CELEX: 62008CJ0203
EY 49 artikla
Rajoitukset palvelujen tarjoamisen vapauteen
Rahapelit
Rahapelitoiminnan harjoittaminen internetin välityksellä
Säännöstö, jossa lupa varataan yhdelle toimijalle
Luvan jatkaminen ilman tarjouskilpailua
Yhdenvertaisen kohtelun periaate ja avoimuusvelvoite
Soveltaminen rahapelien alalla

Ennakkoratkaisupyyntö koskee EY 49 artiklan tulkintaa.
Tämä pyyntö on esitetty asiassa, jossa asianosaisina ovat yhtäältä Sporting Exchange Ltd -niminen yhtiö, joka toimii nimellä
Betfair ja jonka kotipaikka on Yhdistyneessä kuningaskunnassa (jäljempänä Betfair), ja toisaalta Minister van Justitie (oikeusministeri,
jäljempänä ministeri) ja joka koskee sitä, että ministeri hylkäsi yhtäältä Betfairin toimilupahakemukset rahapelien järjestämiseksi
Alankomaissa ja toisaalta oikaisuvaatimukset, jotka tämä oli tehnyt päätöksistä myöntää toimiluvat kahdelle muulle toimijalle.

Asiaa koskevat kansalliset oikeussäännöt
Onnenpeleistä annetun lain (Wet op de kansspelen) 1 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Jos tämän lain Va luvussa säädetystä ei muuta johdu, on kiellettyä
a)       antaa tilaisuus kilpailla palkinnoista tai palkkioista, kun voittajat valitaan sattuman perusteella, jolloin osallistujilla
ei ylipäänsä ole mahdollisuutta vaikuttaa merkittävästi tulokseen, paitsi jos tällaiseen toimintaan on myönnetty lupa tämän
lain nojalla
b)      edistää osallistumista valtion rajojen ulkopuolella Euroopassa edellä a momentissa tarkoitettuun tilaisuuteen, joka tarjotaan
ilman tämän lain mukaista lupaa, tai vastaavaan tilaisuuteen tai pitää hallussa sitä koskevien tietojen julkistamiseen tai
levittämiseen tarkoitettuja asiakirjoja; – –”
Onnenpeleistä annetun lain 16 §:n 1 momentin sanamuoto on seuraava:
”Oikeusministeri sekä hyvinvointi-, kansanterveys- ja kulttuuriministeri voivat myöntää täysin oikeustoimikelpoiselle oikeushenkilölle
määräämäkseen ajaksi luvan järjestää urheiluvedonlyöntejä, jos erityisesti urheilun ja liikuntakasvatuksen, kulttuurin, sosiaalisen
hyvinvoinnin ja kansanterveyden alalla toimivien yleishyödyllisten elinten edut sitä edellyttävät.”
Onnenpeleistä annetun lain 23 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Lupa totalisaattoripelien järjestämiseen voidaan myöntää yksinomaan tämän luvun säännösten mukaisesti.
2.      Totalisaattoripeleillä tarkoitetaan kaikkia tilaisuuksia, jotka järjestetään vedon lyömiseksi ravi- ja laukkakilpailujen tuloksista
edellyttäen, että koko tuotto, josta on tehty laissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä sallitut vähennykset, jaetaan
niiden henkilöiden kesken, jotka ovat lyöneet vetoa voittajan tai jonkin palkintosijoille päässeen puolesta.”
Onnenpeleistä annetun lain 24 §:n mukaan maatalous- ja kalastusministeri sekä oikeusministeri voivat myöntää täysin oikeustoimikelpoiselle
oikeushenkilölle määräämäkseen ajaksi luvan järjestää totalisaattoripelejä.
Onnenpeleistä annetun lain 25 §:ssä säädetään seuraavaa:
”1.      Edellä 24 §:ssä tarkoitetut ministerit liittävät totalisaattoripelien järjestämistä koskevaan lupaan tiettyjä ehtoja.
2.      Nämä ehdot koskevat muun muassa
a)      ravi- ja laukkakilpailujen määrää
b)      henkilökohtaista enimmäispanosta
c)      pidätettyä prosenttimäärää ennen voittojen jakamista vedonlyöntien voittajien kesken sekä tämän prosenttimäärän osoittamista
d)      viranomaisten harjoittamaa täytäntöönpanon valvontaa
e)      velvollisuutta estää ja ehkäistä mahdollisuuksien mukaan luvattomia vedonlyöntejä tai vedonlyöntien välitystä alueilla, joilla
järjestetään ravi- tai laukkakilpailuja.
