CELEX: 61998CJ0206
Incumplimiento de Estado
Directiva 92/49/CEE
Seguro directo distinto del seguro de vida

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de junio de 1998, la Comisión de las Comunidades Europeas interpuso un recurso, con arreglo al artículo 169 del Tratado CE (actualmente artículo 226 CE), que tiene por objeto que se declare que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (Tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida) (DO L 228, p. 1), así como en virtud del Tratado CE, al adoptar y mantener en vigor el artículo 2 de la Ley de 9 de julio de 1975, relativa al control de las empresas de seguros, en su versión modificada por el Real Decreto de 12 de agosto de 1994 (Moniteur belge de 16 de septiembre de 1994, p. 23525).
El Derecho comunitario
2 El artículo 2 de la Directiva 92/49 dispone:
«1. La presente Directiva se aplicará a los seguros y empresas contemplados en el artículo 1 de la Directiva 73/239/CEE.
2. La presente Directiva no se aplicará a los seguros y operaciones ni a las empresas e instituciones a los que no les sea aplicable la Directiva 73/239/CEE, ni a los organismos contemplados en el artículo 4 de esa misma Directiva.»
3 El artículo 37 de la Directiva 92/49 establece:
«Quedan suprimidos los párrafos segundo y tercero del apartado 2 y el apartado 3 del artículo 12 y los artículos 13 y 15 de la Directiva 88/357/CEE.»
4 En virtud del artículo 55 de la Directiva 92/49:
«Los Estados miembros podrán exigir que las compañías de seguros que practiquen por cuenta propia el seguro obligatorio de accidentes laborales y que estén ubicadas en su territorio, se atengan a las disposiciones especiales que con respecto a este seguro establezcan sus respectivas legislaciones nacionales, con excepción de aquellas disposiciones que se refieran al seguimiento financiero y que sean competencia exclusiva del Estado miembro de origen.»
5 El artículo 1 de la Directiva 73/239/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973, Primera Directiva sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al acceso a la actividad del seguro directo distinto del seguro de vida, y a su ejercicio (DO L 228, p. 3; EE 06/01, p. 143), dispone:
«La presente Directiva se aplicará al acceso a la actividad no asalariada del seguro directo practicada por las empresas de seguros establecidas en un Estado miembro o que deseen establecerse en él, en los ramos definidos por el Anexo de la presente Directiva, así como al ejercicio de dicha actividad.»
6 El artículo 2, número 1, letra d), de la Directiva 73/239 precisa que ésta no se aplicará a los seguros comprendidos en un régimen legal de Seguridad Social.
7 El artículo 12, apartados 2 y 3, de la Directiva 88/357/CEE del Consejo, de 22 de junio de 1988, Segunda Directiva sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo, distinto del seguro de vida, por la que se establecen las disposiciones destinadas a facilitar el ejercicio efectivo de la libre prestación de servicios y por la que se modifica la Directiva 73/239/CEE (DO L 172, p. 1), prevé:
«2. Lo dispuesto en el presente Título no será aplicable a las operaciones, empresas u organismos a los que no se aplique la primera Directiva de coordinación, ni a los riesgos que deban ser cubiertos por los organismos de derecho público mencionados en el artículo 4 de dicha Directiva.
Lo dispuesto en el presente Título no será aplicable a los contratos de seguros que cubran riesgos clasificados en los siguientes números del punto A del Anexo de la primera Directiva:
- nº 1
en lo que se refiere a los accidentes laborales;
- nº 10
excluida la responsabilidad del transportista;
- nº 12
en lo que se refiere a las lanchas motoras y barcos que el Estado miembro de que se trate someterá en el momento de la notificación de la presente Directiva, al mismo régimen que los vehículos automóviles terrestres;
- nº 13
por lo que se refiere a la responsabilidad civil nuclear y a la responsabilidad civil relativa a los productos farmacéuticos;
- nos 9 y 13
por lo que se refiere al seguro obligatorio de la construcción.
Dichas exclusiones serán examinadas por el Consejo a más tardar el 1 de julio de 1998.
3. En tanto no se produzca la coordinación contemplada en la letra c) del apartado 2 del artículo 7 de la primera Directiva, la República Federal de Alemania podrá mantener la prohibición de acumular en su territorio, en régimen de prestación de servicios, el seguro de enfermedad con otros ramos.»
