CELEX: 61989CJ0057
Διατήρηση των αγρίων πτηνών
Έργα εκτελούμενα εντός ζώνης ειδικής προστασίας

Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 28 Φεβρουαρίου 1989, η Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων άσκησε, δυνάμει του άρθρου 169 της Συνθήκης ΕΟΚ, προσφυγή με την οποία ζητεί να αναγνωριστεί ότι η Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας, αποφασίζοντας να εκτελέσει ή εκτελώντας σε ζώνη ειδικής προστασίας ορισμένα έργα που υποβαθμίζουν τον οικότοπο προστατευομένων πτηνών, σε αντίθεση προς τις διατάξεις του άρθρου 4 της οδηγίας 79/409/ΕΟΚ του Συμβουλίου, της 2ας Απριλίου 1979, περί διατηρήσεως των αγρίων πτηνών ( ΕΕ ειδ. έκδ. 15/001, σ. 202, εφεξής: οδηγία), παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από τη Συνθήκη ΕΟΚ.
Το άρθρο 4 της οδηγίας έχει ως εξής:
« 1)
Για τα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα Ι προβλέπονται μέτρα ειδικής διατηρήσεως, που αφορούν τον οικότοπό τους, για να εξασφαλισθεί η επιβίωση και η αναπαραγωγή των ειδών αυτών στη ζώνη εξαπλώσεως τους.
(...)
Τα κράτη μέλη κατατάσσουν κυρίως σε ζώνες ειδικής προστασίας τα εδάφη τα πιο κατάλληλα, σε αριθμό και επιφάνεια, για τη διατήρηση των ειδών αυτών στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία έχει εφαρμογή η παρούσα οδηγία.
2)
Ανάλογα μέτρα υιοθετούνται από τα κράτη μέλη για τα αποδημητικά είδη που δεν μνημονεύονται στο παράρτημα Ι, των οποίων η έλευση είναι τακτική, λαμβάνοντας υπόψη τις ανάγκες προστασίας στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία εφαρμόζεται η παρούσα οδηγία, όσον αφορά τις περιοχές αναπαραγωγής, αλλαγής φτερώματος και διαχειμάσεως, και τις ζώνες όπου βρίσκονται οι σταθμοί κατά μήκος των οδών αποδημίας. Για τον σκοπό αυτό τα κράτη μέλη αποδίδουν ιδιαίτερη σημασία στην προστασία των υγροτόπων, και ιδίως όσων έχουν διεθνή σπουδαιότητα.
3)
Τα κράτη μέλη διαβιβάζουν στην Επιτροπή όλες τις αναγκαίες πληροφορίες για να μπορεί αυτή να παίρνει τις κατάλληλες πρωτοβουλίες για τον αναγκαίο συντονισμό ώστε οι αναφερόμενες στις παραγράφους 1, αφενός, και 2, αφετέρου, του παρόντος άρθρου ζώνες να αποτελούν ένα συναφές δίκτυο, που θα ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις προστασίας των ειδών στη γεωγραφική θαλάσσια και χερσαία ζώνη στην οποία εφαρμόζεται η παρούσα οδηγία.
4)
Τα κράτη μέλη υιοθετούν κατάλληλα μέτρα για να αποφύγουν στις ζώνες προστασίας που προβλέπονται στις παραγράφους 1 και 2 τη ρύπανση ή τη φθορά των οικοτόπων, καθώς και τις επιζήμιες για τα πτηνά διαταράξεις, όταν αυτές έχουν σημαντικές συνέπειες σε σχέση με τους αντικειμενικούς στόχους του παρόντος άρθρου. Τα κράτη μέλη θα προσπαθήσουν επίσης, να αποφύγουν τη ρύπανση ή τη φθορά των οικοτόπων και έξω από τις ζώνες προστασίας. »
Η προσφυγή στηριζόταν αρχικά σε δύο αιτιάσεις, από τις οποίες η μεν πρώτη αφορούσε τα έργα βυθοκορήσεως και επιχωματώσεως που πραγματοποιήθηκαν στο
Rysumer Nacken,
η δε δεύτερη τα έργα αναχωματώσεως που πραγματοποιήθηκαν στο
Leybucht.
