CELEX: 61998TJ0127
Konkurrence
Passivitetssøgsmål
Kommissionens undersøgelsespligt
Rimelig frist

Dommens præmisser
Sagens faktiske omstændigheder
1 Sagsøgeren er et selskab i koncernen United Parcel Service (herefter »UPS«), som driver verdensomspændende virksomhed med udbringning af pakker. Selskabet har kontorer i samtlige EF-medlemsstater, herunder også i Tyskland.
2 Ved skrivelse af 7. juli 1994 indgav sagsøgeren en klage til Kommissionen, hvorved selskabet anmodede denne om at indlede en procedure med henblik på at fastslå, navnlig at Deutsche Bundespost - nu Deutsche Post AG (herefter »Deutsche Post«) - udøvede misbrug på markedet for posttjenester, og at denne posttjenestes krydsfinansiering var i strid med EF-traktatens artikel 86 (nu artikel 82 EF), EF-traktatens artikel 90 (nu artikel 86 EF), EF-traktatens artikel 92 (efter ændring nu artikel 87 EF) og EF-traktatens artikel 93 (nu artikel 88 EF).
3 Efter et møde mellem sagsøgeren og Kommissionen i august 1994 oversendte Kommissionen den 11. august 1994 klagen samt en første skrivelse i henhold til artikel 11 i Rådets forordning nr. 17 af 6. februar 1962, første forordning om anvendelse af bestemmelserne i traktatens artikel 85 og 86 (EFT 1959-1962 s. 81, herefter »forordning nr. 17«) til Deutsche Post, som svarede herpå den 24. november 1994. Kommissionen oversendte den ikke-fortrolige udgave af dette svar til sagsøgeren den 28. november 1994. Denne udgave var endvidere genstand for debat mellem sagsøgeren og Kommissionen.
4 Ved skrivelse af 21. marts 1995 meddelte Kommissionen sagsøgeren, at klagen kun ville blive behandlet i henhold til traktatens artikel 86, og at sagsøgeren om fornødent kunne indgive en separat klage i henhold til traktatens artikel 92, »som er understøttet af yderligere og håndfaste beviser«.
5 Den 3. april 1995 afgav sagsøgeren sine bemærkninger vedrørende svaret fra Deutsche Post af 24. november 1994.
6 Den 10. juli 1995 fremsendte Kommissionen en anden skrivelse i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17 til Deutsche Post. Denne svarede ved skrivelse af 2. oktober 1995.
7 Den 13. december 1995 forhørte sagsøgeren sig hos Kommissionen om, hvor langt man var kommet med behandlingen af selskabets klage i henhold til traktatens artikel 86.
8 Den 30. april 1996 fremsendte Kommissionen en tredje skrivelse til Deutsche Post i henhold til artikel 11 i forordning nr. 17. Denne svarede ved skrivelser af henholdsvis 31. maj, 27. juni og 12. september 1996.
9 Den 19. november 1996 rettede sagsøgerens advokater en skrivelse til Kommissionen, hvori de opfordrede denne til at tage stilling, idet de udtrykkeligt henviste til EF-traktatens artikel 175 (nu artikel 232 EF).
10 På grundlag af denne skrivelse fremsendte Temple Lang, som er direktør i Kommissionens Generaldirektorat for Konkurrence (GD IV), den 24. januar 1997 til Deutsche Post en meddelelse med følgende indhold:
»Generaldirektoratet for Konkurrence skal hermed oplyse Dem om, at man på det foreliggende grundlag agter at indtage en negativ holdning i forbindelse med den adfærd, som UPS har klaget over, og at man agter at udarbejde en meddelelse om klagepunkterne, hvormed det indstilles til Kommissionen, at der træffes en negativ beslutning. Kommissionens klagepunkter vedrørende førnævnte adfærd vil blive forelagt for Dem i en udførligt begrundet meddelelse om klagepunkterne i overensstemmelse med sædvanlig procedure.«
Det tilføjedes:
»Under hensyn til Kommissionens nuværende prioritering og arbejdsbyrde vil det foreløbige tidsskema for sagens videre forløb se ud som følger:
- meddelelse om klagepunkterne i april 1997 - parternes skriftlige bemærkninger i juni 1997
