CELEX: 61999CJ0315
Pourvoi
Programmes MED
Rapport spécial nº 1/96 de la Cour des comptes
Principe du contradictoire
Désignation nominative de tiers
Nécessité et proportionnalité

Motifs de l'arrêt
1 Par requête déposée au greffe de la Cour le 24 août 1999, Ismeri Europa Srl (ci-après «Ismeri») a, en vertu de l'article 49 du statut CE de la Cour de justice, formé un pourvoi contre l'arrêt du Tribunal de première instance du 15 juin 1999, Ismeri Europa/Cour des comptes (T-277/97, Rec. p. II-1825, ci-après l'«arrêt attaqué»), par lequel le Tribunal a rejeté son recours tendant à la réparation du préjudice qu'elle aurait subi du fait des critiques formulées à son encontre dans le rapport spécial n° 1/96 de la Cour des comptes, adopté le 30 mai 1996, relatif aux programmes MED (JO C 240, p. 1, ci-après le «rapport n° 1/96»).
2 Dans ce rapport, publié au Journal officiel des Communautés européennes du 19 août 1996, la Cour des comptes a formulé diverses critiques sur la gestion des programmes MED, mettant notamment en évidence des confusions d'intérêts dans le système global de gestion. Elle a en particulier constaté que, sur les quatre membres du conseil d'administration de l'Agence pour les réseaux transméditerranéens (ci-après l'«ARTM»), association sans but lucratif de droit belge créée par la Commission pour assurer la gestion administrative et financière des programmes MED, deux étaient des dirigeants de bureaux d'assistance technique ayant bénéficié de l'attribution de marchés pour le suivi des programmes qu'ils avaient contribué à élaborer dans le cadre du conseil d'administration de l'ARTM. Ismeri est l'un des deux bureaux d'assistance technique désignés à ce titre dans le rapport n° 1/96.
3 Le 31 janvier 1997, Ismeri a écrit à la Cour des comptes pour lui faire part de ses observations sur le rapport n° 1/96 et lui demander de rectifier les points de ce rapport la concernant. La Cour des comptes a répondu, par lettre du 7 mars 1997, qu'elle maintenait ses constatations initiales et a refusé de publier le rectificatif demandé.
4 Le 17 juillet 1997, le Parlement européen a adopté une résolution sur le rapport n° 1/96 (JO C 286, p. 263) reprenant les constatations de la Cour des comptes, soulignant l'exemplarité de l'affaire et invitant la Commission à prendre des mesures énergiques afin d'éviter le renouvellement de telles situations.
5 Le 20 octobre 1997, Ismeri a saisi le Tribunal d'un recours tendant à l'indemnisation du préjudice porté à sa réputation et du préjudice tenant à la résolution de contrats et au manque à gagner qu'elle aurait subis à la suite de la publication du rapport n° 1/96. La requérante demandait également au Tribunal d'entendre divers témoins à titre de mesure d'instruction.
L'arrêt attaqué
6 Après avoir rejeté divers moyens d'irrecevabilité soulevés par la Cour des comptes (points 25 à 94 de l'arrêt attaqué), le Tribunal a répondu en deux temps aux moyens de fond de la requérante.
7 En premier lieu, sur la violation du principe du contradictoire, le Tribunal a rappelé qu'il ne suffit pas qu'une illégalité ait été commise pour engager la responsabilité de la Communauté, mais qu'il faut également que soit rapportée la preuve d'un lien de causalité entre un tel comportement et le préjudice allégué (point 100 de l'arrêt attaqué).
8 Or le Tribunal a jugé que, même si la requérante avait été invitée à faire valoir son point de vue sur le rapport n° 1/96 avant l'adoption et la publication de ce document, la Cour des comptes n'en aurait pas modifié la teneur. Il s'est fondé, pour parvenir à cette conclusion, sur la circonstance que Ismeri a formulé ses observations quant à l'exactitude de certains passages du rapport n° 1/96 dans sa lettre du 31 janvier 1997 et que la Cour des comptes a réfuté chacune de ces observations dans sa réponse du 7 mars suivant, en informant la requérante qu'il n'y avait pas lieu de rectifier ledit rapport. Selon le Tribunal, elle aurait pareillement maintenu les termes incriminés du rapport n° 1/96 si les observations d'Ismeri lui avaient été soumises non pas après, mais avant l'adoption du document (points 101 à 104 de l'arrêt attaqué).