8 La declaración común de la Comisión y del Consejo sobre el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 88/357, que se adjuntó al acta del Consejo con motivo de su adopción, es del siguiente tenor:
«El Consejo y la Comisión estiman que el artículo 12, apartado 2, primer guión, no altera en absoluto el hecho de que el seguro de accidentes de trabajo, tal como se practica en Bélgica, está comprendido en la exclusión que figura en el artículo 2, apartado 1, letra d), de la Primera Directiva sobre coordinación.»
9 El artículo 1, número 3, de la Directiva 79/267/CEE del Consejo, de 5 de marzo de 1979, Primera Directiva sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, referentes al acceso a la actividad del seguro directo sobre la vida, y a su ejercicio (DO L 63, p. 1; EE 06/02, p. 62), dispone:
«La presente Directiva se refiere al acceso a la actividad por cuenta propia del seguro directo, practicada por las empresas que están establecidas en un Estado miembro o que deseen establecerse, y su ejercicio, para las actividades definidas a continuación:
[...]
3. Las operaciones que dependan de la duración de la vida humana, definidas o previstas por la legislación de los seguros sociales, cuando sean practicadas o administradas de conformidad con la legislación de un Estado miembro por empresas de seguro a su propio riesgo.»
10 En virtud del artículo 2, número 4, de esta Directiva:
«La presente Directiva no se refiere :
[...]
4. A los seguros incluidos en un régimen legal de seguridad social, sin perjuicio de la aplicación del punto 3 del artículo 1.»
El Derecho belga
11 A tenor del artículo 2, apartado 2, letra a), de la Ley de 9 de julio de 1975, relativa al control de las empresas de seguros, en su versión modificada por el Real Decreto de 12 de agosto de 1994:
«2. La presente Ley no se aplicará a las siguientes empresas:
[...]
2º las cajas comunes, empresas privadas de prima fija e instituciones públicas por lo que respecta a las operaciones contempladas:
a) en la Ley de 10 de abril de 1971 sobre accidentes de trabajo [y en la Ley de 3 de julio de 1967 sobre la reparación de los daños derivados de accidentes de trabajo, de accidentes in itinere y de enfermedades profesionales en el sector público]».
Procedimiento administrativo previo
12 Mediante escrito de requerimiento de 27 de diciembre de 1995, la Comisión informó a las autoridades belgas de que el artículo 2 de la Ley de 9 de julio de 1975, relativa al control de las empresas de seguros, en su versión modificada por el Real Decreto de 12 de agosto de 1994, es contrario a la Directiva 92/49, por cuanto excluye del ámbito de aplicación de la Ley nacional por la que se adapta el Derecho interno a cualesquiera cajas o empresas de seguros que cubran accidentes de trabajo, aun cuando estas cajas o empresas persigan un fin lucrativo por cuenta propia.
13 Las autoridades belgas respondieron el 23 de febrero de 1996, alegando que la disposición criticada no era contraria al Derecho comunitario, ya que en Bélgica se considera que los accidentes de trabajo forman parte del régimen legal de Seguridad Social, por lo que quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva 92/49. Mediante escrito de 13 de mayo de 1996, confirmaron su posición.
14 El 17 de junio de 1997, la Comisión dirigió al Reino de Bélgica un dictamen motivado en el que le instaba a adoptar, en un plazo de dos meses, las medidas necesarias para dar cumplimiento a la Directiva 92/49.
15 En su respuesta de 16 de febrero de 1998, las autoridades belgas alegaron que:
- La Directiva 73/239 no afecta a los seguros comprendidos en un régimen legal de Seguridad Social [artículo 2, número 1, letra d), de dicha Directiva].
- La Directiva 88/357 confirma, en su artículo 12, apartado 2, párrafo primero, que las disposiciones particulares relativas a la libre prestación de servicios no son aplicables a las operaciones, empresas y organismos a los que no se aplique la Directiva 73/239. La declaración que se adjuntó al acta del Consejo con motivo de la adopción de esta disposición excluye cualesquiera dudas sobre la interpretación que debe darse al artículo 2, número 1, letra d), de la Directiva 73/239.
- La Directiva 92/49 deroga el artículo 12, apartados 2, párrafos segundo y tercero, y 3, de la Directiva 88/357 (artículo 37 de la Directiva 92/49), pero la declaración antes mencionada y los artículos 12, apartado 2, párrafo primero, y 1 de la Directiva 88/357 siguen siendo aplicables. El artículo 2, apartado 2, de la Directiva 92/49 prevé expresamente que ésta no se aplica ni a los seguros y operaciones ni a las empresas e instituciones a los que no les sea aplicable la Directiva 73/239.
