CELEX: 61994CJ0133
Milieu-effectbeoordeling van bepaalde projecten
Richtlijn 85/337/EEG van de Raad

Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 6 mei 1994, heeft de Commissie van de Europese Gemeenschappen het Hof krachtens artikel 169 EG-Verdrag verzocht vast te stellen dat het Koninkrijk België, door richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (PB 1985, L 175, blz. 40; hierna: "richtlijn"), niet volledig en correct in Belgisch recht om te zetten, de krachtens die richtlijn en de artikelen 5 en 189 EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2 Ingevolge artikel 12, lid 1, van de richtlijn moesten de Lid-Staten de nodige maatregelen treffen om binnen drie jaar na de kennisgeving ervan aan de richtlijn te voldoen. Aangezien van de richtlijn kennis is gegeven op 3 juli 1985, liep deze termijn af op 3 juli 1988.
3 Bij brief van 29 december 1989 deelde de Commissie het Koninkrijk België overeenkomstig artikel 169 van het Verdrag mee, dat de richtlijn haars inziens niet volledig en correct was omgezet, en verzocht zij de Belgische regering haar opmerkingen kenbaar te maken.
4 Op 25 mei 1990 reageerde de Belgische regering op deze aanmaning. Op 26 juli 1991 verstrekte zij de Commissie nadere inlichtingen.
5 Van oordeel dat het antwoord van de Belgische regering niet volstond, bracht de Commissie op 3 december 1991 een met redenen omkleed advies uit, waarin zij haar grieven tegen het Koninkrijk België handhaafde en dit uitnodigde, binnen een termijn van twee maanden vanaf de kennisgeving ervan de nodige maatregelen te treffen.
6 Bij brieven van 9 december 1991, 3 februari en 23 juli 1992 deed de Belgische regering de Commissie mededeling van bepaalde maatregelen en ontwerp-maatregelen strekkende tot volledige omzetting van de richtlijn in Belgisch recht.
7 Van mening dat de richtlijn daarmee nog steeds niet volledig en correct was omgezet, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
8 Bij beschikking van de president van het Hof van 25 november 1994 is de Bondsrepubliek Duitsland toegelaten tot interventie aan de zijde van het Koninkrijk België.
9 In haar beroep voert de Commissie vier grieven aan, betreffende respectievelijk onjuiste omzetting op nationaal vlak van de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 1, van de richtlijn, in samenhang met bijlage I, punt 2; onjuiste omzetting door het Vlaamse Gewest van de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 1, van de richtlijn, in samenhang met bijlage I, punt 6; onjuiste omzetting door het Vlaamse Gewest van artikel 4, lid 2, in samenhang met artikel 2, lid 1, van de richtlijn, en, ten slotte, niet-omzetting door het Vlaamse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest van de artikelen 7 en 9 van de richtlijn.
10 In haar verzoekschrift had de Commissie nog een grief geformuleerd, betreffende de onjuiste omzetting van artikel 6, lid 2, in samenhang met artikel 9 van de richtlijn. Gelet op de door de Belgische regering verstrekte nadere gegevens op dit punt, heeft de Commissie deze grief in repliek ingetrokken.
De grief betreffende onjuiste omzetting op nationaal vlak van de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 1, van de richtlijn, in samenhang met bijlage I, punt 2
11 Artikel 2, lid 1, van de richtlijn bepaalt:
"De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat, voordat een vergunning wordt verleend, de projecten die een aanzienlijk milieu-effect kunnen hebben, met name gezien hun aard, omvang of ligging, worden onderworpen aan een beoordeling van die effecten.
Deze projecten worden omschreven in artikel 4."
12 Artikel 4, lid 1, luidt als volgt:
"Projecten van de in bijlage I genoemde categorieën worden onder voorbehoud van artikel 2, lid 3, onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10."
13 Punt 2 van bijlage I heeft betrekking op:
"2. Thermische centrales en andere verbrandingsinstallaties met een warmtevermogen van ten minste 300 MW, alsmede kerncentrales en andere kernreactoren (met uitzondering van de onderzoekinstallaties voor de produktie en verwerking van splijt- en kweekstoffen, met een constant vermogen van ten hoogste 1 thermische kW)."
