CELEX: 62004CJ0260
Liikmesriigi kohustuste rikkumine
Asutamisvabadus ja teenuste osutamise vabadus
Avalike teenuste kontsessioon
329 hobuste võiduajamiste totalisaatorite haldamise ja panuste kogumise kontsessiooni uuendamine pakkumismenetlust korraldamata
Avalikustamise ja läbipaistvuse kohustus

Oma hagiga palub Euroopa Ühenduste Komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et uuendades 329 hobuste võiduajamiste totalisaatorite haldamise kontsessiooni pakkumismenetlust korraldamata, rikkus Itaalia Vabariik EÜ asutamislepingust tulenevaid kohustusi ning eelkõige läbipaistvuse üldpõhimõtet ja avalikustamise kohustust, mis tulenevad EÜ artiklitest 43 ja 49.
Õiguslik raamistik
Siseriiklikud õigusnormid
Itaalias kuulus hobuste võiduajamiste mängude ja totalisaatorite haldamise õigus algul Unione Nazionale per l’Incremento delle Razze Equine’le (hobuste tõugude parandamise riiklik liit, edaspidi „UNIRE”), mis võis otsustada kas otsese halduse kasuks või jätta vastavate panuste kogumise ja vastuvõtmise teenuse osutamise kolmanda isiku hooleks. UNIRE usaldas selle haldamise hobuste võiduajamiste kontoritele.
23. detsembri 1996. aasta seadusega nr 662 (
Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana
(edaspidi „GURI”) regulaarne lisa nr 303, 28.12.1996) pandi seejärel hobuste võiduajamiste mängude ja totalisaatorite haldamise ja korraldamise ülesanne rahandusministeeriumile ning toiduainete, põllumajandus- ja metsandusministeeriumile, mis võisid seda ülesannet täita kas ise või nende poolt määratud avalik-õiguslike asutuste, äriühingute või kihlvedude vahendajate abil. Selle seaduse artikli 3 lõige 78 sätestas, et määrusega korraldatakse ümber hobuste võiduajamiste mängude ja totalisaatorite korraldamist, talitust, maksustamist ja nendega seonduvate õigusrikkumiste karistamist puudutavad aspektid ning samuti nendest hasartmängudest saadud tulu jaotamine.
Nimetatud seaduse asjaomase artikli rakendamiseks võttis Itaalia valitsus vastu 8. aprilli 1998. aasta Vabariigi Presidendi dekreedi nr 169 (
GURI
nr 125, 1.6.1998, edaspidi „dekreet nr 169/1998”), mille artikkel 2 nägi ette, et rahandusministeerium annab kokkuleppel põllumajandus- ja metsanduspoliitika ministeeriumiga vastavalt ühenduse eeskirjadele korraldatud pakkumismenetluste alusel hobuste võiduajamiste totalisaatorite haldamise kontsessioonid nõuetele vastavatele füüsilistele isikutele ja äriühingutele. Üleminekumeetmena nägi dekreedi nr 169/1998 artikkel 25 ette UNIRE antud kontsessioonide pikendamise 31. detsembrini 1998 või juhul, kui pakkumismenetluse korraldamine enne seda kuupäeva osutus võimatuks, 31. detsembrini 1999.
7. aprilli 1999. aasta ministri dekreediga (
GURI
nr 86, 14.4.1999) kiideti seejärel heaks hobuste võiduajamiste totalisaatorite panuste kogumise ja vastuvõtmise võrgu tugevdamise plaan eesmärgiga tõsta panuste kogumise keskuste arv kogu Itaalia territooriumil 329-lt 1000-le. Kui 671 uue kontsessiooni osas korraldati pakkumismenetlus, siis rahandusministri 9. detsembri 1999. aasta direktiiviga nähti ette 329 UNIRE „endise kontsessiooni” uuendamine. Selle direktiivi rakendamiseks uuendati rahandusministri 21. detsembri 1999. aasta otsusega (
GURI
nr 300, 23.12.1999, edaspidi „vaidlustatud otsus”) nimetatud kontsessioone kuueks aastaks alates 1. jaanuarist 2000.
