CELEX: 61998TJ0073
Aiuti concessi dagli Stati
Mancato avvio del procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2, CE)
Gravi difficoltà

Motivazione della sentenza
Fatti e procedimento
1 Con lettera 22 gennaio 1998 la Commissione ha notificato al governo tedesco la sua decisione, adottata il 16 dicembre 1997, relativa ai provvedimenti finanziari adottati in favore della Chemische Werke Piesteritz GmbH (in prosieguo: la «CWP»), e a tenore della quale essa ha dichiarato di non sollevare obiezioni contro l'assegnazione di aiuti a detta impresa (in prosieguo: la «Decisione»).
2 Dalla Decisione emerge che la CWP è stata fondata nel 1994 per acquisire, nell'ambito di un'operazione di privatizzazione, il settore aziendale «prodotti derivati dal fosforo» della Stickstoffwerke AG Wittenberg Piesteritz (in prosieguo: la «Stickstoffwerke»), produttrice di prodotti chimici stabilita nell'ex Repubblica democratica tedesca. Fino alla sua privatizzazione, gli aiuti di Stato assegnati alla Stickstoffwerke erano disciplinati dal regime Treuhandanstalt (ente di diritto pubblico incaricato di ristrutturare le imprese dell'ex Repubblica democratica tedesca). Tale privatizzazione era accompagnata da un piano di ristrutturazione e dall'assegnazione di aiuti di Stato (punti 2.1, 2.2 e 3).
3 Nella Decisione si precisa che vi sono due sistemi di produzione dell'acido fosforico. Secondo il procedimento «umido», l'acido fosforico «puro» è estratto dall'acido fosforico «di base» o «grezzo» attraverso una reazione chimica. Nell'ambito del procedimento «termico», impiegato dalla CWP, l'acido fosforico puro è ottenuto per combustione del fosforo elementare (punto 2.2, paragrafo 7).
4 Tra il 1995 e il 1996 la situazione della CWP è peggiorata a seguito dell'interruzione delle forniture di fosforo elementare in provenienza dal Kazakistan, sua principale fonte di approvvigionamento. I fondi propri sono divenuti insufficienti e alcune perdite verificatesi nel corso degli esercizi 1995 e 1996 hanno notevolmente ridotto il margine di liquidità dell'impresa. A seguito di tali difficoltà, le autorità tedesche, per consentire alla CWP di elaborare un nuovo piano di ristrutturazione, le hanno accordato un termine per il pagamento del prezzo d'acquisto, nonché una proroga della cauzione fino al 31 dicembre 1996.
5 Poiché l'acido fosforico «grezzo» risultava più facilmente accessibile e di trattamento meno oneroso rispetto al fosforo elementare, la CWP ha deciso, nel 1996, nell'ambito di un nuovo piano di ristrutturazione, di cambiare la materia prima e, di conseguenza, il sistema di produzione. Tale piano prevede che uno dei due forni usati fino ad allora dalla CWP servirà unicamente per fini ecologici alla combustione delle fosfine gassose, residui tossici della produzione di fosfati. Il secondo forno sarà sostituito da un nuovo processore chimico, che consentirà alla CWP di applicare il procedimento «umido» nel 1999. Anche se il peggiore svantaggio di tale sistema è costituito dagli investimenti iniziali per gli impianti, la Commissione rileva, tuttavia, al punto 2.2, paragrafi 8 e 9, della Decisione, quanto segue:
«(...) non si tratta di un impianto interamente nuovo, ma solo della sostituzione del processore chimico, il che consente di utilizzare una gran parte dei vecchi impianti. Presso a poco tutti gli impianti periferici restano quindi immutati.
Ciò consente al tempo stesso di sostituire la produzione attuale di fosfati relativamente semplici con prodotti di elevata qualità, con la creazione di un valore aggiunto maggiore».
6 La Commissione osserva che la CWP intende orientare così la sua produzione verso siffatti prodotti «in modo che il 75% della sua produzione riguardi prodotti speciali delle industrie agricole e alimentari, quali gli alimenti per bestiame, i prodotti fitosanitari e per la tutela degli alimenti, nonché i prodotti destinati al trattamento delle acque» (punto 2.2, paragrafi 8 e 9, della Decisione).
7 La Commissione afferma nella Decisione che i provvedimenti finanziari in favore della CWP comprendono, oltre al versamento di 5,2 milioni di marchi tedeschi (DEM), in attuazione di vari regimi di aiuti precedentemente approvati dalla Commissione, l'assegnazione di DEM 25,5 milioni come aiuti nuovi. Si tratta della dilazione, fino al 1999, del pagamento del prezzo di acquisto del settore «fosforo» della Stickstoffwerke assegnato dallo Stato (DEM 6,7 milioni), nonché un aiuto agli investimenti (DEM 10,3 milioni) e un ripiano di perdite concesse congiuntamente dalla Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS), ente che è succeduto alla Treuhandanstalt, nonché dal Land della Sassonia-Anhalt (DEM 8,5 milioni) (punto 3).
8 Dalla Decisione emerge che, con fax 15 aprile 1997, il governo tedesco ha notificato tali provvedimenti alla Commissione come aiuti alla ristrutturazione. Il 14 maggio e il 22 luglio 1997 la Commissione ha chiesto al governo tedesco informazioni supplementari. Le risposte di questo governo sono pervenute il 10 luglio e il 2 settembre 1997. Il 17 giugno 1997 la Commissione ha ricevuto una prima domanda di informazioni da parte di un concorrente diretto della CWP. Il 28 luglio 1997 un altro concorrente diretto ha formulato timori riguardanti la situazione concorrenziale.
9 Nel corso della procedura la Commissione ha constatato che taluni aiuti alla CWP non le erano stati notificati in tempo utile (punto 1 della Decisione). La Commissione ha esaminato la compatibilità del progetto di aiuti con il mercato comune alla luce degli Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (GU 1994, C 368, pag. 12; in prosieguo: gli «Orientamenti»). Essa ha considerato che erano soddisfatte le condizioni ivi enunciate, vale a dire il ripristino della redditività dell'impresa attraverso il piano di ristrutturazione, la prevenzione di indebite distorsioni della concorrenza, la limitazione dell'aiuto al minimo strettamente necessario e il controllo da parte delle autorità nazionali della piena attuazione del piano di ristrutturazione (punto 5 della Decisione).
10 La Commissione ha così considerato, in data 16 dicembre 1997, che gli aiuti di cui trattasi erano compatibili con il mercato comune in forza dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato CE [divenuto, in seguito a modifica, art. 87, n. 3, lett. c), CE] e dell'art. 61, n. 3, lett. c), dell'accordo sullo Spazio economico europeo, senza avviare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato CE (divenuto art. 88, n. 2, CE).
11 Il 19 dicembre 1997 la Commissione ne ha informato la ricorrente e, con lettera 10 febbraio 1998, si è impegnata a comunicarle la Decisione. Questa ha costituito oggetto di una pubblicazione sommaria nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del 18 febbraio 1998 (C 51, pag. 7) e, successivamente, il 5 marzo 1998, la ricorrente ne ha ricevuto il testo integrale, comunicato dalla Commissione.
12 E' assodato che la ricorrente produce, secondo il sistema umido, prodotti perfettamente sostituibili a quelli della CWP. Senza presentare una denuncia formale presso la Commissione, essa ha inviato a quest'ultima informazioni nell'ambito del procedimento di esame degli aiuti di cui trattasi.
13 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 5 maggio 1998, la ricorrente ha proposto il ricorso in esame. Con atto separato essa ha del pari chiesto, in forza delle misure di organizzazione del procedimento, che la Commissione produca documenti relativi al piano di ristrutturazione della CWP e risponda a vari quesiti concernenti i dati di cui disponeva alla data della Decisione.
14 Lo stesso giorno la ricorrente ha proposto una domanda di provvedimenti urgenti, in forza dell'art. 185 del Trattato CE (divenuto art. 242 CE), respinta con ordinanza del presidente del Tribunale 15 luglio 1998, causa T-73/98 R, Prayon-Rupel/Commissione (Racc. pag. II-2769).
15 Con atto registrato nella cancelleria del Tribunale l'8 giugno 1998, la Repubblica federale di Germania ha chiesto di intervenire nella causa in esame a sostegno delle conclusioni della Commissione.
16 Con lettere 9 giugno e 4 dicembre 1998 la ricorrente ha chiesto che talune informazioni siano escluse dalla comunicazione al governo tedesco, in quanto sono riservate o costituiscono segreti commerciali.
17 Con ordinanza 11 marzo 1999 il presidente della Quinta Sezione ampliata del Tribunale ha accolto l'istanza di intervento della Repubblica federale di Germania e ha parzialmente accolto la domanda di trattamento riservato della ricorrente.
18 Con lettere ricevute dalla cancelleria del Tribunale il 9 luglio e 23 agosto 1999, le parti si sono pronunciate entro il termine impartito sull'istanza di intervento presentata il 12 maggio 1999.
19 Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Quinta Sezione ampliata) ha deciso di iniziare la fase orale e, in forza delle misure di organizzazione del procedimento, ha chiesto alle parti di rispondere a quesiti scritti e di produrre taluni documenti, fra i quali la documentazione relativa al piano di ristrutturazione della CWP chiesta dalla ricorrente il 5 maggio 1998. Le parti hanno ottemperato a tali richieste.
