188
Veřejné podniky
Transparentnost finančních vztahů se státem

Návrhy
došlými kanceláři Soudního dvora ve dnech 16.,18. a 19. září 1980
podaly Francouzská republika, Italská republika a Spojené
království Velké Británie a Severního Irska tři žaloby podle čl.
173 odst. 1 Smlouvy o EHS, kterými se domáhají, aby byla zrušena
směrnice Komise 80/723 ze dne 25. června 1980 o zprůhlednění
finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky (Úř.
věst L 195, s. 35; Zvl. vyd. 08/01, s. 20). Spolková republika Německo
a Nizozemské království vstoupily do řízení na podporu žalobních
návrhů Komise.
Směrnice
přijatá na základě čl. 90 odst. 3 Smlouvy ukládá členským státům, aby
po dobu pěti let uchovávaly k dispozici údaje o veřejných
prostředcích poskytnutých veřejnou správou veřejným podnikům, jakož
i údaje o  skutečném použití  těchto prostředků uvedenými
podniky. Z bodů odůvodnění směrnice vyplývá, že jejím hlavním cílem
je podporovat účinné používání článků 92 a 93 Smlouvy, které se
týkají státních podpor. V odůvodnění je dále zdůrazněna zásada
rovného zacházení s veřejnými a soukromými podniky
a potřeba zprůhlednění finančních vztahů mezi veřejnými podniky
a státy z důvodu složitosti těchto vztahů.
Žalobní
důvody uváděné žalujícími vládami se v některých bodech liší, ale
mohou být ve své podstatě shrnuty takto:
–        nepříslušnost Komise;
–        nedostatek nezbytnosti a nedodržení zásady proporcionality;
–        diskriminace veřejných podniků;
–        porušení
článků 90, 92 a 93 tím, že směrnice vymezuje pojmy veřejného
podniku a státní podpory;
–        nedodržení
pravidel vymezujících rozsah působnosti Smlouvy o EHS, Smlouvy
o ESUO a Smlouvy o ESAE ;
–        neuvedení
odůvodnění a nedodržení zásady rovnosti, pokud jde o výjimky
stanovené směrnicí.

K prvnímu žalobnímu důvodu (nepříslušnost Komise)
Podle
vlády Spojeného království porušila Komise Evropských společenství
přijetím sporné směrnice samotné zásady, kterými se řídí příslušnost
a rozdělení pravomocí mezi orgány Společenství. Z ustanovení
Smlouvy týkajících se orgánů vyplývá, že originální zákonodárná pravomoc
náleží v celém rozsahu Radě, zatímco Komisi náleží pouze kontrolní
a výkonná pravomoc. Toto rozdělení pravomocí je potvrzeno
zvláštními zmocňujícími pravidly obsaženými ve Smlouvě, které téměř
všechny vyhrazují přijímání nařízení a směrnic Radě. Takové
rozdělení příslušnosti lze nalézt zejména v oblasti pravidel
týkajících se hospodářské soutěže. Tato ustanovení přiznávají Komisi
kontrolní pravomoc, zatímco přijímat předpisy může jen na základě
zvláštního a výslovného zmocnění obsaženého v aktu Rady.
Dále
se vláda Spojeného království domnívá, že ustanovení Smlouvy, která
výjimečně svěřují Komisi pravomoc přijímat směrnice, je třeba vykládat
s ohledem na předchozí úvahy. Nejedná se o směrnice stejné
povahy jako směrnice přijímané Radou. Zatímco směrnice přijímané Radou
mohou obsahovat obecná ustanovení normativní povahy, která mohou podle
okolností ukládat nové povinnosti členským státům, je cílem směrnic
vydaných Komisí pouze řešit zvláštní situace v jednom nebo několika
členských státech. V případě čl. 90 odst. 3 je tento omezený
cíl naznačen samotným zněním ustanovení, podle kterého Komise „vydává
[adresuje]“ potřebné směrnice nebo rozhodnutí členským státům.“
Tato
teze se však nezakládá na ustanoveních Smlouvy týkajících se orgánů.
