CELEX: 61995CJ0032
Europeiska kommissionen mot Lisrestal
Organização Gestão de Restaurantes Colectivos Ldª, Gabinete Técnico de Informática Ldª (GTI), Lisnico
Serviço Marítimo Internacional Ldª, Rebocalis
Rebocagem e Assistência Marítima Ldª och Gaslimpo
Sociedade de Desgasificação de Navios SA

Domskäl
1 Europeiska gemenskapernas kommission har genom ansökan som inkom till domstolens kansli den 10 februari 1995, med stöd av artikel 49 i EG-stadgan för domstolen, överklagat domen av den 6 december 1994, Lisrestal m.fl. mot kommissionen (T-450/93, Rec. s. II-1177, nedan kallad den överklagade domen), genom vilken förstainstansrätten ogiltigförklarade kommissionens beslut att minska det bistånd från Europeiska socialfonden (nedan kallad ES) som ursprungligen beviljats Lisrestal Ld.°, GTI Ld.°, Rebocalis Ld.°, Lisnico Ld.° och Gaslimpo SA (nedan kallade svarandena) samt att kräva återbetalning från dessa av ett förskott på 138 271 804 ESC.
2 Det framgår av den överklagade domen att sökandena och företagen Proex Ld.° och Gelfiche, som alla är portugisiska företag (nedan kallade de biståndstagande företagen), under år 1986 genom Departamento para os Assuntos do Fundo Social Europeu (den behöriga nationella myndigheten under det portugisiska ministeriet för arbetsmarknad och social trygghet, nedan kallad DAFSE) ansökte om bistånd från ES för ett åtgärdsprogram för yrkesutbildning - i den mening som avses i artikel 3.1 i rådets beslut 83/516/EEG av den 17 oktober 1983 om Europeiska socialfondens uppgifter (EGT nr L 289, s. 38) - i distriktet Setúbal (Portugal) (punkt 7).
3 Biståndet från ES begärdes för att möjliggöra yrkesutbildning för att förbättra möjligheterna till anställning för 1 687 ungdomar under 25 år som saknar och/eller har otillräcklig utbildning efter sin obligatoriska skolgång (punkt 8).
4 Den 31 mars 1987 godkändes åtgärdsprogrammet genom kommissionens beslut C(87) 670 för ett sammanlagt biståndsbelopp på 630 642 227 ESC, varav 346 853 225 ESC skulle betalas av ES och 283 789 002 ESC av Orçamento da Segurança Social/Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social (budgeten för social trygghet/institutet för finansiell styrning av den sociala tryggheten, nedan kallade OSS/IGFSS) (punkt 9).
5 I enlighet med artikel 5.1 i rådets förordning (EEG) nr 2950/83 av den 17 oktober 1983 om tillämpning av beslut 83/516/EEG (EGT nr L 289, s.1) [vid översättningen fanns ingen svensk version att tillgå] betalade ES ut ett förskott på 50 procent av det bistånd som beviljats de biståndstagande företagen, det vill säga 173 426 612 ESC (punkt 10). Den 31 oktober 1988 ansökte dessa företag genom DAFSE om utbetalning av det återstående beloppet, det vill säga 127 483 930 ESC. Till denna ansökan fogades bestyrkande handlingar och en rapport över de åtgärder som genomförts (punkt 11).
6 Den 25 november 1988 föreslog kontrollsektionen ES att ärendet skulle granskas på nytt på grund av oklarheter avseende de kostnader och åtgärder som angetts i faktureringen (punkt 12). Dessa kontroller, som genomfördes mellan den 29 januari och den 2 februari 1990 hos de två svarandena, Lisrestal och GTI, ledde till att man kunde konstatera flera oegentligheter i den ekonomiska förvaltningen av biståndet. Dessa oegentligheter bestod i synnerhet i att alla åtgärder lagts ut på underleverantörer som inte hade den infrastruktur och erfarenhet som var nödvändig. Simulerade kontrakt och falska fakturor kunde vidare antas förekomma. Det var av denna anledning som kontrollsektionen föreslog att kommissionen skulle begära att det förskott som gemenskapen betalat till svarandena skulle återbetalas (punkt 13).
