CELEX: 62008CJ0458
Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats
Verstoß gegen Art. 49 EG
Bausektor
Erfordernis einer Erlaubnis für die Ausübung einer Tätigkeit in diesem Sektor
Rechtfertigung

Mit ihrer Klage ersucht die Europäische Kommission den Gerichtshof, festzustellen, dass die Portugiesische Republik dadurch
gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 49 EG verstoßen hat, dass sie für die Erbringung von Baudienstleistungen in Portugal dieselben
Voraussetzungen aufstellt wie für die Niederlassung.

Rechtlicher Rahmen

Unionsrecht
Die Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. September 2005 über die Anerkennung von Berufsqualifikationen
(ABl. L 255, S. 22) legt die Vorschriften fest, nach denen ein Mitgliedstaat, der den Zugang zu einem reglementierten Beruf
oder dessen Ausübung in seinem Hoheitsgebiet an den Besitz bestimmter Berufsqualifikationen knüpft, für den Zugang zu diesem
Beruf und dessen Ausübung die in einem oder mehreren anderen Mitgliedstaaten erworbenen Berufsqualifikationen anerkennt, die
ihren Inhaber berechtigen, dort denselben Beruf auszuüben.
Die Erwägungsgründe 4, 6 und 27 dieser Richtlinie lauten wie folgt:
„(4)  Es ist angezeigt, zur Erleichterung des freien Dienstleistungsverkehrs besondere Vorschriften zu erlassen, durch die die Möglichkeiten
zur Ausübung beruflicher Tätigkeiten unter der im Herkunftsmitgliedstaat erworbenen Berufsbezeichnung erweitert werden. …
…
(6)       Im Rahmen der Erleichterung der Erbringung von Dienstleistungen ist der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit sowie dem Verbraucherschutz
unbedingt Rechnung zu tragen. Daher sollten spezifische Bestimmungen für reglementierte Berufe vorgesehen werden, die die
öffentliche Gesundheit oder Sicherheit berühren und deren Angehörige vorübergehend oder gelegentlich grenzüberschreitende
Dienstleistungen erbringen.
…
(27)      Die architektonische Gestaltung, die Qualität der Bauwerke, ihre harmonische Einpassung in die Umgebung, der Respekt vor der
natürlichen und der städtischen Landschaft sowie vor dem kollektiven und dem privaten Erbe sind von öffentlichem Interesse.
Daher sollte sich die gegenseitige Anerkennung der Ausbildungsnachweise auf qualitative und quantitative Kriterien stützen,
die gewährleisten, dass die Inhaber der anerkannten Ausbildungsnachweise in der Lage sind, die Bedürfnisse der Einzelpersonen,
sozialen Gruppen und Gemeinwesen im Bereich der Raumordnung, der Konzeption, der Vorbereitung und Errichtung von Bauwerken,
der Erhaltung und Zurgeltungbringung des architektonischen Erbes sowie des Schutzes der natürlichen Gleichgewichte zu verstehen
und ihnen Ausdruck zu verleihen.“
Titel II der genannten Richtlinie enthält Bestimmungen über die Dienstleistungsfreiheit. In Art. 5 Abs. 1 dieser Richtlinie
heißt es hierzu:
„Unbeschadet spezifischer Vorschriften des Gemeinschaftsrechts sowie der Artikel 6 und 7 dieser Richtlinie können die Mitgliedstaaten
die Dienstleistungsfreiheit nicht aufgrund der Berufsqualifikationen einschränken,
a)       wenn der Dienstleister zur Ausübung desselben Berufs rechtmäßig in einem Mitgliedstaat niedergelassen ist (nachstehend ‚Niederlassungsmitgliedstaat‘
genannt) und
b)       für den Fall, dass sich der Dienstleister in einen anderen Mitgliedstaat begibt, wenn er diesen Beruf mindestens zwei Jahre
während der vorhergehenden zehn Jahre im Niederlassungsmitgliedstaat ausgeübt hat, sofern der Beruf dort nicht reglementiert
ist. Die Bedingung, dass der Dienstleister den Beruf zwei Jahre ausgeübt haben muss, gilt nicht, wenn entweder der Beruf oder
die Ausbildung zu diesem Beruf reglementiert ist.“
Art. 7 der Richtlinie 2005/36 betreffend die vorherige Meldung bei Ortswechsel des Dienstleisters sieht vor:
„(1)      Die Mitgliedstaaten können verlangen, dass der Dienstleister in dem Fall, dass er zur Erbringung von Dienstleistungen erstmals
von einem Mitgliedstaat in einen anderen wechselt, den zuständigen Behörden im Aufnahmemitgliedstaat vorher schriftlich Meldung
erstattet und sie dabei über Einzelheiten zu einem Versicherungsschutz oder einer anderen Art des individuellen oder kollektiven
Schutzes in Bezug auf die Berufshaftpflicht informiert. Diese Meldung ist einmal jährlich zu erneuern, wenn der Dienstleister
beabsichtigt, während des betreffenden Jahres vorübergehend oder gelegentlich Dienstleistungen in dem Mitgliedstaat zu erbringen.
Der Dienstleister kann die Meldung in beliebiger Form vornehmen.
(2)      Darüber hinaus können die Mitgliedstaaten fordern, dass, wenn Dienstleistungen erstmals erbracht werden oder sich eine wesentliche
Änderung gegenüber der in den Dokumenten bescheinigten Situation ergibt, der Meldung folgende Dokumente beigefügt sein müssen:
a)       ein Nachweis über die Staatsangehörigkeit des Dienstleisters;
b)       eine Bescheinigung darüber, dass der Dienstleister in einem Mitgliedstaat rechtmäßig zur Ausübung der betreffenden Tätigkeiten
niedergelassen ist und dass ihm die Ausübung dieser Tätigkeiten zum Zeitpunkt der Vorlage der Bescheinigung nicht, auch nicht
vorübergehend, untersagt ist;
c)       ein Berufsqualifikationsnachweis;
d)       in den in Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe b genannten Fällen ein Nachweis in beliebiger Form darüber, dass der Dienstleister
die betreffende Tätigkeit während der vorhergehenden zehn Jahre mindestens zwei Jahre lang ausgeübt hat;
e)       im Fall von Berufen im Sicherheitssektor der Nachweis, dass keine Vorstrafen vorliegen, soweit der Mitgliedstaat diesen Nachweis
von den eigenen Staatsangehörigen verlangt.
(3)      Die Dienstleistung wird unter der Berufsbezeichnung des Niederlassungsmitgliedstaats erbracht, sofern in diesem Mitgliedstaat
für die betreffende Tätigkeit eine solche Berufsbezeichnung existiert. …
(4)      Im Falle reglementierter Berufe, die die öffentliche Gesundheit oder Sicherheit berühren und die nicht unter die automatische
Anerkennung gemäß Titel III Kapitel III fallen, kann die zuständige Behörde im Aufnahmemitgliedstaat bei der ersten Erbringung
einer Dienstleistung die Berufsqualifikationen des Dienstleisters vor dieser ersten Erbringung nachprüfen. Eine solche Nachprüfung
ist nur möglich, wenn deren Zweck darin besteht, eine schwerwiegende Beeinträchtigung der Gesundheit oder Sicherheit des Dienstleistungsempfängers
aufgrund einer mangelnden Berufsqualifikation des Dienstleisters zu verhindern, und sofern sie nicht über das für diesen Zweck
erforderliche Maß hinausgeht.
…
Besteht ein wesentlicher Unterschied zwischen der beruflichen Qualifikation des Dienstleisters und der im Aufnahmemitgliedstaat
geforderten Ausbildung und ist dieser so groß, dass dies der öffentlichen Gesundheit oder Sicherheit abträglich ist, muss
der Aufnahmemitgliedstaat dem Dienstleister die Möglichkeit geben, nachzuweisen – insbesondere durch eine Eignungsprüfung
–, dass er die fehlenden Kenntnisse und Fähigkeiten erworben hat. …
…
In den Fällen, in denen die Qualifikationen gemäß diesem Absatz nachgeprüft worden sind, erfolgt die Erbringung der Dienstleistung
unter der Berufsbezeichnung des Aufnahmemitgliedstaats.“
Gemäß Art. 8 dieser Richtlinie betreffend die Verwaltungszusammenarbeit, können die zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats
von den zuständigen Behörden des Niederlassungsmitgliedstaats für jede Erbringung einer Dienstleistung alle Informationen
über die Rechtmäßigkeit der Niederlassung und die gute Führung des Dienstleisters anfordern sowie Informationen darüber, dass
keine berufsbezogenen disziplinarischen oder strafrechtlichen Sanktionen vorliegen. Gemäß dieser Vorschrift sorgen die zuständigen
Behörden für den Austausch aller Informationen, die im Falle von Beschwerden eines Dienstleistungsempfängers gegen einen Dienstleister
für ein ordnungsgemäßes Beschwerdeverfahren erforderlich sind.
Art. 9 („Unterrichtung der Dienstleistungsempfänger“) der genannten Richtlinie sieht vor:
„Wird die Dienstleistung unter der Berufsbezeichnung des Niederlassungsmitgliedstaats oder auf der Grundlage des Ausbildungsnachweises
des Dienstleisters erbracht, so können die zuständigen Behörden des Aufnahmemitgliedstaats verlangen, dass der Dienstleister
zusätzlich zur Erfüllung der sonstigen Informationsanforderungen nach dem Gemeinschaftsrecht dem Dienstleistungsempfänger
[alle oder Teile der] folgenden Informationen liefert:
a)       falls der Dienstleister in ein Handelsregister oder ein ähnliches öffentliches Register eingetragen ist, das Register, in
das er eingetragen ist, und die Nummer der Eintragung oder gleichwertige, der Identifikation dienende Angaben aus diesem Register;
b)       falls die Tätigkeit im Niederlassungsmitgliedstaat zulassungspflichtig ist, den Namen und die Anschrift der zuständigen Aufsichtsbehörde;
c)       die Berufskammern oder vergleichbare Organisationen, denen der Dienstleister angehört;
d)       die Berufsbezeichnung oder, falls eine solche Berufsbezeichnung nicht existiert, den Ausbildungsnachweis des Dienstleisters
und den Mitgliedstaat, in dem die Berufsbezeichnung verliehen bzw. der Ausbildungsnachweis ausgestellt wurde;
e)       falls der Dienstleister eine mehrwertsteuerpflichtige Tätigkeit ausübt, die Umsatzsteueridentifikationsnummer …;
f)       Einzelheiten zu einem Versicherungsschutz oder einer anderen Art des individuellen oder kollektiven Schutzes in Bezug auf
die Berufshaftpflicht.“
In Titel III betreffend die Niederlassungsfreiheit sieht die Richtlinie 2005/36 Regeln für die Anerkennung von Ausbildungsnachweisen
und Berufserfahrung vor. Bei den in Anhang IV dieser Richtlinie aufgeführten Tätigkeiten in Industrie, Handwerk und Handel
erfolgt unter den in Titel III Kapitel II der Richtlinie genannten Voraussetzungen eine automatische Anerkennung der durch
Berufserfahrung nachgewiesenen Qualifikationen. Art. 16 der genannten Richtlinie sieht insbesondere vor, dass ein Mitgliedstaat,
wenn er die Aufnahme einer solchen Tätigkeit oder ihre Ausübung vom Besitz allgemeiner, kaufmännischer oder fachlicher Kenntnisse
und Fertigkeiten abhängig macht, als ausreichenden Nachweis für diese Kenntnisse und Fertigkeiten die vorherige Ausübung der
betreffenden Tätigkeit in einem anderen Mitgliedstaat anerkennen muss. Die in Anhang IV Verzeichnis I der Richtlinie 2005/36
aufgeführten Tätigkeiten, unter denen sich in der Hauptgruppe 40 die Tätigkeiten des Baugewerbes, insbesondere Abbruchgewerbe,
Rohbaugewerbe und Tiefbau, befinden, müssen gemäß Art. 17 dieser Richtlinie ausgeübt worden sein. Kapitel III dieses Titels
legt auf der Grundlage der Koordinierung der Mindestanforderungen an die Ausbildung Regeln für die automatische Anerkennung
von Ausbildungsnachweisen für bestimmte Berufe wie Ärzte, Apotheker und Architekten fest.
