CELEX: 62007TJ0252
Mimosmluvní odpovědnost
Společná zemědělská politika
Změna režimu podpor Společenství pro bavlnu
Hlava IV kapitola 10a nařízení (ES) č. 1782/2003, zavedená článkem 1 bodem 20 nařízení (ES) č. 864/2004
Zrušení předmětných ustanovení rozsudkem Soudního dvora
Příčinná souvislost

Právní rámec
Při příležitosti přistoupení Řecké republiky k Evropským společenstvím v roce 1980 byl zaveden režim podpory pro bavlnu protokolem č. 4 o bavlně, který je přílohou aktu o přistoupení tohoto členského státu (
Úř. věst. 1979, L 291, s. 174
, dále jen „protokol č. 4“).
Tento režim byl poprvé použit při sklizni z roku 1981 a následně rozšířen, když Španělské království a Portugalská republika přistoupily ke Společenstvím v roce 1986.
Podle odstavce 2 protokolu č. 4 je uvedený režim určen zejména k tomu, aby podpořil produkci bavlny v těch regionech Společenství, v nichž je důležitá pro zemědělské hospodářství, umožnil dotyčným producentům získat náležitý příjem a stabilizoval trh zlepšením struktur na úrovni nabídky a uvádění na trh.
Odstavec 3 protokolu č. 4 jak v původním znění, tak ve znění vycházejícím z nařízení Rady (ES) č. 1050/2001 ze dne 22. května 2001, kterým se pošesté upravuje režim podpor pro bavlnu zavedený protokolem č. 4 (
Úř. věst. L 148, s. 1
; Zvl. vyd. 03/12, s. 350), stanoví, že tento režim „zahrnuje poskytování podpory pro produkci“.
Odstavec 6 protokolu č. 4, ve znění nařízení č. 1050/2001, stanoví, že „Rada na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem kvalifikovanou většinou rozhodne o nezbytných úpravách režimu zavedeného tímto protokolem a přijme základní pravidla nezbytná pro provádění opatření stanovených tímto protokolem“.
Rada Evropské unie přijala na základě uvedeného odstavce 6 nařízení Rady (ES) č. 1051/2001 ze dne 22. května 2001 o podpoře pro produkci bavlny (
Úř. věst. L 148, s. 3
; Zvl. vyd. 03/32, s. 332).
Z článků 2, 11 a 12 tohoto nařízení vyplývá, že podpora určená pro produkci nevyzrněné bavlny se rovná rozdílu mezi cílovou cenou dané bavlny tak, jak je stanovena uvedeným nařízením, a světovou tržní cenou, a že tato podpora je poskytnuta vyzrňovacím stanicím pro nevyzrněnou bavlnu, kterou tyto stanice nakupují za cenu ve výši alespoň takové minimální ceny, jaká je stanovena tímtéž nařízením.
V rámci reformy společné zemědělské politiky přijala Rada nařízení (ES) č. 1782/2003 ze dne 29. září 2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce a kterým se mění nařízení (EHS) č. 2019/93, (ES) č. 1452/2001, (ES) č. 1453/2001, (ES) č. 1454/2001, (ES) č. 1868/94, (ES) č. 1251/1999, (ES) č. 1254/1999, (ES) č. 1673/2000, (EHS) č. 2358/71 a (ES) č. 2529/2001 (
Úř. věst. L 270, s. 1
).
Body 24 a 28 odůvodnění nařízení č. 1782/2003 stanoví následující:
„(24)
Zlepšení konkurenceschopnosti zemědělství Společenství a rozvoj norem v oblasti jakosti potravin a životního prostředí nutně způsobují pokles úředních cen zemědělských produktů a zvýšení výrobních nákladů pro zemědělské podniky ve Společenství. Pro dosažení těchto cílů a propagaci udržitelného a více tržně zaměřeného zemědělství je třeba přejít od podpory produkce k podpoře producentů zavedením odděleného systému podpory příjmů pro každý zemědělský podnik. Ačkoliv se částky skutečně vyplacené zemědělcům nezmění, oddělením se výrazně zvýší účinnost podpory příjmů. Je tudíž vhodné, aby jednotná platba na zemědělský podnik závisela na dodržování norem v oblasti životního prostředí, bezpečnosti potravin, zdraví zvířat a dobrých životních podmínek zvířat, jakož i na udržování zemědělského podniku v dobrém zemědělském a ekologickém stavu.
[…]
(28)
S cílem ponechat zemědělcům volnost, aby si vybrali, co budou produkovat na své půdě, včetně produktů stále podřízených spojené podpoře, a zlepšit tak jejich orientaci na trh, neměla by být jednotná platba podmíněna produkcí konkrétního produktu. Aby se však zabránilo narušení hospodářské soutěže, měly by být některé produkty vyloučeny z produkce na půdě, na kterou lze poskytnout podporu.“
Body 1, 2, 5, 6, 7, 22 a 23 odůvodnění nařízení Rady (ES) č. 864/2004 ze dne 29. dubna 2004, kterým se mění a z důvodu přistoupení České republiky, Estonska, Kypru, Lotyšska, Litvy, Maďarska, Malty, Polska, Slovinska a Slovenska k Evropské unii upravuje nařízení (ES) č. 1782/2003 (
Úř. věst. L 161, s. 48
, dále jen „sporné nařízení“) stanoví:
„(1)
Oddělení přímé podpory producentům a zavedení režimu jednotné platby jsou základními prvky procesu reformy společné zemědělské politiky, jehož cílem je přechod od politiky podpory cen a produkce k politice podpory příjmů zemědělců. Nařízení […] č. 1782/2003 […] tyto prvky zavedlo pro řadu různých zemědělských produktů.
(2)
Pro splnění hlavních cílů reformy společné zemědělské politiky by měla být do značné míry oddělena a do režimu jednotné platby integrována podpora pro bavlnu, olivový olej, surový tabák a chmel.
