CELEX: 62000CJ0156
Annullamento della decisione della Commissione C(2000)485def.
Sgravio di dazi all'importazione
Perfezionamento attivo
Mancanza di equivalenza tra prodotti comunitari e prodotti importati

Motivazione della sentenza
1 Con ricorso depositato nella cancelleria della Corte il 27 aprile 2000, il Regno dei Paesi Bassi ha chiesto, a norma dell'art. 230 CE, l'annullamento della decisione della Commissione 23 febbraio 2000, C (2000) 485 def., che ha stabilito, in un caso particolare, che una richiesta di sgravio dei dazi all'importazione, per un determinato importo, è irricevibile e che lo sgravio dei dazi all'importazione, per un altro importo, non è giustificato (in prosieguo: la «decisione impugnata»).
Quadro giuridico
2 Il regolamento (CEE) del Consiglio 12 ottobre 1992, n. 2913, che istituisce un codice doganale comunitario (GU L 302, pag. 1; in prosieguo: il «codice doganale»), ha codificato le norme di regolamento applicabili nel settore del diritto doganale comunitario. Il codice doganale ha costituito l'oggetto di disposizioni di applicazione contenute nel regolamento (CEE) della Commissione 2 luglio 1993, n. 2454, che fissa talune disposizioni di applicazione del regolamento n. 2913/92 (GU L 253, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento di applicazione»). Tali testi sono in vigore dal 1_ gennaio 1994.
3 Le pertinenti norme di regolamento precedenti, applicabili ai fatti di causa che si situano anteriormente al 1_ gennaio 1994, sono menzionate in prosieguo nella parte del quadro giuridico relativa al codice doganale o in quella avente ad oggetto il regolamento di applicazione.
Codice doganale
4 L'art. 220 del codice doganale riguarda l'eventuale contabilizzazione a posteriori di un'obbligazione doganale. Secondo il n. 2, lett. b), del detto articolo, non si procede alla contabilizzazione a posteriori, salvo taluni casi specificati da tale disposizione che sono irrilevanti ai fini della presente fattispecie, qualora:
«l'importo dei dazi legalmente dovuto non è stato contabilizzato per un errore dell'autorità doganale, che non poteva ragionevolmente essere scoperto dal debitore avendo questi agito in buona fede e rispettato tutte le disposizioni previste dalla normativa in vigore riguardo alla dichiarazione in dogana».
5 L'art. 221, nn. 1 e 3, del codice doganale, così dispone:
«1. L'importo dei dazi deve essere comunicato al debitore secondo modalità appropriate, non appena sia stato contabilizzato.
(...)
3. La comunicazione al debitore non può più essere effettuata tre anni dopo la data in cui è sorta l'obbligazione doganale. Tuttavia, qualora l'autorità doganale non abbia potuto determinare l'importo esatto dei dazi legalmente dovuti a causa di un atto perseguibile a norma di legge, tale comunicazione avviene, nella misura prevista dalle disposizioni vigenti, dopo la scadenza del termine di cui sopra».
6 Per quanto riguarda il periodo anteriore al 1_ gennaio 1994, la disposizione corrispondente al detto art. 221, nn. 1 e 3, figurava all'art. 2, n. 1, del regolamento (CEE) del Consiglio 24 luglio 1979, n. 1697, relativo al ricupero a posteriori dei dazi all'importazione o dei dazi all'esportazione che non sono stati corrisposti dal debitore per le merci dichiarate per un regime doganale comportante l'obbligo di effettuarne il pagamento (GU L 197, pag. 1). Tale disposizione è stata sostanzialmente ripresa dall'art. 221, nn. 1 e 3, del codice doganale.
7 Ai sensi dell'art. 239, n. 1, secondo trattino, del codice doganale, si può procedere allo sgravio dei dazi all'importazione in situazioni «dovute a circostanze che non implicano frode o manifesta negligenza da parte dell'interessato». Lo sgravio può essere subordinato a condizioni particolari.
8 Ai sensi dell'art. 239, n. 2, del codice doganale, «lo sgravio dei dazi per motivi di cui al paragrafo 1 è concesso su richiesta presentata all'ufficio doganale interessato entro dodici mesi dalla data della comunicazione al debitore dei predetti dazi».
9 L'art. 239 del codice doganale ha sostituito l'art. 13 del regolamento (CEE) del Consiglio 2 luglio 1979, n. 1430, relativo al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione o all'esportazione (GU L 175, pag. 1). Tale art. 13, come modificato dal regolamento (CEE) del Consiglio 7 ottobre 1986, n. 3069 (GU L 286, pag. 1), prevedeva al n. 1, primo comma:
«Si può procedere al rimborso o allo sgravio dei diritti all'importazione in situazioni particolari, diverse da quelle previste nelle sezioni da A a D, derivanti da circostanze che non implichino alcuna simulazione o negligenza manifesta da parte dell'interessato. (...)».
Regolamento di applicazione
10 L'art. 569, n. 1, del regolamento di applicazione prevede:
«(...) per avvalersi della compensazione per equivalenza le merci equivalenti devono essere classificate nello stesso codice di otto cifre della nomenclatura combinata, essere della stessa qualità commerciale e possedere le medesime caratteristiche tecniche delle merci d'importazione».
11 Prima dell'entrata in vigore del regolamento di applicazione, la corrispondente disposizione del detto art. 569, n. 1, era l'art. 9 del regolamento (CEE) della Commissione 26 giugno 1991, n. 2228, che fissa talune disposizioni di applicazione del regolamento (CEE) n. 1999/85 del Consiglio, relativo al regime di perfezionamento attivo (GU L 210, pag. 1), la cui formulazione è stata sostanzialmente ripresa nel regolamento di applicazione.
12 L'art. 589, n. 1, del regolamento di applicazione, dispone:
«La nascita dell'obbligazione doganale relativa ai prodotti compensatori o alle merci tal quali dà luogo al pagamento di interessi compensativi sull'importo dei dazi all'importazione da pagare».
