CELEX: 61999TJ0018
Bananen
Einfuhren aus AKP- und Drittstaaten
Berechnung der zugeteilten Jahresmenge
Schadensersatzklage
Zulässigkeit
WTO-Vorschriften
Möglichkeit der Geltendmachung
Ermessensmissbrauch
Allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts

Entscheidungsgründe
Rechtlicher Rahmen
1 Mit der Verordnung (EWG) Nr. 404/93 des Rates vom 13. Februar 1993 über die gemeinsame Marktorganisation für Bananen (ABl. L 47, S. 1) wurde zum 1. Juli 1993 eine gemeinsame Einfuhrregelung für Bananen eingeführt, die an die Stelle der verschiedenen nationalen Regelungen trat. Es wurde unterschieden zwischen in der Gemeinschaft geernteten Gemeinschaftsbananen", aus anderen Drittländern als den Staaten Afrikas, der Karibik und des Pazifischen Raums (AKP-Staaten) eingeführten Drittlandsbananen", traditionellen AKP-Bananen" und nichttraditionellen AKP-Bananen". Die traditionellen AKP-Bananen und die nichttraditionellen AKP-Bananen entsprachen den von den AKP-Staaten ausgeführten Mengen, die die traditionell von jedem einzelnen dieser Staaten ausgeführten Mengen, wie sie im Anhang der Verordnung Nr. 404/93 festgesetzt sind, nicht überstiegen bzw. überstiegen.
2 Um eine zufriedenstellende Vermarktung der Gemeinschaftsbananen sowie der Bananen aus den AKP-Staaten und aus anderen Drittländern zu gewährleisten, sah die Verordnung Nr. 404/93 die Eröffnung eines jährlichen Zollkontingents von 2,2 Millionen Tonnen Eigengewicht für Einfuhren von Drittlandsbananen und nichttraditionellen AKP-Bananen vor.
3 Mit Artikel 19 Absatz 1 der Verordnung Nr. 404/93 a. F. wurde dieses Zollkontingent in der Weise aufgeteilt, dass es zu 66,5 % für die Gruppe der Marktbeteiligten, die Drittlandsbananen und/oder nichttraditionelle AKP-Bananen vermarktet hatten (Gruppe A), zu 30 % für die Gruppe der Marktbeteiligten, die Gemeinschaftsbananen und/oder traditionelle AKP-Bananen vermarktet hatten (Gruppe B), und zu 3,5 % für in der Gemeinschaft niedergelassene Marktbeteiligte, die ab 1992 mit der Vermarktung von anderen als Gemeinschafts- und/oder traditionellen AKP-Bananen begonnen hatten (Gruppe C), eröffnet wurde.
4 Artikel 19 Absatz 2 Satz 1 der Verordnung Nr. 404/93 a. F. lautete wie folgt:
Jeder Marktbeteiligte erhält nach Berechnungen, die für jede der in Absatz 1 ... genannten Gruppen von Marktbeteiligten getrennt durchgeführt werden, Einfuhrbescheinigungen auf der Grundlage des durchschnittlichen Absatzes von Bananen, den er in den letzten drei Jahren, für die Angaben vorliegen, getätigt hat."
5 Die Verordnung (EWG) Nr. 1442/93 der Kommission vom 10. Juni 1993 mit Durchführungsbestimmungen zu der Einfuhrregelung für Bananen in die Gemeinschaft (ABl. L 142, S. 6) legte u. a. die Kriterien für die Bestimmung der Art von Marktbeteiligten der Gruppen A und B, die Anträge auf Einfuhrlizenzen stellen konnten, anhand der Tätigkeit fest, die diese Marktbeteiligten während des Referenzzeitraums ausgeübt hatten.
6 Diese Einfuhrregelung war infolge von Klagen einiger Drittländer Gegenstand eines Streitbeilegungsverfahrens im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO).
7 Dieses Verfahren führte zu Berichten des WTO-Panels vom 22. Mai 1997 und zu einem Bericht des Ständigen Berufungsgremiums der WTO vom 9. September 1997, der vom Streitbeilegungsgremium der WTO am 25. September 1997 bestätigt wurde. Durch diese Entscheidung erklärte das Streitbeilegungsgremium mehrere Aspekte der gemeinschaftlichen Einfuhrregelung für Bananen für mit den WTO-Vorschriften unvereinbar.
