CELEX: 61988CJ0142
Política comercial común
Restricciones a la exportación de tubos de acero a Estados Unidos
Nuevos productores de tubos y conducciones

Motivación de la sentencia
1 Mediante resolución de 17 de marzo de 1988, recibida en el Tribunal de Justicia el 20 de mayo siguiente, el Bundesverwaltungsgericht planteó, con arreglo al artículo 177 del Tratado CEE, varias cuestiones prejudiciales sobre la interpretación a las restricciones del Reglamento nº 60/85 del Consejo, de 9 de enero de 1985, relativo a la exportación de tubos y conducciones de acero a los Estados Unidos de América (DO L 9, p. 13; EE 11/21, p. 156).
2 El citado Reglamento nº 60/85 se refiere a la ejecución, por parte de la Comunidad, de un acuerdo que ésta celebró en 1985, en forma de canje de notas, con los Estados Unidos de América y según el cual, las exportaciones de tubos y conducciones de acero originarios de la Comunidad quedarían limitadas a un cierto nivel durante un período determinado (DO L 9, p. 2; EE 11/24, p. 5). De acuerdo con el tercer considerando del Reglamento nº 60/85, las necesidades prácticas de gestión llevaron a repartir entre los Estados miembros las cantidades a las que la Comunidad se comprometió a limitar las exportaciones. A este fin, se fijó una clave de reparto. Era tarea de los Estados miembros asignar a las empresas, aplicando criterios objetivos, las cantidades que les fueran asignadas.
3 El litigio principal surgió a raíz de una solicitud de Bergrohr GmbH, empresa alemana que fabrica tubos y conducciones de acero, de que se le permitiera aumentar la cantidad máxima de tubos y conducciones de acero que podía exportar, en el marco de la cuota alemana, a Estados Unidos, debido a que había experimentado una restructuración económica que implicaba, entre otros aspectos, la construcción de una nueva factoría en colaboración con otra sociedad siderúrgica, destinada a la fabricación de un nuevo producto, en concreto, conducciones de gran diámetro. Esta solicitud fue denegada por el organismo alemán competente, el Bundesamt fuer gewerbliche Wirtschaft (en lo sucesivo, "Bundesamt").
4 El Bundesamt basó su decisión en el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 60/85, que fija los criterios según los cuales las autoridades de los Estados miembros deberán conceder las licencias de exportación. Entre estos criterios figura, en concreto, el "respeto de las corrientes tradicionales de exportación de las empresas", teniendo en cuenta, por una parte, la reducción de las cantidades exportadas en virtud de este Reglamento, y, por otra parte, "en su caso, la situación de los nuevos productores de tubos y conducciones". El Bundesamt consideró que Bergrohr no era un "nuevo productor", en el sentido del apartado 2 del artículo 5, ya citado, ya que este concepto no incluye la creación de nuevas capacidades de producción por parte de una empresa que ya fabricaba tubos y conducciones.
5 Contra esta decisión del Bundesamt se interpuso un recurso ante el Verwaltungsgericht Frankfurt am Main, quien confirmó la argumentación del Bundesamt, si bien consideró que éste debía conceder licencias de exportación suplementarias solicitadas por Bergrohr, descontando el correspondiente número de toneladas de una cantidad especial de 20 000 t atribuida a la empresa Hoesch AG, de Dortmund. Esta cantidad especial se había reservado a Hoesch, con el fin de permitir a ésta abastecer de tubos semiacabados a su filial de Baytown, en Texas, que los transforma en tubos acabados. Por consiguiente, la cuota alemana, que representaba el 2,82 % del consumo aparente en Estados Unidos, sólo había de repartirse entre las empresas interesadas una vez deducida la cantidad especial reservada a Hoesch. El Verwaltungsgericht consideró que esta práctica era ilegal, puesto que el Reglamento nº 60/85 no contenía ninguna indicación al respecto.
