CELEX: 61988CJ0331
Substâncias de efeito hormonal
Validade da Directiva 88/146/CEE

Por decisão de 20 de Setembro de 1988, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 14 de Novembro seguinte, a High Court of Justice, Queen's Bench Division, apresentou ao Tribunal, nos termos do artigo 177.
o
do Tratado CEE, questões prejudiciais relativas à validade da Directiva 88/146/CEE do Conselho, de 7 de Março de 1988, que proíbe a utilização de certas substâncias de efeito hormonal nas especulações animais (
JO L 70, p. 16
).
Essas questões foram suscitadas no âmbito de um litígio entre a Fédération européenne de la santé animale (Fedesa) e outros, por um lado, e o ministro da Agricultura, Pescas e Alimentação e o ministro da Saúde, por outro. Os recorrentes no processo principal contestam perante o órgão jurisdicional nacional a validade de um acto regulamentar nacional que dá parcialmente cumprimento à directiva controvertida, em virtude de essa directiva ser inválida.
A directiva controvertida foi adoptada em 7 de Março de 1988 e notificada aos Estados-membros em 11 de Março seguinte. O seu conteúdo, incluindo a data da sua entrada em vigor, é idêntico ao da Directiva 85/649/CEE do Conselho, de 31 de Dezembro de 1985, que proíbe a utilização de certas substâncias de efeito hormonal nas especulações animais (
JO L 382, p. 228
; EE 03 F40 p. 159), que foi anulada pelo acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho (
68/86, Colect., p. 855
), em virtude de, ao não respeitar o procedimento previsto no n.
o
1 do artigo 6.
o
do Regulamento Interno do Conselho, este ter cometido uma violação de formalidades essenciais.
O órgão jurisdicional nacional submeteu ao Tribunal as seguintes questões:
«1)
A Directiva 88/146 do Conselho, de 7 de Março de 1988, é inválida por violar o princípio da segurança jurídica?
2)
A Directiva 88/146 do Conselho, de 7 de Março de 1988, é inválida por violar o princípio da proporcionalidade?
3)
A Directiva 88/146 do Conselho, de 7 de Março de 1988, é inválida por violar o princípio da igualdade?
4)
A Directiva 88/146 do Conselho, de 7 de Março de 1988, é inválida por desvio de poder por parte do Conselho, sendo a directiva incompatível com os objectivos da política agrícola comum contidos no artigo 39.
o
do Tratado CEE?
5)
A Directiva 88/146 do Conselho, de 7 de Março de 1988, é inválida por violar o artigo 190.
o
do Tratado CEE, especialmente no que respeita ao facto de não expor adequadamente os fundamentos em que se baseia?
6)
A Directiva 88/146 do Conselho, de 7 de Março de 1988, é inválida por violar formalidades essenciais, tendo especialmente em conta que não teve origem numa proposta da Comissão no sentido de implementar essa ou qualquer outra directiva, que, se teve origem numa proposta da Comissão, essa proposta foi apresentada por uma Comissão que não reflectia a composição da Comissão no momento da adopção da Directiva 88/146, e que o Conselho não obteve o necessário parecer do Parlamento Europeu, parecer esse que deveria ter como objecto essa directiva e nenhuma outra?
7)
A Directiva 88/146 do Conselho, de 7 de Março de 1988, é inválida por violar o princípio da não retroactividade da lei, especialmente na medida em que pretende aplicar sanções penais a actos cometidos antes da sua publicação?»