8 Um dieser Entscheidung nachzukommen, erließ der Rat die Verordnung (EG) Nr. 1637/98 vom 20. Juli 1998 zur Änderung der Verordnung Nr. 404/93 (ABl. L 210, S. 28). Danach erließ die Kommission die Verordnung (EG) Nr. 2362/98 vom 28. Oktober 1998 mit Durchführungsvorschriften zur Verordnung Nr. 404/93 betreffend die Einfuhrregelung für Bananen in die Gemeinschaft (ABl. L 293, S. 32).
9 Im Rahmen der neuen Einfuhrregelung für Bananen wurde insbesondere die Aufteilung des Kontingents auf drei Gruppen von Marktbeteiligten gestrichen; die Verordnung Nr. 2362/98 sieht nur eine Aufteilung auf traditionelle Marktbeteiligte" und neue Marktbeteiligte" gemäß den in dieser Verordnung enthaltenen Definitionen vor. Die Unterteilung der Marktbeteiligten der Gruppen A und B nach der Art der von ihnen auf dem Markt ausgeübten Tätigkeit wurde ebenfalls aufgegeben.
10 So lautet Artikel 4 der Verordnung Nr. 2362/98 wie folgt:
(1) Jedem traditionellen Marktbeteiligten, der gemäß Artikel 5 in einem Mitgliedstaat eingetragen ist, wird jährlich für sämtliche in Anhang I genannten Ursprungsländer eine einzige Referenzmenge zugeteilt, die auf der Grundlage der von ihm im Referenzzeitraum tatsächlich eingeführten Bananenmengen berechnet wird.
(2) Für die Einfuhren, die 1999 im Rahmen der Zollkontingente und der traditionellen AKP-Bananen erfolgen, entspricht der Referenzzeitraum den Jahren 1994, 1995 und 1996."
11 Artikel 5 Absätze 2 und 3 der Verordnung Nr. 2362/98 bestimmt:
(2) Für die Berechnung seiner Referenzmenge teilt jeder Marktbeteiligte der zuständigen Stelle jährlich vor dem 1. Juli Folgendes mit:
a) die gesamte Bananenmenge, die er in jedem Jahr des Referenzzeitraums aus den in Anhang I genannten Ursprungsländern tatsächlich eingeführt hat,
b) die in Absatz 3 genannten Belege und Nachweise.
(3) Die tatsächliche Einfuhr wird durch folgendes nachgewiesen:
a) die Vorlage einer Kopie der Einfuhrlizenzen, die vom Lizenzinhaber ... für die Abfertigung der betreffenden Mengen zum freien Verkehr verwendet wurden; ... und
b) den Nachweis der Entrichtung der am Tag der Erfuellung der Zollförmlichkeiten anwendbaren Zölle; die Zahlungen können direkt an die zuständigen Stellen oder über einen Zollagenten oder -spediteur erfolgen.
Marktbeteiligte, die den Nachweis erbringen, dass sie die zum Zeitpunkt der Abfertigung einer bestimmten Bananenmenge zum freien Verkehr anwendbaren Zölle entweder direkt an die zuständigen Stellen oder über einen Zollagenten oder -spediteur entrichtet haben, ohne Inhaber oder Übernehmer der für dieses Geschäft verwendeten Einfuhrlizenz ... zu sein, werden als Marktbeteiligte angesehen, die diese Menge tatsächlich eingeführt haben, wenn sie in einem Mitgliedstaat gemäß der Verordnung (EWG) Nr. 1442/93 eingetragen wurden und/oder wenn sie die Voraussetzungen der vorliegenden Verordnung für die Eintragung als traditionelle Marktbeteiligte erfuellen. Zollagenten und -spediteure können die Anwendung dieses Unterabsatzes nicht in Anspruch nehmen."
12 Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2362/98 bestimmt:
Auf der Grundlage der Mitteilungen gemäß Absatz 2 sowie nach Maßgabe des Gesamtvolumens der Zollkontingente und der traditionellen AKP-Bananen gemäß Artikel 2 setzt die Kommission gegebenenfalls einen einheitlichen Anpassungskoeffizienten fest, der auf die vorläufige Referenzmenge jedes Marktbeteiligten anzuwenden ist."
