CELEX: 62004TJ0036
Acces la documente
Memorii depuse de către Comisie în cadrul unor proceduri în fața Curții și a Tribunalului
Decizie prin care se refuză accesul

Cadrul juridic
Potrivit articolului 255 CE:
„(1)   Orice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică, care are reședința sau sediul într-un stat membru, are drept de acces la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei, sub rezerva principiilor și condițiilor care vor fi stabilite în conformitate cu alineatele (2) și (3).
(2)   Principiile generale și limitele care, din motive de interes public sau privat, reglementează exercitarea dreptului de acces la documente, se stabilesc de către Consiliu, hotărând în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 251, în următorii doi ani de la intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam.
[…]”
Regulamentul (CE) nr. 1049/2001 al Parlamentului European și al Consiliului din 30 mai 2001 privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei (
JO L 145, p. 43
, Ediție specială, 01/vol. 3, p. 76) definește principiile, condițiile și limitele dreptului de acces la documentele acestor instituții prevăzut de articolul 255 CE. Acest regulament este aplicabil de la 3 decembrie 2001.
Considerentele (2) și (4) ale regulamentului menționat au următorul cuprins:
„(2)
Transparența permite asigurarea unei mai bune participări a cetățenilor la procesul de decizie, garantând o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de cetățeni într-un sistem democratic. Transparența contribuie la consolidarea principiilor democrației și drepturilor fundamentale, astfel cum sunt acestea definite în articolul 6 [UE] și în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.
[…]
(4)
Prezentul regulament vizează conferirea celui mai mare efect posibil dreptului de acces public la documente și definirea principiilor generale și a limitelor, în conformitate cu articolul 255 alineatul (2) [CE].”
Articolul 2 alineatele (1) și (3) din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede:
„(1)   Orice cetățean al Uniunii și orice persoană fizică sau juridică având reședința sau sediul social într-un stat membru are drept de acces la documentele instituțiilor, sub rezerva principiilor, condițiilor și limitelor definite de prezentul regulament.
[…]
(3)   Prezentul regulament se aplică tuturor documentelor deținute de o instituție, adică întocmite sau primite de către aceasta și aflate în posesia acesteia, în toate domeniile de activitate ale Uniunii Europene.”
Potrivit articolului 3 litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001, prin document se înțelege „orice conținut […] privind un subiect referitor la politicile, activitățile și deciziile care țin de competența instituției”.
Articolul 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, privind excepțiile de la dreptul de acces, prevede:
„[…]
(2)   Instituțiile resping cererile de acces la un document în cazul în care divulgarea conținutului ar aduce atingere protecției:
—
[…]
—
procedurilor judiciare și consultanței juridice,
—
obiectivelor activităților de inspecție, de anchetă și de audit,
cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză.
[…]
(6)   În cazul în care doar o parte a documentului cerut se încadrează într-una sau mai multe din excepțiile menționate anterior, celelalte părți ale documentului se divulgă.
(7)   Excepțiile prevăzute la alineatele (1), (2) și (3) se aplică doar în perioada în care protecția se justifică prin conținutul documentului […]”
Articolul 6 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede:
„Cererile de acces la documente se formulează în scris, inclusiv în format electronic, într-una din limbile enumerate la articolul 314 [CE] și într-un mod suficient de precis pentru a permite instituției să identifice documentul. Solicitantul nu este obligat să-și motiveze cererea”.
Potrivit articolului 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, „[î]n cazul respingerii în tot sau în parte a cererii, solicitantul poate adresa, în termen de 15 zile lucrătoare de la primirea răspunsului din partea instituției, o cerere de confirmare prin care solicită ca instituția să-și revizuiască poziția”.
Articolul 8 alineatele (1) și (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, privind soluționarea cererilor de confirmare, prevede:
„(1)   Cererile de confirmare se soluționează cu promptitudine. În termen de 15 zile lucrătoare de la înregistrarea cererii, instituția fie permite accesul la documentul solicitat și îl furnizează în același termen, în conformitate cu articolul 10, fie comunică, în scris, motivele respingerii în tot sau în parte a cererii. În cazul unei respingeri în tot sau în parte a cererii, instituția informează solicitantul cu privire la căile de atac de care dispune, și anume introducerea unei acțiuni în justiție împotriva instituției și/sau formularea unei plângeri adresate Ombudsmanului, în conformitate cu condițiile prevăzute la articolele 230 [CE] și 195 [CE].
(2)   În mod excepțional, de exemplu în cazul în care cererea se referă la un document foarte lung sau la un număr foarte mare de documente, termenul prevăzut la alineatul (1) poate fi prelungit cu 15 zile lucrătoare, cu condiția informării prealabile a solicitantului și a motivării amănunțite”.
Istoricul cauzei
L’Association de la presse internationale ASBL (API) este o organizație cu scop nelucrativ ce regrupează ziariști străini din toate categoriile și specialitățile care își desfășoară activitatea în Belgia. API are drept obiectiv să își ajute membrii să informeze țările lor de origine cu privire la Uniunea Europeană.
Prin scrisoarea din 1 august 2003, API a solicitat Comisiei, conform articolului 6 din Regulamentul nr. 1049/2001, accesul la toate înscrisurile pe care aceasta le-a prezentat Tribunalului sau Curții în cadrul procedurilor privind următoarele cauze:
—
Honeywell/Comisia, T-209/01, și General Electric/Comisia, T-210/01;
—
My Travel/Comisia, T-212/03;
—
Airtours/Comisia, T-342/99;
—
Comisia/Austria, C-203/03;
—
Comisia/Regatul Unit, C-466/98; Comisia/Damenarca, C-467/98; Comisia/Suedia, C-468/98; Comisia/Finlanda, C-469/98; Comisia/Belgia, C-471/98; Comisia/Luxemburg, C-472/98; Comisia/Austria, C-475/98, și Comisia/Germania, C-476/98 (denumite în continuare „cauzele Cer deschis”);
—
Köbler, C-224/01;
—
Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg, C-280/00.
Prin scrisoarea din 27 august 2003, Comisia, pe de o parte, a informat API că cererea privind cauza My Travel/Comisia, T-212/03, era prematură și, pe de altă parte, a solicitat API să precizeze dacă cererea sa viza doar memoriile sau și anexele la acestea. Prin aceeași scrisoare, Comisia a indicat API că, date fiind chestiunile de principiu ridicate de cererea sa de acces la documente, termenul stabilit pentru a răspunde acestei cereri trebuie prelungit cu cincisprezece zile lucrătoare. API a precizat, în scrisoarea din 29 august 2003, că cererea sa privea doar memoriile Comisiei, fără anexele la acestea.
Prin scrisorile din 17 septembrie 2003, Comisia a acordat accesul la documentele privind cauzele C-224/01 și C-280/00. În schimb, accesul la documentele privind cauzele T-209/01, T-210/01, T-342/99 și C-203/03, precum și cauzele Cer deschis a fost refuzat.
Prin scrisoarea din 6 octombrie 2003, API a prezentat, în conformitate cu articolul 7 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001, o cerere de confirmare privind documentele pentru care Comisia refuzase accesul. Ca răspuns la această cerere, și după ce a efectuat o prelungire a termenului prin scrisoarea din 28 octombrie 2003, Comisia a adoptat Decizia din 20 noiembrie 2003, confirmând refuzarea accesului la documentele în cauză (denumită în continuare „decizia atacată”).
În primul rând, în ceea ce privește refuzarea accesului la memoriile prezentate de către Comisie în cadrul cauzelor Honeywell/Comisia, T-209/01, și General Electric/Comisia, T-210/01, Comisia a afirmat în decizia atacată că, întrucât aceste cauze sunt încă pendinte, divulgarea memoriilor sale ar aduce atingere poziției sale în calitate de pârâtă în cadrul acestor proceduri. Aceasta a adăugat că, după cum a amintit instanța comunitară (Hotărârea Tribunalului din 17 iunie 1998, Svenska Journalistförbundet/Consiliul,
T-174/95, Rec., p. II-2289
), părțile au dreptul, în temeiul principiului general al bunei administrări a justiției, să își apere interesele independent de orice influență externă, în special din partea publicului. Dat fiind că documentele pentru care reclamanta solicita accesul fuseseră redactate exclusiv pentru a fi folosite în cadrul celor două proceduri în cauză, Comisia a considerat că documentelor respective le este aplicabilă excepția privind protecția procedurilor judiciare (Hotărârea Tribunalului din 7 decembrie 1999, Interporc/Comisia,
T-92/98, Rec., p. II-3521
, denumită în continuare „Hotărârea Interporc II”). În plus, Comisia a precizat că faptul de a fi acordat accesul la observațiile pe care le prezentase în cadrul cauzei Köbler, C-224/01, nu poate fi invocat ca un precedent, dat fiind faptul că procedura era terminată, deși cauza era încă pendinte, și că era vorba despre o cauză având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare, care nu este, așadar, comparabilă cu acțiunile directe. Pe de altă parte, Comisia a subliniat că faptul însuși de a fi acordat accesul la respectivele observații demonstrează că cererea API fusese analizată document cu document.
În al doilea rând, în ceea ce privește refuzarea accesului la documentele privind cauza Airtours/Comisia,
T-342/99, Comisia a indicat că Hotărârea Tribunalului din 6 iunie 2002 (Rec., p. II-2585)
, prin care a fost soluționată această cauză, fusese urmată de o acțiune în daune interese împotriva Comisiei (cauza MyTravel/Comisia, T-212/03), în cadrul căreia ar fi discutate argumentele prezentate de către Comisie în cauza T-342/99 pentru justificarea deciziei sale. Comisia a considerat că există o legătură strânsă între cele două cauze și că divulgarea memoriilor solicitate de către reclamantă ar aduce atingere procedurii privind cauza pendinte.
În al treilea rând, în ceea ce privește refuzarea accesului la documentele referitoare la cauza Comisia/Austria, C-203/03, Comisia a indicat că era vorba de o cauză pendinte și a afirmat că divulgarea memoriilor sale ar aduce atingere poziției sale în fața Curții și în raport cu autoritățile austriece. Prin urmare, Comisia a considerat că pentru această cauză este valabilă aceeași motivare care a fost prezentată pentru refuzarea accesului la memoriile privind cauzele Honeywell/Comisia, T-209/01, și General Electric/Comisia, T-210/01. Comisia a adăugat că trebuia să refuze accesul la orice document privind o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, în cazul în care divulgarea ar aduce atingere protecției obiectivului activităților de anchetă, care, după cum a statuat Tribunalul în Hotărârea din 11 decembrie 2001, Petrie și alții/Comisia (
T-191/99, Rec., p. II-3677
), constă în obținerea unei soluționări amiabile a diferendului dintre Comisie și statul membru în cauză. Aceasta a precizat că, deși respectiva hotărâre privea refuzarea accesului la scrisori de punere în întârziere și la avize motivate, Tribunalul nu a indicat faptul că refuzarea accesului, în scopul protejării obiectivului constând în obținerea unei soluționări amiabile a diferendului, este limitată la aceste categorii de documente, astfel încât justificarea pe care se întemeia un astfel de refuz este pertinentă în egală măsură și în ceea ce privește memoriile prezentate Curții, întrucât argumentele utilizate pentru dovedirea neîndeplinirii obligațiilor sunt identice.
În al patrulea rând, în ceea ce privește refuzarea accesului la memoriile sale privind cauzele Cer deschis, Comisia a indicat că, deși procedurile de constatare a neîndeplinirii obligațiilor aferente acestor cauze au fost finalizate prin hotărârile Curții din 5 noiembrie 2002, statele membre în cauză nu se conformaseră încă acestora, astfel încât erau încă în curs de desfășurare negocieri pentru ca aceste state să pună capăt încălcării constatate de către Curte. Din această cauză, Comisia a apreciat că divulgarea memoriilor pe care le prezentase în aceste cauze ar aduce atingere protecției obiectivului anchetei privind respectivele neîndepliniri ale obligațiilor.
În al cincilea rând, după ce a amintit că articolul 4 alineatul (2) teza finală din Regulamentul nr. 1049/2001 prevede că accesul trebuie refuzat „cu excepția cazului în care un interes public superior justifică divulgarea conținutului documentului în cauză”, Comisia a arătat în decizia atacată că API nu prezentase argumente care să stabilească faptul că interesul public care ar exista pentru divulgarea documentelor în cauză primează asupra interesului public de a garanta o protecție adecvată procedurilor judiciare pendinte și anchetelor privind acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor. Comisia a adăugat că interesul public este cel mai bine satisfăcut atunci când este garantată buna desfășurare a procedurilor inițiate în fața instanței comunitare și când sunt protejate prerogativele sale de anchetă.
În al șaselea și ultimul rând, Comisia a confirmat că nu este posibil să se acorde un acces parțial la documentele solicitate în măsura în care toate părțile acestora sunt strâns legate și li se aplică excepțiile sus-menționate.
Procedura și concluziile părților
Prin cererea depusă la grefa Tribunalului la 2 februarie 2004, reclamanta a introdus prezenta acțiune.
La 9 noiembrie 2006, Tribunalul, după ascultarea părților, a decis trimiterea prezentei cauze în fața Marii Camere a Tribunalului.
Pe baza raportului judecătorului raportor, Tribunalul (Marea Cameră) a decis deschiderea procedurii orale.
În ședința din 28 februarie 2007 au fost ascultate pledoariile părților și răspunsurile acestora la întrebările puse de Tribunal.