7 Den 19 oktober 1990 utfärdade DAFSE "intyg" avsedda för svarandena, i vilka den redogjorde för att gemenskapen hade utfört en kontroll för att verifiera om dessa åtgärder var korrekta och lagenliga, men att den inte kunde ge några ytterligare upplysningar, eftersom kommissionen ännu inte hade fattat något definitivt beslut avseende nämnda åtgärder (punkt 14).
8 Genom en skrivelse av den 14 juni 1991 översände den behörige enhetschefen vid generaldirektoratet för sysselsättning, arbetsmarknad och socialpolitik (GD V) till DAFSE inspektörernas slutsatser och angav att ES ansåg att ett belopp på 536 879 559 ESC hade använts för icke biståndsberättigande utgifter (punkt 16). I samma skrivelse informerades DAFSE om att den övre gränsen för ES:s biståndsbelopp var satt till 35 154 808 ESC och att 138 271 804 ESC skulle återbetalas med beaktande av det belopp på 173 426 612 ESC som hade betalats som ett första förskott. Kommissionen beviljade DAFSE en frist på 30 dagar för att lägga fram sina synpunkter (punkt 17).
9 Genom skrivelse av den 8 juli 1991 informerade DAFSE ES om att den inte hade några synpunkter avseende vare sig de rapporter som inspektörerna avgett för ES eller skrivelsen från ES av den 14 juni 1991 samt att den godtog det beslut som fattats (punkt 18).
10 Den 3 mars 1992 tillställde kommissionen DAFSE ett föreläggande om återbetalning (punkt 20).
11 Genom skrivelser av den 24 april respektive den 7 maj 1992 informerade DAFSE svarandena om kommissionens beslut att minska det bistånd som beviljats och meddelade dem de belopp som skulle återbetalas till ES och OSS/IGFSS (punkt 21).
12 Genom en ansökan som inkom till förstainstansrättens kansli den 19 juni 1992 väckte svarandena en talan som avsåg ogiltigförklaring av ES:s beslut att begära återbetalning av de utbetalda beloppen (nedan kallat det ifrågasatta beslutet) och att kommissionen skulle förpliktas att betala hela de belopp som begärdes.
13 Till stöd för dessa yrkanden åberopade svarandena i huvudsak fyra grunder. Den första grunden gick ut på att sektionen vid ES inte existerade eller att den i varje fall inte var behörig att fatta det ifrågasatta beslutet, den andra på ett åsidosättande av rätten till försvar, den tredje på bristande motivering och den fjärde på en uppenbart felaktig bedömning.
14 I den överklagade domen ogillade förstainstansrätten den första grunden. Den avvisade dessutom svarandenas yrkanden som syftade till att kommissionen skulle förpliktas att utbetala återstoden av ES:s bistånd. Vad slutligen angår den tredje och den fjärde grunden, som är de enda som omfattas av detta överklagande, uttalade förstainstansrätten följande:
"42 Förstainstansrätten påpekar att det följer av en fast rättspraxis att iakttagandet av rätten till försvar i alla förfaranden som inleds mot en person och som kan leda till en rättsakt som går denna person emot utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip som skall säkerställas, även i avsaknad av reglering av förfarandet i fråga (se bland annat domstolens dom av den 12 februari 1992, Nederländerna m.fl. mot kommissionen, C-48/90 och C-66/90, Rec. s. I-565, punkt 44, och av den 29 juni 1994, Fiskano mot kommissionen, C-135/92, Rec. s. I-2885). Enligt denna princip krävs det att varje person mot vilken ett beslut kan fattas som går denne emot skall ges tillfälle att tillkännage sin ståndpunkt i fråga om de omständigheter som kommissionen har lagt denna till last när den motiverade sitt beslut.