3.      Näitä ehtoja voidaan muuttaa tai täydentää.”
Onnenpeleistä annetun lain 26 §:ssä säädetään seuraavaa:
”Edellä 24 §:ssä tarkoitetut ministerit voivat peruuttaa kyseisen pykälän mukaisesti myönnetyn luvan ennen sen voimassaolon
päättymistä, jos 25 §:n perusteella vahvistettuja ehtoja ei noudateta.”
Onnenpeleistä annetun lain 27 §:n mukaan sellaisen välityspalvelun ehdottaminen tai tarjoaminen yleisölle on kielletty, joka
koskee vedonlyöntien järjestämistä totalisaattoripelitoiminnan harjoittajan toimesta.

Pääasia ja ennakkoratkaisukysymykset
Rahapelejä koskeva Alankomaiden säännöstö perustuu yksinoikeudella myönnettyjä toimilupia koskevaan järjestelmään, jonka mukaan
yhtäältä on kiellettyä järjestää rahapelejä tai edistää rahapelitoimintaa ilman tätä koskevaa hallinnollista lupaa ja jonka
mukaan toisaalta kansalliset viranomaiset myöntävät vain yhden toimiluvan kutakin sallittua rahapeliä varten.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen unionin tuomioistuimelle toimittamasta pääasian asiakirja-aineistosta ilmenee myös,
että Alankomaissa ei ole mahdollista tarjota interaktiivisesti rahapelejä internetin välityksellä.
Stichting de Nationale Sporttotalisatorilla (jäljempänä De Lotto), joka on voittoa tavoittelematon yksityisoikeudellinen säätiö,
on ollut vuodesta 1961 lähtien toimilupa urheiluvedonlyöntien, loton ja numeropelien järjestämiseen. Totalisaattoripelien
järjestämistä hevoskilpailujen tuloksiin liittyen koskeva toimilupa on myönnetty rajavastuuyhtiölle nimeltä Scientific Games
Racing BV (jäljempänä SGR), joka on Scientific Games Corporation Inc. -yhtiön, jonka kotipaikka on Yhdysvalloissa, tytäryhtiö.
Unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että De Lotton tavoitteena on sen sääntöjen mukaan varojen
kerääminen rahapelejä järjestämällä ja näiden varojen jakaminen yleishyödyllisille elimille erityisesti urheilun, liikuntakasvatuksen,
yleisen hyvinvoinnin, kansanterveyden ja kulttuurin alalla. De Lottoa johtaa viisijäseninen toimielin, jonka puheenjohtajan
nimeää ministeri. Muiden jäsenten nimeämisestä vastaavat Stichting Aanwending Loterijgelden Nederland (lottotulojen käytöstä
vastaava säätiö) sekä Nederlands Olympisch Comité / Nederlandes Sport Federatie (Alankomaiden olympiakomitea / Alankomaiden
urheiluliitto).
Betfair toimii rahapelien alalla, ja se tarjoaa palvelujaan yksinomaan internetissä ja puhelimitse. Se asettaa Yhdistyneestä
kuningaskunnasta käsin palvelujen vastaanottajien käyttöön betting exchange -nimellä tunnetun järjestelmän urheilutapahtumia
ja hevoskilpailuja koskevia vedonlyöntejä varten Yhdistyneessä kuningaskunnassa ja Maltalla saamiensa toimilupien perusteella.
Betfairillä ei ole toimi- tai myyntipaikkaa Alankomaissa.
Koska Betfair halusi tarjota palvelujaan aktiivisesti Alankomaiden markkinoilla, se pyysi ministeriä lausumaan siitä, tarvitaanko
tällaisen toiminnan harjoittamiseen toimilupaa. Se pyysi myös tältä lupaa urheiluvedonlyöntien ja hevoskilpailujen tuloksia
koskevien totalisaattoripelien järjestämiseen internetissä tai muutoin. Ministeri hylkäsi nämä hakemukset 29.4.2004 tekemällään
päätöksellä.
Ministeri hylkäsi tästä päätöksestä tehdyn oikaisuvaatimuksen 9.8.2004. Ministeri katsoi muun muassa, että onnenpeleistä annetussa
laissa säädetään suljetusta lupajärjestelmästä, joka ei sisällä mahdollisuutta myöntää toimilupia sellaisen mahdollisuuden
tarjoamiseksi, joka koskee rahapeleihin osallistumista internetissä. Koska Betfair ei voi saada toimilupaa internetissä tapahtuvan
nykyisen toimintansa harjoittamiseen kyseisen lain perusteella, se ei ministerin mukaan voi tarjota palvelujaan Alankomaihin
sijoittautuneille vastaanottajille.
Betfair teki niin ikään kaksi oikaisuvaatimusta ministerin 10.12.2004 ja 21.6.2005 tekemistä päätöksistä, joista ensimmäinen
koski De Lotton ja jälkimmäinen SGR:n toimilupien jatkamista.