20 Le parti hanno svolto le proprie difese orali e risposto ai quesiti orali del Tribunale all'udienza svoltasi il 6 luglio 2000.
Conclusioni delle parti
21 La ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
- annullare la Decisione;
- condannare la Commissione alle spese.
22 La Commissione conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso;
- condannare la ricorrente alle spese.
23 La Repubblica federale di Germania conclude che il Tribunale voglia:
- respingere il ricorso.
In diritto
24 In risposta a un quesito scritto del Tribunale, la ricorrente ha dichiarato di rinunciare al motivo preliminare relativo ad una violazione del principio di collegialità all'atto dell'adozione della Decisione, in modo tale che il suo ricorso si basa ormai su tre motivi.
25 Con il primo motivo, relativo ad una violazione dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato, la ricorrente contesta la fondatezza della valutazione della compatibilità degli aiuti di cui trattasi con il mercato comune. Tale motivo si articola in due parti. Con la prima, la ricorrente mira a dimostrare che la Decisione è inficiata da inesattezze fattuali e da manifesti errori di valutazione che chiunque a conoscenza delle caratteristiche tecniche ed economiche dell'industria dell'acido fosforico e dei suoi prodotti derivati non avrebbe mancato di rilevare. Con la seconda parte, riguardante una violazione degli Orientamenti, la ricorrente formula, in sostanza, due argomenti. In via principale, essa sostiene che le misure a favore della CWP non possono essere qualificate come aiuti alla ristrutturazione ai sensi degli Orientamenti. In subordine, adduce che tali aiuti non soddisfano i criteri di compatibilità stabiliti dagli stessi Orientamenti.
26 Con il primo motivo, la ricorrente si basa su elementi tecnici ed economici per contestare la compatibilità degli aiuti controversi con il mercato comune, in particolare le valutazioni della Commissione relative alle prospettive di ripristino della redditività della CWP, alla prevenzione di indebite distorsioni di concorrenza e alla proporzionalità degli aiuti rispetto ai costi e ai vantaggi della ristrutturazione.
27 La ricorrente si riferisce, in sostanza, agli stessi elementi per suffragare il suo secondo motivo, riguardante una violazione dell'art. 93, n. 2, del Trattato. Afferma che la Commissione, non disponendo di sufficienti informazioni, era tenuta ad avviare il procedimento formale di esame contemplato dall'art. 93, n. 2, del Trattato, tenuto conto delle gravi difficoltà incontrate nel valutare la compatibilità degli aiuti controversi con il mercato comune.
28 Il terzo ed ultimo motivo attiene ad un'insufficienza di motivazione.
29 Occorre esaminare prima il motivo relativo ad una violazione dell'art. 93, n. 2, del Trattato, alla luce degli elementi presentati a sostegno dei manifesti errori di valutazione e delle inesattezze relative ai fatti addotti a sostegno del primo motivo.
30 La ricorrente rileva che, tenuto conto delle circostanze della fattispecie, la Commissione era tenuta ad avviare il procedimento formale di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato. Anche se le parti ammettono che la Commissione deve avviare il procedimento formale di esame degli aiuti notificati quando incontra gravi difficoltà, esse non sono d'accordo, in punto di diritto, sulla natura e sulla portata di detto criterio e, quanto ai fatti, sul se le circostanze del caso di specie richiedessero l'avvio di tale procedimento.
Sul criterio di avvio del procedimento formale di esame degli aiuti di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato
Argomenti delle parti
31 La ricorrente sostiene che la Commissione deve avviare il procedimento formale di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato, in quanto un primo esame dell'aiuto non ha consentito di superare tutte le difficoltà della valutazione della compatibilità con il mercato comune. Soltanto eccezionalmente, quando le sono presentati progetti di aiuto a prima vista manifestamente compatibili con il mercato comune, la Commissione potrebbe limitarsi ad adottare una decisione nella fase del procedimento preliminare. Riferendosi al paragrafo 15 delle conclusioni dell'avvocato generale Tesauro relative alla sentenza della Corte 19 maggio 1993, causa C-198/91, Cook/Commissione (Racc. pag. I-2487), la ricorrente ritiene che la giurisprudenza ivi citata costituisca soltanto l'espressione specifica di principi aventi una portata generale.
32 Per determinare la gravità dei dubbi sulla compatibilità dell'aiuto ci si dovrebbe basare su elementi oggettivi, in particolare la durata dell'esame, la frequenza delle consultazioni con lo Stato erogatore dell'aiuto e l'informazione di cui disponeva la Commissione. Nonostante l'ampio potere discrezionale di cui dispone nell'ambito del procedimento preliminare, la Commissione sarebbe stata confrontata con gravi difficoltà e avrebbe dovuto avviare, quindi, il procedimento formale di esame. L'esistenza di tali difficoltà sarebbe soggetta ad un sindacato giurisdizionale che va al di là dell'accertamento del manifesto errore di valutazione.
33 La Commissione obietta che il procedimento preliminare le consente di procedere ad una prima valutazione degli aiuti al fine di stabilire se vi siano difficoltà che richiedano l'avvio del procedimento formale di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato. Se gli aiuti notificati non sono manifestamente compatibili o incompatibili con il mercato comune, la Commissione dovrebbe esaminare se le difficoltà sollevate presentino un carattere grave. Grazie alla sua esperienza, sarebbe in grado di superare talune di tali difficoltà, senza dover ricorrere al procedimento in contraddittorio.
34 La giurisprudenza della Corte, in particolare la sua sentenza 2 aprile 1998, causa C-367/95 P, Commissione/Sytraval e Brink's France (Racc. pag. I-1719, punto 39), avrebbe implicitamente ammesso che la Commissione dispone di una certa discrezionalità in occasione di tale esame preliminare e può avviare un dialogo con terzi al fine di completare la sua informazione, tenuto conto delle frequenti lacune delle notifiche degli Stati membri. Al riguardo la Commissione rileva che la Corte non ha interamente aderito alle conclusioni degli avvocati generali Sir Gordon Slynn e Tesauro, relative alle sentenze 20 marzo 1984, causa 84/82, Germania/Commissione (Racc. pag. 1451, in particolare pag. 1492), e, rispettivamente, Cook/Commissione, già citata (Racc. pag. I-2502), più propensi ad introdurre un certo automatismo quanto all'avvio del procedimento ex art. 93, n. 2, del Trattato. La Corte avrebbe così voluto preservare una certa libertà della Commissione per valutare la gravità delle difficoltà da essa incontrate. Essa avrebbe ammesso che le informazioni trasmesse alla Commissione siano «corrette e completate più volte» (v. sentenza della Corte 14 febbraio 1990, causa C-301/87, Francia/Commissione, Racc. pag. I-307, punti 27 e 28).
35 I principi della buona amministrazione e dell'economia procedurale conferiscono alla Commissione una certa libertà per la gestione del procedimento preliminare. La Commissione ritiene di potersi dispensare dall'avviare il procedimento in contraddittorio quando questo appare sproporzionato rispetto alle difficoltà sollevate o alle conseguenze che comporterebbe, per il beneficiario degli aiuti, un'ingiustificata sospensione della loro attuazione. La Commissione sarebbe libera di gestire il procedimento preliminare con una certa flessibilità, nel rispetto della legalità, qualora non vi siano problemi che rendano l'aiuto a prima vista incompatibile con il mercato comune. Il Tribunale avrebbe convalidato tale criterio nel particolare contesto degli aiuti divisi in quote (v. sentenza del Tribunale 15 settembre 1998, causa T-140/95, Ryanair/Commissione, Racc. pag. II-3327). Nella fattispecie le difficoltà addotte dalla ricorrente nel corso del procedimento preliminare non avrebbero presentato un carattere sufficientemente grave tale da giustificare l'avvio di un procedimento formale.
36 Per il resto, la Commissione ricorda che essa non era tenuta ad avviare un dibattito in contraddittorio con la denunciante né ad esaminare le censure che questa non avrebbe mancato di sollevare se avesse potuto prendere conoscenza degli elementi che aveva raccolto nell'ambito della sua indagine (v. sentenza Commissione/Sytraval e Brink's France, già citata, punti 58-60).
37 Secondo la Repubblica federale di Germania, la compatibilità degli aiuti di cui trattasi non era contestabile; l'avvio di un procedimento formale d'esame era ingiustificato poiché esso avrebbe necessariamente portato alle stesse conclusioni contenute nella Decisione. L'interesse comunitario connesso alla ristrutturazione della CWP si opporrebbe all'avvio di un procedimento formale basato su dichiarazioni di un concorrente, anche quando risulti chiaramente dai termini della notifica che gli aiuti non creano un grave rischio di pregiudizio per la concorrenza o per gli scambi. Il diritto dei concorrenti non può giungere a tal punto da consentire loro di prendere conoscenza o di essere sentiti su dettagli tecnici delle ristrutturazioni progettate; tali dati costituirebbero segreti commerciali che andrebbero tutelati.
38 Per esigenze di economia procedurale, la procedura formale dovrebbe essere riservata alle pratiche per le quali la Commissione ha dubbi giustificati. La Repubblica federale di Germania sottolinea che la Commissione le ha dichiarato che il controllo comunitario sugli aiuti di Stato non doveva impedire le 15 000 privatizzazioni avviate in base al regime della Treuhandanstalt.