Podle článku 4 se Komise podílí na provádění úkolů Společenství na
stejném základě jako ostatní orgány, přičemž každý orgán jedná
v mezích působnosti, kterou mu svěřuje Smlouva. Článek 155 stanoví
slovy téměř totožnými s těmi, která jsou použita v článku 145
pro popis stejné funkce Rady, že Komise má vlastní rozhodovací pravomoc
za podmínek stanovených Smlouvou. Krom toho ustanovení kapitoly, která
obecně upravuje účinky a obsah aktů přijatých orgány Společenství,
a zejména  článek 189, nerozlišují, na rozdíl od vlády Spojeného
království, mezi obecně použitelnými směrnicemi a směrnicemi
stanovícími pouze zvláštní opatření. Podle prvního pododstavce uvedeného
článku má Komise, stejně jako Rada, pravomoc vydávat směrnice za
podmínek stanovených Smlouvou. Z toho vyplývá, že meze pravomoci
svěřené Komisi zvláštním ustanovením Smlouvy nelze vyvodit z obecné
zásady, ale z výkladu vlastního znění dotčeného ustanovení,
v tomto případě článku 90, zkoumaného ve světle jeho účelu
a jeho místa ve stavbě Smlouvy.
V
tomto ohledu nelze vyvozovat závěry ze skutečnosti, že většina
ostatních zvláštních ustanovení smlouvy, jež stanoví pravomoc přijímat
předpisy obecné povahy, svěřuje tuto pravomoc Radě jednající na základě
návrhu Komise. Není ani možné rozlišovat mezi ustanoveními upravujícími
přijímání směrnic podle toho, zda používají výrazy „vydávat“ nebo
„adresovat“. Podle článku 189 jsou směrnice i rozhodnutí jak Rady,
tak i Komise určené adresátům, kterými jsou v případě směrnic
zásadně členské státy. V případě ustanovení, které stanoví přijetí
směrnic a zároveň i rozhodnutí určených členským státům,
představuje slovo „adresovat“ jednoduše nejvhodnější společný výraz.
Na
podporu žalobního důvodu týkajícího se nepříslušnosti Komise tři
žalující vlády uplatňují, že pravidla obsažená ve sporné směrnici by
bývala mohla být přijata Radou. Jelikož účelem směrnice je umožnit
Komisi zajistit kontrolu dodržování povinnosti členských států oznámit
jí, v souladu s  čl. 93 odst. 3, jakékoliv poskytnutí nebo
úpravu státní podpory, a jelikož článek 94 přiznává Radě pravomoc
stanovit zejména podmínky použití uvedeného odstavce, dotčená pravidla
spadají ve smyslu tohoto článku do pravomoci tohoto orgánu.
V každém případě taková pravidla spadají do působnosti Rady na
základě článku 213, nebo podpůrně článku 235. Jelikož se jedná
o oblast pravomocí Rady, nelze podle žalujících vlád přiznat Komisi
souběžnou pravomoc na základě jiných ustanovení Smlouvy.
Komise
podporovaná vládou Spolkové republiky Německo zdůrazňuje skutečnost, že
směrnice obsahuje opatření předcházející postupu podle článku 93,
a že z tohoto důvodu je článek 94 nepoužitelný. Dále tvrdí, že
článek 213 se netýká informací, kterými členské státy disponují
a které musí poskytnout Komisi na požádání, na základě jejich
obecné povinnosti spolupráce stanovené v článku 5. Článek 235 je
také nepoužitelný, jelikož předpokládá nedostatek jakékoli jiné
pravomoci jednat. Nizozemská vláda zdůrazňuje především zvláštní povahu
článku 90 a jeho význam, který je nezávislý na jiných ustanoveních.
Argumenty
žalujících vlád vycházející z článků 213 a 235 nelze
přijmout. Článek 213, jenž se nachází v kapitole obecných
a závěrečných ustanovení Smlouvy, totiž nebrání pravomocím, které
zvláštní ustanovení Smlouvy přiznávají Komisi. Článek 235 nemůže být
v projednávaném případě z důvodů uvedených Komisí považován za
použitelný.
Naproti
tomu k posouzení argumentu vycházejícího z článku 94 je třeba
porovnat tento článek s článkem 90 s přihlédnutím
k předmětu a účelům obou těchto článků.