Die Richtlinie 2006/123/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. Dezember 2006 über Dienstleistungen im Binnenmarkt
(ABl. L 376, S. 36), für die die Umsetzungsfrist am 28. Dezember 2009 abgelaufen ist und die auf das vorliegende Vertragsverletzungsverfahren
nicht anwendbar ist, enthält allgemeine Bestimmungen, die die Wahrnehmung der Niederlassungsfreiheit durch Dienstleistungserbringer
sowie den freien Dienstleistungsverkehr erleichtern sollen.
Art. 16 („Dienstleistungsfreiheit“) dieser Richtlinie sieht vor:
„(1)      Die Mitgliedstaaten achten das Recht der Dienstleistungserbringer, Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat als demjenigen
ihrer Niederlassung zu erbringen.
Der Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung erbracht wird, gewährleistet die freie Aufnahme und freie Ausübung von Dienstleistungstätigkeiten
innerhalb seines Hoheitsgebiets.
Die Mitgliedstaaten dürfen die Aufnahme oder Ausübung einer Dienstleistungstätigkeit in ihrem Hoheitsgebiet nicht von Anforderungen
abhängig machen, die gegen folgende Grundsätze verstoßen:
a)       Nicht-Diskriminierung: die Anforderung darf weder eine direkte noch eine indirekte Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit
oder – bei juristischen Personen – aufgrund des Mitgliedstaats, in dem sie niedergelassen sind, darstellen;
b)       Erforderlichkeit: die Anforderung muss aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen Sicherheit, der öffentlichen
Gesundheit oder des Schutzes der Umwelt gerechtfertigt sein;
c)       Verhältnismäßigkeit: die Anforderung muss zur Verwirklichung des mit ihr verfolgten Ziels geeignet sein und darf nicht über
das hinausgehen, was zur Erreichung dieses Ziels erforderlich ist.
(2)      Die Mitgliedstaaten dürfen die Dienstleistungsfreiheit eines in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringers
nicht einschränken, indem sie diesen einer der folgenden Anforderungen unterwerfen:
a)       der Pflicht, in ihrem Hoheitsgebiet eine Niederlassung zu unterhalten;
b)       der Pflicht, bei ihren zuständigen Behörden eine Genehmigung einzuholen; dies gilt auch für die Verpflichtung zur Eintragung
in ein Register oder die Mitgliedschaft in einem Berufsverband oder einer Berufsvereinigung in ihrem Hoheitsgebiet, außer
in den in dieser Richtlinie oder anderen Rechtsvorschriften der Gemeinschaft vorgesehenen Fällen;
…
(3)      Der Mitgliedstaat, in den sich der Dienstleistungserbringer begibt, ist nicht daran gehindert, unter Beachtung des Absatzes 1
Anforderungen in Bezug auf die Erbringung von Dienstleistungen zu stellen, die aus Gründen der öffentlichen Ordnung, der öffentlichen
Sicherheit, der öffentlichen Gesundheit oder des Schutzes der Umwelt gerechtfertigt sind. …
…“
Gemäß Art. 17 Nr. 6 dieser Richtlinie findet Art. 16 auf die Angelegenheiten, die unter Titel II der Richtlinie 2005/36 fallen,
sowie Anforderungen im Mitgliedstaat der Dienstleistungserbringung, die eine Tätigkeit den Angehörigen eines bestimmten Berufs
vorbehalten, keine Anwendung.

Nationales Recht
Gemäß Art. 4 Abs. 1 des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 vom 9. Januar 2004 (
Diário da República
I, Serie A, Nr. 7 vom 9. Januar 2004) ist für die Ausübung von Bautätigkeiten eine Erlaubnis des Instituts für öffentliche
und private Bauaufträge und Immobilien erforderlich, das Teil der staatlichen Verwaltung ist und dessen Nachfolgerin gemäß
dem Decreto‑Lei Nr. 144/2007 vom 27. April 2007 (
Diário da República
I, Serie A, Nr.  82 vom 27. April 2007) das Institut für Bauwesen und Immobilien ist.
Gemäß Art. 6 des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 wird diese Erlaubnis bei bestimmten kleineren Arbeiten, deren Wert eine bestimmte
Grenze nicht übersteigt, durch eine Registrierungsbescheinigung ersetzt.
Bei der Erlaubnis und der Registrierungsbescheinigung handelt es sich insoweit um konstitutive Genehmigungen, als die Ausübung
von Bautätigkeiten erst nach der Erteilung einer solchen Genehmigung erfolgen darf. Durch die Erlaubnis bzw. die Registrierungsbescheinigung
wird die Genehmigung erteilt, die Arbeiten durchzuführen, die den Berechtigungen des betroffenen Unternehmens entsprechen.
Gemäß den Art. 4 Abs. 3 und 6 Abs. 3 des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 können jeder Einzelunternehmer und jede Handelsgesellschaft,
die dem portugiesischen Personalstatut unterliegen oder ihren Sitz in einem der Staaten des Europäischen Wirtschaftsraum haben,
eine Erlaubnis oder eine Registrierungsbescheinigung beantragen.
Aus Art. 4 Abs. 3 des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 in Verbindung mit Art. 3 Buchst. a dieses Decreto‑Lei ergibt sich jedoch, dass
kein Unternehmen in Portugal Bau‑, Wiederaufbau‑, Erweiterungs‑, Umbau‑, Reparatur‑, Erhaltungs‑, Wiederherstellungs‑, Reinigungs‑,
Restaurierungs‑, Abriss‑ und allgemein irgendwelche Arbeiten im Zusammenhang mit Bauwerken durchführen darf, ohne vorher von
den portugiesischen Behörden klassifiziert worden zu sein.
Die Klassifizierung des Unternehmens, d. h. die Überprüfung seiner Berechtigungen durch die portugiesische Verwaltung mit
dem Ziel, das Unternehmen einer Unterkategorie, einer Kategorie und einer Klasse zuzuordnen, erfolgt nach dem in Kapitel III
des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 und in der Verfügung Nr. 18/2004 des Ministers für öffentliches Bauwesen, Transport und Wohnen
vom 10. Januar 2004 (
Diário da República
I, Serie B, Nr. 8, vom 10. Januar 2004) vorgesehenen Verfahren.
Gemäß Art. 3 Buchst. c, d, und g des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 bezeichnet die Unterkategorie Arbeiten oder spezialisierte Tätigkeiten
innerhalb einer Kategorie; die Klassen legen den Wert der Arbeiten fest, die die Unternehmen innerhalb der jeweiligen Arten
von Tätigkeiten ausführen dürfen.
Gemäß Art. 22 dieses Decreto‑Lei kann die Verwaltung den Antragsteller nach der Einreichung eines Antrags auf Erteilung einer
Erlaubnis oder einer Registrierungsbescheinigung innerhalb einer Frist von 30 Tagen auffordern, ihr Informationen oder Nachweise
vorzulegen, wobei der betroffene Antragsteller über eine Frist von 22 Tagen verfügt, um diese Informationen oder Nachweise
beizubringen. Ist die Verwaltung der Ansicht, dass die Akte vollständig ist, so übermittelt sie dem Antragsteller innerhalb
einer Frist von 66 Tagen einen Entscheidungsentwurf. Die endgültige Entscheidung ergeht innerhalb von 10 Tagen.
Aus den Art. 7 und 11 des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 ergibt sich, dass die Unternehmen für die Klassifizierung und die Erteilung
der Erlaubnis der Verwaltung gegenüber nachweisen müssen, dass sie die Voraussetzungen hinsichtlich der kaufmännischen Eignung,
der technischen Kapazitäten und der wirtschaftlichen und finanziellen Kapazitäten erfüllen. Gemäß Art. 1 der Verfügung Nr. 14/2004
des Ministers für öffentliches Bauwesen, Transport und Wohnen vom 10. Januar 2004 (
Diário da República
I, Serie B, Nr. 8, vom 10. Januar 2004) müssen die Unternehmen für die Erteilung der Registrierungsbescheinigung ihre kaufmännische
Eignung und ihre Eignung zur Durchführung der geplanten Arbeiten nachweisen.
Gemäß Art. 8 des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 und Art. 1 Abs. 2 der Verfügung Nr. 18/2004 umfasst die kaufmännische Eignung diejenige
des Unternehmens und die des Unternehmers oder der gesetzlichen Vertreter des Unternehmens. Sie wird u. a durch Strafregisterauszüge
nachgewiesen.
Gemäß Art. 9 des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 und Art. 1 der Verfügung Nr. 16/2004 des Ministers für öffentliches Bauwesen, Transport
und Wohnen vom 10. Januar 2004 (
Diário da República
I, Serie B, Nr. 8, vom 10. Januar 2004) werden die technischen Kapazitäten anhand der organisatorischen Struktur des Unternehmens,
d. h. des Organigramms und der Erfahrung in der Ausführung von Arbeiten, anhand der Beurteilung des Personals des Unternehmens,
d. h. der Anzahl der Techniker, Fachkräfte, Bauleiter und Arbeiter sowie des Niveaus der Kenntnisse, Spezialisierungen und
Berufserfahrung dieser Personen, anhand der Beurteilung der technischen Mittel des Unternehmens, d. h. der Betriebsmittel,
und anhand seiner tatsächlichen Erfahrung in der Tätigkeit, d. h. der abgeschlossenen und laufenden Arbeiten, beurteilt.
Gemäß Art. 10 des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 werden die wirtschaftlichen und finanziellen Kapazitäten mittels einer Beurteilung
des Eigenkapitals, des Gesamtumsatzes sowie des durch Bauarbeiten erzielten Umsatzes und einer anhand der Indikatoren für
allgemeine Liquidität und finanzielle Autonomie durchgeführten Beurteilung des finanziellen Gleichgewichts bewertet.
Gemäß Art. 5 des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 ist die Erlaubnis höchstens ein Jahr gültig; die Registrierungsbescheinigung ist
gemäß Art. 6 Abs. 4 dieses Decreto‑Lei fünf Jahre gültig.