Reclamanta a solicitat Tribunalului:
—
anularea deciziei atacate;
—
obligarea Comisiei la plata cheltuielilor de judecată.
Comisia a solicitat Tribunalului:
—
respingerea acțiunii ca nefondată;
—
obligarea reclamantei la plata cheltuielilor de judecată.
În drept
În susținerea acțiunii sale, reclamanta invocă un singur motiv, întemeiat pe încălcarea articolului 2 și a articolului 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001. Acest motiv se compune, în esență, din două aspecte. Primul aspect privește refuzarea accesului la documente întemeiată pe excepția privind protecția procedurilor judiciare prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001. Al doilea aspect privește refuzarea accesului la documente întemeiată pe excepția privind protecția obiectivelor activităților de anchetă prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
Cu privire la refuzarea accesului la documente întemeiată pe excepția privind protecția procedurilor judiciare prevăzută de articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
Argumentele părților
În primul rând, după ce a subliniat că cererea sa de acces intra în domeniul de aplicare al articolului 2 din Regulamentul nr. 1049/2001, care consacră principiul accesului cât mai larg posibil la documentele instituțiilor, reclamanta arată că excepția privind protecția procedurilor judiciare nu poate motiva o excludere generală a memoriilor Comisiei de la principiul liberului acces la documente.
În acest sens, reclamanta susține, în primul rând, că această excepție, conform căreia accesul la un document nu poate fi refuzat decât dacă divulgarea acestuia „ar aduce atingere” unor proceduri judiciare, este de strictă interpretare. Dintr-o comparație între Regulamentul nr. 1049/2001 și reglementarea anterioară, și anume Decizia 94/90/CECO, CE, Euratom a Comisiei din 8 februarie 1994 privind accesul public la documentele Comisiei (
JO L 46, p. 58
), care a adoptat în mod formal Codul de conduită privind accesul public la documentele Consiliului și ale Comisiei (
JO 1993, L 340, p. 41
, denumit în continuare „codul de conduită din 1993”), aprobat de Consiliu și de Comisie la 6 decembrie 1993, ar rezulta că legiuitorul comunitar a ales în mod deliberat să restrângă sfera de aplicare a excepției privind procedurile judiciare. Într-adevăr, pe când codul de conduită din 1993 a prevăzut posibilitatea de a nu permite accesul în cazul oricărui document a cărui divulgare „ar putea aduce atingere” procedurilor judiciare, Regulamentul nr. 1049/2001 ar viza documentele a căror divulgare „ar aduce atingere” unor astfel de proceduri. În plus, codul de conduită din 1993 nu ar fi prevăzut, contrar Regulamentului nr. 1049/2001, posibilitatea ca un interes public superior să poată să primeze asupra interesului legat de protecția procedurilor judiciare.
În plus, obiectivul limitat al excepției prevăzute la articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 ar fi ilustrat de considerentul (11) al respectivului regulament, în care se enunță principiul conform căruia publicul ar trebui să aibă acces la toate documentele instituțiilor, precum și de expunerea de motive a Propunerii de regulament al Parlamentului European și al Consiliului privind accesul public la documentele Parlamentului European, ale Consiliului și ale Comisiei [COM (2000) 30 final-COD 200/0032, secțiunea 5], în care se arată că excepțiile se aplică doar pentru a proteja interese specifice, definite în mod clar. Un refuz generalizat de a acorda accesul la o întreagă categorie de documente nu poate fi așadar acceptat, instituția în cauză având datoria de a demonstra, pentru fiecare document solicitat, că divulgarea acestuia ar aduce o atingere atât de gravă protecției unuia dintre interesele specifice enumerate de articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 încât interesul public legat de divulgare nu i-ar fi niciodată superior.
În al doilea rând, reclamanta arată că divulgarea memoriilor prezentate de către Comisie în fața instanțelor comunitare nu ar aduce în niciun caz atingere protecției procedurilor judiciare, dat fiind că o astfel de divulgare nu ar determina nici exercitarea unei influențe abuzive din partea publicului și nici nu ar afecta desfășurarea netulburată a dezbaterilor în fața instanței comunitare, de natură să dăuneze funcționării procedurii judiciare. În orice caz, o motivare atât de generală precum cea reținută în decizia atacată nu poate îndeplini criteriul prejudiciului grav și concret impus de articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
Reclamanta adaugă că interesul publicului pentru lucrările instanțelor care tratează probleme importante de politică publică este sănătos și firesc în orice sistem întemeiat pe regulile statului de drept și că instanțele comunitare au încurajat și susținut ele însele acest fenomen, făcând accesibilă marelui public o parte din ce în ce mai importantă a informațiilor privind procedurile pendinte, prin intermediul paginii lor de internet și a serviciului lor de presă. Pe de altă parte, ședințele sunt publice, iar raportul de ședință este accesibil publicului începând cu ziua ședinței.
Ar fi așadar dificil de înțeles în ce mod divulgarea înscrisurilor Comisiei ar putea constitui o atingere gravă la adresa bunei desfășurări a procedurilor judiciare la care se referă aceste înscrisuri. Dimpotrivă, aducerea acestora din urmă la cunoștința publicului ar avea un efect pozitiv, întrucât o perfectă informare a publicului ar demonstra imparțialitatea instanțelor comunitare, ceea ce ar spori acceptarea deciziilor acestora de către public. În plus, reclamanta indică faptul că instanțele mai multor state, precum și Curtea Europeană a Drepturilor Omului, deși prevăd excepții de la principiul transparenței, de exemplu, pentru protecția secretelor comerciale și pentru respectarea vieții private, permit accesul la documentele referitoare la proceduri judiciare, în special în cauzele în care sunt părți organisme statale. Niciuna dintre aceste instanțe nu a considerat că principiul transparenței ar putea dăuna eficienței procedurii judiciare și bunei administrări a justiției.
În al treilea rând, reclamanta susține că divulgarea memoriilor prezentate de către Comisie în fața instanțelor comunitare ar fi de interes public, în sensul că aceasta ar permite o difuzare a punctului de vedere al Comisiei cu privire la aspecte fundamentale de interpretare a tratatului și a dreptului comunitar derivat. În materia dreptului concurenței, de exemplu, o astfel de difuzare ar fi în mod special benefică, având în vedere avizele pe care Comisia ar putea fi determinată să le dea instanțelor naționale în temeiul Regulamentului (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea în aplicare a normelor de concurență prevăzute la articolele 81 [CE] și 82 [CE] (
JO 2003, L 1, p. 1
, Ediție specială, 08/vol. 1, p. 167). Reclamanta adaugă că, deși ședințele instanțelor comunitare sunt publice și deși un rezumat ar argumentelor părților este disponibil în ziua ședinței, imaginea cauzelor tratate este incompletă, ceea ce îi împiedică pe ziariști să furnizeze o informație exactă și completă. Singura modalitate de a asigura o transparență adecvată ar consta, așadar, în divulgarea înscrisurilor prezentate de către Comisie.
În al patrulea rând, reclamanta arată că refuzul Comisiei nu se poate întemeia pe starea jurisprudenței actuale în materie, Hotărârile Svenska Journalistförbundet/Consiliul și Interporc II, citate la punctul 15 de mai sus, referindu-se la codul de conduită din 1993, în timp ce Regulamentul nr. 1049/2001 necesită o interpretare mai strictă. Pe de altă parte, Hotărârea Svenska Journalistförbundet/Consiliul, citată la punctul 15 de mai sus, ar privi o ipoteză specială, întrucât asociația în cauză difuzase pe internet o versiune comentată a memoriului în apărare al Consiliului și invitase publicul să trimită propriile comentarii direct agenților Consiliului, ale căror numere de telefon și de fax erau furnizate, pe când API, care nu este parte la niciuna dintre procedurile în cauză, nu intenționează să acționeze astfel. De asemenea, Hotărârea Interporc II, citată la punctul 15 de mai sus, nu ar fi pertinentă, dat fiind că afirmația Tribunalului cuprinsă la punctul 40 din această hotărâre, conform căreia protecția interesului public se opune divulgării conținutului documentelor redactate de către Comisie exclusiv pentru a fi folosite în cadrul unei proceduri judiciare specifice, ar reprezenta un simplu
obiter dictum
, întrebarea pusă în cauza care a stat la baza acestei hotărâri fiind aceea dacă accesul la documente redactate în cadrul unei proceduri administrative poate fi refuzat pentru motivul că acestea privesc o procedură judiciară specifică. În plus, Tribunalul ar fi apreciat că excepția în cauză avea ca obiectiv să „garanteze, pe de o parte, protecția muncii efectuate în cadrul Comisiei și, pe de altă parte, confidențialitatea și respectarea principiului secretului profesional al avocaților” (Hotărârea Interporc II, citată la punctul 15 de mai sus, punctul 41).
O astfel de interpretare a excepției privind procedurile judiciare nu ar împiedica accesul public la memoriile Comisiei, dat fiind că aceste memorii nu sunt destinate a avea un caracter intern și confidențial, ci, dimpotrivă, sunt transmise instanțelor și părților adverse în cauzele respective. În această privință, reclamanta adaugă că aprecierea conținută la punctul 40 din Hotărârea Interporc II, citată la punctul 15 de mai sus, a fost infirmată ulterior, întrucât Curtea a apreciat că, în Hotărârea din 19 martie 1998, van der Wal/Comisia (
T-83/96, Rec., p. II-545
, punctul 50), Tribunalul a săvârșit o eroare de drept interpretând respectiva excepție în sensul că obligă Comisia să refuze accesul la documentele pe care le redactase exclusiv pentru a fi folosite în cadrul unei proceduri judiciare (Hotărârea Curții din 11 ianuarie 2000, Țările de Jos și van der Wal/Comisia,
C-174/98 P și C-189/98 P, Rec., p. I-1
, punctul 30).
În opinia reclamantei, rezultă că jurisprudența comunitară în materie nu poate fi interpretată astfel cum susține Comisia și că articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 nu justifică o excludere generală a memoriilor instituțiilor de la principiul liberului acces la documentele comunitare.
În al doilea rând, reclamanta contestă decizia atacată în măsura în care Comisia a refuzat să divulge memorii, întemeindu-se pe excepția privind protecția procedurilor judiciare, pe motiv că era încă pendinte cauza la care acestea se raportează sau o cauză conexă.
În această privință, reclamanta arată că o limitare atât de strictă a excepției în cauză nu poate fi justificată, întrucât aduce grav atingere principiului liberului acces la documente tocmai în cazuri în care, în absența hotărârii sau a raportului de ședință, interesul public legat de divulgarea memoriilor este cel mai ridicat. Refuzarea accesului ar fi și mai inexplicabilă atunci când documentele solicitate privesc o procedură deja încheiată, cum este cazul celei din cauza Airtours/Comisia, T-342/99, dar care prezintă o legătură cu o altă procedură încă pendinte. Astfel, Comisia nu ar fi explicat în ce fel divulgarea memoriilor privind cauza soluționată ar putea prejudicia procedura pendinte, în condițiile în care reclamantul în cele două cauze este același și, așadar, cunoaște deja argumentele invocate de către Comisie în memoriile sale privind prima cauză.
Comisia arată, cu titlu preliminar, că, contrar afirmațiilor reclamantei, nu a răspuns solicitării acesteia printr-un refuz „generalizat” de a soluționa cererea sa și nici printr-un refuz de a divulga o întreagă categorie de documente. Comisia admite faptul că actele sale de procedură în fața instanțelor comunitare nu sunt, ca atare, exceptate de la divulgare, excepțiile de la principiul general al accesului la documente fiind de strictă interpretare. Totuși, Comisia arată că, în cazul în care este aplicabilă o excepție, aceasta trebuie respectată, astfel încât, în cazul în care divulgarea unui document „ar aduce” atingere protecției procedurilor judiciare sau a anchetelor, aceasta nu trebuie să îl divulge. Comisia adaugă că folosirea condiționalului (ar aduce), care implică o marjă de apreciere, semnifică faptul că un efect negativ se poate produce, și nu faptul că trebuie să fie absolut cert că un astfel de efect se va produce.
În ceea ce privește excepția privind protecția procedurilor judiciare, Comisia indică, în primul rând, că fiecare sistem judiciar național și internațional stabilește o linie de conduită care îi este proprie cu privire la modalitatea de a trata actele de procedură depuse în fața unei instanțe. Astfel cum a arătat reclamanta însăși, instanțele europene asigură un nivel de transparență foarte ridicat, întrucât, în afară de faptul că fiecare cauză face obiectul unei comunicări publicate în
Jurnalul Oficial al Uniunii Europene
, cuprinzând un rezumat al motivelor și al principalelor argumente invocate în acțiune, ședința este publică, iar argumentele părților fac obiectul unei sinteze în raportul de ședință și sunt reluate și analizate în concluziile avocatului general și în hotărâre.