V
tomto ohledu je třeba konstatovat, že obě ustanovení mají rozdílný
předmět. Článek 94 je součástí souboru ustanovení upravujících oblast
podpor poskytovaných státy bez ohledu na formu a příjemce těchto
podpor. Naopak článek 90 se týká pouze podniků, za jejichž jednání musí
státy přijmout zvláštní zodpovědnost z důvodu vlivu, jež mohou mít
na toto jednání. Tento článek zdůrazňuje, že s výhradou ustanovení
jeho odstavce 2 se na takové podniky vztahují všechna pravidla stanovená
ve Smlouvě; ukládá členským státům, aby dodržovaly tato pravidla ve
svých vztazích s těmito podniky a ukládá Komisi v tomto
ohledu dohlížecí povinnost, která může být podle okolností vykonávána
vydáváním směrnic a rozhodnutí určených členským státům.
K
rozdílnému předmětu se připojuje rozdílnost podmínek výkonu pravomocí
svěřených Radě a Komisi oběma ustanoveními. Článek 94 umožňuje Radě
přijmout veškerá potřebná prováděcí nařízení k článkům 92
a 93. Naopak pravomoc svěřená Komisi čl. 90 odst. 3 je omezená na
směrnice a rozhodnutí nezbytná pro účinné plnění dohlížecí
povinnosti uložené tímto odstavcem.
Ve
vztahu k pravomoci Rady podle článku 94 je tak pravomoc svěřená
Komisi  čl. 90 odst. 3 vykonávána v rámci zvláštní oblasti
působnosti a za podmínek vymezených v závislosti na vlastním
předmětu tohoto článku. Z toho plyne, že pravomoc Komise vydat
spornou směrnici závisí na potřebách vlastních její dohlížecí povinnosti
uvedené v článku 90 a že možnost, že bude vydána Radou na
základě její obecné pravomoci podle článku 94 právní úprava obsahující
ustanovení dotýkající se zvláštní oblasti podpor poskytovaných veřejným
podnikům, nebrání Komisi ve výkonu této pravomoci.
Ze
všech těchto úvah vyplývá, že první žalobní důvod uvedený žalujícími
vládami musí být zamítnut.

K druhému žalobnímu důvodu (nedostatek nezbytnosti)
Vlády
Francie a Itálie popírají, že by pravidla směrnice byla nezbytná
k tomu, aby Komise mohla účinně vykonávat dohlížecí úlohu, která jí
byla svěřena článkem 90. Domnívají se, že ve finanční rovině jsou stát
a veřejné podniky mezi sebou právně úplně odděleny. Prostředky
poskytnuté veřejným podnikům veřejnou správou se projeví
v rozpočtových legislativních aktech, jakož i v rozvahách
a výročních zprávách podniků. V demokratické společnosti jsou
zdroje informací o vztazích státu a veřejných podniků
přinejmenším stejně úplné jako v oblasti vztahu státu
a soukromých podniků a mnohem přesnější než informace
o vzájemných vztazích mezi soukromými podniky.
Komise
odkazuje na čtvrtý a pátý bod odůvodnění směrnice, které uvádějí,
že mnohotvárnost finančních vztahů mezi vnitrostátní veřejnou správou
a veřejnými podniky může klást překážky dohledu Komise a že
účinného a spravedlivého uplatňování pravidel Smlouvy
o podporách na veřejné a soukromé podniky lze docílit jen
tehdy, budou-li tyto finanční vztahy zprůhledněny. V průběhu řízení
před Soudním dvorem Komise i vláda Spolkové republiky Německo
uvedly příklady, na kterých poukázaly na to, že tyto vztahy nejsou
dostatečně průhledné pro to, aby Komise mohla určit, zda byly, nebo
nebyly uděleny státní podpory veřejným podnikům.