Ως προς την πρώτη αιτίαση, η Επιτροπή, κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση, σημείωσε ότι η κανονιστική απόφαση του ομόσπονδου κράτους της Κάτω Σαξονίας, της 13ης Δεκεμβρίου 1985, περί του εθνικού πάρκου « Niedersächsisches Wattenmeer », δεν αφορούσε το Rysumer Nacken, το οποίο, κατά συνέπεια, δεν χαρακτηρίζεται ως ζώνη ειδικής προστασίας. Πάντως, κατά την Επιτροπή, πρόκειται για νέο επιχείρημα που προβάλλεται με το υπόμνημα ανταπαντήσεως της καθής, η οποία, συνακόλουθα, θα πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα ως προς το σημείο αυτό.
Η Γερμανική Κυβέρνηση αντιτάσσει ότι η Επιτροπή είχε γνώση, πριν καν κινηθεί η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου, όλων των στοιχείων που αφορούν το νομικό καθεστώς του Rysumer Nacken, ιδίως των χαρτών σχετικά με την οριοθέτηση του εθνικού πάρκου. Από τους χάρτες αυτούς προκύπτει ότι το Rysumer Nacken δεν χαρακτηρίζεται ως ζώνη ειδικής προστασίας. Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, οι διευκρινίσεις στις οποίες προέβη με το υπόμνημα ανταπαντήσεως δεν αποτελούν, επομένως, νέο επιχείρημα.
Επ' αυτού, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα στοιχεία που αφορούν την έκταση των προστατευομένων στο Wattenmeer περιοχών παρασχέθηκαν από τη Γερμανική Κυβέρνηση με την από 6 Σεπτεμβρίου 1988 ανακοίνωση της, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 3, της οδηγίας. Η Επιτροπή, κατά την κατάθεση του δικογράφου της προσφυγής της, διέθετε ιδίως τους χάρτες που είναι προσαρτημένοι στην προαναφερθείσα κανονιστική απόφαση και καθορίζουν τα όρια της προστατευόμενης ζώνης. Από τα στοιχεία αυτά προκύπτει ότι το Rysumer Nacken δεν περιλαμβάνεται στις περιοχές που χαρακτηρίζονται ως ζώνη ειδικής προστασίας. Κατά συνέπεια, δεδομένου ότι η παραίτηση από αυτό το κεφάλαιο της προσφυγής δεν προκλήθηκε από τη στάση της Γερμανικής Κυβερνήσεως, η Επιτροπή πρέπει να φέρει τα αντιστοιχούντα δικαστικά έξοδα.
Όσον αφορά τα έργα αναχωματώσεως που πραγματοποιήθηκαν στο Leybucht, η Επιτροπή προβάλλει ότι με τα μέτρα αυτά παρενοχλούνται τα πτηνά που τυγχάνουν ειδικής προστασίας βάσει των διατάξεων του άρθρου 4, παράγραφος 1, σε συνδυασμό με το παράρτημα Ι της οδηγίας, και υποβαθμίζεται ο οικότοπός τους, ο οποίος έχει χαρακτηριστεί ως ζώνη ειδικής προστασίας. Υπογραμμίζει ότι το άρθρο 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας επιβάλλει τη λήψη θετικών μέτρων που αποκλείουν κάθε υποβάθμιση ή ρύπανση των οικοτόπων στο πλαίσιο διαχειρίσεως μιας ζώνης ειδικής προστασίας.