Comisia apreciază că protecția procedurilor judiciare o obligă să țină seama de linia de conduită urmată în această privință de fiecare instanță. Or, nici Curtea, nici Tribunalul nu publică actele de procedură care le sunt prezentate și, în ceea ce îl privește pe acesta din urmă, accesul terților la dosarul cauzei face obiectul unui control strict, în conformitate cu articolul 5 alineatul (3) al treilea paragraf din Instrucțiunile pentru grefierul Tribunalului, adoptate la 3 martie 1994 (
JO 1994, L 78, p. 32
), astfel cum au fost modificate, ultima dată, la 5 iunie 2002 (
JO 2002, L 160, p. 1
), conform căruia „niciun terț, persoană privată sau publică, nu poate avea acces la dosarul cauzei sau la actele de procedură decât cu autorizarea expresă a președintelui, după ascultarea părților” și „[a]ceastă autorizare se acordă doar pe baza unei cereri formulate în scris, însoțită de o justificare detaliată a interesului legitim în consultarea dosarului”. [traducere neoficială] Pe de altă parte, Regulamentul nr. 1049/2001 nu prevede modul în care instanțele trebuie să organizeze desfășurarea procedurilor aflate pe rolul acestora. În această privință, Curtea ar fi arătat că nu există o regulă generală privind confidențialitatea actelor de procedură sau privind aspectul dacă părțile care participă la procedură le pot comunica terților, subliniind totodată că intervin considerații speciale atunci când „divulgarea unui document ar putea aduce atingere bunei administrări a justiției” (Ordonanța Curții din 3 aprilie 2000, Germania/Parlamentul European și Consiliul,
C-376/98, Rec., p. I-2247
, punctul 10).
Tribunalul ar fi confirmat și aplicat, în cazul actelor de procedură, principiul general al bunei administrări a justiției, în temeiul căruia părțile au dreptul să își apere interesele independent de orice influență externă, în special din partea publicului (Hotărârea Svenska Journalistförbundet/Consiliul, citată la punctul 15 de mai sus, punctul 136). Faptul că o cauză pendinte este de notorietate publică nu trebuie confundat cu dreptul părților de a nu își expune argumentele scrise în public.
În opinia Comisiei, interesul public nu impune divulgarea integralității actelor de procedură, care ar putea să se dovedească a fi chiar nefastă, din moment ce dialogul scris dintre părți ar risca să se transforme într-o dezbatere publică, cu ocazia căreia s-ar putea exercita presiuni asupra agenților însărcinați cu o cauză, iar temeinicia anumitor argumente ar putea fi expusă altor presiuni externe. Necesitatea de a proteja desfășurarea netulburată a dezbaterilor ar fi, așadar, mai importantă decât necesitatea ca ziariștii să fie suficient de pregătiți pentru ședință. În plus, o divulgare sistematică ar putea crea un dezechilibru nefast între instituții și toate sau unele dintre celelalte părți dintr-o cauză, întrucât acestea din urmă nu ar fi obligate să acorde accesul la memoriile lor în aceleași condiții ca cele aplicabile instituțiilor.
În al doilea rând, Comisia arată că, fiind sesizată cu o cerere de acces în sensul Regulamentului nr. 1049/2001, analizează mai întâi dacă procedura la care se raportează documentul solicitat a ajuns la stadiul ședinței și apoi dacă, ținând seama de cele ce precedă, protecția procedurilor judiciare necesită refuzarea accesului la acest document. Procedând astfel, Comisia a refuzat să își divulge memoriile în cauzele General Electric/Comisia, T-210/01, și Honeywell/Comisia, T-209/01, care erau pendinte în fața Tribunalului.
De asemenea, ar putea exista motive care impun refuzarea accesului la un document după ce a avut loc ședința sau după pronunțarea hotărârii atunci când se dovedește a fi necesar să se protejeze formularea unei argumentări scrise identice cu cea reluată într-o cauză conexă încă pendinte. Respingerea cererii de acces la memoriile privind cauza Airtours/Comisia, T-342/99, cauză deja finalizată printr-o hotărâre a Tribunalului, ar fi întemeiată pe un astfel de motiv, întrucât aceeași reclamantă a formulat ulterior o acțiune în despăgubiri (cauza MyTravel/Comisia, T-212/03), care este încă pendinte. Legătura dintre cele două cauze ar consta în faptul că unele dintre argumentele prezentate în cadrul acțiunii în anulare ar putea fi dezbătute de asemenea în cadrul acțiunii în despăgubiri.
În ceea ce privește evaluarea comparativă a intereselor prezente, Comisia arată că existența unui interes public superior care să justifice divulgarea documentelor solicitate nu poate fi niciodată prezumată pentru nicio categorie de documente, ci aceasta trebuie întotdeauna să fie stabilită având în vedere celelalte interese existente în fiecare caz în parte. Interesul public superior, noțiune nedefinită în Regulamentul nr. 1049/2001, nu poate fi luat în considerare decât atunci când s-a stabilit că este aplicabilă una dintre excepții.
Pe de altă parte, dacă excepția interesului public superior, care reprezintă o excepție la excepție, ar fi aplicată în mod sistematic pentru a justifica divulgarea înscrisurilor în orice stadiu al procedurii, ar rezulta că excepția privind procedurile judiciare ar fi lipsită de orice efect util. Evaluarea comparativă a intereselor prezente ar trebui să țină seama, de asemenea, de faptul că sunt deja comunicate publicului informații referitoare la o cauză, mai întâi în stadiul introducerii cererii (publicarea în Jurnalul Oficial a principalelor motive și argumente ale reclamantului) și apoi prin intermediul raportului de ședință. În ceea ce privește documentele solicitate de către reclamantă în prezenta cauză, Comisia ar fi considerat că cea mai bună modalitate de a satisface interesul public este protejarea bunei desfășurări a procedurilor judiciare în cauză.
Faptul că reclamanta nu este parte la niciuna dintre procedurile la care se referă documentele a căror divulgare a fost solicitată și că nici aceasta, nici membrii săi nu au intenția de a exercita presiuni asupra Comisiei nu ar lipsi nicidecum de pertinență Hotărârea Svenska Journalistförbundet/Consiliul, citată la punctul 15 de mai sus. Într-adevăr, la punctul 138 din hotărârea menționată, Tribunalul ar fi apreciat ca fiind incorect scopul divulgării actelor de procedură în această cauză. Comisia adaugă că, dat fiind faptul că divulgarea unui document confirmă faptul că acesta poate fi difuzat în mod liber, angajamentul luat de reclamantă de a nu exercita presiuni nu garantează că alte persoane vor avea același comportament.
În plus, Comisia subliniază că, în Hotărârea Interporc II, citată la punctul 15 de mai sus (punctele 40 și 41), Tribunalul a precizat că documentele cărora li se aplică excepția privind procedurile judiciare sunt toate documentele redactate de către Comisie exclusiv pentru a fi folosite în cadrul unei proceduri judiciare anume. Hotărârea Interporc II, citată la punctul 15 de mai sus, ar fi definit, așadar, sfera de aplicare a excepției privind procedurile judiciare, fără a exclude totuși aceste documente, privite ca o categorie, de la dreptul de acces public, iar Hotărârea Țările de Jos și van der Wal/Comisia, citată la punctul 36 de mai sus (punctele 27-30), ar fi confirmat că nu se poate vorbi de o excludere generalizată a acestor documente care să oblige Comisia să nu le divulge. Hotărârea Interporc II ar rămâne, așadar, pertinentă din punct de vedere juridic și ar fi fost respectată în cauză, întrucât, departe de a răspunde solicitării adresate printr-un refuz generalizat, Comisia ar fi efectuat o analiză a fiecărui document în parte.
Aprecierea Tribunalului
— Observații introductive
În primul rând, trebuie amintit faptul că articolul 1 din Regulamentul nr. 1049/2001, interpretat în special în lumina considerentului (4) al aceluiași regulament, vizează conferirea celui mai mare efect posibil dreptului de acces public la documentele deținute de instituții (Hotărârea Curții din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul,
C-266/05 P, Rep., p. I-1233
, punctul 61).
Cu toate acestea, rezultă de asemenea din respectivul regulament, în special din considerentul (11), din articolul 1 litera (a) și din articolul 4, care prevede un sistem de excepții în această privință, că dreptul de acces la documente este totuși condiționat de anumite limite întemeiate pe considerente de interes public sau privat (Hotărârea Sison/Consiliul, citată la punctul 51 de mai sus, punctul 62).
În măsura în care derogă de la principiul accesului cât mai larg posibil al publicului la documente, asemenea excepții trebuie interpretate și aplicate în mod strict (Hotărârea Sison/Consiliul, citată la punctul 51 de mai sus, punctul 63, Hotărârea Tribunalului din 6 iulie 2006, Franchet și Byk/Comisia,
T-391/03 și T-70/94, Rec., p. II-2023
, punctul 84; în plus, a se vedea, prin analogie, în ceea ce privește codul de conduită din 1993, Hotărârea Curții Țările de Jos și van der Wal/Comisia, citată la punctul 36 de mai sus, punctul 27, și Hotărârea Curții din 6 decembrie 2001, Consiliul/Hautala,
C-353/99 P, Rec., p. I-9565
, punctul 25, Hotărârea Tribunalului din 14 octombrie 1999, Bavarian Lager/Comisia,
T-309/97, Rec., p. II-3217
, punctul 39, și Hotărârea Tribunalului Petrie și alții/Comisia, citată la punctul 17 de mai sus, punctul 66).
Trebuie amintit de asemenea faptul că, potrivit unei jurisprudențe constante, analiza necesară în vederea soluționării unei cereri de acces la documente trebuie să aibă un caracter concret. Într-adevăr, pe de o parte, simplul fapt că un document privește un interes protejat de o excepție nu poate fi suficient pentru a justifica aplicarea acesteia din urmă (a se vedea, în acest sens, Hotărârea Tribunalului din 26 aprilie 2005, Sison/Consiliul,
T-110/03, T-150/03 și T-405/03, Rec., p. II-1429
, punctul 75, și Hotărârea Tribunalului Franchet și Byk/Comisia, citată la punctul 53 de mai sus, punctul 105). În principiu, o astfel de aplicare nu poate fi justificată decât în ipoteza în care instituția a apreciat în prealabil, în primul rând, dacă accesul la document putea aduce atingere în mod concret și efectiv interesului protejat și, în al doilea rând, în ipotezele prevăzute de articolul 4 alineatele (2) și (3) din Regulamentul nr. 1049/2001, dacă nu exista un interes public superior care să justifice divulgarea documentului respectiv. Pe de altă parte, riscul de a se aduce atingere unui interes protejat trebuie să fie suficient de previzibil, iar nu pur ipotetic. Prin urmare, analiza pe care trebuie să o realizeze instituția pentru a aplica o excepție trebuie efectuată în mod concret și trebuie să reiasă din motivarea deciziei (Hotărârea Tribunalului din 13 aprilie 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comisia,
T-2/03, Rec., p. II-1121
, denumită în continuare „Hotărârea VKI”, punctul 69, și Hotărârea Tribunalului Franchet și Byk/Comisia, citată la punctul 53 de mai sus, punctul 115).
Pe de altă parte, această analiză concretă trebuie să fie realizată pentru fiecare document menționat în cerere. Într-adevăr, din Regulamentul nr. 1049/2001 rezultă că toate excepțiile menționate la alineatele (1)-(3) ale articolului 4 sunt enunțate ca trebuind să se aplice în ceea ce privește „un document” (Hotărârea VKI, citată la punctul 54 de mai sus, punctul 70, și Hotărârea Franchet și Byk/Comisia, citată la punctul 53 de mai sus, punctul 116). În plus, în privința aplicării
ratione temporis
a acelorași excepții, articolul 4 alineatul (7) din regulamentul menționat prevede că acestea se aplică doar în perioada în care protecția se justifică prin „conținutul documentului”.
Rezultă că o analiză concretă și individuală este în orice caz necesară, întrucât, chiar în ipoteza în care este evident că o cerere de acces vizează documente cărora li se aplică o excepție, doar o astfel de analiză poate permite instituției să aprecieze posibilitatea de a acorda un acces parțial solicitantului, în conformitate cu articolul 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001 (Hotărârea VKI, citată la punctul 54 de mai sus, punctul 73, și Hotărârea Franchet și Byk/Comisia, citată la punctul 53 de mai sus, punctul 117). De altfel, în cadrul aplicării regulamentului menționat, Tribunalul a considerat deja ca fiind în principiu insuficientă o apreciere a documentelor realizată pe categorii, față de o apreciere efectuată în raport cu elementele concrete de informare conținute în aceste documente, analiza pe care o instituție este chemată să o realizeze trebuind să îi permită acesteia să aprecieze în mod concret dacă o excepție invocată se aplică într-adevăr tuturor informațiilor conținute în respectivele documente (Hotărârea VKI, citată la punctul 54 de mai sus, punctele 74 și 76; în privința aplicării codului de conduită din 1993, a se vedea Hotărârea Tribunalului din 12 octombrie 2000, JT’s Corporation/Comisia,
T-123/99, Rec., p. II-3269
, punctele 46-48).
Obligația unei instituții de a efectua o apreciere concretă și individuală a conținutului documentelor menționate în cererea de acces constituie o soluție de principiu (Hotărârea VKI, citată la punctul 54 de mai sus, punctele 74 și 75), care se aplică tuturor excepțiilor menționate la alineatele (1)-(3) ale articolului 4 din Regulamentul nr. 1049/2001, indiferent de domeniul la care se referă documentele solicitate. Întrucât regulamentul menționat nu conține nicio dispoziție specifică referitoare la excepția privind protecția procedurilor judiciare, respectiva soluție de principiu se aplică și excepției în cauză.