6 El Verwaltungsgerichtshof Hessen, ante quien se apeló, consideró, tras emplazar a Hoesch como parte codemandada, que la reserva de la cantidad especial de 20 000 t para esta empresa no era ilegal. A este respecto, se basó en diferentes documentos que ponían de manifiesto que la atribución de tal cantidad especial a Hoesch había sido acordada en el momento de las negociaciones entre la Comunidad y Estados Unidos. No obstante, el Verwaltungsgerichtshof consideró que Bergrohr tenía derecho a reclamar que se le considerara como nuevo productor en el sentido del apartado 2 del artículo 5 y a que se le atribuyera, sobre esta base, un aumento de la cantidad máxima que podía exportar a Estados Unidos.
7 El Bundesverwaltungsgericht, ante el que Hoesch, Bergrohr y el Bundesamt recurrieron en casación, suspendió el procedimiento y sometió al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
1) a) ¿Pueden ser 'nuevos productores de tubos' , en el sentido del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 60/85 del Consejo, de 9 de enero de 1985 (DO L 9, p. 13; EE 11/21, p. 156), también aquellas empresas que, si bien han venido produciendo hasta la fecha tubos y conducciones de acero, han experimentado -manteniendo su forma jurídica y su denominación social- una considerable transformación desde el punto de vista jurídico y económico, debido, entre otros factores, a la admisión de un nuevo socio, a un esencial aumento de capital y a la construcción de una nueva factoría con una mayor capacidad adicional de producción?
b) En caso de que se responda a la cuestión a) en sentido afirmativo: ¿se opone al reconocimiento de una empresa de este tipo como nuevo productor de tubos el hecho de que las circunstancias fundamentales de dicha cualidad ya hubieran aparecido mucho antes de la entrada en vigor de las restricciones a la exportación, sin que en ese espacio de tiempo se hubiese hecho uso de la posibilidad de exportar a Estados Unidos?
c) En caso de que se responda a la cuestión b) en sentido negativo: ¿desde qué puntos de vista ha de tenerse en consideración la 'situación' de uno de estos nuevos productores de tubos y conducciones, en el marco de la discrecionalidad atribuida a las autoridades nacionales en materia de reparto por el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 60/85?
2) El capítulo II de la Decisión del Consejo de 29 de diciembre de 1984, adoptada por procedimiento escrito, relativa a la 'autorización de negociación de un acuerdo con Estados Unidos en materia de exportación de tubos de acero, sobre la base de las directivas mencionadas en el capítulo I, y de reparto de una cuota global del 7,6 % del mercado americano, conforme al capítulo II' (apartado 17 del extracto mensual de los actos adoptados mediante procedimiento escrito, diciembre de 1984), ¿permite deducir por si solo o bien en relación con el apartado 2 del artículo 5 del Reglamento (CEE) nº 60/85, que la República Federal de Alemania estaba obligada o facultada para adjudicar a un determinado productor una cantidad especial de 20 000 t de su cuota nacional de exportación del 2,82 % ?"
8 Para una más amplia exposición de los hechos, del procedimiento y de las observaciones escritas presentadas ante el Tribunal de Justicia, esta Sala se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
Primera cuestión
9 Las dos primeras partes de la cuestión se refieren a los criterios para reconocer a una empresa como "nuevo productor de tubos y conducciones", mientras que la tercera parte pretende obtener aclaraciones sobre los criterios para atribuir las licencias de exportación en caso de aparición de un nuevo productor en el mercado.
10 El debate entre las partes sobre el concepto de "nuevo productor" ha consistido, principalmente, en determinar si este concepto incluye asimismo el caso de un aumento considerable de la capacidad de producción de una empresa que ya fabricaba con anterioridad tubos y conducciones, mediante la creación de un nuevo establecimiento. Hoesch, el Bundesamt y el Gobierno italiano han sugerido una respuesta negativa a esta cuestión, ya que el criterio principal de reparto previsto en el artículo 5 del Reglamento nº 60/85 es el respeto de las corrientes tradicionales de exportación, criterio inspirado por el interés en conservar en la medida de lo posible, durante el período de limitación de las exportaciones a Estados Unidos, las cuotas del mercado americano en poder de los diferentes operadores comunitarios.
