CELEX: 61994CJ0096
Transportes rodoviários
Tarifas
Regulamentação estatal
Concorrência

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por despacho de 7 de Março de 1994, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 21 de Março seguinte, o Tribunale di Genova colocou, nos termos do artigo 177. do Tratado CE, três questões prejudiciais relativas à interpretação dos artigos 3. , alínea g), 5. , 30. , 85. , 86. e 90. do Tratado CE, do Regulamento (CEE) n.  4055/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros (JO L 378, p. 1), bem como da Directiva 92/106/CEE do Conselho, de 7 de Dezembro de 1992, relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados-Membros (JO L 368, p. 38), para lhe permitir pronunciar-se sobre a compatibilidade com estas disposições da regulamentação italiana relativa à fixação das tarifas dos transportes rodoviários de mercadorias.
2 Estas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio que opõe a sociedade de transportes Centro Servizi Spediporto Srl (a seguir "Centro Servizi") à Spedizioni Marittima del Golfo Srl (a seguir "Marittima del Golfo"), à qual reclama o pagamento do preço de transportes rodoviários efectuados por conta desta última.
3 Em Itália, o sector dos transportes rodoviários de mercadorias rege-se pela Lei n.  298, de 6 de Junho de 1974, que institui o registo nacional dos transportadores rodoviários de mercadorias por conta de outrem, que rege os transportes rodoviários de mercadorias e que estabelece um sistema de tarifas escalonadas para os transportes rodoviários de mercadorias (GURI n.  200 de 31 de Julho de 1974, a seguir "lei italiana").
4 A manutenção deste registo está confiada a um comité central que, nos termos do artigo 3. , é composto por
"a) um conselheiro de Estado com a função de presidente;
b) quatro representantes do Ministério dos Transportes e da Aviação Civil, um representante de cada um dos Ministérios da Indústria, do Comércio e do Artesanato, das Participações de Estado, do Comércio Externo, da Agricultura e das Florestas, do Interior, das Obras Públicas, das Finanças e do Tesouro;
c) quatro representantes das regiões...
d) doze representantes das associações nacionais mais representativas da categoria dos transportes rodoviários de mercadorias por conta de outrem, bem como das associações nacionais de representação, assistência e protecção do movimento cooperativo, juridicamente reconhecidas pelo Ministério do Trabalho e da Previdência Social...
Os membros do comité são nomeados por despacho do ministro dos Transportes e da Aviação Civil. As nomeações são feitas por designação:
° do presidente do Conselho de Estado relativamente ao membro referido na alínea a);
° dos ministros respectivos relativamente aos membros referidos na alínea b);
° das associações nacionais respectivas relativamente aos membros referidos na alínea d)".
5 Por força dos artigos 1. , terceiro parágrafo, 26. e 41. da lei italiana, a actividade de transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem está subordinada à inscrição no registo e à posse de uma autorização administrativa.
6 Esta lei institui, nos artigos 50. e seguintes, um sistema de tarifas obrigatórias escalonadas, com um limite máximo e um limite mínimo.
7 Nos termos do artigo 52. ,
"Cada tarifa é calculada a partir de um preço de base situado no centro da tabela. O preço de base é determinado tendo em conta o custo médio das prestações de transporte correspondentes, incluindo os custos comerciais, calculado por referência a empresas bem geridas e que beneficiam de condições normais de utilização da sua capacidade de transporte, bem como a situação do mercado, e de forma a permitir que as empresas de transporte obtenham uma remuneração equitativa".
8 De acordo com o artigo 53. da lei italiana, as tarifas de transporte e suas condições especiais de aplicação, bem como as suas alterações posteriores, são propostas pelo comité central ao ministro dos Transportes e da Aviação Civil. Este último, após ter consultado as regiões bem como as representações confederais nacionais dos sectores económicos directamente interessados, aprova, com base nas directivas da comissão interministerial dos preços, as tarifas, as suas condições e alterações, colocando-as em vigor por decreto.
9 Se o ministro não admitir as propostas, remete-as ao comité central para que sejam feitas novas propostas ou contrapropostas. Se o ministro não considerar satisfatórias essas novas propostas ou contrapropostas, tem o direito de alterar as inicialmente apresentadas, colocando-as em vigor por decreto.
10 O não respeito pelos operadores económicos das tarifas fixadas é passível de sanções administrativas e, em caso de recidiva, de medidas disciplinares.
11 Os critérios para o cálculo das tarifas escalonadas foram especificados, nomeadamente, pelo Decreto do Presidente da República Italiana n.  56, de 9 de Janeiro de 1978 (GURI n.  77 de 18 de Março de 1978).
