CELEX: 62008CJ0470
Politica agricola comune
Sistema integrato di gestione e controllo di taluni regimi di aiuti
Regolamento (CE) n. 1782/2003
Regime di pagamento unico
Trasferimento dei diritti a pagamento
Scadenza del contratto di affitto
Obblighi dell’affittuario e del locatore

La presente domanda di pronuncia pregiudiziale concerne l’interpretazione del regolamento (CE) del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1782, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell’ambito della politica agricola comune e istituisce taluni regimi di sostegno a favore degli agricoltori e che modifica i regolamenti (CEE) n. 2019/93, (CE) n. 1452/2001, (CE) n. 1453/2001, (CE) n. 1454/2001, (CE) n. 1868/94, (CE) n. 1251/1999, (CE) n. 1254/1999, (CE) n. 1673/2000, (CEE) n. 2358/71 e (CE) n. 2529/2001 (
GU L 270, pag. 1
, e rettifica contenuta in
GU 2004, L 94, pag. 70
), nonché del regolamento (CE) della Commissione , n. 795, recante modalità di applicazione del regime di pagamento unico di cui al regolamento (CE) n. 1782/2003 (
GU L 141, pag. 1
).
Tale domanda è stata presentata nel contesto di una controversia che vede il sig. van Dijk contrapposto alla Gemeente Kampen (Comune di Kampen), in merito alla natura e alla portata degli obblighi che gli derivano dal contratto di affitto di una fattoria.
Contesto normativo
La normativa comunitaria
Il regolamento n. 1782/2003
Il regolamento n. 1782/2003 stabilisce, in particolare, un regime di sostegno del reddito degli agricoltori. Detto regime è definito, all’art. 1, secondo trattino, di tale regolamento come «regime unico di pagamento».
A tenore del ventunesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1782/2003:
«I regimi di sostegno della politica agricola comune prevedono un sostegno diretto al reddito, in particolare al fine di assicurare un equo tenore di vita alla popolazione agricola. Tale obiettivo è strettamente connesso al mantenimento delle zone rurali. Per evitare un’errata attribuzione dei contributi comunitari, non dovrebbe essere corrisposto alcun pagamento di sostegno agli agricoltori che hanno creato artificialmente le condizioni necessarie per ottenere i pagamenti in questione».
Il ventinovesimo ‘considerando’ di detto regolamento così prevede:
«Al fine di determinare l’importo cui l’agricoltore ha diritto in forza del nuovo regime, è opportuno riferirsi agli importi corrispostigli durante un periodo di riferimento. Dovrebbe essere costituita una riserva nazionale destinata ad affrontare situazioni specifiche. Tale riserva potrebbe servire anche ad agevolare la partecipazione di nuovi agricoltori al regime. Il pagamento unico dovrebbe essere istituito a livello di azienda».
Il trentesimo ‘considerando’ di tale regolamento recita in particolare come segue:
«L’importo complessivo a cui un’azienda ha diritto dovrebbe essere suddiviso in quote (diritti all’aiuto) e rapportato ad un determinato numero di ettari ammissibili da definirsi, per facilitare il trasferimento dei diritti al premio. Per evitare trasferimenti speculativi che darebbero luogo all’accumulazione di diritti senza una corrispondente base agricola, all’atto di concedere l’aiuto occorrerebbe stabilire un legame tra i diritti ed un certo numero di ettari ammissibili (…)».
Ai sensi dell’art. 2 dello stesso regolamento, si intende per:
«a)
“agricoltore”: una persona fisica o giuridica o un’associazione di persone fisiche o giuridiche (…) che esercita un’attività agricola;
(…)
c)
“attività agricola”: la produzione, l’allevamento o la coltivazione di prodotti agricoli, comprese la raccolta, la mungitura, l’allevamento e la custodia degli animali per fini agricoli, nonché il mantenimento della terra in buone condizioni agronomiche e ambientali ai sensi dell’articolo 5;
(…)».