Giudizio del Tribunale
39 Occorre ricordare le regole generali concernenti il sistema di controllo degli aiuti concessi dagli Stati, istituito dal Trattato, quali sono state affermate dalla giurisprudenza (v. sentenza Commissione/Sytraval e Brink's France, già citata, punti 33-39; sentenze del Tribunale 15 settembre 1998, causa T-95/96, Gestevisión Telecinco/Commissione, Racc. pag. II-3407, punti 49-53, e causa T-11/95, BP Chemicals/Commissione, Racc. pag. II-3235, punti 164-166).
40 L'art. 93 del Trattato prevede un procedimento speciale per l'esame permanente e per il controllo degli aiuti di Stato da parte della Commissione. Per quanto riguarda i nuovi aiuti che gli Stati membri intendano istituire, è previsto un procedimento senza il quale nessun aiuto può considerarsi legittimamente istituito, dovendo i progetti di istituzione o di modifica di aiuti essere obbligatoriamente notificati alla Commissione prima di essere attuati. La Commissione procede allora ad un primo esame degli aiuti progettati. Se, al termine di tale esame, le sembra che un progetto non sia compatibile con il mercato comune, essa dà immediatamente inizio al procedimento previsto dall'art. 93, n. 2, primo comma, il quale dispone: «Qualora la Commissione, dopo avere intimato agli interessati di presentare le loro osservazioni, constati che un aiuto concesso da uno Stato, o mediante fondi statali, non è compatibile con il mercato comune a norma dell'articolo 92, oppure che tale aiuto è attuato in modo abusivo, decide che lo Stato interessato deve sopprimerlo o modificarlo nel termine da essa fissato». La Commissione possiede una competenza esclusiva per quanto riguarda l'accertamento dell'eventuale incompatibilità di un aiuto con il mercato comune (v. sentenza della Corte 22 marzo 1977, causa 78/76, Steinike & Weinlig, Racc. pag. 595, punti 9 e 10).
41 Si deve pertanto distinguere, da un lato, la fase preliminare di esame degli aiuti istituita dall'art. 93, n. 3, del Trattato, che ha soltanto lo scopo di consentire alla Commissione di formarsi una prima opinione sulla compatibilità parziale o totale dell'aiuto, e, dall'altro, il procedimento formale di esame previsto dall'art. 93, n. 2, del Trattato. Questo secondo procedimento permette un esame approfondito delle misure statali e risponde a un duplice scopo. Esso mira a tutelare i diritti dei terzi potenzialmente interessati e, inoltre, a consentire alla Commissione di essere completamente informata su tutti i dati della causa prima di adottare la sua decisione (v. sentenza Germania/Commissione, già citata, punto 13). Così, il procedimento formale comprende l'obbligo di invitare i terzi interessati a presentare loro osservazioni sulle misure esaminate, autorizza tali terzi nonché gli Stati membri ad esprimere il loro punto di vista sulle misure che incidono sui loro interessi e consente alla Commissione di raccogliere tutti gli elementi di fatto e di diritto indispensabili alla sua valutazione. I terzi dispongono quindi del diritto di essere informati del procedimento e del diritto di parteciparvi, benché la portata di quest'ultimo possa essere limitata a seconda delle circostanze del caso di specie (v. sentenza del Tribunale 25 giugno 1998, cause riunite T-371/94 e T-394/94, British Airways e a./Commissione, Racc. pag. II-2405, punti 58-64).
42 Per giurisprudenza costante, il procedimento previsto dall'art. 93, n. 2, del Trattato è indispensabile se la Commissione si trova in gravi difficoltà nel valutare se un aiuto sia compatibile con il mercato comune. La Commissione, quindi, può limitarsi alla fase preliminare di cui all'art. 93, n. 3, e adottare una decisione favorevole a una misura statale notificata solo nel caso in cui sia in grado di acquisire la convinzione, dopo un primo esame, che detta misura non può qualificarsi aiuto ai sensi dell'art. 92, n. 1, del Trattato o che, pur costituendo un aiuto, è compatibile con il mercato comune. Invece, qualora questo primo esame abbia convinto la Commissione del contrario circa la compatibilità dell'aiuto, oppure non le abbia consentito di superare tutte le difficoltà inerenti alla valutazione della misura in questione, l'istituzione è tenuta a chiedere tutti i pareri necessari e ad instaurare a tale scopo il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato (v. sentenze della Corte Germania/Commissione, già citata, punto 13; Cook/Commissione, già citata, punto 29, e 15 giugno 1993, causa C-225/91, Matra/Commissione, Racc. pag. I-3203, punto 33; v., del pari, sentenza del Tribunale 18 settembre 1995, causa T-49/93, SIDE/Commissione, Racc. pag. II-2501, punto 58).
43 Spetta alla Commissione stabilire, alla luce delle specifiche circostanze di fatto e di diritto della pratica considerata, se le difficoltà incontrate nella valutazione della compatibilità dell'aiuto necessitino l'avvio di tale procedimento (v. sentenza Cook/Commissione, già citata, punto 30). Tale valutazione deve rispettare tre criteri.
44 In primo luogo, l'art. 93 del Trattato limita il potere della Commissione di pronunciarsi sulla compatibilità di un aiuto con il mercato comune al termine del procedimento preliminare alle sole misure che non sollevino difficoltà gravi, di modo che questo criterio riveste carattere esclusivo. Così, la Commissione non può rifiutarsi di avviare il procedimento formale d'esame avvalendosi di altre circostanze, quali l'interesse di terzi, considerazioni di economia procedurale o qualsiasi altro motivo di opportunità amministrativa.
45 In secondo luogo, la Commissione, quando è confrontata con gravi difficoltà, è tenuta ad avviare il procedimento formale e non dispone, al riguardo, di alcun potere discrezionale. Anche se il suo potere è vincolato quanto alla decisione di avviare tale procedimento, la Commissione fruisce tuttavia di una certa discrezionalità nella ricerca e nell'esame delle circostanze del caso di specie al fine di stabilire se queste sollevino gravi difficoltà. Conformemente allo scopo di cui all'art. 93, n. 3, del Trattato e al dovere di buona amministrazione cui è tenuta, la Commissione può, in particolare, avviare un dialogo con lo Stato notificante o con terzi onde superare, nel corso del procedimento preliminare, difficoltà eventualmente incontrate.
46 Al riguardo, si deve osservare che, contrariamente a quanto sembra sostenere la Commissione, la discrezionalità nella gestione del procedimento di cui all'art. 93 menzionata dal Tribunale nella sentenza Ryanair/Commissione, già citata, è priva di rapporto con la causa in esame. In detta sentenza il Tribunale ha esaminato la questione della determinazione del procedimento da seguire da parte della Commissione qualora, in forza dell'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato e al termine del procedimento formale, essa approvi, a talune condizioni, un aiuto di Stato suddiviso in quote e risulti, successivamente, che una delle condizioni imposte non sussiste (v. sentenza Raynair/Commissione, punto 85). In tale specifico contesto il Tribunale ha riconosciuto alla Commissione «un certo potere di gestione e di sorveglianza quanto alla messa in atto di tale aiuto, al fine in particolare di consentirle di far fronte a sviluppi che non potevano essere previsti al momento dell'adozione della decisione iniziale». Anche se, in base a tale potere di gestione e di sorveglianza, la Commissione può adattare le condizioni che disciplinano le modalità di messa in atto degli aiuti senza riaprire il procedimento formale, il Tribunale ha avuto cura di ricordare che tale potere si esercita a condizione che «tali adeguamenti non facciano sorgere dubbi quanto alla compatibilità dell'aiuto con il mercato comune» (v. sentenza Ryanair/Commissione, già citata, punto 89). In base a tale principio il Tribunale, ai punti 98-135 della sentenza Ryanair/Commissione, ha accertato se le valutazioni sulle quali si basava la decisione controversa presentassero difficoltà tali da giustificare la riapertura del procedimento formale.
47 In terzo luogo, la nozione di gravi difficoltà riveste natura oggettiva. L'esistenza di tali difficoltà deve essere ricercata tanto nelle circostanze d'adozione dell'atto impugnato quanto nel suo contenuto, «in termini oggettivi, correlando la motivazione della decisione con gli elementi di cui la Commissione disponeva al momento della pronuncia sulla compatibilità degli aiuti contestati con il mercato comune» (v. sentenza SIDE/Commissione, già citata, punto 60). Ne discende che il controllo di legalità effettuato dal Tribunale sull'esistenza di gravi difficoltà, per sua stessa natura, va oltre la ricerca del manifesto errore di valutazione (v., in tal senso, precitate sentenze Cook/Commissione, punti 31-38, Matra/Commissione, punti 34-39, SIDE/Commissione, punti 60-75, BP Chemicals/Commissione, punti 164-200, e Ryanair/Commissione, punti 98-135).
48 Nella fattispecie, pur ammettendo che la pratica presentava difficoltà, la Commissione sostiene che queste ultime non rivestivano natura grave che comportasse così la discussione sulla fondatezza della sua valutazione circa la qualificazione giuridica di dette difficoltà. Tale concezione soggettiva del criterio delle gravi difficoltà equivarrebbe a imporre alla ricorrente un onere equivalente alla dimostrazione di un manifesto errore di valutazione quanto alla qualificazione giuridica delle difficoltà incontrate. Tale interpretazione non tiene conto dell'art. 93, n. 3, del Trattato e porterebbe a privare i terzi interessati delle garanzie procedurali loro conferite dall'art. 93, n. 2, del Trattato.
