CELEX: 62002CJ0249
Agricultura
Política agrícola comum
Financiamento pelo FEOGA
Despesas efectivas de um Estado-Membro inferiores às previsões de despesas comunicadas à Comissão
Poder da Comissão de reduzir os montantes pagos a título de adiantamento
Carta de um director-geral da Comissão informando o Estado-Membro dessa redução
Acto que produz efeitos jurídicos vinculativos

Na petição, a República Portuguesa pede a anulação da carta do director‑geral da Direcção‑Geral da Agricultura da Comissão
das Comunidades Europeias, de 18 de Abril de 2002 (a seguir «decisão recorrida»), que tem por objecto uma redução dos adiantamentos
financeiros concedidos para o exercício de 2002, nos termos do n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento (CE) n.° 1750/1999 da Comissão,
de 23 de Julho de 1999, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1257/1999 do Conselho relativo ao apoio
do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural (JO L 214, p. 31), na redacção dada
por último pelo Regulamento (CE) n.° 1763/2001 da Comissão, de 6 de Setembro de 2001 (JO L 239, p. 10, a seguir «Regulamento
n.° 1750/1999»).
Enquadramento jurídico
O Regulamento (CE) n.° 1257/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação e de
Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural e que altera e revoga determinados regulamentos (JO L 160, p. 80), prevê
a elaboração pelos Estados‑Membros de planos de desenvolvimento rural que abrangem um período de sete anos a contar de 1 de
Janeiro de 2000. Os referidos planos devem ser submetidos à Comissão a qual, com base nos mesmos, aprova os documentos de
programação financeira em matéria de desenvolvimento rural.
O artigo 46.° do Regulamento n.° 1257/1999 dispõe:
«1.

O apoio comunitário a desenvolvimento rural financiado pelo FEOGA, Secção ‘Garantia’, será objecto de um planeamento financeiro
e de uma contabilidade anuais. [...]
2.

A Comissão fixará as dotações iniciais a atribuir aos Estados-Membros, repartidas numa base anual, com base em critérios objectivos
[...].
3.

As dotações iniciais serão adaptadas com base nas despesas reais e nas previsões de despesas revistas apresentadas pelos Estados‑Membros,
tendo em conta os objectivos dos programas, dependerão dos fundos disponíveis [...]»
Nos termos do artigo 47.°, n.° 3, do mesmo regulamento:
«Os pagamentos efectuados pelo FEOGA, Secção ‘Garantia’, a título de assistência financeira, podem assumir a forma de adiantamentos
para a execução de programas ou de pagamentos relativos a despesas realizadas.»
Segundo o artigo 56.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1257/1999:
«[Este último] é aplicável ao apoio comunitário a partir de 1 de Janeiro de 2000».
O Regulamento (CE) n.° 1258/1999 do Conselho, de 17 de Maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum
(JO L 160, p. 103), dispõe, no artigo 7.°, n.
os
1 a 3:
«1.

A Comissão, após consulta do Comité do [FEOGA], adoptará as decisões previstas nos n.
os
2, 3 e 4.
2.

A Comissão decidirá dos adiantamentos mensais calculados em função das despesas efectuadas pelos organismos pagadores aprovados.
[...]
3.

A Comissão apurará, antes de 30 de Abril do ano seguinte ao do exercício em causa, [...] as contas dos organismos pagadores.
[...]»
O artigo 12.° do mesmo regulamento prevê que o Comité do FEOGA é composto por representantes dos Estados‑Membros e da Comissão
e presidido por um representante da Comissão.
O Regulamento (CE) n.° 296/96 da Comissão, de 16 de Fevereiro de 1996, relativo aos dados a transmitir pelos Estados‑Membros
e à contabilização mensal das despesas financiadas a título da Secção «Garantia» do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia
Agrícola (FEOGA) e que revoga o Regulamento (CEE) n.° 2776/88 (JO L 39, p. 5), precisa as condições em que os Estados‑Membros
podem beneficiar da cobertura pelo FEOGA, Secção «Garantia», das despesas que efectuaram.
O artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 296/96 prevê que, «com base nos dados transmitidos [pelos Estados‑Membros], a Comissão
decide e paga os adiantamentos mensais sobre a contabilização das despesas [...]».
Nos termos do artigo 7.°, n.° 1, segundo parágrafo, do mesmo regulamento:
«As despesas efectuadas pelos Estados‑Membros entre 16 de Outubro do ano ‘n‑1’ e 15 de Outubro do ano ‘n’ serão tomadas em
consideração a título do exercício ‘n’.»
O Regulamento n.° 1750/1999 prevê, no artigo 37.°, n.° 1:
«Até 30 de Setembro de cada ano, os Estados‑Membros comunicarão à Comissão relativamente a cada documento de programação em
matéria de desenvolvimento rural:
a)
o ponto da situação das despesas realizadas no exercício em curso e a realizar até ao final desse exercício, e
b)
as previsões de despesas revistas para os exercícios seguintes até ao final do período de programação em causa, no respeito
da dotação atribuída a cada Estado‑Membro.
[...]»
O artigo 38.°, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1750/1999 dispõe:
«Os serviços pagadores podem contabilizar, o título de despesa do mês seguinte à decisão de aprovação do documento de programação
em matéria de desenvolvimento rural, um adiantamento de 12,5%, no máximo, de uma anuidade média do total dos recursos comunitários
previstos no documento de programação [...]»
Nos termos do artigo 39.°, n.
os
3 e 4, do Regulamento n.° 1750/1999:
«3.

Se as despesas efectivas de um Estado‑Membro relativas a um dado exercício forem inferiores a um limiar de 75% dos montantes
referidos no n.° 1, as despesas a reconhecer a título do exercício seguinte serão reduzidas de um terço da diferença verificada
entre esse limiar e as despesas efectivas verificadas durante esse exercício.
Essa redução não será tida em conta na verificação das despesas efectivas durante o exercício seguinte àquele em que a redução
foi efectuada.
4.

O parágrafo 3 não se aplica relativamente à primeira declaração de despesa apresentada no âmbito do documento de programação
de desenvolvimento rural [...]»
O Regulamento n.° 1750/1999 aplica‑se, por força do seu artigo 50.°, ao apoio comunitário a partir de 1 de Janeiro de 2000.
O Regulamento (CE) n.° 445/2002 da Comissão, de 26 de Fevereiro de 2002, que estabelece as regras de execução do Regulamento
n.° 1257/1999 (JO L 74, p. 1), substituiu, a partir da sua entrada em vigor em 22 de Março de 2002, o Regulamento n.° 1750/1999,
que revogou expressamente.
O artigo 47.°, n.° 1, do Regulamento n.° 445/2002 retoma as disposições do artigo 37.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1750/1999.
O artigo 48.°, n.° 1, do Regulamento n.° 445/2002 reproduz as disposições do artigo 38.°, primeiro parágrafo, do Regulamento
n.° 1750/1999.
As disposições do artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1750/1999 foram igualmente retomadas no artigo 49.°, n.
os
1 e 4, do Regulamento n.° 445/2002.
Por último, o artigo 49.°, n.° 5, do Regulamento n.° 445/2002 reproduz as disposições do artigo 39.°, n.° 4, do Regulamento
n.° 1750/1999, precisando, contudo, que a primeira declaração de despesa em causa é a que respeita ao «exercício financeiro
de 2000».