Il titolo III del regolamento n. 1782/2003, intitolato «Regime di pagamento unico», contiene, nei suoi capitoli 1-4, le disposizioni di base applicabili a tale sistema di sovvenzioni al reddito degli agricoltori «disaccoppiato» dalla produzione. Risulta dagli artt. 33, n. 1, lett. a), 37, n. 1, 38 e 41 di detto regolamento che gli agricoltori, i quali abbiano beneficiato nel corso di un periodo di riferimento comprendente gli anni civili 2000-2002, dell’erogazione di un pagamento a norma di almeno uno dei regimi di aiuto di cui all’allegato VI di detto regolamento, hanno diritto al pagamento di un aiuto calcolato sulla base di un importo di riferimento ottenuto, per ciascuno di essi, a partire dalla media annua su detto periodo del totale degli aiuti concessi a norma dei detti regimi.
L’art. 36, n. 1, del regolamento n. 1782/2003 così dispone:
«Gli aiuti a titolo del regime di pagamento unico sono erogati in base ai diritti all’aiuto di cui al capitolo 3, abbinati ad un numero uguale di ettari ammissibili ai sensi dell’articolo 44, paragrafo 2».
Il capitolo 3 del titolo III del regolamento n. 1782/2003 comprende una sezione 1, intitolata «Diritti all’aiuto basati sulla superficie». L’art. 43, n. 1, di tale regolamento, appartenente a detta sezione, dispone in particolare:
«Fatto salvo l’articolo 48, ogni agricoltore è titolare di un diritto all’aiuto per ettaro calcolato dividendo l’importo di riferimento per il numero medio triennale di ettari che ha dato diritto ai pagamenti diretti di cui all’allegato VI nel corso del periodo di riferimento.
Il numero totale dei diritti all’aiuto è uguale al summenzionato numero medio di ettari.
(…)».
Ai sensi dell’art. 44 di detto regolamento:
«1.   Ogni diritto all’aiuto, abbinato ad un ettaro ammissibile, conferisce il diritto al pagamento dell’importo fissato.
2.   Per “ettari ammissibili” s’intende qualunque superficie agricola dell’azienda investita a seminativi o a pascolo permanente, escluse le superfici destinate a colture permanenti, a colture forestali o ad usi non agricoli.
3.   L’agricoltore dichiara le parcelle agricole corrispondenti agli ettari ammissibili pertinenti a ciascun diritto all’aiuto. Tranne che in caso di forza maggiore o di circostanze eccezionali tali parcelle sono a disposizione dell’agricoltore per un periodo di almeno dieci mesi a decorrere dalla data che deve essere fissata dallo Stato membro, ma non anteriore al 1
o
settembre dell’anno civile precedente l’anno di presentazione della domanda di partecipazione al regime di pagamento unico.
4.   Gli Stati membri possono, in circostanze debitamente motivate, autorizzare l’agricoltore a modificare la sua dichiarazione purché egli rispetti il numero di ettari corrispondenti ai suoi diritti all’aiuto e alle condizioni per l’attribuzione del pagamento unico per la superficie interessata».
L’art. 46 del regolamento n. 1782/2003, intitolato «Trasferimento di diritti all’aiuto», così dispone:
«1.   I diritti all’aiuto possono essere trasferiti unicamente a un altro agricoltore stabilito nello stesso Stato membro, salvo in caso di successione o anticipo di successione.
(…)
2.   I diritti all’aiuto possono essere trasferiti a titolo oneroso o mediante qualsiasi altro trasferimento definitivo con o senza terra. L’affitto o altri tipi di cessione sono consentiti soltanto se al trasferimento dei diritti all’aiuto si accompagna il trasferimento di un numero equivalente di ettari ammissibili.
Tranne in caso di forza maggiore o di circostanze eccezionali come previsto nell’articolo 40, paragrafo 4, un agricoltore può trasferire i suoi diritti all’aiuto senza terra soltanto dopo aver utilizzato, ai sensi dell’articolo 44, almeno l’80% dei suoi diritti all’aiuto per almeno un anno civile, oppure dopo aver ceduto volontariamente alla riserva nazionale tutti i diritti all’aiuto non utilizzati nel primo anno di applicazione del regime di pagamento unico.