13 Secondo l'art. 589, n. 2, quinto trattino, del regolamento di applicazione, l'obbligazione doganale non dà luogo al pagamento di tali interessi «quando il titolare dell'autorizzazione [di perfezionamento attivo] chieda l'immissione in libera pratica e provi che circostanze particolari, che non implicano alcuna negligenza né manovra fraudolenta da parte sua, rendono impossibile o economicamente impossibile eseguire la prevista esportazione nei modi da lui previsti e debitamente documentati all'atto della presentazione della domanda di autorizzazione».
14 L'art. 589, n. 3, del regolamento di applicazione precisa il procedimento da seguire per beneficiare della disposizione di cui al n. 2, quinto trattino, di tale articolo. Secondo tale procedimento, la domanda dev'essere inviata alle autorità doganali indicate dallo Stato membro che ha rilasciato l'autorizzazione di perfezionamento attivo. Queste sono competenti a concedere la dispensa dal pagamento degli interessi compensativi quando l'importo preso a base per il calcolo degli interessi non supera una certa cifra. Oltre tale cifra, le autorità doganali, qualora intendano dare esito favorevole alla domanda presentata, trasmettono la domanda, unitamente al fascicolo contenente tutti gli elementi necessari per un esame completo, alla Commissione affinché questa decida del seguito da dare a tale domanda.
15 Prima dell'entrata in vigore del regolamento di applicazione, le disposizioni corrispondenti al detto art. 589, nn. 1, 2 e 3, figuravano sotto l'art. 62, nn. 1, 2 e 3, del regolamento n. 2228/91, la cui formulazione è stata sostanzialmente ripresa nel regolamento di applicazione.
16 L'art. 859 del regolamento di applicazione figurante nella parte IV, intitolato «Obbligazione doganale», prevede sette inosservanze prive di conseguenze sul corretto funzionamento del regime doganale purché esse non integrino un tentativo di sottrazione della merce al controllo doganale e non rivelino una manifesta negligenza dell'interessato, e siano a posteriori espletate tutte le formalità necessarie per regolarizzare la posizione della merce. Tali inosservanze sono tassativamente enumerate e tra esse figurano, in particolare, il superamento di taluni termini, la rimozione non autorizzata di merce vincolata ad un regime doganale e l'uscita dal territorio doganale della Comunità della merce senza espletamento delle formalità necessarie.
17 Ai sensi dell'art. 905, n. 1, primo comma, del regolamento di applicazione, che tratta delle decisioni spettanti alla Commissione nell'ambito dell'applicazione dell'art. 239 del codice doganale:
«Quando l'autorità doganale di decisione, alla quale è stata presentata la domanda di (...) sgravio in virtù dell'articolo 239, paragrafo 2, del codice [doganale], non sia in grado di decidere (...) e la domanda sia corredata di giustificazioni tali da costituire una situazione particolare risultante da circostanze che non implicano alcuna manovra fraudolenta o negligenza manifesta da parte dell'interessato, lo Stato membro da cui dipende tale autorità trasmette il caso alla Commissione affinché sia evaso conformemente alla procedura di cui agli articoli da 906 a 909».
18 Conformemente all'art. 907 del regolamento di applicazione, la Commissione adotta una decisione che stabilisce che la situazione particolare esaminata giustifica la concessione del rimborso o dello sgravio, oppure che non la giustifica.
19 L'art. 908, n. 2, del regolamento di applicazione prevede che, in base alla decisione della Commissione, l'autorità doganale di decisione deliberi sulla domanda presentatale.
20 Prima dell'entrata in vigore del regolamento di applicazione, le disposizioni corrispondenti a quelle dei detti artt. 905, 907 e 908 figuravano agli artt. 6, 8 e, rispettivamente, 9, del regolamento (CEE) della Commissione 12 dicembre 1986, n. 3799, che fissa le disposizioni d'applicazione degli articoli 4 bis, 6 bis, 11 bis e 13 del regolamento n. 1430/79 (GU L 352, pag. 19). Il regolamento di applicazione ha sostanzialmente ripreso i termini dei detti artt. 6, 8 e 9 del regolamento n. 3799/86.
Fatti e decisione impugnata
21 L'impresa di diritto olandese Cargill BV (in prosieguo: la «Cargill») opera nella produzione di amido e sciroppo di glucosio. Era titolare di un'autorizzazione di perfezionamento attivo che le consentiva di importare mais da paesi terzi in esenzione da dazi doganali alla condizione che il mais venisse trasformato in glucosio, prodotto compensatore principale, nonché in taluni altri prodotti compensatori secondari, e che tali prodotti venissero esportati al di fuori del territorio doganale della Comunità. Nel corso degli anni dal 1992 al 1994, la Cargill ha collocato 65 000 tonnellate di mais sotto il regime doganale del perfezionamento attivo.
22 In virtù dell'autorizzazione di perfezionamento attivo accordatole, la Cargill poteva utilizzare, ai fini della produzione di glucosio destinato all'esportazione, una merce comunitaria equivalente al mais importato da paesi terzi.
23 In occasione di controlli effettuati nel 1994 e nel 1995, l'Ispettorato generale del Ministero dell'Agricoltura, del Patrimonio naturale e della Pesca (in prosieguo: l'«Ispettorato generale») constatava che il prodotto compensatore principale esportato dalla Cargill non era stato ottenuto completamente da mais importato, ma, per il 25%, da mais importato e, per il 75%, da frumento di origine comunitaria. Orbene, questi due prodotti non sono classificati nella stessa sottovoce doganale del codice della nomenclatura combinata.
24 A seguito di tali controlli, le autorità olandesi interpellavano la Commissione sulla questione se autorizzasse un'equivalenza tra il mais importato da paesi terzi e il frumento originario della Comunità. Con lettera 23 novembre 1995 la Commissione rispondeva che non poteva ammettere una tale equivalenza richiamando, in particolare, le differenze di tutela tariffaria applicabili ai due prodotti considerati.