16 En su respuesta complementaria al dictamen motivado de 24 de marzo de 1998, las autoridades belgas alegaron que las Directivas relativas a los seguros «distintos del seguro de vida» no se aplican a los regímenes legales de Seguridad Social, que el régimen básico belga sobre accidentes de trabajo queda incluido en la excepción en materia de Seguridad Social y que, en cualquier caso, el régimen belga debe acogerse a las excepciones previstas por los artículos 55 y 90, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículos 45 CE y 86 CE, apartado 2). Asimismo, mantienen que una apertura del régimen belga a la libre prestación de servicios pondría en peligro la viabilidad del sistema.
17 Al no considerar satisfactoria la respuesta del Gobierno belga, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre la admisibilidad
18 Según el Gobierno belga, la Comisión precisa en su recurso que «la excepción en materia de Seguridad Social comprende el régimen legal de Seguridad Social belga que cubre el riesgo de accidente de trabajo», sin que se reproche «a Bélgica el hecho de que su régimen básico obligatorio sobre accidentes de trabajo quede excluido de las disposiciones relativas a la libre prestación de servicios». Lo único que se imputa al demandado es «haber excluido del ámbito de aplicación de la Tercera Directiva sobre seguros distintos del seguro de vida a las empresas que operen por cuenta propia en el ramo de los accidentes de trabajo».
19 Ahora bien, según tal Gobierno, el régimen de seguro obligatorio de accidentes de trabajo, tal como se desprende de la legislación belga, se incluye precisamente en el régimen básico de la Seguridad Social. De ello se sigue que el recurso sólo se refiere a la exclusión del ámbito de aplicación de la Directiva 92/49 de los seguros de accidentes de trabajo que no sean «básicos y obligatorios» cuando se ofrezcan por empresas privadas que persigan un fin lucrativo y operen por cuenta propia. Habida cuenta del hecho de que el régimen complementario de seguro de accidentes de trabajo está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 92/49, el recurso queda sin objeto.
20 En estas circunstancias, la Comisión, al reprochar en su réplica al Reino de Bélgica no haber sometido los seguros básicos obligatorios de accidentes de trabajo a las disposiciones de la Directiva 92/49, modificó el objeto del litigio en contra de lo dispuesto en el artículo 42, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia.
21 A este respecto, basta con señalar que, tal como se desprende claramente de la demanda, el recurso versa sobre los seguros en materia de accidentes de trabajo que formen parte del régimen de Seguridad Social obligatoria. Según la Comisión, éstos quedan incluidos en el ámbito de aplicación de las Directivas sobre seguros, cuando puedan ser practicados por empresas de seguros que actúen por cuenta propia.
22 De lo anterior se deriva que procede declarar la admisibilidad del recurso.
Sobre el fondo
23 La Comisión alega que el ámbito de aplicación de la Directiva 92/49 se precisa en su artículo 2, apartado 2, que remite al ámbito de aplicación de la Directiva 73/239, cuyo artículo 2, número 1, letra d), excluye los seguros comprendidos en un régimen legal de Seguridad Social. Sin embargo, debe interpretarse que estas disposiciones contemplan las actividades de seguro gestionadas por organismos públicos de Seguridad Social que no persigan un fin lucrativo. Siguen comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva 92/49 las empresas de seguros que cubran el riesgo de accidente de trabajo, incluso en el marco de un régimen legal de Seguridad Social, cuando tales empresas persigan un fin lucrativo por cuenta propia, lo que sucede con los seguros de accidentes de trabajo en Bélgica.
24 En opinión de la Comisión, esta interpretación es la única que permite conciliar los artículos 2, apartado 2, y 55 de la Directiva 92/49. En efecto, esta última disposición prevé sin ambigüedad alguna que la Directiva 92/49 se aplica a los seguros obligatorios de accidentes de trabajo cuando se practiquen por empresas privadas que actúen por cuenta propia.
25 Además, este régimen coincide con el previsto en la Directiva 79/267 (artículos 1, número 3, y 2, número 4) y en el Acuerdo entre la Comunidad y la Confederación Suiza [Decisión 91/370/CEE del Consejo, de 20 de junio de 1991, referente a la celebración del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y la Confederación Suiza relativo al seguro directo distinto del seguro de vida (DO L 205, p. 2)].