[…]
(5)
Úplné začlenění současného systému podpor v odvětví bavlny do režimu jednotné platby by přineslo značné riziko narušení výroby v oblastech produkce bavlny ve Společenství. Část podpory by tedy měla být nadále spojena s pěstováním bavlny formou speciální platby na plodinu na hektar způsobilé plochy. Její výše by měla být vypočtena tak, aby zajistila ekonomické podmínky, které v oblastech vhodných pro pěstování této plodiny umožní pokračování činnosti v odvětví bavlny a zabrání vytlačení bavlny jinými plodinami. Pro dosažení tohoto cíle je odůvodněné, aby celková dostupná podpora na hektar na členský stát byla stanovena ve výši 35 % národního podílu na podpoře, která byla vyplacena producentům nepřímo.
(6)
Zbývajících 65 % národního podílu na podpoře, která byla vyplacena producentům nepřímo, by mělo být dáno k dispozici pro režim jednotné platby.
(7)
Z důvodů ochrany životního prostředí by měla být stanovena základní plocha na členský stát, aby byly omezeny plochy osévané bavlnou. Kromě toho by měly být plochy způsobilé pro podporu omezeny na plochy povolené členskými státy.
[…]
(22)
Oddělení podpory pro bavlnu a surový tabák by si mohlo vyžádat restrukturalizační opatření. Dodatečná podpora Společenství pro produkční oblasti členských států, ve kterých byla podpora Společenství pro bavlnu a surový tabák poskytnuta v letech 2000, 2001 a 2002, by měla být umožněna pomocí převodu finančních prostředků z rubriky 1a) do rubriky 1b) finančního výhledu. Tato dodatečná podpora by měla být využita podle nařízení Rady (ES) č. 1257/1999 ze dne 17. května 1999 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF) […].
(23)
Pro zajištění plynulého pokračování ve vyplácení podpory příjmů producentům v odvětví bavlny, olivového oleje a tabáku by se mělo vyloučit, aby bylo možné odložit začlenění těchto režimů podpory do režimu jednotné platby.“
Sporným nařízením byla do hlavy IV nařízení č. 1782/2003 vložena kapitola 10a nazvaná „Zvláštní podpora pro bavlnu“, která zahrnuje články 110a až 110f (dále jen „sporná ustanovení“).
Články 110a až 110c nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů, stanoví:
„Článek 110a
Oblast působnosti
Podpora se poskytuje zemědělcům, kteří produkují bavlnu kódu KN 520100, za podmínek stanovených v této kapitole.
Článek 110b
Způsobilost pro podporu
1.   Podpora se poskytuje na hektar plochy způsobilé pro podporu, oseté bavlnou. K tomu, aby plocha byla způsobilá pro podporu, musí se nacházet na zemědělské půdě schválené členským státem pro produkci bavlny, oseté povolenými odrůdami, kde se plodina nechává alespoň do otevření tobolky za běžných růstových podmínek.
Pokud však bavlna nedosáhne fáze otevření tobolky v důsledku výjimečných klimatických podmínek uznaných dotyčným členským státem, lze nadále poskytnout podporu na plochy plně oseté bavlnou pod podmínkou, že dotyčné plochy nebyly do fáze otevření tobolky využity k jinému účelu než k produkci bavlny.
2.   Členské státy schvalují půdu a povolují odrůdy uvedené v odstavci 1 podle pravidel a za podmínek přijatých postupem podle čl. 144 odst. 2.
Článek 110c
Základní plochy a částky
1.   Stanoví se vnitrostátní základní plocha pro:
—
Řecko: 370000 ha
—
Španělsko: 70000 ha
—
Portugalsko: 360 ha.
2.   Částka podpory na hektar způsobilý pro podporu činí:
—
v Řecku: 594 eur pro 300000 hektarů a 342,85 eur pro zbývajících 70000 hektarů
—
ve Španělsku: 1039 eur
—
v Portugalsku: 556 eur.
[…]“
Články 110d a 110e nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů, obsahují úpravu schválených meziodvětvových organizací, které jsou složené ze zemědělců produkujících bavlnu a nejméně jedné vyzrňovací stanice, „jejichž cílem je zejména dodávat vyzrňovací stanici nevyzrněnou bavlnu odpovídající jakosti“. Tyto meziodvětvové organizace mohou diferencovat nejvýše polovinu celkové částky podpory, na kterou mají její členové producenti nárok, podle stupnice, kterou tyto organizace stanoví, která zohledňuje zejména jakost nevyzrněné bavlny.
Sporným nařízením byla dále do nařízení č. 1782/2003 vložena hlava IVb nazvaná „Finanční převody“, která obsahuje mimo jiné článek 143d nazvaný „Finanční převod na restrukturalizaci oblastí produkce bavlny“, který zní následovně:
„Od rozpočtového roku 2007 bude přidělována na kalendářní rok částka 22 milionů eur, odvozená z průměrných výdajů na bavlnu v letech 2000, 2001 a 2002, jako dodatečná podpora Společenství pro opatření v oblastech produkce bavlny prováděná v rámci programů rozvoje venkova, které jsou financovány v rámci záruční sekce EZOZF podle nařízení […] č. 1257/1999.“
Dále byl sporným nařízením vložen do článku 153 nařízení č. 1782/2003 zejména odstavec 4a, kterým se ruší nařízení č. 1051/2001, jež se však nadále použije pro hospodářský rok 2005/2006. Podle čl. 156 odst. 2 písm. g) nařízení č. 1782/2003, ve znění pozdějších předpisů, se nový režim podpory pro bavlnu použije ode dne 1. ledna 2006 pro bavlnu vysetou od tohoto data.