25 Con lettera 18 novembre 1996 la Commissione chiedeva all'amministrazione olandese di elencare tutte le operazioni eseguite nell'ambito del regime di perfezionamento attivo nel corso degli anni dal 1992 al 1995 a favore della Cargill, e d'informarla nuovamente dei casi di irregolarità o di frodi.
26 Con lettera 3 dicembre 1996 le autorità olandesi comunicavano alla Cargill l'importo dei dazi all'importazione da quest'ultima dovuti a valere sugli anni dal 1992 al 1994, maggiorato degli interessi compensativi, cioè una somma pari a NLG 17 491 244,45.
27 La Cargill inoltrava reclamo alle autorità doganali competenti avverso l'imposizione così notificata. Presentava inoltre alle dette autorità domanda di sospensione della riscossione del debito doganale previa costituzione di una garanzia di importo equivalente all'imposizione. Tale domanda veniva accolta.
28 Il 2 dicembre 1997 la Cargill presentava alle dette autorità una domanda di rimborso o di sgravio dei dazi all'importazione.
29 Con lettera 22 aprile 1999 il governo olandese trasmetteva tale domanda alla Commissione, la quale, dopo un esame completo del fascicolo, adottava la decisione impugnata.
30 In primo luogo, al punto 14 della decisione impugnata, la Commissione rileva che la domanda di sgravio è irricevibile nella parte in cui ha ad oggetto gli interessi compensativi ammontanti a NLG 732 093,78. Afferma che questi non costituiscono parte integrante dell'obbligazione doganale e che non rientra nella sua competenza pronunciarsi sul loro eventuale sgravio. Ritiene tale decisione di competenza delle autorità nazionali.
31 In secondo luogo, al punto 15 della decisione impugnata, la Commissione rileva che la detta domanda è irricevibile anche nella parte in cui ha ad oggetto dazi ammontanti a NLG 15 679 301,49 per importazioni effettuate prima del 3 dicembre 1993, cioè più di tre anni prima della comunicazione 3 dicembre 1996 indirizzata alla Cargill dalle autorità doganali olandesi. Secondo la Commissione, tali dazi sono caduti in prescrizione per effetto dell'art. 221, n. 3, del codice doganale e non possono più essere richiesti all'impresa interessata.
32 In terzo luogo, dai punti 17-35 della decisione impugnata risulta che la domanda di sgravio non sarebbe giustificata nella misura in cui riguarda l'importo dei dazi non rientranti nell'obbligazione doganale prescritta, cioè l'importo di NLG 1 079 849,18. La Commissione rileva che la prassi seguita dalla Cargill non era conforme né alle norme di regolamento in vigore né ai termini stessi dell'autorizzazione di perfezionamento attivo di cui era titolare. Afferma che il frumento comunitario non poteva essere utilizzato a titolo di compensazione per equivalenza nel quadro di un'autorizzazione di perfezionamento attivo avente ad oggetto la trasformazione del mais in glucosio.
33 La Commissione riconosce per contro che le restanti norme doganali applicabili sono state rispettate. Rileva altresì che per parecchi anni le competenti autorità doganali non hanno contestato la prassi seguita dalla Cargill in relazione a considerevoli quantitativi di merci. La Commissione considera pertanto che l'insieme delle circostanze sia idoneo a costituire una situazione particolare ai sensi dell'art. 239 del codice doganale. Rileva tuttavia che una situazione siffatta può dar luogo allo sgravio dei dazi all'importazione alla condizione che l'interessato non abbia dato prova di aver agito con frode o manifesta negligenza.
34 Orbene, la Commissione constata che, se è vero che non ha commesso alcuna frode, la Cargill ha però dato prova di manifesta negligenza.
Osservazioni preliminari
35 In limine, si deve constatare che i fatti di cui alla presente fattispecie sui quali s'innesta l'obbligazione doganale si sono prodotti, in parte, prima del 1_ gennaio 1994, cioè prima dell'entrata in vigore del codice doganale e del regolamento di applicazione, e, in parte, dopo tale data.
36 Non si deve pertanto fare riferimento solo ai detti due testi normativi, ma, conformemente alla giurisprudenza della Corte, anche alle regole sostanziali contenute nella regolamentazione precedente al codice doganale per quanto riguarda il periodo anteriore al 1_ gennaio 1994 (v. sentenza 7 settembre 1999, causa C-61/98, De Haan, Racc. pag. I-5003, punto 14).
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
37 Con il primo motivo, il Regno dei Paesi Bassi deduce che la decisione impugnata viola l'art. 589 del regolamento di applicazione e, in subordine, l'obbligo di motivazione sancito dall'art. 253 CE in quanto dichiara irricevibile la domanda di sgravio nella parte relativa agli interessi compensativi.
38 Il Regno dei Paesi Bassi sostiene che, secondo quanto disposto dall'art. 589, n. 1, del regolamento di applicazione, la nascita dell'obbligazione doganale relativa ai prodotti compensatori dà luogo al pagamento di interessi compensativi sull'importo dei dazi all'importazione da pagare. Aggiunge che, ai sensi del n. 3 del medesimo articolo, le autorità doganali che, in presenza di talune circostanze, intendano accogliere la domanda diretta a non applicare siffatti interessi debbono trasmetterla alla Commissione. Se quest'ultima non comunica alcuna obiezione entro due mesi a partire dalla data alla quale è stata accusata ricezione della detta domanda, lo Stato membro interessato concede lo sgravio.
39 Ne conseguirebbe che gli interessi compensativi fanno parte dell'obbligazione doganale e che la Commissione non poteva, senza procedere a un esame complementare o, quanto meno, senza altra motivazione, decidere che la domanda di sgravio dell'importo degli interessi compensativi era irricevibile.
40 Il Regno dei Paesi Bassi aggiunge che, ai sensi dell'art. 239 del codice doganale, la Commissione ha la facoltà di autorizzare lo sgravio dei dazi all'importazione e che una siffatta decisione implica anche conseguenze per gli interessi compensativi che ne derivano.
41 La Commissione sostiene per contro di non essere competente a statuire su una domanda di sgravio degli interessi compensativi.