No que se refere aos factos do litígio no processo principal, à tramitação do processo, bem como às observações escritas apresentadas ao Tribunal, remete-se para o relatório para audiência. Esses elementos apenas serão adiante retomados na medida do necessário para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Antes de examinar os diferentes fundamentos de invalidade suscitados, convém recordar que, tal como resulta dos seus considerandos, a directiva em litígio visa pôr termo às distorções da concorrência e aos entraves ao comércio decorrentes das disparidades das legislações dos Estados-membros no que respeita à administração a animais de exploração de certas substâncias de efeito hormonal. O primeiro considerando da directiva salienta nomeadamente que as consequências dessas substâncias para a saúde humana são apreciadas de modo diferente pelas regulamentações nacionais. Nestas condições, o Conselho considerou que convinha estabelecer uma regulamentação susceptível de assegurar a todos os consumidores condições de abastecimento dos produtos em causa sensivelmente idênticas, fornecendo-lhes um produto que melhor corresponda às suas preocupações e às suas expectativas. Entendeu que as possibilidades de escoamento dos produtos em causa só poderiam beneficiar desse facto (ver segundo considerando da directiva).
Quanto à pretensa violação do princípio da segurança jurídica
O primeiro fundamento de invalidade que foi considerado pelo órgão jurisdicional nacional tem em vista a compatibilidade da directiva com o princípio da segurança jurídica. Na discussão sobre esta questão, sustentou-se, por um lado, que a directiva era destituída de qualquer fundamento científico que justificasse as apreciações relativas à saúde pública e às preocupações dos consumidores que levaram à sua adopção e, por outro, que a directiva lesava a confiança legítima dos operadores económicos que podiam confiar em que as substâncias em causa não fossem proibidas, na ausência de qualquer dúvida objectivamente fundada quanto à sua inocuidade, eficácia e qualidade.
Há que notar que, ainda que se admitisse que, como os recorrentes no processo principal sustentam, o princípio da segurança jurídica implica que qualquer medida adoptada pelas instituições da Comunidade assente numa base racional e objectiva, a fiscalização do Tribunal quanto a este ponto deve limitar-se, tendo em conta o poder discricionário reconhecido ao Conselho na implementação da política agrícola comum, a verificar se a medida em causa está viciada por erro manifesto ou por desvio de poder ou se a autoridade em questão ultrapassou manifestamente os limites do seu poder de apreciação.
À luz do que precede, a acusação baseada na existencia de provas científicas que demonstram a inocuidade das cinco hormonas em questão não pode ser acolhida. Com efeito, sem que seja necessário ordenar diligências de instrução para verificar a exactidão dessa alegação, basta notar que, em presença das divergências de apreciação por parte das autoridades dos Estados-membros, divergências essas reflectidas nas diferenças entre as legislações nacionais existentes, o Conselho se manteve no âmbito do exercício do seu poder discricionário ao optar pela solução que consistia em proibir as hormonas em questão e responder assim às preocupações expressas pelo Parlamento Europeu e pelo Comité Económico e Social, bem como por várias organizações de consumidores.
A directiva em litígio não violou também a confiança legítima dos operadores económicos afectados pela proibição de utilização das hormonas em causa. É certo que a Directiva 81/602/CEE do Conselho, de 31 de Julho de 1981, relativa à interdição de certas substâncias de efeito hormonal e de substâncias de efeito tireostático (
JO L 222, p. 32
; EE 03 F23 p. 38), refere que se aguardam estudos aprofundados sobre a inocuidade ou a nocividade das substâncias em causa (quarto considerando) e obriga a Comissão a ter em conta a evolução científica (artigo 8.
o
). Todavia, essa directiva não prejudica as consequências a extrair daí pelo Conselho no exercício do seu poder de apreciação. Tendo em conta, aliás, as divergências de apreciação que se tinham manifestado, os operadores económicos não tinham razão para esperar que uma proibição de administração das substâncias em causa a animais só pudesse ser baseada em dados científicos.
Resulta do que precede que a violação alegada do princípio da segurança jurídica não pode ser acolhida.