Skutečnosti předcházející sporu
Žalobou podanou dne 22. července 2004 Soudnímu dvoru požadovalo Španělské království podle článku 230 ES zrušení kapitoly 10a hlavy IV nařízení č. 1782/2003 vložené sporným nařízením. Na podporu své žaloby se dovolávalo čtyř žalobních důvodů vycházejících z porušení protokolu č. 4, porušení povinnosti uvést odůvodnění, ze zneužití pravomoci a dále z porušení obecných zásad práva Společenství, především pak zásad proporcionality a ochrany legitimního očekávání.
Rozsudkem ze dne 7. září 2006, Španělsko v. Rada (
C-310/04, Sb. rozh. s. I-7285
) Soudní dvůr žalobě vyhověl. Přestože zamítl první tři žalobní důvody uplatňované Španělským královstvím, vyhověl první části čtvrtého žalobního důvodu a zrušil sporná ustanovení v důsledku toho, že Rada porušila zásadu proporcionality. Avšak aby byla vyloučena jakákoli právní nejistota, pokud jde o režim použitelný na podpory v odvětví bavlny po tomto zrušení, odložila Rada účinky uvedeného zrušení, dokud nebude v přiměřené lhůtě přijato nové nařízení.
Dne 19. března 2007 žalobkyně společnost Sungro, SA, Eurosemillas, SA, a společnost Surcotton, SA, které jsou vyzrňovacími stanicemi se sídlem ve Španělsku, jimž byla poskytována podpora pro bavlnu v rámci režimu zavedeného protokolem č. 4, požádaly Radu a Komisi o náhradu škody způsobené spornými ustanoveními, která byla ohodnocena na 37188 eur v případě společnosti Sungro, 2661427 eur v případě společnosti Eurosemillas a 1734027 eur v případě společnosti Surcotton.
Každá ze žalobkyň obdržela dne 1. června 2007 od Rady dopis, ve kterém je informovala, že po posouzení jejich žádosti o náhradu škody a dokumentů, které k ní byly připojeny, má za to, že podmínky pro vznik její mimosmluvní odpovědnosti nejsou splněny.
Komise odpověděla dne 9. května 2007 na žádost o náhradu škody obdrženou od každé z žalobkyň rovněž záporně.
Řízení a návrhová žádání účastnic řízení
Návrhy došlými kanceláři Tribunálu mezi 26. červnem a 25. říjnem 2007, zapsanými pod čísly T-217/07, T-218/07, T-244/07 až T-246/07, T-252/07 až T-255/07, T-258/07 až T-260/07, T-268/07 až T-272/07 a T-394/07, podalo 18 vyzrňovacích stanic, mezi nimi i žalobkyně, žaloby na náhradu škody, která jim údajně vznikla z důvodu přijetí a používání sporných ustanovení během hospodářského roku 2006/2007.
Usnesením ze dne 18. října 2007 rozhodl předseda osmého senátu Tribunálu po vyslechnutí účastnic řízení o spojení těchto věcí pro účely písemné i ústní části řízení.
Ve stejný den přijal Tribunál (osmý senát) organizační procesní opatření, kterým byl rozsah jednání omezen na zásadu vzniku mimosmluvní odpovědnosti Společenství a na metodiku vyčíslení škody.
Dopisem došlým kanceláři Tribunálu dne 18. července 2008 informovaly žalobkyně ve věcech T-217/07, T-218/07, T-244/07 až T-246/07, T-253/07 až T-255/07, T-258/07 až T-260/07, T-268/07 až T-270/07 a T-394/07 Tribunál o zpětvzetí svých žalob. Usnesením předsedy osmého senátu Tribunálu ze dne o částečném vyškrtnutí bylo těchto patnáct věcí vyškrtnuto z registru Tribunálu.
Řeči účastnic řízení ve věcech T-252/07, T-271/07 a T-272/07 a odpovědi na ústní otázky položené Tribunálem byly vyslechnuty na jednání konaném dne 22. dubna 2009.
Ve věci T-252/07 společnost Sungro navrhuje, aby Tribunál:
—
prohlásil žalobu za přípustnou;
—
vynesl rozsudek, kterým se vyhovuje její žalobě na náhradu škody podané podle článku 288 ES a určuje, že má nárok na to, aby jí Rada a Komise vyplatily na základě jejich společné a nerozdílné odpovědnosti finanční náhradu v celkové výši 37188 eur za škodu, která jí vznikla v důsledku protiprávního přijetí sporných ustanovení a jejich uplatňování v odvětví bavlny během hospodářského roku 2006/2007.
—
uložil Radě a Komisi náhradu nákladů řízení.
Ve věci T-271/07 společnost Eurosemillas navrhuje, aby Tribunál:
—
prohlásil žalobu za přípustnou;
—
vynesl rozsudek, kterým se vyhovuje její žalobě na náhradu škody podané podle článku 288 ES a určuje, že má nárok na to, aby jí Rada a Komise vyplatily na základě jejich společné a nerozdílné odpovědnosti finanční náhradu v celkové výši 2661427 eur za škodu, která jí vznikla v důsledku protiprávního přijetí sporných ustanovení a jejich uplatňování v odvětví bavlny během hospodářského roku 2006/2007;
—
uložil Radě a Komisi náhradu nákladů řízení.
Ve věci T-272/07 společnost Surcotton navrhuje, aby Tribunál:
—
prohlásil žalobu za přípustnou;
—
vynesl rozsudek, kterým se vyhovuje její žalobě na náhradu škody podané podle článku 288 ES a určuje, že má nárok na to, aby jí Rada a Komise vyplatily na základě jejich společné a nerozdílné odpovědnosti finanční náhradu v celkové výši 1734027 eur za škodu, která jí vznikla v důsledku protiprávního přijetí sporných ustanovení a jejich uplatňování v odvětví bavlny během hospodářského roku 2006/2007;
—
uložil Radě a Komisi náhradu nákladů řízení.
Rada navrhuje, aby Tribunál:
—
zamítl žaloby v plném rozsahu;
—
uložil žalobkyním společně a nerozdílně náhradu nákladů řízení.