28. detsembri 2001. aasta dekreetseadusega nr 452 (
GURI
nr 301, 29.12.2001), millest pärast muudatuste tegemist sai 27. veebruari 2002. aasta seadus nr 16 (
GURI
nr 49, 27.2.2002, edaspidi „seadus nr 16/2002”) nähti seejärel esiteks ette, et „endised kontsessioonid” antakse uuesti välja vastavalt dekreedile nr 169/1998, st ühenduse pakkumismenetluse alusel, ja teiseks, et nimetatud kontsessioonid jäävad kehtima, kuni nad lõplikult uuesti välja antakse.
Lõpuks, 24. juuni 2003. aasta dekreetseaduse nr 147, millega pikendati eelarve valdkonnas tähtaegu ja kiireloomulisi meetmeid (
GURI
nr 145, 25.6.2003), millest sai 1. augusti 2003. aasta seadus nr 200 (
GURI
nr 145, 2.8.2003, edaspidi „seadus nr 200/2003”), artikli 8 lõige 1 näeb ette iga kontsessionääri majandusliku olukorra hindamise, et lahendada probleem, mis seondub „tagatud miinimumi” ehk maksuga, mida iga kontsessionäär pidi UNIRE-le maksma sõltumata oma asjaomase aasta tegelikust tulust ning mis osutus liiga suureks ja põhjustas majanduskriisi hobuste võiduajamiste hasartmängude sektoris. Nimetatud seaduse rakendamiseks võttis UNIRE poolt nimetatud erakorraline komissar vastu 14. oktoobri 2003. aasta otsuse nr 107/2003, millega pikendati kontsessionääride poolt makstavate summade kindlaksmääramise eesmärgil juba antud kontsessioone viimase makse sooritamise kuupäevani, milleks oli ette nähtud 30. oktoober 2011, ja igal juhul kuupäevani, mil uued kontsessioonid antakse välja pakkumismenetluse alusel.
Asjaolud ja kohtueelne menetlus
Hobuste võiduajamiste hasartmängude sektori eraõigusliku ettevõtja esitatud kaebuse alusel saatis komisjon 24. juulil 2001 Itaalia ametiasutustele vastavalt EÜ artiklile 226 märgukirja, milles juhiti tähelepanu sellele, et hobuste võiduajamiste totalisaatorite haldamise õiguse andmise Itaalia süsteem ja eelkõige vaidlustatud otsuses ette nähtud 329 UNIRE-le antud endise kontsessiooni uuendamine pakkumismenetlust korraldamata on vastuolus läbipaistvuse üldpõhimõtte ja avalikustamise kohustusega, mis tulenevad EÜ artiklitest 43 ja 49. Vastusena märgukirjale teatas Itaalia valitsus 30. novembri 2001. aasta ja 15. jaanuari 2002. aasta kirjades 27. veebruari 2002. aasta seaduse nr 16 eelnõust ning samuti selle vastuvõtmisest.
Kuna komisjoni ei rahuldanud nimetatud seaduse sätete edasine areng, esitas ta 16. oktoobril 2002 põhjendatud arvamuse, kutsudes Itaalia Vabariiki võtma arvamuse järgimiseks vajalikke meetmeid kahe kuu jooksul arvamuse kättesaamisest. 10. detsembri 2002. aasta kirjas vastas Itaalia valitsus, et enne pakkumismenetluse algatamist oli vajalik veel kehtivate kontsessioonide omanike majandusliku olukorra üksikasjalik hindamine.
Kuna komisjon ei saanud täiendavat teavet nimetatud hindamismenetluse lõpetamise ja kõnealuste kontsessioonide uueks väljaandmiseks pakkumismenetluse algatamise kohta, siis otsustas ta esitada käesoleva hagi.