11 A este respecto debe observarse, en primer lugar, que el Acuerdo entre la Comunidad y Estados Unidos, cuya ejecución asegura el Reglamento nº 60/85, pretende, en principio, reducir a determinado nivel la cantidad global de tubos y conducciones de acero originarios de la Comunidad y exportados a Estados Unidos. El Acuerdo fija este nivel en el 7,6 % del consumo aparente en Estados Unidos; sobre esta base, la Comisión calcula, conforme al artículo 2 del Reglamento nº 60/85, los límites máximos de exportación que, llegado el caso, ajusta en función de las modificaciones del consumo aparente en Estados Unidos. Conforme al artículo 3, reparte los límites cuantitativos de exportación entre los Estados miembros con arreglo a los porcentajes fijados en el anexo III del Reglamento (para Alemania: 2,82 % del consumo en Estados Unidos).
12 Dentro de estos límites, los Estados miembros fijan, para cada trimestre, las cantidades por las que prevén expedir licencias de exportación, velando por que la concesión de las licencias asegure un escalonamiento suficiente de las exportaciones a lo largo de todo el año (apartado 1 del artículo 5). Las autoridades de los Estados miembros concederán las licencias con arreglo a determinados criterios (apartado 2 del artículo 5) que comprenden en especial:
- El respeto de las corrientes tradicionales de exportación de las empresas teniendo en cuenta los principios de reducción establecidos por el presente Reglamento y, en su caso, la situación de los nuevos productores de tubos y conducciones.
- El respeto de las corrientes de exportación a Estados Unidos, con su escalonamiento tradicional a lo largo del año.
- La utilización y la gestión óptima de las posibilidades de exportación ofrecidas por el presente Reglamento.
13 De la descripción del régimen instituido por el Reglamento nº 60/85 resulta que ni sus objetivos, ni los términos de sus disposiciones implican el derecho de las empresas productoras de tubos y conducciones, de conservar sus cuotas de mercado en el marco de los límites máximos comunitarios. En efecto, el respeto de las corrientes tradicionales de exportación, si bien figura entre los criterios que deben ser tenidos en cuenta por las autoridades de los Estados miembros, sólo constituye uno de los diversos elementos de apreciación.
14 Debe observarse, además, que la cuestión planteada no se refiere a un simple aumento de la capacidad de producción, sino a la creación de una nueva factoría como consecuencia de una restructuración importante de la empresa, que implica, entre otros aspectos, la admisión de un nuevo socio y un sensible aumento del capital. Asimismo, de los autos se desprende que, en el asunto principal, la creación de la nueva factoría dio lugar a la fabricación de un producto nuevo, que la empresa en cuestión no había fabricado con anterioridad, en concreto, las conducciones de gran diámetro.
15 Ante esta situación, la negativa a reconocer el carácter de nuevo productor supone, como han subrayado Bergrohr y la Comisión, establecer una distinción injustificada entre dos formas de colaboración entre dos empresas existentes que implican el mismo resultado económico, es decir, entre aquella según la cual, con vistas a una nueva producción de tubos y conducciones, las empresas proceden a crear una filial que, en cualquier caso, debería considerarse como "nuevo productor", y aquella según la cual, una de las dos empresas procede, con ayuda financiera de la otra, a efectuar una restructuración que implique la creación de un nuevo establecimiento encargado de esta nueva producción. En efecto, ni el Acuerdo euroamericano y el Reglamento nº 60/85, ni las disposiciones y el sistema del Tratado CEE, ofrecen justificación alguna para tal distinción.
16 A la vista de lo anterior, procede responder a la primera parte de la primera cuestión que el artículo 5 del Reglamento nº 60/85 debe interpretarse en el sentido de que la expresión "nuevos productores de tubos y conducciones" incluye a las empresas que, si bien han producido anteriormente tubos y conducciones de acero y conservan su forma jurídica y su denominación social, han experimentado una transformación desde el punto de vista económico que ha llevado a la creación de un nuevo establecimiento dotado de una importante capacidad de producción, en especial, cuando este establecimiento fabrica un nuevo producto que la empresa no había fabricado con anterioridad.