49 La ricorrente sostiene l'onere della prova dell'esistenza di gravi difficoltà, prova che essa può fornire in base ad un insieme di indizi concordanti. Nell'ambito di un ricorso di annullamento, in forza dell'art. 173 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 230 CE), la legittimità di un atto comunitario dev'essere valutata in funzione degli elementi di fatto e di diritto esistenti al momento in cui l'atto è stato adottato (v. sentenze della Corte 7 febbraio 1979, cause riunite 15/76 e 16/76, Francia/Commissione, Racc. pag. 321, punto 7, e British Airways e a./Commissione, già citata, punto 81) e non può dipendere da considerazioni retrospettive concernenti i suoi risultati (v. sentenza della Corte 7 febbraio 1973, causa 40/72, Schroeder, Racc. pag. 125, punto 14).
50 Occorre quindi prendere in considerazione le informazioni di cui disponeva o poteva disporre la Commissione alla data della Decisione, in particolare quelle che sono di dominio pubblico e che le erano senza alcun dubbio accessibili a tale data, come quelle relative alle proprietà fisiche e chimiche dell'acido fosforico e dei suoi derivati, nonché ai sistemi industriali che consentono la loro produzione.
51 Alla luce di tali principi, vanno esaminate le censure e gli argomenti delle parti e si deve verificare se, nella fattispecie, la valutazione degli aiuti di cui trattasi presentasse difficoltà gravi tali che la Commissione era tenuta ad avviare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato.
Sull'esistenza di gravi difficoltà
52 Al fine di dimostrare l'esistenza di gravi difficoltà, la ricorrente fa valere, da un lato, che la Commissione non disponeva di un'informazione sufficiente che le consentisse di pronunciarsi con cognizione di causa sulla compatibilità degli aiuti di cui trattasi. Adduce, d'altro lato, che la durata e le circostanze del procedimento preliminare costituiscono indizi dell'esistenza di dette difficoltà.
Sul carattere sufficiente dell'informazione della Commissione
- Argomenti delle parti
53 La ricorrente afferma che la Commissione non disponeva degli elementi necessari per valutare le difficoltà di approvvigionamento, la fattibilità delle misure tecniche previste, le capacità di produzione della CWP e dei mercati pertinenti, in modo tale che sono errate le sue conclusioni circa la compatibilità degli aiuti controversi.
54 Dopo aver ricordato le caratteristiche generali della produzione di acido fosforico e dei suoi derivati e rilevato molteplici errori o imprecisioni terminologiche nella Decisione e negli atti della Commissione, la ricorrente sostiene, in primo luogo, che, male informata sui prodotti di cui trattasi, sui loro procedimenti di fabbricazione e sui loro mercati rispettivi, a torto la Commissione ha accettato la tesi delle autorità tedesche secondo la quale alcune difficoltà di approvvigionamento di materie prime giustificavano l'attribuzione di nuovi aiuti alla CWP. Al riguardo la ricorrente formula dubbi quanto alla gravità di tali difficoltà di approvvigionamento, dato che il fosforo elementare è una materia prima abbondantemente disponibile sul mercato internazionale. Essa sostiene che i problemi incontrati dalla CWP tra il 1994 e il 1996 sono dovuti ad un errore strategico nella scelta del suo principale fornitore di fosforo elementare, vale a dire la società Fosfor, stabilita nel Kazakistan. Inoltre, adduce che le difficoltà di liquidità della CWP sono dovute in realtà al fatto che, a causa del suo rischio di credito elevato, i suoi fornitori le imponevano di pagare i suoi acquisti alla consegna.
55 In secondo luogo, la ricorrente contesta la fattibilità tecnica ed economica del cambiamento del sistema produttivo diretto a garantire il ripristino della redditività dell'impresa. Il passaggio dal procedimento termico al procedimento umido, contrariamente a quanto sembra aver ritenuto la Commissione (punto 2.2, paragrafo 8, della Decisione), non potrebbe effettuarsi con la semplice installazione di un processore chimico di un importo di DEM 10 milioni. Secondo le sue stime, un impianto con una capacità annuale di 20 000 tonnellate di P2O5, come descritto nella Decisione, costa tra DEM 24 e DEM 42 milioni. Un investimento di DEM 10 milioni consentirebbe di considerare soltanto la costruzione di un solo stadio di estrazione di acido fosforico, il che comporterebbe uno scarso rendimento di estrazione. Siffatto impianto produrrebbe un gran volume di rifiuti il cui smaltimento comporterebbe da solo una spesa superiore a DEM 10 milioni di aiuti all'investimento.
56 Qualora la CWP intenda abbandonare effettivamente il suo sistema di produzione attuale a favore del procedimento umido, l'investimento finanziato con gli aiuti controversi non potrebbe migliorare la qualità della sua produzione ed aumentare la sua redditività. Qualora la CWP si doti di un impianto rudimentale che consenta l'uso del procedimento umido e sia destinato a funzionare contemporaneamente al suo impianto termico esistente, gli aiuti controversi servirebbero in tal caso ad ovviare ad un problema commerciale e ad agevolare la sua diversificazione di approvvigionamento e di produzione. In tal caso le misure di cui trattasi costituirebbero aiuti al funzionamento, vietati dall'art. 92, n. 1, del Trattato.
57 In terzo luogo, la ricorrente confuta la tesi della Commissione secondo la quale le capacità produttive della CWP saranno ridotte al termine della sua ristrutturazione. La Commissione avrebbe accolto tale tesi in base ad un elemento di riferimento sospetto, e persino sbagliato. Essa avrebbe, infatti, raffrontato le capacità produttive della CWP al termine della sua ristrutturazione con quelle della Stickstoffwerke nel 1990. Quanto alle capacità attuali ritenute pari a 40 000 tonnellate, la ricorrente dichiara di aver constatato, nel 1996, che era in funzione solo uno dei due forni della CWP. Inoltre, sarebbe escluso che la CWP possa, dopo aver adottato il procedimento umido, conservare uno dei suoi forni per motivi ecologici. Da tale elemento la ricorrente deduce che la CWP manterrà in attività tale forno per la produzione di acido per via termica e, in realtà, cerca di aggiungere ai suoi impianti termici esistenti una struttura che consenta una produzione di acido tramite il procedimento umido.
58 In quarto luogo, la ricorrente confuta l'analisi del mercato operata dalla Commissione e sostiene che non vi è un «mercato del fosfato», bensì mercati distinti per l'acido fosforico e i suoi derivati. Tali mercati sarebbero caratterizzati da una vivace concorrenza e da eccessive capacità di produzione. Da alcuni anni la CWP si dedicherebbe a pratiche aggressive che hanno notevolmente danneggiato la concorrenza. Rispetto agli esercizi 1995 e 1996, le vendite della ricorrente nel 1997 sarebbero diminuite del 49% in Germania, dato che il prezzo di una tonnellata di acido fosforico purificato (al 75%) è passato da DEM 810 a DEM 765 fra il terzo trimestre del 1997 e il primo trimestre del 1998. La ricorrente afferma che gli aiuti serviranno a proseguire attività in perdita, comporteranno un aumento delle capacità produttive della CWP e le consentiranno di continuare a vendere i suoi prodotti a basso prezzo sul mercato.
59 La Commissione non contesta la fondatezza dei richiami di carattere tecnico della richiedente, ma obietta che tali sottigliezze non mettono affatto in discussione la Decisione nei suoi aspetti essenziali. Infatti, gli aiuti controversi costituirebbero soltanto una modifica del piano di ristrutturazione che accompagna la privatizzazione del 1994 destinato ad ovviare ai problemi di approvvigionamento verificatisi nel 1995 e nel 1996, nell'ambito di un programma diretto a sanare durevolmente la situazione della CWP.
60 La Commissione osserva anzitutto che non sono pertinenti le censure formulate contro la fattibilità della trasformazione della CWP in un sistema produttivo di acido fosforico basato sul procedimento umido, poiché esse riguardano misure che rientrano in un piano di ristrutturazione tale da garantire il ritorno dell'impresa alla redditività. La Commissione afferma così di aver proceduto ad una valutazione complessiva del piano di ristrutturazione al fine di accertarne la coerenza d'insieme. Quanto alla fondatezza di tali censure e all'opportunità del passaggio al procedimento umido, la Commissione ritiene di aver ammesso l'evidenza: l'approvvigionamento di materie prime da parte della CWP era divenuto difficile. Alla distanza si aggiungerebbero i rischi politici presenti nei paesi d'esportazione e di transito, nonché problemi tecnici ben noti. Avendo gravi problemi di approvvigionamento con la Fosfor, la CWP sarebbe stata costretta a trovare nuovi fornitori al di fuori della Cina e del Kazakistan. In tali circostanze, secondo la Commissione, la ricerca di fonti di approvvigionamento indipendenti ed affidabili costituiva un obiettivo legittimo della CWP. Il piano di ristrutturazione risponderebbe a tale obiettivo poiché l'offerta di acido fosforico grezzo è abbondante e la redditività del nuovo impianto sarebbe stata attestata e confermata da esperti indipendenti.