Hispaania Kuningriik ja Taani Kuningriik astusid menetlusse Itaalia Vabariigi toetuseks.
Hagi
Komisjon esitab oma hagi toetuseks üheainsa etteheite. Ta väidab, et kuna Itaalia Vabariik uuendas UNIRE 329 endist hobuste võiduajamiste haldamise kontsessiooni pakkumismenetlust korraldamata, siis rikkus Itaalia Vabariik EÜ asutamislepingust tulenevaid kohustusi ning eelkõige läbipaistvuse üldpõhimõtet ja avalikustamise kohustust, mis tulenevad EÜ artiklitest 43 ja 49.
Oma hagis märgib komisjon, et ühenduse õigusega arvestades tuleb hobuste võiduajamiste totalisaatorite haldamise ja panuste kogumise õiguse andmist Itaalias käsitleda avaliku teenuse kontsessioonina. Sellisena ei kuulu nimetatud toiming nõukogu 18. juuni 1992. aasta direktiivi 92/50/EMÜ, millega kooskõlastatakse riiklike teenuslepingute sõlmimise kord (
EÜT L 209, lk 1
; ELT eriväljaanne 06/01, lk 322), kohaldamisalasse. Sellegipoolest tuleneb Euroopa Kohtu praktikast ja eelkõige 7. detsembri 2000. aasta otsusest kohtuasjas
C-324/98: Telaustria ja Telefonadress (EKL 2000, lk I-10745)
, et siseriiklikud ametiasutused, kes sellise õiguse annavad, peavad järgima mittediskrimineerimise ja läbipaistvuse põhimõtteid, et tagada vastav avalikustatuse tase, mis võimaldab teenuste turu avatud konkurentsi ning samuti pakkumismenetluse erapooletuse kontrolli.
Komisjon märgib selle kohta, et Itaalia valitsus ei ole täitnud nimetatud põhimõtetest tulenevaid nõudeid, uuendades pakkumismenetlust korraldamata 329 juba olemasolevat UNIRE kontsessiooni. Tegelikult leiab komisjon, et erandite tegemine nendest põhimõtetest on võimalik vaid EÜ artiklites 45 ja 46 ette nähtud juhtudel ja põhjustel. Kuid õigustused, millele Itaalia valitsus viitab, ei kuulu nimetatud artiklites sõnaselgelt ettenähtute hulka ja igal juhul ei ole nimetatud valitsus tõendanud selliste erandite vajalikkust ja proportsionaalsust esitatud eesmärkide suhtes.
Kostja vastuses väidab Itaalia valitsus, et seadus nr 200/2003 ja otsus nr 107/2003 on kooskõlas avalike teenuste kontsessioonide valdkonnas ühenduse õigusest tulenevate nõuetega. Nimetatud valitsus leiab, et UNIRE endiste kontsessioonide pikendamine oli õigustatud vajadusega tagada nende kontsessioonide andmiseni pakkumismenetluse alusel kontsessiooni omanikele järjepidevus, majanduslik stabiilsus ja minevikus tehtud investeeringute eest korrektse kasu saamine ning samuti vajadusega vähendada põrandaaluse tegevuse atraktiivsust. Sellised õigustused kujutavad endast ülekaalukat üldist huvi, mis võimaldab teha erandeid asutamislepingu nendest põhimõtetest, mis hõlmavad kohustust võimaldada teenuste turul avatud konkurentsi.
Taani valitsus vaidlustab tõlgenduse, mille komisjon on andnud Euroopa Kohtu otsusele eespool viidatud kohtuasjas Telaustria ja Telefonadress, niivõrd kui see puudutab läbipaistvuse kohustuse ulatust käesoleva kohtuasja asjaoludega sarnastel asjaoludel. Hispaania valitsus omakorda esitab väiteid totalisaatorite korraldamise ja nende korraldamiseks loa andmise eripärade kohta, mida komisjon tema sõnul arvesse ei võtnud.