Komise navrhuje, aby Tribunál:
—
zamítl žaloby v plném rozsahu jako neopodstatněné;
—
uložil žalobkyním náhradu nákladů řízení.
Po vyslechnutí účastnic řízení při jednání Tribunál (osmý senát) rozhodl o spojení všech tří věcí rovněž pro účely rozsudku, a to v souladu s článkem 50 jednacího řádu Tribunálu.
Právní otázky
Úvodní poznámky
Žalobkyně v odpovědi na otázku Tribunálu při jednání potvrdily, že opírají své žaloby o to, že v případě protiprávního jednání orgánů Společenství existuje nárok na náhradu škody. Prohlásily totiž, že v rámci projednávaných žalob nezamýšlí uplatňovat odpovědnost Společenství za legální jednání jeho orgánů.
Žalobkyně konkrétně tvrdí, že všechny tři podmínky vzniku mimosmluvní odpovědnosti Společenství za protiprávní jednání jeho orgánů ve smyslu druhého pododstavce 288 ES, tedy protiprávnost jednání vytýkaného orgánu Společenství, skutečná existence škody a příčinná souvislost mezi tímto jednáním a uplatňovanou škodou, jsou v projednávaném případě splněny.
Rada a Komise se naopak domnívají, že není splněna žádná z podmínek pro vznik mimosmluvní odpovědnosti Společenství. Mají především za to, že žaloby vycházejí z nesprávného předpokladu v tom směru, že zkreslují smysl a dosah výše uvedeného rozsudku Španělsko v. Rada.
Tribunál připomíná, že podle ustálené judikatury závisí vznik mimosmluvní odpovědnosti Společenství za protiprávní jednání jeho orgánů ve smyslu druhého pododstavce článku 288 ES na splnění souhrnu podmínek týkajících se protiprávnosti jednání vytýkaného orgánům Společenství, skutečné existence škody a existence příčinné souvislosti mezi tímto jednáním a uplatňovanou škodou (viz v tomto smyslu rozsudky Soudního dvora ze dne 9. listopadu 2006, Agraz a další v. Komise, C-243/05 P, Sb. rozh. s. I-10833, bod 26, a ze dne , FIAMM a další v. Rada a Komise, C-120/06 P a C-121/06 P, Sb. rozh. s. I-6513, bod 106 a citovaná judikatura).
Kumulativní povaha těchto podmínek znamená, že jakmile není jedna z těchto podmínek splněna, žaloba na náhradu škody musí být v plném rozsahu zamítnuta, aniž by bylo nutné přezkoumávat ostatní podmínky vzniku uvedené odpovědnosti (rozsudek Soudního dvora ze dne 8. května 2003, T. Port v. Komise, C-122/01 P, Recueil, s. I-4261, bod 30; viz rovněž v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne , Lucaccioni v. Komise, C-257/98 P, Recueil, s. I-5251, body 14 a 63).
V projednávaném případě je třeba nejprve posoudit, zda je splněna podmínka existence příčinné souvislosti mezi protiprávním jednáním orgánů Společenství a škodou uplatňovanou žalobkyněmi.
K příčinné souvislosti mezi porušením zásady proporcionality, kterým je stiženo sporné nařízení, a tvrzenou škodou
Argumenty účastnic řízení
Žalobkyně tvrdí, že příčinou škody, která jim údajně vznikla, byla sporná ustanovení, která byla zrušena výše uvedeným rozsudkem Španělsko v. Rada, jejichž účinky však byly zachovány až do přijetí nového nařízení.
Tato škoda podle nich spočívá zaprvé a především v ušlém zisku (
lucrum cessans
) v důsledku značného poklesu množství oseté, vyprodukované a tedy vyzrněné bavlny v hospodářském roce 2006/2007 ve srovnání s průměrným množstvím oseté, vyprodukované a vyzrněné bavlny v průběhu předcházejících tří hospodářských let (2003/2004, 2004/2005 a 2005/2006), na která se vztahovalo nařízení č. 1051/2001. Sporné nařízení, které zavádí režim podpory oddělené od produkce ve výši 65 % ve formě dotace na obdělávaný hektar plochy, vyplácené přímo zemědělci, a to nezávisle na vyprodukovaném množství bavlny, namísto dosud existujícího režimu podpory zcela vázané na produkci, která je vyplácena prostřednictvím vyzrňovacích stanic, totiž podle žalobkyň mělo za následek výrazné snížení obdělávané plochy, výnosu z hektaru a produkce bavlny o řádově 60 %. Žalobkyně v této souvislosti připomínají, že ve Španělsku jsou produkce bavlny a vyzrňování úzce souvisejícími hospodářskými činnostmi. Zadruhé žalobkyním podle jejich tvrzení vznikly finanční ztráty (
damnum emergens
) odpovídající nákladům na právní a ekonomické poradenské služby vynaloženým v důsledku přijetí sporného nařízení.
Na podporu svých tvrzení žalobkyně uvádějí, že dokumenty vypracované kanceláří znalců v březnu 2007, které připojily ke svým žalobám, a to zpráva o dopadech reformy režimu podpory pro bavlnu na španělskou produkci (dále jen „zpráva z roku 2007“) a odborné posudky o škodách, které každé z nich vznikly (dále jen „posudky“), prokazují nejen skutečnou existenci škody, ale i příčinnou souvislost mezi použitím sporných ustanovení ve Španělsku a škodou, která jim vznikla v průběhu hospodářského roku 2006/2007, kdy se uvedená ustanovení používala. Podle žalobkyň vedlo právě přijetí sporných ustanovení zrušených Soudním dvorem a jejich použití v průběhu tohoto hospodářského roku v odvětví bavlny ke značnému snížení plochy, kterou zemědělci oseli bavlnou, a snížení výnosů z hektaru, a tudíž k významnému poklesu produkce a v důsledku toho dodávek bavlny vyzrňovacím stanicím. Kdyby tato ustanovení nebyla přijata nebo kdyby byla přijata jiná ustanovení, která by byla přiměřenější cílům uvedeným v protokolu č. 4 a v bodu 5 odůvodnění sporného nařízení, škoda by podle názoru žalobkyň nevznikla nebo by byla přinejmenším výrazně nižší.
