CELEX: 62002CJ0278
Jordbruk
Gemensam organisation av marknaden
Nötkött
Exportbidrag
Återbetalning av belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt
Åtgärder för att beivra oegentligheter
Artikel 3 i förordning (EG, Euratom) nr 2988/95
Direkt effekt
Preskriptionstid
Preskriptionsavbrott

Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich har, genom beslut av den 11 juli 2002 som
inkom till domstolens kansli den 29 juli samma år, i enlighet med artikel 234 EG ställt två frågor om tolkningen av artikel
3.1 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella
intressen (EGT L 312, s. 1).
Frågorna har uppkommit i en tvist mellan Herbert Handlbauer GmbH (nedan kallat Handlbauer) och Zollamt Salzburg/Erstattungen
(tullkontoret i Salzburg/avdelningen för bidrag, nedan kallat Zollamt) avseende skyldigheten att återbetala ett förskott på
exportbidrag för ett parti nötkött som beviljades år 1996.
Tillämpliga bestämmelser
De gemenskapsrättsliga bestämmelserna
Skyddet av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen
I artikel 1 i förordning nr 2988/95 föreskrivs följande:
”1.

För att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen antas härmed allmänna regler om enhetliga kontroller och om
administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten.
2.

Med oegentligheter avses varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet
av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna
budget eller budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster
som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning.”
I artikel 3 i samma förordning föreskrivs följande:
”1.

Preskriptionstiden för att vidta åtgärder är fyra år från det att den oegentlighet som avses i artikel 1.1 begicks. Kortare
preskriptionstider, dock inte under tre år, kan emellertid föreskrivas i de regler som gäller för vissa sektorer.
För kontinuerliga eller upprepade oegentligheter löper preskriptionstiden från den dag då oegentligheten upphörde. För fleråriga
program sträcker sig preskriptionstiden åtminstone fram till programmets definitiva avslutning.
Preskriptionstiden avbryts av varje åtgärd som den behöriga myndigheten underrättar den berörda personen om och som har till
syfte att utreda eller beivra oegentligheten. Preskriptionstiden börjar åter löpa efter varje åtgärd som innebär avbrott.
Preskriptionen inträder emellertid senast den dag då en tid som motsvarar den dubbla preskriptionstiden löper ut utan att
den behöriga myndigheten beslutat om någon sanktion, utom i de fall då det administrativa förfarandet inställts i enlighet
med artikel 6.1.
2.

Fristen för verkställighet av det beslut varigenom den administrativa sanktionen utfärdas är tre år. Fristen löper från den
dag då beslutet vinner laga kraft.
Preskriptionsavbrott och avbrott i verkställighet regleras i nationell lag.
3.

Medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa en längre frist än den som anges i punkt 1 respektive punkt 2.”
I artikel 4 i förordning nr 2988/95 föreskrivs följande avseende återkrav av förmåner som har erhållits på ett otillbörligt
sätt:
”1.

Varje oegentlighet medför som en allmän regel att den förmån som erhållits på ett otillbörligt sätt dras in
–
genom förpliktelse att betala tillbaka utestående belopp eller de belopp som uppburits på ett otillbörligt sätt,
–
genom förlust, helt eller delvis, av den garanti som ställts som säkerhet för en begäran om en förmån som beviljats eller
när ett förskott mottagits.
2.

Tillämpningen av de åtgärder som anges i punkt 1 skall begränsas till indragning av den förmån som erhållits samt, om så föreskrivs,
ränta som kan beräknas på en fast räntesats.
3.

Beroende på omständigheterna skall handlingar leda till att en förmån inte beviljas eller till att den dras in om handlingarna
bevisligen har till syfte att leda till att någon får en förmån som strider mot målen i den gemenskapslagstiftning som är
tillämplig i det enskilda fallet därför att de villkor som krävs för att få förmånen har konstruerats.
4.