42 Sottolinea innanzi tutto che la locuzione «dà luogo» figurante all'art. 589, n. 1, del regolamento di applicazione, disposizione ai sensi della quale «la nascita dell'obbligazione doganale relativa ai prodotti compensatori dà luogo al pagamento di interessi compensativi sull'importo dei dazi all'importazione da pagare», implica che gli interessi di cui trattasi non costituiscono parte integrante dell'obbligazione doganale quale definita nel diritto comunitario.
43 La Commissione sostiene inoltre che dall'art. 589, n. 3, del regolamento di applicazione risulta che essa è competente a pronunciarsi su una domanda di sgravio di interessi compensativi solo nel caso di cui al n. 2, quinto trattino, della detta disposizione, cioè quando l'obbligazione doganale nasce per effetto della messa in libera pratica delle merci di cui trattasi. Orbene, tale non è il caso che ricorre nella specie, poiché nessuno nega che il mais importato è stato riesportato fuori dal territorio doganale della Comunità, dopo che sia stato proceduto alla sua trasformazione in glucosio.
44 Per quanto riguarda infine l'art. 239 del codice doganale, la Commissione sostiene che, a tenore di tale disposizione, essa è certamente competente a pronunciarsi sullo sgravio di un debito doganale. Per contro, non sarebbe di sua competenza, ai sensi di questa stessa disposizione, pronunciarsi sull'eventuale sgravio degli interessi compensativi, poiché, a suo avviso, questi non costituiscono parte integrante dell'obbligazione doganale. La Commissione considera che, stando alla ripartizione delle competenze prevista dal diritto doganale comunitario, spetta in linea di principio alle autorità nazionali adottare le decisioni individuali, salvo il caso in cui non le sia devoluta una competenza specifica.
Giudizio della Corte
45 Si deve innanzi tutto rilevare che l'art. 589, n. 1, del regolamento di applicazione fissa la regola generale secondo la quale la nascita di un'obbligazione doganale relativa ai prodotti compensatori dà luogo al pagamento di interessi compensativi sull'importo dei dazi all'importazione dovuti.
46 L'art. 589, n. 2, del regolamento di applicazione precisa le eccezioni alla regola generale. Il Regno dei Paesi Bassi si avvale dell'eccezione figurante al quinto trattino di questa disposizione, nonché del procedimento previsto per poterne beneficiare figurante al n. 3 di questo stesso articolo, e conclude che spettava alla Commissione pronunciarsi sulla domanda di sgravio degli interessi compensativi.
47 Si deve tuttavia constatare che il procedimento contemplato nel detto n. 3, che certo prevede, in taluni casi, la partecipazione della Commissione, riguarda solo il caso in cui la merce viene messa in libera pratica nella Comunità. Orbene, come giustamente rilevato dalla Commissione, è pacifico che la merce di cui trattasi non è stata immessa in libera pratica, ma è stata esportata al di fuori del territorio doganale della Comunità. Ne consegue che la disposizione invocata dal Regno dei Paesi Bassi a sostegno del suo primo motivo è inapplicabile al caso di specie e, quindi, priva di pertinenza.
48 Per quanto riguarda poi l'art. 239 del codice doganale, si deve constatare che il semplice fatto che l'eventuale sgravio dei dazi all'importazione, a seguito di una decisione della Commissione adottata sulla base degli artt. 905 e 907 del regolamento di applicazione, ha conseguenze sugli interessi compensativi applicati su tali dazi dalle competenti autorità doganali non implica in alcun modo che la Commissione abbia la facoltà di procedere allo sgravio di siffatti interessi.
49 Si deve constatare per contro che, ai sensi dell'art. 905 del regolamento di applicazione, la Commissione è unicamente competente ad adottare una decisione relativa allo sgravio dei dazi all'importazione e non può pronunciarsi sugli interessi compensativi. La sorte di tali interessi, applicati dalle autorità doganali conformemente alle disposizioni dell'art. 589, n. 1, del regolamento di applicazione, segue semplicemente la sorte dei dazi all'importazione senza che la Commissione debba adottare una decisione a tal riguardo.
50 Tale ragionamento si applica mutatis mutandis alle norme di regolamento in vigore prima del 1_ gennaio 1994, e cioè gli artt. 62, nn. 1, 2 e 3, del regolamento n. 2228/91, 13 del regolamento n. 1430/79, come modificato dal regolamento n. 3069/86, nonché 6 e 8 del regolamento n. 3799/86.
51 Ne consegue che, contrariamente a quanto sostenuto dal Regno dei Paesi Bassi, la Commissione al punto 14 della decisione impugnata ha a ragione dichiarato irricevibile la domanda di sgravio nella parte avente ad oggetto gli interessi compensativi.
52 Per quanto riguarda, infine, la censura che deduce l'asserita insufficiente motivazione della decisione impugnata con riferimento ai requisiti dell'art. 253 CE, si deve rilevare che il Regno dei Paesi Bassi si è limitato ad affermare una siffatta insufficienza senza fornire alcun elemento a sostegno. Ad ogni modo, dal punto 14 della decisione impugnata risulta che la Commissione indica le ragioni per le quali considera che la domanda di sgravio relativa agli interessi compensativi è irricevibile e precisa, in particolare, che non può statuire sul loro eventuale sgravio e che spetta alle autorità doganali nazionali pronunciarsi in merito. Pertanto, l'affermazione di un asserito difetto di motivazione della decisione impugnata è infruttuosa.
53 Il primo motivo è infondato e va pertanto respinto. Sul secondo motivo
Argomenti delle parti
54 Con il secondo motivo, il Regno dei Paesi Bassi sostiene che la decisione impugnata viola l'art. 221 del codice doganale, nella misura in cui dichiara irricevibile, per prescrizione, la domanda di sgravio nella parte in cui ha ad oggetto i dazi all'importazione dovuti per il periodo anteriore al 3 dicembre 1993.