Aus den Art. 18 Abs. 1 und 19 Abs. 1 des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 ergibt sich, dass über eine Erlaubnis verfügende Unternehmen
für die Erneuerung dieser Erlaubnis „Mindestvoraussetzungen hinsichtlich der Beständigkeit“ erfüllen müssen, d. h. die technische
Ausstattung beibehalten, Personalkosten in Höhe von mindestens 7 % des Grenzwerts der nächstniedrigeren Klasse aufweisen,
über Eigenkapital in Höhe von mindestens 10 % des Grenzwerts der Hauptklasse  verfügen, einen durch Arbeiten erzielten Umsatz
in Höhe von mindestens 50 % des Grenzwerts der nächstniedrigeren Klasse aufweisen und in Bezug auf die allgemeine Liquidität
und die finanzielle Autonomie bestimmte Werte vorweisen müssen.
Gemäß Art. 19 Abs. 8, 9 und 11 des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 werden die einem Unternehmen erteilten Berechtigungen aufgehoben,
wenn es diese Voraussetzungen nicht erfüllt. Ein neuer Antrag auf Klassifizierung kann in diesem Fall erst am 1. August des
darauffolgenden Jahres gestellt werden. Die vollständige oder teilweise Aufhebung der Berechtigungen hat zur Folge, dass es
dem betroffenen Unternehmen untersagt ist, die laufenden Arbeiten zu beenden, was zur sofortigen Auflösung aller Verträge
über solche Arbeiten wegen von dem betreffenden Unternehmen verschuldeter Unmöglichkeit führt.
Gemäß den Art. 37, 38 und 48 des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 werden Verstöße gegen die nach diesem Decreto‑Lei anwendbaren Regeln
mit einer Geldstrafe geahndet. Jede ohne Erlaubnis oder Registrierungsbescheinigung durchgeführte Bautätigkeit wird als sehr
schwerer Verstoß eingestuft und mit einer Geldstrafe von bis zu 44 800 Euro bestraft. Je nach Schwere des Verstoßes werden
außerdem begleitende Sanktionen verhängt. Zu diesen Sanktionen gehören das Verbot der Ausübung der Tätigkeit, die Aussetzung
der Registrierungsbescheinigung oder der Erlaubnis sowie die Entziehung des Rechts, an Versteigerungen oder Verfahren zur
Vergabe öffentlicher Bau‑ und Dienstleistungsaufträge teilzunehmen. Die Nichtbeachtung begleitender Sanktionen wird strafrechtlich
verfolgt.

Vorgerichtliches Verfahren und Verfahren vor dem Gerichtshof
Mit Mahnschreiben vom 18. Oktober 2006 teilte die Kommission der Portugiesischen Republik mit, dass sie deren Regelungen über
den Zugang zu Bautätigkeiten und die Ausübung dieser Tätigkeiten in Portugal insofern für mit Art. 49 EG unvereinbar halte,
als diese Regelungen für die vorübergehende Erbringung von Dienstleistungen dieselben Anforderungen aufstellten wie für die
Niederlassung von Erbringern von Baudienstleistungen. Die Kommission wies insbesondere darauf hin, dass der Umstand, dass
bei der Prüfung der fachlichen Eignung, von der die Erteilung der Erlaubnis oder der Registrierungsbescheinigung abhänge,
nicht zwischen Dienstleistungserbringern, deren Kenntnisse sowie fachliche, technische und wirtschaftliche Fähigkeiten im
Niederlassungsmitgliedstaat einer Kontrolle unterlegen hätten, und Dienstleistungserbringern, die dieser Kontrolle nicht unterlegen
hätten, unterschieden werde, die Dienstleistungsfreiheit der Dienstleister einschränke, die in anderen Mitgliedstaaten  niedergelassen
seien, in denen sie bereits die Niederlassungsvoraussetzungen erfüllten und identische oder entsprechende Dienstleistungen
erbrächten.
Die Republik Portugal antwortete mit Schreiben vom 24. Januar 2007, dass Bautätigkeiten in Portugal ausdrücklich Unternehmen
und Personen vorbehalten seien, die bestimmte Voraussetzungen erfüllten. Bautätigkeiten dürften und sollten nicht frei ausgeübt
werden, weil dies eine Gefahr für die Qualität des architektonischen Erbes und die Sicherheit der Benutzer darstelle. Die
im portugiesischen Recht vorgesehenen Voraussetzungen für den Zugang zu dieser Tätigkeit dienten somit dem Schutz des öffentlichen
Interesses und insbesondere dem Verbraucherschutz, der Sicherheit, der Betrugsbekämpfung und dem Umweltschutz. Die Beschränkungen
der Dienstleistungsfreiheit, die sich aus diesen Voraussetzungen ergäben, seien daher durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses
gerechtfertigt.
Da die Kommission diese Ansicht nicht teilte, richtete sie mit Schreiben vom 29. Juni 2007 eine mit Gründen versehene Stellungnahme
an die Portugiesische Republik, in der sie sie aufforderte, die notwendigen Maßnahmen zu erlassen, um dieser Stellungnahme
binnen zwei Monaten nachzukommen.
Mit Schreiben vom 17. August und 10. Oktober 2007 antwortete die Portugiesische Republik auf diese Stellungnahme und führte
weitere Gründe an, aus denen sie die fraglichen Vorschriften ihrer nationalen Regelung für mit Art. 49 EG vereinbar hielt.
Da diese Antwort die Kommission nicht zufriedenstellte, hat sie die vorliegende Klage erhoben.
Mit Beschluss vom 23. April 2009 hat der Präsident des Gerichtshofs  die Republik Polen als Streithelferin zur Unterstützung
der Anträge der Kommission zugelassen.

Zur Klage

Zur Zulässigkeit
–       Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Die Portugiesische Republik erhebt drei Unzulässigkeitseinreden.
Sie macht erstens geltend, dass fast alle in der Klageschrift geltend gemachten Klagegründe neu seien und weder in der mit
Gründen versehenen Stellungnahme noch in einem früheren Stadium des Vertragsverletzungsverfahrens angeführt worden seien.
Diese Klagegründe ließen sich auch nicht aus einer Analyse dieser Stellungnahme herleiten. Außerdem bezögen sie sich nicht
in eindeutiger und angemessener Weise auf Ausführungen in der Antwort der Portugiesischen Republik auf die genannte Stellungnahme.
Zweitens lege die Kommission mit ihren Klagegründen nicht eindeutig dar, welche im Decreto‑Lei Nr. 12/2004 vorgesehenen Voraussetzungen
und konkreten Vorschriften die Dienstleistungsfreiheit beeinträchtigten, und erkläre nicht, warum diese beeinträchtigt sei.
Außerdem nenne sie weder die zu ändernden Vorschriften, noch führe sie aus, im welchem Sinne die geforderten Änderungen erfolgen
sollten. Die Klageschrift enthalte somit eine im Hinblick auf das angestrebte Ergebnis unzureichende Begründung. Die Kommission
habe der Klageschrift ferner keine Rechtstexte beigefügt.
Drittens lege die Kommission keine Beweise vor, die ihr Vorbringen hinsichtlich der angeblichen restriktiven Wirkung der im
Decreto‑Lei Nr. 12/2004 vorgesehenen Voraussetzungen sowie der fehlenden Rechtfertigung dieser Voraussetzungen untermauern
würden. Nach ständiger Rechtsprechung müsse die Kommission jedoch die von ihr in einer Vertragsverletzungsklage behaupteten
Tatsachen und Umstände beweisen.
Die Kommission beantragt, dieses Vorbringen insgesamt zurückzuweisen.
Sie macht insbesondere geltend, dass sie den Grund ihrer Klage, der derselbe sei wie der in dem Mahnschreiben und in der mit
Gründen versehenen Stellungnahme genannte, nämlich ein Verstoß gegen Art. 49 EG, der darin liege, dass das durch das Decreto‑Lei
Nr. 12/2004 geschaffene System für die Erbringung von Baudienstleistungen die Erfüllung der Niederlassungsvoraussetzungen
verlange, nicht geändert habe. Außerdem habe sie sich während des gesamten Verfahrens auf ein einziges Argument gestützt,
mit dessen verschiedenen Facetten sie dargelegt habe, dass das gesamte genannte System mit der Dienstleistungsfreiheit unvereinbar
sei.
Sie rüge die Portugiesische Republik nicht wegen eines bestimmten Aspekts dieses Systems, sondern wegen des Ergebnisses, zu
dem dieses führe. Es sei daher nicht erforderlich, jeden erörterten Aspekt einzeln zu prüfen. Es gehe nämlich nicht darum,
konkret die Vorschriften der nationalen Regelung zu bestimmen, die gegen das Unionsrecht verstießen, sondern darum, festzustellen,
ob die Portugiesische Republik in ihrem Hoheitsgebiet die freie Erbringung von Baudienstleistungen gewährleiste. Die gegen
die Dienstleistungsfreiheit verstoßenden Anforderungen seien in der Klageschrift völlig eindeutig aufgeführt. Der Verstoß
ergebe sich nämlich aus sämtlichen für die Erteilung einer Ermächtigung verlangten Voraussetzungen, d. h. aus allen Voraussetzungen
betreffend die Klassifizierung, die Reklassifizierung und die Beständigkeit der Tätigkeit, und somit aus dem gesamten fraglichen
System.
Schließlich sei es angesichts des Gegenstands des Vertragsverletzungsverfahrens nicht erforderlich, dass die Klage sich auf
die Ausführungen in der Antwort des betroffenen Mitgliedstaats auf die mit Gründen versehene Stellungnahme beziehe. Da das
Decreto‑Lei Nr. 12/2004 leicht zugänglich sei, sei es nach dem Grundsatz
jura novit curia
außerdem nicht notwendig, es dem Gerichtshof vorzulegen. Jedenfalls habe sie in der Klageschrift alle nationalen Vorschriften
angeführt, die sie für mit Art. 49 EG unvereinbar halte.
–       Würdigung durch den Gerichtshof
Was die erste Unzulässigkeitseinrede angeht, ist zu beachten, dass das Vorverfahren dem betroffenen Mitgliedstaat nach ständiger
Rechtsprechung Gelegenheit geben soll, seinen unionsrechtlichen Verpflichtungen nachzukommen und sich gegen die Rügen der
Kommission wirksam zu verteidigen. Der ordnungsgemäße Ablauf dieses Verfahrens stellt eine vom EG-Vertrag vorgeschriebene
wesentliche Garantie nicht nur für den Schutz der Rechte des betroffenen Mitgliedstaats, sondern auch dafür dar, dass sichergestellt
ist, dass das eventuelle streitige Verfahren einen eindeutig festgelegten Streitgegenstand hat (vgl. insbesondere Urteil vom
11. September 2008, Kommission/Litauen, C‑274/07, Slg. 2008, I‑7117, Randnrn. 20 und 21 und die dort angeführte Rechtsprechung).
Daraus folgt, dass der Gegenstand einer Klage nach Art. 226 EG durch das in dieser Bestimmung vorgesehene Vorverfahren eingegrenzt
wird. Daher muss die Klage auf die gleichen Gründe und das gleiche Vorbringen gestützt sein wie die mit Gründen versehene
Stellungnahme (vgl. Urteile vom 20. Juni 2002, Kommission/Deutschland, C‑287/00, Slg. 2002, I‑5811, Randnr. 18, vom 9. Februar
2006, Kommission/Vereinigtes Königreich, C‑305/03, Slg. 2006, I‑1213, Randnr. 22, und Kommission/Litauen, Randnr. 22).