De åtgärder som anges i denna artikel skall inte anses som sanktioner.”
I artikel 5 i samma förordning anges de administrativa sanktioner som sådana oegentligheter som begås uppsåtligen eller som
orsakas av oaktsamhet kan medföra, bland annat betalning av administrativa böter, eller förlust, helt eller delvis, av en
förmån.
Slutligen föreskrivs i artikel 8 i förordning nr 2988/95 en skyldighet för medlemsstaterna att vidta de kontrollåtgärder som
är nödvändiga för att säkerställa att reglerna följs vid sådana transaktioner som involverar gemenskapernas finansiella intressen,
arten och frekvensen av kontroller på plats och de sätt som kontrollerna utförs på, vilka vid behov skall fastställas genom
regler för olika sektorer, för att säkerställa att kontrollerna genomförs på ett likformigt sätt.
Bestämmelserna om exportbidrag för jordbruksprodukter
I artikel 11.1 i kommissionens förordning (EEG) nr 3665/87 av den 27 november 1987 om gemensamma tillämpningsföreskrifter
för systemet med exportbidrag för jordbruksprodukter (EGT L 351, s. 1; svensk specialutgåva, område 3, volym 24, s. 216),
i dess lydelse enligt kommissionens förordning (EG) nr 2945/94 av den 2 december 1994 (EGT L 310, s. 57; svensk specialutgåva,
område 3, volym 63, s. 83), föreskrivs följande:
”Om det konstateras att en exportör i avsikt att få exportbidrag har ansökt om ett bidrag som är större än det som vederbörande
har rätt till, skall bidraget för exporten i fråga vara lika med det bidrag som gäller för den faktiska exporten, minskat
med ett belopp motsvarande
a)
hälften av skillnaden mellan det begärda bidraget och det bidrag som gäller för den faktiska exporten,
b)
…”
I artikel 11.3 föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar förpliktelsen att betala ett negativt belopp i enlighet med punkt 1 fjärde stycket, skall mottagaren
när det felaktigt utbetalas ett bidrag återbetala det felaktigt mottagna beloppet, inklusive eventuella sanktionsbelopp enligt
punkt 1 första stycket, till en ränta som beräknas på grundval av den tid som förflyter mellan utbetalning och återbetalning.
…”
Vidare föreskrivs i artikel 2 i rådets förordning (EEG) nr 4045/89 av den 21 december 1989 om medlemsstaternas granskning
av de transaktioner som utgör en del av systemet för finansiering genom garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden
för jordbruket och om upphävande av direktiv 77/435/EEG (EGT L 388, s. 18; svensk specialutgåva, område 3, volym 31, s. 27)
en skyldighet för medlemsstaterna att varje år genomföra kontroller av ett visst antal företag som utför transaktioner som
ingår i nämnda system för finansiering. Antalet företag skall fastställas bland annat på grundval av företagens betydelse
och andra faktorer som innebär en risk för oegentligheter.
Gemenskapens tullkodex
I artikel 221.1 i rådets förordning (EEG) nr 2913/92 av den 12 oktober 1992 om inrättandet av en tullkodex för gemenskapen
(EGT L 302, s. 1; svensk specialutgåva, område 2, volym 16, s. 4) (nedan kallad tullkodexen) föreskrivs följande:
”Gäldenären skall på lämpligt sätt underrättas om tullbeloppet så snart detta bokförts.”
I artikel 221.3 föreskrivs följande:
”Underrättelse till den gäldenären skall inte ske senare än tre år efter den dag då tullskulden uppkom. Om till följd av ett
handlande som kan ge upphov till straffrättsliga påföljder tullmyndigheterna inte har kunnat fastställa det exakta belopp
som lagligen skall betalas, får dock sådan underrättelse, så långt gällande bestämmelser medger, lämnas efter utgången av
denna treårsperiod.”
De nationella bestämmelserna
I 5 § i Ausfuhrerstattungsgesetz (lag om exportbidrag, BGBl. 1994/660, nedan kallad AEG) föreskrivs regler om återkrav av
exportbidrag som felaktigt har beviljats. I lagen fastställs inte direkt någon preskriptionstid för en sådan återbetalning,
utan det hänvisas i artikel 1.5 till de bestämmelser som gäller i fråga om tullar.
I 74 § andra stycket i Zollrechts-Durchführungsgesetz (lag om genomförande av tullbestämmelserna, BGBl. I, 1998/13, nedan
kallad ZollR-DG), i dess lydelse vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna, föreskrivs följande:
”För import- och exporttullar är preskriptionstiden tre år från och med den dag då tullskulden uppkom. För import- och exporttullar
som olagligen inte betalats är preskriptionstiden tio år, dock under förutsättning att tullmyndigheterna till följd av ett
ekonomiskt brott som endast kan beivras vid domstol inte kan identifiera tullskulden eller inte kan göra det exakt inom tre
år från det att den uppkom. För övriga kontantförmåner fastställs preskriptionstiden enligt gemensamma bestämmelser på tullområdet.”
Tvisten vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