Η Επιτροπή αναφέρει ότι μέτρα προστασίας των ακτών, όπως η ενίσχυση φραγμάτων, είναι δυνατόν να επιτρέπονται όταν κινδυνεύει η ζωή των ανθρώπων αυτό όμως υπό την προϋπόθεση και μόνο ότι οι απαιτούμενες επεμβάσεις είναι περιορισμένης εκτάσεως, έτσι ώστε η υποβάθμιση της συγκεκριμένης ζώνης ειδικής προστασίας να μην υπερβαίνει το απολύτως αναγκαίο.
Κατά την Επιτροπή, οι προϋποθέσεις αυτές δεν συντρέχουν εν προκειμένω. Η Επιτροπή φρονεί ότι τόσο τα κατασκευαστικά έργα που πραγματοποιήθηκαν στο Leybucht όσο και τα αποτελέσματα τους συνεπάγονται επιδείνωση των συνθηκών διαβιώσεως των προστατευομένων πτηνών καθώς και την εξαφάνιση εκτάσεων με σημαντική οικολογική αξία, προκαλώντας έτσι μείωση της πυκνότητας ορισμένων πληθυσμών από τα είδη που αναφέρονται στο παράρτημα Ι της οδηγίας, όπως ιδίως της αβοκέτας.
Η Γερμανική Κυβέρνηση υπογραμμίζει ότι, σύμφωνα με τις πληροφορίες που διαβιβάστηκαν στην Επιτροπή βάσει του άρθρου 4, παράγραφος 3, της οδηγίας, η νέα γραμμή χαράξεως του φράγματος στο Leybucht εξαιρεί τόσο το φράγμα όσο και τις παρακείμενες προς την κατεύθυνση της ξηράς ζώνες που γειτνιάζουν με τη ζώνη ειδικής προστασίας. Κατά την εν λόγω Κυβέρνηση, η ζώνη αυτή οριοθετείται με την κανονιστική απόφαση περί δημιουργίας του εθνικού πάρκου κατά τρόπον ώστε να εκτείνεται μόνο μέχρι τη βάση του φράγματος όπως αυτό θα έχει διαμορφωθεί μετά την αποπεράτωση των εν λόγω έργων.
Κατά τη Γερμανική Κυβέρνηση, τα εκτελούμενα έργα έχουν ως αποκλειστικό σκοπό την ασφάλεια του φράγματος. Υπογραμμίζει ότι, κατά την κατάρτιση του επιδίκου σχεδίου, οι αρμόδιες αρχές έλαβαν υπόψη όλες τις επιτακτικές ανάγκες που αφορούν την προστασία των πτηνών, σταθμίζοντας τις ανάγκες αυτές σε σχέση με την ανάγκη προστασίας των ακτών. Η Γερμανική Κυβέρνηση διευκρινίζει ότι η νέα γραμμή χαράξεως του φράγματος, καθώς και οι προσωρινές παρενοχλήσεις λόγω των έργων βλάπτουν το ελάχιστο δυνατό τα πτηνά που ζουν στο Leybucht. Προσθέτει ότι η Επιτροπή δεν παρέσχε το παραμικρό στοιχείο που να αποδεικνύει ότι τα εν λόγω μέτρα συνιστούν σοβαρή απειλή για τα προστατευόμενα είδη πτηνών.
Όσον αφορά την ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας, η Γερμανική Κυβέρνηση ισχυρίζεται ότι η διάταξη αυτή επιβάλλει τη στάθμιση διαφόρων γενικών συμφερόντων που μπορούν να θιγούν στο πλαίσιο διαχειρίσεως μιας ζώνης ειδικής προστασίας με αποτέλεσμα τα κράτη μέλη να διαθέτουν κατ' ανάγκη ευρύ πεδίο εκτιμήσεως στον τομέα αυτό.