Totuși, această soluție de principiu nu înseamnă că o astfel de analiză se impune în orice împrejurare. Într-adevăr, având în vedere că analiza concretă și individuală pe care instituția trebuie în principiu să o efectueze ca răspuns la o cerere de acces formulată în temeiul Regulamentului nr. 1049/2001 vizează să permită instituției în cauză, pe de o parte, să aprecieze în ce măsură este aplicabilă o excepție de la dreptul de acces și, pe de altă parte, să aprecieze posibilitatea unui acces parțial, respectiva analiză poate să nu fie necesară atunci când, date fiind circumstanțele specifice ale speței, este evident că accesul trebuie refuzat sau, dimpotrivă, acordat. Acest lucru s-ar putea întâmpla, în special, dacă anumite documente fie, mai întâi, sunt în mod vădit incluse în întregime în sfera de aplicare a unei excepții de la dreptul de acces, fie, invers, sunt în mod vădit accesibile în întregime, fie, în sfârșit, făcuseră deja obiectul unei aprecieri concrete și individuale din partea Comisiei în circumstanțe similare (Hotărârea VKI, citată la punctul 54 de mai sus, punctul 75).
În al doilea rând, cu privire la excepția referitoare la protecția procedurilor judiciare, trebuie amintit, în primul rând, faptul că, dintr-o definiție largă a noțiunii de document, astfel cum a fost enunțată la articolul 3 litera (a) din Regulamentul nr. 1049/2001, precum și din formularea și din existența însăși a unei excepții privind protecția procedurilor judiciare, rezultă că legiuitorul comunitar nu a vrut să excludă activitatea contencioasă a instituțiilor din sfera de aplicare a dreptului de acces al cetățenilor, ci a prevăzut în această privință ca instituțiile să refuze divulgarea documentelor privind o procedură judiciară în cazurile în care o astfel de divulgare ar aduce atingere procedurii la care se referă.
În al doilea rând, Tribunalul a avut deja ocazia să statueze că noțiunea de „proceduri judiciare”, care a fost interpretată în cadrul codului de conduită din 1993 ca incluzând memoriile sau actele depuse, documentele interne privind cercetarea cauzei în curs și comunicările privind cauza între direcția generală interesată și serviciul juridic sau un cabinet de avocați (Hotărârea Interporc II, citată la punctul 15 de mai sus, punctul 41), este pertinentă și în cadrul Regulamentului nr. 1049/2001 (a se vedea Hotărârea Franchet și Byk/Comisia, citată la punctul 53 de mai sus, punctul 90). Memoriile prezentate de către Comisie în fața instanței comunitare intră, așadar, în sfera de aplicare a excepției privind protecția procedurilor judiciare, în sensul că acestea privesc un interes protejat.
În al treilea rând, împrejurarea că sfera de aplicare a excepției menționate acoperă toate documentele redactate exclusiv pentru a fi folosite în cadrul unei proceduri judiciare specifice (Hotărârea Interporc II, citată la punctul 15 de mai sus, punctul 40 și Hotărârea Franchet și Byk/Comisia, citată la punctul 53 de mai sus, punctele 88 și 89) și în special memoriile depuse de către instituții nu poate, ca atare, să justifice aplicarea excepției invocate. Într-adevăr, după cum a statuat deja Curtea în privința aplicării codului de conduită din 1993, excepția întemeiată pe protecția interesului public în cadrul unei proceduri judiciare nu poate fi interpretată în sensul că obligă Comisia să refuze accesul la toate documentele pe care aceasta le-a redactat exclusiv pentru a fi folosite în cadrul unei astfel de proceduri (Hotărârea Țările de Jos și van der Wal/Comisia, citată la punctul 36 de mai sus, punctul 30).
O astfel de interpretare se impune cu necesitate în cadrul Regulamentului nr. 1049/2001, cu atât mai mult cu cât excepția privind protecția procedurilor judiciare, astfel cum este prevăzută de articolul 4 alineatul (2) a doua liniuță din regulamentul menționat, este formulată într-un mod mai strict decât cea care figura în codul de conduită din 1993. Într-adevăr, pe de o parte, refuzarea accesului nu este justificată, în cadrul Regulamentului nr. 1049/2001, decât în cazul în care divulgarea documentului respectiv „ar aduce atingere” interesului în cauză și nu, astfel cum era prevăzut în cadrul codului de conduită din 1993, în cazul în care respectiva divulgare „ar putea aduce atingere” interesului menționat. Aceasta implică faptul că instituția în cauză trebuie să analizeze, pentru fiecare document solicitat, dacă, în raport cu informațiile de care dispune, divulgarea acestuia poate să aducă efectiv atingere unuia dintre interesele protejate de sistemul de excepții (cu privire la aplicarea codului de conduită din 1993, a se vedea Hotărârea Tribunalului din 6 februarie 1998, Interporc/Comisia,
T-124/96, Rec., p. II-231,
punctul 52, și Hotărârea Tribunalului JT’s Corporation/Comisia, citată la punctul 56 de mai sus, punctul 64). Pe de altă parte, Regulamentul nr. 1049/2001 prevede, chiar în cazul în care divulgarea documentului solicitat ar aduce atingere protecției procedurii judiciare în cauză, ca accesul să fie acordat dacă un interes public superior justifică acest lucru, ceea ce nu era prevăzut în cadrul codului de conduită din 1993.
În al patrulea rând, trebuie precizat că excepția de la principiul general al accesului la documente referitoare la protecția procedurilor judiciare vizează în special asigurarea respectării dreptului oricărei persoane la judecarea în mod echitabil a cauzei sale de către o instanță independentă, care constituie un drept fundamental prevăzut de articolul 6 din Convenția europeană a drepturilor omului și a libertăților fundamentale (denumită în continuare „CEDO”) și care face parte integrantă din principiile generale ale dreptului comunitar a căror respectare este asigurată de către instanțele comunitare, inspirându-se din tradițiile constituționale comune ale statelor membre și din indicațiile furnizate în special de către CEDO (Hotărârea Curții din 2 mai 2006, Eurofood IFSC,
C-341/04, Rec., p. I-3813
, punctul 65, și Hotărârea Curții din 25 ianuarie 2007, Salzgitter Mannesmann/Comisia,
C-411/04 P, Rep., p. I-959
, punctele 40 și 41), precum și garantarea bunului mers al justiției. Această excepție nu privește așadar numai interesele părților în cadrul procedurii judiciare, ci, la modul mai general, buna desfășurare a acesteia din urmă.
Prin urmare, îi revine Tribunalului, în lumina principiilor stabilite la punctele 51-63 de mai sus, sarcina de a verifica dacă, în speță, Comisia nu a săvârșit o eroare considerând că refuzarea divulgării memoriilor prezentate de aceasta în cadrul cauzelor Honeywell/Comisia, T-209/01, General Electric/Comisia, T-210/01, Comisia/Austria, C-203/03, și Airtours/Comisia, T-342/99, se încadra în sfera de aplicare a excepției privind protecția procedurilor judiciare.
— Cu privire la refuzarea accesului la memoriile referitoare la cauzele T-209/01, T-210/01 și C-203/03
În primul rând, trebuie să se verifice, cu privire la documentele identificate în mod specific în cererea de acces, dacă a fost efectuată de către Comisie o analiză concretă a conținutului fiecărui document solicitat, fapt contestat de reclamantă, care se referă la generalitatea justificării invocate pentru refuzarea accesului.
Se impune constatarea că din motivarea deciziei atacate nu reiese că o astfel de analiză ar fi fost efectuată de către Comisie. Într-adevăr, Comisia nu a făcut referire în decizia menționată nici la conținutul memoriilor în cauză, nici la obiectul specific al fiecărei proceduri la care se referă acestea pentru a demonstra existența unei nevoi de protecție reale aferente acestora. Comisia s-a limitat să afirme, la modul general, că refuzarea accesului la memoriile privind cauzele în curs de desfășurare în care aceasta era parte se încadrează în sfera excepției privind protecția procedurilor judiciare, în sensul că divulgarea respectivelor memorii ar aduce atingere poziției sale în calitate de parte, expunând-o riscului unor presiuni externe. O astfel de justificare se poate aplica de asemenea tuturor memoriilor Comisiei privind cauze pendinte în care aceasta este parte.
În această privință, trebuie observat faptul că generalitatea motivării pe care se bazează respingerea unei cereri de acces, precum și concizia sau caracterul său stereotip nu pot constitui un indiciu al faptului că nu a fost efectuată o analiză concretă decât în cazurile în care este posibil în mod obiectiv să se indice motivele care justifică refuzarea accesului la fiecare document fără a divulga conținutul acestui document sau un element esențial al acestuia și, prin urmare, fără a lipsi excepția de finalitatea sa esențială (a se vedea în acest sens, Hotărârea din 26 aprilie 2005, Sison/Consiliul, citată la punctul 54 de mai sus, punctul 84; a se vedea, prin analogie, cu privire la codul de conduită din 1993, Hotărârea Tribunalului din 5 martie 1997, WWF UK/Comisia,
T-105/95, Rec., p. II-313
, punctul 65). După cum a precizat Curtea, obligația pentru instituții de a se abține să menționeze elemente care ar aduce atingere, în mod indirect, intereselor a căror ocrotire face obiectul specific al excepțiilor este subliniată îndeosebi în articolul 9 alineatul (4) și în articolul 11 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 (Hotărârea din 1 februarie 2007, Sison/Consiliul, citată la punctul 51 de mai sus, punctul 83).
Totuși, în speță, absența unei analize concrete reiese din motivele reținute de Comisie pentru a justifica refuzarea accesului, acestea neavând nicio legătură cu conținutul memoriilor solicitate. Într-adevăr, pretinsa cerință de a urma linia de conduită a instanțelor comunitare în ceea ce privește accesul terților la actele de procedură, precum și necesitatea de a asigura desfășurarea netulburată a dezbaterilor și de a evita orice presiune asupra agenților săi, care în decizia atacată nu este nicidecum raportată la natura informațiilor vizate și/sau la eventualul caracter sensibil al obiectului litigiului, demonstrează că, în opinia Comisiei, nu era necesară o apreciere concretă a conținutului fiecărui memoriu solicitat pentru a se pronunța asupra cererii de acces formulate de reclamantă.
Această concluzie nu este infirmată de susținerea Comisiei, cuprinsă în decizia atacată, conform căreia faptul de a fi permis accesul la observațiile prezentate în cadrul cauzei având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare Köbler, C-224/01, încă pendinte în fața Curții, demonstrează că cererea API a fost analizată document cu document. Într-adevăr, acest fapt arată doar că, în speță, Comisia a realizat o distincție în funcție de natura acțiunii și de stadiul la care a ajuns fiecare procedură în cauză. Bazându-se pe o astfel de distincție, Comisia a acordat accesul la observațiile pe care le prezentase în cadrul procedurii preliminare finalizate prin pronunțarea Hotărârii Curții din 24 iulie 2003, Altmark Trans și Regierungspräsidium Magdeburg (
C-280/00, Rec., p. I-7747
), precum și la cele prezentate în cadrul cauzei Köbler (C-224/01), încă pendinte în fața Curții, dar pentru care procedura orală era deja terminată, și a respins cererea de acces în ceea ce privește memoriile prezentate în cadrul acțiunilor directe încă pendinte în fața instanțelor comunitare.
Pe de altă parte, ca răspuns la întrebarea adresată de Tribunal în cursul ședinței, Comisia a arătat că, atunci când adoptă o decizie cu privire la o cerere de acces la memoriile depuse în cadrul unor cauze pendinte, data ședinței reprezintă un element determinant, în sensul că aceasta consideră că respectivele documente necesită un tratament confidențial, în vederea asigurării unei protecții minime, cel puțin până la data la care are loc dezbaterea în fața instanței. În opinia sa, doar după data ședinței de judecată există o prezumție de acces și doar după această dată Comisia efectuează, în ceea ce privește cauzele având ca obiect pronunțarea unei hotărâri preliminare, o analiză de la caz la caz, luând în considerare informațiile cuprinse în documentele solicitate și caracterul sensibil al litigiului. În schimb, în ceea ce privește acțiunile directe, Comisia consideră că refuzarea accesului se impune până la pronunțarea hotărârii definitive și, în cazul cauzelor conexe pendinte, până la soluționarea cauzei conexe respective.
Din cele ce precedă reiese nu numai că nu a fost efectuată de către Comisie o analiză concretă a fiecărui document solicitat, ci și că aceasta a considerat că toate memoriile depuse în cauze în care era parte și care erau pendinte trebuiau considerate în mod automat și global ca fiind supuse excepției privind protecția procedurilor judiciare, fără ca o astfel de analiză să fie necesară.
În al doilea rând, trebuie să se analizeze dacă, date fiind circumstanțele specifice ale cauzei, Comisia se putea lipsi de efectuarea unei analize concrete a conținutului memoriilor privind cauzele Honeywell/Comisia, T-209/01, General Electric/Comisia, T-210/01, și Comisia/Austria, C-203/03. În acest scop, trebuie să se stabilească mai întâi dacă documentele în cauză se încadrau toate în aceeași categorie, astfel încât să li se poată aplica aceeași justificare. Apoi, în cazul unui răspuns afirmativ, trebuie să se verifice dacă excepția privind protecția procedurilor judiciare, astfel cum a fost aplicată în speță de către Comisie, include în mod manifest și în întregime în sfera sa de aplicare documentele care intră în această categorie, în sensul că necesitatea protecției invocată era reală (a se vedea în acest sens Hotărârea VKI, citată la punctul 54 de mai sus, punctele 83 și 84).