12 O decreto ministerial de 18 de Novembro de 1982 (suplemento do GURI n.  342 de 14 de Dezembro de 1982), que efectuou a primeira fixação das tarifas escalonadas autoriza algumas derrogações à tarifa obrigatória. O artigo 13. deste despacho prevê que
"podem ser celebrados contratos especiais com condições diferentes... unicamente nos termos de acordos económicos colectivos concluídos entre as associações mais representativas dos transportadores que fazem parte do comité central do registo e dos utentes...".
13 O Decreto-Lei n.  82 de 29 de Março de 1993, que adopta medidas urgentes a favor do sector do transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem (GURI n.  73 de 29 de Março de 1993), convertido, após modificações, na Lei n. 162 de 27 de Maio de 1993 (GURI n.  123 de 28 de Maio de 1993), previu, no artigo 3. , por via de interpretação autêntica, que não é admitida uma estipulação contratual que derrogue as tarifas resultantes da lei e/ou dos acordos colectivos previstos pelo decreto ministerial de 18 de Novembro de 1982.
14 Durante o ano de 1993, a Marittima del Golfo encarregou o Centro Servizi de efectuar diversos transportes rodoviários de mercadorias no território italiano. As mercadorias provinham tanto da China ou da Indonésia, por via marítima, como da Espanha, por via rodoviária.
15 Por estes transportes, o Centro Servizi facturou ao seu comitente as tarifas fixadas pelo decreto ministerial. A Marittima del Golfo recusou-se a pagar, alegando que os preços eram excessivos.
16 O Centro Servizi solicitou ao Tribunale di Genova que ordenasse à Marittima del Golfo o pagamento dos custos de transporte.
17 No âmbito deste litígio, o Tribunale di Genova suspendeu a instância e submeteu ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
"1) Os artigos 3. , alínea f), 5. , 30. , 85. , 86. e eventualmente 90. do Tratado CEE são compatíveis com uma legislação nacional que:
a) determina que as tarifas do transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem são fixadas por um comité em que participam (na qualidade de representantes da respectiva categoria) representantes das associações de empresas de transporte rodoviário e/ou por acordo entre particulares, tornando as respectivas tarifas obrigatórias para todos os operadores económicos, após aprovação pela Administração Pública, nos termos previstos pelas Leis n. 162/93 e n.  298/74 e pelo decreto ministerial de 18 de Novembro de 1982;
b) permite:
° impedir a livre formação dos preços;
° impor condições contratuais decorrentes da aplicação de tarifas obrigatórias que não foram calculadas com base no custo efectivo do serviço;
° alargar o carácter vinculativo da tarifa a qualquer contrato que inclua uma prestação de transporte, subtraindo-a ao regime de livre formação de preços;
° discriminar os utentes dos serviços de transporte rodoviário, em função da tarifa adoptada;
° aplicar condições diferentes a prestações equivalentes, devido à faculdade dada ao transportador rodoviário de celebrar contratos com condições derrogatórias;
° alterar as relações contratuais entre o transportador e o comitente, sujeitando este último a eventuais acções judiciárias intentadas pelas empresas de transporte para cobrança da diferença entre o preço pago e a tarifa;
° impedir a reorganização da oferta de transporte rodoviário para a tornar mais adequada às exigências dos utentes?
2) O monopólio legal do transporte rodoviário de mercadorias por conta de outrem é abrangido pelo conceito comunitário de monopólio a que se refere o artigo 90. do Tratado CEE?
Em caso de resposta afirmativa,
os direitos atribuídos às empresas autorizadas são susceptíveis de constituir exploração abusiva de uma posição dominante colectiva, na acepção do artigo 86. do Tratado CEE?
ou
o monopólio em causa, tal como se encontra regulado pelas disposições nacionais aplicáveis, indicadas na questão anterior, e na medida em que é susceptível de influenciar o custo dos produtos importados, pode constituir uma medida de efeito equivalente a uma restrição quantitativa à importação, na acepção do artigo 30. do Tratado?
3) A definição de 'transporte combinado de mercadorias entre Estados-Membros' , tal como consta do artigo 1. da Directiva 92/106/CEE do Conselho, de 7 de Dezembro de 1992, relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados-Membros, deve ser interpretada no sentido de não privar de 'efeito útil' o princípio da livre prestação de serviços aplicado aos transportes marítimos entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros, a que se refere o artigo 1. do Regulamento (CEE) n. 4055/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, isto é, no sentido de que se deve considerar liberalizado o transporte de mercadorias, ainda que o percurso marítimo, efectuado por um navio com pavilhão comunitário, entre um porto de um país terceiro e um porto de um Estado-Membro, constitua uma parte de trajecto no quadro de um transporte combinado entre um país terceiro e um Estado-Membro?"