43 För att kunna avgöra om sökandenas rätt till försvar har åsidosatts i detta fall skall det undersökas om det ifrågasatta beslutet - med beaktande av den roll som har spelats av den berörda medlemsstaten i förfarandet i fråga som ES:s enda samtalspartner - är sådant att det kan beröra sökandena direkt och gå dem emot.
44 I detta avseende skall det konstateras att de biståndstagande företagen genom det ifrågasatta beslutet undanhålls en del av det ursprungligen beviljade biståndet, utan att den berörda medlemsstaten ges något som helst utrymme för egen bedömning genom förordning nr 2950/83 (se senast förstainstansrättens beslut av den 20 juni 1994, Frinil m.fl. mot kommissionen, T-446/93, inte publicerad i Recueil, punkt 29).
45 Det skall dessutom påpekas att det är genom föreläggandet om återbetalning av den 3 mars 1992 som kommissionen avsåg att slutligt minska det bistånd som beviljats, vilket den tillkännagett i skrivelsen från GD V till DAFSE av den 14 juni 1991. Det är helt riktigt att kommissionens beslut, som ingick i den ovan nämnda skrivelsen, endast riktades till de portugisiska myndigheterna. I beslutet utpekades särskilt och åsyftades uttryckligen sökandena i egenskap av direkta mottagare av det beviljade biståndet. Förstainstansrätten anser följaktligen att sökandena är direkt och individuellt berörda av det ifrågasatta beslutet att minska biståndet.
46 Det riktiga i denna bedömning stöds för det första av att det utgör en fast rättspraxis att de talan som väcks av företag som erhåller ekonomiskt bistånd som beviljats av ES kan tas upp till sakprövning med avseende på de beslut som fråntar dem detta bistånd (se domstolens dom av den 7 maj 1991, Interhotel mot kommissionen, C-291/89, Rec. s. I-2257, punkt 13, och av den 4 juni 1992, Infortec mot kommissionen, C-157/90, Rec. s. I-3525, punkt 17), vilket förutsätter att de inte endast är individuellt berörda av dessa beslut utan också att de är direkt berörda av dem.
47 Bedömningen stöds för det andra av bestämmelserna i förordning nr 2950/83, av vilka det följer att en direkt förbindelse uppstår mellan kommissionen och mottagaren av biståndet, trots att medlemsstaten är den enda som har kontakt med ES. I artikel 6 i den ovan nämnda förordningen föreskrivs nämligen för det första att det åligger kommissionen att innehålla, minska eller dra in biståndet från ES, om detta bistånd inte har använts enligt de villkor som fastställts genom beslutet att bevilja det medan den berörda medlemsstaten endast anmodas att framföra sina synpunkter, och för det andra att de belopp som har utbetalats och som inte har använts enligt de villkor som fastställts genom beslutet om beviljande skall återkrävas och att medlemsstaten endast är subsidiärt ansvarig för återbetalningen av de belopp som utbetalats utan grund för åtgärder på vilka den garanti som avses i artikel 2.2 i beslut 83/516 är tillämplig.
48 Sökandena påverkas således direkt av de ekonomiska följderna av beslutet om minskning vilket går dem emot, eftersom de är huvudansvariga för återbetalningen av de belopp som utbetalats utan grund (den ovan nämnda domen i målet Nederländerna m.fl. mot kommissionen, punkt 50). I detta avseende har kommissionen för övrigt under förhandlingen medgett att den i förekommande fall skulle kunna väcka en talan vid en nationell domstol mot sökandena avseende återbetalning av de omtvistade beloppen.
49 Av det som anförts ovan följer att kommissionen, som, i förhållande till sökandena, själv åtar sig det rättsliga ansvaret för den ifrågasatta rättsakten, inte kunde fatta det ifrågasatta beslutet utan att innan dess ha berett dessa tillfälle, eller ha försäkrat sig om att dessa beretts tillfälle, att på ett ändamålsenligt sätt tillkännage sin ståndpunkt avseende den planerade minskningen av biståndet.