Sachverhalt und Verfahren
13 Die Klägerin, die Cordis Obst und Gemüse Großhandel GmbH, wurde am 1. November 1990, nach der Wiedervereinigung Deutschlands, gegründet und ist im Gebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik niedergelassen. Sie betreibt den Großhandel mit Obst sowie insbesondere die Bananenreifung und -verpackung.
14 Wegen der zentralen Planwirtschaft der DDR hatte sie im Referenzzeitraum für 1993 und 1994 keine Bananenumsätze erzielen können. Dies hatte zur Folge, dass die ihr von der zuständigen Behörde in diesen Jahren anerkannten Mengen gering waren.
15 Nach Inkrafttreten der Verordnung Nr. 2362/98 beantragte die Klägerin bei der zuständigen deutschen Behörde, ihre Referenzmenge für die Jahre 1994 bis 1996 auf 2 591 427 kg festzusetzen, was einem jährlichen Durchschnitt von 863 809 kg entspricht. Mit Bescheid vom 8. Dezember 1998 erkannte die zuständige Behörde für 1999 als vorläufige Referenzmenge 848 759 kg an, die sie unter Anwendung des von der Kommission gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2362/98 festgesetzten Anpassungskoeffizienten von 0,939837 um 51 064 kg auf 797 695 kg kürzte. Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 30. Dezember 1998 Widerspruch ein mit der Begründung, die vorgenommene Kürzung sei rechtswidrig. Außerdem sei die Rückverlegung des Referenzzeitraums um ein Jahr, d. h. die Berücksichtigung der Jahre 1994 bis 1996 anstelle der Jahre 1995 bis 1997 rechtswidrig und benachteilige sie. Für den Zeitraum 1995-1997 habe die zuständige Behörde nämlich 3 393 032 kg als Referenzmenge anerkannt, nämlich 823 436 kg für 1995, 1 127 145 kg für 1996 und 1 442 451 kg für 1997.
16 Unter diesen Umständen hat die Klägerin mit Klageschrift, die am 21. Januar 1999 bei der Kanzlei des Gerichts eingegangen ist, die vorliegende Klage auf Ersatz des Schadens erhoben, der ihr dadurch entstanden ist, dass die Kommission die Verordnung Nr. 2362/98 erließ. Zur Begründung ihrer Klage machte sie u. a. einen Verstoß gegen bestimmte in Anhang 1 des Übereinkommens zur Errichtung der Welthandelsorganisation (WTO-Übereinkommen) enthaltene Übereinkünfte geltend.
17 Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 23. November 1999 in der Rechtssache C-149/96 (Portugal/Rat, Slg. 1999, I-8395, Randnr. 47) entschieden, dass die Übereinkünfte und Vereinbarungen der Anhänge 1 bis 4 des WTO-Übereinkommens wegen ihrer Natur und ihrer Struktur grundsätzlich nicht zu den Vorschriften [gehören], an denen der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit von Handlungen der Gemeinschaftsorgane misst".
18 Mit Schreiben vom 16. Dezember 1999 sind die Parteien um Stellungnahme zu der Frage gebeten worden, welche Folgerungen sich gegebenenfalls aus dem genannten Urteil ergeben. Die Kommission und die Klägerin haben ihre Stellungnahmen am 6. und am 14. Januar 2000 eingereicht.
19 Das Gericht hat auf Bericht des Berichterstatters beschlossen, die mündliche Verhandlung zu eröffnen. Die Parteien haben in der öffentlichen Sitzung vom 4. Oktober 2000 mündlich verhandelt und Fragen des Gerichts beantwortet.
Anträge der Parteien
20 Die Klägerin beantragt,
- die Kommission zu verurteilen, ihr den Schaden zu ersetzen, der ihr dadurch entstanden ist, dass die Kommission zum einen die Jahre 1994 bis 1996 als Referenzperiode für traditionelle Marktbeteiligte festgesetzt und zum anderen die von der zuständigen Behörde für 1999 vorläufig anerkannte Referenzmenge durch Anwendung des Anpassungskoeffizienten gekürzt hat;
- der Kommission die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
21 Die Kommission beantragt,
- die Klage als unzulässig abzuweisen;
- hilfsweise, die Klage als unbegründet abzuweisen;
- der Klägerin die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen.