9 Le Tribunal a par conséquent rejeté le moyen sans répondre à la question de savoir si la requérante pouvait ou non se prévaloir devant la Cour des comptes du principe du contradictoire pour obtenir le droit d'être entendue avant l'adoption du rapport n° 1/96 (point 105 de l'arrêt attaqué).
10 En second lieu, sur le caractère diffamatoire des critiques contenues dans le rapport n° 1/96 à l'égard d'Ismeri, le Tribunal a jugé que la Cour des comptes pouvait, dans certains cas, être amenée à désigner des personnes tierces directement impliquées dans des dysfonctionnements graves des institutions communautaires (point 109 de l'arrêt attaqué). Les appréciations portées en pareil cas sur les personnes concernées seraient de nature à engager la responsabilité pour faute de la Communauté si les faits qui les fondent sont inexactement relatés ou incorrectement interprétés. Le Tribunal exercerait un contrôle entier sur ce point (point 110 de l'arrêt attaqué).
11 S'agissant du premier grief spécifique de diffamation, portant sur la confusion d'intérêts, le Tribunal a considéré que la Cour des comptes était tenue, sans avoir à se prononcer sur l'existence ou l'absence d'une intention frauduleuse caractérisée de la part de la requérante, de signaler le dysfonctionnement objectif ayant permis à Ismeri d'exercer une influence sur le processus de décision au sein de l'ARTM et donc de favoriser, par sa position et celle de son dirigeant, ses intérêts privés. Selon le Tribunal, ces faits traduisaient par eux-mêmes une situation de confusion d'intérêts et la Cour des comptes n'aurait pas commis de faute en les dénonçant (points 112 à 124 de l'arrêt attaqué).
12 S'agissant du deuxième grief, portant sur la résistance de la requérante aux demandes de la Commission tendant à ce que les dirigeants des bureaux d'assistance technique quittent le conseil d'administration de l'ARTM, le Tribunal a jugé que les faits décrits dans le rapport n° 1/96 étaient matériellement établis et avaient été bien interprétés, la démission du dirigeant d'Ismeri n'étant intervenue que deux ans après la demande de la Commission et ayant été subordonnée à des conditions successives d'attribution de marchés et de choix du successeur (points 126 à 143 de l'arrêt attaqué).
13 S'agissant du troisième grief, selon lequel la Cour des comptes aurait omis de tenir compte des résultats positifs du travail auquel avait contribué la requérante, le Tribunal a souligné qu'il ne s'agissait pas là d'un critère susceptible de mettre en cause la pertinence des constatations effectuées par la défenderesse dans son domaine de compétences, qui est celui de la gestion financière (points 144 à 147 de l'arrêt attaqué).
14 Le Tribunal a, dès lors, rejeté le recours (point 148 de l'arrêt attaqué).
Le pourvoi
15 Ismeri conclut à ce qu'il plaise à la Cour annuler l'arrêt attaqué, faire droit à ses conclusions présentées en première instance et condamner la Cour des comptes aux dépens tant de l'instance devant le Tribunal que de celle devant la Cour. Elle articule à cette fin six moyens d'annulation.
16 La Cour des comptes conclut à ce qu'il plaise à la Cour rejeter le pourvoi et condamner Ismeri aux dépens.
Sur le premier moyen, relatif aux vices affectant la procédure devant le Tribunal que constitueraient l'omission de statuer sur la demande d'audition de témoins et l'insuffisance de l'instruction
17 Ismeri soutient que sa demande d'audition de témoins constituait un point autonome de ses conclusions auquel le Tribunal aurait dû répondre dans l'arrêt attaqué. Elle ajoute que le refus implicite du Tribunal d'y faire droit traduit une instruction insuffisante de l'affaire puisque le Tribunal, bien qu'il ait déclaré avoir des doutes sur la crédibilité de certains documents, s'en est remis à la version des faits contenue dans le rapport n° 1/96.