50 Det är ostridigt mellan parterna dels att sökandena varken har erhållit meddelande om kommissionens undersökningsrapporter eller om de anmärkningar som denna framfört gentemot dem eller har hörts av kommissionen innan denna fattade det ifrågasatta beslutet, dels att DAFSE - efter att genom skrivelse av den 14 juni 1991 ha anmodats av kommissionen att komma in med sina synpunkter - genom skrivelse av den 8 juli 1991, utan att dessförinnan ha hört sökandena, meddelade kommissionen att den kunde godta det beslut som kommissionen planerade att anta avseende sökandena.
51 Under dessa omständigheter skall det konstateras att det ifrågasatta beslutet fattats i strid med sökandens rätt till försvar."
15 Efter att likaledes ha konstaterat att varken det ifrågasatta beslutet eller uppdragsrapporterna uppfyllde det krav på motivering som ställs upp i artikel 190 i fördraget (punkt 52) ogiltigförklarade förstainstansrätten det ifrågasatta beslutet.
16 I sitt överklagande yrkar kommissionen för det första att domstolen skall upphäva punkterna 2 och 3 i domslutet i den överklagade domen, genom vilka förstainstansrätten ogiltigförklarade det ifrågasatta beslutet och förpliktade kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna, för det andra att målet skall hänskjutas till förstainstansrätten för att denna skall fatta ett beslut avseende den fjärde grund som åberopats av svarandena i deras ansökan vid förstainstansrätten och som avser en uppenbart felaktig bedömning och, för det tredje, att beslut om rättegångskostnaderna skall uppskjutas till avgörandet efter återförvisningen.
17 Till stöd för sitt överklagande har kommissionen påstått att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att i den överklagade domen ange att
- det förfarande som har tillämpats vid antagandet av det ifrågasatta beslutet utgör ett åsidosättande av svarandenas rätt till försvar, och att
- kommissionens beslut saknar motivering och inte uppfyller de krav som ställs upp i artikel 190 i fördraget.
18 Kommissionen har i sin första grund gjort gällande att förstainstansrätten har gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den ansåg att kommissionen inte kunde fatta det ifrågasatta beslutet utan att innan dess ha gett svarandena möjligheten att på ett ändamålsenligt sätt tillkännage sin ståndpunkt avseende minskningen av det ekonomiska biståndet. Den åberopar i detta avseende tre argument.
19 För det första har kommissionen påstått att svarandena inte kan tillerkännas någon rätt att höras innan beslut fattas, på grund av det sätt på vilket administrationen och förvaltningen av ES är strukturerade. För det andra innebär inte beslutet någon påföljd för svarandena. För det tredje innebär administrationen av ES att det i praktiken är mycket svårt att på ett direkt sätt höra dem som av kommissionen beviljats bistånd från fonden.
20 För övrigt har kommissionen gjort gällande att svarandena i varje fall, genom en skrivelse de erhållit från DAFSE den 19 oktober 1990, redan har informerats om de tvivel och misstankar som kommissionen hyste i fråga om huruvida de villkor för beviljande av bistånd som föreskrivits i beslutet om beviljande hade uppfyllts.
Huruvida det föreligger en rätt för svarandena att yttra sig
21 Det skall erinras om att iakttagandet av rätten till försvar i alla förfaranden som inleds mot en person och som kan leda till en rättsakt som går denna person emot utgör en grundläggande gemenskapsrättslig princip som skall säkerställas även i avsaknad av reglering av förfarandet i fråga (se bland annat dom av den 29 juni 1994, Fiskano mot kommissionen, C-135/92, Rec. s. I-2885, punkt 39, och av den 12 februari 1992, Nederländerna m.fl. mot kommissionen, C-48/90 och C-66/90, Rec. s. I-565, punkt 44). Denna princip innebär ett krav på att de som ett beslut, vilket på ett påtagligt sätt påverkar deras intressen, riktar sig till bereds tillfälle att på ett ändamålsenligt sätt tillkännage sin ståndpunkt.