Žalobkyně rovněž tvrdí, že v jednotlivých zprávách, které Španělské království připojilo ke své žalobě ve věci, ve které byl vydán výše uvedený rozsudek Španělsko v. Rada, byly zdůrazněny velmi nepříznivé následky sporných ustanovení pro zachování pěstování bavlny ve Španělsku, jelikož jeho výnosnost již není zajištěna. Tyto zprávy totiž podle žalobkyň uváděly, že sporná ustanovení a především procentní sazby navržené Radou pro podpory vázané na produkci a podpory oddělené od produkce nebyly schopny zajistit výnosnost produkce v dotčených oblastech, což vedlo k opuštění velké části oseté plochy a tedy produkce, jakož i jejímu nahrazení jinými plodinami, a způsobilo tak vážné snížení množství bavlny, která mohla být zpracována vyzrňovacími stanicemi. Jak Evropský parlament, tak Evropský hospodářský a sociální výbor se rovněž vyjádřily proti procentním sazbám podpory stanoveným zákonodárcem Společenství a zdůraznily, že opatření nejsou k dosažení uvedených cílů přiměřená.
Žalobkyně dále uvádějí, že výše zmíněné prognózy a absolutní povaha příčinné souvislosti mezi spornými ustanoveními a škodou, kterou utrpěly, byly fakticky potvrzeny. V této souvislosti zpráva z roku 2007 potvrzuje, že snížení objemu bavlny vyprodukované ve Španělsku po přijetí sporných ustanovení způsobilo velmi značné škody vyzrňovacím stanicím, jejichž objem prodejů v důsledku chybějící základní suroviny výrazně poklesl. Ke zhoršení dopadů tohoto poklesu přispívá podle žalobkyň i skutečnost, že tento průmysl může být zásobován základní surovinou, tedy surovou bavlnou, pouze z místní produkce. Žalobkyně dále tvrdí, že vysoký pokles prodejů nemůže být vyvozen z žádné jiné proměnné, která by měla podle všeobecně přijímaného názoru rozhodující vliv na zemědělskou produkci.
Žalobkyně upřesňují, že používání sporných ustanovení během hospodářského roku 2006/2007 má negativní účinek nejen na množství vyzrněné bavlny, ale i na ceny získané z prodeje bavlněných vláken. Pokles objemu vyprodukovaného bavlněného vlákna, který je důsledkem provedené změny právních předpisů, může mít navíc v následujících hospodářských letech nepříznivé dopady na konkurenční postavení vyzrňovacích stanic, jelikož byl usnadněn vstup nových konkurentů ze třetích zemí na trh.
Ze zprávy z roku 2007 dále vyplývá, že nový režim má ještě horší dopady v hospodářském roce 2007/2008, vzhledem k tomu, že je možné, že žalobkyně nebudou schopny finančně přestát další hospodářský rok za nového režimu podpory v odvětví bavlny a že budou donuceny prohlásit úpadek nebo ukončit činnost.
Ve své replice žalobkyně uvádějí, že na rozdíl od toho, co tvrdí žalované orgány, nezakládá se zpráva z roku 2007 ani posudky na pouhých domněnkách, ale spočívají na skutečných údajích, které byly potvrzeny studií dopadů vypracovanou útvary Komise v roce 2007 a které pocházely z účetních výkazů vyzrňovacích stanic, které ukazují, že změna právní úpravy vyvolala skutečnou škodu. Tato škoda byla podle žalobkyň odhadnuta z porovnání reálných výsledků získaných v rámci obou režimů, což je podle názoru znalců správný přístup. Velmi obecné výtky žalovaných orgánů týkající se relevance a závěrů uvedených zpráv podle žalobkyň svědčí o tom, že je tyto orgány pozorně neprostudovaly.
Podstatou tvrzení Rady a Komise je, že podmínka týkající se existence příčinné souvislosti mezi protiprávností, které se dopustila Rada při přijetí sporného nařízení, a uplatňovanou škodou není v projednávané věci splněna. Oba orgány především uvádějí, že se žalobkyně omezují na tvrzení, že ztráty, které jim údajně vznikly, byly výsledkem používání sporných ustanovení. Z údajů, které poskytly, přitom podle nich nelze vyvodit, že žalobkyně unesly důkazní břemeno, jak je jejich povinností. V této souvislosti jsou závěry plynoucí ze zprávy z roku 2007 a z posudků, které spočívají ve vyhodnocení objemu bavlny, který by byl vyprodukován, kdyby nedošlo k reformě režimu podpory pro bavlnu zavedené sporným nařízení, nerelevantní. Žalobkyně podle Komise a Rady měly vycházet z rozdílu mezi účinky sporného nařízení na jedné straně a účinky takového nařízení o reformě režimu podpory pro bavlnu, které není stiženo vadou nesprávného právního posouzení a které Rada zamýšlí v nejbližší době přijmout, na straně druhé.
Závěry Tribunálu
Pokud jde o podmínku týkající se existence příčinné souvislosti mezi uváděným jednáním a uplatňovanou škodou, vyplývá z ustálené judikatury, že uváděná škoda musí dostatečně přímým způsobem vyplývat z vytýkaného jednání, jelikož toto jednání musí být rozhodující příčinou škody (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 4. října 1979, Dumortier a další v. Rada, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 a 45/79, Recueil, s. 3091, bod 21; rozsudky Soudu ze dne , International Procurement Services v. Komise,
T-175/94, Recueil, s. II-729
, bod 55, a ze dne , FG Marine v. Komise,
T-360/04, Sb. rozh. s. II-92
, zveřejněné shrnutí, bod 50). Je na žalobkyních, aby takovou příčinnou souvislost prokázaly (viz rozsudek Soudního dvora ze dne , Finsider a další v. Komise,
C-363/88 a C-364/88, Recueil, s. I-359
, bod 25, a rozsudek Tribunálu ze dne , EVO v. Rada a Komise,
T-220/96, Recueil, s. II-2265
, bod 41, a citovaná judikatura).