Η Βρετανική Κυβέρνηση θεωρεί ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι το επίδικο σχέδιο έχει σημαντικές συνέπειες κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 4, πρώτη περίοδος, της οδηγίας. Διευκρινίζει ότι το κριτήριο αυτό έχει την έννοια ότι η υποβάθμιση μιας ζώνης ειδικής προστασίας πρέπει να είναι τέτοια ώστε να απειλεί την επιβίωση ή την αναπαραγωγή των προστατευομένων ειδών στη ζώνη εξαπλώσεως τους. Κατά τη Βρετανική Κυβέρνηση, τα στοιχεία που παρέσχε η Επιτροπή δεν φαίνεται ότι είναι επαρκή ώστε να συνάγεται ότι η εκτέλεση των έργων στο Leybucht συνεπάγεται μία τέτοια υποβάθμιση.
Η Βρετανική Κυβέρνηση υπογραμμίζει τη σημασία των αποδεικτικών στοιχείων τα οποία προσκόμισε η καθής και από τα οποία συνάγεται ότι τα εν λόγω έργα βελτιώνουν σημαντικά τις οικολογικές συνθήκες στο Leybucht. Κατ' αυτήν, είναι θεμιτό, όταν εκτιμάται το ζήτημα αν συγκεκριμένο σχέδιο οδηγεί στην υποβάθμιση μιας ζώνης ειδικής προστασίας με σημαντικές συνέπειες, να εξετάζεται αν τα έργα έχουν συγχρόνως ως αντισταθμιστικό αποτέλεσμα ορισμένες βελτιώσεις οικολογικού χαρακτήρα.
Κατά την άποψη της Βρετανικής Κυβερνήσεως, στο πλαίσιο του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας, μπορούν να ληφθούν υπόψη και άλλες σημαντικές εκτιμήσεις περί του γενικού συμφέροντος, συμπεριλαμβανομένων αυτών που αναφέρονται στο άρθρο 2 της οδηγίας. Υποστηρίζει ότι τα κράτη μέλη πρέπει να είναι σε θέση να λαμβάνουν υπόψη τα συμφέροντα των κατοίκων μιας περιοχής στην οποία εντάσσεται δεδομένη ζώνη ειδικής προστασίας.
Στην έκθεση για την επ' ακροατηρίου συζήτηση εκτίθενται διεξοδικώς τα πραγματικά περιστατικά της υποθέσεως, η εξέλιξη της διαδικασίας, καθώς και οι ισχυρισμοί και τα επιχειρήματα των διαδίκων. Τα στοιχεία αυτά της δικογραφίας δεν επαναλαμβάνονται πιο κάτω παρά μόνο καθόσον απαιτείται για τη συλλογιστική του Δικαστηρίου.
Ως προς την οριοθέτηση της εν λόγω ζώνης ειδικής προστασίας, πρέπει να υπομνηστεί ότι το Leybucht προσδιορίζεται χωροταξικώς με την κανονιστική απόφαση περί δημιουργίας του εθνικού πάρκου και τους προσαρτημένους σ' αυτή χάρτες. Καίτοι είναι αληθές ότι το σχέδιο αυτής της ζώνης περιέχει μνεία σχετικά με τη χωροταξική μελέτη, εντούτοις η νομική πράξη χαρακτηρισμού της περιέχει επακριβή εδαφική οριοθέτηση της ζώνης ειδικής προστασίας, συμπίπτουσα με την υφισταμένη χάραξη του φράγματος. Επομένως, η μετατόπιση του φράγματος προς τη θάλασσα στο πλαίσιο του σχεδίου προστασίας της ακτής συνεπάγεται συρρίκνωση της προστατευόμενης ζώνης.
Κατά συνέπεια, προκειμένου να επιλυθεί η παρούσα διαφορά, πρέπει να δοθεί απάντηση σε ορισμένα ζητήματα αρχής που αφορούν τις υποχρεώσεις των κρατών μελών σχετικά με τη διαχείριση των ζωνών ειδικής προστασίας, που επιβάλλει το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας. Πρέπει επίσης να καθοριστεί αν, και σε περίπτωση καταφατικής απαντήσεως υπό ποιες προϋποθέσεις, τα κράτη μέλη μπορούν να μειώνουν την έκταση της ζώνης ειδικής προστασίας, καθώς και υπό ποιες προϋποθέσεις μπορούν να λαμβάνονται υπόψη και άλλα συμφέροντα.