În principiu, divulgarea documentelor în litigiu poate aduce atingere unui interes protejat, în speță protecției procedurilor judiciare, ca urmare a naturii informațiilor cuprinse în acestea. O apreciere pe categorii presupune, așadar, în scopul de a putea determina consecințele probabile ale divulgării asupra procedurilor judiciare, că documentele care fac parte din categoria identificată conțin același tip de informații. Într-adevăr, absența unei analize concrete nu poate fi justificată decât în cazul în care este evident că excepția invocată se aplică efectiv tuturor informațiilor cuprinse în documentele solicitate (Hotărârea VKI, citată la punctul 54 de mai sus, punctul 75).
Totuși, ținându-se cont de natura specială a intereselor pe care excepția în cauză urmărește să le protejeze, după cum rezultă din observațiile formulate la punctul 63 de mai sus, și de faptul că documentele la care s-a solicitat accesul sunt memoriile uneia dintre părțile la procedură, nu se poate exclude posibilitatea ca nedivulgarea să fie justificată o anumită perioadă din motive independente de conținutul fiecărui document solicitat, cu condiția ca aceste motive să justifice necesitatea protejării integralității documentelor în cauză.
În speță, trebuie să se arate, pe de o parte, că memoriile la care a fost solicitat accesul au fost redactate de către Comisie în calitate de parte în trei acțiuni directe care erau încă pendinte la data adoptării deciziei atacate. Din acest motiv, fiecare dintre memoriile referitoare la cele trei cauze poate fi considerat ca fiind cuprins într-o aceeași categorie, astfel încât aceeași unică justificare putea întemeia respingerea cererii de acces.
Pe de altă parte, Comisia a întemeiat respingerea cererii de acces la memoriile depuse în cadrul cauzelor Honeywell/Comisia, T-209/01, General Electric/Comisia, T-210/01, și Comisia/Austria, C-203/03, în esență pe necesitatea protejării poziției sale ca parte, atât în calitate de pârâtă, cât și în calitate de reclamantă, arătând că divulgarea acestora ar fi de natură să creeze un dezechilibru între Comisie și celelalte părți în procedură, ar afecta desfășurarea netulburată a dezbaterilor în fața instanței și ar fi contrară liniei de conduită urmate în această privință de instanțele comunitare. Trebuie, așadar, să se analizeze dacă aceste motive justifică faptul de a considera că memoriile respective erau în mod manifest cuprinse în întregime în sfera de aplicare a excepției privind protecția procedurilor judiciare.
În acest scop, trebuie să se analizeze pertinența faptului că decizia atacată a fost adoptată la o dată la care memoriile în cauză nu fuseseră încă discutate în fața instanței, reamintindu-se faptul că, în opinia Comisiei, data ședinței reprezintă un element determinant în ceea ce privește decizia ce trebuie adoptată în legătură cu accesul la memoriile solicitate, în sensul că refuzarea accesului ar fi indispensabilă înaintea unei astfel de date pentru a evita ca agenții săi să fie supuși unor presiuni externe, în special din partea publicului.
Cu privire la acest aspect, trebuie admis faptul că divulgarea memoriilor sale înainte de desfășurarea ședinței de judecată ar putea pune Comisia în situația de a fi nevoită să facă față criticilor și obiecțiilor care ar putea fi invocate împotriva argumentelor conținute în respectivele memorii de către mediile specializate, precum și de către presă și opinia publică în general. Dincolo de eventualele presiuni asupra agenților săi, aceste critici și obiecții ar putea avea ca efect în special impunerea unei sarcini suplimentare acestei instituții, dat fiind că aceasta s-ar putea considera obligată să țină seama de ele în apărarea poziției sale în fața instanței, pe când părțile la procedură care nu au obligația de a divulga memoriile lor își pot apăra interesele independent de orice influență externă.
În această privință, Tribunalul amintește că principiul egalității armelor, care reprezintă unul dintre elementele noțiunii mai generale de proces echitabil, implică obligația de a oferi fiecărei părți o posibilitate rezonabilă de a-și susține cauza în condiții care nu o pun într-o situație net dezavantajoasă față de adversarul său (a se vedea Curtea Europeană a Drepturilor Omului, Hotărârea Dombo Beheer BV împotriva Țărilor de Jos din 27 octombrie 1993, seria A, nr. 274, § 33, Hotărârea Ernst și alții împotriva Belgiei din 15 iulie 2003, § 60, și Hotărârea Vezon împotriva Franței din 18 aprilie 2006, § 31). Totuși, chiar dacă faptul de a divulga propriile memorii nu este, în sine, susceptibil să pună instituția respectivă într-o situație net dezavantajoasă în ceea ce privește susținerea cauzei sale în fața instanței, nu este mai puțin adevărat că garantarea unui schimb de informații și de opinii liber de orice influență externă poate impune, în interesul bunului mers al justiției, excluderea memoriilor instituțiilor de la accesul publicului atât timp cât argumentele care sunt conținute de acestea nu au făcut obiectul unei dezbateri în fața instanței.
Pe de altă parte, după cum a statuat Tribunalul în Hotărârea Svenska Journalistförbundet/Consiliul, citată la punctul 15 de mai sus (punctele 136-138), părțile au dreptul să își apere interesele independent de orice influență externă, în special din partea publicului. Chiar dacă Tribunalul a făcut o asemenea afirmație pentru a stabili caracterul abuziv al folosirii de către una dintre părți a memoriului în apărare al celeilalte părți la procedură, aceasta trebuie totuși interpretată în sensul că, până la momentul ședinței de judecată, procedura trebuie protejată de orice influență externă.
Într-adevăr, la fel ca și celelalte părți la procedură, Comisia trebuie să își poată prezenta și discuta poziția la adăpost de orice influență externă, și acest lucru este valabil cu atât mai mult cu cât poziția pe care o apără vizează în principiu garantarea bunei aplicări a dreptului comunitar. Realizarea unui astfel de obiectiv impune, datorită naturii intereselor amintite la punctul 63 de mai sus pe care excepția în cauză urmărește să le protejeze, ca memoriile Comisiei să nu fie divulgate înainte ca aceasta să fi avut posibilitatea de a le discuta în fața instanței în cursul ședinței publice de judecată și ca aceasta să aibă, așadar, dreptul de a le exclude de la accesul publicului, din cauza eventualelor presiuni asupra agenților săi la care ar putea da naștere o dezbatere publică declanșată de divulgarea lor, fără a fi necesară, în acest scop, efectuarea de către Comisie a unei aprecieri concrete a conținutului lor.
Astfel, trebuie să se concluzioneze că, dat fiind că procedura la care se referă memoriile pentru care este solicitat accesul nu a ajuns încă la stadiul ședinței, refuzul de a divulga aceste memorii trebuie considerat ca privind toate elementele de informare care sunt cuprinse în acestea. În schimb, după desfășurarea ședinței, Comisia are obligația de a efectua o apreciere concretă a fiecărui document solicitat pentru a verifica, în raport cu conținutul său specific, dacă acesta poate fi divulgat sau dacă divulgarea sa ar aduce atingere procedurii judiciare la care se referă.
Aceste concluzii nu pot fi infirmate de argumentele părților în această privință.
În primul rând, concluzia conform căreia trebuie să se excludă în mod generalizat și automat memoriile de la dreptul de acces până la data ședinței nu poate fi afectată de faptul, invocat de către reclamantă în înscrisurile sale, că divulgarea actelor de procedură este permisă în mai multe state membre și că aceasta este prevăzută de asemenea de articolul 40 alineatul (2) din CEDO, potrivit căruia „[d]ocumentele depuse la grefă sunt accesibile publicului, în afara cazului în care președintele Curții decide altfel”. Sfera de aplicare a acestei dispoziții este precizată de articolul 33 din Regulamentul de procedură al Curții Europene a Drepturilor Omului, care prevede, la alineatul (2), posibilitatea de a refuza accesul la un document ca urmare a anumitor interese publice sau private identificate în mod clar sau „în măsura în care președintele camerei apreciază acest lucru ca fiind strict necesar, atunci când, în împrejurări speciale, publicitatea ar fi de natură să aducă atingere intereselor justiției”.
În această privință, este suficient să se arate că, spre deosebire de aceste dispoziții, normele de procedură ale instanțelor comunitare nu prevăd un drept de acces al terților la actele de procedură depuse la grefă de către părți.
În al doilea rând, concluzia conform căreia este necesar să se efectueze o apreciere concretă a conținutului memoriilor solicitate dacă acestea se referă la o cauză în care ședința a avut deja loc nu poate fi repusă în discuție de faptul că, după cum susține Comisia, aceasta ar fi obligată să urmeze linia de conduită a instanței în fața căreia cauza este pendinte, astfel încât aceasta ar trebui, în ceea ce privește cauzele pendinte la care este parte, să refuze accesul la memoriile solicitate până la pronunțarea hotărârii definitive.
Fără îndoială, este adevărat că memoriile părților sunt în principiu confidențiale în ceea ce privește utilizarea lor de către instanța comunitară. Într-adevăr, articolul 20 al doilea paragraf din Statului Curții de Justiție (denumit în continuare „statutul”), aplicabil și Tribunalului în temeiul articolului 53 din statut, impune doar comunicarea acestora părților și instituțiilor Comunității ale căror decizii sunt în cauză. În plus, articolul 16 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul de procedură al Curții, precum și articolul 24 alineatul (5) al doilea paragraf din Regulamentul de procedură al Tribunalului prevăd posibilitatea de a obține copii ale actelor de procedură doar pentru părțile în proces, iar articolul 5 alineatul (3) din Instrucțiunile pentru grefierul Tribunalului condiționează accesul terților la actele de procedură de existența unui interes legitim, care trebuie justificat în mod corespunzător.
Totuși, aceste dispoziții nu interzic părților divulgarea propriilor memorii, întrucât Curtea a afirmat că nicio normă sau dispoziție nu autorizează sau nu împiedică părțile într-o procedură să divulge propriile memorii terților și că, în afară de cazurile excepționale în care divulgarea unui document ar putea aduce atingere bunei administrări a justiției, ceea ce nu era cazul în cauza respectivă, principiul este acela că părțile sunt libere să divulge propriile memorii (Ordonanța Germania/Parlamentul European și Consiliul, citată la punctul 42 de mai sus, punctul 10). O astfel de afirmație a Curții, pe lângă faptul că exclude existența unui principiu absolut al confidențialității, implică, de asemenea, că divulgarea memoriilor privind cauze pendinte nu aduce atingere în mod necesar principiului bunei administrări a justiției.
Aceste dispoziții nici nu obligă instituțiile să urmeze, în ceea ce privește aplicarea normelor în materie de acces la documente, linia de conduită a instanței în fața căreia este pendinte cauza la care se referă memoriile a căror divulgare este solicitată, întrucât Curtea a hotărât deja, în aplicarea codului de conduită din 1993, că nu se poate deduce din dreptul oricărei persoane la judecarea cauzei sale în mod echitabil de către o instanță independentă că instanța sesizată cu un litigiu este în mod necesar singura abilitată să acorde accesul la actele procedurii judiciare în cauză, cu atât mai mult cu cât riscul de a se aduce atingere independenței judecătorului este luat în considerare suficient de respectivul cod și de protecția judiciară acordată la nivel comunitar în ceea ce privește actele Comisiei care acordă accesul la documentele pe care aceasta le deține (Hotărârea Țările de Jos și van der Wal/Comisia, citată la punctul 36 de mai sus, punctele 17 și 19). Nu se poate, așadar, admite, în lipsa unor dispoziții speciale prevăzute în acest sens, că sfera de aplicare a Regulamentului nr. 1049/2001 ar putea fi restrânsă pentru motivul că dispozițiile regulamentelor de procedură menționate la punctul 87 de mai sus nu reglementează accesul terților și că acestea ar fi aplicabile în calitate de
lex specialis
(cu privire la aplicarea codului de conduită din 1993, a se vedea Hotărârea Interporc II, citată la punctul 15 de mai sus, punctele 37, 44 și 46).
În sfârșit, trebuie subliniat faptul că singurele dispoziții procedurale care impun părților o interdicție a divulgării sunt cele ale articolului 56 alineatul (2) din Regulamentul de procedură al Curții și cele ale articolului 57 din Regulamentul de procedură al Tribunalului, care prevăd că dezbaterile desfășurate în ședință secretă nu se fac publice. Într-adevăr, potrivit articolului 31 din statut, ședința este publică, cu excepția cazurilor în care, din motive grave, Curtea decide altfel, din oficiu sau la cererea părților. O astfel de dispoziție privind caracterul public al dezbaterilor reprezintă aplicarea unui principiu fundamental consacrat de articolul 6 alineatul (1) din CEDO. Or, potrivit unei jurisprudențe constante a Curții Europene a Drepturilor Omului (a se vedea Hotărârile Curții Europene a Drepturilor Omului Sutter împotriva Elveției din 22 februarie 1984, seria A, nr. 74, § 26, Diennet împotriva Franței din 26 septembrie 1995, seria A, nr. 325-A, § 33, și Exel împotriva Republicii Cehe din 5 iulie 2005, § 45):
„Respectivul caracter public protejează justițiabilii împotriva unei justiții secrete care ar scăpa controlului publicului; acesta reprezintă, de asemenea, unul dintre mijloacele de a contribui la păstrarea încrederii în curți și tribunale. Prin transparența pe care o conferă administrării justiției, caracterul public ajută la atingerea obiectivului articolului 6 alineatul (1): procesul echitabil, a cărui garantare se numără printre principiile oricărei societăți democratice în sensul Convenției.”