Pro účely vymezení škody, která jde na vrub zaviněnému jednání orgánu Společenství, je třeba zohlednit účinky nesplnění povinnosti, které zakládá odpovědnost, a nikoliv účinky aktu, ze kterého vychází, pokud orgán mohl nebo musel přijmout akt s týmž účinkem bez porušení právní normy. Jinak řečeno, analýza příčinné souvislosti nemůže vycházet z nesprávného předpokladu, podle kterého by v případě neexistence protiprávního jednání orgán nejednal nebo by přijal akt opačného znění, což by z jeho strany rovněž mohlo být protiprávním chováním, ale musí provést srovnání mezi situací způsobenou zaviněným jednáním pro dotčenou třetí osobu a situací, která by pro ni vyplynula z chování orgánu dodržujícího právní normu.
Je tedy třeba zkoumat, zda protiprávnost, o jakou jde v projednávaném případě, je přímou příčinou tvrzené škody (viz v tomto smyslu výše uvedený rozsudek Finsider a další v. Komise, bod 28) pro účely prokázání existence přímé příčinné souvislosti mezi jednáním vytýkaným Společenství a tvrzenou škodou (viz v tomto smyslu rozsudek Soudního dvora ze dne 16. prosince 1963, Société des Aciéries du Temple v. Haute Autorité, 36/62, Recueil, s. 583, 603, a výše uvedený rozsudek Finsider a další v. Komise, bod 41 a 50).
Pokud jde o protiprávní jednání, o jaké jde v projednávaném případě, žalobkyně při jednání v odpovědi na otázku položenou Tribunálem potvrdily, že jako příčinu škody, která jim údajně vznikla, označily výlučně protiprávnost, které se dopustila Rada přijetím sporného nařízení, tedy porušení zásady proporcionality, které bylo konstatováno Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Španělsko v. Rada.
V tomto ohledu je třeba připomenout, že Soudní dvůr ve výše uvedeném rozsudku Španělsko v. Rada judikoval, že sporná ustanovení musí být zrušena v rozsahu, v němž porušují zásadu proporcionality.
Soudní dvůr konkrétně uvedl, že je nesporné, že přijetí sporných ustanovení nepředcházela studie Komise zhodnocující pravděpodobné společensko-hospodářské účinky navrhované reformy v odvětví bavlny, přestože takové studie byly provedeny v rámci reformy režimů podpor v některých jiných odvětvích, jako je odvětví tabáku (bod 103 rozsudku). Vyvstala tedy otázka, na jakém základě byla stanovena výše zvláštní podpory pro bavlnu, a zda tedy mohl zákonodárce Společenství na tomto základě dojít k závěru, aniž by překročil svou širokou posuzovací pravomoc, že tato výše, která je stanovena na 35 % veškerých existujících podpor v dřívějším režimu podpory, je dostatečná k dosažení sledovaného cíle, kterým je zajistit výnosnost, a tedy pokračování v pěstování bavlny.
Soudní dvůr se vyslovil k dodržování zásady proporcionality, která vyžaduje, aby akty orgánů nepřekročily meze toho, co je přiměřené a nezbytné k dosažení legitimních cílů sledovaných dotčenou právní úpravou (bod 97 rozsudku), a měl za to, že orgány Společenství musejí být přinejmenším schopny předložit a vysvětlit jasně a jednoznačně základní údaje, které měly být zohledněny pro účely odůvodnění napadených opatření a na nichž závisel výkon jejich posuzovací pravomoci (bod 123 rozsudku). V projednávaném případě však zaprvé nebyly ve srovnávací studii o předpokládané výnosnosti pěstování bavlny za režimu podpory, což je analýza, která sloužila jako základ pro určení výše zvláštní podpory pro bavlnu, zohledněny některé mzdové náklady a zadruhé nebyly posouzeny potenciální účinky reformy na hospodářskou situaci vyzrňovacích stanic, ačkoli se jednalo o základní údaj, který je třeba při hodnocení výnosnosti pěstování bavlny zohlednit (viz body 124 až 132 rozsudku).
Soudní dvůr z toho vyvodil, že Rada, která je tvůrcem sporného nařízení, neprokázala, že nový režim podpory pro bavlnu zavedený tímto nařízením byl přijat v rámci skutečného výkonu její posuzovací pravomoci, která předpokládá zohlednění všech relevantních skutečností a okolností projednávaného případu, ke kterým patří veškeré mzdové náklady spojené s pěstováním bavlny, a životaschopnost vyzrňovacích stanic, jejichž zohlednění bylo při posouzení výnosnosti této plodiny nezbytné (bod 133 rozsudku). Podle Soudního dvora z toho vyplývá, že mu údaje poskytnuté orgány Společenství neumožňují ověřit, zda mohl zákonodárce Společenství dojít k závěru, aniž by překročil meze své široké posuzovací pravomoci, kterou má v dané oblasti, že stanovení výše zvláštní podpory pro bavlnu na 35 % veškerých existujících podpor ve dřívějším režimu podpory stačí k zajištění cíle uvedeného v bodu 5 odůvodnění sporného nařízení, jímž je zajištění výnosnosti, a tedy pokračování v pěstování této plodiny, a který odráží cíl stanovený v odstavci 2 protokolu č. 4 (bod 134 rozsudku). Soudní dvůr z toho vyvodil, že byla porušena zásada proporcionality (bod 135 rozsudku).
Ve světle těchto údajů je třeba posoudit, zda žalobkyně prokázaly či předložily nepřímé důkazy pro to, že mezi protiprávností, ke které došlo přijetím sporného nařízení, a jednotlivými druhy domnělé škody existuje vztah příčiny a následku.