61 Inoltre, la Commissione nega l'esistenza di un nesso di causalità fra, da un lato, il passaggio della CWP al procedimento umido e, dall'altro, il riorientamento della sua produzione. Distinte ma complementari fra loro, tali due fondamentali misure consentirebbero alla CWP di rimanere attiva sul mercato dell'acido fosforico pur aumentando l'incidenza dei sali fosfatici nel suo fatturato. Dato che la scelta di una nuova materia prima e il riorientamento della produzione devono garantire insieme il ritorno alla redditività della CWP, sarebbe di scarsa rilevanza il fatto che il riorientamento della produzione avvenga grazie al nuovo procedimento o indipendentemente da esso.
62 Infine, la Commissione espone che l'analisi del mercato e delle capacità produttive mira ad accertare se vi siano sovraccapacità strutturali nel mercato considerato. In caso affermativo, un aiuto alla ristrutturazione dovrebbe essere accompagnato, di regola, da un contributo del beneficiario della ristrutturazione del settore alla riduzione delle capacità produttive. La Commissione, essendo giunta alla conclusione che il mercato è iperproduttivo, avrebbe accolto l'ipotesi più favorevole ai concorrenti della CWP. Tuttavia, a tenore degli Orientamenti, la Commissione potrebbe mostrarsi meno severa nella valutazione delle riduzioni delle capacità produttive qualora il beneficiario degli aiuti sia una piccola o media impresa, oppure sia ubicato in un'area geografica contemplata dall'art. 92, n. 3, lett. a), del Trattato, oppure qualora siffatta riduzione crei un rischio di alterazione della struttura del mercato considerato. Tali tre circostanze si verificherebbero nella fattispecie.
63 La Repubblica federale di Germania precisa che, nel piano di ristrutturazione del 1994, la Fosfor si era impegnata a fornire alla CWP fosforo elementare ad un prezzo molto vantaggioso ed a fornirle un capitale di DEM 1,6 milioni. Non avendo adempiuto la Fosfor i suoi obblighi, la CWP sarebbe stata costretta a rifornirsi sul mercato a prezzi notevolmente superiori a quelli previsti al momento della privatizzazione, dopo aver constatato che nessun fornitore avrebbe potuto offrire condizioni analoghe a quelle promesse dalla Fosfor. Peraltro, a causa di un'azione antidumping, l'approvvigionamento della CWP di fosforo elementare originario della Cina sarebbe sembrato compromesso.
64 In tali circostanze la CWP avrebbe deciso nel 1996 di adottare il procedimento di fabbricazione umida. Tale piano di ristrutturazione del 1996 garantirebbe alla CWP un approvvigionamento sicuro di materia prima, ad un prezzo vantaggioso, nonché una produzione redditizia dell'acido fosforico, il cui prezzo di costo passerebbe da DEM 1 460 a DEM 900 per tonnellata di P2O5.
65 La Decisione si baserebbe su fatti accertati, che per i loro aspetti essenziali sono stati correttamente riassunti nella Decisione stessa. Anche se la ricorrente critica talune inesattezze relative alla descrizione degli aspetti tecnici del piano di ristrutturazione, la Repubblica federale di Germania osserva che la Decisione non si basa su tali dettagli, privi di incidenza sulla sua validità. La Commissione non può essere tenuta ad inserire in una Decisione in materia di aiuti dettagli tecnici che rientrano nel segreto commerciale.
66 Il governo tedesco rileva che occorre contemperare gli interessi della ricorrente con quelli della CWP, ma anche con l'interesse della Repubblica federale di Germania e dell'insieme della Comunità a completare l'integrazione dei nuovi Länder, interesse che richiede l'intervento finanziario delle autorità pubbliche. La CWP potrebbe e meriterebbe di essere risanata, tanto sono favorevoli le prospettive a lungo termine del mercato dei derivati del fosforo, in particolare nel settore alimentare. Per terminare la sua ristrutturazione, la CWP avrebbe bisogno di sufficienti fondi propri e di un approvvigionamento affidabile di materie prime.
67 Tenuto conto, da un lato, dell'aumento dell'offerta e della domanda nei nuovi Länder e, dall'altro, dell'aumento delle capacità dei produttori comunitari e della concorrenza con produttori originari di paesi terzi, secondo il governo tedesco la ristrutturazione della CWP non sembra avere un'incidenza negativa sull'industria comunitaria. Infatti, la ricorrente non sarebbe riuscita a provare un qualsivoglia nesso di causalità fra gli aiuti assegnati alla CWP e la perdita di quote di mercato che essa sostiene di aver subìto. Tale nesso sarebbe escluso: con il 5% della quota di mercato in Germania la CWP non potrebbe essere all'origine della riduzione dei prezzi dopo il 1990. Non prevedendo il piano di ristrutturazione un aumento delle capacità produttive, il comportamento della CWP o la sua privatizzazione nel 1994 non presenterebbe rischi per i mercati dell'acido fosforico e dei suoi derivati.
68 Il governo tedesco aggiunge di aver trasmesso alla Commissione le informazioni che dimostrano la fattibilità del progetto di ristrutturazione. La ditta di consulenti DLM avrebbe calcolato pari a DEM 6,2 milioni il costo degli investimenti per il passaggio al procedimento umido, importo confermato dalle offerte dei costruttori ricevute dalla CWP. La redditività dell'impianto che si avvale del procedimento umido sarebbe stata successivamente confermata dalla DLM, le cui due relazioni sono state comunicate, sotto forma di estratti, dal governo tedesco alla Commissione. Inoltre, la ricorrente non può essere danneggiata dalle modifiche apportate al sistema di produzione della CWP.
69 Il mercato dei prodotti considerati sarebbe stato dominato a lungo da un oligopolio costituito da sette grandi produttori europei, fra cui la ricorrente. In tempi recentissimi taluni produttori, in particolare la ricorrente, avrebbero aumentato le loro capacità produttive costruendo nuove unità di produzione. Tale fenomeno, insieme all'arrivo sul mercato di nuovi operatori stabiliti in Europa centrale, avrebbe portato ad un intensificarsi della concorrenza e ad uno sviluppo talvolta spettacolare dei prezzi.
- Giudizio del Tribunale
70 Per essere dichiarati compatibili con l'art. 92, n. 3, lett. c), del Trattato, gli aiuti a imprese in difficoltà devono essere connessi a un piano di ristrutturazione mirante a ridurre o a riorientare le loro attività (v. sentenza della Corte 14 settembre 1994, cause riunite da C-278/92 a C-280/92, Spagna/Commissione, Racc. pag. I-4103, punto 67). Gli Orientamenti enunciano così, al punto 2.1, che «la ristrutturazione (...) rientra in un piano realizzabile, coerente e di ampia portata volto a ripristinare la redditività a lungo termine dell'impresa».
71 Perché non sollevi obiezioni agli aiuti progettati senza avviare il procedimento formale di esame, la Commissione deve necessariamente essere in grado di valutare, conformemente al disposto del punto 3.2.2 degli Orientamenti, l'idoneità del piano di ristrutturazione a ristabilire entro un termine ragionevole la redditività a lungo termine dell'impresa in base a ipotesi realistiche per quanto concerne le sue future condizioni di gestione. E' vero che per le piccole e medie imprese o per imprese stabilite in aree che fruiscono di sovvenzioni è espressamente prevista la possibilità di una valutazione flessibile di taluni criteri (punti 3.2.3 e 3.2.4 degli Orientamenti), in particolare quanto alla necessità di riduzioni di capacità produttive nel caso di un mercato caratterizzato da una sovraccapacità strutturale. Tuttavia, siffatta possibilità, che è eccezionale, non mette in discussione l'esigenza fondamentale relativa alla presentazione di un piano di ristrutturazione coerente e realistico che consenta di ripristinare la redditività dell'impresa, contrariamente a quanto sembra sostenere la Commissione.
72 A tenore della Decisione, i problemi di approvvigionamento della CWP di fosforo elementare hanno comportato un peggioramento della sua situazione finanziaria. Per tale motivo la chiave di volta del piano di ristrutturazione finanziato dalle autorità tedesche consiste nell'acquisto di un apparecchio - il «processore chimico» - volto a consentire il passaggio irreversibile della CWP dal metodo di produzione di acido fosforico denominato «termico» a quello denominato «umido». Tale cambiamento, secondo la Decisione, deve consentire alla CWP, a monte, di non essere più dipendente dal suo approvvigionamento di fosforo elementare e, a valle, di ampliare la sua offerta di prodotti derivati dal fosforo.
73 Così, secondo la Decisione, il piano di ristrutturazione si basa essenzialmente su misure di carattere tecnico. Di conseguenza, le censure relative alle difficoltà sollevate dalla valutazione del contributo di tali misure al ripristino della redditività dell'impresa sono pertinenti poiché mirano a dimostrare che la Commissione non disponeva di un'informazione sufficiente a pronunciarsi sulla compatibilità con il mercato comune degli aiuti di cui trattasi, senza avviare il procedimento formale di esame degli aiuti.
74 Si deve constatare che la descrizione contenuta nella Decisione delle misure di ristrutturazione previste dalla CWP non è conforme ai termini stessi del piano di ristrutturazione. Interrogata al riguardo dal Tribunale, la Commissione ha allegato agli atti due documenti redatti dai dirigenti della CWP che, secondo la convenuta, costituiscono il piano di ristrutturazione dell'impresa.