17 Por lo que se refiere a la segunda parte de la cuestión, basta con observar que el artículo 5 del Reglamento nº 60/85 se refiere a la aparición de un nuevo "productor" en el mercado de los tubos y conducciones, tanto si se trata de una nueva empresa, como, en determinadas circunstancias, de un nuevo establecimiento de una empresa existente. Esta norma no afecta a la situación de una empresa que, habiendo producido tubos y conducciones antes de la entrada en vigor del Reglamento nº 60/85, decide posteriormente emprender el comercio de exportación a Estados Unidos. Se entiende, no obstante, que cualquier nuevo productor debe poder disponer de un período de transición razonable con el fin de organizar la puesta en marcha de la exportación y de la comercialización de sus productos.
18 La tercera parte de la cuestión se refiere a los criterios de reparto que deben aplicarse cuando un nuevo productor tiene derecho a licencias de exportación de tubos y conducciones a Estados Unidos. La respuesta a esta cuestión debe encontrarse en el respeto de los criterios enunciados en el apartado 2 del artículo 5, ya citado, ya que son éstos los únicos que determina el Reglamento nº 60/85.
19 A este respecto, debe recordarse que, conforme a la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (sentencia de 17 de marzo de 1987, Mannesmann-Roehrenwerke, 333/85, Rec. 1987, p. 1381), las autoridades de los Estados miembros deben repartir las licencias de exportación entre las empresas y respetar, a estos efectos, los criterios objetivos fijados en el apartado 2 del artículo 5, cuya aplicación implica, no obstante, determinado margen de apreciación y cuya importancia debe determinarse teniendo en cuenta un conjunto de criterios de naturaleza diferente.
20 Un examen atento de estos criterios pone de manifiesto, especialmente, que las autoridades nacionales, en caso de que aparezca un nuevo productor, deben, por una parte, tener en cuenta su capacidad de producción, su potencial de exportación, y los sacrificios que éste se impone, en el marco de las limitaciones de los mercados de productos siderúrgicos, en relación con la situación correspondiente a otras empresas y, por otra parte, abrir una posibilidad real al nuevo productor de penetrar en el mercado americano de tubos y conducciones. Corresponde a las autoridades nacionales encontrar el equilibrio apropiado entre estas diferentes exigencias en cada caso concreto.
21 Por tanto, debe completarse la respuesta a la primera cuestión indicando que una empresa reconocida como "nuevo productor", en el sentido del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 60/85, debe poder beneficiarse de una proporción adecuada de las licencias de exportación disponibles, siempre y cuando se cumplan los criterios que figuran en dicha disposición. En concreto, las autoridades de los Estados miembros encargadas de determinar la importancia de cada uno de estos diferentes criterios, deben tener en cuenta la capacidad de producción del nuevo productor y su potencia de exportación, debiéndoles permitir un acceso real al mercado americano de tubos y conducciones.
Segunda cuestión
22 La segunda cuestión, relativa a la cantidad especial que las autoridades alemanas asignaron por adelantado a Hoesch, plantea en realidad dos problemas diferentes: el de si estas autoridades estaban obligadas a deducir esta cantidad especial de la cuota nacional de exportación, y el de si estaban facultadas para proceder así.
23 Para examinar estos dos problemas, debe observarse en primer lugar que el suministro de Hoesch a su filial en Baytown desempeñó un importante papel en el transcurso de las negociaciones que condujeron al mencionado Acuerdo entre la Comunidad y Estados Unidos. De acuerdo con el canje de notas que figura en los autos, la delegación americana había insistido en un primer momento en obtener una limitación de las exportaciones comunitarias al 5,9 % del consumo aparente en Estados Unidos y que, finalmente, declaró estar dispuesta a aumentar el límite al 7,6 % con el fin específico de garantizar el suministro de la filial americana de Hoesch por la sociedad matriz. Conforme a los negociadores americanos, este aumento se calculó sobre la base de un suministro de 42 000 t de tubos semiacabados por parte de Hoesch a su filial americana en Baytown.