Prevăzând că numai cu titlu excepțional instanța decide ca procedura să se desfășoare în ședință secretă, articolul 31 din statut confirmă faptul că, pe de o parte, o divulgare a memoriilor care au fost deja discutate în public în cursul ședinței și care fac, de asemenea, obiectul unui rezumat care este accesibil publicului cu aceeași ocazie nu riscă, în principiu, să aducă atingere bunei desfășurări a procedurii în cauză. Pe de altă parte, o eventuală nevoie de confidențialitate, fie aceasta absolută sau parțială, nu poate face obiectul unei decizii a instanței decât înainte de desfășurarea ședinței, astfel încât faptul că instituția interesată nu acordă accesul decât de la data ședinței garantează efectul util al unei eventuale decizii luate de instanță, din oficiu sau la cererea uneia dintre părți, de a organiza o ședință secretă.
Din cele ce precedă rezultă că, neefectuând o analiză concretă a memoriilor privind cauzele Honeywell/Comisia, T-209/01, General Electric/Comisia, T-210/01, și Comisia/Austria, C-203/03, Comisia nu a săvârșit nicio eroare de drept și că aceasta nu a săvârșit o eroare de apreciere considerând că exista un interes public legat de protecția respectivelor memorii.
Potrivit articolului 4 alineatul (2) teza finală din Regulamentul nr. 1049/2001, accesul la memoriile solicitate de către reclamantă trebuia totuși să fie acordat, chiar dacă divulgarea acestora putea să aducă efectiv atingere protecției procedurilor judiciare în cauză, dacă un interes public superior justifica divulgarea acestora.
Trebuie precizat faptul că Regulamentul nr. 1049/2001 nu definește noțiunea de interes public superior. De asemenea, trebuie precizat faptul că, în ceea ce privește interesele protejate de către excepția în cauză și contrar intereselor protejate de către excepțiile prevăzute de articolul 4 alineatul (1) din respectivul regulament, pentru care legiuitorul însuși este cel care a efectuat o evaluare comparativă a intereselor, îi revine instituției interesate sarcina de a efectua evaluarea comparativă a interesului public legat de divulgare și a interesului care ar fi satisfăcut prin refuzarea divulgării, în lumina, dacă este cazul, a argumentelor prezentate în această privință de către solicitant.
În cazul de față, reclamanta s-a limitat la a arăta că dreptul publicului de a fi informat cu privire la chestiuni importante de drept comunitar, cum sunt cele în materie de concurență, precum și cu privire la chestiuni care prezintă un interes public cert, cum este cazul celor evidențiate de acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, primează asupra protecției procedurilor judiciare. În ceea ce o privește, Comisia a susținut faptul că articolul 4 alineatul (2) teza finală din Regulamentul nr. 1049/2001 reprezintă o excepție la o excepție și, prin urmare, dacă aceasta ar fi aplicată în mod sistematic, ca expresie a principiului transparenței, excepția privind protecția procedurilor judiciare ar fi lipsită de orice efect util. În lipsa unor argumente specifice ale reclamantei care să ateste existența unei nevoi imperative de a informa publicul cu privire la chestiunile sus-menționate, Comisia a considerat, în decizia atacată, că interesul public este satisfăcut cel mai bine atunci când este protejată buna desfășurare a procedurilor judiciare în cauză.
Trebuie să se arate faptul că este cert că libertatea presei joacă un rol esențial într-o societate democratică. Într-adevăr, îi revine presei sarcina de a comunica informații cu privire la toate chestiunile de interes general, inclusiv în ceea ce privește redactarea de rapoarte și de comentarii privind procedurile judiciare, ceea ce contribuie la aducerea acestora la cunoștința publicului și este perfect compatibil cu cerința publicității ședinței, astfel cum a fost aceasta amintită la punctul 90 de mai sus. De asemenea, este cert că dreptul publicului de a primi aceste informații reprezintă expresia principiului transparenței, care este pus în aplicare de ansamblul dispozițiilor Regulamentului nr. 1049/2001, astfel cum reiese din considerentul (2) al respectivului regulament, conform căruia transparența permite asigurarea unei mai bune participări a cetățenilor la procesul de decizie, garantând o mai mare legitimitate, eficacitate și responsabilitate a administrației față de aceștia, și contribuie la consolidarea principiului democrației.
Interesul public superior avut în vedere de articolul 4 alineatul (2) teza finală din Regulamentul nr. 1049/2001, care poate justifica divulgarea unui document ce aduce atingere protecției procedurilor judiciare, trebuie în principiu să fie distinct de principiile sus-menționate care constituie fundamentul respectivului regulament. Totuși, faptul că un solicitant al accesului nu invocă, după cum este cazul în speță, niciun interes public distinct de aceste principii nu implică în mod automat că o evaluare comparativă a intereselor prezente în cauză nu este necesară. Într-adevăr, invocarea acestor principii poate prezenta, în raport cu circumstanțele specifice ale speței, o importanță care depășește nevoia de protecție a documentelor în litigiu.
Or, nu aceasta este situația în speță. Într-adevăr, pe de o parte, trebuie să se observe că posibilitatea publicului de a primi informații privind cauze în curs de soluționare este asigurată de faptul că fiecare acțiune, din momentul introducerii sale, face obiectul, potrivit articolului 16 alineatul (6) din Regulamentul de procedură al Curții și articolului 24 alineatul (6) din Regulamentul de procedură al Tribunalului, unei comunicări publicate în Jurnalul Oficial, care este difuzată de asemenea pe internet, pe pagina EUR-Lex și pe pagina Curții, indicând în special obiectul litigiului și concluziile cererii, precum și motivele și principalele argumente invocate. În plus, raportul de ședință, care cuprinde un rezumat al argumentelor părților, este făcut public în ziua ședinței, în cursul căreia, de altfel, argumentele părților sunt discutate în mod public.
Pe de altă parte, trebuie amintit faptul că aplicarea excepției privind protecția procedurilor judiciare în cauză are ca obiectiv, în special, evitarea oricărei influențe externe asupra bunei desfășurări a acestora. Or, după cum reiese din observațiile precedente, interesul legat de protecția unui astfel de obiectiv se impune indiferent de conținutul memoriilor solicitate de către reclamantă, întrucât este vorba de un interes a cărui protecție este necesară în vederea bunei desfășurări a justiției.
Trebuie, așadar, să se concluzioneze că în mod întemeiat a considerat Comisia că interesul determinat de asigurarea protecției procedurilor judiciare în cauză primează asupra interesului general care poate fi legat de divulgarea invocată de reclamantă. Pe de altă parte, trebuie subliniat faptul că o astfel de restricție nu este absolută, întrucât se referă integral la memoriile pentru care a fost refuzat accesul numai până la data desfășurării ședinței.
Rezultă că, apreciind că interesul invocat de reclamantă nu era de natură să justifice divulgarea memoriilor în cauză, Comisia nu a săvârșit o eroare vădită de apreciere.
Din toate cele ce precedă rezultă că cererea de anulare a deciziei atacate, în ceea ce privește refuzarea accesului la memoriile privind cauzele Honeywell/Comisia, T-209/01, General Electric/Comisia, T-210/01, și Comisia/Austria, C-203/03, trebuie respinsă.
— Cu privire la refuzarea accesului privind memoriile referitoare la cauza T-342/99
În ceea ce privește refuzarea acordării accesului la memoriile prezentate în cadrul cauzei Airtours/Comisia, T-342/99, soluționată prin Hotărârea Tribunalului din6 iunie 2002, și anume cu aproximativ un an și jumătate înainte de adoptarea deciziei atacate, Comisia a afirmat, în aceasta din urmă, că cerința protecției procedurilor judiciare a rămas valabilă datorită faptului că respectiva hotărâre fusese urmată de o acțiune în despăgubiri formulată împotriva sa (cauza MyTravel/Comisia, T-212/03). Într-adevăr, Comisia a arătat că această din urmă cauză, încă pendinte în fața Tribunalului, prezintă legături strânse cu procedura finalizată prin respectiva hotărâre, în sensul că argumentele prezentate de Comisie pentru a susține legalitatea deciziei anulate de respectiva hotărâre a Tribunalului ar face de asemenea obiectul unor discuții în cadrul procedurii pendinte.
Pe de altă parte, trebuie arătat faptul că, în cadrul cauzei MyTravel/Comisia, T-212/03, Comisia și-a depus memoriul în apărare la 28 februarie 2004, în timp ce decizia atacată a fost adoptată la 20 noiembrie 2003. După cum Comisia însăși a precizat în cadrul ședinței, la momentul adoptării deciziei atacate, aceasta nu ajunsese încă la o hotărâre cu privire la argumentele, dintre cele conținute în memoriile prezentate în cadrul cauzei deja finalizate, pe care le va susține și în cadrul cauzei pendinte. Refuzul total al accesului la respectivele memorii ține, așadar, de voința Comisiei de a putea păstra posibilitatea de a alege argumentele ce urmau a fi utilizate pentru a-și apăra poziția în cauza pendinte.
Or, o astfel de justificare nu este în mod vădit de natură să demonstreze faptul că refuzarea accesului la memoriile în litigiu era inclusă în sfera de aplicare a excepției în cauză, în sensul că acestea necesitau o protecție în integralitatea lor datorită faptului că divulgarea lor ar fi adus atingere procedurii pendinte legate de aceea la care se referă respectivele memorii.
În primul rând, este important să se sublinieze că memoriile la care reclamanta a solicitat accesul privesc o cauză soluționată prin pronunțarea unei hotărâri a Tribunalului. Prin urmare, conținutul acestora a fost nu numai făcut public sub forma unui rezumat prin intermediul raportului de ședință redactat de Tribunal și dezbătut în cursul unei ședințe publice, ci și reluat în hotărârea Tribunalului. Așadar, în ceea ce privește argumentele care fac deja parte din domeniul public, cel puțin sub forma unui rezumat, necesitatea invocată de Comisie de a refuza accesul la integralitatea memoriilor solicitate, doar pentru motivul că argumentele care figurează în acestea vor fi discutate într-o cauză distinctă încă pendinte, este de natură să golească de conținut principiul general care constă în a conferi publicului accesul cât mai larg posibil la documentele deținute de instituții. Într-adevăr, un astfel de raționament are drept consecință operarea unei inversări evidente între regula stabilită de Regulamentul nr. 1049/2001, care constă în dreptul de acces, și excepțiile de la acest drept, care, în conformitate cu jurisprudența menționată la punctul 53 de mai sus, sunt de strictă interpretare și aplicare.
În al doilea rând, trebuie să se constate faptul că nu este excepțional ca instituția interesată să invoce aceeași argumentație în cauze care pot privi aceleași părți, având însă un obiect diferit, sau care privesc părți diferite, dar care au același obiect. Simpla împrejurare că argumente deja prezentate în fața instanței într-o cauză finalizată pot fi discutate, de asemenea, într-o cauză similară sau în cadrul unei acțiuni în despăgubiri introduse tot de partea care a avut câștig de cauză în cadrul acțiunii în anulare nu indică nicidecum natura riscului privind prejudicierea desfășurării procedurii încă pendinte.
Motivele invocate de Comisie pentru a justifica refuzarea accesului la memoriile privind cauza Airtours/Comisia, T-342/99, ar putea fi de asemenea valabile, dacă ar fi admise, în toate cazurile în care argumentația conținută în memorii referitoare la o cauză finalizată poate fi invocată de asemenea într-o cauză pendinte.
Pe de altă parte, în speță, după cum s-a arătat la punctul 104 de mai sus, refuzarea accesului a fost decisă de către Comisie ca urmare a faptului că aceasta a considerat că trebuie să fie liberă să aleagă, dintre argumentele cuprinse în memoriile respective, pe cele pe care le-ar fi utilizat și în cauza pendinte. O astfel de argumentație, care implică de asemenea imposibilitatea de a lua în considerare un acces parțial, cu încălcarea articolului 4 alineatul (6) din Regulamentul nr. 1049/2001, confirmă faptul că, în speță, Comisia nu a demonstrat că divulgarea conținutului memoriilor solicitate de către reclamantă ar aduce atingere bunei desfășurări a procedurii MyTravel/Comisia, T-212/03, încă pendinte în fața Tribunalului.
Pretinsa necesitate de a proteja argumente care, dacă este cazul, vor fi utilizate într-o procedură încă pendinte nu poate constitui așadar un motiv de refuzare a accesului la memorii privind o cauză deja finalizată prin pronunțarea unei hotărâri a Tribunalului, în lipsa oricărei motivări specifice care să urmărească să demonstreze că divulgarea acestora ar aduce atingere procedurii judiciare pendinte. Temerile expuse de către Comisie rămân la stadiul de simple afirmații și sunt, prin urmare, prea ipotetice (a se vedea în acest sens Hotărârea VKI, citată la punctul 54 de mai sus, punctul 84).
Din cele ce precedă rezultă că, refuzând accesul la memoriile privind cauza Airtours/Comisia, T-342/99, Comisia a săvârșit o eroare de apreciere. Cererea de anulare a deciziei atacate în ceea ce privește refuzul respectiv trebuie, așadar, să fie admisă.