3.   In caso di vendita dei diritti all’aiuto, con o senza terra, gli Stati membri possono, conformemente ai principi generali del diritto comunitario, decidere che una parte dei diritti all’aiuto venduti siano riservati alla riserva nazionale o che il loro valore unitario sia ridotto a favore della riserva nazionale, in base ai criteri stabiliti dalla Commissione secondo la procedura di cui all’articolo 144, paragrafo 2».
Le disposizioni del capitolo 5 del titolo III di detto regolamento, intitolato «Attuazione a livello regionale e attuazione opzionale», consentono agli Stati membri di decidere, fino al 1
o
agosto 2004, di applicare il regime di pagamento unico previsto ai capitoli 1-4 dello stesso titolo III, in particolare, su scala regionale o parziale.
In forza degli artt. 58, nn. 1 e 3, e 59, nn. 1 e 2, di detto regolamento, uno Stato membro può procedere alla regionalizzazione del regime di pagamento unico suddividendo il tetto nazionale ad esso spettante non individualmente tra gli agricoltori stabiliti sul suo territorio sulla base dei loro importi di riferimento rispettivi, ma tra le diverse regioni di cui consta il suo territorio, distribuendo forfettariamente l’importo di ciascun tetto regionale così ottenuto tra tutti gli agricoltori della regione interessata, e consentendo a ciascuno di essi di beneficiare di diritti il cui valore unitario è calcolato dividendo tale tetto regionale per il numero di ettari ammissibili al beneficio dell’aiuto fissato a livello regionale.
Il regolamento (CE) n. 1234/2007
L’art. 74, n. 4, del regolamento (CE) del Consiglio 22 ottobre 2007, n. 1234, recante organizzazione comune dei mercati agricoli e disposizioni specifiche per taluni prodotti agricoli (regolamento unico OCM) (
GU L 299, pag. 1
), così dispone:
«Qualora non vi sia accordo tra le parti, nel caso di affitti rurali che scadono e non sono rinnovabili a condizioni analoghe, o in situazioni che abbiano analoghi effetti giuridici, le quote individuali di cui trattasi sono trasferite in tutto o in parte ai produttori che le riprendono, secondo le disposizioni adottate dagli Stati membri, tenendo conto degli interessi legittimi delle parti».
La normativa nazionale
Né il regolamento in materia di politica agricola comune — aiuti al reddito 2006 (Regeling GLB — inkomenssteun 2006), adottato in applicazione dei regolamenti nn. 1782/2003 e 795/2004, né il titolo 5 del libro 7 del codice civile, relativo all’affitto di azienda agricola, contengono disposizioni specifiche sull’esito da riservare, al termine del contratto di affitto, ai diritti al pagamento degli aiuti concessi a norma del regolamento n. 1782/2003, o al loro valore.
Causa principale e questioni pregiudiziali
A partire dal 1982 il sig. van Dijk prende in affitto diverse parcelle di terreni agricoli appartenenti alla Gemeente Kampen la cui superficie totale ammonta a 34 ettari, 2 are e 36 centiare. Il contratto di affitto che li lega non contiene alcuna clausola relativa al regime di sostegno del reddito o ai diritti a sovvenzioni.
Per diversi anni, il sig. van Dijk ha percepito, sulla base del regolamento (CEE) del Consiglio 30 giugno 1992, n. 1765, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (
GU L 181, pag. 12
), nonché del regolamento (CE) del Consiglio , n. 1251, che istituisce un regime di sostegno a favore dei coltivatori di taluni seminativi (
GU L 160, pag. 1
), pagamenti compensativi collegati, in base al regime di sostegno ai produttori, alla produzione di talune colture. In seguito all’entrata in vigore del regolamento n. 1782/2003, gli sono stati concessi diritti alla riscossione di aiuti ai sensi degli artt. 33, n. 1, 38 e 43, nn. 1 e 2, lett. a), del regolamento suddetto.
Una controversia ne è sorta tra il sig. van Dijk e la Gemeente Kampen in merito alla natura e alla portata degli obblighi derivanti dal contratto di affitto che tra loro intercorre.