26 El Gobierno belga niega el incumplimiento.
27 Alega que el régimen de accidentes de trabajo forma parte del régimen básico obligatorio de la Seguridad Social, tal como se desprende no sólo de la legislación belga, sino también del Reglamento (CEE) nº 1408/71 del Consejo, de 14 de junio de 1971, relativo a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena y a sus familias que se desplazan dentro de la Comunidad (DO L 149, p. 2; EE 05/01, p. 98). Ahora bien, la Directiva 92/49 no se aplica a los seguros incluidos en un régimen de Seguridad Social.
28 En opinión de dicho Gobierno, se deriva de lo anterior que, so pena de incumplir las disposiciones básicas de las Directivas sobre seguros, el artículo 55 de la Directiva 92/49 no puede referirse a los regímenes nacionales de Seguridad Social. Además, este artículo carecería de validez si tuviera que ser interpretado en el sentido apuntado por la Comisión.
29 En efecto, la Directiva 92/49 se basa únicamente en los artículos 57, apartado 2, del Tratado CE (actualmente artículo 47 CE, apartado 2, tras su modificación) y 66 del Tratado CE (actualmente artículo 55 CE), sin que la Comunidad posea competencia alguna en virtud de esta base para regular los regímenes de Seguridad Social.
30 En opinión del Gobierno belga, la única interpretación posible del artículo 55 de la Directiva 92/49 radica en que esta disposición sólo contempla los seguros en materia de accidentes de trabajo que no estén comprendidos en regímenes de Seguridad Social.
31 Este Gobierno añade que su interpretación de las Directivas en materia de seguros se ve confirmada por la declaración común del Consejo y de la Comisión sobre el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 88/357, en virtud de la cual el seguro en materia de accidentes de trabajo, tal como se practica en Bélgica, queda comprendido en la exclusión recogida en el artículo 2, número 1, letra d), de la Directiva 73/239, disposición que nunca ha sido objeto de modificación.
32 Por último, sostiene que el control social que ejerce sobre las empresas de seguros sólo puede tener lugar con respecto a aquellas que estén establecidas en Bélgica. A este respecto, invoca la necesidad de normas especialmente estrictas, por lo que respecta, en particular, al equilibrio financiero de las empresas, a la exclusión de las sociedades cooperativas de estos seguros, a la gestión independiente, a la intervención de los interlocutores sociales en la autorización y en la revocación de la autorización, en la exigencia de fianza y en el control de las tarifas y condiciones de los contratos.
33 Esta protección de la víctima y de sus causahabientes garantizada por la legislación belga no constituye el objetivo de las Directivas aplicables en materia de seguros distintos del seguro de vida.
34 Con carácter subsidiario, el Gobierno belga considera que puede invocar las excepciones previstas en los artículos 55 y 90, apartado 2, del Tratado, en la medida en que la aplicación de las normas sobre la libre prestación de servicios obstaculiza el buen funcionamiento del sistema de seguro obligatorio de accidentes de trabajo en Bélgica.
35 A este respecto, cabe señalar que el artículo 55 de la Directiva 92/49 se refiere a las empresas de seguros que practiquen por cuenta propia el seguro obligatorio de accidentes de trabajo en el territorio de los Estados miembros. En este caso, los Estados miembros pueden exigir el respeto de las disposiciones específicas previstas por su legislación nacional para este seguro, sin perjuicio de las disposiciones relativas al seguimiento financiero, que son competencia exclusiva del Estado miembro de origen.
36 Se desprende del artículo 55 de la Directiva 92/49 que estos seguros quedan comprendidos en el ámbito de aplicación de ésta, constituyendo dicho artículo, al igual que el artículo 54, relativo a los seguros de enfermedad, una disposición especial que introduce una excepción al régimen general establecido por tal Directiva.
37 El Gobierno belga no niega que las empresas de seguros que practican en Bélgica el seguro en materia de accidentes de trabajo actúan por cuenta propia. Sin embargo, mantiene que el artículo 55 de la Directiva 92/49 debe ser objeto de una interpretación restrictiva, en virtud de la cual éste sólo se refiere a los seguros en materia de accidentes de trabajo que no se hallen comprendidos en regímenes de Seguridad Social.
38 A este respecto, procede destacar que esta interpretación no se ve en absoluto confirmada por el tenor del artículo 55 de la Directiva 92/49 y que los motivos que la justifican, invocados por el Gobierno belga, no pueden acogerse.