Den 3 september 1996 exporterade Handlbauer till Ungern ett parti om 958 enheter fryst nötkött med en totalvikt på 19 912,36
kilo. För denna transaktion erhöll bolaget den 24 september 1996 ett förskott på exportbidrag om 202 769 ATS. Den säkerhet
som ställdes för förskottet frisläpptes den 12 december 1996.
Den 20 december 1999 upplystes Handlbauer om att avdelningen för export- och företagskontroll vid Hauptzollamt (tullhuvudkontoret)
i Linz (Österrike) skulle vidta en kontroll av den export som skett under år 1996 inom ramen för organisationen av marknaderna
för nötkött och griskött. Det framgår av beslutet om hänskjutande att Handlbauer ingick bland de företag som skulle kontrolleras
enligt förordning nr 4045/89, eftersom det redan förekommit flera oegentligheter vid exporten under år 1995.
Vid de kontroller som genomfördes år 2000 konstaterades att det i många fall inte hade fastställts att det kött som exporterades
under år 1996 hade sitt ursprung inom gemenskapen.
Genom beslut av den 20 januari 2001 krävde Zollamt med tillämpning av bestämmelserna i 5 § AEG jämförda med artikel 11.3 i
förordning nr 3665/87 att Handlbauer skulle återbetala förskottet på exportbidraget och påförde bolaget en sanktion på 101 384
ATS, med tillämpning av artikel 11.1 a i samma förordning.
Handlbauers begärde omprövning av beslutet, vilket dock inte ledde till att myndigheten ändrade sitt beslut. Bolaget väckte
därefter talan vid den hänskjutande domstolen. Handlbauer åberopade att den treåriga preskriptionstiden, som föreskrivs i
både artikel 221.3 i tullkodexen och 74 § andra stycket ZollR‑DG, hade löpt ut. Detta förhållande ändrades enligt bolaget
inte genom förordning nr 2988/95, som endast innehåller allmänna bestämmelser för medlemsstaterna, vilka varken kan medföra
några direkta negativa verkningar för aktörerna eller utgöra en rättslig grund för sanktioner.
Enligt Handlbauer hade preskriptionstiden börjat löpa den 24 september 1996, den dag då exportbidraget beviljades, eller till
och med den 12 december 1996, den dag då säkerheten frisläpptes. Beslutet om återbetalning av exportbidraget och den motsvarande
sanktionen fattades den 20 januari 2001.
Som svar hänvisade Zollamt till artikel 3.1 i förordning nr 2988/95, vilken är direkt tillämplig och enligt vilken det föreskrivs
en preskriptionstid om fyra år som kan avbrytas av sådana kontroller som dem som genomfördes hos Handlbauer.
Under dessa omständigheter beslutade Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion für Oberösterreich att
vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:
”1)
Är ... förordning … nr 2988/95 … direkt tillämplig i medlemsstaterna, särskilt i fall av oegentligheter inom området för organisationen
av marknader (exportbidrag)?
Skall artikel 3.1 i nämnda förordning, i vilken det föreskrivs en preskriptionstid om fyra år för att vidta åtgärder mot oegentligheter,
tillämpas direkt av tullmyndigheterna i medlemsstaterna?
2)
Är ett meddelande om tullkontroll vid ett företag riktat till de ansvariga personerna i företaget en sådan åtgärd som har
till syfte att utreda eller beivra oegentligheter som avbryter preskriptionstiden om fyra år enligt artikel 3.1 i den ovannämnda
förordningen, när kontrollen i enlighet med förordning (EEG) nr 4045/89 skall genomföras på grund av allmänt kända risker
eller den höga frekvensen av handlingar som skadar gemenskapens finansiella intressen vid tillämpningen av den gemensamma
jordbrukspolitiken?”
Under förfarandet har domstolen blivit upplyst om att Unabhängiger Finanzsenat Außenstelle Klagenfurt (Österrike) har blivit
behörig domstol i målet vid den nationella domstolen efter ikraftträdandet av Abgaben-Rechtsmittel-Reformgesetz (lag om ändring
av rättsmedlen på skatteområdet, BGBl. I 2002/97).
Den första frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan, som består av två delfrågor som skall prövas gemensamt, för att få
klarhet i om artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 är direkt tillämplig i medlemsstaterna, även i fråga om exportbidrag för
jordbruksprodukter, oavsett om det finns nationella bestämmelser på tullområdet enligt vilka det föreskrivs en kortare preskriptionstid.
Domstolen erinrar i detta hänseende om att bestämmelserna i en förordning i allmänhet har omedelbara verkningar i de nationella
rättsordningarna på grund av sin beskaffenhet och sin funktion i gemenskapens rättskällesystem, utan att det krävs att de
nationella myndigheterna antar tillämpningsföreskrifter (dom av den 17 maj 1972 i mål 93/71, Leonesio, REG 1972, s. 287, punkt
5; svensk specialutgåva, volym 2, s. 1).
I fråga om vissa av bestämmelserna i nämnda förordningar kan det emellertid erfordras att medlemsstaterna antar tillämpningsföreskrifter