Zur Zulässigkeit
Vorbringen der Parteien
22 Die Kommission ist, ohne ausdrücklich eine Unzulässigkeitseinrede zu erheben, der Ansicht, dass die Klage unzulässig sei, weil die Klägerin zunächst hätte versuchen müssen, den Eintritt des geltend gemachten SchadenS durch die Einlegung eines Rechtsmittels vor dem nationalen Gericht zu verhindern. Die Schadensersatzklage nach den Artikeln 178 in Verbindung mit Artikel 215 Absatz 2 EG-Vertrag (jetzt Artikel 235 EG und Artikel 288 Absatz 2 EG) sei ein subsidiärer Rechtsbehelf, sofern der geltend gemachte Schaden auf einer nationalen Verwaltungsmaßnahme beruhe, die in Anwendung des Gemeinschaftsrechts ergangen sei (Urteile des Gerichtshofes vom 6. Juni 1990 in der Rechtssache 119/88, AERPO u. a./Kommission, Slg. 1990, I-2189, und vom 13. März 1992 in der Rechtssache C-282/90, Vreugdenhil/Kommission, Slg. 1992, I-1937, Randnr. 12, sowie Urteile des Gerichts vom 14. September 1995 in der Rechtssache T-571/93, Lefebvre u. a./Kommission, Slg. 1995, II-2379, und vom 4. Februar 1998 in der Rechtssache T-93/95, Laga/Kommission, Slg. 1998, II-195, Randnr. 33). Die Festsetzung der Referenzmengen sei Sache der zuständigen nationalen Behörden, die die Gemeinschaftsregelung durch einen nationalen Verwaltungsakt auf der Grundlage der Verordnung Nr. 2362/98 anwendeten (Urteile des Gerichts vom 9. April 1997 in der Rechtssache T-47/95, Terres Rouges u. a./Kommission, Slg. 1997, II-481, Randnrn. 57 und 59, und des Gerichtshofes vom 21. Januar 1999 in der Rechtssache C-73/97 P, Frankreich/Comafrica u. a., Slg. 1999, I-185, Randnr. 40).
23 Der entscheidende Gesichtspunkt für die Subsidiarität der Schadensersatzklage sei, dass die Kontrolle des nationalen Verwaltungshandelns ausschließlich den mitgliedstaatlichen Gerichten obliege, die den Gerichtshof gemäß Artikel 177 EG-Vertrag (jetzt Artikel 234 EG) durch ein Vorabentscheidungsersuchen mit der Frage der Gültigkeit des anzuwendenden Gemeinschaftsrechts befassen könnten (Urteil Frankreich/Comafrica u. a., Randnr. 40). Nur wenn die mitgliedstaatlichen Gerichte keinen hinreichenden Rechtsschutz und/oder nicht die Möglichkeit der Erlangung von Schadensersatz bieten könnten, sei eine unmittelbare Klage zulässig.
24 Die Klägerin widerspricht der Auffassung der Kommission. Sie verfüge über keinen Rechtsbehelf vor den nationalen Gerichten. Sie habe nämlich gegen den Zuteilungsbescheid der nationalen Behörde den Rechtsbehelf des Widerspruchs eingelegt (siehe oben, Randnr. 15); dieses Verfahren sei inzwischen in der Hauptsache erledigt. Nach deutschem Recht bestehe keine Möglichkeit, die Rechtswidrigkeit dieses Bescheids auf andere Weise geltend zu machen. Die vorliegende Schadensersatzklage sei also der einzige Rechtsbehelf, der ihr zur Verfügung stehe.
25 Die nationale Verwaltung sei an die Vorgaben gebunden, die die Kommission in der Verordnung Nr. 2362/98 festgelegt habe. Der gesamte der Klägerin entstandene Schaden, der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sei, sei Folge der Regelungen, die die Kommission vorgenommen habe, und nicht des nationalen Bescheids.