55 Il Regno dei Paesi Bassi considera che la Commissione fornisce un'erronea interpretazione dell'art. 221 del codice doganale e dimentica che la questione della prescrizione di un'obbligazione doganale rientra nella competenza del giudice nazionale e non in quella della Commissione.
56 Quest'ultima sottovaluterebbe il fatto che la formulazione stessa dell'art. 221, n. 3, del codice doganale prescrive che, qualora a causa di un atto perseguibile a norma di legge le autorità doganali non abbiano potuto determinare l'importo esatto dei dazi legalmente dovuti, la comunicazione dell'importo dei dazi al debitore può essere effettuata dopo la scadenza del termine di prescrizione di tre anni calcolato a partire dalla data della nascita dell'obbligazione doganale.
57 Sarebbe di competenza del giudice nazionale, adito con un ricorso avverso la comunicazione dell'importo dell'obbligazione doganale, stabilire se sussistano le condizioni che consentano di procedere a una siffatta comunicazione dopo la scadenza del detto termine di tre anni fissato dall'art. 221, n. 3, ultima frase. La prescrizione e, in particolare, la possibilità di interromperla, nonché il modo in cui tale interruzione può eventualmente prodursi, non costituirebbero materie disciplinate dal diritto comunitario, ma rientrerebbero nel potere discrezionale di valutazione del giudice nazionale.
58 Il Regno dei Paesi Bassi non condivide il punto di vista della Commissione secondo il quale le decisioni di sgravio devono avere ad oggetto obbligazioni doganali che possono essere effettivamente introitate. Nessun fondamento giuridico consentirebbe di suffragare una siffatta interpretazione.
59 Non risulterebbe neppure dall'art. 908, n. 2, del regolamento di applicazione che la Commissione sia in grado di decidere se l'obbligazione doganale sia prescritta o no, né che essa disponga di siffatta competenza.
60 La Commissione sostiene che una decisione ai sensi del combinato disposto di cui all'art. 239 del codice doganale e dell'art. 905 del regolamento di applicazione deve avere ad oggetto un'obbligazione doganale che può effettivamente essere introitata e non casi teorici o ipotetici. Sostiene che, quando esamina una domanda di sgravio e, sulla base dei dati comunicatile, rileva che i dazi all'importazione non esistono o non esistono più, ovvero che non possono o non possono più essere effettivamente introitati, per esempio perché sono stati liquidati o comunicati dopo la scadenza del termine di prescrizione, essa deve disporre della facoltà di astenersi dall'adottare una decisione in proposito dichiarando la domanda irricevibile.
61 La Commissione rileva che dal fascicolo confezionato dalle autorità nazionali risulta che non sono integrate le condizioni enunciate dall'art. 221, n. 3, seconda frase, del codice doganale. Orbene, quando è chiaro, come nella specie, che la domanda di sgravio verte su un importo di dazi all'importazione che non può essere più legalmente comunicato al debitore e che pertanto non può essere legalmente introitato, la Commissione non deve statuire sulla domanda di sgravio relativa a tali dazi, ma deve dichiararla irricevibile e respingerla.
Giudizio della Corte
62 Ai sensi dell'art. 221, n. 1, del codice doganale, la comunicazione al debitore dell'importo dei dazi da quest'ultimo dovuti deve essere effettuata secondo modalità appropriate non appena tale importo è stato contabilizzato. Ai sensi del n. 3 della stessa disposizione, la comunicazione deve rispettare un termine di prescrizione di tre anni che decorre dalla data in cui è nata l'obbligazione doganale, a meno che, a causa di un atto perseguibile a norma di legge, le autorità doganali non abbiano potuto determinare l'importo esatto dei dazi legalmente dovuti.
63 Dalla ratio del capitolo del codice doganale dedicato alla riscossione dell'importo dell'obbligazione doganale, cioè il capitolo 3 del titolo VII di tale codice sotto il quale rientra il detto art. 221, relativo alla comunicazione dell'obbligazione doganale al debitore, risulta che le regole contemplate in tale capitolo sono rivolte principalmente agli Stati membri e alle loro autorità doganali.
64 In assenza di qualsiasi disposizione nel codice doganale o nel regolamento di applicazione che attribuisca alla Commissione la competenza in merito all'applicazione della norma di prescrizione, si deve constatare che l'attuazione di tale norma spetta esclusivamente agli Stati membri e alle loro autorità competenti e che la Commissione non è autorizzata a statuire sulla questione se l'obbligazione doganale sia stata posta in riscossione conformemente alla detta norma.
65 Pertanto, quando si pronuncia su una domanda di sgravio di dazi all'importazione trasmessa da uno Stato membro, a seguito di una domanda presentata dal debitore di tali dazi alle competenti autorità doganali, la Commissione è tenuta ad esaminare tale domanda talis qualis, senza poter mettere in discussione i termini nei quali l'obbligazione è stata posta in riscossione dalle autorità doganali.
66 Nella specie la Commissione non poteva pertanto rifiutarsi di adottare una decisione relativa alla domanda di sgravio o ad una parte di questa per il motivo che, a suo avviso, i dazi reclamati sarebbero stati comunicati al debitore tardivamente, in violazione dell'art. 221, n. 3, del codice doganale.
67 Lo stesso ragionamento vale anche mutatis mutandis per le norme di regolamento in vigore per il periodo precedente il 1_ gennaio 1994, e cioè l'art. 2, n. 1, del regolamento n. 1697/79.
68 Il Regno dei Paesi Bassi ha pertanto a ragione censurato la Commissione per aver dichiarato irricevibile la domanda di sgravio nella parte in cui si riferisce ai dazi all'importazione dovuti per il periodo precedente il 3 dicembre 1993, vale a dire più di tre anni prima che alla Cargill fosse data comunicazione dell'importo dei dazi all'importazione dovuti.
69 Tenuto conto di quanto sopra, il secondo motivo sollevato dal Regno dei Paesi Bassi va accolto, e l'art. 1, punto 1, del dispositivo della decisione impugnata va annullato nella parte in cui dichiara irricevibile, per l'importo di NLG 15 679 301,49, la domanda di sgravio dei dazi all'importazione presentata dalla Cargill e trasmessa alla Commissione dal Regno dei Paesi Bassi il 22 aprile 1999.