18 La Cour des comptes répond que le choix des éléments de preuve par le Tribunal relève de son appréciation souveraine et, subsidiairement que l'instruction a été suffisante. Par ailleurs, le juge communautaire ne serait pas tenu de s'expliquer dans un arrêt sur les raisons pour lesquelles il ne donne pas suite à une demande de mesure d'instruction comme l'audition de témoins.
19 Le Tribunal est, à cet égard, seul juge de la nécessité éventuelle de compléter les éléments d'information dont il dispose sur les affaires dont il est saisi. Le caractère probant ou non des pièces de la procédure relève de son appréciation souveraine des faits, qui, selon une jurisprudence constante, échappe au contrôle de la Cour dans le cadre du pourvoi, sauf en cas de dénaturation des éléments de preuve présentés au Tribunal ou lorsque l'inexactitude matérielle des constatations du Tribunal ressort des documents versés au dossier (arrêt du 4 mars 1999, Ufex e.a./Commission, C-119/97 P, Rec. p. I-1341, point 66, et ordonnance du 14 octobre 1999, Infrisa/Commission, C-437/98 P, Rec. p. I-7145, point 34).
20 Aucune indication fournie dans le cadre du présent pourvoi ne permet de penser que tel est le cas en l'espèce. Dans ces circonstances, il ne saurait être reproché au Tribunal de n'avoir pas répondu explicitement, dans son arrêt, à la demande d'Ismeri tendant à l'audition de témoins.
21 Le premier moyen doit donc être rejeté.
Sur le deuxième moyen, tiré d'une violation du principe du contradictoire, et sur le troisième moyen, relatif à l'omission de statuer sur la violation alléguée de ce principe
22 Par son deuxième moyen, Ismeri reproche en substance au Tribunal de s'être, dans l'arrêt attaqué, appuyé sur la circonstance que la Cour des comptes a refusé de corriger le rapport n° 1/96 dans le sens souhaité par la requérante après sa publication pour en déduire qu'elle aurait agi de même si Ismeri avait pu se faire entendre avant l'adoption dudit rapport.
23 Or, le respect du principe du contradictoire, qui impose d'entendre les intéressés avant l'adoption d'une décision les concernant, serait une condition fondamentale de l'exercice d'un pouvoir discrétionnaire par une autorité publique. Cette condition s'imposerait, en vertu de l'article 206 du traité CE (devenu, après modification, article 276 CE), tant à l'égard des institutions communautaires qu'à l'égard des autres sujets de droit sur lesquels la Cour des comptes fait porter ses contrôles. Elle serait également un élément nécessaire de la procédure de décharge devant le Parlement européen.
24 La Cour des comptes rappelle que les trois conditions d'engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté, parmi lesquelles figure l'existence d'un lien de causalité entre une illégalité et un préjudice, sont cumulatives et que le Tribunal n'était pas tenu de se prononcer sur les deux autres conditions s'il estimait que l'une d'elles faisait défaut. Elle estime irrecevable, comme n'étant pas un grief dirigé contre l'arrêt attaqué, et, subsidiairement, non fondé l'argument tiré de ce qu'un tiers mis en cause devrait avoir le même droit de se faire entendre qu'une institution contrôlée.
25 Par son troisième moyen, Ismeri reprend en substance le moyen précédent en reprochant au Tribunal d'avoir éludé la question, centrale selon la requérante, du caractère illicite de la non-application à l'espèce du principe du contradictoire. La défenderesse répond en invoquant les mêmes arguments que pour le deuxième moyen.
26 Ces deux moyens, qu'il y a lieu d'examiner ensemble, sont dirigés contre le raisonnement par lequel le Tribunal a, aux points 100 à 105 de l'arrêt attaqué, rejeté le moyen tiré d'une violation du principe du contradictoire «sans qu'il soit nécessaire de s'interroger sur la question de savoir si, en l'espèce, la requérante pouvait ou non se prévaloir de ce principe».