14 De Commissie stelt, dat de in bijlage I genoemde projecten ingevolge artikel 4, lid 1, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, van de richtlijn aan een milieu-effectbeoordeling moeten worden onderworpen. Haars inziens mogen de Lid-Staten ter zake dus geen beperkingen stellen. In België evenwel is de verplichte milieu-effectbeoordeling niet gegarandeerd voor kerncentrales en andere kernreactoren (met uitzondering van de onderzoekinstallaties voor de produktie en verwerking van splijt- en kweekstoffen, met een constant vermogen van ten hoogste 1 thermische kW), en evenmin voor installaties die uitsluitend bestemd zijn voor de permanente opslag of de definitieve verwijdering van radioactief afval.
15 In dupliek betoogt de Belgische regering, dat de richtlijn op dit punt in nationaal recht is omgezet ingevolge de wijzigingen die bij koninklijk besluit van 23 december 1993 (Belgisch Staatsblad van 2 februari 1994, blz. 2142) zijn aangebracht in het koninklijk besluit van 28 februari 1963 houdende algemeen reglement op de bescherming van de bevolking en van de werknemers tegen het gevaar van de ioniserende stralingen.
16 De Commissie betwist niet, dat de richtlijn thans correct is omgezet, doch handhaaft niettemin haar grief. In de eerste plaats heeft België de richtlijn niet binnen de in het met redenen omkleed advies van 3 december 1991 gestelde termijn volledig en juist omgezet, en in de tweede plaats wist de Commissie op de datum van indiening van het verzoekschrift niet, welke omzettingsmaatregelen waren genomen, daar zij pas bij brief van 12 september 1994 daarvan in kennis is gesteld.
17 Dienaangaande zij opgemerkt, dat volgens vaste rechtspraak de vraag of verplichtingen niet zijn nagekomen, moet worden beoordeeld naar de situatie waarin de Lid-Staat zich aan het eind van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn bevond, en dat het Hof met sedertdien opgetreden wijzigingen geen rekening kan houden (arrest van 27 november 1990, zaak C-200/88, Commissie/Griekenland, Jurispr. 1990, blz. I-4299, r.o. 13).
18 In casu zijn de gestelde omzettingsmaatregelen na afloop van de in het met redenen omkleed advies vastgesteld.
19 Deze grief is derhalve gegrond.
De grief betreffende onjuiste omzetting door het Vlaamse Gewest van de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 1, van de richtlijn, in samenhang met bijlage I, punt 6
20 Tot de aan een beoordeling onderworpen projecten behoren volgens punt 6 van bijlage I "geïntegreerde chemische installaties".
21 In het Vlaamse Gewest is de milieu-effectbeoordeling ingepast in de bestaande vergunningsprocedures betreffende hinderlijke en andere dan hinderlijke inrichtingen.
22 Voor hinderlijke inrichtingen zijn de vergunningsprocedures vastgesteld in het milieuvergunningsdecreet van de Vlaamse Raad van 28 juni 1985 (Belgisch Staatsblad van 17 september 1985, blz. 13304).
23 Ter uitvoering van dit decreet heeft de Vlaamse Executieve (thans: Vlaamse regering) op 23 maart 1989 besluit 89-928 vastgesteld (Belgisch Staatsblad van 17 mei 1989, blz. 8442). Artikel 3, punt 6, van dit besluit omschrijft geïntegreerde chemische installaties als installaties "voor de omzetting door middel van chemische processen van:
a) onverzadigde alifatische koolwaterstoffen met minder dan 5 koolstofatomen per molecule;
b) onverzadigde cyclische koolwaterstoffen ° met inbegrip van aromaten ° met minder dan 9 koolstofatomen per molecule;
met een verwerkingscapaciteit van 100 000 ton per jaar of meer."