Nämä oikaisuvaatimukset hylättiin ministerin 17.3.2005 ja 4.11.2005 tekemillä päätöksillä.
Rechtbank ’s-Gravenhage (Haagin aluetuomioistuin) hylkäsi 8.12.2006 antamallaan tuomiolla Betfairin edellä mainituista hylkäyspäätöksistä
nostamat kanteet perusteettomina. Betfair valitti seuraavaksi tästä tuomiosta Raad van Stateen.
Valituksessaan Betfair väitti lähinnä, että Alankomaiden viranomaisten velvollisuutena oli yhtäältä tunnustaa sillä Yhdistyneessä
kuningaskunnassa oleva toimilupa ja toisaalta noudattaa asiassa C-260/04, komissio vastaan Italia, 13.9.2007 annetun tuomion
(Kok., s. I‑7083) perusteella avoimuusperiaatetta myöntäessään toimiluvan rahapelien tarjoamiseen.
Koska Raad van State katsoi, että sen käsiteltävänä olevan asian ratkaiseminen edellyttää unionin oikeuden tulkintaa, se päätti
lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1)       Onko EY 49 artiklaa tulkittava siten, että artiklan soveltaminen johtaa siihen, että jäsenvaltion toimivaltainen viranomainen
ei voi kieltää kyseisessä jäsenvaltiossa voimassa olevan rahapeleihin liittyviä palveluja koskevan suljetun lupajärjestelmän
perusteella sitä, että palvelujen tarjoaja, jolle on jo myönnetty toisessa jäsenvaltiossa toimilupa tarjota palveluja internetissä,
tarjoaa näitä palveluja internetissä myös ensiksi mainitussa jäsenvaltiossa?
2)      Sovelletaanko unionin tuomioistuimen eräissä konsessioita koskevissa asioissa esittämää EY 49 artiklan ja erityisesti yhdenvertaisen
kohtelun periaatteen ja siihen perustuvan avoimuusvelvoitteen tulkintaa menettelyyn, joka koskee toimiluvan myöntämistä rahapelipalvelujen
tarjoamiseksi lakisääteisessä yhden toimiluvan järjestelmässä?
3)      a)     Voiko lakisääteisessä yhden toimiluvan järjestelmässä nykyisen luvanhaltijan luvan voimassaolon pidentäminen ilman, että mahdolliset
muut tahot saavat mahdollisuuden kilpailla luvasta, olla asianmukainen ja oikeasuhteinen toimenpide yleistä etua koskevista
pakottavista syistä, jotka unionin tuomioistuin on hyväksynyt perusteluksi rajoitettaessa vapaata liikkuvuutta rahapelipalvelujen
tarjoamisen osalta? Jos vastaus on myöntävä, millä edellytyksillä?
b)     Onko kolmannen kysymyksen a kohtaan annettavan vastauksen kannalta merkitystä sillä, vastataanko toiseen kysymykseen myöntävästi
vai kieltävästi?”

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

Ensimmäinen kysymys
Ensimmäisellä kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, onko EY 49 artiklaa tulkittava siten,
että se on esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle jäsenvaltion säännöstölle, jonka mukaan rahapelien järjestämiseen
ja rahapelitoiminnan edistämiseen sovelletaan yhden toimijan yksinoikeusjärjestelmää ja jossa kielletään kaikkia muita, myös
toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneita, toimijoita tarjoamasta internetissä ensimmäisen jäsenvaltion alueella kyseisen järjestelmän
soveltamisalaan kuuluvia palveluja.
EY 49 artiklassa velvoitetaan poistamaan kaikki palvelujen tarjoamisen vapauden rajoitukset, vaikka näitä rajoituksia sovellettaisiin
erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos
näillä rajoituksilla estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan
henkilön toiminta, haitataan tätä toimintaa tai tehdään se vähemmän houkuttelevaksi. Palvelujen tarjoamisen vapaudesta hyötyvät
sekä palvelujen tarjoaja että niiden vastaanottaja (asia C-42/07, Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International,
tuomio 8.9.2009, 51 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
On kiistatonta, että pääasiassa kyseessä olevan kaltainen jäsenvaltion säännöstö on rajoitus EY 49 artiklassa taattuun palvelujen
tarjoamisen vapauteen (ks. vastaavasti em. asia Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, tuomion 52
kohta sekä asiassa C-258/08, Ladbrokes Betting & Gaming ja Ladbrokes International, tänään annettavan tuomion 16 kohta, ei
vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
On kuitenkin tutkittava, voiko tällainen rajoitus olla sallittu EY 45 ja EY 46 artiklassa, joita sovelletaan palvelujen tarjoamisen
alalla EY 55 artiklan nojalla, nimenomaisesti määrättyinä poikkeustoimenpiteinä tai voiko se olla oikeuskäytännön mukaisesti
oikeutettu yleistä etua koskevista pakottavista syistä (ks. vastaavasti em. asia Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja
Bwin International, tuomion 55 kohta).