75 Il primo documento, datato 29 maggio 1996 e intitolato «Nuova concezione concernente il proseguimento delle attività della CWP, impresa che ha rilevato la divisione derivati fosfatici della società Stickstoffwerke AG Wittenberg», contiene una relazione sulla strategia di ristrutturazione della CWP. Questa, in sostanza, persegue due obiettivi: da un lato, ampliare la base di materie prime e, dall'altro, ampliare i settori di attività dell'impresa (pag. 1 del documento 29 maggio 1996). Così, in tale documento la produzione di sali fosfatici di qualità alimentare e l'aggiunta di una nuovo comparto produttivo basato sul procedimento di fabbricazione umido sono considerate come l'espressione di un programma di investimento.
76 Tuttavia, tale documento non prevede affatto la soppressione del procedimento di produzione termica. Al contrario, prevede il ricorso alla situazione privilegiata della CWP sul mercato del fosforo elementare, essendo la CWP, insieme alla Thermphos (Paesi Bassi), l'unica impresa della Comunità a disporre di un impianto di trattamento di tale materia. Il piano prevede la creazione, contemporaneamente, di due comparti: uno basato sul fosforo elementare e il metodo termico, l'altro basato sul fosforo grezzo e il metodo umido. Così nel piano sono definite sette misure al fine di «avvalersi delle opportunità offerte dai mercati con gli impianti tecnici esistenti». Si tratta delle seguenti misure:
«1. Produzione di acido fosforico di alta qualità in base a fosforo elementare.
2. Produzione di derivati fosfatici che possono essere elaborati solo in base a fosforo elementare. Si tratta di prodotti quali il pentossido di fosforo, l'acido fosforoso, l'acido ipofosforoso e gli ipofosfiti.
3. Produzione di fosforo purificato per le applicazioni aventi esigenze elevate dal punto di vista chimico e commerciale del fosforo elementare importato dal Kazakistan e dalla Cina in concorrenza con i soli produttori europei.
4. Produzione di fosfati in base ad acido fosforico per via termica che rispondono alle più severe norme di qualità. L'ampliamento della gamma mediante prodotti ad elevato valore aggiunto (prodotti speciali destinati all'industria alimentare).
5. Produzione di fosfati di qualità tecnica in base ad acido fosforico ottenuto per via umida ed acquistato.
6. Fabbricazione di altri prodotti, indipendentemente dal fosforo e dall'acido fosforico, con gli impianti tecnici esistenti.
7. Trattamento di acidi residui, recupero di materie prime chimiche in base a residui di produzione mediante uso delle risorse disponibili nell'impresa» (pag. 4 del documento 29 maggio 1996).
77 Dal secondo documento, intitolato «Proposta relativa alla salvaguardia a lungo termine dell'impresa CWP corredata di un piano di investimento e di finanziamento» e datato 16 ottobre 1996, emerge che i finanziatori della CWP si sono rifiutati di sostenere tutto il programma di investimento inizialmente proposto a sostegno di tali misure. Così la CWP ha stabilito, in detto secondo documento, gli investimenti prioritari e il loro sistema di finanziamento, senza tuttavia mettere in discussione la strategia precedentemente stabilita. Fra tali investimenti figura la modifica dell'impianto esistente allo scopo di consentire la trasformazione dell'acido fosforico in sali fosfatici. Quanto all'acquisto di un impianto di produzione che si avvale del procedimento umido, nel documento si precisa quanto segue: «Gli altri calcoli relativi all'impianto di estrazione [procedimento umido] previsto non hanno portato ad un risultato positivo». Dal secondo documento, datato 16 ottobre 1996, risulta che non si prevede la soppressione del procedimento termico.
78 Vi è quindi un'evidente contraddizione fra il contenuto di tali documenti e la Decisione, secondo la quale la CWP ha inteso abbandonare l'uso del fosforo elementare e del procedimento termico grazie all'acquisto di un «processore chimico» che le consentisse di risolvere i suoi problemi di approvvigionamento e di aumentare la sua gamma di prodotti. Siffatta contraddizione consente di concludere, quanto meno, che la Commissione non disponeva, alla data della Decisione, di un'informazione che le consentisse di considerare che non sollevava gravi difficoltà la questione dell'idoneità del piano di ristrutturazione a consentire il ripristino della redditività della CWP.
79 Tale conclusione è del resto corroborata da altri elementi addotti dalla ricorrente a sostegno delle sue censure contro la valutazione della Commissione quanto alle misure tecniche volte a consentire la ristrutturazione della CWP. Infatti, la ricorrente ha prodotto, in particolare, una perizia, datata 21 settembre 1998, del sig. Leenaerts, professore alla Facoltà delle Scienze Applicate dell'Università cattolica di Lovanio. Leggendo tale relazione è giocoforza constatare che il cambiamento del sistema di fabbricazione, quale descritto dalla Commissione, risulta manifestamente inconcepibile per uno specialista dell'industria dell'acido fosforico.
80 Infatti, il punto 3.2 di tale relazione è così redatto: «Il procedimento di produzione di acido fosforico purificato basato sulla combustione del fosforo è sostanzialmente diverso da quello che si avvale dell'acido fosforico grezzo e che implica l'estrazione liquido-liquido. Le differenze, tanto concettuali che di costruzione, fra unità di produzione dell'uno o dell'altro tipo escludono che la semplice sostituzione di un "processore chimico" autorizzi il passaggio dall'uno all'altro (...). Non vi è evidentemente una soluzione intermedia o mista fra una fabbrica di produzione per via termica e una fabbrica di purificazione di acido fosforico con il sistema umido». Al punto 1 della relazione si afferma che, «nella misura in cui il progetto descritto dalla Commissione al punto 42 delle sue osservazioni scritte non indica la presenza delle fasi di pretrattamento e di post-trattamento, è evidente che l'impianto progettato non è idoneo a produrre l'acido fosforico purificato di qualità alimentare». Quanto alla redditività dell'impianto, l'autore della relazione conclude, al punto 2, che «nel progetto CWP la capacità annuale annunciata di 20 000 t di P2O5 è nettamente al di qua della soglia di competitività e di redditività». Infine, al punto 4 della sua relazione, il perito esclude categoricamente la possibilità di un uso di uno dei forni della CWP per la combustione dei rifiuti di una fabbrica di produzione di acido fosforico che si avvale del procedimento umido. Occorre ammettere che tale relazione corrobora, in maniera convincente, l'argomentazione della ricorrente.
81 La Commissione obietta, in sostanza, che ha agito con tutta la diligenza richiesta. Al riguardo essa si trincera dietro due documenti comunicati dalla Repubblica federale di Germania che le avrebbero consentito di dissipare i dubbi che poteva continuare a nutrire nei confronti del progetto di aiuti. Si tratta anzitutto di una consulenza, datata 21 ottobre 1997, dello studio di consulenza di aspetti di gestione Roland Berger. L'estratto da detta consulenza versato agli atti si limita ad una diagnosi dell'impresa e ad un'esposizione delle possibili misure di ristrutturazione. L'autore della consulenza raccomanda una modifica del sistema di produzione e definisce i grandi aspetti di un riorientamento delle attività della CWP, limitandosi tuttavia ad abbozzare le scelte strategiche e non esaminando la fattibilità tecnica o il costo delle misure previste. A causa della mancanza di precisione del documento di cui trattasi, la Commissione non può sostenere che questo le ha consentito di concludere nel senso che il piano di ristrutturazione avrebbe consentito il ritorno della CWP alla redditività.
82 La Commissione adduce, inoltre, una relazione proveniente dalla ditta DLM che, benché non menzionata nella Decisione, conterrebbe tutte le informazioni relative alla fattibilità e ai costi di un cambiamento di sistema produttivo. L'estratto da detta relazione, versato agli atti, consiste in un quadro ricapitolativo dei costi di produzione di acido fosforico mediante il sistema umido. Non contiene però alcuna informazione quanto alla fattibilità del cambiamento del procedimento di produzione previsto nella Decisione, di modo che esso non consente di respingere gli indizi addotti dalla ricorrente sulle gravi difficoltà sollevate dalla valutazione dell'idoneità del piano di ristrutturazione a ripristinare la redditività della CWP.
83 Infine, all'udienza, la Commissione ha precisato che il processore chimico menzionato nella Decisione è stato approntato e doveva essere brevettato dalla società Vopelius Chemie, dal momento che le sue caratteristiche tecniche erano coperte dal segreto industriale. La ricorrente non sarebbe quindi in grado di contestare la credibilità del progetto della CWP poiché essa ignora la tecnologia su cui questo si basa. Inoltre, tanto la Commissione quanto l'interveniente considerano che la ricorrente non può, tramite argomenti tecnici, costringere la CWP a svelare segreti industriali.