Matéria de facto
Por decisões de 22 de Novembro de 2000, 1 de Março de 2001 e 30 de Abril de 2001, a Comissão aprovou respectivamente, para
o período de programação 2000‑2006, os planos de desenvolvimento rural para Portugal continental, para a Região Autónoma dos
Açores e para a Região Autónoma da Madeira. Essas decisões contêm em anexo um quadro financeiro indicativo global que se refere
à despesa pública nacional consagrada à aplicação das medidas previstas no plano do desenvolvimento rural em causa e à contribuição
do FEOGA, Secção «Garantia». O artigo 2.°, n.° 2, de cada uma destas decisões prevê que o exercício orçamental de 2000 assumirá
os pagamentos efectuados pelos organismos pagadores a partir de 16 de Outubro de 1999. Por força do artigo 3.°, n.° 1, das
referidas decisões, as despesas são elegíveis a partir da data em que os planos de desenvolvimento rural em causa foram apresentados
à Comissão, ou seja, respectivamente, 6 de Janeiro, 4 e 22 de Fevereiro de 2000.
Por comunicação de 30 de Setembro de 2000, a República Portuguesa apresentou à Comissão as suas previsões de despesas para
os exercícios seguintes do período de programação e para cada documento de programação em matéria de desenvolvimento rural,
em aplicação do artigo 37.°, n.° 1, alínea b), do Regulamento n.° 1750/1999. Esta comunicação precisava que o montante das
previsões de despesas para o exercício de 2001, ou seja, de 16 de Outubro de 2000 a 15 de Outubro de 2001, era de 281 430 000
euros.
Contudo, a Comissão observou, com base nos dados que as autoridades portuguesas lhe tinham enviado mensalmente, que, durante
o exercício de 2001, as despesas efectivamente realizadas pela República Portuguesa foram apenas de 197 323 332,52 euros,
correspondentes a 70,11% das previsões de despesas para o referido exercício.
Dado que as despesas efectivas foram, relativamente à República Portuguesa e a outros Estados‑Membros, inferiores ao limiar
de 75% das previsões de despesas a que se refere o artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1750/1999, a questão da aplicação
de reduções prevista nas referidas disposições foi discutida nas reuniões do Comité do FEOGA realizadas em 22 de Janeiro e
19 de Fevereiro de 2002. A acta desta última reunião indica, no ponto 6, que «os [seis] Estados‑Membros [afectados pelas reduções]
serão avisados por carta da data em que os montantes das penalidades serão deduzidos do respectivo adiantamento mensal [...]»
Pela decisão recorrida, o director‑geral da Direcção‑Geral da Agricultura, da Comissão comunicou ao Instituto Nacional de
Garantia Agrícola (a seguir «INGA»), organismo responsável em Portugal pela coordenação das despesas financiadas pelo FEOGA,
Secção «Garantia», o seguinte:
«Durante o exercício FEOGA de 2001, o total das despesas imputadas no âmbito da rubrica 1b (Desenvolvimento rural) relativamente
a Portugal foi de 197 323 332,52 euros.
Todavia, as previsões de despesas para 2001 transmitidas aos serviços da Comissão em 30 de Setembro de 2000 com base no artigo
37.° do Regulamento (CE) n.° 1750/1999 eram de 281 430 000 euros.
Dado que o total das despesas não atingiu o limiar de 75% da previsão apresentada, há lugar à aplicação do n.° 3 do artigo
39.° do Regulamento (CE) n.° 1750/1999. Remetemos em anexo o documento AGRI/46059/2001 – Rev. 2 discutido no Comité do FEOGA
de 19 de Fevereiro de 2002, que pormenoriza o detalhe do cálculo.
Com base no referido artigo, será, portanto, aplicada no âmbito dos adiantamentos de 2002 uma redução de 4 583 055,83 euros.
De referir que essa redução de 4 583 055,83 euros aos adiantamentos será imputada ao capítulo B01‑41 (apuramento de contas
e reduções/correcções no âmbito dos adiantamentos) [...]»