Viimaks tuleb märkida, et Itaalia valitsus ei vaidle vastu sellele, et seadus nr 200/2003 ja otsus nr 107/2003 võeti vastu pärast põhjendatud arvamuses määratud tähtaega.
Selles osas tuleb meenutada, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb liikmesriigi kohustuste rikkumise olemasolu hinnata põhjendatud arvamuses määratud tähtaja lõppemisel liikmesriigis esineva olukorra alusel ning hiljem aset leidnud muutusi Euroopa Kohus arvestada ei saa (vt eelkõige 2. juuni 2005. aasta otsus kohtuasjas
C-282/02: komisjon
vs.
Iirimaa, EKL 2005, lk I-4653
, punkt 40, ja 26. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas
C-514/03: komisjon
vs.
Hispaania, EKL 2005, lk I-963
, punkt 44).
Seetõttu ei ole seaduse nr 200/2003 ja otsuse nr 107/2003 sätted Itaalia Vabariigile etteheidetava rikkumise hindamisel asjakohased. Sellest tulenevalt toetub käesolev hagi üksnes vaidlustatud otsuse uurimisele.
Nagu komisjon on õigesti märkinud, ei ole Itaalia valitsus kohtueelse ega käesoleva menetluse raames vastu vaielnud sellele, et Itaalias hobuste võiduajamiste totalisaatorite haldamise ja panuste kogumise õiguse andmine kujutab endast avaliku teenuse kontsessiooni. Nii määratleti seda 6. märtsi 2007. aasta otsuses kohtuasjades C-338/04, C-359/04 ja C-360/04: Placanica jt (AKL 2007, lk I-1891), milles Euroopa Kohus tõlgendas EÜ artikleid 43 ja 49 samade siseriiklike õigusnormide osas.
On selge, et avalike teenuste kontsessioonid jäävad väljapoole direktiivi 92/50 kohaldamisala (vt 13. oktoobri 2005. aasta otsus kohtuasjas
C-458/03: Parking Brixen, EKL 2005, lk I-8585
, punkt 42).
Euroopa Kohus leidis, et vaatamata asjaolule, et avalike teenuste kontsessioonilepingud on käesoleva hetke ühenduse õiguse kohaselt väljaspool direktiivi 92/50 kohaldamisala, on neid sõlmivad avaliku võimu organid siiski kohustatud järgima EÜ asutamislepingu põhinorme üldiselt ja eriti kodakondsuse alusel mittediskrimineerimise põhimõtet (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Telaustria ja Telefonadress, punkt 60; 21. juuli 2005. aasta otsus kohtuasjas
C-231/03: Coname, EKL 2005, lk I-7287
, punkt 16, ja eespool viidatud kohtuotsus Parking Brixen, punkt 46).
Seejärel märkis kohus, et avalike teenuste kontsessioonidele kohaldatavad asutamislepingu sätted, eelkõige EÜ artiklid 43 ja 49 ning samuti kodakondsuse alusel diskrimineerimise keeld on võrdse kohtlemise üldpõhimõtte eriline väljendus (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Parking Brixen, punkt 48).
Võrdse kohtlemise põhimõttest ja kodakondsuse alusel mittediskrimineerimise põhimõttest tuleneb selles osas eelkõige läbipaistvuse kohustus, mis võimaldab kontsessiooni andval avaliku võimu organil tagada nende põhimõtete täitmine. Nimetatud võimuorgani läbipaistvuse kohustuse sisuks on tagada vastav avalikustatuse tase kõigile potentsiaalsetele pakkujatele, mis võimaldab teenuste kontsessioonile avatud konkurentsi ning samuti hankemenetluse erapooletuse kontrolli (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Telaustria ja Telefonadress, punktid 61 ja 62, ning samuti eespool viidatud kohtuotsus Parking Brixen, punkt 49).