24 Debe observarse a continuación que el Consejo, al repartir el contingente del 7,6 % entre los Estados miembros de acuerdo con la clave de reparto que figura en el anexo III del Reglamento nº 60/85, consideró que debía reservarse a Hoesch una cantidad especial de 20 000 t para abastecer a su filial americana. El límite aplicable a la República Federal de Alemania se fijó en 2,82 % con el fin de tener en cuenta esta cantidad especial, después de que el Gobierno alemán declarara estar dispuesto, en interés de una solución común a los problemas planteados por la limitación de las exportaciones de tubos y conducciones, a imputar la cantidad especial reservada a Hoesch a la cuota-parte correspondiente a las empresas alemanas conforme a la clave de reparto adoptada por el Consejo.
25 Debe señalarse, por último, que el Reglamento nº 60/85, al repartir el límite máximo comunitario entre los Estados miembros, no menciona la cantidad especial reservada a Hoesch. De las informaciones facilitadas por la Comisión y de determinado número de cartas que esta institución y Hoesch han dirigido a este Tribunal de Justicia, resulta que el Gobierno alemán manifiestó su descontento por el hecho de que no se hiciera referencia alguna a esta cantidad especial en el texto de la propuesta de la Comisión que dio lugar a dicho Reglamento. No obstante, el Consejo no modificó la propuesta de la Comisión sobre este punto, debido a que la clave de reparto prevista ya tenía en cuenta una cantidad de 20 000 t reservada a Hoesch e incluida en la cuota alemana. Después de la entrada en vigor del Acuerdo y del Reglamento nº 60/85, las autoridades americanas protestaron en varias ocasiones contra la falta de cooperación de la Comunidad por lo que se refiere a la garantía de suministro de la filial de Hoesch en Baytown.
26 El conjunto de estas circunstancias pone de manifiesto que las autoridades americanas consintieron un límite máximo de 7,6 %, por suponer que se reservaría una cantidad especial a Hoesch con el fin de abastecer a la filial americana de esta empresa, mientras que, en el marco del reparto de este contingente, las instituciones comunitarias no han atribuido una cantidad específica a Hoesch. Por su parte, han fijado la clave de reparto entre los Estados miembros teniendo en cuenta esta cantidad especial, por considerar que correspondía a las autoridades alemanas extraer de ello las consecuencias al conceder las licencias de exportación.
27 El Reglamento nº 3686/87 del Consejo, de 8 de diciembre de 1987, por el que se modifica el Reglamento nº 60/85 relativo a las restricciones a la exportación de tubos y conducciones de acero a los Estados Unidos de América (DO L 346, p. 26), añadió un nuevo criterio para la concesión de las licencias de exportación, según el cual, las autoridades nacionales deben tener en cuenta asimismo "la situación ((...)) de las empresas que posean una filial en Estados Unidos a las ((léase 'la' )) que suministren tubos semiacabados para la producción de tubos". No obstante, esta modificación, que se refiere, en términos abstractos, a la situación particular de Hoesch, se introdujo después de los hechos que dieron lugar al asunto principal.
28 La Comisión ha sostenido que el Reglamento nº 3686/87 no pretendía crear una nueva situación jurídica, sino codificar una práctica ya en vigor desde la adopción del Reglamento nº 60/85. Sus disposiciones permiten, por tanto, aclarar los términos del Reglamento nº 60/85 en su redacción anterior.
29 El examen de estos elementos divergentes conduce, pues, en primer lugar a la conclusión de que las disposiciones del Reglamento nº 60/85, en su redacción entonces vigente, que determinaban los únicos criterios que los Estados miembros debían aplicar al conceder las licencias de exportación de tubos y conducciones, no recogían referencia alguna a la cantidad especial reservada a Hoesch. Ahora bien, en la medida en que el reparto de estas licencias afecta asimismo a otras empresas cuya situación particular no había figurado en las negociaciones entre la Comunidad y los Estados Unidos, dichas disposiciones no pueden interpretarse en el sentido de que incluían la obligación para las autoridades alemanas de asignar una determinada cantidad a Hoesch.