Sul terzo motivo
Argomenti delle parti
70 Con il terzo motivo, il Regno dei Paesi Bassi sostiene che la decisione impugnata viola gli artt. 239 del codice doganale e 905 del regolamento di applicazione. In subordine, sostiene che essa viola altresì il principio di proporzionalità e, in ulteriore subordine, che non osserva l'obbligo di motivazione sancito dall'art. 253 CE.
71 Non contesta il giudizio della Commissione secondo cui le condizioni per la compensazione per equivalenza non erano integrate.
72 Il Regno dei Paesi Bassi contesta per contro l'affermazione della Commissione secondo cui la Cargill avrebbe dato prova di manifesta negligenza. Se è vero che quest'ultima dispone di una vasta esperienza professionale nel settore dei prodotti agricoli, non conseguirebbe necessariamente che essa avrebbe dovuto rendersi conto che non poteva utilizzare grano in luogo e posto del mais per la fabbricazione di glucosio destinato all'esportazione.
73 In primo luogo, la Commissione pretenderebbe dalla Cargill conoscenze più vaste di quelle che dovrebbero possedere le autorità doganali. Infatti, come rileva la stessa Commissione, le competenti autorità doganali non avrebbero formulato alcuna obiezione nei confronti delle transazioni dell'interessata, che pure si sarebbero svolte per diversi anni.
74 In secondo luogo, il Regno dei Paesi Bassi sostiene che la Cargill poteva legittimamente ritenere che i prodotti utilizzati fossero equivalenti, basandosi sul punto di vista formulato dalla Commissione nella lettera 15 dicembre 1994 indirizzata alle autorità olandesi dalla quale risulterebbe che due differenti categorie di mais potevano essere considerate equivalenti ai fini della fabbricazione di glucosio. Seguendo la linea di tale ragionamento, sostiene che era consentito considerare che anche il mais e il grano erano materie prime intercambiabili.
75 In terzo luogo, il Regno dei Paesi Bassi sottolinea che il procedimento applicato dalla Cargill è un procedimento usuale in Europa. Pertanto, non sarebbe possibile qualificare il comportamento dell'interessata come «negligente» e ancor meno contestarle una negligenza manifesta.
76 Il Regno dei Paesi Bassi considera che, comunque, la decisione impugnata viola il principio di proporzionalità in quanto il procedimento porta a un debito doganale di NLG 17 491 244,45 mentre, per tutto il periodo di cui trattasi, la Cargill ha tratto un vantaggio relativamente limitato, dato che è stimato in NLG 710 700. Aggiunge che la decisione impugnata è insufficientemente motivata in quanto non tratta la questione della proporzionalità dei dazi reclamati.
77 La Commissione sostiene che, per stabilire se la Cargill ha dato prova di negligenza manifesta, si deve fare riferimento ai criteri sviluppati dalla giurisprudenza della Corte relativa all'applicazione degli artt. 220, n. 2, e 239, n. 1, del codice doganale.
78 I tre criteri pertinenti sarebbero dati dalla natura dell'errore, dall'esperienza professionale degli operatori interessati e dalla diligenza di cui questi ultimi hanno dato prova.
79 Per quanto riguarda, innanzi tutto, la natura dell'errore, si dovrebbe tener conto del grado di complessità delle norme di regolamento.
80 La Commissione ritiene a questo proposito che la normativa applicabile nella specie sia estremamente semplice. La questione determinante sarebbe quella di sapere se il grano comunitario è un prodotto equivalente al mais importato da paesi terzi. Si dovrebbe fare riferimento al combinato disposto di cui all'art. 114, n. 2, lett. e), del codice doganale e all'art. 569, n. 1, del regolamento di applicazione, e verificare, in particolare, se le merci originarie della Comunità e le merci d'importazione rientrino nella medesima sottovoce a otto cifre del codice della nomenclatura combinata.
81 Orbene, la Commissione rileva che le due merci di cui trattasi non rientrano sotto la medesima sottovoce tariffaria e sottolinea che l'assenza di equivalenza di tali merci era tanto più manifesta dal momento che ciascuna delle autorizzazioni di perfezionamento attivo rilasciate alla Cargill precisa espressamente che il regime di compensazione per equivalenza era autorizzato solo per il «mais diverso dalla semenza». L'autorizzazione relativa al periodo dal 1_ gennaio 1994 al 31 dicembre 1995 menzionerebbe persino la sottovoce tariffaria nella quale rientra tale prodotto, e cioè 1005 90 00.
82 La Commissione sostiene peraltro che il Regno dei Paesi Bassi cita la lettera relativa all'utilizzazione di categorie differenti di mais per la fabbricazione di glucosio che gli aveva indirizzato, al di fuori del suo contesto. Ricorda che con lettera 8 agosto 1995 ha dichiarato che l'equivalenza doveva essere valutata sulla base non già del prodotto finito, cioè del glucosio, ma della merce d'importazione, cioè il mais.
83 Per quanto riguarda poi il criterio relativo all'esperienza professionale dell'operatore, il Regno dei Paesi Bassi non contesterebbe che la Cargill, un'impresa facente parte di una grande multinazionale, partecipi a regimi doganali molteplici da molti anni e che si ritiene che pertanto abbia una vasta esperienza professionale. Questo criterio sarebbe pertanto chiaramente soddisfatto.
84 Per quanto riguarda infine il criterio relativo alla diligenza dell'operatore economico, la Commissione sostiene che, anche dopo che le autorità doganali competenti avevano attirato l'attenzione della Cargill sull'interpretazione della normativa applicabile, tale impresa non ha chiesto loro di trasmetterle per iscritto il loro punto di vista. Sottolinea che tutto sembra indicare che la Cargill abbia fatto ricorso alla pratica incriminata in maniera ancora più intensiva, anche dopo aver avuto conoscenza, durante il primo semestre del 1994, delle critiche delle autorità doganali. Così, nell'agosto 1994, importanti partite di mais sarebbero state importate in vista della loro trasformazione sotto il regime del perfezionamento attivo. Secondo la Commissione, tale comportamento rileva una manifesta negligenza, anche se l'operato delle autorità doganali olandesi solleva pure talune perplessità.
