CELEX: 61994CJ0284
Recurso de anulação
Política comercial comum
Regulamentos (CEE) n. 519/94 e n. 1921/94
Contingentes de importação para certos brinquedos importados da República Popular da China

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão que deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 20 de Outubro de 1994, o Reino de Espanha pediu, nos termos do artigo 173._, primeiro parágrafo, do Tratado CE, a anulação do Regulamento (CE) n._ 1921/94 do Conselho, de 25 de Julho de 1994, que altera o Regulamento (CE) n._ 519/94 relativo ao regime comum aplicável às importações de certos países terceiros (JO L 198, p. 1, a seguir «regulamento impugnado»).
O enquadramento regulamentar e os factos
2 Antes da entrada em vigor do Regulamento (CE) n._ 519/94 do Conselho, de 7 de Março de 1994, relativo ao regime comum aplicável às importações de certos países terceiros e que revoga os Regulamentos (CEE) n._ 1765/82, (CEE) n._ 1766/82 e (CEE) n._ 3420/83 (JO L 67, p. 89), em que o regulamento impugnado introduziu modificações, as importações dos produtos originários de países de comércio de Estado, entre os quais constava a República Popular da China (a seguir «China»), eram regidas por diferentes regulamentos do Conselho.
3 Em especial, o Regulamento (CEE) n._ 1766/82 do Conselho, de 30 de Junho de 1982, relativo ao regime comum aplicável às importações da República Popular da China (JO L 195, p. 21; EE 11 F15 p. 269), aplicava-se às importações que não estavam, em princípio, sujeitas a qualquer restrição quantitativa, enquanto o Regulamento (CEE) n._ 3420/83 do Conselho, de 14 de Novembro de 1983, relativo aos regimes de importação dos produtos originários de países de comércio de Estado não liberalizados a nível da Comunidade (JO L 346, p. 6; EE 11 F19 p. 8), se aplicava, nomeadamente, às importações provenientes da China que não eram abrangidas pelo Regulamento n._ 1766/82.
4 Nos termos do artigo 2._, n._ 1, do Regulamento n._ 3420/83, a introdução em livre prática dos produtos constantes do Anexo III do mesmo regulamento, entre os quais certos brinquedos provenientes da China, estava sujeita a restrições quantitativas num ou em vários Estados-Membros, indicados nesse Anexo. Segundo o artigo 3._, n._ 1, do mesmo regulamento, antes de 1 de Dezembro de cada ano, o Conselho estabelecia, nos termos do artigo 113._ do Tratado CEE, os contingentes de importação a abrir pelos Estados-Membros para o ano seguinte em relação aos diversos países de comércio de Estado no que respeita àqueles produtos. O n._ 2 do mesmo artigo previa que, na falta dessa decisão, os contingentes de importação existentes eram reconduzidos, a título provisório, para o ano seguinte.
5 Os artigos 7._ a 10._ do Regulamento n._ 3420/83 previam diferentes processos que permitiam introduzir alterações ao regime de importação a pedido de um Estado-Membro, por decisão da Comissão adoptada em conformidade com o artigo 9._, n.os 3 ou 4, ou, segundo os casos, por decisão do Conselho.
6 O Regulamento n._ 3420/83 foi alterado em último lugar pelo Regulamento (CEE) n._ 2456/92 do Conselho, de 13 de Julho de 1992, que fixa os contingentes de importação a abrir pelos Estados-Membros em 1992 em relação aos países de comércio de Estado (JO L 252, p. 1). No que se refere aos brinquedos provenientes da China, este último regulamento fixava no artigo 1._ e no Anexo VIII contingentes para o ano de 1992 para a Alemanha e para a Espanha.
7 O artigo 5._ do Regulamento n._ 2456/92 enunciava que o disposto no artigo 3._, n._ 2, do Regulamento n._ 3420/83, prevendo a recondução automática eventual dos contingentes existentes para o ano anterior, não seria aplicável em 1993. Esta derrogação era justificada no quinto considerando pela necessidade de substituir o regime existente, baseado na manutenção dos regimes nacionais, que era incompatível com o funcionamento do mercado único, por um mecanismo comunitário abrangendo todas as restrições residuais em vigor em 31 de Dezembro de 1992.