27 Il convient de noter que la Cour des comptes n'est tenue par les dispositions qui régissent sa procédure ni de soumettre à des tiers ses projets de rapport dans les mêmes conditions qu'elle le fait à l'égard des institutions communautaires ni de publier à la suite de ses rapports les réponses des intéressés. La procédure prévue aux articles 188 C, paragraphe 4, du traité CE (devenu, après modification, article 248, paragraphe 4, CE) et 206 du traité a en effet pour objet de contribuer à l'amélioration de la gestion financière de la Communauté par la transmission des rapports aux institutions et l'élaboration de leurs réponses. Or l'invitation de tiers à participer à cette procédure ne saurait contribuer à l'objectif recherché.
28 Toutefois, le principe du contradictoire est un principe général du droit dont la Cour de justice assure le respect. Il s'applique à toute procédure susceptible d'aboutir à une décision d'une institution communautaire affectant de manière sensible les intérêts d'une personne (voir notamment, en ce sens, arrêt du 23 octobre 1974, Transocean Marine Paint/Commission, 17/74, Rec. p. 1063, point 15).
29 Bien que l'adoption et la publication des rapports de la Cour des comptes ne soient pas des décisions affectant directement les droits des personnes qui y sont mentionnées, elles sont susceptibles d'avoir pour ces personnes des conséquences telles que les intéressés doivent être mis en mesure d'émettre des observations sur les points desdits rapports les visant nominativement, avant que ceux-ci soient définitivement arrêtés.
30 La Cour des comptes ayant omis d'inviter Ismeri à exprimer son point de vue sur les passages la concernant qu'il était envisagé d'insérer dans le rapport n° 1/96, il résulte de ces circonstances que la procédure d'adoption de ce rapport s'est trouvée entachée d'une violation du principe du contradictoire.
31 Cette violation n'a pu être compensée par l'occasion dont a disposé la requérante de faire parvenir ses observations à la Cour des comptes une fois le rapport n° 1/96 publié. Il va de soi, en effet, qu'une institution est naturellement plus disposée à accueillir des commentaires avant d'avoir arrêté sa position définitive qu'après la publication de celle-ci, étant donné que l'acceptation du bien-fondé des critiques après publication l'obligerait à se déjuger en adoptant un rectificatif.
32 Pour la même raison, il n'est pas possible de déduire de la seule circonstance que la Cour des comptes a réfuté, le 7 mars 1997, les critiques émises par Ismeri le 31 janvier 1997 sur le rapport n° 1/96, publié le 19 août 1996, qu'elle aurait nécessairement agi de la même manière si ces critiques avaient été formulées avant l'adoption de ce rapport, le 30 mai 1996.
33 En revanche, il ressort de l'ensemble des circonstances de l'affaire telles qu'elles ont été analysées par le Tribunal, et en particulier du manquement flagrant et grave aux règles de la bonne gestion qu'a constitué la présence prolongée au sein du conseil d'administration de l'ARTM de personnes représentant des intérêts privés directement concernés par les délibérations de cet organe, qu'une audition d'Ismeri n'aurait en aucun cas pu faire changer la Cour des comptes d'avis sur l'opportunité de désigner nommément cette société dans son rapport n° 1/96 ou sur les termes employés à son propos.
34 Il en résulte que, en l'espèce, l'illégalité commise n'a pas pu exercer d'influence sur le contenu du rapport n° 1/96 et que, en conséquence, aucun lien de causalité n'existe entre le défaut d'audition préalable d'Ismeri et le préjudice qu'elle estime avoir subi en raison de la publication dudit rapport.
35 Ismeri n'est, dès lors, pas fondée à se plaindre de ce que le Tribunal a rejeté son moyen tiré de la violation du principe du contradictoire.