Käesolevas kohtuasjas tuleb möönda, et mis tahes pakkumismenetluse puudumine hobuste võiduajamiste totalisaatorite haldamise kontsessioonide andmisel ei ole kooskõlas EÜ artiklitega 43 ja 49 ja eelkõige rikutakse seeläbi läbipaistvuse üldpõhimõtet ja kohustust tagada vastav avalikustatuse tase. 329 endise kontsessiooni uuendamine pakkumismenetlust korraldamata takistab nendele kontsessioonidele avatud konkurentsi ja hankemenetluse erapooletuse kontrolli.
Neil tingimustel tuleb uurida, kas nimetatud uuendamist võib lubada EÜ artiklites 45 ja 46 otseselt sätestatud erandite alusel või õigustavad neid vastavalt Euroopa Kohtu praktikale ülekaalukad üldised huvid (vt selle kohta 6. novembri 2003. aasta otsus kohtuasjas
C-243/01: Gambelli jt, EKL 2003, lk I-13031
, punkt 60, ning samuti eespool viidatud kohtuotsus Placanica jt, punkt 45).
Selles osas on kohtupraktikas tunnustatud mitmeid ülekaalukaid üldisi huve, näiteks tarbijate kaitse, pettuste ja hasartmängudega seotud liigse kulutamise ennetamise ning üldise avaliku korra säilitamise eesmärgid (eespool viidatud kohtuotsus Placanica jt, punkt 46).
Kuigi liikmesriigid on vabad määrama kindlaks oma hasartmängupoliitika eesmärgid ja vajaduse korral täpselt määratlema soovitud kaitsetaseme, peavad kehtestatud piirangud oma proportsionaalsuselt siiski vastama tingimustele, mis tulenevad Euroopa Kohtu praktikast (eespool viidatud kohtuotsus Placanica jt, punkt 48).
Seega tuleb uurida, kas kontsessioonide uuendamine pakkumismenetlust korraldamata on Itaalia Vabariigi seatud eesmärgi saavutamiseks sobiv ja kas see ei lähe kaugemale, kui selle eesmärgi saavutamiseks vajalik. Igal juhul tuleb nimetatud uuendamist kohaldada mittediskrimineerivalt (vt selle kohta eespool viidatud kohtuotsus Gambelli jt, punktid 64 ja 65, ning samuti eespool viidatud kohtuotsus Placanica jt, punkt 49).
Vaidlustatud ei ole asjaolu, et Itaalia valitsus kiitis heaks hobuste võiduajamiste totalisaatorite panuste kogumise ja vastuvõtmise võrgu tugevdamise plaani eesmärgiga tõsta nimetatud panuste kogumise ja vastuvõtmise keskuste arv kogu Itaalia territooriumil 329-lt 1000-le. Selle tugevdamise plaani rakendamiseks anti 671 uut kontsessiooni pakkumismenetluse alusel, samas kui 329 endist kontsessiooni uuendati pakkumismenetlust korraldamata.
Selles osas ei ole Itaalia valitsus viidanud sellistele eranditele, nagu on otseselt sätestatud EÜ artiklites 45 ja 46. Nimetatud valitsus õigustab seevastu asjaomast pakkumismenetlust korraldamata toimunud uuendamist vajadusega vähendada eelkõige panuste põrandaaluse kogumise ja jaotamise atraktiivsust.
Oma kaitsja vastuses ei seletanud Itaalia valitsus siiski seda, miks on selleks vajalik mis tahes pakkumismenetluse puudumine, ega esitanud argumente, mis võimaldaksid ümber lükata komisjoni poolt etteheidetavat rikkumist. Eelkõige ei põhjendanud nimetatud valitsus seda, kuidas olemasolevate kontsessioonide uuendamine mis tahes pakkumismenetlust korraldamata võib takistada põrandaaluse tegevuse arengut hobuste võiduajamiste totalisaatorite sektoris, ja piirdus väitega, et seadus nr 200/2003 ja otsus nr 107/2003 on kooskõlas avalike teenuste kontsessioonide valdkonnas ühenduse õigusest tulenevate nõuetega.