8 O mecanismo comunitário assim anunciado não foi no entanto instituído para 1993 não tendo sido adoptado qualquer novo regulamento que fixasse contingentes de importação. No entanto, entre 1 de Março de 1993 e 19 de Janeiro de 1994, a Comissão, com base no artigo 9._ , n.os 1 e 3, do Regulamento n._ 3420/83, adoptou seis decisões que autorizavam o Reino de Espanha a abrir contingentes para os brinquedos originários da China abrangidos pelo código SH/NC 9503. Nenhum outro Estado-Membro solicitou a fixação de contingentes para estes produtos.
9 O Regulamento n._ 519/94, aplicável a partir de 15 de Março de 1994, revogou os Regulamentos n._ 1766/82 e n._ 3420/83. No primeiro considerando, indica-se que «a política comercial comum deve assentar em princípios uniformes», enquanto os Regulamentos n._ 1766/82 e n._ 3420/83 deixavam subsistir excepções e derrogações que permitiam que os Estados-Membros continuassem a aplicar medidas nacionais à importação de produtos originários de países de comércio de Estado. Segundo o quarto considerando, «para alcançar uma maior uniformização dos regimes de importação é necessário eliminar as excepções e derrogações decorrentes das medidas nacionais de política comercial ainda em vigor, e em especial as restrições quantitativas mantidas pelos Estados-Membros ao abrigo do Regulamento (CEE) n._ 3420/83». Os quinto e sexto considerandos precisam que o princípio da liberalização das importações deve constituir o ponto de partida desta uniformização excepto para «um número limitado de produtos originários da República Popular da China». Como o sexto considerando explica, «devido ao carácter sensível de determinados sectores da indústria comunitária», esses produtos devem estar sujeitos a contingentes quantitativos e a medidas de vigilância aplicáveis a nível comunitário.
10 O Regulamento n._ 519/94 prevê no artigo 1._, n._ 2, que a importação para a Comunidade dos produtos referidos no n._ 1 é livre, não se encontrando sujeita a quaisquer restrições quantitativas, sem prejuízo de eventuais medidas de salvaguarda e dos contingentes comunitários referidos no Anexo II. O artigo 1._, n._ 3, prevê que a importação para a Comunidade dos produtos referidos no Anexo III está sujeita a vigilância comunitária. Os Anexos II e III visam exclusivamente os produtos originários da China.
11 O Anexo II prevê contingentes para certas categorias de brinquedos provenientes da China. Mais precisamente, antes das modificações introduzidas pelo regulamento impugnado, foram fixadas quotas anuais de 200 798 000 ecus, de 83 851 000 ecus e de 508 016 000 ecus, respectivamente, para os brinquedos abrangidos pelos códigos SH/NC 9053 41 (brinquedos com enchimento interior representando animais ou criaturas não humanas), 9503 49 (outros brinquedos representando animais ou criaturas não humanas) e 9503 90 (determinados brinquedos diversos). Para o período de 15 de Março a 31 de Dezembro de 1994, estes contingentes elevavam-se portanto, respectivamente, a 158 965 083 ecus, 66 382 042 ecus e a 402 179 333 ecus.
12 São abrangidos pelo Anexo III do referido regulamento e estão portanto sujeitos a uma vigilância comunitária outros produtos que anteriormente eram objecto de restrições nacionais, nomeadamente os conjuntos e brinquedos para construção, os puzzles e as cartas de jogar abrangidos pelos códigos SH/NC 9503 30, 9503 60 e 9504 40 respectivamente.
13 O regulamento impugnado alterou o Regulamento n._ 519/94 ao prever, no artigo 1._, o aumento do contingente relativo aos brinquedos abrangidos pelo código SH/NC 9503 41 de 158 965 083 ecus para 204 500 000 ecus relativamente ao período entre 15 de Março e 31 de Dezembro de 1994.