No decurso da reunião realizada em 19 de Abril de 2002, o Comité do FEOGA foi consultado quanto aos adiantamentos a pagar
aos Estados‑Membros em Maio de 2002 a fim de tomar em conta as despesas pagas pelos referidos Estados‑Membros em Março de
2002. A questão da aplicação das reduções previstas no artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1750/1999 (actual artigo 49.°,
n.° 4, do Regulamento n.° 445/2002) foi novamente abordada. O ponto 7.5.3 da acta da referida reunião, com o título «Redução
prevista no artigo 39.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1750/1999», refere:
«A pedido da delegação dinamarquesa, o presidente informa que o serviço jurídico da Comissão confirmou que a redução acima
referida assume efectivamente o carácter de uma correcção financeira clássica, correcção essa que será efectuada sob a forma
de dedução aos adiantamentos por conta a pagar aos Estados‑Membros em causa, quer no mês de Junho quer no mês de Agosto de
2002 [...]»
Em reuniões de 22 de Maio e 19 de Junho de 2002, o Comité do FEOGA foi consultado quanto aos adiantamentos a pagar aos Estados‑Membros
respectivamente em Junho e Julho de 2002 relativos às despesas efectuadas em Abril e Maio de 2002. As actas destas reuniões
indicam que o montante dos adiantamentos «toma em consideração as correcções – positivas e negativas – efectuadas às despesas
declaradas por diversos Estados‑Membros».
Por decisões de 27 de Maio e 24 de Junho de 2002, assinadas pelo comissário encarregado da agricultura, a Comissão fixou o
montante dos adiantamentos a pagar aos Estados‑Membros para os meses de Abril e Maio de 2002.
Por último, a Comissão, pela Decisão 2002/461/CE, de 12 de Junho de 2002, relativa ao apuramento das contas dos Estados‑Membros
a título das despesas financiadas pelo Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA), Secção «Garantia», no que
respeita ao exercício financeiro de 2001 (JO L 160, p. 28), e adoptada nos termos do artigo 7.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1258/1999,
procedeu a esse apuramento.
Pedidos das partes
O recurso deu entrada na Secretaria do Tribunal de Justiça em 1 de Julho de 2002.
A República Portuguesa conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
anular a decisão recorrida, e
–
condenar a Comissão nas despesas.
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
–
negar provimento ao recurso, e
–
condenar a recorrente nas despesas.
Foram apresentadas réplica e tréplica, respectivamente pelas duas partes, nas quais formulam idênticas conclusões.
Quanto ao recurso
Quanto à admissibilidade
A Comissão sustenta que o recurso é dirigido contra um acto que carece de efeitos jurídicos vinculativos e é, portanto, inadmissível.
Esclarece que a redução dos adiantamentos mensais foi precedida de uma estreita colaboração entre a Comissão e a recorrente
– como com a totalidade dos Estados‑Membros – no âmbito do Comité do FEOGA, o qual procedeu a debates a este respeito quando
das reuniões de 22 de Janeiro e de 19 de Fevereiro de 2002. Durante esta última reunião, o representante da Comissão referiu
aos representantes dos Estados‑Membros afectados pelas reduções que seriam avisados por carta da data em que essas reduções
seriam aplicadas. Outros debates tiveram igualmente lugar sobre o mesmo assunto quando das reuniões de 19 de Abril e 22 de
Maio do Comité do FEOGA. A decisão recorrida é constituída apenas pela carta cujo envio foi dessa forma anunciado em 19 de
Fevereiro de 2002. Esta carta constitui uma mera comunicação entre os serviços da Comissão e os da República Portuguesa. Tem
carácter meramente informativo e é destituída de efeitos jurídicos vinculativos.
A Comissão esclarece que as únicas decisões juridicamente vinculativas, susceptíveis de afectar os interesses da República
Portuguesa, são as decisões de 27 de Maio e 24 de Junho de 2002, relativas aos adiantamentos dos meses de Abril e Maio de
2002, pelas quais o comissário encarregado da agricultura adoptou validamente, por delegação da Comissão, a medida controvertida
de redução dos adiantamentos.