Würdigung durch das Gericht
26 Der in der vorliegenden Rechtssache geltend gemachte Rechtsverstoß liegt nicht einer nationalen Stelle, sondern einem Gemeinschaftsorgan zur Last. Der Schaden, den die Durchführung der Gemeinschaftsregelung durch die deutschen Behörden nach sich ziehen könnte, wäre somit der Gemeinschaft anzulasten (vgl. z. B. Urteile des Gerichtshofes vom 15. Dezember 1977 in der Rechtssache 126/76, Dietz/Kommission, Slg. 1977, 2431, Randnr. 5, vom 19. Mai 1992 in den Rechtssachen C-104/89 und C-37/90, Mulder u. a./Rat und Kommission, Slg. 1992, I-3061, Randnr. 9, vom 26. Februar 1986 in der Rechtssache 175/84, Krohn/Kommission, Slg. 1986, 753, Randnrn. 18 f., und des Gerichts vom 13. Dezember 1995 in den Rechtssachen T-481/93 und T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens u. a./Kommission, Slg. 1995, II-2941, Randnr. 71).
27 Da der Gemeinschaftsrichter gemäß Artikel 215 EG-Vertrag zur Entscheidung über Klagen auf Ersatz eines der Gemeinschaft anzulastenden Schadens ausschließlich zuständig ist (Urteile des Gerichtshofes vom 27. September 1988 in den Rechtssachen 106/87 bis 120/87, Asteris u. a./Griechenland und EWG, Slg. 1988, 5515, Randnr. 14, und Vreugdenhil/Kommission, Randnr. 14), könnte der Klägerin im nationalen Rechtsweg nicht ohne weiteres ein wirksamer Schutz ihrer Rechte gewährt werden (vgl. Urteil Exporteurs in Levende Varkens u. a./Kommission, Randnr. 72)
28 Selbst wenn der Gerichtshof in einem Vorabentscheidungsverfahren der Auffassung wäre, dass die einschlägige Regelung einen Schaden habe verursachen können, könnte das nationale Gericht, wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung eingeräumt hat, insoweit die für den Ersatz des gesamten hier von der Klägerin behaupteten Schadens erforderlichen Maßnahmen nicht selbst erlassen, so dass auch in einem solchen Fall eine direkte Klage beim Gericht nach Artikel 215 des Vertrages erforderlich wäre (in diesem Sinn Urteil Dietz/Kommission, Randnr. 5).
29 Daher ist das Vorbringen der Kommission gegen die Zulässigkeit der vorliegenden Klage zurückzuweisen.
Zur außervertraglichen Haftung der Gemeinschaft
30 Nach Auffassung der Klägerin liegt das rechtswidrige Verhalten der Kommission zum einen in einer Verletzung bestimmter in Anhang 1 des WTO-Übereinkommens enthaltener Übereinkünfte, nämlich des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommens (GATT), des Allgemeinen Übereinkommens über den Handel mit Dienstleistungen und des Übereinkommens über Einfuhrlizenzverfahren, und zum anderen in einer willkürlichen Festsetzung der Referenzzeiträume und einem Verstoß gegen die Begründungspflicht.
Zur Möglichkeit der Geltendmachung bestimmter in Anhang 1 des WTO-Übereinkommens enthaltener Übereinkünfte
Vorbringen der Parteien
31 Die Klägerin trägt vor, die GATT-Vorschriften seien höherrangiges Recht; unter ihnen seien die Diskriminierungsverbote und die Meistbegünstigungsklauseln als den Einzelnen schützende Rechtsnormen anzusehen.
32 Das WTO-Übereinkommen und seine Anhänge stellten eine echte Welthandelsordnung mit eigener Rechtsordnung und Gerichtsbarkeit dar. Das neue WTO-Recht sei nicht verhandelbar; es enthalte vielmehr strikte Verbote, die nur durch Rechtssetzungsakte der WTO eingeschränkt oder zeitweise ausgesetzt werden könnten, nicht aber durch einseitige Maßnahmen eines WTO-Mitglieds. Bestimmte Vorschriften dieses neuen Rechts müssten daher in der Gemeinschaftsrechtsordnung unmittelbar anwendbar sein.
33 Zu den sich gegebenenfalls aus dem Urteil des Gerichtshofes Portugal/Rat (siehe oben, Randnr. 17) ergebenden Folgerungen hat die Klägerin auf Frage des Gerichts eingeräumt, dass der Gerichtshof die allgemeine Durchgriffswirkung der WTO-Vorschriften auf das Gemeinschaftsrecht verneint habe.