14 Os primeiro e segundo considerandos do regulamento impugnado indicam que, na adopção do Regulamento n._ 519/94 e para determinar o nível dos contingentes aplicáveis a certos produtos originários da China, o Conselho se esforçou por encontrar um certo equilíbrio entre uma protecção adequada dos sectores da indústria comunitária em causa e a manutenção, tendo em conta os diferentes interesses em questão, de um nível de comércio aceitável com a China. A propósito da gestão do contingente relativo aos brinquedos abrangidos pelo código NC 9503 41, o terceiro considerando refere perturbações que sempre se manifestaram nas trocas comerciais com a China, afectando a actividade dos sectores económicos comunitários relacionados com a importação, a comercialização e a transformação dos referidos brinquedos. Nessas condições e salvo reanálise da situação, considerou-se oportuno, como se indica no quarto considerando, aumentar o contingente em questão para facilitar a transição entre o regime de importação preexistente e o regime estabelecido pelo Regulamento n._ 519/94.
15 Em apoio do seu recurso, o Governo espanhol invoca dois fundamentos baseados um, em insuficiência da fundamentação do regulamento impugnado e, o outro, em violação do princípio da protecção da confiança legítima.
Quanto ao fundamento baseado em insuficiência de fundamentação
16 Em primeiro lugar, o regulamento impugnado viola o artigo 190._ do Tratado CE uma vez que inclui uma fundamentação insuficiente.
17 A este respeito, o Governo espanhol recorda que a fundamentação deve revelar de modo claro e inequívoco o raciocínio da instituição autora do acto, de modo a permitir aos interessados conhecer as justificações da medida tomada e ao Tribunal de exercer a sua fiscalização (v., nomeadamente, acórdão de 14 de Julho de 1994, Grécia/Conselho, C-353/92, Colect., p. I-3411).
18 Por outro lado, conclui-se do acórdão de 7 de Abril de 1992, Compagnia italiana alcool/Comissão (C-358/90, Colect., p. I-2457), que, quando a instituição dispõe de um vasto poder de apreciação de situações económicas complexas e quando exerce o seu poder, deve ter em conta factores que sejam susceptíveis de originar perturbações do mercado e deve não apenas identificar os factores que influenciaram a sua decisão, mas também precisar o seu impacto.
19 No acórdão de 4 de Junho de 1992, Consorgan/Comissão (C-181/90, Colect., p. I-3557), o Tribunal de Justiça indicou, além disto, que, enquanto uma fundamentação sumária era suficiente para uma decisão de indeferimento de um pedido de apoio do Fundo Social Europeu, uma decisão posterior incidindo sobre a redução do montante inicialmente concedido, implicando consequências mais graves para o requerente, devia indicar claramente os fundamentos que a justificavam.
20 O Governo espanhol considera que, apesar de esses acórdãos se referirem a decisões da Comissão, são de aplicação geral, uma vez que os princípios que enunciam não foram circunscritos pelo Tribunal de Justiça a certas normas comunitárias concretas e que a finalidade da obrigação de fundamentação não depende da natureza do acto.
21 Quanto ao contexto jurídico em que se inscreve o regulamento impugnado, o Governo espanhol salienta que o contingente controvertido foi introduzido pelo Regulamento n._ 519/94 no âmbito de uma vasta operação de uniformização do regime comercial aplicável aos intercâmbios com os países de comércio de Estado, em razão do «carácter sensível de determinados sectores da indústria comunitária» (sexto considerando do referido regulamento). O nível desse contingente foi determinado tendo em conta a tendência para um aumento exponencial das importações de brinquedos chineses e a situação do mercado comunitário.
22 O regulamento impugnado aumentou o contingente em questão de 28,64% apenas quatro meses após a entrada em vigor do Regulamento n._ 519/94, sem que o Conselho tenha fundamentado suficientemente este aumento. Em especial, não se afigura que as alterações introduzidas se justifiquem por uma evolução das circunstâncias que deram lugar à fixação do primeiro contingente.