Quanto à primeira questão
18 A primeira questão apresentada pelo Tribunale di Genova deve ser entendida, essencialmente, como pretendendo saber se os artigos 3. , alínea g), 5. , 85. , 86. e 90. , bem como o artigo 30. do Tratado, se opõem a que uma regulamentação de um Estado-Membro preveja que as tarifas dos transportes rodoviários de mercadorias sejam aprovadas e colocadas em vigor pela autoridade pública, com base em propostas de um comité, em condições como as previstas pela lei italiana.
No que se refere aos artigos 85. , 86. e 90. do Tratado
19 Importa precisar, antes de mais, que as regras de concorrência do Tratado são aplicáveis ao sector dos transportes (v. acórdãos de 17 de Novembro de 1993, Reiff, C-185/91, Colect., p. I-5801, n.  12; e de 9 de Junho de 1994, Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, C-153/93, Colect., p. I-2517, n.  12).
20 Recorde-se, em seguida, que os artigos 85. e 86. do Tratado, considerados isoladamente, dizem apenas respeito à actuação das empresas e não a medidas legislativas ou regulamentares dos Estados-Membros. Resulta, todavia, de uma jurisprudência constante que a conjugação dos artigos 85. e 86. com o artigo 5. do Tratado impõe a proibição de os Estados-Membros tomarem ou manterem em vigor medidas, mesmo de natureza legislativa ou regulamentar, susceptíveis de eliminar o efeito útil das regras de concorrência aplicáveis às empresas (v., em relação ao artigo 85. do Tratado, os acórdãos de 21 de Setembro de 1988, Van Eycke, 267/86, Colect., p. 4769, n.  16; Reiff, n.  14; e Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, n.  14; v., em relação ao artigo 86. do Tratado, o acórdão de 16 de Novembro de 1977, GB-Inno-BM, 13/77, Recueil, p. 2115, n. 31).
21 O Tribunal de Justiça decidiu que existe violação dos artigos 5. e 85. quando um Estado-Membro impõe ou favorece a celebração de acordos contrários ao artigo 85. ou reforça os seus efeitos, ou retira à sua própria regulamentação a sua natureza estatal, delegando em operadores económicos privados a responsabilidade de tomar decisões de intervenção de interesse económico (v. os acórdãos Van Eycke, n.  16; Reiff, n.  14; e Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft, n.  14).
22 Recorde-se, a este respeito, que, nos acórdãos Reiff (n. 15) e Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft (n. 15), o Tribunal de Justiça, chamado a responder a questões similares relativas à fixação de tarifas dos transportes rodoviários de mercadorias a grande distância ou de tarifas do tráfego comercial por via fluvial na Alemanha, decidiu que, para dar resposta útil ao tribunal nacional, é necessário começar por examinar se regulamentações do tipo da que está em causa no processo principal permitem concluir pela existência de um acordo, decisão ou prática concertada, na acepção do artigo 85. do Tratado.
23 No que diz respeito a uma regulamentação nacional como a lei italiana, importa salientar, antes de mais, que o comité central é composto por dezassete representantes da autoridade pública e uma minoria de doze representantes das associações dos operadores económicos.
24 Importa acrescentar que o comité central deve respeitar, na adopção das suas propostas, um certo número de critérios de interesse público definidos na lei e precisados pelo Decreto do Presidente da República Italiana n.  56, já referido.
25 Decorre das considerações precedentes que, num regime de fixação das tarifas de transportes rodoviários de mercadorias, como o previsto pela lei italiana, as propostas deliberadas pelo comité não podem ser consideradas como acordos, decisões ou práticas concertadas entre operadores económicos que os poderes públicos impõem ou favorecem ou cujos efeitos reforçam.
26 Em segundo lugar, é necessário averiguar, como foi afirmado pelo Tribunal de Justiça nos acórdãos Reiff (n. 20) e Delta Schiffahrts- und Speditionsgesellschaft (n. 19), se os poderes públicos não delegaram as respectivas competências, em matéria de fixação das tarifas, em operadores económicos privados.
27 Verifica-se, a este respeito, que a lei italiana prevê que o comité central proponha ao ministro competente as tarifas de transporte e as suas condições especiais de aplicação, e investe o ministro no poder de as aprovar, de as rejeitar ou de as alterar antes de as colocar em vigor.
28 Importa acrescentar que o ministro, antes de aprovar e colocar em vigor as tarifas, deve consultar as regiões, os representantes dos sectores económicos interessados e ter em conta as directivas da comissão interministerial dos preços.