34 Dieses Urteil stehe aber nicht ihrem Vorbringen zur Begründung der Klage entgegen, dass die Gemeinschaftsorgane einen Ermessensmissbrauch begangen hätten. Infolge der rechtskräftigen Feststellung, dass die gemeinschaftliche Einfuhrregelung für Bananen mit den WTO-Vorschriften unvereinbar sei, und der von der Gemeinschaft eingegangenen Verpflichtung zur Beseitigung der betreffenden Verstöße sei es den Gemeinschaftsorganen verwehrt, neue WTO-widrige Bestimmungen zu erlassen.
35 In der mündlichen Verhandlung hat die Klägerin dieses Vorbringen dahin erläutert, dass in der vorliegenden Rechtssache die Gemeinschaft, da sie gegenüber dem Streitbeilegungsgremium eine Verpflichtung zur Aufhebung der WTO-widrigen Bestimmungen ihrer Regelung eingegangen sei, bei der Erfuellung dieser Verpflichtung gegen das Verbot des venire contra factum proprium verstoßen habe, indem sie eine Regelung erlassen habe, die den WTO-Vorschriften zuwiderlaufe. Dieses Verbot sei als Ausfluss des Redlichkeitsprinzips ein Grundsatz des Gemeinschaftsrechts, den der Gemeinschaftsrichter bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit von Rechtshandlungen der Gemeinschaft heranziehen könne. Sie sei daher berechtigt, eine Verletzung von WTO-Vorschriften auch auf dieser Grundlage zu rügen.
36 Im Übrigen führt die Klägerin aus, sie werfe der Kommission nicht vor, rechtswidrige Ziele zu verfolgen. Sie mache vielmehr geltend, dass die Kommission bewusst WTO-Vorschriften verletzt habe, um ihr Ziel, die Organisation des Bananenmarktes, zu erreichen. Ein solches Verhalten stelle eine weitere Kategorie des Ermessensmissbrauchs dar.
37 Dieser Ermessensmissbrauch führe unabhängig davon, ob die fraglichen WTO-Vorschriften den Schutz des Einzelnen bezweckten, zu einer Ersatzpflicht der Kommission. Der Einzelne sei nämlich gegen Ermessenmissbräuche von Organen der Gemeinschaft absolut geschützt.
38 Die Kommission macht geltend, die WTO-Vorschriften hätten keine unmittelbare Wirkung in der Gemeinschaftsrechtsordnung, so dass sich Einzelne nicht auf sie berufen könnten.
39 Es sei ständige Rechtsprechung, dass die Vorschriften des GATT 1947 keinen unbedingten Charakter hätten und dass man ihnen nicht die Bedeutung von Vorschriften des internationalen Rechts beimessen könne, die in den internen Rechtsordnungen der Vertragsparteien unmittelbar anwendbar seien (Urteil des Gerichtshofes vom 5. Oktober 1994 in der Rechtssache C-280/93, Deutschland/Rat, Slg. 1994, I-4973). Diese Rechtsprechung gelte auch für das WTO-Übereinkommen und seine Anhänge, da die Besonderheiten des GATT 1947, die zur Verneinung der unmittelbaren Anwendbarkeit seiner Vorschriften geführt hätten, auch im WTO-Übereinkommen und seinen Anhängen zu finden seien.
40 In ihrer Antwort auf die Frage des Gerichts, welche Folgerungen sich gegebenenfalls aus dem Urteil des Gerichtshofes Portugal/Rat ergeben, hat die Kommission geltend gemacht, ihre Auffassung werde durch dieses Urteil voll und ganz bestätigt. Aufgrund dieses Urteils stehe fest, dass die Vorschriften des WTO-Übereinkommens keinen Prüfungsmaßstab für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des gemeinschaftlichen Sekundärrechts darstellten. Dies bedeute zugleich, dass die durch das Streitschlichtungsorgan der WTO festgestellte Unvereinbarkeit eines Sekundärrechtsakts der Gemeinschaft mit den WTO-Vorschriften nicht zur Rechtswidrigkeit dieses Rechtsakts in der Gemeinschaftsrechtsordnung führe und folglich auch keine Haftung der Gemeinschaft auf der Grundlage von Artikel 215 Absatz 2 EG-Vertrag auslösen könne.