39 En primer lugar, las empresas de seguros de que se trata ejercen una actividad económica de prestación de servicios que puede ser armonizada por una Directiva adoptada sobre la base de los artículos 57, apartado 2, y 66 del Tratado. El hecho de que un Estado miembro integre tales seguros en su régimen obligatorio de Seguridad Social no puede poner en entredicho tal armonización.
40 En segundo lugar, la declaración común del Consejo y de la Comisión sobre el artículo 12, apartado 2, de la Directiva 88/357 se refiere a una Directiva que ha sido modificada por la Directiva 92/49. En cualquier caso, esta declaración, que no figura en modo alguno en el texto del artículo 55 de la Directiva 92/49, no puede tenerse en cuenta a la hora de interpretarlo (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de febrero de 1991, Antonissen, C-292/89, Rec. p. I-745, apartado 18, y de 29 de mayo de 1997, VAG Sverige, C-329/95, Rec. p. I-2675, apartado 23).
41 En tercer lugar, el régimen belga aplicable a los seguros en materia de accidentes de trabajo tampoco puede constituir un elemento interpretativo del artículo 55 de la Directiva 92/49 en el sentido apuntado por el Gobierno belga. En efecto, el legislador comunitario ha considerado que, si bien el seguimiento financiero por parte del Estado miembro de origen es compatible con las exigencias de los seguros de que se trata, tales exigencias justifican, por el contrario, que estos seguros queden supeditados, en cuanto al resto, a las disposiciones específicas de la legislación del Estado miembro en que se practiquen y, en particular, a las invocadas por el Gobierno demandado, que se destinan a garantizar el cumplimiento de los objetivos sociales de los seguros en materia de accidentes de trabajo.
42 Además, la Directiva 92/49 recoge la posibilidad de que los Estados miembros exijan a las autoridades competentes la comunicación de las condiciones generales y especiales de los seguros obligatorios (artículo 30, apartado 2) e impongan a las empresas que operen en su territorio, en régimen de derecho de establecimiento o de libre prestación de servicios, la afiliación y la participación, en las mismas condiciones que las empresas en ellos autorizadas, en cualquier régimen que tenga por objeto garantizar el pago de las solicitudes de indemnización a los asegurados y a los terceros perjudicados (artículo 45, apartado 2).
43 Por último, el artículo 40 de la Directiva 92/49 recoge medidas destinadas a garantizar el respeto de las normas aplicables en el territorio de un Estado miembro por parte de las empresas que tengan una sucursal u operen en régimen de libre prestación de servicios en dicho territorio, así como, en particular, en caso de urgencia, medidas destinadas a la prevención de irregularidades.
44 De ello se deriva que el artículo 2, apartado 2, de la Directiva 92/49 debe interpretarse de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 55, de tal forma que la Directiva 92/49 es aplicable a los seguros comprendidos en un régimen legal de Seguridad Social practicados por empresas de seguros que operen por cuenta propia.
45 En lo que atañe a la alegación basada en los artículos 55 y 90, apartado 2, del Tratado, basta con señalar que estas disposiciones no pueden invocarse en un ámbito que, como en el presente caso, es objeto de una armonización, en la que el legislador comunitario ha tomado en consideración los intereses generales mencionados por el Gobierno belga, cuando se invoquen en contra de las normas de dicha armonización.
46 A la luz de todo lo que precede, procede declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/49, al adoptar y mantener en vigor el artículo 2 de la Ley de 9 de julio de 1975 relativa al control de las empresas de seguros, en su versión modificada por el Real Decreto de 12 de agosto de 1994.
Decisión sobre las costas
Costas
47 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. Dado que la Comisión solicitó la condena en costas del Reino de Bélgica y han sido desestimados los motivos formulados por este último, procede condenarlo en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
(Sala Sexta)
decide:
1) Declarar que el Reino de Bélgica ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud de la Directiva 92/49/CEE del Consejo, de 18 de junio de 1992, sobre coordinación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas relativas al seguro directo distinto del seguro de vida y por la que se modifican las Directivas 73/239/CEE y 88/357/CEE (Tercera Directiva de seguros distintos del seguro de vida), al adoptar y mantener en vigor el artículo 2 de la Ley de 9 de julio de 1975, relativa al control de las empresas de seguros, en su versión modificada por el Real Decreto de 12 de agosto de 1994.
2) Condenar en costas al Reino de Bélgica.