Dieses Erfordernis kann jedoch nicht so weit gehen, dass in jedem Fall eine völlige Übereinstimmung zwischen der Darlegung
der Rügen im Tenor der mit Gründen versehenen Stellungnahme und in den Anträgen in der Klageschrift bestehen muss, sofern
nur der Streitgegenstand, wie er in der mit Gründen versehenen Stellungnahme umschrieben ist, nicht erweitert oder geändert
worden ist (vgl. Urteile vom 14. Juli 2005, Kommission/Deutschland, C‑433/03, Slg. 2005, I‑6985, Randnr. 28, vom 7. September
2006, Kommission/Vereinigtes Königreich, C‑484/04, Slg. 2006, I‑7471, Randnr. 25, und vom 8. Juli 2010, Kommission/Portugal,
C‑171/08, Slg. 2010, I‑0000, Randnr. 26).
Im vorliegenden Fall hat die Kommission den in der mit Gründen versehenen Stellungnahme angegebenen Streitgegenstand jedoch
weder erweitert noch verändert.
Wie die Portugiesische Republik im Übrigen selbst in Randnr. 46 ihrer Klagebeantwortung bestätigt, hat die Kommission nämlich
sowohl im Tenor der mit Gründen versehenen Stellungnahme als auch in den Anträgen der Klageschrift eindeutig angegeben, dass
sie der Portugiesischen Republik vorwerfe, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 49 EG verstoßen zu haben, weil sie insbesondere
durch die auf der Grundlage des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 geschaffene Regelung für die Erbringung von Baudienstleistungen dieselben
Voraussetzungen aufstelle wie für die Niederlassung.
Somit ist der Gegenstand der fraglichen Vertragsverletzung dadurch, dass die Kommission in der Klageschrift die bereits im
Mahnschreiben und in der mit Gründen versehenen Stellungnahme in allgemeiner Form vorgebrachten Argumente, die ihren Antrag
betreffend die behauptete Vertragsverletzung stützen, detailliert dargelegt hat, indem sie lediglich weiter erläutert hat,
weshalb sie der Ansicht sei, dass die genannte Regelung mit der Dienstleistungsfreiheit unvereinbar sei, nicht verändert worden,
so dass sich dies nicht auf den Umfang des Rechtsstreits ausgewirkt hat (vgl. in diesem Sinne Urteil vom 27. November 2003,
Kommission/Finnland, C‑185/00, Slg. 2003, I‑14189, Randnrn. 84 bis 87, und Kommission/Portugal, Randnr. 29).
Unter diesen Umständen und da sich das Vorbringen der Kommission im Stadium der Klage entgegen der offenbar von der Portugiesischen
Republik vertretenen Ansicht nicht speziell auf Ausführungen in den Antworten dieses Mitgliedstaats in der vorgerichtlichen
Phase beziehen muss, die die Kommission in ihrer Klageschrift außerdem ausführlich wiedergegeben hat, ist die erste Unzulässigkeitseinrede
zurückzuweisen.
Hinsichtlich der zweiten Unzulässigkeitseinrede ist daran zu erinnern, dass nach Art. 38 § 1 Buchst. c der Verfahrensordnung
des Gerichtshofs die Klageschrift u. a. den Streitgegenstand und eine kurze Darstellung der Klagegründe enthalten muss. Folglich
hat die Kommission in einer gemäß Art. 226 EG eingereichten Klageschrift die erhobenen Rügen hinreichend genau und zusammenhängend
anzugeben, damit der Mitgliedstaat seine Verteidigung vorbereiten und der Gerichtshof überprüfen kann, ob die behauptete Vertragsverletzung
vorliegt (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 13. Dezember 1990, Kommission/Griechenland, C‑347/88, Slg. 1990, I‑4747, Randnr. 28,
und vom 4. Mai 2006, Kommission/Vereinigtes Königreich, C‑98/04, Slg. 2006, I‑4003, Randnr. 18).
Im vorliegenden Fall ergibt sich aus der Begründung sowie den Anträgen der Klage der Kommission hinreichend klar und eindeutig,
dass diese die Vereinbarkeit der auf der Grundlage des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 geschaffenen Regelung insgesamt mit dem Grundsatz
der Dienstleistungsfreiheit betrifft. Es ist im Übrigen offensichtlich, dass die Portugiesische Republik tatsächlich verstanden
hat, dass die Kommission ihr vorwirft, gegen diesen Grundsatz zu verstoßen, indem sie in ihrem Hoheitsgebiet jede Ausübung
einer Bautätigkeit den durch diese Regelung aufgestellten Voraussetzungen unterwirft und insbesondere bereits in einem anderen
Mitgliedstaat niedergelassene Bauunternehmen zwingt, zunächst bei der portugiesischen Verwaltung eine Erlaubnis einzuholen,
wobei sie dieselben Anforderungen erfüllen müssen wie Unternehmen, die sich in Portugal niederlassen wollen. Die Portugiesische
Republik war daher uneingeschränkt in der Lage, sich sachdienlich zu verteidigen.
Zu dem von der Portugiesischen Republik erhobenen Einwand, dass die Kommission nicht angegeben habe, wie die fragliche Regelung
ihrer Ansicht nach zu ändern sei, genügt der Hinweis, dass die Kommission nach ständiger Rechtsprechung nicht verpflichtet
ist, in der mit Gründen versehenen Stellungnahme oder der beim Gerichtshof eingereichten Klageschrift die zur Abstellung eines
rechtswidrigen Verhaltens zu ergreifenden Maßnahmen anzugeben (vgl. Urteile vom 11. Juli 1991 in der Rechtssache C‑247/89,
Kommission/Portugal, Slg. 1991, I‑3659, Randnr. 22, und vom 26. März 2009 in der Rechtssache C‑559/07, Kommission/Griechenland,
Randnr. 23).
Schließlich hat die Kommission ihrer Klageschrift zwar nicht den vollständigen Text der einschlägigen nationalen Regelung
beigefügt, sie hat jedoch sowohl in der Klageschrift als auch in der mit Gründen versehenen Stellungnahme, die der Klageschrift
als Anhang beigefügt ist, den Inhalt der Vorschriften dieser Regelung, auf die sie ihre Vertragsverletzungsklage gestützt
hat, wiedergegeben und erläutert. Die Portugiesische Republik hat außerdem das Bestehen dieser Vorschriften nicht bestritten,
sondern nur deren begriffliche Auslegung durch die Kommission beanstandet und Erläuterungen abgegeben, die sie für erforderlich
hielt, um dem Gerichtshof eine umfassende Würdigung des Inhalts dieser Vorschriften zu ermöglichen. Da die genannte Regelung
im
Diário da República
veröffentlicht und somit öffentlich zugänglich ist, ist der Gerichtshof im Übrigen in der Lage, die Richtigkeit des Vorbringens
der Kommission hinsichtlich des Inhalts der fraglichen Vorschriften zu überprüfen.
Folglich ist auch die zweite Unzulässigkeitseinrede der Portugiesischen Republik zurückzuweisen.
Was die dritte Unzulässigkeitseinrede angeht, ist es im Rahmen eines Vertragsverletzungsverfahrens gemäß Art. 226 EG Sache
der Kommission, die das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung nachzuweisen hat, dem Gerichtshof die erforderlichen
Anhaltspunkte zu liefern, die es ihm ermöglichen, das Vorliegen der Vertragsverletzung zu prüfen, wobei sie sich nicht auf
irgendeine Vermutung stützen kann (vgl. insbesondere Urteile vom 6. November 2003, Kommission/Vereinigtes Königreich, C‑434/01,
Slg. 2003, I‑13239, Randnr. 21, und vom 14. Juni 2007, Kommission/Finnland, C‑342/05, Slg. 2007, I‑4713, Randnr. 23).
Hierzu ist festzustellen, dass die Kommission sich im vorliegenden Fall keineswegs auf bloße Vermutungen gestützt hat, ohne
die erforderlichen Beweise zu liefern, die dem Gerichtshof die Beurteilung der der Portugiesischen Republik vorgeworfenen
Vertragsverletzung ermöglichten. Wie bereits in Randnr. 52 des vorliegenden Urteils ausgeführt, hat die Kommission nämlich
in ihrer Klage den Inhalt der nationalen Vorschriften, aus deren Anwendung ihrer Ansicht nach die behauptete Vertragsverletzung
resultiert, wiedergegeben und erläutert. Sie hat außerdem in einer substantiierten juristischen Argumentation dargelegt, dass
die auf der Grundlage des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 geschaffene Regelung zu einer Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit führe
und dass diese Beschränkung nicht durch die von der Portugiesischen Republik geltend gemachten Gründe des Allgemeininteresses
gerechtfertigt seien. Im Übrigen hat sie in der mündlichen Verhandlung ausgeführt, dass sie das vorliegende Verfahren auf
Beschwerden von in anderen Mitgliedstaaten niedergelassenen Bauunternehmen hin eingeleitet habe, denen die Erlaubnis zur Erbringung
von Baudienstleistungen in Portugal versagt worden sei.
Die Frage, ob die Kommission das Vorliegen der behaupteten Vertragsverletzung durch diese Angaben in rechtlich hinreichender
Weise nachgewiesen hat, ist keine Frage der Zulässigkeit, sondern eine Frage der Begründetheit der Klage.
Da somit auch die dritte Unzulässigkeitseinrede der Portugiesischen Republik zurückzuweisen ist, ist die Klage der Kommission
für zulässig zu erklären.

Zur Begründetheit
–       Vorbringen der Verfahrensbeteiligten
Die Kommission macht geltend, dass dem portugiesischen System und insbesondere dem Decreto‑Lei Nr. 12/2004 die Regel zugrunde
liege, dass jedes Unternehmen, um Baudienstleistungen in Portugal erbringen zu können, zunächst Zugang zu Bautätigkeiten in
Portugal erhalten müsse, der von der portugiesischen Verwaltung gewährt werde. Eine solche Regel sei jedoch mit Art. 49 EG
unvereinbar. In anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Bauunternehmen hätten bereits Zugang zu diesen Tätigkeiten erhalten,
und ihre Berechtigungen hätten in ihrem Niederlassungsmitgliedstaat bereits einer Kontrolle unterlegen. Die Portugiesische
Republik könne sich daher nicht das Recht anmaßen, den Zugang eines in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmens
zu Bautätigkeiten ein zweites Mal zu genehmigen, indem sie ihre eigenen Regeln an die Stelle der Regeln dieses Mitgliedstaats
setze.
Sie werfe der Portugiesischen Republik konkret vor, dass sie die Kontrollen und Garantien, denen die Dienstleistungsunternehmen
im Niederlassungsmitgliedstaat bereits unterlägen, nicht berücksichtige. Die Portugiesische Republik überprüfe weder, ob das
Schutzniveau im Niederlassungsmitgliedstaat demjenigen in Portugal entspreche, noch, ob die Tätigkeit, die der Dienstleister
in anderen Mitgliedstaaten ausübe, derjenigen vergleichbar sei, die er in Portugal auszuüben gedenke.
Die im portugiesischen System vorgesehenen Voraussetzungen für den Zugang zu Bautätigkeiten seien Niederlassungsvoraussetzungen.
Das genannte System unterscheide insbesondere nicht zwischen Niederlassung und vorübergehender Erbringung von Dienstleistungen.