22 Med sitt första argument hävdar kommissionen att svarandena inte berördes av det förfarande som ledde till det ifrågasatta beslutet och att de följaktligen inte kan åberopa nämnda princip. Till skillnad från medlemsstaten i fråga innehar inte svarandena en central och viktig roll i förfarandet för finansiering och övervakning av utbildningsåtgärder. Dessutom har de direkt kontakt endast med medlemsstaten, vilken är ES:s enda samtalspartner. De ekonomiska kontakterna uppkommer således, i enlighet med domen av den 15 mars 1984 i målet EISS mot kommissionen (310/81, Rec. s. 1341, punkt 15) dels mellan kommissionen och den berörda medlemsstaten, dels mellan denna medlemsstat och den som beviljats ekonomiskt bistånd.
23 En sådan argumentation kan inte godtas.
24 Det skall konstateras att det förfarande som ledde till det ifrågasatta beslutet inleddes mot svarandena i den mening som avses i den rättspraxis som angetts i punkt 21 i denna dom. Trots den centrala roll som medlemsstaten har i det system som infördes genom förordning nr 2950/83, har kritik riktats mot svarandena under det undersökningsförfarande som ledde till det ifrågasatta beslutet.
25 I detta avseende skall det påpekas att kontrollsektionen vid ES den 25 november 1988 föreslog att ärendet skulle granskas på nytt genom kontroller hos två av svarandena, nämligen Lisrestal och GTI. Det var dessa kontroller som ledde till att man kunde konstatera att det förekommit diverse oegentligheter i den ekonomiska förvaltningen av biståndet och det var dessa kontroller som ledde till det ifrågasatta beslutet.
26 Som förstainstansrätten har slagit fast i punkt 45 i den överklagade domen avser det ifrågasatta beslutet särskilt och uttryckligen svarandena i egenskap av direkta mottagare av det beviljade biståndet, trots att det enbart är riktat till de portugisiska myndigheterna.
27 Detta ställningstagande stöds av artikel 6.2 i förordning nr 2950/83, i vilken det föreskrivs att de av de utbetalade beloppen som inte har använts enligt de villkor som slagits fast i beslutet om beviljande skall återkrävas samt att den berörda medlemsstaten endast är subsidiärt ansvarig för återbetalningen av de belopp som utbetalats utan grund i de fall då det är fråga om åtgärder som den, enligt artikel 2.2 i beslut 83/516, skall garantera ett framgångsrikt genomförande av.
28 Det är således med rätta som förstainstansrätten i punkt 47 i den överklagade domen har konstaterat att det följer av bestämmelserna i förordning nr 2950/83 att det uppkommer en direkt förbindelse mellan kommissionen och biståndstagaren, trots att medlemsstaten är den enda som har kontakt med ES.
29 Det skall tilläggas att även om ett beslut att innehålla, minska eller dra in biståndet från gemenskapen ibland speglar en bedömning och utvärdering som gjorts av de behöriga nationella myndigheterna, så är det emellertid kommissionen som i enlighet med artikel 6.1 i förordning nr 2950/83 fattar det slutliga beslutet och ensam åtar sig det rättsliga ansvaret, gentemot biståndstagarna, för ett sådant beslut.
30 Den omständigheten att den berörda medlemsstaten, enligt denna bestämmelse, skall rådfrågas innan kommissionen fattar ett beslut att innehålla, minska eller dra in biståndet gör för övrigt inte att man därav kan sluta sig till att en så grundläggande gemenskapsrättslig princip inte skall tillämpas som den som tillförsäkrar alla rätten att yttra sig innan ett beslut fattas som går dem emot.
31 Genom sitt andra argument har kommissionen gjort gällande att det ifrågasatta beslutet varken innebär någon påföljd eller något straff för svarandena. Det utgör endast den administrativa följden av det beslut genom vilket kommissionen beviljade det ekonomiska biståndet och angav de villkor som gällde för det.