23 O regulamento impugnado introduziu, assim, uma alteração substancial sem por isso apresentar uma fundamentação que não apenas identificasse os factores que levaram à adopção da medida, mas também precisasse o impacto dessa medida para que os interessados pudessem defender os seus direitos e o Tribunal de Justiça exercer a sua fiscalização. A alusão a «perturbações nas trocas comerciais com a República Popular da China», incluída no terceiro considerando, constitui uma simples observação de facto que não basta para justificar o modo como a instituição exerce o vasto poder de apreciação de que dispõe (acórdão Compagnia italiana alcool/Comissão, já referido).
24 O Conselho alega que o Governo espanhol tenta aplicar a jurisprudência do Tribunal de Justiça que incide sobre a fundamentação das decisões da Comissão ao presente processo, relativo a um regulamento do Conselho, enquanto este tipo de acto não está necessariamente submetido às mesmas exigências que as decisões. Os considerandos do regulamento impugnado têm um carácter elaborado e exaustivo, e não se limitam a uma simples alusão às perturbações nas trocas comerciais. Pelo contrário, mostram claramente o que levou o Conselho a adoptá-lo e garantem assim o respeito da obrigação de fundamentação decorrente do artigo 190._ do Tratado.
25 Além disto, o regulamento impugnado, uma vez que se limita a alterar o nível de um contingente fixado pelo Regulamento n._ 519/94, não introduziu uma alteração substancial da situação existente. Em qualquer caso, compete às instituições comunitárias avaliar as eventuais perturbações que afectam a situação económica na qual o regulamento intervém e decidir das medidas a adoptar em consequência.
26 A Comissão defende, também, que a fundamentação dada nos considerandos do regulamento impugnado é suficientemente clara e precisa. A adaptação quantitativa do contingente para 1994 foi imposta pelas perturbações verificadas nas trocas comerciais com a China. O Conselho tentou, em especial, manter um justo equilíbrio entre todos os interesses em presença, isto é, por um lado, a exigência de proteger os sectores da indústria comunitária em causa e, por outro, a necessidade de manter um nível de comércio aceitável com a China. A ponderação entre esses interesses implica necessariamente o exercício de um vasto poder discricionário pelo Conselho.
27 A Comissão acrescenta que, se é verdade que a escolha efectuada para os produtos contingentados não foi objecto de uma fundamentação específica e pormenorizada, os principais elementos de facto e de direito sobre os quais o regulamento se baseia e as razões que incentivaram o Conselho a adoptá-lo foram indicados de modo claro e inequívoco no preâmbulo do regulamento impugnado.
28 A este respeito, importa recordar, como o Conselho justamente observou, que, segundo jurisprudência constante desde o acórdão de 13 de Março de 1968, Beus (5/67, Recueil, pp. 125 e 143, Colect. 1965-1968, p. 775), o alcance da obrigação de fundamentação depende da natureza do acto em causa e que, tratando-se de actos destinados a uma aplicação geral, a fundamentação pode limitar-se a indicar, por um lado, a situação de conjunto que levou à sua adopção e, por outro, os objectivos gerais que se propõe atingir.
29 Daqui resulta que a jurisprudência invocada pelo Governo espanhol, que incide sobre decisões da Comissão que dizem individualmente respeito aos recorrentes, não é pertinente no caso de actos de alcance geral tais como o regulamento impugnado.
30 Além disto, o Tribunal afirmou várias vezes que, se o acto impugnado evidencia, no essencial, o objectivo prosseguido pela instituição, é excessivo pretender a fundamentação específica de cada uma das opções de natureza técnica efectuadas (v., nomeadamente, acórdão de 22 de Janeiro de 1986, Eridania e o., 250/84, Colect., p. 117, n._ 38).
31 No caso em apreço, o Conselho recordou, em primeiro lugar, no preâmbulo do regulamento impugnado, o contexto no qual tinha determinado o nível inicial do contingente controvertido e as finalidades que tinha assim prosseguido. Em seguida, explicou que a aplicação desse contingente tinha provocado perturbações que afectaram os sectores económicos interessados. Conclui daqui que era oportuno um aumento desse contingente para facilitar a transição entre o antigo regime de importação e o novo.