Die den bereits in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Unternehmen auferlegte Verpflichtung, der portugiesischen
Verwaltung gegenüber die Erfüllung aller nach dem portugiesischen Recht vorgesehenen Niederlassungsvoraussetzungen nachzuweisen,
um Zugang zu Bautätigkeiten zu erhalten, schließe jede Erbringung von Baudienstleistungen durch in anderen Mitgliedstaaten
und nicht in Portugal niedergelassene Unternehmen vom portugiesischen Markt aus. Die Kommission verweist hierzu insbesondere
auf das Urteil vom 25. Juli 1991, Säger (C‑76/90, Slg. 1991, I‑4221, Randnr. 13), aus dem sich ergebe, dass ein Mitgliedstaat
die Erbringung von Dienstleistungen in seinem Hoheitsgebiet nicht von der Einhaltung all derjenigen Voraussetzungen abhängig
machen dürfe, die für eine Niederlassung gälten, und damit den Bestimmungen des EG-Vertrags, deren Ziel es gerade sei, die
Dienstleistungsfreiheit zu gewährleisten, nicht jede praktische Wirksamkeit nehmen dürfe.
Im Übrigen herrsche im Bausektor in Portugal ein erhebliches Maß an Rechtsunsicherheit. Um Zugang zu Bautätigkeiten in Portugal
zu erhalten, müsse das betreffende Unternehmen nachweisen, dass seine Führungskräfte und Verwalter bereits Arbeiten in dem
Wert und dem Umfang der Arbeiten, die das Unternehmen auszuführen gedenke, durchgeführt hätten und dass es selbst bereits
Arbeiten ausgeführt habe, die der Art nach denjenigen entsprächen, zu denen es Zugang begehre. Diese Anforderungen seien widersprüchlich,
denn ein Unternehmen könne derartige Arbeiten nur dann bereits ausgeführt haben, wenn es bereits Zugang zu Bautätigkeiten
gehabt habe. Außerdem stelle das portugiesische Recht keine Kriterien für die Beurteilung der tatsächlichen Erfahrung auf.
Unter diesen Umständen sei es für in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Dienstleistungsunternehmen sehr schwierig, in
Portugal Baudienstleistungen zu erbringen.
Mit Art. 49 EG unvereinbar sei ferner der Umstand, dass von Baudienstleistungsunternehmen gemäß Art. 19 des Decreto‑Lei Nr. 12/2004
nicht nur verlangt werde, dass sie Zugang zur Tätigkeit erhielten, sondern auch, dass sie die für die weitere Ausübung dieser
Tätigkeit geforderten Voraussetzungen erfüllten. Die Erlaubnis zur Durchführung von Bautätigkeiten werde dem betreffenden
Unternehmen für einen sehr kurzen Zeitraum erteilt, so dass es seine Erlaubnis somit regelmäßig erneuern müsse, wenn es weiter
Baudienstleistungen erbringen wolle, was dazu führe, dass das Unternehmen ständig die Voraussetzungen für den Zugang zu Bautätigkeiten
erfüllen müsse. Die vorübergehende Erbringung von Dienstleistungen impliziere definitionsgemäß jedoch gerade, dass die Tätigkeit
nicht kontinuierlich ausgeübt werde.
Die Portugiesische Republik könne Bautätigkeiten regulieren. Das fragliche System stelle jedoch zum einen keine Regulierung
von Bautätigkeiten, sondern eine Regulierung des Zugangs zu diesen Tätigkeiten dar. Zum anderen könne dieses System durch
andere, weniger restriktive Formen der Regulierung, insbesondere eine bessere Kontrolle der Ausübung von Bautätigkeiten, ersetzt
werden. Die Einhaltung der für die Errichtung von Bauwerken geltenden technischen und rechtlichen Vorschriften, die die Portugiesische
Republik anführe, lasse sich durch das Städtebaurecht und das private Baurecht gewährleisten. Außerdem könnten der Schutz
und die Aufwertung des historischen architektonischen Erbes durch das Städtebaurecht sowie die Verbesserung der bebauten Umwelt
und die Qualität der Gebäude durch das Umweltschutzrecht gewährleistet werden. Jedenfalls könne die Portugiesische Republik
nicht nach ihrem nationalen Recht einem Unternehmen Berechtigungen erteilen oder es qualifizieren und dabei die Qualifikationen
und Befähigungen, die dieses in seinem Niederlassungsmitgliedstaat erworben habe, völlig außer Acht lassen.
Die Kommission verweist schließlich auf die Richtlinie 2005/36, die in Titel II eine spezifische Regelung für Dienstleistungen
eingeführt habe. Vor diesem Hintergrund bleibe der Portugiesischen Republik die Möglichkeit, die Erbringung von Baudienstleistungen
davon abhängig zu machen, dass der Dienstleister, wenn er sich in ihr Hoheitsgebiet begebe, eine einfache vorherige jährliche
Meldung erstatte, sie dürfe jedoch keine weiteren Voraussetzungen aufstellen. Jede zusätzliche Verpflichtung über die in der
genannten Richtlinie vorgesehene vorherige jährliche Meldung hinaus stelle somit eine ungerechtfertigte Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit
dar. In ihrer Erwiderung führt die Kommission aus, dass sie in ihrer Klageschrift nicht behauptet habe, dass die von der Portugiesischen
Republik zu treffenden Maßnahmen die Form einer einfachen vorherigen jährlichen Meldung haben müssten, sondern lediglich diesen
Mitgliedstaat auf die Vorschriften der Richtlinie 2005/36 aufmerksam gemacht habe. Gegenstand dieser Richtlinie seien zwar
reglementierte Berufe und nicht reglementierte wirtschaftliche Tätigkeiten; die in der fraglichen portugiesischen Regelung
vorgesehenen Voraussetzungen für den Zugang zu Bautätigkeiten und insbesondere die Voraussetzung der technischen Kapazitäten
umfasse jedoch Anforderungen, die nicht nur das Unternehmen beträfen, sondern auch dessen Führungskräfte, Verwalter, Techniker,
Fachkräfte, Bauleiter und Arbeiter. Außerdem sei das einzelne Unternehmen von den Regelungen der Richtlinie 2005/36 immer
dann betroffen, wenn die wirtschaftlich relevante Tätigkeit einer Person zugeordnet werden könne, deren Beruf sie darstelle.
Die Portugiesische Republik führt aus, dass das Decreto‑Lei Nr. 12/2004 die rechtliche Regelung der Ausübung von Bautätigkeiten
enthalte, die, da sie den Zugang zu diesen Tätigkeiten von der Erteilung einer Erlaubnis abhängig mache, der rechtlichen Regelung
einer reglementierten wirtschaftlichen Tätigkeit entspreche. Diese Regelung könne jedoch nicht als Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit
angesehen werden, da die fraglichen Vorschriften durch Gründe der öffentlichen Ordnung – insbesondere das Erfordernis, die
Solidität und Sicherheit der Bauwerke zu gewährleisten, sowie die Notwendigkeit, zum einen die Umwelt und das städtebauliche
Erbe und zum anderen die Rechte der Verbraucher und Nutzer der Gebäude im Allgemeinen, die sonst irreparabel beeinträchtigt
würden, zu schützen – gerechtfertigt seien.
Insbesondere seien die in der genannten Regelung vorgesehenen Voraussetzungen durch die besondere Situation bei Bautätigkeiten
gerechtfertigt, die sich durch bei der gewöhnlichen Tätigkeit der Unternehmen dieses Sektors auftretende schädliche Praktiken
auszeichne. Die Portugiesische Republik verweist insoweit insbesondere darauf, dass Bautätigkeiten und deren ordnungsgemäße
Ausübung wesentlich seien, um die Sicherheit und Lebensqualität der Bevölkerung zu gewährleisten, dass es sich um besonders
komplexe Tätigkeiten handle, die ein hohes Gefahrenpotenzial aufwiesen und sich dadurch auszeichneten, dass in großem Maße
gering qualifizierte Arbeitskräfte beschäftigt würden, und dass diese Tätigkeit durch ständige Verstöße gegen rechtliche Verpflichtungen
und durch betrügerische Verhaltensweisen geprägt sei. Die Leichtigkeit der Gründung von Bauunternehmen führe zu der allgemeinen
Praxis, dass die Unternehmen die Gewinne aus den abgeschlossenen Geschäften einstrichen und anschließend verschwänden, ohne
die Gehälter der Arbeiter und die Rechnungen der Lieferanten zu zahlen, und sich ihren Garantieverpflichtungen in Bezug auf
die durchgeführten Arbeiten entzögen.
Angesichts dieser Merkmale von Bautätigkeiten in Portugal sowie des Umstands, dass rein repressive Mittel und Wege nicht ausreichten,
um Verluste und irreparable Schäden zu verhindern, sei eine Reglementierung dieser Tätigkeit zwingend erforderlich. Da es
sich nämlich bei Gebäuden um langlebige Güter handle, die sich wesentlich auf die Raumordnung und das Leben der Bürger auswirkten,
könnten und dürften Bautätigkeiten nicht frei ausgeübt werden, da dies die Qualität des architektonischen Erbes und folglich
die Sicherheit der Benutzer der Gebäude gefährden könnte. Es müssten daher Mindestanforderungen für den Zugang zu dieser Tätigkeit
vorgesehen werden, um zu gewährleisten, dass alle Bauunternehmen über hinreichende Qualifikationen und Kapazitäten verfügten.
Die Portugiesische Republik sei außerdem durch ihre Verfassung gehalten, für einen angemessenen Schutz der Rechte und Garantien
zu sorgen, die diese für die Bürger und Verbraucher vorsehe.
Es müsse ein Mindestmaß an Kohärenz zwischen den den Mitgliedstaaten gemäß Art. 49 EG obliegenden Verpflichtungen und den
übrigen unionsrechtlichen Vorschriften herrschen. Die Portugiesische Republik verweist insoweit insbesondere auf die Richtlinien
2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber
im Bereich der Wasser‑, Energie‑ und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (ABl. L 134, S. 1) und 2004/18/EG des Europäischen
Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabe öffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge
und Dienstleistungsaufträge (ABl. L 134, S. 114), in denen für den Zugang zu den betreffenden Tätigkeiten im Wesentlichen
dieselben Regeln vorgesehen seien wie in der fraglichen Regelung. Bei privaten Bauwerken befinde sich der Endverbraucher zudem
in einer schwächeren Position als eine öffentliche Einrichtung. Das fragliche System solle gerade Verbraucher und private
Einrichtungen schützen, die als Bauherren aufträten und in dieser Situation anfällig seien. Der Verbraucherschutz stelle jedoch
eine grundlegende Politik der Union dar, die insbesondere in Art. 153 EG zum Ausdruck komme.
Die Interessen, die das Decreto‑Lei Nr. 12/2004 schützen solle, fielen zum Teil unter die öffentliche Ordnung und stellten
im Übrigen zwingende Gründe des Allgemeininteresses dar. Die Voraussetzungen, die dieses Decreto‑Lei für die Erteilung einer
Erlaubnis zur Ausübung von Bautätigkeiten vorsehe, genügten allen Anforderungen, die nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs
erfüllt sein müssten, damit sie als gerechtfertigt angesehen werden könnten. Sie würden insbesondere in nicht diskriminierender
Weise angewandt und seien im Hinblick auf die verfolgten Ziele erforderlich und verhältnismäßig.