för att genomföra dessa (dom av den 11 januari 2001 i mål C-403/98, Monte Arcosu, REG 2001, s. I-103, punkt 26).
Så kan emellertid inte vara fallet med artikel 3.1 i förordning nr 2988/95, enligt vilken det i fråga om de åtgärder som vidtas
för att beivra oegentligheter fastställs en preskriptionstid om fyra år från det att oegentligheten begicks, och det varken
ges något utrymme för medlemsstaterna att företa en skönsmässig bedömning eller krävs att de vidtar genomförandeåtgärder.
Den omständigheten att det enligt artikel 3.1 första stycket i förordning nr 2988/95 i de regler som gäller för vissa sektorer
kan föreskrivas kortare preskriptionstider, som dock inte får understiga tre år, eller att medlemsstaterna enligt artikel
3.3 kan föreskriva längre frister, innebär inte att det kan ifrågasättas att artikel 1.1 i nämnda förordning är direkt tillämplig
i just det fall då det saknas sådana undantagsbestämmelser i de gemenskapsrättsliga regler som gäller för vissa sektorer eller
i nationella regler.
Vid tidpunkten för omständigheterna i målet vid den nationella domstolen föreskrevs det inte i någon gemenskapsbestämmelse
för en viss sektor en kortare preskriptionstid för återbetalning av felaktigt utbetalda belopp i fråga om exportbidrag för
jordbruksprodukter. Det framgår också av handlingarna att det vid denna tidpunkt inte i någon österrikisk bestämmelse föreskrevs
en längre preskriptionstid än fyra år.
Handlbauer och kommissionen anser emellertid att artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 inte avser återkrav av finansiella förmåner
som har uppburits på ett otillbörligt sätt. Enligt Handlbauer avser denna bestämmelse uteslutande straffrättsliga sanktioner
som skall påföras i fall av oegentligheter, medan kommissionen anser att den endast omfattar regler avseende administrativa
sanktioner enligt artikel 5 i samma förordning.
Domstolen erinrar i detta avseende om att det i artikel 1.1 i förordning nr 2988/95 införs ”allmänna regler om enhetliga kontroller
och om administrativa åtgärder och sanktioner rörande oegentligheter i förhållande till gemenskapsrätten”. Syftet med införandet
är enligt tredje skälet i förordningen att ”inom alla områden bekämpa handlingar som kan skada gemenskapernas finansiella
intressen”.
I artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 föreskrivs att preskriptionstiden för att vidta åtgärder löper från det att oegentligheten
begicks. Med oegentlighet avses enligt artikel 1.2 i samma förordning ”varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten
som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till
en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget …”.
Såsom den österrikiska regeringen och Förenade kungarikets regering har påpekat omfattar denna definition både oegentligheter
som begås uppsåtligen eller som orsakas av oaktsamhet och som i enlighet med artikel 5 i förordning nr 2988/95 kan leda till
en administrativ sanktion, och oegentligheter som endast medför att den förmån som har uppburits på ett otillbörligt sätt
dras in i enlighet med artikel 4 i samma förordning.
Av detta följer att artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 är tillämplig på såväl de oegentligheter som avses i artikel 5 som
på dem som avses i artikel 4 i nämnda förordning, och som skadar gemenskapernas finansiella intressen.
Den första frågan skall således besvaras på så sätt att artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 är direkt tillämplig i medlemsstaterna,
även inom området för exportbidrag för jordbruksprodukter, då det inte finns en gemenskapsrättslig bestämmelse som gäller
för vissa sektorer enligt vilken det föreskrivs en kortare preskriptionstid, som dock inte understiger tre år, eller en nationell
bestämmelse, enligt vilken det föreskrivs en längre preskriptionstid.
Den andra frågan
Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i om artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr
2988/95 skall tolkas på så sätt att ett meddelande om en tullkontroll riktat till det berörda företaget utgör en sådan åtgärd
som har till syfte att utreda eller beivra en oegentlighet och som avbryter den preskriptionstid som avses i artikel 3.1 första
stycket i nämnda förordning.
Enligt Handlbauer krävs det enligt rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar att endast
åtgärder som har till syfte att utreda och beivra oegentligheter som grundar sig på en konkret misstanke om oegentligheter
kan avbryta preskriptionen enligt artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95. Kontroller i den mening som avses i
artikel 8 i samma förordning, som omfattar granskning vid företagen enligt förordning nr 4045/89, kan däremot inte få denna