Kuid selles osas tuleb meenutada, et pädevad siseriiklikud ametiasutused peavad tõendama esiteks seda, et nende õigusnormid vastavad EÜ artiklite 45 ja 46 tähenduses olulise huvi või kohtupraktikas tunnustatud ülekaaluka avaliku huvi nõudmistele, ja teiseks seda, et nimetatud õigusnormid on kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega (vt selle kohta 2. detsembri 2004. aasta otsus kohtuasjas
C-41/02: komisjon
vs.
Madalmaad, EKL 2004, lk I-11375
, punkt 47; 13. jaanuari 2005. aasta otsus kohtuasjas C-38/03: komisjon
vs.
Belgia, kohtulahendite kogumikus ei avaldata, punkt 20, ja 15. juuni 2006. aasta otsus kohtuasjas
C-255/04: komisjon
vs.
Prantsusmaa, EKL 2006, lk I-5251
, punkt 29).
Seega tuleb möönda, et UNIRE endiste kontsessioonide uuendamine pakkumismenetlust korraldamata ei ole sobiv Itaalia Vabariigi seatud eesmärgi saavutamiseks ja läheb kaugemale, kui on vajalik selle vältimiseks, et hobuste võiduajamiste totalisaatorite valdkonnas tegutsevad ettevõtjad osaleks õigusvastases tegevuses või pettustes.
Lisaks sellele, mis puudutab Itaalia valitsuse esitatud majanduslikke kaalutlusi, nagu kontsessiooni omanikele järjepidevuse, majandusliku stabiilsuse ja minevikus tehtud investeeringute eest korrektse kasu saamise tagamine, piisab selle meenutamisest, et neid ei saa käsitleda ülekaaluka avaliku huvina, mis õigustaks asutamislepinguga tagatud põhivabaduse piiramist (vt selle kohta 6. juuni 2000. aasta otsus kohtuasjas
C-35/98: Verkooijen, EKL 2000, lk I-4071
, punkt 48, ja 16. jaanuari 2003. aasta otsus kohtuasjas
C-388/01: komisjon
vs.
Itaalia, EKL 2003, lk I-721
, punkt 22).
Sellest tuleneb, et ühtki ülekaalukatest avalikest huvidest, millele Itaalia valitsus viitas, et õigustada 329 endise kontsessiooni uuendamist pakkumismenetlust korraldamata, ei saa vastu võtta.
Seega tuleb tuvastada, et komisjoni hagi on põhjendatud.
Eelneva alusel ilmneb, et uuendades pakkumismenetlust 329 hobuste võiduajamiste totalisaatorite haldamise kontsessiooni korraldamata, rikkus Itaalia Vabariik EÜ artiklitest 43 ja 49 tulenevaid kohustusi ja eelkõige läbipaistvuse üldpõhimõtet ja kohustust tagada vastav avalikustatuse tase.
Kohtukulud
Kodukorra artikli 69 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna komisjon on kohtukulude hüvitamist nõudnud ja Itaalia Vabariik on kohtuvaidluse kaotanud, tuleb kohtukulud välja mõista Itaalia Vabariigilt.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (neljas koda) otsustab:

1.
Uuendades pakkumismenetlust 329 hobuste võiduajamiste totalisaatorite haldamise kontsessiooni korraldamata, rikkus Itaalia Vabariik EÜ artiklitest 43 ja 49 tulenevaid kohustusi ja eelkõige läbipaistvuse üldpõhimõtet ja kohustust tagada vastav avalikustatuse tase.

2.
Mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.

Allkirjad
(
*1
)	Kohtumenetluse keel: itaalia.