Mit dem Erfordernis der kaufmännischen Eignung solle insbesondere gewährleistet werden, dass das Unternehmen redlich und angesichts
der zahlreichen für Bautätigkeiten geltenden rechtlichen, vertraglichen und ethischen Bestimmungen auf die Ausübung dieser
Tätigkeiten vorbereitet sei und dass es ein erlaubtes und kaufmännisch anständiges Verhalten an den Tag lege. Mit dem Erfordernis
der technischen Kapazitäten solle gewährleistet werden, dass die Bauunternehmen, insbesondere auf der Ebene der technischen
Fachkräfte und der Mitarbeiter, die die für die Arbeiten, die das Unternehmen ausführen wolle, geeigneten Qualifikationen
besäßen, über menschliche Ressourcen verfügten. Mit dem Erfordernis der wirtschaftlichen und finanziellen Kapazitäten solle
u. a. gewährleistet werden, dass die Unternehmen zahlungsfähig seien, dass sie in der Lage seien, den von ihnen eingegangenen
Verpflichtungen nachzukommen, und dass sie die ihnen anvertrauten Güter und Interessen ordnungsgemäß und anständig  verwalteten,
und es solle verhindert werden, dass es zu Abbrüchen von Bauarbeiten und zu kriminellen Handlungen komme, die bei der Ausübung
der Tätigkeit auftreten könnten.
Angesichts der Gründe, die den Vorschriften des Decreto‑Lei Nr. 12/2004 zugrunde lägen, sowie des Umstands, dass es sich bei
Bauarbeiten um eine auf Beständigkeit und längere Dauer angelegte wirtschaftliche Tätigkeit handle, sei es unvorstellbar,
dass ein Unternehmen von der Verpflichtung zur Einhaltung dieser Vorschriften entbunden sein solle, da in diesem Fall das
durch das genannte Decreto‑Lei geschaffene System zerstört und die Ziele beeinträchtigt würden, die  damit verwirklicht werden
sollten. Es sei insbesondere für den Verbraucherschutz unerlässlich, dass für die Unternehmen, unabhängig von der Intensität
der von den – gebietsansässigen oder gebietsfremden – Wirtschaftteilnehmern ausgeübten Tätigkeit, eine einheitliche Regelung
gelte, da andernfalls der Verbraucher damit belastet würde, es mit einer Vielzahl von Rechtsordnungen zu tun zu haben, deren
Regelungen er nicht kennen könne.
Es könne auch nicht davon ausgegangen werden, dass das Decreto‑Lei Nr. 12/2004 allein deswegen gegen Art. 49 EG verstoße,
weil es nicht zwischen Dienstleistungserbringung und Niederlassung unterscheide. Eine dahin gehende Auslegung stünde in klarem
Widerspruch zu Art. 50 Abs. 2 EG und ließe sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, insbesondere aus dem von der Kommission
angeführten Urteil Säger, nicht herleiten.
Die Portugiesische Republik bestreitet, dass ihre nationalen Rechtsvorschriften nicht zwischen der Niederlassung eines Bauunternehmens
und der Erbringung von Dienstleistungen durch ein solches Unternehmen unterschieden. Gemäß dem portugiesischen Gesetz über
Handelsgesellschaften müsse eine Handelsgesellschaft, die für einen Zeitraum von über einem Jahr Bautätigkeiten ausüben wolle,
ein Vertretungsbüro eröffnen und einen Vertreter benennen. Bauunternehmen, die gelegentliche Dienstleistungen für einen Zeitraum
von unter einem Jahr erbrächten, seien nicht verpflichtet, ein Vertretungsbüro zu besitzen, sondern bedürften lediglich der
Erlaubnis zur Ausübung von Bautätigkeiten. Es seien somit Bemühungen unternommen worden, um in der nationalen Regelung Mechanismen
vorzusehen, die die Erfüllung der Voraussetzungen für den Zugang zu Bautätigkeiten durch in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassene
Unternehmen anpassten und erleichterten.
Da ein Dienstleistungserbringer außerdem beschließen könne, seine Erlaubnis zur Ausübung von Bautätigkeiten nicht verlängern
oder sogar annullieren zu lassen, was zur Folge habe, dass er die im Decreto‑Lei Nr. 12/2004 vorgesehenen Anforderungen nicht
mehr erfüllen müsse, werde tatsächlich sehr wohl zwischen Dienstleistungserbringung und Niederlassung unterschieden.
Wenn ein Dienstleister in dem Mitgliedstaat, in dem er ansässig sei, dieselben Voraussetzungen erfüllen müsse wie die nach
der portugiesischen Regelung vorgesehenen, könne er dies im Übrigen nachweisen, um die Erlaubnis zur Ausübung der Tätigkeit
in Portugal zu erhalten. In einem solchen Fall erhielte er diese Erlaubnis fast automatisch, da er alle verlangten Voraussetzungen
erfülle.
Angesichts der Heterogenität der Rechtsordnungen in der Union könne man jedoch nicht der Ansicht sein, dass das bloße Bestehen
einer Erlaubnis in einem Mitgliedstaat genüge, um die uneingeschränkte Erbringung von Dienstleistungen in anderen Mitgliedstaaten
zu erlauben. In Anbetracht der Vielzahl dieser Rechtsordnungen könne von der portugiesischen Verwaltung auch nicht verlangt
werden, das in einem anderen Mitgliedstaat gewährte Schutzniveau zu überprüfen, da die Durchführung einer solchen Überprüfung
außerordentlich schwierig sei. Außerdem hätten einige Mitgliedstaaten keine Regelung über den Zugang zu Bautätigkeiten für
private Bauarbeiten.
Die von der Kommission angeführte Richtlinie 2005/36 sei nicht einschlägig. Diese Richtlinie sei im vorliegenden Verfahren
nämlich nicht anwendbar, da es in diesem Verfahren um die Ausübung einer reglementierten wirtschaftlichen Tätigkeit gehe,
die aus Gründen des Allgemeininteresses einer rechtlichen Zugangsregelung unterliege, und nicht um einen „Beruf“ im Sinne
der genannten Richtlinie. Die berufliche Qualifikation sei nur ein Aspekt unter vielen weiteren Voraussetzungen, die Bauunternehmen
erfüllen müssten.
In diesem Zusammenhang macht die Portugiesische Republik weiter geltend, dass die Regelung der Ausübung von Bautätigkeiten
bis zum Erlass der Richtlinie 2006/123 nicht Gegenstand einer Harmonisierung auf Unionsebene gewesen sei. Angesichts der mit
dieser Richtlinie, für die die Umsetzungsfrist erst am 28. Dezember 2009 abgelaufen sei, geschaffenen Verpflichtungen könne
nicht behauptet werden, dass sich diese Verpflichtungen auch unmittelbar aus dem Vertrag ergäben. Schließlich würden aufgrund
der Umsetzung dieser Richtlinie derzeit alle einschlägigen portugiesischen Regelungen über an die hundert reglementierte wirtschaftliche
Tätigkeiten, einschließlich Bautätigkeiten,  überprüft. Da also in Kürze die gesamte portugiesische Regelungslandschaft verändert
würde, habe das vorliegende Vertragsverletzungsverfahren kaum praktische Auswirkungen und solle ausgesetzt werden.
Die Republik Polen macht geltend, dass ein System, bei dem Dienstleister aus anderen Mitgliedstaaten für die Erbringung von
Dienstleistungen einer vorherigen Erlaubnis bedürften, nur ausnahmsweise gerechtfertigt sein könne, wenn erwiesen sei, dass
eine während der Ausübung der Tätigkeit oder im Nachhinein erfolgte Kontrolle nicht hinreichend wirksam sei. Die Portugiesische
Republik habe jedoch weder dargelegt, dass ihr Genehmigungssystem tatsächlich zu einer Erhöhung der Sicherheit im Bausektor
beitrage, noch nachgewiesen, dass dieses System zur Erreichung der verfolgten Ziele notwendig sei. Tatsächlich könnten diese
Ziele durch Maßnahmen erreicht werden, die für konkrete Bauwerke eine Erlaubnis verlangten, nicht jedoch für Bautätigkeiten
an sich. Derartige Maßnahmen in Verbindung mit Kontrollen des Bauprozesses wären wesentlich wirksamer, um die Qualität, die
Haltbarkeit und die Sicherheit von Bauwerken sowie die Einhaltung der nationalen rechtlichen und technischen Vorschriften
zu gewährleisten.
Außerdem ergebe sich aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, dass die Behörden des Aufnahmemitgliedstaats die Anforderungen
berücksichtigen müssten, die die Wirtschaftsteilnehmer oder deren Mitarbeiter bereits in ihrem Herkunftsmitgliedstaat erfüllten.
Indem die Portugiesische Republik für inländische und für in anderen Mitgliedstaaten niedergelassene Unternehmen identische
Vorschriften anwende, berücksichtige sie die von den Dienstleistern bereits im Niederlassungsmitgliedstaat erfüllten Voraussetzungen
jedoch nicht. Im Übrigen könne die Portugiesische Republik sich nicht auf ihre Unkenntnis der Vorschriften der anderen Mitgliedstaaten
und die Heterogenität der geltenden Regelungen berufen, um die Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs zu rechtfertigen.
–       Würdigung durch den Gerichtshof
Vorab ist darauf hinzuweisen, dass das Vorliegen einer Vertragsverletzung nach ständiger Rechtsprechung anhand der Lage zu
beurteilen ist, in der sich der Mitgliedstaat bei Ablauf der Frist befand, die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme
gesetzt wurde, und dass später eingetretene Änderungen vom Gerichtshof daher nicht berücksichtigt werden können (vgl. u. a.
Urteile vom 14. Juli 2005, Kommission/Deutschland, Randnr. 32, und vom 26. November 2009 Kommission/Italien, C‑13/09, Randnr. 9).
Nach ebenfalls ständiger Rechtsprechung ist außerdem allein die Kommission für die Entscheidung zuständig, ob es angebracht
ist, ein Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, und wegen welcher dem betroffenen Mitgliedstaat zuzurechnenden Handlung
oder Unterlassung dieses Verfahren zu eröffnen ist (vgl. u. a. Urteile vom 5. November 2002, Kommission/Belgien, C‑471/98,
Slg. 2002, I‑9681, Randnr. 39, und vom 12. November 2009, Kommission/Griechenland, C‑199/07, Slg. 2009, I‑10669, Randnr. 23).
Das Vorbringen der Portugiesischen Republik, dass das vorliegende Vertragsverletzungsverfahren kaum praktischen Nutzen habe
und ausgesetzt werden solle, da die portugiesische Regelungslandschaft in Kürze verändert würde, um die Richtlinie 2006/123
umzusetzen, ist daher zurückzuweisen.