– K příčinné souvislosti mezi porušením zásady proporcionality, kterým je stiženo sporné nařízení, a škodou plynoucí z poklesu produkce bavlny a následného snížení příjmů očekávaných vyzrňovacími stanicemi v průběhu hospodářského roku 2006/2007
Z argumentace žalobkyň jak v jejich žalobě, tak v replice, jakož i ze zpráv a posudků předložených na jejich podporu, vyplývá, že zkoumání, které provedly, se zaměřuje na prokázání toho, že existuje vztah mezi snížením objemu prodejů bavlny, které bylo zaznamenáno během hospodářského roku 2006/2007, a vstupem v platnost sporného nařízení, a nikoli vztah mezi snížením a protiprávností, které se dopustila Rada při přijetí uvedeného nařízení.
Pokud jde nejprve o zprávu z roku 2007, tato spočívá, jak vyplývá z jejího cíle, v zohlednění „dopadů reformy režimu podpory pro bavlnu na španělskou produkci“. Úvahy uvedené v této zprávě jsou, jak jasně vyplývá ze znění jejích jednotlivých částí, věnovány buď posouzení „účinků reformy na motivaci k pěstování bavlny“, nebo „kvantifikaci dopadů reformy na španělskou produkci“. Je třeba rovněž poznamenat, že se toto hodnocení týká hlavně globálních účinků přechodu z režimu podpory, která je výlučně vázaná na produkci bavlny, na režim podpory, která je ve výši 65 % od uvedené produkce oddělená.
Pokud jde o posudky, tyto se zabývají ve své první části vyhodnocením dopadu reformy na veškeré vyzrňovací odvětví, a ve své druhé části vyhodnocením výše škody, která vznikla každé žalobkyni ve srovnání se třemi předcházejícími hospodářskými roky, během nichž byl v platnosti předchozí režim podpory pro bavlnu. Žalobkyně v této souvislosti zdůrazňují, že škoda, která jim vznikla, byla v posudcích vypočítána „z rozdílu mezi výsledky odhadovanými pro hospodářský rok [2006/2007] s ohledem na stávající právní úpravu podpor pro bavlnu (odhad na konci hospodářského roku), a výsledky, kterých by podnik dosáhl podle předchozího režimu podpor (alternativní scénář)“.
Je nutno konstatovat, že tyto skutečnosti nemohou prokázat že uplatňovaná škoda souvisí s porušením zásady proporcionality, které se dopustila Rada při přijetí sporného nařízení. Jak totiž bylo uvedeno výše v bodě 48, analýza příčinné souvislosti nemůže vycházet z nesprávného předpokladu, podle kterého by v případě neexistence protiprávního jednání orgán nejednal nebo by přijal akt opačného znění, ale musí provést srovnání mezi situací způsobenou zaviněným jednáním pro dotčenou třetí osobu a situací, která by pro ni vyplynula z chování orgánu dodržujícího právní normu.
V daném případě vyplývá z výše uvedeného rozsudku Španělsko v. Rada, že s ohledem na zásadu proporcionality nebyla kritizována samotná sporná ustanovení, ale nezohlednění všech rozhodných skutečností a okolností, především prostřednictvím studie dopadů reformy před jejich přijetím. Z toho vyplývá, že jakékoli snížení příjmů pouze v důsledku reformy, nevykazuje příčinnou souvislost s protiprávností, kterou zjistil Soudní dvůr, protože tato protiprávnost nezpochybňuje rozhodnutí takovou reformu provést. Bylo tedy na žalobkyních, aby prokázaly, že procentní sazby podpor vázaných na produkci a oddělených od produkce, přijaté v rámci reformy z roku 2004, tedy 35 % a 65 %, které podle nich mají být příčinou škody, by byly odlišné, kdyby orgány Společenství v souladu s tímto rozsudkem zohlednily veškeré relevantní údaje (dopad na produkci bavlny, mzdové náklady spojené s pěstováním bavlny a dopad nového režimu na odvětví vyzrňování bavlny).
Žalobkyně v daném případě neprokázaly, že bez protiprávnosti zjištěné Soudním dvorem v jeho výše uvedeném rozsudku Španělsko v. Rada by nebylo přijato sporné nařízení nebo by mělo nutně jiný obsah. V této souvislosti je třeba připomenout, že sporné nařízení a především kapitola 10a, kterou zavedlo do nařízení č. 1782/2003, spadá, jak jasně vyplývá z jeho odůvodnění, do rámce procesu reformy společné zemědělské politiky zahájené nařízením č. 1782/2003, jejímž cílem je nahradit politiku podpory cen a produkce politikou přímé podpory příjmů zemědělců, a jehož jedním ze základních prvků je oddělení přímé podpory producentům a zavedení režimu jednotné platby (viz bod 1 odůvodnění). Jelikož je přechod na režim podpor postupně oddělovaných od produkce jádrem reformy společné zemědělské politiky, nemohou se žalobkyně ve svých žalobách dovolávat režimu podpory na produkci, který existoval před přijetím sporného nařízení.
Rovněž je nutno zdůraznit, že v době podání těchto žalob Rada ještě nepřijala nové nařízení, a že proto nebylo v této fázi možné předvídat obsah ustanovení, jejichž předmětem byla reforma režimu podpor pro bavlnu, která byla přijata v návaznosti na výše uvedený rozsudek Španělsko v. Rada a v souladu s ním. Za těchto podmínek bylo na žalobkyních, aby předložily konkrétní důkazy umožňující s jistotou prokázat, že budoucí nařízení bude muset, vzhledem k povinnosti zohlednit všechny důležité faktory a okolnosti týkající se specifické situace v odvětví bavlny včetně všech prvků nutných pro posouzení výnosnosti této plodiny, upravit systém podpory producentům bavlny, který bude odlišný od systému obsaženého ve sporném nařízení.