Con sentenza 25 settembre 2007, il Rechtbank Zwolle-Lelystad ha dichiarato che il sig. van Dijk era tenuto, alla scadenza del contratto di affitto, a restituire alla Gemeente Kampen i terreni oggetto del contratto di affitto, ivi inclusi i diritti agli aiuti costituiti per tali terre o ad esse relativi, contro un indennizzo pari alla metà del valore di tali diritti. Detto giudice ha anche statuito che il sig. van Dijk non era autorizzato a cedere tali diritti a percepire gli aiuti senza il previo consenso della Gemeente Kampen.
Con atto di ricorso del 24 ottobre 2007, il sig. van Dijk ha impugnato tale sentenza dinanzi al Gerechtshof te Arnhem. A suo avviso, dai regolamenti nn. 1782/2003 e 795/2004 deriva che i diritti agli aiuti devono rimanere acquisiti all’affittuario alla scadenza del contratto di affitto. Il sig. van Dijk asserisce inoltre che, a differenza delle quote latte che sono in linea di principio legate alle terre che il produttore lattiero o il coltivatore ha utilizzato nel corso del periodo di riferimento, i diritti agli aiuti sono legati alla persona dell’agricoltore.
La Gemeente Kampen afferma che né il regolamento n. 1782/2003, né il regolamento n. 795/2004 precisano quale debba essere la sorte dei diritti agli aiuti alla scandenza del contratto di affitto. Essa ne deduce che i rapporti giuridici tra l’affittuario e il locatore sono disciplinati dal diritto nazionale.
Considerando che l’esito della controversia che è chiamato a dirimere dipende dall’interpretazione della normativa comunitaria applicabile, il Gerechtshof te Arnhem ha deciso di sospendere il giudizio e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se l’affittuario, in virtù dei regolamenti nn. 1782/2003 e 795/2004, oppure in forza dei principi generali del diritto comunitario, segnatamente del principio del divieto di arricchimento senza causa, in mancanza di disposizioni nazionali al riguardo, sia tenuto, alla scadenza del contratto di affitto, a trasferire al locatore il fondo affittato, compresi i diritti all’aiuto su esso maturati o ad esso connessi.
2)
In caso di soluzione affermativa alla [prima] questione (…): se il locatore, in virtù dei regolamenti nn. 1782/2003 e 795/2004, oppure in forza dei principi generali del diritto comunitario, segnatamente del principio del divieto di arricchimento senza causa, in mancanza di disposizioni nazionali al riguardo, sia tenuto a corrispondere all’affittuario un corrispettivo per i diritti all’aiuto ad esso trasferiti e, in tal caso, se l’affittante debba rimborsare il valore integrale di siffatti diritti, o solo una parte di tale valore e, in tal caso, quale parte.
3)
In caso di soluzione negativa della [prima] questione (…): se l’affittuario, in virtù dei regolamenti nn. 1782/2003 e 795/2004, oppure in forza dei principi generali del diritto comunitario, segnatamente del principio del divieto di arricchimento senza causa, in mancanza di disposizioni nazionali al riguardo, sia tenuto a corrispondere al locatore un corrispettivo per i diritti all’aiuto che continuano a spettargli e, in tal caso, se l’affittuario debba rimborsare il valore integrale di siffatti diritti, o solo una parte di tale valore e, in tal caso, quale parte».
Sulle questioni pregiudiziali
Con le sue tre questioni, che occorre esaminare congiuntamente, il giudice del rinvio chiede sostanzialmente se il diritto comunitario obblighi l’affittuario a trasferire al locatore, alla scadenza del contratto di affitto, i terreni affittati accompagnati dai diritti agli aiuti per essi costituiti o ad essi relativi, oppure a versargli un indennizzo.