Was die Vereinbarkeit der fraglichen nationalen Regelung mit Art. 49 EG angeht, verlangt dieser nach ständiger Rechtsprechung
nicht nur die Beseitigung jeder Diskriminierung des in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Dienstleistenden aufgrund seiner
Staatsangehörigkeit, sondern auch die Aufhebung aller Beschränkungen – selbst wenn sie unterschiedslos für inländische Dienstleistende
wie für solche aus anderen Mitgliedstaaten gelten –, sofern sie geeignet sind, die Tätigkeiten des Dienstleistenden, der in
einem anderen Mitgliedstaat ansässig ist und dort rechtmäßig ähnliche Dienstleistungen erbringt, zu unterbinden, zu behindern
oder weniger attraktiv zu machen  (vgl. u. a. Urteil vom 5. März 2009, Kattner Stahlbau, C‑350/07, Slg. 2009, I‑1513, Randnr. 78
und die dort angeführte Rechtsprechung).
So hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass eine nationale Regelung, die die Erbringung bestimmter Dienstleistungen
im Inland durch ein in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenes Unternehmen von der Erteilung einer behördlichen Erlaubnis
abhängig macht, eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs darstellt (vgl. u. a. Urteile Säger, Randnr. 14, vom
9. August 1994, Vander Elst, C‑43/93, Slg. 1994, I‑3803, Randnr. 15, vom 9. März 2000, Kommission/Belgien, C‑355/98, Slg. 2000,
I‑1221, Randnr. 35, und vom 29. April 2004, Kommission/Portugal, C‑171/02, Slg. 2004, I‑5645, Randnr. 60).
Der von der Portugiesischen Republik angeführte Umstand, dass sich die Erbringung von Baudienstleistungen im Allgemeinen über
einen gewissen Zeitraum erstrecke und dass es aus diesem Grund schwierig sein könne, zwischen dieser Leistungserbringung und
dem Fall, dass der Leistungserbringer tatsächlich im Aufnahmemitgliedstaat ansässig sei, zu unterscheiden, hat im Übrigen
keineswegs zur Folge, dass die genannten Leistungserbringungen zwingend vom Anwendungsbereich des Art. 49 EG ausgenommen wären.
So hat der Gerichtshof bereits festgestellt, dass Art. 49 EG auch solche Dienstleistungen umfasst, deren Erbringung sich über
einen längeren Zeitraum, bis hin zu mehreren Jahren, erstreckt, und als Beispiel insbesondere Dienstleistungen angeführt,
die im Rahmen eines Großbauprojekts erbracht werden (vgl. Urteil vom 11. Dezember 2003, Schnitzer, C‑215/01, Slg. 2003, I‑14847,
Randnr. 30).
Aus der vorstehend angeführten Rechtsprechung ergibt sich eindeutig, dass die durch das Decreto‑Lei Nr. 12/2004 geschaffene
Regelung, nach der selbst Unternehmen, die bereits rechtmäßig in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassen sind, bevor sie
vorübergehend in Portugal Baudienstleistungen erbringen können, einer Erlaubnis der portugiesischen Verwaltung bedürfen, die
bescheinigt, dass sie zur Erbringung der Art von Dienstleistungen berechtigt sind, die sie erbringen möchten, eine Beschränkung
der Dienstleistungsfreiheit darstellt.
Zum Vorbringen der Portugiesischen Republik, dass die in der Richtlinie 2006/123 vorgesehenen Bestimmungen über die Dienstleistungsfreiheit
auf das vorliegende Verfahren noch nicht anwendbar seien, genügt der Hinweis, dass nach ständiger Rechtsprechung eine Beschränkung
von Art. 49 EG, auch wenn Harmonisierungsmaßnahmen fehlen, nur durch Regelungen gerechtfertigt sein kann, die auf zwingenden
Gründen des Allgemeininteresses beruhen und für alle im Hoheitsgebiet des Aufnahmemitgliedstaats tätigen Personen oder Unternehmen
gelten, soweit dieses Interesse nicht durch die Vorschriften geschützt wird, denen der Dienstleistende in dem Mitgliedstaat
unterliegt, in dem er ansässig ist, und sofern diese Regelungen geeignet sind, die Verwirklichung des mit ihnen verfolgten
Ziels zu gewährleisten, und nicht über das hinausgehen, was zu dessen Erreichung erforderlich ist (vgl. in diesem Sinne Urteile
vom 3. Oktober 2000, Corsten, C‑58/98, Slg. 2000, I‑7919, Randnr. 35, vom 9. November 2006, Kommission/Belgien, C‑433/04,
Slg. 2006, I‑10653, Randnr. 33, und vom 18. Juli 2007, Kommission/Deutschland, C‑490/04, Slg. 2007, I‑6095, Randnr. 64 und
die dort angeführte Rechtsprechung).
Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass sich insbesondere die in Art. 16 Abs. 1 dieser Richtlinie aufgestellte allgemeine Verpflichtung
der Mitgliedstaaten, die Aufnahme und Ausübung von Dienstleistungstätigkeiten innerhalb ihres Hoheitsgebiets zu gewährleisten,
indem sie an diese Aufnahme oder Ausübung nur nicht diskriminierende und objektiv gerechtfertigte Anforderungen stellen, unmittelbar
aus Art. 49 EG ableitet.
Zu der Frage, ob die Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit, die sich aus der fraglichen nationalen Regelung ergibt, die
unterschiedslos für alle im portugiesischen Hoheitsgebiet tätige Bauunternehmen gilt, durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses
objektiv gerechtfertigt ist, ist zunächst festzustellen, dass die insoweit von der Portugiesischen Republik geltend gemachten
Gründe, nämlich insbesondere das Erfordernis, die Solidität und Sicherheit der Bauwerke zu gewährleisten und die Umwelt, das
städtebauliche Erbe, die Verbraucher und die Nutzer der Gebäude zu schützen, tatsächlich derartige Gründe darstellen (vgl.
auch Urteile Corsten, Randnr. 38, und Schnitzer, Randnr. 35); für die Zwecke der vorliegenden Rechtssache braucht nicht festgestellt
zu werden, ob einige dieser Gründe, wie die Portugiesische Republik geltend macht, unter den Begriff der öffentlichen Ordnung
fallen.
Wie sich insbesondere aus den Erwägungsgründen 6 und 27 der Richtlinie 2005/36 ergibt, hat der Gesetzgeber der Union diese
Erfordernisse beim Erlass dieser Richtlinie jedoch bereits berücksichtigt; sie haben also ihren Niederschlag in den Bestimmungen
dieser Richtlinie gefunden.
Gemäß Art. 5 Abs. 1 der genannten Richtlinie können die Mitgliedstaaten die Dienstleistungsfreiheit jedoch nicht aufgrund
der Berufsqualifikationen einschränken, wenn der Dienstleister rechtmäßig in einem Mitgliedstaat niedergelassen ist, in dem
der Beruf reglementiert ist. Ein solcher Dienstleister kann somit seine Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat unter
seiner ursprünglichen Berufsbezeichnung erbringen, ohne dass er die Anerkennung seiner Qualifikationen beantragen müsste.
Ist der fragliche Beruf im Niederlassungsmitgliedstaat nicht reglementiert, so muss der Dienstleister zwei Jahre Berufserfahrung
nachweisen.
Gemäß Art. 7 Abs. 1 und 2 der genannten Richtlinie kann der Aufnahmemitgliedstaat vom Dienstleister verlangen, dass dieser
vor der ersten Erbringung von Dienstleistungen in seinem Hoheitsgebiet eine Meldung erstattet und dieser insbesondere Informationen
zu einem Versicherungsschutz in Bezug auf die Berufshaftpflicht und andere Dokumente beifügt, wie einen Nachweis seiner Staatsangehörigkeit,
seiner rechtmäßigen Niederlassung und seiner Berufsqualifikation. Der Nachweis, dass keine Vorstrafen vorliegen, kann jedoch
nur bei Berufen im Sicherheitssektor verlangt werden und nur, sofern dieser Nachweis von den Staatsangehörigen des Aufnahmemitgliedstaats
verlangt wird.
Abs. 4 der genannten Bestimmung sieht für reglementierte Berufe, die die öffentliche Gesundheit oder Sicherheit berühren und
die nicht unter die automatische Anerkennung gemäß Titel III Kapitel III der Richtlinie 2005/36 fallen, eine begrenzte Ausnahme
von diesen Grundsätzen vor. Nur für diese Berufe kann die zuständige Behörde im Aufnahmemitgliedstaat die Berufsqualifikationen
des Dienstleisters nachprüfen, wenn der Zweck dieser Nachprüfung darin besteht, eine schwerwiegende Beeinträchtigung der Gesundheit
oder Sicherheit des Dienstleistungsempfängers zu verhindern, und sofern sie im Hinblick auf diesen Zweck verhältnismäßig ist.
Gemäß Art. 8 der Richtlinie 2005/36 ist außerdem eine  Verwaltungszusammenarbeit vorgesehen, wonach die zuständigen Behörden
des Aufnahmemitgliedstaats von den zuständigen Behörden des Niederlassungsmitgliedstaats für jede Erbringung einer Dienstleistung
alle Informationen über die Rechtmäßigkeit der Niederlassung und die gute Führung des Dienstleisters sowie Informationen darüber
anfordern können, dass keine berufsbezogenen disziplinarischen oder strafrechtlichen Sanktionen vorliegen. Um die Interessen
der Dienstleistungsempfänger noch weiter zu schützen, kann der Aufnahmemitgliedstaat schließlich gemäß Art. 9 dieser Richtlinie
verlangen, dass der Dienstleister dem Dienstleistungsempfänger bestimmte Informationen liefert, darunter insbesondere solche
über einen Versicherungsschutz in Bezug auf die Berufshaftpflicht.
Die Portugiesische Republik bestreitet nicht, dass die Anforderungen, die sich aus der durch das Decreto‑Lei Nr. 12/2004 geschaffenen
Regelung ergeben, über das hinausgehen, was in Titel II der Richtlinie 2005/36 vorgesehen ist. Sie stellt jedoch mit der Begründung,
dass diese Regelung keinen reglementierten Beruf, sondern eine reglementierte wirtschaftliche Tätigkeit betreffe, die Anwendbarkeit
dieser Richtlinie auf die genannte Regelung in Frage.
Hierzu ist zunächst festzustellen, dass eine direkte Verbindung oder sogar eine gewisse Überschneidung zwischen der Ausübung
einer Tätigkeit im Bausektor und der Ausübung der zu diesem Sektor gehörenden Berufe besteht und dass davon ausgegangen werden
kann, dass die Reglementierung dieser Berufe Teil der Reglementierung dieser Tätigkeit ist.
Ferner ist darauf hinzuweisen, dass ein Bauunternehmen, das Dienstleistungen in Portugal erbringen möchte, nach der fraglichen
nationalen Regelung, um klassifiziert zu werden und eine Erlaubnis zu erhalten, Voraussetzungen erfüllen muss, die sich nicht
nur auf das Unternehmen selbst, sondern auch auf seine Führungskräfte und auf seine Mitarbeiter im Allgemeinen beziehen. So
werden die technischen Kapazitäten eines Unternehmens nicht nur auf der Grundlage seiner organisatorischen Struktur, der Zahl
der Mitarbeiter, des Besitzes der erforderlichen technischen Mittel und der tatsächlichen Erfahrung des Unternehmens, sondern
auch anhand des Niveaus der Kenntnisse, der Spezialisierungen und der Erfahrung der Mitarbeiter des Unternehmens beurteilt.
Außerdem ist die kaufmännische Eignung des Unternehmens insbesondere durch Auszüge aus dem Strafregister des Unternehmers
und der gesetzlichen Vertreter des Unternehmens nachzuweisen.