30 No obstante, en segundo lugar, debe tenerse en cuenta el carácter del Acuerdo euro-americano. Celebrado en base al artículo 113 del Tratado CEE, constituye un Acuerdo en el sentido del artículo 228 del mismo Tratado y se caracteriza, pues, por el hecho de que sus disposiciones son vinculantes para las instituciones de la Comunidad, así como para los Estados miembros, en virtud del Tratado, y deben ser ejecutadas de buena fe frente a la otra parte contratante, en virtud de las normas de Derecho internacional público aplicables. De ello se deduce que incumbía a las autoridades alemanas tomar en consideración, en el marco de los criterios fijados en el artículo 5 del Reglamento nº 60/85, la situación particular de Hoesch, que había sido objeto de las negociaciones que condujeron al citado Acuerdo.
31 A este respecto, debe subrayarse que tales criterios hacen referencia expresa a la necesidad de lograr "la utilización y la gestión óptima de las posibilidades de exportación" ofrecidas por el Reglamento. Tal utilización y gestión óptima pueden alcanzarse especialmente en el caso de empresas comunitarias que han creado vínculos económicos con sus filiales de Estados Unidos, en particular, cuando estas últimas reciben el suministro de tubos semiacabados de las primeras, como es el caso de las empresas Hoesch en Texas y en Alemania. Este parece ser, asimismo, el punto de vista del Consejo, que, en un considerando del Reglamento nº 3686/87, observa que el reparto de la cuota comunitaria entre los Estados miembros, tal como figura en el anexo III del Reglamento nº 60/85, "tiene en cuenta la situación particular de las empresas que poseen una filial en Estados Unidos".
32 De lo anterior debe deducirse que las autoridades alemanas estaban facultadas, en virtud del Reglamento nº 60/85, para reservar una cantidad especial a la empresa Hoesch al conceder las licencias de exportación y que, además, las obligaciones que la Comunidad contrajo frente a Estados Unidos representaban un punto de apoyo para actuar de esa manera.
33 Por tanto, debe responderse a la segunda cuestión que las autoridades alemanas estaban facultadas en virtud del Reglamento nº 60/85, sin que, sin embargo, estuvieran obligadas a ello, a asignar a Hoesch una cantidad especial de tubos y conducciones deducida de la cuota nacional de exportación fijada en el 2,82 % del consumo aparente de Estados Unidos.
Decisión sobre las costas
Costas
34 Los gastos efectuados por el Gobierno italiano y por la Comisión de las Comunidades Europeas, que han presentado observaciones ante este Tribunal de Justicia, no pueden ser objeto de reembolso. Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Sexta),
pronunciándose sobre las cuestiones planteadas por el Bundesverwaltungsgericht, mediante resolución de 17 de marzo de 1988, decide declarar que:
1) El artículo 5 del Reglamento nº 60/85 del Consejo, de 9 de enero de 1985, relativo a las restricciones a la exportación de tubos y conducciones de acero a los Estados Unidos de América, debe interpretarse en el sentido de que la expresión "nuevos productores de tubos y conducciones" incluye a las empresas que, si bien han producido anteriormente tubos y conducciones de acero y conservan su forma jurídica y su denominación social, han experimentado una transformación desde el punto de vista económico que ha llevado a la creación de un nuevo establecimiento dotado de una importante capacidad de producción, en especial, cuando este establecimiento fabrica un nuevo producto que la empresa no había fabricado con anterioridad.
2) Una empresa reconocida como "nuevo productor", en el sentido del apartado 2 del artículo 5 del Reglamento nº 60/85, debe poder beneficiarse de una proporción adecuada de las licencias de exportación disponibles, siempre y cuando se cumplan los criterios que figuran en dicha disposición. En concreto, las autoridades de los Estados miembros encargadas de determinar la importancia de cada uno de estos diferentes criterios, deben tener en cuenta la capacidad de producción del nuevo productor y su potencial de exportación, debiéndoles permitir un acceso real al mercado americano de tubos y conducciones.
3) Las autoridades alemanas estaban facultadas, en virtud del Reglamento nº 60/85, sin que, sin embargo, estuvieran obligadas a ello, a asignar a Hoesch una cantidad especial de tubos y conducciones deducida de la cuota nacional de exportación fijada en el 2,82 % del consumo aparente en los Estados Unidos.