85 La Commissione respinge l'argomento del Regno dei Paesi Bassi, relativo ai requisiti imposti agli importatori, assertivamente più restrittivi di quelli imposti dalle autorità doganali, basandosi sulla giurisprudenza della Corte.
86 Per quanto riguarda l'asserita violazione del principio di proporzionalità, la Commissione rinvia agli artt. 859 e 860 del regolamento di applicazione, quali interpretati dalla Corte. I fatti di cui alla specie in esame non rientravano in uno dei casi tassativamente enumerati nel detto art. 859, e l'affermazione del Regno dei Paesi Bassi sarebbe infondata.
87 La Commissione contesta altresì l'asserito difetto di motivazione della decisione impugnata, basandosi sulle disposizioni dell'art. 253 CE come interpretate dalla Corte.
88 Replicando all'asserita mancanza di diligenza della Cargill, il Regno dei Paesi Bassi sostiene che l'inchiesta effettuata dall'Ispettorato generale riguarderebbe il periodo dall'aprile all'ottobre 1994. Il 16 giugno 1994 il controllore avrebbe indirizzato all'autorità competente una domanda d'interpretazione delle norme di regolamento interessate relative all'equivalenza tra il mais e il grano. Avrebbe ottenuto una risposta scritta il 29 giugno 1994. Il 5 ottobre 1994 il controllore avrebbe, per la prima volta, discusso con la Cargill le constatazioni cui è approdata con la sua inchiesta. Orbene, l'ultima partita di mais importata sarebbe stata posta sotto il regime del perfezionamento attivo con applicazione della regola di equivalenza per l'ultima volta il 16 agosto 1994. Del resto, con lettera 11 gennaio 1995, l'autorità competente avrebbe comunicato alla Cargill le modalità secondo le quali il regime del perfezionamento attivo doveva essere applicato e queste sarebbero state messe in atto a partire dal 15 giugno 1995. La conclusione della Commissione secondo la quale il comportamento della Cargill integra una manifesta negligenza sarebbe pertanto infondata.
89 Per quanto riguarda la domanda di sgravio parziale dell'importo dei dazi reclamati in ragione del loro carattere sproporzionato, il Regno dei Paesi Bassi sostiene che essa non è fondata sull'art. 859 del regolamento di applicazione, ma su un motivo di equità a sua volta fondato sul combinato disposto di cui agli artt. 239, n. 1, del codice doganale e 905, n. 1, del regolamento di applicazione.
Giudizio della Corte
90 Le due parti del motivo, quella relativa all'assenza di manifesta negligenza da parte della Cargill e quella relativa alla violazione del principio di proporzionalità nonché al difetto di motivazione della decisione impugnata, vanno esaminate separatamente.
Sull'assenza di negligenza manifesta
91 In limine, si deve ricordare che il rimborso o lo sgravio dei dazi all'importazione o all'esportazione, che possono essere concessi soltanto a determinate condizioni e in casi specificamente previsti, costituiscono un'eccezione rispetto al regime normale delle importazioni e delle esportazioni e che le disposizioni che prevedono siffatto rimborso o siffatto sgravio devono, di conseguenza, essere interpretate restrittivamente (sentenza 11 novembre 1999, causa C-48/98, Söhl & Söhlke, Racc. pag. I-7877, punto 52).
92 Al fine di valutare se la Cargill abbia dato prova di «negligenza manifesta» ai sensi dell'art. 239, n. 1, secondo trattino, del codice doganale, si devono applicare, come già in precedenza giudicato dalla Corte, per analogia, i criteri utilizzati nell'ambito dell'art. 220 del codice doganale per verificare la riconoscibilità per un operatore economico di un errore nel quale l'autorità doganale è incorsa (v. citata sentenza Söhl & Söhlke, punti 55 e 56). Pertanto, la Commissione ha a ragione applicato al caso di specie tali criteri.
93 Per quanto riguarda, in primo luogo, il criterio relativo alla complessità della normativa applicabile, si deve fare riferimento alla definizione della nozione di merci equivalenti quale figura all'art. 569, n. 1, del regolamento di applicazione. A tenore di tale disposizione, le merci equivalenti debbono rientrare nella medesima sottovoce a otto cifre del codice della nomenclatura combinata, presentare la stessa qualità commerciale e possedere le stesse caratteristiche tecniche delle merci d'importazione. Come risulta dalla sentenza 13 marzo 1997, causa C-103/96, Eridania Beghin-Say (Racc. pag. I-1453, punto 23), tali tre condizioni sono cumulative.
94 Si deve constatare che tale normativa non era nella specie di difficile applicazione poiché, per poter concludere che non si trattava di merci equivalenti, era sufficiente constatare che le merci di cui trattasi, cioè il mais importato da paesi terzi e il grano di origine comunitaria, non rientravano nella medesima sottovoce tariffaria.
95 Ne consegue che l'argomento del Regno dei Paesi Bassi che deduce l'asserita complessità della normativa applicabile è infondato.
96 Per quanto riguarda il secondo criterio, relativo all'esperienza dell'operatore, è giocoforza constatare, come giustamente rilevato dalla Commissione, che la Cargill è un'impresa multinazionale che da molti anni è solita applicare la regolamentazione doganale e, quindi, le regole relative ai diversi regimi doganali.
97 Di conseguenza, questo secondo criterio è chiaramente soddisfatto.
98 Per quanto riguarda il terzo criterio, relativo alla diligenza dell'operatore, si deve constatare che, stante la semplicità delle norme di regolamento applicabili nella specie, l'assenza di equivalenza tra le merci di cui trattasi non avrebbe dovuto sfuggire all'accortezza di un operatore sperimentato quale la Cargill. Il Regno dei Paesi Bassi non può pertanto avvalersi con successo del fatto che le competenti autorità doganali non abbiano mosso osservazioni per un lungo periodo.