Ως προς τις εξουσίες των κρατών μελών να αναθεωρούν κατ' αυτό τον τρόπο απόφαση κατατάξεως σε ζώνες ειδικής προστασίας, πρέπει να σημειωθεί ότι η μείωση της εκτάσεως μιας προστατευόμενης περιοχής δεν αναφέρεται ρητά στις διατάξεις της οδηγίας.
Καίτοι τα κράτη μέλη απολαύουν ορισμένου πεδίου εκτιμήσεως ως προς την επιλογή των καταλληλότερων περιοχών για την κατάταξη σε ζώνες ειδικής προστασίας, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 1, της οδηγίας, δεν είναι, αντιθέτως, δυνατόν να διαθέτουν το ίδιο πεδίο εκτιμήσεως στο πλαίσιο του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας όταν τροποποιούν ή μειώνουν την έκταση των ζωνών αυτών, εφόσον τα ίδια έχουν αναγνωρίσει με τις δηλώσεις τους ότι στις ζώνες αυτές υφίστανται οι πλέον κατάλληλες συνθήκες διαβιώσεως για τα είδη που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι της οδηγίας. Σε αντίθετη περίπτωση, τα κράτη μέλη θα μπορούσαν μονομερώς να απαλλάσσονται από τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το άρθρο 4, παράγραφος 4, της οδηγίας, όσον αφορά τις ζώνες ειδικής προστασίας.
Η κατ' αυτόν τον τρόπο ερμηνεία της τελευταίας αυτής διατάξεως επιβεβαιώνεται, εξάλλου, από την ένατη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας, στην οποία τονίζεται η ιδιαίτερη σημασία που αποδίδεται στα μέτρα ειδικής διατηρήσεως σχετικά με τους οικοτόπους των πτηνών που απαριθμούνται στο παράρτημα Ι, ώστε να εξασφαλίζεται η επιβίωση και αναπαραγωγή τους στη ζώνη εξαπλώσεως τους. Επομένως, η ευχέρεια των κρατών μελών να μειώνουν την έκταση της ζώνης ειδικής προστασίας μπορεί να δικαιολογείται μόνον από εξαιρετικούς λόγους.
Οι λόγοι αυτοί πρέπει να ανάγονται σε ένα γενικό συμφέρον που να υπερτερεί του συμφέροντος στο οποίο εδράζεται ο επιδιωκόμενος με την οδηγία οικολογικός στόχος. Εν προκειμένω, τα συμφέροντα που αναφέρονται στο άρθρο 2 της οδηγίας, δηλαδή οι οικονομικές και ψυχαγωγικές απαιτήσεις, δεν μπορούν να ληφθούν υπόψη. Πράγματι, όπως τόνισε το Δικαστήριο στις αποφάσεις της 8ης Ιουλίου 1987 στις υποθέσεις
247/85, Επιτροπή κατά Βελγίου ( Συλλογή 1987, σ. 3029)
και
262/85, Επιτροπή κατά Ιταλίας ( Συλλογή 1987, σ. 3073 )
, η διάταξη αυτή δεν αποτελεί αυτοτελή εξαίρεση από το σύστημα προστασίας που θεσπίζεται με την οδηγία.
Ως προς τον λόγο που προβάλλεται στην παρούσα υπόθεση, πρέπει να τονιστεί ότι ο κίνδυνος πλημμύρων και η προστασία της ακτής αποτελούν επαρκώς σοβαρούς λόγους για να θεωρηθούν δικαιολογημένα τα έργα αναχωματώσεως και ενισχύσεως της διαμορφώσεως των ακτών, εφόσον τα μέτρα αυτά περιορίζονται στο απολύτως απαραίτητο και συνεπάγονται την κατά το δυνατόν μικρότερη μείωση της ζώνης ειδικής προστασίας.