32 Há, portanto, que considerar que esta fundamentação contém uma descrição clara da situação de facto e dos objectivos prosseguidos que, tendo em conta as circunstâncias do caso em apreço, se afigura suficiente.
33 Com efeito, por um lado, sem que seja necessário verificar se a alteração introduzida pelo regulamento controvertido reveste um carácter substancial, convém recordar que as instituições comunitárias dispõem de uma margem de apreciação na escolha dos meios necessários para a realização da política comercial comum (v., neste sentido, acórdãos de 15 de Julho de 1982, Edeka, 245/81, Recueil, p. 2745, n._ 27; de 28 de Outubro de 1982, Faust/Comissão, 52/81, Recueil, p. 3745, n._ 27; de 7 de Maio de 1987, Koyo Seiko/Conselho, 256/84, Colect., p. I-1899, n._ 20, Nippon Seiko/Conselho, 258/84, Colect., p. 1923, n._ 34, e Minebea/Conselho, 260/84, Colect., p. 1975, n._ 28).
34 Em particular, compete ao Conselho apreciar se, em função dos resultados conseguidos com a aplicação da regulamentação que edita, há que alterar certos elementos. Assim, contrariamente ao que defende o Governo espanhol, o Conselho não era obrigado a apresentar na fundamentação uma evolução das circunstâncias que levaram à fixação do primeiro contingente.
35 Por outro lado, tendo o Conselho apresentado os objectivos prosseguidos, não tinha que justificar as escolhas técnicas efectuadas, e nomeadamente a importância do aumento do contingente controvertido.
36 Daqui resulta que não deve ser acolhido o primeiro fundamento.
Quanto ao fundamento baseado em violação do princípio da protecção da confiança legítima
37 O Governo espanhol alega, em segundo lugar, que, ao adoptar o regulamento impugnado, o Conselho violou o princípio da protecção da confiança legítima, uma vez que não teve em conta a situação dos Estados-Membros e dos operadores económicos em causa. A estes, na falta de uma modificação das circunstâncias de facto, foi imposta, num lapso de tempo muito breve, uma alteração do statu quo instaurado pelo regulamento precedente, sem que a alteração se tenha justificado por um interesse público superior. Daqui resultou um grave prejuízo para todos os operadores que, tendo em conta o regulamento inicial, tinham rescindido ou diferido os seus contratos.
38 O Governo espanhol sublinha que se considera habilitado a invocar a violação da confiança legítima dos operadores em causa, e nomeadamente dos operadores espanhóis, no âmbito de um recurso de anulação, sobretudo se se considerar que, no caso concreto, os interessados não poderiam interpor tal recurso.
39 O Governo espanhol acrescenta que não se pode exigir de um operador prudente e avisado que preveja uma alteração que esvazie de qualquer conteúdo prático o contingente anterior, e isto apenas quatro meses após a instituição deste último. Os operadores em questão não podem portanto ser acusados de falta de diligência nem se lhes pode impor uma obrigação de assumir riscos que ultrapassam os riscos normais, inerentes ao exercício da sua actividade.
40 O Conselho duvida, antes de mais, que o regulamento impugnado tenha podido violar a confiança legítima do Reino de Espanha. Em seguida, admitindo que um Estados-Membro pode invocar a violação do princípio da protecção da confiança legítima dos operadores económicos em causa, deve concluir-se que o Conselho respeitou inteiramente este princípio. Com efeito, qualquer instituição ou alteração dos contingentes comunitários teria efeitos sobre as trocas comerciais e a eventualidade de que estas últimas sejam sensivelmente afectadas faz parte dos riscos económicos inerentes aos sectores em causa e conhecidos de qualquer operador económico prudente e avisado. Por fim, o Conselho duvida que se possa invocar uma confiança legítima quando a única consequência eventual do aumento do contingente para os operadores em causa consiste num nível de concorrência diferente no mercado comunitário dos brinquedos. De qualquer modo, incumbe ao governo recorrente fornecer a prova da existência de uma confiança legítima dos operadores económicos abrangidos pelo Regulamento n._ 519/94.