Vzhledem
k existenci různých forem veřejných podniků v různých
členských státech a k rozvětvení jejich činností je
nevyhnutelné, že jejich finanční vztahy s veřejnou správou jsou
také velmi rozdílné, často mnohotvárné, a proto těžko
kontrolovatelné i s pomocí zveřejňovaných informačních zdrojů,
na něž žalující vlády poukazují. Za této situace má Komise
nepopíratelnou potřebu požadovat dodatečné informace o těchto
vztazích zavedením společných kriterií pro všechny členské státy
a dotčené podniky. Co se týče přesného určení těchto kritérií,
žalující vlády neprokázaly, že by Komise překročila meze posuzovací
pravomoci, kterou jí vyhrazuje čl. 90 odst. 3.
Z
toho vyplývá, že žalobní důvod týkající se nedostatku nezbytnosti musí
být zamítnut. Totéž platí, pokud jde o nedodržení zásady
proporcionality vytýkané zejména italskou vládou Komisi.

K třetímu žalobnímu důvodu (diskriminace veřejných podniků ve srovnání se soukromými podniky )
Vlády
Francie a Itálie uplatňují, že z článku 222
i z článku 90 vyplývá, že s veřejnými a soukromými
podniky musí být zacházeno stejným způsobem. Směrnice však staví veřejné
podniky do méně výhodné situace než podniky soukromé především tím, že
veřejným podnikům ukládá zvláštní povinnosti, zejména v oblasti
účetnictví, které nejsou požadovány po soukromých podnicích.
V
tomto ohledu je nutno připomenout, že zásada rovnosti, jíž se vlády
dovolávají, pokud jde obecně o vztahy mezi veřejnými
a soukromými podniky, předpokládá, že se obě skupiny nacházejí ve
srovnatelné situaci. Soukromé podniky přitom určují v mezích
stanovených platnými právními předpisy svou průmyslovou a obchodní
strategii zejména s přihlédnutím k požadavkům ziskovosti. Na
rozhodnutí veřejných podniků mohou mít naopak dopad jiné faktory
v rámci sledování cílů obecného zájmu orgány veřejné správy, které
mohou tato rozhodnutí ovlivňovat. Ekonomické a finanční důsledky
tohoto dopadu vedou mezi těmito podniky a orgány veřejné správy
k vytváření finančních vztahů zvláštního druhu, jež se liší od
vztahů mezi orgány veřejné správy a soukromými podniky. Jelikož
směrnice se týká právě těchto zvláštních finančních vztahů, nemůže být
přijat žalobní důvod týkající se diskriminace.

K
čtvrtému žalobnímu důvodu (porušení článků 90, 92 a 93 tím, že
směrnice vymezuje pojmy veřejného podniku a státní podpory)
Francouzská
a italská vláda tvrdí, že články 2 a 3 směrnice bez
jakéhokoliv právního základu doplňují ustanovení článků 90, 92 a 93
Smlouvy tím, že vymezují pojem veřejného podniku a určují finanční
vztahy, které podle názoru Komise mohou zakládat státní podpory.
Tyto
výtky jsou neodůvodněné. Co se týče určení finančních vztahů,
podléhajícím pravidlům směrnice v článku 3 směrnice, postačí
konstatovat, že se nejedná o snahu Komise vymezit pojem podpory
tak, jak je uveden v článcích 92 a 93 Smlouvy, ale pouze
o přesné vymezení finančních operací, u nichž se Komise
domnívá, že by o nich měla být informována, aby mohla kontrolovat,
zda členský stát poskytl státní podporu dotčeným podnikům bez dodržení
oznamovací povinnosti vyplývající z čl. 93 odst. 3. Jak bylo řečeno
výše ohledně druhého žalobního důvodu, není prokázáno, že tím Komise
překročila meze posuzovací pravomoci, kterou jí vyhrazuje čl. 90 odst.
3.
Co
se týče článku 2, který vymezuje pojem veřejného podniku „ve smyslu
této směrnice“, je namístě zdůraznit, že tato ustanovení nemají za cíl
vymezit tento pojem tak, jak je uveden v článku 90 Smlouvy, ale
stanovit nezbytná kritéria pro vymezení skupiny podniků, jejichž
finanční vztahy s veřejnou správou jsou podřízeny informační
povinnosti stanovené směrnicí. Aby bylo možné posoudit toto vymezení,
jež je ostatně nezbytné pro to, aby členské státy znaly rozsah
povinností vyplývajících z nařízení, je tedy třeba porovnat
zavedená kritéria s důvody, na nichž je založena dohlížecí
povinnost uložená Komisi článkem 90.