36 Les deuxième et troisième moyens doivent donc être rejetés.
Sur le quatrième moyen, tiré d'une violation du droit communautaire et de l'insuffisance de motifs quant à la diffamation alléguée
37 Ismeri fait valoir que le Tribunal a, à tort et de manière non motivée, conclu à l'absence de diffamation, alors que la publication d'indications nominatives concernant un tiers, assorties de références à d'éventuelles poursuites pénales, serait contraire, sans nécessité, premièrement, à la règle de l'anonymat admise, sous réserve de cas exceptionnels, par le Tribunal, deuxièmement, au principe de confidentialité, qui, en vertu des principes généraux du droit, doit prévaloir lors de l'engagement d'une action pénale, et, troisièmement, à la règle de proportionnalité, qui impose aux institutions communautaires de ne pas attenter à la situation subjective des particuliers plus qu'il n'est nécessaire pour atteindre l'objectif qu'elles poursuivent.
38 Selon la Cour des comptes, les griefs seraient irrecevables comme n'étant pas directement dirigés contre le raisonnement juridique suivi par le Tribunal. À titre subsidiaire, la défenderesse souligne que, en présence d'un dysfonctionnement grave dans lequel Ismeri était impliquée, le Tribunal a admis à bon escient comme nécessaire, et donc comme proportionnée, la désignation des personnes dans le chef desquelles existait la confusion d'intérêts mise en évidence. La référence d'Ismeri à un hypothétique principe de discrétion serait, en tout état de cause, nouvelle.
39 Il ressort du point 109 de l'arrêt attaqué que le Tribunal a admis que la Cour des comptes pouvait être amenée, à titre exceptionnel, et notamment en cas de dysfonctionnement grave affectant sérieusement la légalité et la régularité des recettes ou des dépenses ou les nécessités de la bonne gestion financière, à dénoncer les faits constatés d'une façon complète et donc à désigner nommément des personnes tierces directement impliquées. Selon le Tribunal, une telle désignation, justifiée par le souci d'une exécution effective de la mission de contrôle de la Cour des comptes, peut être particulièrement nécessaire lorsque l'anonymat risque de jeter le doute sur l'identité des personnes impliquées.
40 Il convient d'admettre, comme l'a fait le Tribunal, que des circonstances particulières, pouvant tenir à la gravité des faits ou au risque de confusion préjudiciable aux intérêts des tiers, sont de nature à permettre à la Cour des comptes de désigner nominativement, dans ses rapports, des personnes qui ne sont en principe pas soumises à son contrôle, sous réserve que ces personnes bénéficient, ainsi qu'il a été souligné aux points 28 et 29 du présent arrêt, du principe du contradictoire.
41 Il revient au juge communautaire, saisi d'un recours, d'apprécier en pareil cas si la désignation nominative était nécessaire et proportionnée au regard de l'objectif poursuivi par la publication du rapport. Le contrôle entier qu'il exerce à cet égard relève de son appréciation souveraine des faits, qui n'est pas soumise au juge du pourvoi, sous réserve de l'inexactitude matérielle des constatations effectuées ou de la dénaturation des éléments du dossier.
42 Ainsi, l'appréciation au terme de laquelle le Tribunal a admis que la Cour des comptes avait pu légitimement faire mention expresse d'Ismeri dans son rapport n° 1/96 et notamment évoquer, au point 57 dudit rapport, l'examen entrepris par la Commission quant à la nécessité éventuelle d'engager des poursuites échappe au contrôle de la Cour, aucune circonstance rapportée dans le cadre du présent pourvoi ne permettant de conclure à une dénaturation des éléments du dossier par le Tribunal ou à une inexactitude matérielle de ses constatations.
43 Le quatrième moyen doit donc être rejeté.
Sur le cinquième moyen, tiré d'une déformation des faits, de l'insuffisance de motifs et d'une qualification juridique erronée s'agissant de la «confusion d'intérêts»
44 La requérante allègue que, en concluant qu'il y avait confusion d'intérêts dans le chef d'Ismeri, le Tribunal a déformé les faits de l'espèce. Elle soutient successivement que l'ARTM, au conseil d'administration de laquelle siégeait un de ses dirigeants, n'avait pas de pouvoir de décision pour l'attribution des contrats aux bureaux d'assistance technique, que la décision d'attribuer les deux seuls contrats passés avec Ismeri sur lesquels se fonde le rapport n° 1/96 a été prise par la Commission et que la «phase expérimentale» des programmes MED, justifiant des attributions de marché de gré à gré, s'est prolongée au-delà de la constitution de l'ARTM.