84 Tale argomentazione non può essere accolta. La Commissione si è limitata ad addurre in modo generale ed astratto la riservatezza delle informazioni utili alla sua difesa, senza però apportare a sostegno delle sue affermazioni elementi concreti idonei a mettere in discussione il valore probatorio degli indizi presentati dalla ricorrente. E' vero che la Commissione, in forza dell'art. 214 del Trattato CE (divenuto art. 287 CE), è tenuta a non divulgare a terzi informazioni che, per loro natura, sono coperte dal segreto professionale, quali, in particolare, dati relativi al funzionamento interno o alla tecnologia di un'impresa beneficiaria di aiuti di Stato. Tuttavia, nella fattispecie, la Commissione non può ampiamente avvalersi del suo obbligo di rispettare il segreto professionale al punto da privare del suo contenuto le norme in materia di onere della prova, a danno dei diritti della difesa delle parti interessate. Qualora la Commissione intendesse sostenere che le informazioni relative alla tecnologia, usate ai fini della ristrutturazione della CWP, presentavano natura riservata, era compito della stessa precisare i motivi di tale riservatezza affinché il Tribunale potesse esercitare il suo controllo.
85 In base agli elementi che precedono, si deve concludere nel senso che sussistono indizi che provano che, in mancanza di un'informazione coerente e sufficientemente circostanziata, la Commissione non era in grado di risolvere, al termine del suo esame preliminare, i problemi connessi alla valutazione del carattere realistico delle misure di ristrutturazione di cui trattasi.
Sugli indizi di gravi difficoltà attinenti alla durata e alle circostanze del procedimento preliminare
- Argomenti delle parti
86 La ricorrente rileva che, nell'ambito del controllo dell'esistenza di gravi difficoltà, il giudice comunitario presta particolare attenzione al periodo trascorso fra la notifica di un progetto di aiuto e la decisione della Commissione. Tale periodo non può superare ciò che implica di regola un primo esame effettuato in base all'art. 93, n. 3, del Trattato (v. sentenza Germania/Commissione, già citata). La ricorrente ricorda che, a partire dalla sentenza della Corte 11 dicembre 1973, causa 120/73, Lorenz (Racc. pag. 1471), l'obbligo di sospensione dell'esecuzione delle misure di aiuto progettate non può, in via di principio, superare due mesi, il che obbliga la Commissione a svolgere, entro detto termine, il procedimento preliminare di esame. Nella fattispecie otto mesi sarebbero trascorsi tra la notifica e la Decisione, il che dimostrerebbe che la compatibilità dell'aiuto di cui trattasi non era, a prima vista, manifesta.
87 Inoltre, le consultazioni avvenute tra la Commissione e le autorità tedesche dimostrerebbero l'esistenza di difficoltà che dovevano essere esaminate nell'ambito del procedimento formale. Infatti, qualsiasi passo della Commissione che vada oltre una mera domanda di precisazioni sul progetto notificato comporterebbe l'avvio del procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato (v. sentenza Matra/Commissione, già citata, punto 38). Nella specie la Commissione e il governo tedesco avrebbero avuto reiterati contatti. In particolare, gli scambi con il governo tedesco successivi alla riunione tra la ricorrente e la Commissione esulerebbero dall'ambito della mera domanda di precisazioni. Tali prese di contatto, in parte, sarebbero state motivate dai timori espressi dai concorrenti, fra cui la ricorrente. La necessità per la Commissione di ricercare assicurazioni e garanzie da parte delle autorità tedesche, nelle settimane che hanno immediatamente preceduto l'adozione della Decisione, dimostrerebbe che la compatibilità del progetto di aiuti con il mercato comune non poteva essere considerata, a prima vista, manifesta. L'autorizzare la Commissione a consultare ripetutamente le autorità nazionali interessate senza avviare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato equivarrebbe a consentirle di trarre vantaggio dal carattere poco trasparente del procedimento preliminare per risolvere notevoli problemi che giustificherebbero l'avvio di una discussione con i terzi.
88 La Commissione sottolinea come sia evidente che il termine di riflessione considerato nella precitata sentenza Lorenz comincia a decorrere quando sono stati raccolti tutti gli elementi necessari all'adozione della decisione. Nella fattispecie la Commissione ritiene di aver adottato la Decisione qualche settimana dopo aver ricevuto dalle autorità tedesche le ultime informazioni di cui aveva bisogno, il che comporta l'infondatezza degli argomenti della ricorrente.
89 La tesi della ricorrente, consistente nell'imporre un automatismo nell'avvio del procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato, alla scadenza del termine di due mesi enunciato nella precitata sentenza Lorenz, non terrebbe conto delle imperfezioni della prassi delle notifiche e appesantirebbe inutilmente il processo decisionale comportando ingiustificate sospensioni delle misure di aiuto.
90 La Commissione ricorda che la Decisione è stata adottata il 16 dicembre 1997, poco prima delle ferie di fine anno. Per gli uffici della Commissione le date delle ferie estive e di fine anno possono costituire date limite per il disbrigo delle pratiche in corso. Prima di detti periodi di ferie potrebbe essere necessario accelerare l'esame dei fascicoli. Cercare censure nella durata del procedimento preliminare non rientrerebbe nell'ambito giuridico.
91 La Repubblica federale di Germania considera che il tempo trascorso tra la notifica e la Decisione non può essere interpretato come un indizio di dubbi quando alla compatibilità degli aiuti con il mercato comune. Al contrario, i vincoli imposti all'impresa beneficiaria in occasione di un procedimento preliminare, sempre lungo, non giustificherebbero l'avvio del procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato quando, come nella fattispecie, la Commissione ha potuto valutare le circostanze e le conseguenze prevedibili della concessione di aiuti alla CWP e non risulta che interessi legittimi di terzi abbiano potuto essere lesi.
- Giudizio del Tribunale
92 Occorre verificare se, nella fattispecie, il procedimento seguito dalla Commissione abbia notevolmente ecceduto ciò che è richiesto di regola da un esame preliminare effettuato in base al disposto dell'art. 93, n. 3, del Trattato.
93 Per quanto riguarda, in primo luogo, la durata fra la notifica del progetto di aiuti e la Decisione, il Tribunale ha avuto occasione di ricordare, al punto 102 della sentenza 10 maggio 2000, causa T-46/97, SIC/Commissione (Racc. pag. II-2125), che un periodo trascorso di gran lunga superiore a ciò che è richiesto da un primo esame in base al disposto dell'art. 93, n. 3, del Trattato può, insieme ad altri elementi, indurre ad ammettere che la Commissione ha incontrato gravi difficoltà di valutazione che richiedevano l'avvio del procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato (v. precitata sentenza Germania/Commissione, punti 15 e 17).
94 Allo scopo di valutare se siffatta durata costituisca un indizio di gravi difficoltà, occorre riferirsi alle norme interne che la Commissione si è fissata.
95 La Commissione ha precisato le condizioni relative ai termini entro i quali essa esamina i progetti di aiuti che le notificano gli Stati membri in forza dell'art. 93, n. 3, del Trattato, in una lettera indirizzata agli Stati membri il 2 ottobre 1981 («Norme applicabili agli aiuti di Stato, Situazione alla data 30 giugno 1998», Diritto della concorrenza nelle Comunità europee, volume II A, pag. 101). Essa vi dichiara, al punto 2, di disporre, «per procedere ad un primo esame dei progetti notificati, di un termine di riflessione e di inchiesta che la Corte di giustizia delle Comunità europee ha considerato pari a due mesi». Inoltre, essa precisa al punto 3, lett. b): «La notifica, qualora non contenga tutti gli elementi necessari agli uffici della Commissione per farsi una prima idea circa la conformità di detti casi con il Trattato, è incompleta, e la Commissione, entro quindici giorni lavorativi successivi alla notifica, può chiedere informazioni supplementari. I termini cominciano quindi a decorrere soltanto dal ricevimento delle informazioni supplementari richieste. Si invia una ricevuta di ritorno che precisa la data da prendere in considerazione».
96 La Commissione e il governo tedesco hanno ammesso che la notifica del progetto di aiuti alla CWP, ricevuta integralmente il 15 aprile 1997, aveva costituito oggetto di una trasmissione precedente con lettera 7 marzo 1997, senza per questo essere in grado di precisarne la data esatta.
97 A titolo delle misure di organizzazione del procedimento, il Tribunale ha chiesto alla Commissione di versare agli atti la ricevuta di ritorno che precisasse la data da prendere in considerazione ai fini del calcolo del termine relativo all'esame preliminare, considerato nella lettera inviata agli Stati membri il 2 ottobre 1981. Come risposta la Commissione ha prodotto tre lettere, datate 14 maggio, 22 luglio e 4 novembre 1997. Solo la prima di dette lettere contiene una ricevuta di ritorno. Quale che sia la data in cui la Commissione è stata per la prima volta interpellata circa il progetto di aiuti alla CWP, sette mesi sono trascorsi tra la ricevuta di ritorno 14 maggio 1997 e la Decisione. Siffatta durata eccede manifestamente quella che la Commissione è, in via di principio, tenuta a rispettare per terminare il suo esame preliminare.
98 Per quanto riguarda, in secondo luogo, le circostanze nelle quali si è svolto il procedimento, si deve precisare che, conformemente alla finalità di cui all'art. 93, n. 3, del Trattato e all'obbligo di buona amministrazione cui è tenuta, è possibile che la Commissione, nell'ambito del procedimento preliminare, possa dover chiedere informazioni supplementari allo Stato notificante (v., ad esempio, precitata sentenza Matra/Commissione, punto 38). Siffatti contatti, anche se non costituiscono una prova dell'esistenza di gravi difficoltà, possono, collegati alla durata dell'esame preliminare, costituirne un indizio.