Quanto à pretensa violação do princípio da proporcionalidade
Sustentou-se que a directiva em causa viola o princípio da proporcionalidade em três aspectos. Em primeiro lugar, a proibição total da administração das cinco hormonas em causa seria inadaptada para atingir os objectivos declarados, pois seria impossível de aplicar na prática e provocaria a criação de um mercado negro perigoso. Em segundo lugar, não seria necessária, pois as preocupações dos consumidores poderiam ser dissipadas pela simples divulgação de informações e de conselhos. Finalmente, a proibição em causa provocaria inconvenientes excessivos, nomeadamente prejuízos económicos consideráveis para os operadores afectados, em comparação com as pretensas vantagens criadas no interesse geral.
O princípio da proporcionalidade é reconhecido por jurisprudência constante do Tribunal como fazendo parte dos princípios gerais do direito comunitário. Por força desse princípio, a legalidade da proibição de uma actividade económica está subordinada à condição de que as medidas de proibição sejam adequadas e necessárias à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo-se que, quando existe uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida e os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos.
No que diz repeito à fiscalização jurisdicional das condições indicadas, há todavia que precisar que o legislador comunitário dispõe, em matéria de política agrícola comum, de um poder discricionário que corresponde às responsabilidades políticas que os artigos 40.
o
e 43.
o
do Tratado lhe atribuem. Por conseguinte, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada nesse domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida (ver nomeadamente o acórdão de 11 de Julho de 1989, Schräder, n.
os
21 e 22,
265/87, Colect., p. 2237
).
No caso vertente, no que respeita ao carácter adequado ou não da proibição, convém notar em primeiro lugar que, mesmo que a presença de hormonas naturais em toda a carne impeça que se detecte a presença das hormonas proibidas por testes nos animais ou nas carnes, podem ser praticados outros meios de controlo e foram aliás já impostos aos Estados-membros pela Directiva 85/358/CEE do Conselho, de 16 de Julho de 1985, que completa a Directiva 81/602/CEE, já referida (
JO L 191, p. 46
; EE 03 F36 p. 104). Há que salientar, em seguida, que não é manifesto que a autorização apenas das hormonas ditas «naturais» seria susceptível de impedir o aparecimento de um mercado negro para substâncias perigosas, mas mais baratas. Além disso, segundo o Conselho, que não foi contestado quanto a este ponto, qualquer sistema de autorização parcial pressupõe medidas de controlo dispendiosas cuja eficácia não seria garantida. Pelo que a proibição em causa não pode ser considerada uma medida manifestamente inadequada.
Quanto aos argumentos que foram aduzidos para escorar a tese do carácter não necessário da proibição em causa, eles pressupõem, na realidade, que a medida contestada é inadequada para atingir outros objectivos para além do de dissipar as preocupações dos consumidores, preocupações essas que não seriam fundadas. Ora, não tendo o Conselho cometido um erro manifesto a este respeito, ele podia também legitimamente considerar que a supressão dos entraves às trocas e das distorções de concorrência tendo em conta as exigências de protecção da saúde não podia ser atingida por medidas menos rigorosas, como a divulgação de informações aos consumidores e a rotulagem da carne.
Finalmente, há que salientar que a importância dos objectivos prosseguidos é susceptível de justificar consequências económicas negativas, mesmo consideráveis, para alguns operadores.
Por conseguinte, o princípio da proporcionalidade não foi violado.
Quanto à pretensa violação do princípio da igualdade
Sustentou-se que a directiva é discriminatória na medida em que produz efeitos desiguais nos diversos Estados-membros devido às diferentes condições, circunstâncias e práticas tradicionais em matéria de criação de gado.
A este propósito, basta notar que um acto de harmonização que serve para uniformizar normas até então divergentes, dos Estados-membros, cria inevitavelmente efeitos divergentes consoante o estado anterior das diferentes legislações nacionais. A partir do momento em que a norma comunitária se aplique, como no caso
sub judice,
de forma igual a todos os Estados-membros, não poderá falar-se em discriminação.
Por conseguinte, a violação alegada do princípio da igualdade não pode ser acolhida.