EY 46 artiklan 1 kohdassa sallitaan rajoitukset, jotka ovat perusteltuja yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden tai
kansanterveyden suojaamiseksi. Oikeuskäytännössä on lisäksi hyväksytty tiettyjä yleistä etua koskevia pakottavia syitä, joilla
voidaan myös oikeuttaa kyseiset rajoitukset ja joita ovat esimerkiksi kuluttajansuojan, vilpillisen menettelyn ehkäisyn ja
sen ehkäisyn tavoite, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan, sekä yleisesti yhteiskuntajärjestykselle
aiheutuvien häiriöiden estämisen tavoite (em. asia Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, tuomion
56 kohta).
Tässä yhteydessä peleihin ja vedonlyöntiin liittyvien moraalisten, uskonnollisten tai kulttuuristen näkökohtien sekä yksilön
tai yhteiskunnan kannalta moraalisesti ja taloudellisesti vahingollisten seurausten vuoksi voi olla perusteltua, että kansallisilla
viranomaisilla on riittävästi harkintavaltaa päättää, mitä vaatimuksia on asetettava kuluttajien ja yhteiskuntajärjestyksen
suojaamiseksi (asia C-243/01, Gambelli ym., tuomio 6.11.2003, Kok., s. I‑13031, 63 kohta sekä yhdistetyt asiat C‑338/04, C‑359/04
ja C‑360/04, Placanica ym., tuomio 6.3.2007, Kok., s. I‑1891, 47 kohta).
Jäsenvaltiot voivat vahvistaa vapaasti omien arvojensa mukaisesti rahapelialan politiikkansa tavoitteet ja tarvittaessa määritellä
täsmällisesti tavoitellun suojan tason. Niiden asettamien rajoitusten on kuitenkin täytettävä oikeuskäytännössä asetetut edellytykset
erityisesti niiden oikeasuhteisuuden osalta (ks. vastaavasti em. yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 48 kohta ja em. asia
Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, tuomion 59 kohta).
Oikeuskäytännön mukaan kansallisten tuomioistuinten on selvitettävä, vastataanko jäsenvaltioiden säännöstöillä todella tavoitteisiin,
joilla ne voidaan oikeuttaa, ja varmistettava, että niissä asetetut rajoitukset eivät ole näihin tavoitteisiin nähden suhteettomia
toimenpiteitä (em. asia Gambelli ym., tuomion 75 kohta ja em. yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 58 kohta).
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa erityisesti edellä mainituissa asiassa Gambelli ym. ja yhdistetyissä asioissa
Placanica ym. annettuihin tuomioihin ja toteaa, että tavoitteita, joilla pyritään takaamaan kuluttajansuoja sekä torjumaan
rikollisuutta ja peliriippuvuutta ja joihin onnenpeleistä annetussa laissa säädetty yksinoikeudella myönnettyä toimilupaa
koskeva järjestelmä perustuu, voidaan pitää oikeuskäytännössä tarkoitettuina yleisen edun mukaisina pakottavina syinä.
Kansallinen tuomioistuin katsoo myös, että kyseiseen järjestelmään perustuvat rajoitukset eivät ole suhteettomia toimenpiteitä
eikä niitä sovelleta syrjivästi. Erityisesti oikeasuhteisuuden osalta se korostaa, että se, että lupa annetaan vain yhdelle
toimijalle, paitsi helpottaa tämän valvontaa, joten lupaan liittyvien sääntöjen valvonta voi olla tehokkaampaa, myös estää
sen, että useiden luvanhaltijoiden välille syntyy lisää kilpailua, mikä merkitsisi peliriippuvuuden kasvamista. Kyseinen tuomioistuin
lisää, että kieltoa, jonka mukaan vain luvanhaltija voi tarjota rahapelejä, sovelletaan erotuksetta Alankomaihin sijoittautuneisiin
yrityksiin sekä yrityksiin, joiden kotipaikka on muissa jäsenvaltioissa.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen epäily perustuu siihen, että Betfair väittää pääasiassa, ettei sen tarvitse olla
Alankomaiden viranomaisten myöntämän toimiluvan haltija voidakseen tarjota urheiluvedonlyöntipalvelujaan internetissä Alankomaissa
asuville vedonlyöjille. Betfairin mukaan kyseisen jäsenvaltion on nimittäin tunnustettava tälle yhtiölle muissa jäsenvaltioissa
myönnetyt luvat.