Cu privire la refuzarea accesului la documente întemeiată pe excepția privind protecția obiectivelor activităților de anchetă prevăzută la articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001
Argumentele părților
În opinia reclamantei, Comisia nu poate refuza divulgarea memoriilor sale întemeindu-se pe excepția privind protecția obiectivelor activităților de anchetă, pe motiv că acestea au fost prezentate în cadrul unor proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor care sunt încă pendinte în fața Curții sau care, deși au fost finalizate prin pronunțarea unei hotărâri a acesteia, sunt încă pendinte în fața Comisiei. Reclamanta subliniază faptul că acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor au o importanță incontestabilă pe plan politic, astfel încât interesul public legat de accesul la documente în această materie este considerabil și crește pe măsură ce avansează ancheta.
Datorită faptului că excepția privind protecția obiectivelor activităților de anchetă presupune o componentă faptică puternică și vizează în principal suprimarea sau alterarea probelor, riscul de prejudiciere a interesului public legat de protecția anchetelor s-ar estompa pe măsură ce sunt obținute probele. Reclamanta consideră că, întrucât interesul public legat de divulgare este în creștere constantă, iar interesul public legat de protecția anchetelor este în scădere constantă, documentele instituțiilor privind acțiunile în constatarea neîndeplinirii obligațiilor ar trebui să fie divulgate cel puțin parțial sau într-o variantă neconfidențială. Comisia ar fi, așadar, obligată, în caz de respingere a cererii de acces, să aducă dovada unei prejudicieri importante a interesului public respectiv.
În opinia reclamantei, momentul începând de la care interesul public legat de divulgare primează asupra protecției anchetelor este acela al introducerii acțiunii în fața Curții, datorită faptului că, în acest stadiu al cauzei, eforturile efectuate pentru a ajunge la o soluționare amiabilă a litigiului au eșuat. Această poziție ar fi conformă Hotărârii Petrie și alții/Comisia, citată la punctul 17 de mai sus, în care Tribunalul ar fi considerat că documentele redactate de Comisie înainte de introducerea acțiunii în constatarea neîndeplinirii obligațiilor, și anume scrisori de punere în întârziere și avize motivate utilizate în cadrul procedurii precontencioase, ar fi excluse de la accesul publicului. În plus, ar trebui să se observe că hotărârea menționată privește codul de conduită din 1993 și că articolul 4 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1049/2001 necesită o interpretare mai strictă în ceea ce privește excepțiile de la dreptul de acces.
Comisia arată că procedura de constatare a neîndeplinirii obligațiilor are drept obiectiv ca dreptul național să fie conform dreptului comunitar și nu să „incrimineze” statele membre. Cât timp Curtea nu s-a pronunțat, ar fi, așadar, posibilă găsirea unei soluții amiabile, ceea ce ar impune un dialog protejat de confidențialitate, după cum ar fi recunoscut Tribunalul în Hotărârea Petrie și alții/Comisia, citată la punctul 17 de mai sus (punctul 68). În această privință, argumentația reclamantei conform căreia această hotărâre privește doar procedura precontencioasă, întrucât documentele solicitate în această cauză erau scrisori de punere în întârziere și avize motivate, ar fi total lipsită de fundament, dat fiind că Tribunalul ar fi evidențiat faptul că cerința confidențialității privește integralitatea procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor până la stadiul de pronunțare a hotărârii (Hotărârea Petrie și alții/Comisia, citată la punctul 17 de mai sus, punctul 68).
Comisia adaugă, referindu-se la anexa II la Cel de al XX-lea raport privind controlul aplicării dreptului comunitar, că statisticile anului 2002 arată eficacitatea dialogului pe care Comisia îl are cu statele membre pe tema încălcărilor, acestea indicând că, din 361 de acțiuni introduse în fața Curții, 69 au fost retrase înainte de pronunțarea hotărârii, iar 22 au fost clasate înainte de a avea loc o nouă sesizare a Curții în temeiul articolului 228 CE. Fiind așadar vorba de un dialog care se poate prelungi, dacă este cazul, până la soluționarea unei acțiuni ulterioare în temeiul articolului 228 CE, divulgarea argumentelor sale ar putea aduce atingere procedurii privind încălcarea dreptului comunitar, compromițând climatul de încredere întreținut cu statele membre.
Cererea de obținere a actelor de procedură ale Comisiei în cauza Comisia/Austria, C-203/03, încă pendinte, ar fi fost respinsă tocmai în scopul de a nu compromite obiectivul care constă în găsirea unei soluții amiabile în cazul diferendului dintre Comisie și autoritățile austriece. Accesul la actele de procedură în cauzele Cer deschis ar fi fost refuzat pentru motive similare, dat fiind că statele membre interesate nu se conformaseră încă hotărârilor Curții prin care s-a constatat neîndeplinirea obligațiilor și că proceduri conexe împotriva altor state membre erau încă pendinte.
În sfârșit, potrivit Comisiei, nu există un interes public superior care să impună divulgarea actelor de procedură în toate procedurile privind încălcarea dreptului comunitar, în caz contrar excepția privind protecția obiectivelor activităților de anchetă fiind lipsită de orice efect util. Comisia amintește că a afirmat, în declarația pe care a făcut-o la momentul adoptării Regulamentului nr. 1049/2001, că acceptă „ca procedurile privind încălcarea dreptului comunitar să nu figureze în mod expres printre excepțiile prevăzute de articolul 4 alineatul (2) din regulament, pentru că aceasta consideră că textul ca atare nu afectează cu nimic practica actuală în ceea ce privește protecția confidențialității asigurate pentru exercitarea responsabilităților sale în materie de control al respectării dreptului comunitar” (proces-verbal al Consiliului, 6 iunie 2001, doc. 9204/01 ADD 1, p. 3). [traducere neoficială] În plus, interesul public ce trebuie protejat ar consta în posibilitatea pe care o are Comisia de a convinge statul membru să se conformeze dreptului comunitar, ceea ce impune menținerea unui climat de încredere între aceștia și refuzarea oricărui acces la documente înainte de finalizarea cauzei.
Aprecierea Tribunalului
Trebuie amintit că excepția privind protecția obiectivelor activităților de anchetă era deja prevăzută de codul de conduită din 1993. După cum s-a arătat la punctul 62 de mai sus, în ceea ce privește protecția procedurilor judiciare, diferențele dintre codul menționat și Regulamentul nr. 1049/2001 constau, pe de o parte, în faptul că primul prevedea posibilitatea de a exclude de la accesul publicului orice document a cărui divulgare „ar putea aduce atingere” activităților de anchetă, pe când al doilea vizează cazul în care divulgarea „ar aduce atingere” respectivelor activități și, pe de altă parte, în faptul că primul nu prevedea ca un interes public superior să poată avea întâietate asupra interesului legat de protecția obiectivelor activităților de anchetă. În schimb, la fel ca și codul de conduită din 1993, Regulamentul nr. 1049/2001 nu cuprinde o definiție a activităților de anchetă.
Potrivit jurisprudenței privind această excepție, stabilită în ceea ce privește codul de conduită din 1993, aceasta a fost considerată ca fiind reținută în mod valabil de către Comisie pentru refuzarea accesului la documente privind anchete referitoare la o eventuală încălcare a dreptului comunitar care poate conduce la inițierea unei proceduri în temeiul articolului 226 CE (Hotărârea WWF UK/Comisia, citată la punctul 67 de mai sus, și Hotărârea Bavarian Lager/Comisia, citată la punctul 53 de mai sus) sau care a condus efectiv la inițierea unei astfel de proceduri (Hotărârea Petrie și alții/Comisia, citată la punctul 17 de mai sus). În aceste cazuri, refuzarea accesului a fost considerată justificată datorită faptului că statele membre sunt îndreptățite să conteze pe respectarea confidențialității de către Comisie în ceea ce privește anchetele care ar putea eventual să conducă la o procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, chiar după scurgerea unui anumit interval de timp de la încheierea acestor anchete (Hotărârea WWF UK/Comisia, citată la punctul 67 de mai sus, punctul 63) și chiar după sesizarea Curții (Hotărârea Petrie și alții/Comisia, citată la punctul 17 de mai sus, punctul 68).
Astfel, din jurisprudență rezultă că o divulgare a unor documente privind faza de anchetă, în cursul negocierilor dintre Comisie și statul membru în cauză, ar putea aduce atingere bunei desfășurări a procedurii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în măsura în care scopul acesteia, care este acela de a permite statului membru să se conformeze în mod voluntar cerințelor tratatului sau, dacă este cazul, de a-i da ocazia să își justifice poziția (Hotărârea Curții din 29 septembrie 1998, Comisia/Germania,
C-191/95, Rec., p. I-5449
, punctul 44), ar putea fi periclitat (Hotărârea Bavarian Lager/Comisia, citată la punctul 53 de mai sus, punctul 46). Această cerință de confidențialitate, după cum a precizat și Tribunalul în cadrul aplicării codului de conduită din 1993, continuă să existe chiar și după sesizarea Curții pentru motivul că nu se poate exclude faptul că negocierile dintre Comisie și statul membru în cauză, care vizează ca acesta să se conformeze în mod voluntar cerințelor tratatului, ar putea continua în cursul procedurii judiciare și până la pronunțarea hotărârii. Protejarea acestui obiectiv, și anume o soluționare amiabilă a diferendului dintre Comisie și statul membru în cauză înainte de pronunțarea hotărârii Curții, justifică, așadar, refuzarea accesului la documente redactate în cadrul procedurii prevăzute de articolul 226 CE (Hotărârea Petrie și alții/Comisia, citată la punctul 17 de mai sus, punctul 68).
În ceea ce privește întrebarea dacă o astfel de justificare se aplică tuturor memoriilor prezentate de către Comisie în cadrul acțiunilor în constatarea neîndeplinirii obligațiilor pendinte în fața Curții, indiferent de conținutul fiecărui document solicitat, trebuie amintit faptul că, după cum rezultă din observațiile care figurează la punctul 73 de mai sus, absența unei analize concrete a conținutului fiecărui document solicitat este permisă dacă documentele în cauză se încadrează în mod vădit în integralitatea lor în sfera de aplicare a unei excepții de la dreptul de acces.
Aceasta este situația atunci când memoriile solicitate conțin același tip de informații și când neîndeplinirea obligațiilor la care se referă este contestată de către statul membru în cauză. Într-adevăr, în măsura în care posibilitatea de a se ajunge la o soluționare amiabilă a diferendului dintre Comisie și statul membru în cauză reprezintă un obiectiv esențial al activităților de anchetă ale Comisiei privind neîndeplinirea de către statele membre a obligațiilor care decurg pentru acestea din dreptul comunitar, se impune constatarea că cerința confidențialității actelor de procedură, care este necesară pentru a atinge un astfel de obiectiv, trebuie să poată fi protejată până la momentul la care Curtea se pronunță cu privire la eventuala existență a respectivei neîndepliniri a obligațiilor, care încheie procesul referitor la consecințele ce pot decurge din ancheta desfășurată de către Comisie. În plus, în măsura în care aceste documente menționează rezultatele anchetei efectuate pentru a dovedi existența neîndeplinirii obligațiilor contestate, acestea nu pot fi decât incluse integral în sfera de aplicare a respectivei excepții.
În speță, Comisia a refuzat să acorde reclamantei accesul la memoriile sale privind, pe de o parte, o acțiune în constatarea neîndeplinirii obligațiilor care era încă pendinte la momentul adoptării deciziei atacate (cauza Comisia/Austria, C-203/03), astfel încât acest refuz a fost întemeiat și pe excepția privind protecția procedurilor judiciare și, pe de altă parte, opt acțiuni similare în constatarea neîndeplinirii obligațiilor (cauzele Cer deschis), în privința cărora, la momentul adoptării deciziei atacate, se statuase deja prin Hotărârile Curții din 5 noiembrie 2002; totuși, statele membre în cauză nu se conformaseră încă acestor hotărâri.
Dat fiind că, după cum reiese de la punctul 102 de mai sus, refuzarea accesului la memoriile privind cauza Comisia/Austria, C-203/03, este inclusă în sfera excepției privind protecția procedurilor judiciare, nu se impune să se analizeze dacă aceasta se putea întemeia și pe excepția privind protecția obiectivelor activităților de anchetă. Aplicarea respectivei excepții trebuie, așadar, analizată doar în ceea ce privește respingerea cererii de acces la memoriile privind cauzele Cer deschis.
Se impune constatarea că toate aceste memorii, în măsura în care menționează în mod necesar rezultatele anchetelor desfășurate de către Comisie pentru stabilirea existenței unei încălcări a dreptului comunitar, sunt strâns legate de inițierea procedurilor de constatare a neîndeplinirii obligațiilor în cadrul cărora acestea au fost depuse și se referă așadar la activități de anchetă în sensul articolului 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001.
Totuși, dat fiind că orice excepție de la dreptul de acces, după cum s-a amintit la punctul 53 de mai sus, trebuie să fie de strictă interpretare și aplicare, împrejurarea conform căreia documentele solicitate privesc un interes protejat nu poate, ca atare, să justifice aplicarea excepției invocate, Comisia trebuind să stabilească faptul că divulgarea acestora putea efectiv să aducă atingere protecției obiectivelor activităților sale de anchetă privind respectiva neîndeplinire a obligațiilor.
Prin urmare, îi revine Tribunalului sarcina de a verifica dacă, apreciind că refuzarea divulgării memoriilor sale prezentate în cadrul respectivelor acțiuni în constatarea neîndeplinirii obligațiilor era inclusă în sfera de aplicare a excepției prevăzute de articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001, Comisia nu a săvârșit o eroare de apreciere.