- høring i juli 1997
- rådgivende udvalg i september 1997
- endelig beslutning i efteråret 1997.«
11 Den 28. februar 1997 svarede Deutsche Post på denne skrivelse.
12 Den 3. juli 1997 svarede Kommissionen på sagsøgerens nye forespørgsel vedrørende status i sagen, idet den oplyste, at behandlingen af sagen, som følge af, at der den 23. januar 1997 var indgivet en klage fra en anden konkurrent til Deutsche Post, ville tage længere tid.
13 Den 3. juli 1997 anmodede Kommissionen endvidere et eksternt konsulentfirma om at udarbejde en rapport vedrørende de af Deutsche Post fremlagte undersøgelser. Den modtog rapporten den 11. september 1997.
14 Ved skrivelse af 25. august 1997 meddelte Temple Lang sagsøgeren, at Kommissionen indstillede sin undersøgelse af sagen efter traktatens artikel 86, og fortsatte den efter traktatens artikel 92.
15 Den 22. oktober 1997 anmodede sagsøgeren officielt Kommissionen - idet den udtrykkeligt henviste til traktatens artikel 175 - om at tage stilling til selskabets klage af 7. juli 1994 og om, at Kommissionen genovervejede den holdning, som den havde givet udtryk for i sin skrivelse af 25. august 1997 med hensyn til proceduren efter traktatens artikel 86 over for Deutsche Post.
16 Den 19. december 1997 sendte generaldirektøren for GD IV en skrivelse til sagsøgeren, hvori han henviste til artikel 6 i Kommissionens forordning nr. 99/63/EØF af 25. juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1 og 2, i Rådets forordning nr. 17 (EFT 1963-1964, s. 42, herefter »forordning nr. 99/63«). I denne skrivelse oplyste han følgende:
»Som anført ovenfor finder Kommissionen således, at der p.t. kun er grundlag for at behandle Deres klage i det omfang den indeholder oplysninger vedrørende overtrædelser af bestemmelserne om statsstøtte. Kommissionen agter at indlede proceduren i henhold til EF-traktatens artikel 93, stk. 2, i starten af næste år. [...] Under hensyn til ovenstående finder Kommissionen, at der ikke er grundlag for at imødekomme Deres anmodning for så vidt som den vedrører EF-traktatens artikel 86.«
Han opfordrede tillige sagsøgeren til at afgive sine bemærkninger. Han afviste dog ikke at indlede en behandling af sagen på grundlag af traktatens artikel 86.
17 Ved skrivelse af 2. februar 1998 afgav sagsøgeren sine bemærkninger til skrivelsen af 19. december 1997, idet den anfægtede Kommissionens påtænkte beslutning om at indstille behandlingen af sagen i henhold til traktatens artikel 86. Den opfordrede Kommissionen til - i så fald - at afvise klagen ved en formel beslutning inden for en rimelig frist.
18 Den 2. juni 1998 fremsendte sagsøgeren en skrivelse til Kommissionen, hvorved den med udtrykkelig henvisning til traktatens artikel 175 opfordrede denne til at træffe en endelig beslutning med hensyn til en procedure i henhold til traktatens artikel 86 over for Deutsche Post.
Retsforhandlingerne og parternes påstande
19 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 7. august 1998 har sagsøgeren anlagt nærværende sag.
20 På grundlag af den refererende dommers rapport har Retten besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisoptagelse. Som led i foranstaltningerne med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 64 er sagsøgeren blevet opfordret til skriftligt at besvare et spørgsmål.
21 Parterne har afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten under retsmødet den 9. marts 1998.
22 Sagsøgeren har nedlagt følgende påstande:
- I overensstemmelse med traktatens artikel 175 fastslås det, at Kommissionen har udvist retsstridig passivitet ved ikke at have truffet en beslutning vedrørende den klage, sagsøgeren indgav den 7. juli 1994.