Tästä on todettava, että internetissä tarjottujen rahapelien alaa ei ole yhdenmukaistettu Euroopan unionissa. Jäsenvaltiolla
on näin ollen oikeus katsoa, ettei yksinomaan sitä seikkaa, että Betfairin kaltainen toimija tarjoaa laillisesti tämän alan
palveluja internetissä toisessa jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut ja jossa toimijaan lähtökohtaisesti jo sovelletaan
laissa säädettyjä edellytyksiä ja jonka toimivaltaiset viranomaiset valvovat sitä, voida pitää riittävänä takeena siitä, että
ensin mainitun jäsenvaltion kuluttajia suojataan vilpillisten menettelyjen ja rikosten vaaralta, kun otetaan huomioon vaikeudet,
joita sijoittautumisjäsenvaltion viranomaisilla voi olla tällaisessa tilanteessa arvioitaessa sitä, mitkä ovat toimijoiden
ammattiin liittyvien ominaisuuksien ja rehellisyyden taso (ks. vastaavasti em. asia Liga Portuguesa de Futebol Profissional
ja Bwin International, tuomion 69 kohta).
Koska kuluttajan ja palvelujen tarjoajan välillä ei ole suoraa yhteyttä, internetissä pelattavat rahapelit sisältävät lisäksi
palvelujen tarjoajien mahdollisten kuluttajiin kohdistuvien vilpillisten menettelyjen suhteen vaaroja, jotka ovat luonteeltaan
erilaisia ja vakavampia verrattuina näiden pelien perinteisiin markkinoihin (em. asia Liga Portuguesa de Futebol Profissional
ja Bwin International, tuomion 70 kohta).
Sen, että toimija, joka tarjoaa rahapelejä internetissä, ei harjoita aktiivista myyntipolitiikkaa asianomaisessa jäsenvaltiossa
muun muassa siksi, ettei se voi turvautua mainontaan tässä valtiossa, ei voida katsoa olevan ristiriidassa kahdessa edellisessä
kohdassa esitettyjen näkemysten kanssa. Nämä perustuvat yksinomaan sen vaikutuksiin, että rahapelejä voidaan pelata internetissä,
eivätkä tämän toimijan palvelusuoritusten aktiivisen tai passiivisen tarjonnan mahdollisesti erilaisiin seurauksiin.
Tästä seuraa, että pääasiassa kyseessä olevan rajoituksen voidaan niiden erityispiirteiden valossa, jotka liittyvät rahapelien
tarjoamiseen internetissä, katsoa olevan oikeutettu vilpillisten menettelyjen ja rikosten ehkäisemistä koskevan tavoitteen
perusteella (em. asia Liga Portuguesa de Futebol Profissional ja Bwin International, tuomion 72 kohta).
Ensimmäiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että EY 49 artiklaa on tulkittava siten, ettei se ole esteenä pääasiassa
kyseessä olevan kaltaiselle jäsenvaltion säännöstölle, jonka mukaan rahapelien järjestämiseen ja rahapelitoiminnan edistämiseen
sovelletaan yhden toimijan yksinoikeusjärjestelmää ja jossa kielletään kaikkia muita toimijoita toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneet
toimijat mukaan lukien tarjoamasta internetissä ensimmäisen jäsenvaltion alueella kyseiseen järjestelmän soveltamisalaan kuuluvia
palveluja.

Toinen ja kolmas kysymys
Toisella ja kolmannella kysymyksellään, joita on tarkasteltava yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee
yhtäältä, sovelletaanko oikeuskäytäntöä, jonka unionin tuomioistuin on kehittänyt EY 49 artiklan sekä yhdenvertaisen kohtelun
periaatteen ja siihen perustuvan avoimuusvelvoitteen tulkinnasta palvelukonsessioiden alalla, toimiluvan myöntämismenettelyyn
yhdelle toimijalle rahapelien alalla. Se tiedustelee toisaalta, voiko tämän toimiluvan jatkaminen ilman tarjouskilpailua olla
asiamukainen ja oikeasuhteinen toimenpide yleisen edun mukaisiin pakottaviin syihin perustuvien tavoitteiden toteuttamiseksi.
Unionin oikeuden nykytilassa palvelukonsessiosopimuksia ei säännellä millään niistä direktiiveistä, joilla unionin lainsäätäjä
on säännellyt julkisten hankintojen alaa. Tällaisia sopimuksia tekevien viranomaisten on kuitenkin noudatettava yleisesti
EY:n perustamissopimuksen perustavanlaatuisia määräyksiä, kuten EY 49 artiklaa, ja erityisesti yhdenvertaisen kohtelun periaatetta
ja kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän kiellon periaatetta samoin kuin näihin perustuvaa avoimuusvelvoitetta (ks. vastaavasti
asia C-324/98, Telaustria ja Telefonadress, tuomio 7.12.2000, Kok., s. I‑10745, 60–62 kohta; asia C-206/08, Eurawasser, tuomio
10.9.2009, 44 kohta, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa ja asia C-91/08, Wall, tuomio 13.4.2010, 33 kohta, ei vielä
julkaistu oikeustapauskokoelmassa).