Comisia a afirmat în decizia atacată că nu putea autoriza accesul la memoriile menționate întrucât, deși cauzele respective fuseseră soluționate prin hotărâri ale Curții, statele membre în cauză nu se conformaseră încă acestora, astfel încât aceste cauze erau încă pendinte în fața sa. Potrivit Comisiei, negocierile în curs cu aceste state membre, care urmăreau să le determine să se conformeze în mod voluntar cerințelor dreptului comunitar, ar fi periclitate în cazul divulgării memoriilor solicitate de către reclamantă. Ar rezulta că obiectivul protecției activităților sale de anchetă continuă să existe atât timp cât aceste state nu s-au conformat hotărârilor Curții. În plus, după cum Comisia a subliniat în memoriul său în apărare, proceduri care ar fi conexe cauzelor Cer deschis, prin faptul că ar avea același obiect, ar fi fost declanșate împotriva altor state membre și ar fi încă pendinte în fața Curții.
Reclamanta contestă poziția Comisiei, arătând, pe de o parte, că Hotărârea Petrie și alții/Comisia, citată la punctul 17 de mai sus, nu este pertinentă în speță, întrucât aceasta privește documente redactate înainte de introducerea acțiunii în fața Curții și, pe de altă parte, că sesizarea Curții implică faptul că eforturile depuse pentru obținerea unei soluționări amiabile au eșuat. Reclamanta adaugă că respectiva hotărâre privește aplicarea codului de conduită din 1993 și că Regulamentul nr. 1049/2001 necesită o interpretare mai strictă în ceea ce privește excepțiile de la dreptul de acces.
În primul rând, trebuie să se arate că nu se poate deduce din Hotărârea Petrie și alții/Comisia, citată la punctul 17 de mai sus, că numai documentele întocmite înainte de sesizarea Curții pot fi excluse de la accesul publicului. Într-adevăr, documente precum scrisori de punere în întârziere și avize motivate au ca scop delimitarea obiectului litigiului, ceea ce implică faptul că aceste documente și acțiunea trebuie în mod necesar să fie întemeiate pe aceleași motive (Hotărârea Curții din 14 iulie 1988, Comisia/Belgia,
298/86, Rec., p. 4343
, punctul 10, și Hotărârea Curții din 1 februarie 2005, Comisia/Austria,
C-203/03, Rec., p. I-935
, punctul 28). După cum a arătat Comisia în decizia atacată, elementele de probă și argumentele cuprinse în memorii sunt, așadar, identice cu cele cuprinse în actele privind faza precontencioasă, astfel încât distincția operată de reclamantă este lipsită de fundament.
În al doilea rând, chiar dacă este adevărat că obiectivul care constă în obținerea unei soluții amiabile reprezintă rațiunea de a fi a fazei precontencioase, nu este mai puțin adevărat că, astfel cum demonstrează statisticile furnizate de Comisie, un astfel de rezultat este adesea atins numai după sesizarea Curții. Excluderea posibilității ca un astfel de rezultat să fie atins după introducerea acțiunii ar fi așadar contrară finalității unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, care constă în a determina statul membru respectiv să se conformeze dreptului comunitar. Pe de altă parte, Tribunalul s-a pronunțat chiar în acest sens, afirmând că cerința confidențialității continuă să existe chiar și după sesizarea Curții, pentru motivul că nu se poate exclude faptul că negocierile dintre Comisie și statul membru în cauză, care urmăresc ca acesta să se conformeze în mod voluntar cerințelor tratatului, ar putea continua în cursul procedurii judiciare și până la pronunțarea hotărârii Curții (Hotărârea Petrie și alții/Comisia, citată la punctul 17 de mai sus, punctul 68).
O astfel de concluzie nu poate fi infirmată de argumentul reclamantei conform căruia rațiunea de a fi a excepției în cauză este aceea de a evita alterarea probelor, iar un astfel de risc este foarte redus după introducerea acțiunii Comisiei în fața Curții. Într-adevăr, excepția în cauză, după cum rezultă din formularea sa, nu vizează să protejeze activitățile de anchetă ca atare, ci obiectivul acestor activități, care, după cum rezultă din jurisprudența citată la punctele 120 și 121 de mai sus, constă, în cazul unei proceduri de constatare a neîndeplinirii obligațiilor, în a determina statul membru să se conformeze dreptului comunitar. Tocmai pentru acest motiv, diferitele acte de anchetă pot rămâne în sfera excepției în cauză atât timp cât acest obiectiv nu a fost atins, chiar dacă s-a încheiat ancheta sau inspecția specifică ce a condus la emiterea actului la care se solicită accesul (Hotărârea Franchet și Byk/Comisia, citată la punctul 53 de mai sus, punctul 110 și, prin analogie, cu privire la aplicarea codului de conduită din 1993, Hotărârea Tribunalului din 13 septembrie 2000, Denkavit Nederland/Comisia,
T-20/99, Rec., p. II-3011
, punctul 48).
În speță, la data adoptării deciziei atacate, Curtea pronunțase deja, de aproximativ un an, hotărârile care constatau încălcările imputate de către Comisie statelor membre în cauză. Așadar, nu se poate contesta faptul că, la această dată, nu era în curs nicio activitate de anchetă vizând dovedirea respectivelor neîndepliniri ale obligațiilor care ar fi putut fi periclitată de divulgarea documentelor solicitate.
Totuși, trebuie să se verifice dacă, astfel cum susține Comisia, documente privind activități de anchetă pot fi considerate ca fiind incluse în sfera excepției prevăzute de articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 deși activitățile în cauză sunt încheiate și au condus nu numai la introducerea acțiunii în fața Curții, ci și la hotărâri pronunțate de aceasta din urmă. Este vorba așadar de stabilirea faptului dacă obiectivul care constă în obținerea unei soluționări amiabile, astfel cum a fost invocat de Comisie pentru a justifica refuzarea accesului, poate subzista după pronunțarea hotărârilor prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor pentru care activitățile de anchetă ale Comisiei au fost efectuate.
În această privință, trebuie să se arate că, în urma pronunțării hotărârilor prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor, statele membre în cauză sunt obligate, în temeiul articolului 228 alineatul (1) CE, să ia toate măsurile impuse de executarea acestora. Chiar dacă articolul 228 CE nu precizează care este termenul în care trebuie executată o hotărâre, dintr-o jurisprudență constantă rezultă că interesul legat de o aplicare imediată și uniformă a dreptului comunitar impune ca această executare să fie începută imediat și să se realizeze în cel mai scurt termen posibil (Hotărârea Curții din 4 iulie 2000, Comisia/Grecia,
C-387/97, Rec., p. I-5047
, punctele 81 și 82, și Hotărârea Curții din 25 noiembrie 2003, Comisia/Spania,
C-278/01, Rec., p. I-14141
, punctele 26 și 27). După ce Curtea a recunoscut că un stat membru nu și-a îndeplinit obligații care îi revin în temeiul tratatului, acest stat este obligat să ia măsurile necesare pentru a se conforma acestei hotărâri, fără ca un astfel de rezultat să poată să depindă de cel al negocierilor, aflate în curs, cu Comisia.
Evident, nu se poate exclude ipoteza că statul membru respectiv persistă în neîndeplinirea obligațiilor sale, inclusiv în ceea ce privește executarea hotărârii Curții, ceea ce poate determina Comisia, potrivit articolului 228 alineatul (2) CE, să inițieze o nouă procedură de constatare a neîndeplinirii obligațiilor. Totuși, în fața unei astfel de situații, Comisia trebuie să efectueze o nouă anchetă, care presupune o nouă procedură precontencioasă și conduce, dacă este cazul, la o nouă sesizare a Curții. Activitățile de anchetă care conduc la introducerea unei acțiuni întemeiate pe articolul 228 CE sunt, așadar, distincte în raport cu cele care au condus la introducerea acțiunii întemeiate pe articolul 226 CE, în sensul că vizează să dovedească faptul că încălcarea constatată prin hotărârea Curții continuă după pronunțarea hotărârii respective.
Pe de altă parte, trebuie amintit că, datorită faptului că vizează neexecutarea unei hotărâri a Curții, articolul 228 alineatul (2) CE prevede instrumente care au ca obiectiv specific impulsionarea unui stat membru aflat în culpă să execute o hotărâre prin care se constată neîndepliniriea obligațiilor și, astfel, să asigure aplicarea efectivă a dreptului comunitar de către acest stat. Într-adevăr, măsurile prevăzute de această dispoziție, și anume suma forfetară și penalitățile cu titlu cominatoriu, vizează amândouă același obiectiv, care constă în exercitarea asupra acestuia a unei constrângeri economice care să îl impulsioneze să pună capăt neîndeplinirii obligațiilor constatate (Hotărârea Curții din 12 iulie 2005, Comisia/Franța,
C-304/02, Rec., p. I-6263
, punctele 80 și 91, și Hotărârea Curții din 14 martie 2006, Comisia/Franța,
C-177/04, Rec., p. I-2461
, punctele 59 și 60).
În sfârșit, a admite că diferitele documente legate de activități de anchetă fac obiectul excepției prevăzute de articolul 4 alineatul (2) a treia liniuță din Regulamentul nr. 1049/2001 atât timp cât nu s-a hotărât cu privire la toate măsurile ce trebuie luate ca urmare a acestor proceduri, chiar în cazul în care este necesară o nouă anchetă care să conducă eventual la introducerea unei acțiuni întemeiate pe articolul 228 alineatul (2) CE, ar echivala cu a condiționa accesul la respectivele documente de evenimente aleatorii, și anume, nerespectarea de către statul membru în cauză a hotărârii Curții prin care se constată neîndeplinirea obligațiilor și introducerea unei acțiuni în temeiul articolului 228 alineatul (2) CE, care depinde de puterea discreționară a Comisiei. În orice caz, ar fi vorba despre evenimente viitoare și nesigure, care depind de celeritatea și de diligența manifestate de către diferitele autorități implicate.
O astfel de soluție ar fi contrară obiectivului care constă în garantarea accesului cât mai larg posibil al publicului la documentele provenind de la instituții, în scopul de a da cetățenilor posibilitatea de a controla într-un mod mai eficient legalitatea exercitării prerogativelor de putere publică (a se vedea în acest sens Hotărârea Franchet și Byk/Comisia, citată la punctul 53 de mai sus, punctul 112; a se vedea în plus, prin analogie, cu privire la aplicarea codului de conduită din 1993, Hotărârea Interporc II, citată la punctul 15 de mai sus, punctul 39, și Hotărârea JT’s Corporation/Comisia, citată la punctul 56 de mai sus, punctul 50).
Referitor la împrejurarea, invocată în memoriul în apărare, că sunt încă pendinte în fața Curții cauze având același obiect ca și cauzele Cer deschis, este suficient să se arate, pe de o parte, că, în speță, Comisia nu a explicat nicidecum în ce fel posibilitatea de a ajunge la o soluție amiabilă cu statele membre implicate în aceste cauze ar fi compromisă de divulgarea memoriilor pe care aceasta le-a prezentat în cadrul procedurilor împotriva altor state membre și care au fost deja soluționate prin hotărâri ale Curții. Pe de altă parte, după cum s-a subliniat la punctele 106 și 107 de mai sus, simpla legătură dintre două sau mai multe cauze, având fie aceleași părți, fie același obiect, nu poate, ca atare, să justifice refuzarea accesului, în caz contrar fiind operată o inversare evidentă între principiul liberului acces la documentele instituțiilor și excepțiile de la principiul menționat, astfel cum au fost stabilite prin Regulamentul nr. 1049/2001.
Din toate cele ce precedă rezultă că, refuzând accesul la documentele privind cauzele Cer deschis, Comisia a săvârșit o eroare de apreciere. Cererea de anulare a deciziei atacate în ceea ce privește refuzul respectiv trebuie, așadar, să fie admisă.
Cu privire la cheltuielile de judecată
Potrivit articolului 87 alineatul (3) primul paragraf din Regulamentul de procedură, Tribunalul poate să repartizeze cheltuielile de judecată sau poate decide ca fiecare parte să suporte propriile cheltuieli în cazul în care părțile cad în pretenții cu privire la unul sau mai multe capete de cerere. În circumstanțele cauzei, întrucât fiecare parte a căzut în pretenții cu privire la unul dintre capetele sale de cerere, trebuie să se decidă că fiecare parte va suporta propriile cheltuieli de judecată.

Pentru aceste motive,
TRIBUNALUL (Marea Cameră)
declară și hotărăște:

1)
Anulează Decizia Comisiei din 20 noiembrie 2003 în măsura în care aceasta a refuzat accesul la memoriile prezentate de către Comisie în fața Curții în cadrul cauzelor Comisia/Regatul Unit, C-466/98, Comisia/Danemarca, C-467/98, Comisia/Suedia, C-468/98, Comisia/Finlanda, C-469/98, Comisia/Belgia, C-471/98, Comisia/Luxemburg, C-472/98, Comisia/Austria, C-475/98, și Comisia/Germania, C-476/98, și în fața Tribunalului în cadrul cauzei Airtours/Comisia, T-342/99.

2)
Respinge celelalte capete de cerere.

3)
Fiecare parte suportă propriile cheltuieli de judecată.

Vesterdorf
Jaeger
Pirrung
Vilaras
Legal
Martins Ribeiro
Cremona
Pelikánová
Šváby
Jürimäe
Wahl
Prek
Ciucă
Pronunțată astfel în ședință publică la Luxemburg, la 12 septembrie 2007.
Grefier
E. Coulon
Președinte
B. Vesterdorf
(
*1
)	Limba de procedură: engleza.