32 Denna argumentation kan inte godtas.
33 Såsom förstainstansrätten har slagit fast fråntas svarandena genom det ifrågasatta beslutet hela det bistånd som inledningsvis beviljats dem. De utsätts således direkt för de ekonomiska konsekvenserna av det ifrågasatta beslutet som påverkar deras tillgångar, eftersom de i huvudsak är skyldiga att återbetala de belopp som har utbetalats utan grund inom en tidsfrist på fjorton dagar räknat från mottagandet av skrivelserna av den 24 april 1992, och den 7 maj 1992, vilka tillställdes dem av DAFSE och genom vilka de informerades om att kommissionen hade fattat det ifrågasatta beslutet.
34 Det skall således konstateras att beslutet på ett märkbart sätt påverkar svarandenas intressen.
35 Kommissionen har i sitt tredje argument hävdat att administrationen av ES gör det mycket svårt att på ett direkt sätt höra dem som av kommissionen beviljats bistånd från fonden. Från det att den ursprungliga ansökan om bistånd gjordes överlät kommissionen helt till medlemsstaten att administrera de godkända programmen. Att hävda att den i det förevarande fallet borde ha rådgjort med sökandena skulle ändra det gällande systemet för administrationen av ES.
36 Inte heller denna argumentation kan godtas.
37 För det första kan ett argument avseende praktiska förhållanden inte i sig berättiga ett åsidosättande av en grundläggande princip som iakttagandet av rätten till försvar.
38 Slutligen framgår det av artikel 5.5 i förordning nr 2950/83 att kommissionen har kännedom om vilka företag som har beviljats bistånd, eftersom den är skyldig att informera alla berörda parter vid den tidpunkt då biståndet betalas ut.
Kommissionens iakttagande av rätten att yttra sig
39 Kommissionen anser att det var fel av förstainstansrätten att inte beakta att svarandena redan hade kännedom om de berättigade tvivel och misstankar som kommissionen hyste om iakttagandet av de villkor för beviljande som föreskrevs i beslutet om godkännande. Svarandena mottog nämligen av DAFSE en skrivelse daterad den 19 oktober 1990, av vilken dessa tvivel och misstankar framgick. Om de hade haft några argument i sakfrågan som skulle ha kunnat skingra dessa tvivel och misstankar, hade de kunnat meddela DAFSE dessa, som skulle ha vidarebefordrat dem till kommissionen.
40 Det skall erinras om att domstolen endast kan ta ställning till en sådan grund i den utsträckning den är avsedd att ifrågasätta den bedömning som gjorts av förstainstansrätten i fråga om innehållet i och lydelsen av skrivelserna av den 19 oktober 1990 (dom av den 16 juni 1994, SFEI m.fl. mot kommissionen, C-39/93, Rec. s. I-2681, punkt 26).
41 Det framgår emellertid klart att dessa skrivelser inte innehåller någon förklaring avseende de tvivel och misstankar som kommissionen hyste vid denna tidpunkt. DAFSE meddelade då bara svarandena att en kontroll hade utförts av gemenskapen för att verifiera om dessa åtgärder var korrekta och lagenliga och angav att kommissionen ännu inte hade fattat ett slutgiltigt beslut.
42 Av detta följer att breven av den 19 oktober 1990 inte gav svarandena någon information om de tvivel och misstankar som kommissionen hyste.
43 Under dessa omständigheter skall det konstateras att förstainstansrätten med rätta kunde fastställa att det ifrågasatta beslutet fattats i strid med svarandenas rätt till försvar.
44 Den första grunden skall således ogillas.
45 Med beaktande av att det åsidosättande av rätten till försvar som har konstaterats medför att det ifrågasatta beslutet ogiltigförklaras, skall den andra grunden som kommissionen har åberopat, som avser en avsaknad av motivering, inte prövas.
46 Med beaktande av det som anförts ovan skall talan ogillas i sin helhet.
Beslut om rättegångskostnader
Rättegångskostnader
47 Enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna, som enligt artikel 118 är tillämplig på överklaganden, skall tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, skall denna ersätta rättegångskostnaderna.
Domslut
På dessa grunder beslutar
DOMSTOLEN
(sjätte avdelningen)
följande dom:
48 Överklagandet ogillas.
49 Sökanden förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.