A este propósito, para determinar se as medidas constituem actos na acepção do artigo 230.° CE, importa atermo‑nos à sua substância,
sendo para este efeito, e em princípio, indiferente a forma pela qual foram praticadas. Só constituem actos ou decisões susceptíveis
de recurso de anulação, nos termos do artigo 230.° CE, as medidas que produzem efeitos jurídicos vinculativos susceptíveis
de afectar os interesses do recorrente, modificando de modo caracterizado a situação jurídica deste (v., neste sentido, acórdãos
de 11 de Novembro de 1981, IBM/Comissão, 60/81, Recueil, p. 2639, n.° 9, e de 5 de Outubro de 1999, Países Baixos/Comissão,
C‑308/95, Colect., p. I‑6513, n.° 26).
No caso em apreço, resulta, antes de mais, do n.° 6 da acta da reunião 583.
a
do Comité do FEOGA de 19 de Fevereiro de 2002, intitulada «Informação sobre as penalidades a aplicar a determinados Estados‑Membros
pelo desrespeito das previsões de despesas relativas ao desenvolvimento rural para o exercício do FEOGA de 2001 [aplicação
do n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento (CE) n.° 1750/1999]», que o representante da Comissão, nessa reunião, colheu as observações
dos representantes dos seis Estados‑Membros em causa quanto à intenção da Comissão de lhes aplicar as medidas de correcção
financeira previstas no referido artigo 39.°
O ponto 6 da mesma acta inclui, no fim do primeiro parágrafo, o esclarecimento de acordo com o qual «os Estados‑Membros já
referidos serão avisados por carta da data em que os montantes das penalidades serão deduzidos do seu adiantamento mensal».
O referido ponto 6 termina com a menção de uma declaração da delegação luxemburguesa em que a mesma «lamenta» que a Comissão
não tenha «optado pela prorrogação do período transitório previsto no artigo 39.° do Regulamento (CE) n.° 1750/1999 [...]
tanto mais que a adopção, pela Comissão Europeia, do PDR luxemburguês, ocorreu bastante tarde no ano 2000 [...]».
Resulta do teor do ponto 6 da referida acta que as correcções financeiras seriam aplicadas aos adiantamentos mensais para
determinados Estados‑Membros e que estes seriam avisados das mesmas ulteriormente por carta.
Em seguida, resulta dos termos da decisão recorrida, que é precisamente a carta cujo envio tinha sido anunciado na reunião
do Comité do FEOGA em 19 de Fevereiro de 2002, que a referida decisão se destina a produzir efeitos jurídicos. Menciona quanto
ao objecto a «aplicação do n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento (CE) n.° 1750/1999 – Correcção no âmbito dos adiantamentos».
Estipula no parágrafo seguinte do mesmo acto, cujo carácter decisório é patente, que: «dado que o total das despesas não atingiu
o limiar de 75% da previsão apresentada, há que aplicar o n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento (CE) n.° 1750/1999. Juntamos
em anexo o documento AGRI/46059/2001 – Rev. 2, discutido no Comité do FEOGA de 19 de Fevereiro de 2002 e que indica circunstanciadamente
o cálculo».
Por último, como acertadamente alega a recorrente, a decisão recorrida é o único acto que esclarece que as despesas a ter
em conta a título do exercício de 2002 para a República Portuguesa serão reduzidas em 4 583 055,83 euros, o único acto em
que a recorrente foi devidamente informada da conclusão de que as despesas efectivas não alcançaram 75% da previsão de despesas,
o único igualmente que fixa o capítulo orçamental ao qual o montante já referido será imputado.
Ao invés da decisão recorrida, as decisões de 27 de Maio e 24 de Junho de 2002, relativas aos adiantamentos a pagar aos Estados‑Membros
para os meses de Abril e Maio de 2002, visam todos os Estados‑Membros, indicam unicamente o montante global de adiantamentos
mensais pagos a cada um destes e não contêm qualquer indicação do montante das correcções financeiras praticadas relativamente
aos seus destinatários. Além disso, a Comissão não precisou as correcções financeiras respectivas que teriam sido aplicadas
à República Portuguesa por estas duas decisões.