29 A possibilidade de celebrar acordos colectivos, nos termos do artigo 13. do decreto ministerial de 18 de Novembro de 1982, já referido, não tem por efeito restringir a concorrência, mas permite certas derrogações às tarifas obrigatórias e é, portanto, susceptível de aumentar as possibilidades de concorrência.
30 Resulta das considerações precedentes que, num regime de fixação das tarifas de transportes rodoviários de mercadorias, como o previsto pela lei italiana, os poderes públicos não delegaram as suas competências em operadores económicos privados.
31 Os artigos 3. , alínea g), 5. e 86. do Tratado só poderiam aplicar-se a uma regulamentação como a lei italiana no caso de se provar que esta lei conferia a uma empresa uma situação de poderio económico que lhe desse o poder de impedir a manutenção de uma concorrência efectiva no mercado em causa, ao proporcionar-lhe a possibilidade de comportamentos independentes numa medida apreciável face aos seus concorrentes, aos seus clientes e, por fim, aos seus consumidores (acórdão de 13 de Fevereiro de 1979, Hoffmann-La Roche/Comissão, 85/76, Recueil, p. 461, n. 38).
32 O Tribunal de Justiça decidiu que o artigo 86. do Tratado proíbe as práticas abusivas que resultem da exploração, por uma ou diversas empresas, de uma posição dominante no mercado comum, ou numa parte substancial deste, na medida em que o comércio entre Estados-Membros seja susceptível de ser afectado por essas práticas (acórdão de 27 de Abril de 1994, Almelo, C-393/92, Colect., p. I-1477, n.  40).
33 Para concluir pela existência de uma posição dominante colectiva, é preciso, no entanto, que as empresas em causa estejam suficientemente ligadas entre si para adoptarem a mesma linha de actuação no mercado (acórdão Almelo, n. 42).
34 A este respeito, não se pode considerar que uma regulamentação nacional que prevê a fixação das tarifas dos transportes rodoviários de mercadorias pelos poderes públicos leve a atribuir aos operadores económicos uma posição dominante colectiva, caracterizada pela ausência de relações concorrenciais entre eles.
35 Resulta das considerações precedentes que o artigo 86. do Tratado, em conjugação com os artigos 3. , alínea g), e 5. do Tratado, não se opõe a uma regulamentação como a lei italiana.
36 O órgão jurisdicional nacional interroga-se também sobre a compatibilidade da lei italiana com as disposições do artigo 90. do Tratado.
37 Quanto a isto, importa recordar que o artigo 90. visa, no n.  1, as empresas públicas e as empresas a que os Estados-Membros concedam direitos especiais ou exclusivos e, no n.  2, as empresas encarregadas da gestão de serviços de interesse económico geral ou que tenham a natureza de monopólio fiscal.
38 Ora, uma regulamentação nacional do tipo da lei italiana limita-se a fixar as condições de acesso ao mercado e certos elementos do comportamento das empresas, nomeadamente em matéria de preços, sem no entanto dar a estas últimas o carácter de empresas públicas, nem lhes conceder direitos exclusivos ou especiais, nem lhes conferir a gestão de serviços de interesse económico geral.
39 Daqui resulta que o artigo 90. não se opõe a uma legislação do tipo da lei italiana.
No que se refere ao artigo 30. do Tratado
40 O órgão jurisdicional nacional interroga-se também sobre a compatibilidade da lei italiana com o artigo 30. , na medida em que ela tem por efeito tornar os transportes mais onerosos e, portanto, constituir um obstáculo às importações de mercadorias provenientes de outros Estados-Membros.
41 Sobre esta matéria, basta verificar que uma legislação do tipo da lei italiana não estabelece qualquer distinção segundo a origem das mercadorias transportadas, que ela não tem por objecto regular as trocas comerciais de mercadorias com os outros Estados-Membros e que os efeitos restritivos eventualmente produzidos na livre circulação de mercadorias são demasiado aleatórios e indirectos para que a obrigação que estabelece possa ser vista como susceptível de entravar o comércio entre os Estados-Membros (acórdão de 14 de Julho de 1994, Peralta, C-379/92, Colect., p. I-3453, n.  24, e jurisprudência citada).