24 De Commissie is van mening, dat het Vlaamse Gewest het begrip geïntegreerde chemische installaties restrictief heeft uitgelegd. Haars inziens garandeert de vaststelling van kwantitatieve criteria niet, dat alle geïntegreerde chemische installaties aan een milieu-effectbeoordeling worden onderworpen. Alleen installaties bestemd voor de omzetting van de stoffen bedoeld in sub a en b van de definitie van het Vlaamse Gewest, en daarvan dan nog alleen de installaties met een verwerkingscapaciteit van 100 000 of meer ton per jaar worden aan de beoordelingsprocedure onderworpen. Bijlage I, punt 6, bij de richtlijn voorziet evenwel in geen enkele beperking.
25 De Belgische regering is van mening, dat het begrip geïntegreerde chemische installaties vaag is, wat de Commissie overigens zelf heeft erkend door in haar voorstel voor een richtlijn tot wijziging van richtlijn 85/337/EEG [doc. COM(93) 575 def.; PB 1994, C 130, blz. 8] dit begrip nauwkeuriger te omschrijven. Onder die omstandigheden kon de Vlaamse regering om redenen van rechtszekerheid niet anders doen dan zelf inhoud aan dit begrip te geven. Zo verzadigde koolwaterstoffen niet worden genoemd, dan is dat omdat deze wegens hun beperkte reactiviteit nauwelijks als grondstof in de basischemie worden aangewend. Voorts houdt het capaciteitscriterium, dat niet slaat op de produktiecapaciteit uitgedrukt in hoeveelheid eindprodukt, maar op de verwerkingscapaciteit uitgedrukt in hoeveelheid basisgrondstoffen (kleine moleculen), evenmin een wezenlijke beperking van de werkingssfeer van de richtlijn in. De voornaamste op het grondgebied van het Vlaamse Gewest gevestigde chemische installaties vallen dus binnen de gegeven definitie.
26 Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat bijlage I, punt 6, van de richtlijn geen enkele beperking invoert ten aanzien van de aan beoordeling onderworpen geïntegreerde chemische installaties. Waar de gemeenschapswetgever daarentegen de beoordelingsplicht heeft willen beperken, heeft hij dat uitdrukkelijk gedaan. Dat is met name het geval in de punten 1, 2, 5, 7 en 8 van bijlage I.
27 Voorts is het beslissende element in het begrip geïntegreerde chemische installaties juist de term "geïntegreerde", daar de overige chemische installaties onder bijlage II, punt 6, vallen. Zoals de advocaat-generaal in de punten 36 tot en met 38 van zijn conclusie heeft opgemerkt, preciseert noch definieert de Vlaamse regeling echter dit begrip, en hangt het geïntegreerd zijn van een chemische installatie niet af van haar verwerkingscapaciteit of van de soort van chemische stoffen die er worden verwerkt, doch van het bestaan van met elkaar verbonden produktie-eenheden, die functioneel één produktie-eenheid vormen.
28 Daaruit volgt, dat ook deze grief gegrond is.
De grief betreffende onjuiste omzetting door het Vlaamse Gewest van artikel 4, lid 2, in samenhang met artikel 2, lid 1, van de richtlijn
29 Artikel 4, lid 2, van de richtlijn bepaalt:
"Projecten van de in bijlage II genoemde categorieën worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10 indien de Lid-Staten van oordeel zijn dat hun kenmerken zulks noodzakelijk maken.
Met het oog hierop kunnen de Lid-Staten met name bepaalde projecttypes die aan een beoordeling moeten worden onderworpen, specificeren of criteria en/of drempelwaarden vaststellen die noodzakelijk zijn om te bepalen welke projecten van de in bijlage II genoemde categorieën moeten worden onderworpen aan een beoordeling overeenkomstig de artikelen 5 tot en met 10."
30 Wat het Vlaamse Gewest betreft, bevat artikel 3 van besluit 89-928 de lijst van de hinderlijke inrichtingen die overeenkomstig voormeld milieuvergunningsdecreet van de Vlaamse Raad van 28 juni 1985 aan een beoordeling moeten worden onderworpen.