- Kommissionen tilpligtes at betale sagens omkostninger.
- Der træffes sådanne andre foranstaltninger, som Retten finder hensigtsmæssige.
Under retsmødet har sagsøgeren endvidere nedlagt påstand om, at Retten pålægger Kommissionen at gennemføre de nødvendige foranstaltninger på grundlag af dommen inden for én måned i medfør af stk. 1 i EF-traktatens artikel 176 (nu artikel 233 EF).
23 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
- Frifindelse.
- Sagsøgeren tilpligtes at betale sagens omkostninger.
Påstanden om passivitet
Parternes argumenter
24 Sagsøgeren finder med henvisning til Domstolens dom af 18. marts 1997 i sagen Guérin automobiles mod Kommissionen (sag C-282/95 P, Sml. I, s. 1503, præmis 36), at det følger af fast retspraksis, at Kommissionen har pligt til enten at indlede en procedure mod den, der klages over, eller at træffe en endelig beslutning om at afvise klagen, når klageren har fremsat sine bemærkninger til den skrivelse, som er fremsendt i overensstemmelse med artikel 6 i forordning nr. 99/63.
25 Sagsøgeren har tilføjet, at Kommissionen i overensstemmelse med god forvaltningsskik skal træffe sin endelige beslutning inden for en rimelig frist efter modtagelsen af klagerens bemærkninger (dommen i sagen Guérin automobiles, præmis 37). Selskabet gør gældende, at Kommissionen på det tidspunkt, hvor sagen blev anlagt, dvs. seks måneder efter at de skriftlige bemærkninger blev fremsat, endnu ikke havde truffet sin beslutning.
26 Desuden har sagsøgeren understreget, at klagen oprindeligt blev indgivet i juli 1994, og at Kommissionen således har haft mere end fire år til at behandle den.
27 Under retsmødet har sagsøgeren endvidere gjort gældende, at anvendelsen af traktatens artikel 86 ikke udelukker anvendelsen af traktatens artikel 92 eller omvendt. Således har Kommissionen pligt til at gennemføre tilsvarende efterforskninger efter begge bestemmelser samtidig.
28 Kommissionen gør gældende, at det med klagen navnlig søges fastslået, at Deutsche Post har anvendt indtægter fra sit monopol på markedet for brevforsendelser til krydsfinansiering af sin pakketjeneste. Klagen rejser en række komplekse økonomiske spørgsmål, navnlig med hensyn til de af Deutsche Post krævede priser og dens omkostningsstruktur. Endvidere stilles der i klagen krav om, at Kommissionen foretager en gennemgang af omfanget af de offentlige serviceforpligtelser, som er pålagt Deutsche Post. Desuden skal Kommissionen også tage hensyn til en klage mod Deutsche Post i en parallel sag.
29 Kommissionen har tilføjet, at den genovervejede sin stilling efter at have modtaget sagsøgerens skrivelse af 2. februar 1998, og at den besluttede at genoptage undersøgelsen efter traktatens artikel 86, idet den samtidig indstillede sine undersøgelser efter traktatens artikel 92. Imidlertid krævede denne nye tilgang en grundigere gennemgang, som ikke kunne afsluttes på få uger.
30 Kommissionen gør gældende, at man under disse omstændigheder ikke med rimelighed kunne forvente, at den havde afsluttet sine undersøgelser på dette stade, og at den således ikke kan bebrejdes at have udvist retsstridig passivitet.
31 Kommissionen har under retsmødet præciseret, at den formentlig har gjort sig skyldig i en teknisk tilsidesættelse af traktatens artikel 175, men at den ikke kunne gøre andet i den foreliggende sag. Den har tilføjet, at sagsøgeren har krav på en afgørelse af, om der foreligger en tilsidesættelse af traktatens artikel 86 eller ej, men at den i lyset af omstændighederne ikke har ønsket at afvise en klage, som kunne være berettiget.