99 In ossequio all'obbligo di leale cooperazione, espresso in particolare dall'art. 5 del Trattato CE (divenuto art. 10 CE), lo Stato notificante e la Commissione devono collaborare in buona fede allo scopo di consentire a quest'ultima di superare le difficoltà che essa può incontrare in occasione dell'esame di un progetto di aiuti notificato nell'ambito del procedimento di cui all'art. 93, n. 3, del Trattato (v., per analogia, sentenza della Corte 23 febbraio 1995, causa C-349/93, Commissione/Italia, Racc. pag. I-343, punto 13). Pertanto, lo Stato membro che progetti di accordare aiuti ad un'impresa in difficoltà è tenuto ad inviare alla Commissione il progetto di ristrutturazione di detta impresa e a rispondere alle richieste di informazioni supplementari della Commissione qualora questa non disponga degli elementi necessari per adottare una decisione.
100 Lo Stato membro che notifichi in modo incompleto un progetto di aiuto alla Commissione ai sensi dell'art. 93, n. 3, del Trattato e si mostri, in seguito, restio a fornire le informazioni utili alla Commissione malgrado le reiterate richieste di quest'ultima è responsabile del prolungamento del procedimento di esame. Tale prolungamento, per sua natura, può costituire un indizio dell'esistenza di gravi difficoltà senza che la Commissione possa far valere il fatto che lo Stato notificante è responsabile di tale situazione. Infatti, ammettere siffatta possibilità porterebbe a privare i terzi interessati delle garanzie procedurali loro conferite dall'art. 93, n. 2, del Trattato, consentendo, da un lato, alla Commissione di basarsi sul comportamento o sulla negligenza dello Stato notificante per vanificare l'art. 93, n. 3, del Trattato, che le impone di avviare il procedimento formale di esame e, dall'altro, allo Stato membro di eludere il suo obbligo di leale cooperazione.
101 Nella fattispecie, nella sua lettera 14 maggio 1997, in cui dichiarava di aver ricevuto la notifica del progetto di concessione di aiuti alla CWP, la Commissione ha ritenuto di non disporre di tutte le informazioni necessarie per statuire sulla loro compatibilità con il mercato comune. Essa ha chiesto al governo tedesco di fornirle informazioni supplementari sulla fattibilità e sul finanziamento del cambiamento del sistema produttivo considerato dalla CWP, nonché sulle analisi di mercato, sulle prospettive di ripristino della redditività e sullo sviluppo delle capacità produttive dell'impresa.
102 Malgrado gli elementi di risposta forniti dal governo tedesco con lettera 10 luglio 1997, la Commissione non ha creduto di poter adottare una decisione, non disponendo di tutte le informazioni necessarie. Con lettera 22 luglio 1997 essa ha quindi interrogato una seconda volta tale governo, in particolare sulle prospettive di sopravvivenza a lungo termine della CWP e sulla proporzionalità degli aiuti previsti. Peraltro, con fax 30 luglio 1997, la Commissione ha ufficiosamente interpellato la BvS con una domanda di informazioni supplementari il cui contenuto, in sostanza, è identico alla domanda 14 maggio 1997. Dai detti documenti occorre dedurre che, alla data 30 luglio 1997, il governo tedesco non aveva ancora fornito alla Commissione le informazioni chieste sin dal 14 maggio 1997.
103 Con lettera 2 settembre 1997 il governo tedesco ha risposto alla seconda domanda di informazioni supplementari. La Commissione ha versato agli atti una copia di detta lettera e di taluni dei suoi allegati, ricevuti lo stesso giorno con fax. Tali documenti sono identici a quelli allegati alla lettera 10 luglio 1997 in risposta alla prima domanda di informazioni supplementari della Commissione. In mancanza di elementi in senso contrario prodotti dalla Commissione, occorre dedurne che il governo tedesco non ha comunicato le informazioni supplementari richieste, di modo che, quando ha ricevuto la lettera 2 settembre 1997, la Commissione non disponeva ancora di risposte soddisfacenti alle sue questioni 14 maggio 1997 concernenti la fattibilità del cambiamento tecnico previsto, l'analisi del mercato, il ripristino della redditività e lo sviluppo delle capacità produttive della CWP, nonché la proporzionalità degli aiuti controversi.
104 Peraltro, nel corso del procedimento, due imprese concorrenti della CWP hanno preso contatti senza tuttavia presentare formalmente denunce. Il 17 giugno 1997 la Budenheim, un'impresa tedesca, ha informato la Commissione dei timori che essa aveva quanto all'eventuale assegnazione di aiuti alla sua concorrente CWP. Il 24 luglio 1997 la ricorrente ha effettuato un passo analogo. In base alle informazioni raccolte il 30 settembre e l'8 ottobre 1997, in occasione di singoli colloqui con dette imprese, la Commissione, in data 4 novembre 1997, ha interrogato il governo tedesco una terza volta. Così, oltre due mesi dopo il ricevimento della risposta del governo tedesco alla sua seconda domanda di informazioni supplementari, la Commissione ha dichiarato a quest'ultimo che l'esame del progetto di aiuti alla CWP aveva «sollevato altre questioni», cui era indispensabile rispondere. Essa ha formulato varie questioni relative alla fattibilità e alla redditività del cambiamento di sistema produttivo, e ha chiesto precisazioni sullo sviluppo delle capacità produttive, sui problemi di approvvigionamento nonché sull'eventuale concessione di altri aiuti a favore della CWP.
105 A seguito di tale terza domanda ufficiale di informazioni supplementari, la Commissione e i rappresentanti del governo tedesco si sono riuniti il 24 novembre 1997. Il procedimento orale ha consentito di stabilire che soltanto in occasione di detta riunione la Commissione ha potuto prendere conoscenza di due documenti preparati dai dirigenti della CWP e datati 26 maggio e 16 ottobre 1996, i quali, secondo la convenuta, costituiscono il progetto di ristrutturazione (v. supra punti 74-77). Inoltre, in occasione di detta riunione, il governo tedesco ha consegnato alla Commissione la relazione dello studio Roland Berger, datata 21 ottobre 1997.
106 Infine, dalle risposte scritte della convenuta ai quesiti del Tribunale emerge che, su richiesta della Commissione, la BvS, in data 11 dicembre 1997, ha inviato a quest'ultima una lettera della CWP, in cui si dichiara che la sua capacità annuale di produzione di acido fosforico non sarebbe aumentata al termine della ristrutturazione, ma sarebbe rimasta pari a 40 000 tonnellate di P2O5.
107 Da tale sequenza risulta che, sin dalla sua notifica, la valutazione del progetto di aiuti alla CWP ha creato difficoltà. Nel corso degli otto mesi successivi alla notifica della Decisione la Commissione ha interrogato ufficialmente il governo tedesco tre volte, e due concorrenti le hanno espresso le loro preoccupazioni. Il governo tedesco ha omesso di trasmettere alla Commissione le informazioni utili al suo esame, nonostante le reiterate richieste di quest'ultima. In particolare, soltanto oltre sette mesi dopo la notifica del progetto di aiuti il governo tedesco ha consegnato alla Commissione il piano di ristrutturazione per il quale gli aiuti prevedono finanziamenti. La Commissione ha quindi disatteso i termini indicativi che essa si è fissata per l'esame dei progetti di aiuti che le sono notificati. Dal canto suo, il governo tedesco ha risposto alla Commissione oltre i termini che essa gli aveva fissato. Alla luce di tali elementi, si deve ammettere che il procedimento seguito dalla Commissione, nella fattispecie, ha notevolmente ecceduto ciò che è richiesto di regola da un primo esame effettuato in base al disposto dell'art. 93, n. 3, del Trattato e, pertanto, che tale circostanza costituisce un indizio probante dell'esistenza di gravi difficoltà.
108 Pertanto, indizi obiettivi e concordanti evidenziano che la Commissione ha adottato la sua decisione di non sollevare obiezioni contro il progetto di assegnazione di aiuti alla CWP in base ad un'insufficiente conoscenza dei fatti. Nonostante che la valutazione della compatibilità con il mercato comune degli aiuti di cui trattasi sollevasse gravi difficoltà, la Commissione ha omesso di avviare il procedimento di cui all'art. 93, n. 2, del Trattato e di raccogliere maggiori informazioni tramite l'audizione delle parti interessate. La Decisione deve essere quindi annullata, senza che occorra statuire sugli altri motivi, censure ed argomenti della ricorrente.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
109 Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura del Tribunale, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.
110 Nella fattispecie la Commissione è rimasta soccombente e deve essere quindi condannata alle spese della causa, comprese quelle relative al procedimento sommario, conformemente alla domanda della ricorrente.
111 Ai sensi dell'art. 87, n. 4, primo comma, del regolamento di procedura del Tribunale, gli Stati membri e le istituzioni intervenuti nella causa sopportano le proprie spese. La Repubblica federale di Germania sopporterà le proprie spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Quinta Sezione ampliata)
dichiara e statuisce:
1) E' annullata la decisione 16 dicembre 1997 con cui la Commissione ha deciso di non sollevare obiezioni contro l'assegnazione di aiuti da parte della Repubblica federale di Germania alla Chemische Werke Piesteritz GmbH.
2) La Commissione sopporterà le proprie spese, nonché quelle sostenute dalla ricorrente nella causa principale e nel procedimento sommario.
3) La Repubblica federale di Germania sopporterà le proprie spese.