31 Voor de andere dan hinderlijke inrichtingen is bij de organieke wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en de stedebouw (Belgisch Staatsblad van 12 april 1962, blz. 3000), een bouwvergunningsprocedure ingevoerd. Ter uitvoering van deze wet heeft de Vlaamse Executieve met name besluit 89-929 van 23 maart 1989 vastgesteld (Belgisch Staatsblad van 17 mei 1989, blz. 8450), dat de milieu-effectbeoordeling regelt voor werken en handelingen die binnen de werkingssfeer van de organieke wet van 29 maart 1962 vallen. Artikel 2 van dit besluit bevat de lijst van projecten die aan een milieu-effectbeoordeling onderworpen moeten worden.
32 De Commissie stelt, dat de Lid-Staten ingevolge artikel 4, lid 2, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, van de richtlijn, in concreto de kenmerken van elk in bijlage II genoemd project moeten onderzoeken. Dit onderzoek maakt het vervolgens mogelijk te beslissen, of gezien de aard, de omvang of de ligging van het betrokken project een milieu-effectbeoordeling noodzakelijk is. Artikel 4, lid 2, tweede alinea, van de richtlijn biedt de Lid-Staten de mogelijkheid, dit onderzoek te vergemakkelijken door de vaststelling van criteria en/of drempelwaarden. Deze bepaling staat hun evenwel niet toe, criteria en/of drempelwaarden vast te stellen om bepaalde in bijlage II vermelde projecten op voorhand aan dat onderzoek te onttrekken.
33 De in het Vlaamse Gewest geldende regeling nu voldoet niet aan dit vereiste. De lijsten van artikel 3 van besluit 89-928 en artikel 2 van besluit 89-929 omvatten niet alle in bijlage II vermelde projecten. Voor de niet genoemde projecten zal dus nooit worden onderzocht, of hun kenmerken een milieu-effectbeoordeling noodzakelijk maken.
34 De Belgische regering betoogt, dat de Vlaamse regering, toen zij de gewraakte besluiten vaststelde, van oordeel was dat, gelet op de milieusituatie in Vlaanderen, slechts bepaalde categorieën van projecten van bijlage II, die voldoen aan de door haar bepaalde drempels en andere criteria, naar hun aard aan een beoordeling moesten worden onderworpen. Impliciet was zij dus van oordeel, dat de kenmerken van alle andere projecten van bijlage II zodanig zijn, dat het niet noodzakelijk is ze aan een beoordeling te onderwerpen.
35 Daarin ondersteund door de Duitse regering betoogt de Belgische regering, dat uit geen enkele bepaling van de richtlijn blijkt, dat de Lid-Staten enkel in concreto mogen oordelen, dat de kenmerken van individuele projecten een milieu-effectbeoordeling overbodig maken. De Lid-Staten kunnen ook in het algemeen oordelen, dat de kenmerken van bepaalde projecten van bijlage II een beoordeling overbodig maken. Beide regeringen verwijzen hiervoor naar de bewoordingen van artikel 4, lid 2.
36 Meer in het bijzonder betoogt de Duitse regering, dat de bewoordingen van deze bepaling ervoor pleiten, dat in abstracto wordt vastgesteld welke projecten moeten worden beoordeeld. Anders zouden niet de Lid-Staten, doch de in elk concreet geval bevoegde instanties moeten bepalen of een project al dan niet aan een beoordeling moet worden onderworpen. Voorts wijst haars inziens het in de achtste en de negende overweging van de considerans en in artikel 4, lid 2, van de richtlijn gemaakte onderscheid tussen "categorieën" en "projecten" erop, dat de keuze van de aan een milieu-effectbeoordeling te onderwerpen projecten op abstracte wijze moet worden gemaakt.
37 Het feit dat overeenkomstig artikel 2, lid 3, van de richtlijn vrijstelling van de beoordelingsplicht enkel mogelijk is voor projecten die onder artikel 4, lid 1, van de richtlijn vallen, wijst er volgens de Duitse regering op, dat voor de in bijlage II genoemde projecten een gedetailleerd onderzoek niet noodzakelijk is.