Podle
článku 2 směrnice se veřejným podnikem rozumí jakýkoliv podnik, na nějž
může veřejná správa vykonávat přímo, nebo nepřímo rozhodující vliv.
V souladu s druhým pododstavcem je dána právní domněnka
takového vlivu, pokud veřejná správa vlastní přímo, nebo nepřímo většinu
základního kapitálu, disponuje většinou hlasovacích práv nebo může
jmenovat více než polovinu členů správních, řídících nebo dozorčích
orgánů daného podniku.
Jak
již Soudní dvůr uvedl výše, důvodem začlenění ustanovení článku 90 do
Smlouvy je právě vliv, jenž veřejná správa může mít na obchodní
rozhodování veřejných podniků. Tento vliv může být založen buďto na
finanční účasti, nebo na pravidlech řízení podniku. Komise volbou týchž
kritérií pro určení finančních vztahů, o nichž musí být
informována, aby splnila povinnost dohledu na základě čl. 90 odst. 3,
nepřekročila meze posuzovací pravomoci, která jí je udělena tímto
ustanovením.
Z toho vyplývá, že je třeba zamítnout také čtvrtý žalobní důvod.

K
pátému žalobnímu důvodu (nedodržení pravidel vymezujících rozsah
působnosti Smlouvy o EHS, Smlouvy o ESUO a Smlouvy
o ESAE)
Francouzská
vláda zdůrazňuje, že vymezení veřejného podniku obsažené v článku
2 směrnice má zcela obecný charakter a že výjimka pro odvětví
energetiky stanovená v článku 4, která zahrnuje i jadernou
energii, výrobu uranu, jeho obohacování a zpracování použitého
paliva, jakož i výrobu látek, z nichž lze získávat plutonium,
vede k domněnce, že se směrnice s touto výhradou vztahuje
i na veřejné podniky v působnosti Smlouvy o ESUO
a Smlouvy o ESAE. Jelikož instrument sekundárního práva
přijatý v rámci Smlouvy o EHS nemůže upravovat oblast pokrytou
platnými pravidly ostatních Smluv, navrhuje francouzská vláda podpůrně,
aby byla směrnice zrušena v rozsahu, v němž se vztahuje na
podniky spadající do působnosti Smlouvy o ESUO nebo Smlouvy
o ESAE.
Komise
připouští, že podle čl. 232 odst. 1 Smlouvy o EHS
a z důvodu pravidel obsažených ve Smlouvě o ESUO
o podporách poskytovaných podnikům spadajícím do působnosti této
Smlouvy, nelze směrnici na takovéto podniky vztáhnout. Co se týče
podniků v jaderném průmyslu, Komise uplatňuje, že Smlouva
o ESAE neobsahuje žádná ustanovení o státních podporách.
Články 92 a 93 Smlouvy o EHS, a tedy i směrnice,
jsou proto použitelné na podniky v tomto odvětví s výhradou
výjimek, které jsou výslovně stanoveny v článku 4 směrnice.
Podle
čl. 232 odst.1 Smlouvy o EHS ustanovení této smlouvy nemění
ustanovení Smlouvy o ESUO, zejména pokud jde o práva
a povinnosti členských států, pravomoci orgánů tohoto Společenství
a pravidla stanovená zmíněnou Smlouvou pro fungování společného
trhu s uhlím a ocelí.
Jelikož
se čl. 90 odst. 3 týká právě pravomocí orgánů a jelikož sporná
směrnice ukládá členským státům povinnosti v oblasti podpor,
v níž obsahuje pravidla určená členským státům a podnikům na
trhu s uhlím a ocelí i samotná Smlouva o ESUO,
vyplývá přímo ze článku 232 Smlouvy o EHS, že sporná směrnice
nemůže být použita na vztahy s takovýmito podniky. Z tohoto
důvodu není směrnice v daném ohledu protiprávní, i když by
v zájmu vyjasnění právní situace bylo bývalo nepochybně lepší, aby
vyloučení těchto podniků vyplývalo ze samotného znění směrnice.