Occorre preliminarmente constatare che nessuna disposizione dei regolamenti nn. 1782/2003 e 795/2004 prevede che l’affittuario sia tenuto a trasferire al locatore, alla scadenza del contratto d’affitto, i terreni oggetto del contratto d’affitto unitamente ai diritti agli aiuti costituiti per tali terreni o ad essi relativi. Al riguardo, il regime di pagamento unico si differenzia da quello delle quote latte, il quale, ai sensi dell’art. 74, n. 1, del regolamento n. 1234/2007, è governato dal principio del trasferimento delle quote unitamente all’azienda.
Per contro, risulta sia dagli obiettivi sia dall’economia del regolamento n. 1782/2003 che, in assenza di pattuizione in senso contrario, i diritti agli aiuti rimangono acquisiti all’affittuario alla scadenza del contratto d’affitto.
Va ricordato, in primo luogo, che, ai sensi dell’art. 1, secondo trattino, del regolamento n. 1782/2003, il regime di pagamento unico costituisce un sostegno al reddito degli agricoltori il cui obiettivo consiste, come esposto al ventunesimo ‘considerando’ di tale regolamento, nel garantire un tenore di vita equo alla popolazione agricola. In forza dell’art. 33, n. 1, di tale regolamento, al regime di pagamento unico hanno in particolare accesso quegli agricoltori che si sono visti concedere, nel corso del periodo di riferimento, un aiuto a norma di almeno uno dei regimi di sostegno di cui all’allegato VI dello stesso regolamento.
In conformità all’art. 43, n. 1, del regolamento n. 1782/2003, i diritti agli aiuti attribuiti all’agricoltore in base al regime di pagamento unico dipendono dal numero di ettari di cui egli disponeva nel corso del periodo di riferimento, nonché dagli aiuti che gli sono stati concessi a norma di detti regimi di sostegno.
Peraltro, l’art. 44, n. 1, di detto regolamento riconosce l’esistenza di un nesso tra i diritti agli aiuti e le superfici agricole, nel senso che ciascun diritto a percepire un aiuto, corrispondente ad un ettaro ammissibile al beneficio dell’aiuto, dà diritto al pagamento dell’importo stabilito da tale sovvenzione.
In tale contesto l’art. 36, n. 1, del regolamento n. 1782/2003 dispone che l’aiuto concesso a norma del regime di pagamento unico è versato per i diritti all’aiuto accompagnati da un pari numero di ettari ammissibili al beneficio dell’aiuto.
Al riguardo va osservato che, come deriva dal trentesimo ‘considerando’ del regolamento n. 1782/2003, l’esistenza di tale nesso tra diritti all’aiuto ed ettari ammissibili al beneficio relativo è in particolare inteso a prevenire trasferimenti a fini speculativi, che potrebbero condurre all’accumulazione di diritti all’aiuto senza alcun rapporto con la base agricola.
Non risulta, per contro, in alcun modo da detto art. 36, n. 1, che tali diritti agli aiuti siano collegati a parcelle determinate, in particolare a quelle di cui l’agricoltore disponeva nel corso del periodo di riferimento.
Pertanto, ciò che conta in definitiva è che, ai fini della concessione dell’aiuto, il numero di diritti a percepire aiuti di cui un agricoltore dispone corrisponda ad un equivalente numero di ettari ammissibili al beneficio dell’aiuto, e non a parcelle determinate. L’art. 44, n. 4, del regolamento n. 1782/2003 prevede peraltro espressamente la possibilità che gli Stati membri, in circostanze debitamente giustificate, autorizzino l’agricoltore a modificare la sua dichiarazione relativa alle parcelle corrispondenti alla superficie ammissibile collegata al diritto all’aiuto, a condizione che egli rispetti il numero di ettari corrispondenti ai suoi diritti all’aiuto, nonché le condizioni previste ai fini della concessione del pagamento unico per la superficie interessata.
In secondo luogo, va osservato che l’art. 46 del regolamento n. 1782/2003 disciplina la possibilità di trasferire i diritti agli aiuti in conformità all’obiettivo di cui al trentesimo ‘considerando’ di detto regolamento.