Assim, a decisão recorrida constitui a única medida que determina claramente o conteúdo e o alcance da correcção financeira
controvertida. A recorrente tem, portanto, razão ao sustentar que as decisões de 27 de Maio e 24 de Junho de 2002 são apenas
medidas de execução da decisão recorrida. É, aliás, o que resulta da própria redacção do referido acto que tinha anunciado
a ocorrência das referidas decisões.
Resulta do exposto que a decisão recorrida é efectivamente o acto pelo qual a correcção financeira controvertida foi adoptada
e pelo qual as autoridades portuguesas receberam a notificação da mesma. Este acto produz, portanto, efeitos jurídicos vinculativos,
de modo que é admissível o pedido da sua anulação deduzido pela recorrente. Por conseguinte, improcede a questão prévia de
inadmissibilidade suscitada pela Comissão.
Quanto ao mérito
Pela primeira vertente do primeiro fundamento, baseada na incompetência do autor da decisão recorrida, a recorrente sustenta
que, de acordo com os princípios gerais do direito administrativo, as delegações e subdelegações de competência não se presumem,
devendo ser expressamente invocadas quando o autor do acto não actuar no âmbito das suas competências próprias. Ora, no presente
litígio, o director‑geral que assinou a decisão recorrida não tinha competência própria para adoptar essa decisão e não se
socorreu de qualquer acto de delegação ou subdelegação que tivesse sido adoptado com base nos artigos 13.° e 14.° do regulamento
interno da Comissão.
Para afastar a primeira vertente do fundamento, a Comissão limita‑se a alegar, no n.° 38 da contestação e n.° 88 da tréplica,
que a correcção financeira controvertida não foi adoptada pela decisão recorrida mas pelas decisões de 27 de Maio e 24 de
Junho de 2002, adoptadas pelo comissário encarregado da agricultura que actuava ao abrigo de uma delegação de competências
da Comissão.
A Comissão não contesta, portanto, que o director‑geral que assinou a decisão recorrida não detinha uma delegação de competência
que o autorizasse a adoptar a medida de correcção financeira controvertida.
Por conseguinte, a decisão recorrida que, como foi dito, constitui o acto pelo qual a correcção financeira foi adoptada e
notificada às autoridades portuguesas, está ferida de incompetência, e deve, por essa razão, sem necessidade de examinar os
seis outros fundamentos da petição, ser anulada.
Quanto às despesas
Por força do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora
o tiver requerido. Tendo a República Portuguesa pedido a condenação da Comissão e tendo esta sido vencida, há que condená‑la
nas despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) decide:
1)
A decisão que consta da carta do director‑geral da Direcção‑Geral da Agricultura da Comissão das Comunidades Europeias, de
18 de Abril de 2002, que tem por objecto uma redução dos adiantamentos financeiros concedidos para o exercício de 2002, nos
termos do n.° 3 do artigo 39.° do Regulamento (CE) n.° 1750/1999 da Comissão, de 23 de Julho de 1999, que estabelece as regras
de execução pormenorizadas do Regulamento (CE) n.° 1257/1999 do Conselho relativo ao apoio do Fundo Europeu de Orientação
e de Garantia Agrícola (FEOGA) ao desenvolvimento rural, alterado por último pelo Regulamento (CE) n.° 1763/2001 da Comissão,
de 6 de Setembro de 2001, é anulada.
2)
A Comissão das Comunidades Europeias é condenada nas despesas.
Timmermans
Gulmann
Puissochet
Schintgen
Cunha Rodrigues
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 11 de Novembro de 2004.
O secretário
O presidente da Segunda Secção
R. Grass
C. W. A. Timmermans
–
Língua do processo: português.