Quanto à alegação de desvio de poder
A esse respeito, foi alegado que a directiva em litígio é incompatível com os objectivos da política agrícola comum enunciados no artigo 39.
o
do Tratado. Além disso, a directiva destinar-se-ia, na realidade, a reduzir a produção de carne de bovino, objectivo que não poderia ser legalmente prosseguido senão com base no artigo 100.
o
do Tratado.
Há que recordar, em primeiro lugar, que o Tribunal de Justiça decidiu já (acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, Reino Unido/Conselho, n.
os
21 e 22, já referido), em relação à Directiva 85/649 do Conselho, era idêntica à directiva em causa no presente processo, que, ao regular as condições de produção e de comercialização da carne na perspectiva de melhorar a sua qualidade, ela se incluía no quadro das medidas previstas pelas organizações comuns de mercado da carne e contribuía assim para a realização dos objectivos da política agrícola comum enunciados no artigo 39.
o
do Tratado e que o Conselho era, portanto, competente para a adoptar com base exclusivamente no artigo 43.
o
do Tratado.
Deve recordar-se em seguida que, como resulta de jurisprudência constante (ver nomeadamente acórdãos de 21 de Fevereiro de 1984, Walzstahl-Vereinigung e Thyssen, n.
o
27,
140/82, 146/82, 221/82 e 226/82, Recueil, p. 951
, e de 21 de Junho de 1984, Lux/Tribunal de Contas, n.
o
30,
69/83, Recueil, p. 2447
), um acto só está viciado por desvio de poder se, com base em indícios objectivos, relevantes e concordantes, se verifica que ele foi adoptado com a finalidade exclusiva, ou pelo menos determinante, de atingir fins diversos dos invocados ou de tornear um processo especialmente previsto pelo Tratado para obviar às circunstâncias do caso em apreço.
Ora, embora os elementos fornecidos ao Tribunal e salientados pelos recorrentes no processo principal revelem que a possibilidade de redução dos excedentes foi, com efeito, tomada em consideração ao longo do processo de adopção da directiva, não resulta daí que tal redução, que os considerandos da directiva não indicam como um dos objectivos prosseguidos, tenha sido, na realidade, a finalidade exclusiva e determinante da regulamentação adoptada.
Por outro lado, convém notar que os objectivos da política agrícola enunciados no artigo 39.
o
do Tratado consistem, nomeadamente, na estabilização dos mercados. Além disso, o n.
o
2, alíneas b) e c), do artigo 39.
o
impõe que se tome em conta na elaboração da política agrícola comum a necessidade de efectuar gradualmente as adaptações adequadas e o facto de a agricultura constituir um sector intimamente ligado ao conjunto da economia. Daí resulta, como o Tribunal entendeu no acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, já referido, n.
o
10, que os objectivos da política agrícola devem ser concebidos de forma a permitir às instituições comunitárias desempenhar as suas responsabilidades tendo em conta as evoluções ocorridas no domínio da agricultura e no conjunto da economia.
Por conseguinte, não pode considerar-se que a redução da produção agrícola excedentária seja estranha aos objectivos da política agrícola comum.
Resulta de tudo o que precede que a directiva não está viciada por desvio de poder.
Quanto à fundamentação pretensamente insuficiente
No respeitante à alegada insuficiência de fundamentação, há que recordar que o Tribunal entendeu já no acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, já referido, n.
os
28 e 36, que a directiva está suficientemente fundamentada, nomeadamente porque os seus considerandos enunciam com clareza suficiente os objectivos prosseguidos.
No respeitante à acusação baseada na falta de referência do objectivo de redução da produção de carne, a sua relevância pressupõe que tal redução fosse o fundamento verdadeiro ou determinante da directiva. Ora, essa tese foi já afastada no quadro do exame da quarta questão.
Por conseguinte, a falta de fundamentação alegada não pode ser acolhida.