In particolare, il n. 2 di tale articolo prevede che il trasferimento dei diritti ad aiuti senza terra possa essere effettuato soltanto in caso di trasferimento definitivo. In simile fattispecie, l’agricoltore che beneficiava fino a quel momento dei diritti agli aiuti vi rinuncia definitivamente con la vendita ad un altro agricoltore, il quale attiva poi questi diritti a suo favore. Al fine di poter esigere il pagamento di tali diritti, l’agricoltore interessato dovrà disporre, in conformità all’art. 44, n. 1, del regolamento n. 1782/2003, di un numero sufficiente di ettari di terreni agricoli ammissibili al beneficio dell’aiuto, allo scopo di garantire l’esistenza di una realtà agricola sufficiente ai fini del pagamento dei medesimi.
Per contro, in caso di affitto o di qualsiasi accordo analogo, il trasferimento dei diritti agli aiuti è autorizzato soltanto a condizione che esso sia accompagnato dal trasferimento di un numero equivalente di ettari ammissibili al beneficio dell’aiuto. Detta disposizione contenuta all’art. 46, n. 2, del regolamento n. 1782/2003 è intesa ad evitare, in conformità all’obiettivo espresso al trentesimo ‘considerando’ del regolamento, i trasferimenti a fini speculativi idonei a condurre ad un’accumulazione di diritti agli aiuti che non corrispondono alla base agricola.
L’art. 46, n. 1, del regolamento n. 1782/2003 dispone inoltre che, salvi i casi di trasferimento mediante successione ereditaria o anticipo di successione, i diritti agli aiuti possono essere attribuiti soltanto ad un agricoltore dello stesso Stato membro. Al riguardo occorre ricordare che, a norma del combinato disposto dell’art. 33, n. 1, lett. a), del regolamento n. 1782/2003 e dell’art. 2, lett. a) e c), di detto regolamento, il regime di pagamento unico è rivolto agli agricoltori, cioè alle persone che esercitano un’«attività agricola», consistente nella produzione, nell’allevamento o nella coltivazione di prodotti agricoli o nel mantenimento delle terre in buone condizioni agronomiche e ambientali.
Orbene, il locatore dei terreni non è necessariamente un agricoltore ai sensi dell’art. 2, lett. a), del regolamento n. 1782/2003. In tali circostanze, se il legislatore comunitario avesse voluto che i diritti agli aiuti spettassero in qualsiasi caso al locatore alla scadenza del contratto di affitto, avrebbe previsto una disposizione in tal senso.
Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre constatare che i regolamenti nn. 1782/2003 e 795/2004 non contengono, per l’agricoltore che ha preso terreni in affitto, nessun obbligo di trasferire al locatore i suoi diritti agli aiuti alla scadenza del contratto d’affitto.
Non occorre neanche supporre che il principio che vieta l’arricchimento senza causa obblighi l’agricoltore a trasferire, alla scadenza del contratto di affitto, i suoi diritti agli aiuti al locatore oppure a versargli un indennizzo.
Infatti, in conformità ai principi giuridici comuni ai diritti degli Stati membri, il diritto alla restituzione da parte della persona arricchita è subordinato all’assenza di fondamento giuridico dell’arricchimento di cui trattasi [sentenza 16 dicembre 2008, causa C-47/07 P, Masdar (UK)/Commissione, Racc. pag. I-9761, punti 44-46 e 49].
Orbene, non si può ritenere che i diritti agli aiuti di cui l’agricoltore beneficia siano sprovvisti di fondamento giuridico, in quanto essi gli sono stati attribuiti in conformità alle disposizioni del regolamento n. 1782/2003.
Da tutte le precedenti considerazioni discende che il diritto comunitario non obbliga l’affittuario a restituire al locatore, alla scadenza del contratto d’affitto, i terreni affittati accompagnati dai diritti agli aiuti per essi costituiti o ad essi relativi, né a versargli un indennizzo.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara:

Il diritto comunitario non obbliga l’affittuario a restituire al locatore, alla scadenza del contratto d’affitto, i terreni affittati accompagnati dai diritti agli aiuti per essi costituiti o ad essi relativi, né a versargli un indennizzo.

Firme
(
*1
)	Lingua processuale: l’olandese.