Naopak,
co se týče vztahů se Smlouvou o ESAE, čl. 232 odst. 2 Smlouvy
o EHS se omezuje pouze na upřesnění, že ustanovení Smlouvy
o EHS nemění ustanovení Smlouvy o ESAE. Francouzská vláda
neprokázala, že ustanovení směrnice porušují ustanovení Smlouvy
o ESAE. Z toho vyplývá, že tento žalobní důvod nemůže být
přijat.

K šestému žalobnímu důvodu (neuvedení odůvodnění a nedodržení zásady rovnosti, pokud jde o výjimky stanovené směrnicí)
Kromě
odvětví energetiky vyjímá článek 4 směrnice z její působnosti
veřejné podniky, jejichž obrat bez daně nedosáhl celkové výše 40 milionů
Evropských zúčtovacích jednotek během dvou předcházejících účetních
období, a dále podniky poskytující služby, jež nemohou citelně
ovlivnit obchod mezi členskými státy, a podniky z odvětví
vodohospodářství, dopravy, pošt a telekomunikací a úvěrové
podniky.
Podle
italské vlády mají tato vynětí za následek neodůvodněnou diskriminaci.
Podle jejího názoru by odvětvová vynětí měla být povolena pouze při
neexistenci hospodářské soutěže uvnitř Společenství v uvedeném
odvětví.
Tento
žalobní důvod není opodstatněný, nehledě na skutečnost, že směřuje spíš
k rozšíření rozsahu působnosti směrnice. Dvanáctý bod odůvodnění
směrnice totiž uvádí, že je třeba vyloučit odvětví, jež nevstupují do
hospodářské soutěže nebo která jsou již předmětem zvláštních ustanovení
práva Společenství zaručujících adekvátní průhlednost, některá odvětví,
jejichž povaha odůvodňuje, aby byly předmětem zvláštních ustanovení,
jakož i podniky, jejichž omezený hospodářský význam neodůvodňuje
administrativní náklady vyplývající z opatření, která mají být
přijata. Tyto důvody, z nichž se alespoň jeden vztahuje na každé
z odvětví vyloučených článkem 4 směrnice, obsahují všechna
dostatečně objektivní kritéria pro odůvodnění vynětí z působnosti
směrnice.
Je
tedy namístě učinit závěr, že žaloby podané všemi třemi vládami
neukázaly žádnou skutečnost, jež by mohla odůvodnit, byť i jen
částečné, zrušení napadené směrnice. Je tudíž třeba tyto žaloby
zamítnout.

K nákladům řízení
Podle
čl. 69 odst. 2 jednacího řádu bude účastníku řízení, který byl ve sporu
neúspěšný, uložena náhrada nákladů řízení, pokud účastník řízení, který
byl ve sporu úspěšný, náhradu nákladů ve svém návrhu požadoval.
Vzhledem
k tomu, že všechny tři žalující vlády byly ve sporu neúspěšné, je
namístě jim uložit náhradu nákladů řízení. Stejně tak tomu je,
i pokud jde o francouzskou vládu v postavení vedlejšího
účastníka ve věcech 189 a 190/80.
Z
vlád, které vstoupily do řízení na podporu návrhů Komise, požadovala ve
svém návrhu náhradu nákladů řízení pouze nizozemská vláda. Je proto
vhodné uložit Francouzské republice, Italské republice a Spojenému
království Velké Británie a Severního Irska, aby nesly kromě svých
vlastních nákladů řízení také náklady řízení Komise a Nizozemského
království.
Z těchto důvodů
SOUDNÍ DVŮR
rozhodl takto:
1)
Žaloby se zamítají.
2)
Francouzská
republika, Italská republika a Spojené království Velké Británie
a Severního Irska ponesou kromě svých nákladů řízení také náklady
řízení Komise a Nizozemského království.
Mertens de Wilmars
Touffait
Due
Pescatore
Mackenzie Stuart
O´Keeffe
Koopmans
Chloros
Grévisse
Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 6. července 1982.
Vedoucí soudní kanceláře

Předseda
P. Heim

J. Mertens de Wilmars
*
Jednací jazyky: angličtina, francouzština, italština.