Jinými slovy, žalobkyně měly prokázat, že při přijímání nového režimu, který respektuje nejen právní pravidlo prostřednictvím provedení studie dopadu reformy, ale i cíle, které jsou základem reformy společné zemědělské politiky, byla Rada nevyhnutelně nucena zvolit jiný systém a procentní sazbu pro účely oddělení podpory pro producenty, než jsou systém a procentní sazba upravené ve sporných ustanoveních.
Avšak nejenže žalobkyně takové skutečnosti neprokázaly, ale ze studie dopadů vypracované útvary Komise v průběhu roku 2007 v souladu s výše uvedeným rozsudkem Španělsko v. Rada vyplývá, že ze tří předvídaných strategických možností, tedy „podpory na produkci“ (takzvaný „předreformní scénář“), „úplného oddělení“ a „téměř úplného oddělení“ (takzvaný „scénář 2004“), nabízí posledně uvedená možnost nejlepší způsob, jakým lze dosáhnout jednotlivých reformních cílů, jelikož splňuje podmínky uvedené v protokolu č. 4 a je v souladu s reformním procesem společné zemědělské politiky.
Nový návrh nařízení předložený Komisí dne 9. listopadu 2007 v témže duchu uvádí, že provedené studie došly k závěru, že by měly být zachovány procentní sazby ve výši 35 % u podpor vázaných na produkci a 65 % u podpor oddělených od produkce.
Konečně je nutno konstatovat, že nové nařízení přijaté v návaznosti na výše uvedený rozsudek Španělsko v. Rada, tedy nařízení Rady (ES) č. 637/2008 ze dne 23. června 2008, kterým se mění nařízení (ES) č. 1782/2003 a zavádí národní programy restrukturalizace odvětví bavlny (
Úř. věst. L 178, s. 1
), zachovává tytéž procentní sazby podpor vázaných na produkci a podpor oddělených od produkce (viz body 9 a 10 odůvodnění).
Ani okolnost uvedená žalobkyněmi při jednání, že nařízení č. 637/2008 obsahuje ustanovení, která jsou pro vyzrňovací stanice zjevně příznivější, než ustanovení sporného nařízení, není způsobilá prokázat, že existuje dostatečně přímá příčinná souvislost mezi spáchanou protiprávností a tvrzenými škodami, jelikož není jisté, že nová ustanovení obsažená v tomto nařízení, která mají za cíl pomoci odvětví bavlny při stabilizaci v souvislosti s novým právním rámcem a situací na trhu, jsou nutně výsledkem různých studií dopadu provedených službami Komise v souladu s výše uvedeným rozsudkem Španělsko v. Rada. Ze závěrů učiněných v těchto zprávách (viz bod 5 shrnutí výše uvedené studie dopadu) ani z odůvodnění nařízení č. 637/2008 (viz body 16 až 24 odůvodnění) totiž nijak nevyplývá, že tato ustanovení byla vložena po zohlednění všech relevantních faktorů a okolností v souladu s výše uvedeným rozsudkem Španělsko v. Rada.
– K příčinné souvislosti mezi porušením zásady proporcionality, kterým je stiženo sporné nařízení, a nákladů na právní a ekonomické poradenské služby
Pokud jde o škodu spočívající v „nákladech na služby právního a ekonomického poradenství“ a případně v nákladech na odpisy a rezervy týkající se hmotných investic, je třeba mít rovněž za to, že žalobkyně neuvedly, v jakém rozsahu jsou tyto náklady na poradenství vzniklé „v důsledku přijetí sporného nařízení“ – za předpokladu, že byly skutečně vynaloženy – v přímé souvislosti s protiprávností konstatovanou Soudním dvorem ve výše uvedeném rozsudku Španělsko v. Rada.
V odpovědi na otázku položenou Tribunálem na jednání žalobkyně totiž upřesnily, že dotčené náklady ve skutečnosti souvisejí s náklady tohoto řízení. Přitom náklady vynaložené za účelem přezkumného řízení, k němuž je příslušný soud Společenství, musí být považovány za náklady pokryté rozhodnutími přijatými ohledně nákladů řízení na základě konkrétních procesních pravidel použitelných na tento druh nákladů v rozhodnutích, kterými se končí řízení, a ve zvláštních řízeních stanovených pro případ zpochybnění výše nákladů řízení. Tato řízení vylučují požadování stejných částek nebo částek vynaložených za stejným účelem v rámci žaloby znějící na mimosmluvní odpovědnost Společenství, a to i tehdy, byla-li podána účastníky řízení, kteří vzhledem k tomu, že neměli úspěch ve věci, museli nést náklady řízení.
Z výše uvedeného vyplývá, že žalobkyně nebyly s to prokázat, že škoda, která jim vznikla, souvisí na základě příčinné souvislosti s porušením zásady proporcionality, kterou je stiženo sporné nařízení.
Žaloby musejí být tedy zamítnuty jako neopodstatněné, aniž by bylo třeba přezkoumávat, zda jsou v projednávané věci splněny ostatní podmínky požadované k prokázání mimosmluvní odpovědnosti Společenství.
K nákladům řízení
Podle čl. 87 odst. 2 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že žalobkyně neměly ve věci úspěch, je třeba jim mimo vlastních nákladů řízení uložit společně a nerozdílně náhradu nákladů řízení vynaložených Radou a Komisí.

Z těchto důvodů
TRIBUNÁL (osmý senát)
rozhodl takto:

1)
Věci T-252/07, T-271/07 a T-272/07 se spojují pro účely rozsudku.

2)
Žaloby se zamítají.

3)
Společnosti Sungro, SA, Eurosemillas, SA a Surcotton, SA ponesou vlastní náklady řízení, jakož i společně a nerozdílně náklady řízení vynaložené Radou Evropské unie a Evropskou komisí.

Takto vyhlášeno na veřejném zasedání v Lucemburku dne 20. ledna 2010.
Podpisy.
(
*1
) – Jednací jazyk: španělština.