Συναφώς, πρέπει εντούτοις να τονιστεί ότι, ως προς το μέρος του σχεδίου που αφορά τη ζώνη του Leyhörn, η χάραξη του φράγματος επηρεάστηκε όχι μόνον από εκτιμήσεις που αφορούν την ασφάλεια των ακτών αλλά και από τη μέριμνα να εξασφαλιστεί η πρόσβαση των αλιευτικών του Greetsiel στο λιμάνι αυτό. Ενόψει των σχετικών με την ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας αρχών που διατυπώθηκαν προηγουμένως, δεν συμβιβάζεται καταρχήν με τις απαιτήσεις της διατάξεως αυτής το να ληφθεί υπόψη το συγκεκριμένο συμφέρον.
Πρέπει, πάντως, να υπογραμμιστεί ότι το μέρος αυτό του σχεδίου έχει παράλληλα ορισμένες θετικές επιπτώσεις για τους οικοτόπους των πτηνών. Πράγματι, η εκτέλεση των έργων θα καταστήσει δυνατό το κλείσιμο των δύο διαύλων ναυσιπλοΐας κατά μήκος του Leybucht με αποτέλεσμα να επέλθει στη ζώνη αυτή απόλυτη γαλήνη. Επιπλέον, η απόφαση εγκρίσεως των σχεδίων προβλέπει αυστηρό σύστημα προστασίας για τη ζώνη του Leyhörn. Το φράγμα που προστάτευε προηγουμένως την περιοχή του Hauener Hooge θα ανοίξει, εκθέτοντας έτσι εκ νέου μία εκτεταμένη ζώνη στην κίνηση της παλίρροιας και καθιστώντας με τον τρόπο αυτό δυνατή τη δημιουργία αλμυροτόπων σημαντικής οικολογικής αξίας.
Κατά συνέπεια, η βούληση διασώσεως του αλιευτικού λιμένα του Greetsiel θα μπορούσε να δικαιολογήσει την απόφαση περί της χαράξεως του νέου φράγματος, εφόσον υφίστανται οι προαναφερθείσες οικολογικές αντισταθμίσεις, και μόνο γι' αυτό τον λόγο.
Τέλος, πρέπει να τονιστεί ότι η οφειλόμενη στα κατασκευαστικά έργα παρενόχληση δεν υπερβαίνει το μέτρο που είναι αναγκαίο για την εκτέλεση τους. Από τα σχετικά με τον αριθμό των αβοκετών στοιχεία στο τμήμα αυτό του Wattenmeer καταδεικνύεται, εξάλλου, ότι κατά τον υπό κρίση χρόνο δεν επήλθε καμία σημαντική μεταβολή στην εξέλιξη του πληθυσμού του είδους αυτού κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 4, της οδηγίας. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν παρέσχε κανένα άλλο στοιχείο σχετικά με την εξέλιξη των πληθυσμών των προστατευομένων ειδών.
Από τις προηγούμενες σκέψεις προκύπτει ότι η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί.
Επί των δικαστικών εξόδων
Κατά το άρθρο 69, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα. Δεδομένου ότι η Επιτροπή ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, συμπεριλαμβανομένων των εξόδων του παρεμβαίνοντος, καθώς και των εξόδων της διαδικασίας ασφαλιστικών μέτρων.

Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ
αποφασίζει:

1)
Απορρίπτει την προσφυγή.

2)
Καταδικάζει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα, συμπεριλαμβανομένων των εξόδων του παρεμβαίνοντος, καθώς και των εξόδων της διαδικασίας ασφαλιστικών μέτρων.

Due
Mancini
O'Higgins
Rodríguez Iglesias
Diez de Velasco
Slynn
Κακούρης
Joliét
Schockweiler
Grévisse
Zuleeg
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 28 Φεβρουαρίου 1991.
Ο Γραμματέας
J.-G. Giraud
Ο Πρόεδρος
Ο. Due
(
*1
)	Γλώσσα διαδικασίας: η γερμανική.