38 De Belgische regering voegt daaraan toe, dat volgens het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de tenuitvoerlegging van de richtlijn [doc. COM(93) 28, Vol. 1, 2 april 1993] de meeste Lid-Staten artikel 4, lid 2, op dezelfde wijze als de Vlaamse regering hebben uitgelegd.
39 Ten slotte beroepen de Belgische en de Duitse regering zich tot staving van hun stelling op het door de Commissie bij de Raad ingediende voorstel tot wijziging van de richtlijn [doc. COM(93) 575 def., reeds aangehaald]. Meer in het bijzonder stelt de Commissie voor, een nieuw artikel 4, lid 3, vast te stellen, dat te zamen met een nieuwe bijlage II bis de Lid-Staten ertoe zou verplichten, in ieder afzonderlijk geval te onderzoeken of een beoordeling noodzakelijk is. Zou deze verplichting reeds uit het geldende recht voortvloeien, dan ware dit voorstel overbodig.
40 Om te beginnen zij erop gewezen dat, zoals in de rechtsoverwegingen 33 en 34 supra is gepreciseerd, de Vlaamse regeling sommige van de in bijlage II bedoelde categorieën van projecten volledig en definitief van de milieu-effectbeoordeling uitsluit. De vraag is dus, of artikel 4, lid 2, van de richtlijn een dergelijke uitsluiting toelaat.
41 Volgens deze bepaling kunnen de Lid-Staten weliswaar bepaalde "projecttypes" die steeds aan een beoordeling moeten worden onderworpen, specificeren of criteria en/of drempelwaarden vaststellen die noodzakelijk zijn om te bepalen welke projecten aan een beoordeling moeten worden onderworpen, doch er moet op worden gewezen, dat de Lid-Staten deze mogelijkheid voor elk der in bijlage II vermelde categorieën hebben. De gemeenschapswetgever zelf was immers van oordeel, dat alle in bijlage II opgesomde categorieën van projecten, naargelang van hun kenmerken op het ogenblik waarop zij worden gerealiseerd, aanzienlijke effecten voor het milieu kunnen hebben.
42 Daaruit volgt, dat de in artikel 4, lid 2, bedoelde criteria en/of drempelwaarden ten doel hebben, de beoordeling te vergemakkelijken van de concrete kenmerken van een project, teneinde na te gaan of het aan de beoordelingsplicht onderworpen is, en niet gehele categorieën van de in bijlage II vermelde projecten die in een bepaalde Lid-Staat mogelijk zijn, aan die verplichting te onttrekken.
43 Bijgevolg verleent artikel 4, lid 2, de Lid-Staten niet de bevoegdheid om een of meer van de in bijlage II bedoelde categorieën in het algemeen en definitief van de mogelijkheid van beoordeling uit te sluiten.
44 De hierboven weergegeven argumenten van de Belgische en de Duitse regering, namelijk dat artikel 4, lid 2, niet uitsluit dat een Lid-Staat aan de hand van criteria en/of drempelwaarden in abstracto de aan een beoordeling te onderwerpen projecten kan bepalen, en dat die bepaling dus geen beslissing over elk concreet project verlangt, zijn derhalve irrelevant voor de onderhavige zaak, los van de vraag of zij op een juiste uitlegging van artikel 4, lid 2, zijn gebaseerd.
45 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld, dat de gewraakte Vlaamse regeling de artikelen 2, lid 1, en 4, lid 2, niet op juiste wijze omzet, daar zij alle categorieën van de in bijlage II opgesomde projecten die niet in die regeling zijn opgenomen, impliciet op voorhand van een mogelijke beoordeling uitsluit, zelfs indien mocht blijken dat de kenmerken van de tot die categorieën behorende projecten een dergelijke beoordeling vereisen.