42 Há, portanto, que responder à primeira questão que os artigos 3. , alínea g), 5. , 85. , 86. e 90. , bem como o artigo 30. do Tratado, não se opõem a que uma regulamentação de um Estado-Membro preveja que as tarifas dos transportes rodoviários de mercadorias sejam aprovadas e colocadas em vigor pela autoridade pública, com base em propostas de um comité, se este for composto por uma maioria de representantes dos poderes públicos, ao lado de uma minoria de representantes dos operadores económicos interessados, e estiver obrigado a respeitar, nas suas propostas, certos critérios de interesse público, e se, além disso, os poderes públicos não prescindirem das suas prerrogativas, ao terem em conta, antes da aprovação das propostas, observações de outros organismos públicos e privados, ou ao fixarem as tarifas oficiosamente.
Quanto à segunda questão
43 Através da segunda questão prejudicial, o juiz nacional interroga-se sobre a compatibilidade com os artigos 30. , 86. e 90. do Tratado de uma regulamentação nacional que institui um monopólio legal dos transportes rodoviários através de um regime de concessão de autorizações de transporte que são contingentadas.
44 No despacho de reenvio, o juiz nacional indica, no entanto, que o regime de contingentamento das autorizações de transporte não é relevante para efeitos da decisão no litígio, que se refere ao pagamento do preço dos transportes efectuados.
45 Ora, resulta de jurisprudência constante que o Tribunal de Justiça não é competente para dar uma resposta ao órgão jurisdicional de reenvio, quando as questões que lhe são colocadas não têm qualquer relação com os factos ou o objecto da causa principal e não correspondem, deste modo, a uma necessidade objectiva para a solução do litígio no processo principal (v. acórdão de 17 de Maio de 1994, Corsica Ferries, C-18/93, Colect., p. I-1783, n.  14, e jurisprudência citada).
46 Não há portanto que responder à segunda questão.
Quanto à terceira questão
47 Através da terceira questão, o órgão jurisdicional nacional pretende saber se o Regulamento n.  4055/86 e a Directiva 92/106, já referidos, se aplicam a transportes como os que estão em causa no processo principal, para poder apreciar a compatibilidade da lei italiana com essas disposições.
48 Quanto a isto, importa dizer que a Directiva 92/106 se aplica, de acordo com o artigo 1. , segundo parágrafo, aos transportes combinados de mercadorias entre Estados-Membros e não aos transportes combinados mar/estrada provenientes de países terceiros, como os que estão em causa no processo principal.
49 O Regulamento n.  4055/86 refere-se, nos termos do seu artigo 1. , n.  1, aos transportes marítimos entre Estados-Membros, por um lado, e entre Estados-Membros e países terceiros, por outro.
50 O conceito de serviço de transporte marítimo, precisado pelo n.  4 do mesmo artigo, visa o transporte marítimo de passageiros ou de mercadorias entre um porto de um Estado-Membro e um porto ou instalação off-shore de outro Estado-Membro ou de um país terceiro.
51 Conclui-se desta definição que o serviço de transporte marítimo, na acepção desse regulamento, cessa com a chegada ao porto ou à instalação off-shore e não se alarga, portanto, ao transporte rodoviário de mercadorias desembarcadas de navios.
52 Há, portanto, que responder à terceira questão que a Directiva 92/106 não se aplica aos transportes combinados de mercadorias entre países terceiros e Estados-Membros e que o Regulamento n.  4055/86 não se aplica aos transportes rodoviários de mercadorias desembarcadas de navios.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
53 As despesas efectuadas pelos Governos italiano e do Reino Unido, bem como pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Sexta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pelo Tribunale di Genova, por despacho de 7 de Março de 1994, declara:
1) Os artigos 3. , alínea g), 5. , 85. , 86. e 90. , bem como o artigo 30. do Tratado CE, não se opõem a que uma regulamentação de um Estado-Membro preveja que as tarifas dos transportes rodoviários de mercadorias sejam aprovadas e colocadas em vigor pela autoridade pública, com base em propostas de um comité, se este for composto por uma maioria de representantes dos poderes públicos, ao lado de uma minoria de representantes dos operadores económicos interessados, e estiver obrigado a respeitar, nas suas propostas, certos critérios de interesse público, e se, além disso, os poderes públicos não prescindirem das suas prerrogativas, ao terem em conta, antes da aprovação das propostas, observações de outros organismos públicos e privados, ou ao fixarem as tarifas oficiosamente.
2) A Directiva 92/106/CEE do Conselho, de 7 de Dezembro de 1992, relativa ao estabelecimento de regras comuns para certos transportes combinados de mercadorias entre Estados-Membros, não se aplica aos transportes combinados de mercadorias entre países terceiros e Estados-Membros, e o Regulamento (CEE) n.  4055/86 do Conselho, de 22 de Dezembro de 1986, que aplica o princípio da livre prestação de serviços aos transportes marítimos entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros, não se aplica aos transportes rodoviários de mercadorias desembarcadas de navios.