99 Del resto, secondo la costante giurisprudenza della Corte, l'operatore economico, qualora nutra egli stesso dubbi sull'esattezza della classificazione doganale delle merci di cui trattasi, deve informarsi e chiedere tutti i chiarimenti possibili per verificare se i dubbi siano o meno giustificati (v. sentenze 26 giugno 1990, causa C-64/89, Deutsche Fernsprecher, Racc. pag. I-2535, punto 22, e 1_ aprile 1993, causa C-250/91, Hewlett Packard France, Racc. pag. I-1819, punto 24).
100 Nella specie appare poco verosimile che la Cargill abbia potuto avere dubbi circa l'assenza di equivalenza delle merci di cui trattasi. Ad ogni modo, se tale fosse stato il caso, era suo dovere cercare tutti i possibili chiarimenti per verificare se i suoi dubbi fossero o no fondati.
101 E' giocoforza constatare che, non avendo effettuato siffatte ricerche e restando semplicemente in attesa di una reazione da parte delle autorità doganale olandesi per modificare le modalità di collocamento delle sue merci nel regime del perfezionamento attivo, la Cargill non ha dato prova della necessaria diligenza.
102 Si deve pertanto constatare che la Commissione, considerando al punto 26 della decisione impugnata che la Cargill aveva dato prova di manifesta negligenza, non ha violato gli artt. 239 del codice doganale e 905 del regolamento di applicazione.
103 Tale conclusione s'impone, mutatis mutandis, per quanto riguarda le norme di regolamento in vigore nel periodo anteriore al 1_ gennaio 1994, cioè gli artt. 13 del regolamento n. 1430/79, come modificato dal regolamento n. 3069/86, e 6 del regolamento n. 3799/86.
Sulla violazione del principio di proporzionalità e sul difetto di motivazione della decisione impugnata
104 Secondo il Regno dei Paesi Bassi, la Commissione, non ammettendo che i dazi reclamati alla Cargill erano sproporzionati rispetto al vantaggio da quest'ultima ottenuto e che dovevano costituire oggetto di uno sgravio parziale, avrebbe violato il principio di proporzionalità e, allo stesso tempo, il combinato disposto dell'art. 239 del codice doganale e dell'art. 905 del regolamento di applicazione.
105 Si deve a questo proposito constatare che il combinato disposto dell'art. 239 del codice doganale e dell'art. 905 del regolamento di applicazione non esige assolutamente che l'importo dei dazi reclamati all'operatore sia limitato al vantaggio che quest'ultimo abbia potuto trarre dall'irregolarità in cui è incorso.
106 Come giustamente sostenuto dalla Commissione, i soli casi nei quali le autorità competenti possono considerare che gli inadempimenti alle norme doganali sono rimasti privi di effettive conseguenze sul funzionamento del regime doganale e non comportano la nascita di un'obbligazione doganale sono elencati tassativamente all'art. 859 del regolamento di applicazione. Orbene, tale disposizione esclude espressamente, al secondo trattino, il caso di «negligenza manifesta dell'interessato».
107 Ne consegue che, non limitando l'ammontare dell'obbligazione doganale al vantaggio finanziario presumibilmente conseguito dalla Cargill, la Commissione non ha violato né il principio di proporzionalità né il combinato disposto di cui all'art. 239 del codice doganale e all'art. 905 del regolamento di applicazione.
108 Tale conclusione s'impone, mutatis mutandis, per quanto riguarda le norme di regolamento in vigore nel periodo anteriore al 1_ gennaio 1994, cioè gli artt. 13 del regolamento n. 1430/79, come modificato dal regolamento n. 3069/86, e 6 del regolamento n. 3799/86.
109 Per quanto riguarda infine la censura con la quale il Regno dei Paesi Bassi deduce un'insufficiente motivazione della decisione impugnata per quanto riguarda la questione della proporzionalità dei dazi reclamati, in violazione dell'art. 253 CE, è sufficiente rilevare che, in quanto dagli artt. 239 del codice doganale o 13 del regolamento n. 1430/79, come modificato con regolamento n. 3069/86, non risulta assolutamente che l'importo dei dazi all'importazione reclamati all'interessato deve essere limitato al vantaggio trattone da quest'ultimo, si deve concludere che la decisione impugnata non ha in alcun modo violato l'obbligo di motivazione previsto dall'art. 253 CE.
110 Il terzo motivo invocato dal Regno dei Paesi Bassi va pertanto respinto.
111 Alla luce di tutto quanto sopra considerato, si deve, da un lato, annullare la decisione impugnata nella parte in cui dichiara irricevibile, per l'ammontare di NLG 15 679 301,49, la domanda di sgravio dei dazi all'importazione presentata dalla Cargill e trasmessa alla Commissione dal Regno dei Paesi Bassi il 22 aprile 1999 e, dall'altro, respingere il ricorso per il resto.
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
112 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha chiesto la condanna del Regno dei Paesi Bassi, che è rimasto soccombente nel primo e terzo dei suoi motivi, e visto il carattere minimo delle conseguenze pratiche dell'accoglimento del suo secondo motivo, esso va condannato alle spese.
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
(Quinta Sezione)
dichiara e statuisce:
1) La decisione della Commissione 23 febbraio 2000, C (2000) 485 def., che ha stabilito, in un caso particolare, che una richiesta di sgravio dei dazi all'importazione, per un determinato importo, è irricevibile e che lo sgravio dei dazi all'importazione, per un altro importo, non è giustificato, è annullata nella parte in cui dichiara irricevibile, per l'ammontare di NLG 15 679 301,49, la domanda di sgravio dei dazi all'importazione presentata dalla Cargill BV e trasmessa alla Commissione delle Comunità europee dal Regno dei Paesi Bassi il 22 aprile 1999.
2) Il ricorso è respinto per il resto.
3) Il Regno dei Paesi Bassi è condannato alle spese.