46 Bijgevolg is deze grief gegrond.
De grief betreffende niet-omzetting door het Vlaamse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest van de artikelen 7 en 9 van de richtlijn
47 Artikel 7 van de richtlijn bepaalt:
"Wanneer een Lid-Staat constateert dat een project aanzienlijke effecten kan hebben op het milieu in een andere Lid-Staat, of wanneer een Lid-Staat die aanzienlijke effecten zou kunnen ondervinden hierom verzoekt, doet de Lid-Staat op welks grondgebied het project wordt voorgesteld, de krachtens artikel 5 verzamelde informatie aan de andere Lid-Staat toekomen op hetzelfde tijdstip als hij deze informatie ter beschikking stelt van zijn eigen onderdanen (...)"
48 Volgens artikel 9 moet het betrokken publiek in kennis worden gesteld van de inhoud van de eindbeslissing. De laatste alinea van dit artikel luidt:
"Indien een andere Lid-Staat overeenkomstig artikel 7 is geïnformeerd, wordt hij ook in kennis gesteld van de betrokken beslissing."
49 De Commissie stelt, dat het Vlaamse Gewest en het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest de artikelen 7 en 9 van de richtlijn niet hebben omgezet.
50 De Belgische regering erkent de juistheid van de grief van de Commissie voor zover die het Vlaamse Gewest betreft. Zij wijst er evenwel op, dat een decreet in voorbereiding is, dat een einde zal maken aan de inbreuk.
51 Wat het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest betreft, is de Belgische regering daarentegen van mening, dat de artikelen 7 en 9 niet behoeven te worden omgezet, daar het wegens de geografische ligging en het stedelijk karakter van dit Gewest uitgesloten is dat aldaar industriële inrichtingen worden gevestigd die effecten kunnen hebben op het milieu van een andere Lid-Staat.
52 Deze stelling moet worden afgewezen.
53 Het argument betreffende de geografische ligging van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest berust immers op de premisse, dat alleen projecten in de nabijheid van de grens het milieu van een andere Lid-Staat kunnen aantasten. De Commissie heeft echter terecht opgemerkt, dat die premisse onjuist is, daar zij geen rekening houdt met vervuiling via de lucht of het water.
54 Met betrekking tot het argument betreffende het stedelijk karakter van het Brusselse Hoofdstedelijke Gewest heeft de Commissie ter terechtzitting opgemerkt, zonder dienaangaande door de Belgische regering te zijn weersproken, dat in dat Gewest belangrijke chemische en petrochemische inrichtingen zijn gevestigd.
55 Bijgevolg is de grief van de Commissie gegrond.
56 Aangezien het Koninkrijk België zijn uit de richtlijn voortvloeiende specifieke verplichtingen niet is nagekomen, behoeft niet te worden onderzocht, of het daardoor tevens zijn verplichtingen krachtens artikel 5 van het Verdrag niet is nagekomen (zie arrest van 19 februari 1991, zaak C-374/89, Commissie/België, Jurispr. 1991, blz. I-367, r.o. 13).
57 Gelet op het voorgaande moet worden vastgesteld, dat het Koninkrijk België, door richtlijn 85/337 niet volledig en correct in Belgisch recht om te zetten, de krachtens die richtlijn en artikel 189 EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet is nagekomen.
Beslissing inzake de kosten
Kosten
58 Volgens artikel 69, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen. Aangezien het Koninkrijk België in het ongelijk is gesteld, dient het in de kosten te worden verwezen. Ingevolge artikel 69, lid 4, eerste alinea, van het Reglement zal de Bondsrepubliek Duitsland, die in het geding is tussengekomen, haar eigen kosten hebben te dragen.
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE (Zesde kamer),
rechtdoende, verstaat:
1) Door richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten, niet volledig en correct in Belgisch recht om te zetten, is het Koninkrijk België de krachtens die richtlijn en artikel 189 EG-Verdrag op hem rustende verplichtingen niet nagekomen.
2) Het Koninkrijk België wordt verwezen in de kosten.
3) De Bondsrepubliek Duitsland zal haar eigen kosten dragen.