Tätä avoimuusvelvoitetta sovelletaan tilanteessa, jossa kyseinen palvelukonsessio saattaa kiinnostaa myös muussa jäsenvaltiossa
kuin konsession myöntämisvaltiossa sijaitsevaa yritystä (ks. vastaavasti asia C-231/03, Coname, tuomio 21.7.2005, Kok., s.
I-7287, 17 kohta ja em. asia Wall, tuomion 34 kohta).
Vaikka kyseinen avoimuusvelvoite ei välttämättä edellytäkään tarjouspyynnön esittämistä, se velvoittaa konsession myöntävän
viranomaisen takaamaan kaikkien potentiaalisten konsessionhaltijoiden edun mukaisesti riittävän julkisuuden, jonka avulla
palvelukonsessiot saadaan avattua kilpailulle ja niitä koskevien sopimuksentekomenettelyjen puolueettomuutta voidaan valvoa
(ks. vastaavasti asia C-324/07, Coditel Brabant, tuomio 13.11.2008, Kok., s. I‑8457, 25 kohta ja em. asia Wall, tuomion 36
kohta).
Sekä ennakkoratkaisupyynnön esittämispäätöksestä että kansallisen tuomioistuimen esittämän toisen kysymyksen sanamuodosta
ilmenee, että kyseinen tuomioistuin pitää Alankomaiden viranomaisten toimintaa, jossa tietyille talouden toimijoille annetaan
lupa palvelusuorituksiin Alankomaissa rahapelien alalla, yhden toimiluvan myöntämisenä.
Kuten tämän tuomion 10 kohdassa todettiin, onnenpeleistä annettu laki perustuu yksinoikeudella myönnettyjä toimilupia koskevaan
järjestelmään, jonka mukaan yhtäältä on kiellettyä järjestää rahapelejä tai edistää rahapelitoimintaa ilman tätä koskevaa
hallinnollista lupaa ja jonka mukaan toisaalta kansalliset viranomaiset myöntävät vain yhden toimiluvan kutakin sallittua
rahapeliä varten.
Yksi toimilupa merkitsee viranomaisten toimintaa, jolla pyritään sääntelemään taloudellisen toiminnan harjoittamista, joka
tässä tapauksessa on rahapelien järjestämistä.
Toimiluvan myöntämispäätöksessä on kyseisten viranomaisten asettamia ehtoja, jotka koskevat muun muassa sallittujen urheiluvedonlyöntien
enimmäismäärää vuodessa, vedonlyöntien suuruutta, nettotulojen jakamista yleishyödyllisille elimille sekä asianomaisen toimijan
omia tuloja, mikä tarkoittaa sitä, että tämä voi pitää itsellään yksinomaan määrän, joka vastaa kuluja, eikä tehdä lainkaan
voittoa. Tämä toimija voi lisäksi muodostaa kunakin vuonna varannon, joka vastaa enintään 2,5:tä prosenttia edellisenä kalenterivuonna
saaduista tuloista, toimintansa jatkuvuuden varmistamiseksi.
Se, että yhden toimiluvan myöntäminen ei vastaa palvelukonsessiosopimusta, ei voi itsessään oikeuttaa sitä, että EY 49 artiklaan
perustuvat vaatimukset ja erityisesti yhdenvertaisen kohtelun periaate ja avoimuusvelvoite jätetään huomiotta myönnettäessä
pääasiassa kyseessä olevan kaltaista hallinnollista lupaa.
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 154 ja 155 kohdassa, avoimuusvelvoite on nimittäin sen oikeuden välttämätön
ennakkoedellytys, joka jäsenvaltiolla on myöntää toimijalle yksinoikeus harjoittaa taloudellista toimintaa, tämän toimijan
valintatavasta riippumatta. Tällaista velvoitetta sovelletaan yhden toimijan toimilupaa, jonka jäsenvaltion viranomaiset myöntävät
yleistä järjestystä koskevaa toimivaltaansa käyttäen, koskevassa järjestelmässä, koska tällaisen luvan vaikutukset muihin
jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin yrityksiin, joita tämän toiminnan harjoittaminen mahdollisesti kiinnostaisi, ovat samat
kuin palvelukonsessiosopimuksen vaikutukset.