32 Kommissionen har ligeledes anerkendt, at den samtidige anvendelse af traktatens artikel 86 og 92 ikke er udelukket, men har tilføjet, at det ville udgøre et ressourcetab at undersøge tilsidesættelsen af begge bestemmelser sideløbende.
Rettens bemærkninger
33 Indledningsvis er det nødvendigt at afklare formålet med den i stævningen indeholdte påstand om passivitet. Med denne påstand ønskes det fastslået, at Kommissionen har udvist retsstridig passivitet i forbindelse med behandlingen af sagsøgerens klage af 7. juli 1994, idet der var forløbet seks måneder, efter at sagsøgeren den 2. februar 1998 afgav sine bemærkninger til Kommissionens skrivelse af 19. december 1997 i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99/63. Idet Kommissionen under retsmødet har erkendt, at den formentlig har gjort sig skyldig i en teknisk tilsidesættelse af traktatens artikel 175, har den ikke bestridt, at formålet med påstanden om passivitet er det ovenfor nævnte. Desuden har sagsøgeren, som svar på et skriftligt spørgsmål fra Retten, bekræftet, at stævningen kun omhandler Kommissionens eventuelle passivitet i forbindelse med behandlingen af klagen i henhold til traktatens artikel 86.
34 Med henblik på afgørelsen af, om påstanden om passivitet kan tages til følge, skal det undersøges, om Kommissionen, på det tidspunkt, hvor den blev opfordret til at handle i traktatens artikel 175's forstand, havde en pligt til at handle (Rettens dom af 15.9.1998, sag T-95/96, Gestevisión Telecinco mod Kommissionen, Sml. II, s. 3407, præmis 71).
35 Det følger af retspraksis, at en skrivelse til klageren, der opfylder betingelserne i artikel 6 i forordning nr. 99/63, udgør en stillingtagen som omhandlet i traktatens artikel 175, stk. 2 (Domstolens dom af 18.10.1979, sag 125/78, GEMA mod Kommissionen, Sml. s. 3173, præmis 21). En sådan stillingtagen bringer Kommissionens passivitet til ophør (dommen i sagen Guérin automobiles mod Kommissionen, præmis 30 og 31).
36 Det følger endvidere af fast praksis, at når klageren har afgivet sine bemærkninger til den meddelelse, som er fremsendt i overensstemmelse med artikel 6 i forordning nr. 99/63, har Kommissionen pligt til enten at indlede en procedure mod den, der klages over, eller at træffe en endelig beslutning om at afvise klagen, der kan anfægtes under et annullationssøgsmål for Fællesskabets retsinstanser (dommen i sagen Guérin automobiles mod Kommissionen, præmis 36).
37 Det følger af samme praksis, at Kommissionens endelige beslutning i overensstemmelse med god forvaltningsskik skal træffes inden for en rimelig frist efter modtagelsen af klagerens bemærkninger (dommen i sagen Guérin automobiles mod Kommissionen, præmis 37).
38 Det må vurderes ud fra hver enkelt sag, om varigheden af den administrative procedure kan anses for rimelig, herunder navnlig den sammenhæng, hvori sagen indgår, de forskellige led i den administrative procedure, som Kommissionen skulle gennemføre, parternes adfærd under sagens behandling, sagens kompleksitet og dens betydning for de involverede parter (Rettens domme af henholdsvis 19.3.1997, sag T-73/95, Oliveira mod Kommissionen, Sml. II, s. 381, præmis 45, og af 22.10.1997, forenede sager T-213/95, T-18/96, SCK og FNK mod Kommissionen, Sml. II, s. 1739, præmis 57).
39 I den foreliggende sag blev sagsøgerens klage indgivet den 7. juli 1994. Sagsøgeren afgav den 2. februar 1998 sine bemærkninger til meddelelsen af 19. december 1997, som blev fremsendt i overensstemmelse med artikel 6 i forordning nr. 99/63. Opfordringen til en stillingtagen blev fremsat den 2. juni 1998, og stævningen blev indgivet til Retten den 7. august 1998. Heraf følger, at der på det tidspunkt, hvor Kommissionen blev opfordret til at tage stilling i overensstemmelse med traktatens artikel 175, og på tidspunktet for indgivelsen af stævningen, var forløbet henholdsvis fire og seks måneder fra modtagelsen af sagsøgerens bemærkninger.