45 La requérante ajoute que la notion de «confusion d'intérêts», utilisée sans référence aux intentions des intéressés, est dénuée de toute signification en droit et impropre à justifier une qualification quelconque de la situation.
46 La Cour des comptes expose que, en l'absence de dénaturation des éléments du dossier ou d'inexactitude matérielle, les arguments tirés des pouvoirs de l'ARTM, du rôle de la Commission et de la durée de la «phase expérimentale» ne sont qu'une incitation irrecevable à revenir sur les constatations de fait opérées en première instance. Quant à la discussion sur la notion de «confusion d'intérêts», qui ne serait que la reprise d'un argument déjà présenté en première instance, elle ne serait ni recevable ni fondée, le Tribunal ayant clairement défini ce qu'il fallait entendre par cette notion.
47 Il y a lieu de constater, en premier lieu, que, dans le cadre du contrôle de la gestion financière des institutions et des organismes communautaires qu'exerce la Cour des comptes, la notion de «confusion d'intérêts», définie par le Tribunal, au point 112 de l'arrêt attaqué, comme «le fait qu'une personne qui contribue à évaluer et sélectionner les offres d'un marché public se voit attribuer ce marché», est pertinente, utile et caractéristique d'un dysfonctionnement grave de l'institution ou de l'organisme concerné.
48 L'appréciation du Tribunal selon laquelle les faits dont il était saisi étaient constitutifs d'une situation de confusion d'intérêts relève, en second lieu, de l'appréciation souveraine des faits par le juge du fond. Aucune inexactitude matérielle des constatations ou dénaturation des éléments du dossier n'ayant été, dans le cadre du présent pourvoi, mise en évidence dans l'arrêt attaqué, cette appréciation n'est pas soumise au contrôle de la Cour.
49 Le cinquième moyen doit dès lors être rejeté.
Sur le sixième moyen, tiré d'une déformation des faits et de l'insuffisance de motifs quant à la résistance opposée par Ismeri à la demande tendant à ce que son dirigeant démissionne du conseil d'administration de l'ARTM
50 Ismeri soutient que le Tribunal ne pouvait se borner à émettre des doutes sur la crédibilité d'un document supposé démontrer que la Commission avait renoncé à demander la démission d'un de ses dirigeants de son siège au conseil d'administration de l'ARTM. La requérante conteste également le raisonnement par lequel le Tribunal a admis que c'est au terme d'un marchandage prolongé, portant sur des attributions de contrats et sur la proposition de candidats de remplacement, que la démission est finalement intervenue.
51 La Cour des comptes ne voit pas dans ces constatations d'éléments permettant de conclure à une dénaturation des faits qui seule permettrait de remettre en cause l'appréciation portée par le Tribunal.
52 La discussion engagée par Ismeri, dans le cadre du présent pourvoi, sur l'interprétation du procès-verbal de la réunion du 21 janvier 1994 du conseil d'administration de l'ARTM et sur les conditions posées par Ismeri pour le départ de son dirigeant du conseil d'administration de cette agence n'a permis de mettre en évidence, dans les motifs de l'arrêt attaqué, ni inexactitude matérielle ni dénaturation des éléments du dossier.
53 Le sixième moyen constitue, dans ces conditions, une incitation à revenir sur l'appréciation portée sur les faits par le Tribunal, alors que tel ne peut être l'objet du pourvoi.
54 Le sixième moyen doit donc être rejeté comme irrecevable.
55 Il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi doit être rejeté dans son ensemble.
Décisions sur les dépenses
Sur les dépens
56 Aux termes de l'article 69, paragraphe 2, du règlement de procédure de la Cour, applicable à la procédure de pourvoi en vertu de l'article 118, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s'il est conclu en ce sens. La Cour des comptes ayant conclu à la condamnation d'Ismeri et celle-ci ayant succombé en son pourvoi, elle doit être condamnée aux dépens.
Dispositif
Par ces motifs,
LA COUR
déclare et arrête:
1) Le pourvoi est rejeté.
2) Ismeri Europa Srl est condamnée aux dépens.