Kuten ensimmäiseen kysymykseen annetusta vastauksesta ilmenee, on toki niin, että jäsenvaltioilla on riittävä harkintavalta
tavoitellun suojan tason määrittämiseksi rahapelien alalla ja ne voivat näin ollen vapaasti valita yhden toimijan toimilupajärjestelmän,
kuten pääasiassa.
Tällaisella järjestelmällä ei kuitenkaan voida oikeuttaa sellaista kansallisten viranomaisten harkintavaltaan perustuvaa toimintaa,
joka on omiaan poistamaan muun muassa palvelujen tarjoamisen vapauden kaltaista perusvapautta koskevien unionin oikeuden säännösten
ja määräysten tehokkaan vaikutuksen.
Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä ilmenee, että jotta hallinnollinen ennakkolupajärjestelmä voisi olla oikeutettu huolimatta
siitä, että sillä poiketaan perusvapaudesta, sen on perustuttava objektiivisiin arviointiperusteisiin, jotka eivät ole syrjiviä
ja jotka ovat etukäteen tiedossa ja joilla varmistetaan, että tällä järjestelmällä voidaan asettaa kansallisten viranomaisten
harkintavallan käytölle riittävät rajat, jotta sitä ei käytetä mielivaltaisesti (asia C-389/05, komissio v. Ranska, tuomio
17.7.2008, Kok., s. I-5397, 94 kohta ja asia C-169/07, Hartlauer, tuomio 10.3.2009, Kok., s. I-1721, 64 kohta). Lisäksi jokaisella,
johon kohdistuu tällaiseen poikkeukseen perustuva rajoittava toimenpide, on oltava mahdollisuus hakea muutosta tuomioistuimessa
(ks. vastaavasti asia C-205/99, Analir ym., tuomio 20.2.2001, Kok., s. I-1271, 38 kohta).
Yhdenvertaisen kohtelun periaatteen ja siihen perustuvan avoimuusvelvoitteen noudattamisen on väistämättä merkittävä, että
objektiiviset kriteerit, joilla jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten harkintavaltaa voidaan rajata, tehdään riittävällä
tavalla julkisiksi.
Alankomaiden hallitus täsmensi onnenpeleistä annetun lain perusteella yksinoikeudella myönnettyjen lupien jatkamismenettelystä
kirjallisissa huomautuksissaan, että toimiluvat ovat aina määräaikaisia ja useimmiten ne myönnetään viiden vuoden ajaksi.
Tällä menettelyllä pyritään sen mukaan jatkuvuuteen, ja siihen liittyvät tietyt viitepäivämäärät mahdollistavat sen, että
voidaan päättää, onko lupaehtojen mukauttaminen perusteltua.
On kiistatonta, että 10.12.2004 ja 21.6.2005 tehdyillä päätöksillä ministeri jatkoi De Lottolle myönnettyä toimilupaa viidellä
vuodella ja SGR:lle myönnettyä toimilupaa kolmella vuodella ilman minkäänlaista tarjouskilpailumenettelyä.
Tässä ei ole tarpeen tehdä erottelua sen mukaan, perustuvatko yhden toimiluvan rajoittavat vaikutukset siihen, että se myönnettiin
ottamatta huomioon tämän tuomion 50 kohdassa esitettyjä vaatimuksia, vai siihen, että tällaista toimilupaa jatkettiin samoin
ehdoin.
Pääasiassa kyseessä olevan kaltainen toimiluvan jatkamismenettely, joka ei täytä kyseessä olevia edellytyksiä, estää lähtökohtaisesti
sen, että muut toimijat voisivat osoittaa olevansa kiinnostuneita asianomaisen toiminnan harjoittamisesta, ja näin ollen näitä
toimijoita estetään hyötymästä niiden unionin oikeuteen perustuvista oikeuksista ja erityisesti EY 49 artiklassa vahvistetusta
palvelujen tarjoamisen vapaudesta.
Alankomaiden hallitus korostaa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen todenneen, että yhdelle toimijalle myönnettyä toimilupaa
koskevaan järjestelmään perustuvat rajoitukset ovat oikeutettuja yleisen edun mukaisten pakottavien syiden vuoksi ja että
ne ovat asianmukaisia ja oikeasuhteisia.
On kuitenkin täsmennettävä, että ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen arvioinnit, joihin Alankomaiden hallitus viittaa,
koskevat yleisesti onnenpeleistä annetussa laissa säädetyn kaltaista yksinoikeudella myönnettyä lupaa koskevaa järjestelmää
eivätkä nimenomaisesti sellaiselle toimijalle myönnetyn toimiluvan jatkamismenettelyä, jolla on yksinoikeus järjestää rahapelejä
ja edistää rahapelitoimintaa.