40 Med henblik på vurderingen af, om disse perioder var tilstrækkelige, skal det undersøges, hvad Kommissionen burde have foretaget sig i dette tidsrum. Som anført af Retten i dommen af 10. juli 1990 (sag T-64/89, Automec mod Kommissionen, Sml. II, s. 367, præmis 45, 46 og 47), består proceduren for undersøgelsen af en klage af tre på hinanden følgende faser. Under den første fase, som påbegyndes efter klagens indgivelse, indsamler Kommissionen de oplysninger, der er nødvendige for at tage stilling til klagen. Under denne fase kan der bl.a. ske en uformel udveksling af synspunkter og oplysninger mellem Kommissionen og klageren for at klargøre de faktiske og retlige omstændigheder, som ligger til grund for klagen, og for at give klageren mulighed for at uddybe sine påstande, eventuelt under hensyntagen til Kommissionens første reaktion herpå. Under den anden fase tilkendegiver Kommissionen i en meddelelse til klageren i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99/63, af hvilke grunde den ikke mener at kunne tage begæringen til følge, og giver denne lejlighed til at fremsætte sine eventuelle bemærkninger inden for en af Kommissionen fastsat frist. Under den tredje fase af proceduren gør Kommissionen sig bekendt med klagerens bemærkninger. Selv om artikel 6 i forordning nr. 99/63 ikke giver udtrykkelig mulighed herfor, har Kommissionen efter forløbet af denne fase pligt til enten at indlede en procedure mod den, der klages over, eller at træffe en endelig beslutning om at afvise klagen, der kan anfægtes under et annullationssøgsmål for Fællesskabets retsinstanser (dommen i sagen Guérin automobiles mod Kommissionen, præmis 36).
41 I den foreliggende sag, hvor sagsøgeren den 2. juni 1998 i henhold til traktatens artikel 175 havde opfordret Kommissionen til at tage stilling til klagen, udgjorde gennemgangen af klagen den tredje og sidste fase. Kommissionen havde 47 måneder tidligere modtaget klagen over, at der forelå en tilsidesættelse af traktatens artikel 86, og havde allerede påbegyndt behandlingen af sagen. Dermed skal der med henblik på en undersøgelse af, om den tid, der forløb fra sagsøgerens afgivelse af bemærkninger efter Kommissionens meddelelse i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99/63 og klagerens opfordring til Kommissionen om at tage stilling, er rimelig, tages hensyn til de forløbne år med efterforskning, til den aktuelle status i undersøgelsen og til parternes generelle indstilling til sagen.
42 Det følger heraf, at Kommissionen, på det tidspunkt, hvor den blev opfordret til at tage stilling, havde pligt til enten at indlede en procedure mod den, der var klaget over, eller at træffe en endelig beslutning om at afvise klagen. Den var ikke forpligtet til at genoptage sagen. På den baggrund kan Kommissionens argumentation om, at beslutningen om revurdering af sagen først blev truffet, efter at den havde modtaget sagsøgerens bemærkninger på baggrund af meddelelsen i henhold til artikel 6 i forordning nr. 99/63, og at det ikke med rimelighed kunne forventes af Kommissionen, at den havde afsluttet sine undersøgelser på dette stade, idet den kort forinden havde besluttet sig for at koncentrere sig om overtrædelsen af traktatens artikel 86, ikke tiltrædes.
43 Tværtimod burde Kommissionen rimeligvis have været i stand til enten at indlede en procedure mod den, der var klaget over, eller at træffe en endelig beslutning om at afvise klagen, medmindre den kunne godtgøre, at der forelå helt særlige omstændigheder, der kunne retfærdiggøre, at der medgik så lang tid (dommen i sagen Gestevisión Telecinco mod Kommissionen, præmis 81).