verkan. På sin höjd kan de leda till att det vidtas åtgärder för att utreda eller beivra oegentligheter som avbryter preskriptionen.
Den österrikiska regeringen anser att preskriptionen under alla omständigheter har avbrutits i förevarande fall enligt artikel
3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 genom de kontroller som utfördes vid Handlbauer.
Kommissionen anser att ett meddelande om en kontroll enligt förordning nr 4045/89 som görs för att eventuella specifika oegentligheter
skall upptäckas redan i sig utgör en åtgärd som avbryter preskriptionen. Enligt artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr
2988/95 krävs nämligen inte att åtgärden för att utreda oegentligheter avser en specifik oegentlighet, eftersom en sådan endast
kan fastställas efter kontrollen.
Domstolen betonar i detta avseende att preskriptionstiderna allmänt fyller funktionen att garantera rättssäkerheten (se dom
av den 15 juli 1970 i mål 41/69, ACF Chemiefarma mot kommissionen, REG 1970, s. 661, punkt 19; svensk specialutgåva, volym
1, s. 457). Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 82 och följande punkter i sitt förslag till avgörande fylls inte denna
funktion helt, om den preskriptionstid som avses i artikel 3.1 i förordning nr 2988/95 kan avbrytas genom varje allmän kontrollåtgärd
som de nationella myndigheterna vidtar, utan att det finns misstankar om oegentligheter i samband med transaktioner som är
tillräckligt specifikt avgränsade.
I förevarande fall framgår det av handlingarna att meddelandet till Handlbauer om den kontroll som beslutats enligt förordning
nr 4045/89 berörde all export, utan åtskillnad, från bolaget under år 1996 inom ramen för den gemensamma organisationen av
marknaderna för nötkött och griskött. Ett sådant meddelande, som inte innehöll någon upplysning om misstankar om tillräckligt
bestämda oegentligheter, kan inte i sig avbryta preskriptionstiden för återbetalning av det bidrag som beviljades den 24 september
1996.
Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera om de åtgärder som därefter vidtogs av de nationella myndigheterna
vid eller efter den kontroll som angavs i meddelandet av den 20 december 1999 avsåg en eller flera specifika oegentligheter
i fråga om den export för vilken det ifrågavarande bidraget hade beviljats och därmed kunde avbryta preskriptionstiden avseende
återbetalningen av nämnda bidrag.
Med beaktande av det ovan anförda skall den andra frågan besvaras på så sätt att artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr
2988/95 skall tolkas så att ett meddelande om en tullkontroll riktat till det berörda företaget endast utgör en sådan åtgärd
som har till syfte att utreda eller beivra en oegentlighet och som avbryter den preskriptionstid som avses i artikel 3.1 första
stycket i nämnda förordning under förutsättning att de transaktioner som misstankarna om oegentligheten avser är tillräckligt
specifikt avgränsade i meddelandet.
Rättegångskostnader
De kostnader som har förorsakats den österrikiska regeringen och Förenade kungarikets regering samt kommissionen, vilka har
inkommit med yttranden till domstolen, är inte ersättningsgilla. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i målet
vid den nationella domstolen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den nationella domstolen att besluta
om rättegångskostnaderna.
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN (andra avdelningen),
– angående de frågor som genom beslut av den 11 juli 2002 har ställts av Berufungssenat I der Region Linz bei der Finanzlandesdirektion
für Oberösterreich – följande dom:
1)
Artikel 3.1 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella
intressen är direkt tillämplig i medlemsstaterna, även inom området för exportbidrag för jordbruksprodukter, då det inte finns
en gemenskapsrättslig bestämmelse som gäller för vissa sektorer enligt vilken det föreskrivs en kortare preskriptionstid,
som dock inte understiger tre år, eller en nationell bestämmelse, enligt vilken det föreskrivs en längre preskriptionstid.
2)
Artikel 3.1 tredje stycket i förordning nr 2988/95 skall tolkas så att ett meddelande om en tullkontroll riktat till det berörda
företaget endast utgör en sådan åtgärd som har till syfte att utreda eller beivra en oegentlighet och som avbryter den preskriptionstid
som avses i artikel 3.1 första stycket i nämnda förordning under förutsättning att de transaktioner som misstankarna om oegentligheten
avser är tillräckligt specifikt avgränsade i meddelandet.
Timmermans
Cunha Rodrigues
Puissochet
Schintgen
Colneric
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 24 juni 2004.
R. Grass
C.W.A. Timmermans
Justitiesekreterare
Ordförande på andra avdelningen
–
Rättegångsspråk: tyska.