Quanto à pretensa violação de formalidades essenciais
Foi sustentado que a directiva em litígio está ferida de vários vícios processuais em virtude de, após a anulação da anterior directiva pelo acórdão de 23 de Fevereiro de 1988, já referido, o Conselho ter adoptado a nova directiva sem que a Comissão tenha feito uma nova proposta e sem que o Parlamento tenha emitido novo parecer.
Em primeiro lugar, foi alegado que a anulação da directiva anterior tinha implicado a nulidade de todos os actos preparatórios.
A este propòsito, deve recordar-se que a directiva anterior à directiva controvertida foi anulada devido a um vício processual que dizia exclusivamente respeito às modalidades da sua adopção definitiva pelo Conselho. Nestas condições, a anulação não afecta os actos preparatórios das outras instituições.
Em segundo lugar, alegou-se que teriam sido necessários uma nova proposta da Comissão e um novo parecer do Parlamento Europeu por causa das alterações ocorridas desde a adopção dos actos preparatórios, tanto no respeitante à composição dessas instituições na sequência da adesão da Espanha e de Portugal, tendo
esses
países, em matéria de criação de gado, hábitos diferentes do resto da Comunidade, como no respeitante ao estado dos conhecimentos científicos.
A este respeito, há que notar, em primeiro lugar, que a modificação da composição de uma instituição não afecta a continuidade da própria instituição, cujos actos definitivos ou preparatórios conservam, em princípio, todos os seus efeitos.
Há que salientar, em seguida, que cabe às próprias instituições apreciar se as alterações de circunstâncias, seja qual for a sua natureza, exigem ou não uma nova tomada de posição da sua parte. No que toca, em particular, às propostas da Comissão, essa instituição dispõe, nos termos do n.
o
3 do artigo 149.
o
do Tratado, a possibilidade de as alterar a todo o momento, enquanto o Conselho não tiver deliberado.
Sustentou-se ainda que o Parlamento deveria ter sido consultado de novo na sequência da alteração da proposta da Comissão feita em 1985 após o parecer do Parlamento.
A este propósito, há que notar que, para além de alterações mais técnicas que de fundo, a proposta da Comissão foi alterada no essencial no sentido indicado pelo Parlamento, que, no seu parecer, se tinha pronunciado pela proibição total das cinco substâncias finalmente designadas pelo Conselho, ao passo que a proposta que lhe tinha sido apresentada comportava apenas uma proibição de duas substâncias. Nestas condições, não era necessária nova consulta.
Resulta do que precede que a directiva em litígio não está ferida de violação de formalidades essenciais.
Quanto à pretensa violação do princípio da não retroactividade
Sustentou-se que a directiva em litígio viola o princípio da não retroactividade, dado que foi adoptada em 7 de Março de 1988 e que prevê que se lhe dê cumprimento o mais tardar em 1 de Janeiro de 1988. Neste contexto, há que distinguir dois aspectos, o da retroactividade das disposições penais e o da retroactividade fora do domínio penal.
Quanto ao primeiro aspecto, deve salientar-se de imediato que, segundo a jurisprudência do Tribunal (ver, nomeadamente, acórdão de 10 de Julho de 1984, Kirk, n.
o
22,
63/83, Recueil, p. 2689
), o princípio da não retroactividade das disposições penais é um princípio comum a todas as ordens jurídicas dos Estados-membros, consagrado pelo artigo 7
o
da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais como direito fundamental, que faz parte integrante dos princípios gerais do direito cujo respeito o Tribunal assegura.
Tal como o Tribunal declarou no seu acórdão de 11 de Junho de 1987, Pretore di Salò/X (
14/86, Colect., p. 2545
), uma directiva não pode ter como efeito, só por si e independentemente de uma lei interna adoptada pelo Estado-membro para sua aplicação, determinar ou agravar a responsabilidade penal daqueles que agem em infracção às suas disposições. Nenhuma das disposições da directiva controvertida visa produzir tal efeito.