44 Det må imidlertid fastslås, at ingen af de af Kommissionen fremførte anbringender berettiger Kommissionen til ikke at handle inden for de pågældende frister.
45 Desuden har Kommissionen ikke benægtet, at den har pligt til at handle. Endvidere har Kommissionen som svar på et spørgsmål fra Retten bekræftet, at der på datoen for retsmødet ikke var truffet nogen konkret foranstaltning, efter at sagsøgeren havde afgivet bemærkninger til skrivelsen af 19. december 1997, for så vidt angår klagen i henhold til traktatens artikel 86. Således har Kommissionen erkendt, at den endnu ikke har indledt nogen procedure mod den, der klages over, eller truffet nogen endelig beslutning om at afvise klagen. Under retsmødet har den endda erkendt, at dens indsats i den foreliggende sag ikke er »imponerende«, og at der åbenbart foreligger en tilsidesættelse af traktatens artikel 175.
46 Det følger af ovenstående, at Kommissionen den 2. august 1998, ved udløbet af fristen på to måneder fra modtagelsen af opfordringen til at handle den 2. juni 1998, befandt sig i en tilstand af retsstridig passivitet, idet den havde undladt enten at indlede en procedure mod den, sagsøgeren havde klaget over ved klage indgivet den 7. juli 1994, eller at træffe en endelig beslutning om at afvise klagen.
47 På denne baggrund skal der gives sagsøgeren medhold i påstanden om passivitet i forbindelse med traktatens artikel 86.
Påstanden om, at Kommissionen pålægges en frist på én måned til at handle i overensstemmelse med traktatens artikel 176
Parternes argumenter
48 Sagsøgeren har under retsmødet nedlagt påstand om, at Retten pålægger Kommissionen en frist på én måned til at gennemføre de nødvendige foranstaltninger som følge af dommen i overensstemmelse med traktatens artikel 176, stk. 1. I modsat fald ser sagsøgeren sig nødsaget til at anlægge en ny sag i henhold til traktatens artikel 175. Sagsøgeren finder, at påstanden kan antages til realitetsbehandling som følge af den brede formulering af den tredje påstand i stævningen.
49 I den forbindelse har Kommissionen gjort gældende, at Retten ikke er kompetent til at pålægge en sådan forpligtelse.
Rettens bemærkninger
50 Denne påstand må afvises. Retten har ikke kompetence til at give fællesskabsinstitutionerne påbud (Rettens kendelse af 12.11.1996, sag T-47/96, SDDDA mod Kommissionen, Sml. II, s. 1559, præmis 45). Således har Retten efter traktatens artikel 175 alene mulighed for at fastslå, at der foreligger en retsstridig passivitet. Herefter påhviler det i henhold til traktatens artikel 176 den pågældende institution at gennemføre de foranstaltninger, der er nødvendige til at opfylde Rettens dom.
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
51 I henhold til procesreglementets artikel 87, stk. 2, pålægges det den tabende part at betale sagens omkostninger, hvis der er nedlagt påstand herom.
52 Kommissionen har tabt sagen og bør derfor dømmes til at betale sagsøgerens omkostninger i overensstemmelse med sagsøgerens påstand herom.
Afgørelse
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN
(Fjerde Afdeling)
1) Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber har tilsidesat sine forpligtelser i henhold til EF-traktaten, idet den har undladt enten at indlede en procedure mod den, som sagsøgeren havde klaget over ved klage indgivet den 7. juli 1994, eller at træffe en endelig beslutning om at afvise klagen på grundlag af bemærkningerne af 2. februar 1998 vedrørende meddelelsen til sagsøgeren i henhold til artikel 6 i Kommissionens forordning nr. 99/63/EØF af 25. juli 1963 om udtalelser i henhold til artikel 19, stk. 1 og 2, i Rådets forordning nr. 17.
2) I øvrigt afvises sagen.
3) Kommissionen betaler sagens omkostninger.