Schließlich ist anzumerken, dass sich die Art. 16 und 17 der Richtlinie 2005/36 in Verbindung mit dem Verzeichnis I des Anhangs IV
dieser Richtlinie und insbesondere der in diesem Verzeichnis aufgeführten Klasse 40 auf „Tätigkeiten“ im Sektor des allgemeinen
Baugewerbes beziehen.
Ohne dass für die Zwecke des vorliegenden Vertragsverletzungsverfahrens bestimmt zu werden braucht, inwiefern die Richtlinie
2005/36 auf die fragliche nationale Regelung anwendbar ist und ob diese Regelung mit dieser Richtlinie vereinbar ist – denn
eine solche Unvereinbarkeit wurde von der Kommission nicht geltend gemacht –, ist jedoch festzustellen, dass diese Regelung
jedenfalls über das hinausgeht, was zur Erreichung der angestrebten Ziele erforderlich ist.
Wie in Randnr. 87 des vorliegenden Urteils ausgeführt, kann eine Beschränkung von Art. 49 EG nämlich nur gerechtfertigt sein,
soweit das allgemeine Interesse, das die nationalen Rechtsvorschriften schützen sollen, nicht durch die Vorschriften geschützt
wird, denen der Dienstleistende im Niederlassungsmitgliedstaat unterliegt. So hat der Gerichtshof insbesondere entschieden,
dass eine nationale Genehmigungsregelung über das Erforderliche hinausgeht, wenn die Anforderungen, die für die Erteilung
der Erlaubnis zu erfüllen sind, eine Wiederholung der im Niederlassungsmitgliedstaat verlangten Belege und gleichwertigen
Garantien darstellen, und daraus insbesondere die Verpflichtung des Aufnahmemitgliedstaats abgeleitet, die im Niederlassungsmitgliedstaat
bereits durchgeführten Kontrollen und Überprüfungen zu berücksichtigen (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 17. Dezember 1981,
Webb, 279/80, Slg. 1981, 3305, Randnr. 20, vom 4. Dezember 1986, Kommission/Deutschland, 205/84, Slg. 1986, 3755, Randnr. 47,
vom 9. März 2000, Kommission/Belgien, Randnr. 38, und vom 29. April 2004, Kommission/Portugal, Randnrn. 60 und 66).
Indem von in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Bauunternehmen verlangt wird, dass sie alle Voraussetzungen erfüllen,
die nach der nationalen Regelung und insbesondere dem Decreto‑Lei Nr. 12/2004 für die Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung
von Tätigkeiten im Bausektor in Portugal zu erfüllen sind, schließt diese Regelung jedoch aus, dass die diesen Unternehmen
im Niederlassungsmitgliedstaat obliegenden gleichwertigen Verpflichtungen und insoweit bereits von den Behörden dieses Mitgliedstaats
durchgeführte Überprüfungen berücksichtigt werden.
Diese Feststellung wird durch den Umstand, dass das portugiesische Gesetz über Handelsgesellschaften nur für Handelsgesellschaften,
die ihre Tätigkeiten in Portugal für einen Zeitraum von über einem Jahr ausüben wollen, die Verpflichtung aufstellt, ein Vertretungsbüro
zu eröffnen und einen Vertreter zu benennen, nicht in Frage gestellt. Es handelt sich dabei nämlich lediglich um eine zusätzliche
Verpflichtung zu derjenigen, nach allen im Decreto‑Lei Nr. 12/2004 vorgesehenen Vorgaben eine vorherige Erlaubnis einzuholen,
so dass die Befreiung von dieser Verpflichtung keinesfalls dazu führt, dass für die Zwecke der Erteilung dieser Erlaubnis
die vom Niederlassungsmitgliedstaat verlangten und überprüften gleichwertigen Verpflichtungen berücksichtigt würden.
Auch der ebenfalls von der Portugiesischen Republik angeführte Umstand, dass ein Dienstleister die Möglichkeit habe, die Erlaubnis
oder die Registrierungsbescheinigung nicht verlängern oder sogar annullieren zu lassen, und sich so von der Verpflichtung,
die im genannten Decreto‑Lei vorgesehenen Anforderungen zu erfüllen, zu befreien, ist nicht von Belang. Natürlich ist es für
einen Dienstleister immer möglich, seine Tätigkeiten im portugiesischen Hoheitsgebiet einzustellen; Art. 49 EG in dem Sinne
auszulegen, dass das bloße Bestehen dieser Möglichkeit genügte, um eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit als verhältnismäßig
anzusehen, nähme dieser Bestimmung jede praktische Wirksamkeit.
Zu dem Vorbringen der Portugiesischen Republik, dass sie in der Praxis die einem Unternehmen in anderen Mitgliedstaaten erteilten
Berechtigungen in begrenztem Maße würdige, ist zunächst festzustellen, dass sich aus den Ausführungen, die die Portugiesische
Republik in ihren Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung zu diesem Punkt gemacht hat, ergibt, dass sie Nachweise,
die der Niederlassungsmitgliedstaat bereits geprüft hat, nur insoweit als Beweise akzeptiert, als die portugiesischen Behörden
nach einer vollständigen sachlichen Prüfung dieser Nachweise zu dem Ergebnis gelangen, dass das betreffende Unternehmen die
durch das Decreto‑Lei Nr. 12/2004 aufgestellten Verpflichtungen in vollem Umfang erfüllt. Durch dieses Vorgehen berücksichtigt
die Portugiesische Republik die im Niederlassungsmitgliedstaat verlangten und überprüften Belege und gleichwertigen Garantien
jedoch nicht, sondern gewährt den Unternehmen lediglich die Möglichkeit, bei der Beantragung der Erlaubnis oder der Registrierungsbescheinigung
erneut die bereits den Behörden des Niederlassungsmitgliedstaats vorgelegten Nachweise vorzulegen.
Ferner ist darauf hinzuweisen, dass die Portugiesische Republik in der mündlichen Verhandlung unter Verweis auf die für ihre
Verwaltungsbehörden bestehenden Schwierigkeiten bei der Prüfung der Eigenheiten der von anderen Mitgliedstaaten ausgestellten
Bescheinigungen und Genehmigungen, die sich aufgrund der Vielzahl und der Verschiedenheit der in den verschiedenen Mitgliedstaaten
bestehenden Regelungen ergäben, ausdrücklich erklärt hat, dass sie nur Nachweise akzeptiere, mit denen die Erfahrung und die
technischen Kapazitäten in Bezug auf spezifische Arbeiten nachgewiesen werden könnten. Aus der in Randnr. 100 des vorliegenden
Urteils angeführten Rechtsprechung ergibt sich jedoch, dass diese Schwierigkeiten, die zu einem gewissen Grad für alle Tätigkeitsbereiche
bestehen, für die die Zugangsvoraussetzungen nicht auf Unionsebene harmonisiert wurden, einen Mitgliedstaat nicht von der
Verpflichtung befreien können, dafür zu sorgen, dass ein bereits in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassener Dienstleister
für die Erteilung einer Erlaubnis nicht Anforderungen erfüllen muss, die eine Wiederholung der im Niederlassungsmitgliedstaat
verlangten Belege und Garantien darstellen.
Schließlich hat die Portugiesische Republik in Beantwortung der in der mündlichen Verhandlung vom Gerichtshof gestellten Frage,
ob die von den portugiesischen Behörden verfolgte Praxis einer begrenzten Würdigung der in anderen Mitgliedstaaten erhaltenen
Ausbildungsnachweise und Ermächtigungen in einer Regelung vorgesehen ist, ausgeführt, dass das Decreto‑Lei Nr. 12/2004 insoweit
keine spezifischen Vorschriften enthalte, das nationale Verwaltungsverfahrensgesetz jedoch Regelungen vorsehe, die die Verwaltung
verpflichteten, in mehreren Schritten vorzugehen und alle vom Antragsteller vorgelegten Nachweise und Belege zu prüfen.
Damit ein System der vorherigen behördlichen Genehmigung trotz des Eingriffs in eine Grundfreiheit gerechtfertigt ist, muss
es nach ständiger Rechtsprechung auf objektiven, nicht diskriminierenden im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der
Ermessensausübung durch die nationalen Behörden hinreichende Grenzen gesetzt werden (vgl. insbesondere Urteil vom 10. März
2009, Hartlauer, C‑169/07, Slg. 2009, I‑1721, Randnr. 64 und die dort angeführte Rechtsprechung). Im speziellen Kontext des
Verfahrens zur Erteilung einer Erlaubnis oder einer Registrierungsbescheinigung, für die es auf die Beurteilung einiger sehr
spezifischer Kriterien ankommt, die u. a. Werturteile einschließen, und für die das Decreto‑Lei Nr. 12/2004 außerdem besondere
Vorschriften vorsieht, ist eine so allgemeine Regelung wie diejenige, auf die sich die Portugiesische Republik bezieht, nicht
geeignet, der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden hinreichende Grenzen zu setzen.
Aufgrund aller vorstehenden Erwägungen ist festzustellen, dass die Portugiesische Republik dadurch, dass sie von in einem
anderen Mitgliedstaat ansässigen Erbringern von Baudienstleistungen die Erfüllung aller Voraussetzungen verlangt, die nach
der fraglichen nationalen Regelung und insbesondere dem Decreto‑Lei Nr. 12/2004 für die Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung
einer Tätigkeit im Bausektor in Portugal erfüllt sein müssen, und dadurch ausschließt, dass die gleichwertigen Verpflichtungen,
denen diese Dienstleister in ihrem Niederlassungsmitgliedstaat unterliegen, sowie die insoweit bereits von den Behörden dieses
Mitgliedstaats durchgeführten Nachprüfungen ordnungsgemäß berücksichtigt werden, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 49 EG
verstoßen hat.

Kosten
Nach Art. 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die
Kommission die Verurteilung der Portugiesischen Republik beantragt hat und diese mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind
der Portugiesischen Republik die Kosten aufzuerlegen.
Nach Art. 69 § 4 der Verfahrensordnung trägt die Republik Polen ihre eigenen Kosten.
Aus diesen Gründen hat der Gerichtshof (Erste Kammer) für Recht erkannt und entschieden:
1.
Die Portugiesische Republik hat dadurch, dass sie von in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen Erbringern von Baudienstleistungen
die Erfüllung aller Voraussetzungen verlangt, die nach der fraglichen nationalen Regelung und insbesondere dem Decreto‑Lei
Nr. 12/2004 vom 9. Januar 2004 für die Erteilung der Erlaubnis zur Ausübung einer Tätigkeit im Bausektor in Portugal erfüllt
sein müssen, und dadurch ausschließt, dass die gleichwertigen Verpflichtungen, denen diese Dienstleister in ihrem Niederlassungsmitgliedstaat
unterliegen, sowie die insoweit bereits von den Behörden dieses Mitgliedstaats durchgeführten Nachprüfungen ordnungsgemäß
berücksichtigt werden, gegen ihre Verpflichtungen aus Art. 49 EG verstoßen.
2.
Die Portugiesische Republik trägt die Kosten.
3.
Die Republik Polen trägt ihre eigenen Kosten.
Unterschriften
Verfahrenssprache: Portugiesisch.