Kuten julkisasiamies totesi ratkaisuehdotuksensa 161 kohdassa, on tehtävä ero niiden vaikutusten, jotka aiheutuvat kilpailun
avaamisesta rahapelimarkkinoilla, joiden vahingollisuus voi oikeuttaa talouden toimijoiden toiminnan rajoittamisen, ja niiden
vaikutusten välille, jotka aiheutuvat kilpailun avaamisesta asianomaisen luvan myöntämiseksi. Kilpailun käyttöön ottamisen
vahingollisuus markkinoilla eli useiden sellaisten toimijoiden välillä, joilla olisi lupa harjoittaa samaa rahapelitoimintaa,
perustuu siihen, että näiden toimijoiden pitäisi kilpailla kekseliäisyydessä, jotta niiden tarjonta olisi houkuttelevampaa,
ja näin ollen kasvattaa kuluttajien peliin liittyviä menoja sekä lisätä näiden peliriippuvuutta koskevaa riskiä. Tällaisia
seurauksia ei puolestaan tarvitse pelätä luvan myöntämisvaiheessa.
Joka tapauksessa on niin, että koska rajoitukset EY 49 artiklassa vahvistettuun perusvapauteen aiheutuvat nimenomaisesti pääasiassa
kyseessä olevan kaltaisista ainoan toimijan toimiluvan myöntämis- ja jatkamismenettelyistä, niitä voidaan pitää oikeutettuina,
jos asianomainen jäsenvaltio päättää myöntää toimiluvan julkiselle toimijalle, jonka johtoa valtio valvoo suoraan, tai yksityiselle
toimijalle, jonka toimintaa viranomaiset kykenevät valvomaan tiiviisti, tai jos jäsenvaltio jatkaa tällaisen toimijan lupaa
(ks. vastaavasti asia C-124/97, Läärä ym., tuomio 21.9.1999, Kok., s. I‑6067, 40 ja 42 kohta sekä em. asia Liga Portuguesa
de Futebol Profissional ja Bwin International, tuomion 66 ja 67 kohta).
Näissä tapauksissa rahapelitoiminnan harjoittamista koskevien yksinoikeuksien myöntäminen tällaiselle toimijalle tai tällaisen
toimijan yksinoikeuksien jatkaminen ilman minkäänlaista tarjouskilpailumenettelyä ei vaikuta onnenpeleistä annetun lain tavoitteisiin
nähden suhteettomalta toimenpiteeltä.
Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on selvitettävä, täyttävätkö rahapelien järjestämiseksi myönnettyjen toimilupien
haltijat Alankomaissa tämän tuomion 59 kohdassa mainitut edellytykset.
Edellä esitetyn perusteella toiseen ja kolmanteen kysymykseen on vastattava, että EY 49 artiklaa on tulkittava siten, että
yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja siihen perustuvaa avoimuusvelvoitetta sovelletaan yhden toimijan toimiluvan myöntämis-
ja jatkamismenettelyihin rahapelien alalla, jos kyseessä ei ole julkinen toimija, jonka johtoa valtio valvoo suoraan, tai
yksityinen toimija, jonka toimintaa viranomaiset kykenevät valvomaan tiiviisti.

Oikeudenkäyntikulut
Pääasian asianosaisten osalta asian käsittely unionin tuomioistuimessa on välivaihe kansallisessa tuomioistuimessa vireillä
olevan asian käsittelyssä, minkä vuoksi kansallisen tuomioistuimen asiana on päättää oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.
Oikeudenkäyntikuluja, jotka ovat aiheutuneet muille kuin näille asianosaisille huomautusten esittämisestä unionin tuomioistuimelle,
ei voida määrätä korvattaviksi.
Näillä perusteilla yhteisöjen tuomioistuin (toinen jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:
1)
EY 49 artiklaa on tulkittava siten, että se ei ole esteenä pääasiassa kyseessä olevan kaltaiselle jäsenvaltion säännöstölle,
jonka mukaan rahapelien järjestämiseen ja rahapelitoiminnan edistämiseen sovelletaan yhden toimijan yksinoikeusjärjestelmää
ja jossa kielletään kaikkia muita, myös toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneita, toimijoita tarjoamasta internetissä ensimmäisen
jäsenvaltion alueella kyseisen järjestelmän soveltamisalaan kuuluvia palveluja.
2)
EY 49 artiklaa on tulkittava siten, että yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ja siihen perustuvaa avoimuusvelvoitetta sovelletaan
yhden toimijan toimiluvan myöntämis- ja jatkamismenettelyihin rahapelien alalla, jos kyseessä ei ole julkinen toimija, jonka
johtoa valtio valvoo suoraan, tai yksityinen toimija, jonka toimintaa viranomaiset kykenevät valvomaan tiiviisti.

Allekirjoitukset

*
Oikeudenkäyntikieli: hollanti.