O artigo 10.
o
da directiva, reproduzido literalmente da directiva anterior anulada pelo Tribunal de Justiça no acórdão já referido de 23 de Fevereiro de 1988, prevê que os Estados-membros porão em vigor as disposições legislativas, regulamentares e administrativas necessárias para darem cumprimento, nomeadamente, «à presente directiva, o mais tardar em 1 de Janeiro de 1988». Essa disposição não pode ser interpretada no sentido de que impõe aos Estados-membros a obrigação de adoptarem medidas contrárias ao direito comunitário, e nomeadamente ao princípio da não retroactividade da lei penal. Não pode também fornecer um fundamento para processos-crime instaurados com base em disposições do direito nacional que tivessem sido adoptadas em execução da directiva anulada e que tivessem o seu único fundamento nessa directiva.
No respeitante ao efeito retroactivo da directiva em litígio fora do domínio penal, convém recordar que, como o Tribunal decidiu em várias ocasiões (ver nomeadamente acórdão de 9 de Janeiro de 1990, Società agrícola fattoria alimentare, n.
o
13,
C-337/88, Colect., p. I-1
), embora, regra geral, o princípio da segurança jurídica se oponha a que os efeitos jurídicos de um acto comunitário retroajam a uma data anterior à da sua publicação, pode assim não ser, excepcionalmente, quando o objectivo a alcançar o exija e quando a confiança legítima dos interessados seja devidamente respeitada. Por isso, para poder responder à questão apresentada, há que verificar se esses critérios foram respeitados no presente processo.
No caso vertente, tendo a directiva anterior sido anulada devido a um vício processual, o Conselho entendeu ser necessário adoptar uma directiva de conteúdo idêntico, inclusive no respeitante à data prevista para lhe dar cumprimento, a fim de evitar um vazio jurídico no tempo, relativamente à existência de um fundamento de direito comunitário para as disposições nacionais que tinham sido adoptadas pelos Estados-membros para darem cumprimento à directiva anulada.
No que respeita à confiança legítima dos interessados, é necessário declarar que, por um lado, o período entre a anulação da primeira directiva (23 de Fevereiro de 1988) e a notificação da directiva em causa (11 de Março de 1988, quando fora adoptada em 7 de Março anterior) ou ainda a publicação no Jornal Oficial de 16 de Março seguinte foi muito curto e que, por outro lado, a directiva anterior fora anulada devido a um vício processual. Nestas circunstâncias, os interessados, que estavam sujeitos no exercício da sua actividade às legislações nacionais adoptadas para dar execução à directiva anulada, não podiam esperar uma mudança de atitude quanto ao essencial por parte do Conselho. Daqui resulta que o carácter retroactivo da nova directiva não viola o princípio da confiança legítima.
Resulta do que precede que a directiva não é incompatível com o princípio da não retroactividade.
Assim, há que responder ao órgão jurisdicional nacional que o exame da questão apresentada não revelou qualquer elemento susceptível de afectar a validade da Directiva 88/146 do Conselho, de 7 de Março de 1988, que proíbe a utilização de certas substâncias de efeito hormonal nas especulações animais.
Quanto às despesas
As despesas efectuadas pelos governos do Reino de Espanha, do Reino Unido e da República Italiana, bem como pelo Conselho e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.

Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL (Quinta Secção),
pronunciando-se sobre as questões submetidas pela High Court of Justice, Queen's Bench Division, por decisão de 20 de Setembro de 1988, declara:

O exame das questões apresentadas não revelou elementos susceptíveis de afectar a validade da Directiva 88/146/CEE do Conselho, de 7 de Março de 1988, que proíbe a utilização de certas substâncias de efeito hormonal nas especulações animais.

Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Slynn
Joliét
Zuleeg
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 13 de Novembro de 1990.
O secretário
J.-G. Giraud
O presidente da Quinta Secção
J. C. Moitinho de Almeida
(
*1
)	Língua do processo: inglês.