41 A Comissão alega, por seu lado, que, quando um operador económico prudente e avisado está em condições de prever a adopção de uma medida comunitária susceptível de afectar os seus interesses, não pode invocar uma violação do princípio da protecção da confiança legítima quando essa medida é adoptada. No caso em apreço, as afirmações do Governo espanhol quanto à violação da confiança legítima não se baseiam em nenhuma prova ou indício de prova. De qualquer modo, nada teria permitido a um operador prudente e avisado crer que o Conselho não alteraria o contingente. Além disto, tanto as autoridades espanholas como os operadores económicos do sector intervieram muito activamente no processo de elaboração quer do Regulamento n._ 519/94 quer do regulamento impugnado, o que lhes teria permitido conhecer, com antecedência, o conteúdo desses regulamentos. Por fim, o Regulamento n._ 519/94 prevê expressamente a instituição de contingentes quantitativos e a sua alteração para os adaptar regularmente à evolução da situação económica. Por conseguinte, a possibilidade de uma adaptação, ou mesmo de uma supressão, dos contingentes determinados era conhecida, sendo previsíveis essas intervenções.
42 Importa afirmar, a título liminar, que, ainda que o Governo espanhol diga que o regulamento impugnado afecta também a confiança legítima dos Estados-Membros, os seus argumentos referem-se essencialmente à violação da confiança legítima dos operadores em causa. No entanto, não obstante as dúvidas apresentadas pelo Conselho, nada se opõe a que um Estado-Membro alegue, no quadro de um recurso de anulação, que um acto das instituições viola a confiança legítima de certos particulares (v., quanto a isto, acórdãos de 14 de Janeiro de 1987, Alemanha/Comissão, 278/84, Colect., p. 1, n.os 34 a 36; de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho, 203/86, Colect., p. 4563, n.os 17 a 20, e de 14 de Janeiro de 1997, Espanha/Comissão, C-169/95, Colect., p. I-135, n.os 49 a 54).
43 Quanto à correcção deste fundamento, recorde-se, por um lado, que, segundo jurisprudência constante, quando as instituições comunitárias dispõem de uma margem de apreciação na escolha dos meios necessários para a execução da política comercial comum, os operadores económicos não podem alegar a posse da confiança legítima na manutenção da situação existente, que pode ser modificada por decisões adoptadas por essas instituições no exercício do seu poder discricionário (acórdãos já referidos Edeka, n._ 27; Faust/Comissão, n._ 27; Koyo Seiko/Conselho, n._ 20; Nippon Seiko/Conselho, n._ 34, e Minebea/Conselho, n._ 28).
44 Por outro lado, no caso em apreço, conclui-se expressamente do Regulamento n._ 519/94, e nomeadamente do sexto considerando e dos artigos 1._, n._ 4, e 4._, n._ 3, que os contingentes constantes do Anexo II podiam ser objecto de adaptações. Nestas condições, medidas como as previstas pelo regulamento impugnado eram largamente previsíveis pelos operadores em causa.
45 Daqui resulta que, ao adoptar o regulamento impugnado, o Conselho não violou o princípio da protecção da confiança legítima, não podendo portanto este fundamento ser acolhido.
46 Não tendo nenhum dos fundamentos invocados pelo governo recorrente sido considerado procedente, deve negar-se provimento ao recurso na totalidade.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
47 Por força do disposto no n._ 2 do artigo 69._ do Regulamento de Processo, a parte vencida deve ser condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo o Reino de Espanha sido vencido, há que condená-lo nas despesas, como requerido pelo Conselho. Nos termos do artigo 69._, n._ 4, deste regulamento, os Estados-Membros e as instituições que intervieram no processo devem suportar as respectivas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA
(Sexta Secção)
decide:
48 É negado provimento ao recurso.
49 O Reino de Espanha é condenado nas despesas.
50 A Comissão das Comunidades Europeias suportará as suas próprias despesas.