41 Zu dem Vorbringen der Klägerin, es liege ein Ermessensmissbrauch vor, vertritt die Kommission die Auffassung, die Gemeinschaft hafte dafür nur nach denselben Grundsätzen, wie sie für jede andere Verletzung gemeinschaftsrechtlich verbürgter Rechte oder Rechtsgrundsätze gälten.
42 Die Klägerin könne sich also durch ihre Berufung auf einen angeblichen Ermessensmissbrauch nicht den Nachweis ersparen, dass die Vorschriften, deren Verletzung sie geltend mache, den Schutz des Einzelnen bezweckten.
43 Weiter hat die Kommission in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, die Klägerin könne dieser Nachweislast nicht durch Berufung auf das Verbot des venire contra factum proprium entgehen.
Würdigung durch das Gericht
44 Nach ständiger Rechtsprechung setzt die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft die Rechtswidrigkeit des dem Organ vorgeworfenen Verhaltens, das Vorliegen eines Schadens und das Bestehen eines ursächlichen Zusammenhangs zwischen dem Verhalten und dem geltend gemachten Schaden voraus (Urteil des Gerichtshofes vom 29. September 1982 in der Rechtssache 26/81, Oleifici mediterranei/EWG, Slg. 1982, 3057, Randnr. 16, und Urteil des Gerichts vom 29. Januar 1998 in der Rechtssache T-113/96, Dubois et Fils/Rat und Kommission, Slg. 1998, II-125, Randnr. 54).
45 Nach dem Urteil des Gerichtshofes vom 4. Juli 2000 in der Rechtssache C-352/98 P (Bergaderm u. a./Kommission, Slg. 2000, I-5291, Randnrn. 41 f.) setzt ein Entschädigungsanspruch voraus, dass die Rechtsnorm, gegen die verstoßen worden ist, bezweckt, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, und dass der Verstoß gegen diese Rechtsnorm hinreichend qualifiziert ist.
46 Zur ersten Voraussetzung ergibt sich aus der Gemeinschaftsrechtsprechung, dass das WTO-Übereinkommen und seine Anhänge nicht bezwecken, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, auf die er sich vor Gericht berufen kann.
47 Der Gerichtshof stellte insoweit in dem oben angeführten Urteil Portugal/Rat (Randnr. 36) fest, dass das WTO-Übereinkommen und seine Anhänge sich zwar erheblich vom GATT 1947 unterschieden, gleichwohl aber der Verhandlung zwischen den Mitgliedern einen hohen Stellenwert einräumten.
48 Zur Anwendung der in den Anhängen des WTO-Übereinkommens enthaltenen Übereinkünfte in der Gemeinschaftsrechtsordnung im Besonderen hat der Gerichtshof in dem genannten Urteil ausgeführt (Randnr. 42), dass das WTO-Übereinkommen einschließlich seiner Anhänge nach seiner Präambel - ebenso wie das GATT 1947 - auf dem Prinzip von Verhandlungen auf der Grundlage der Gegenseitigkeit und zum gemeinsamen Nutzen" aufbaue. Es unterscheide sich daher, in Bezug auf die Gemeinschaft, von deren Abkommen mit Drittländern, die eine gewisse Asymmetrie in den Verpflichtungen oder besondere Integrationsbeziehungen mit der Gemeinschaft begründeten.
49 Unstreitig folgerten einige Mitglieder, die zu den wichtigsten Handelspartnern der Gemeinschaft gehörten, aus Sinn und Zweck der in den Anhängen des WTO-Übereinkommens enthaltenen Übereinkünfte, dass diese nicht zu den Normen gehörten, an denen ihre Gerichte die Rechtmäßigkeit der internen Rechtsvorschriften mäßen. Ein solcher Mangel an Gegenseitigkeit auf Seiten der Handelspartner der Gemeinschaft in Bezug auf die in den Anhängen des WTO-Übereinkommens enthaltenen Übereinkünfte, die auf dem Prinzip der Gegenseitigkeit zum gemeinsamen Nutzen" beruhten und sich dadurch von den Abkommen der Gemeinschaft unterschieden, könne zu einem Ungleichgewicht bei der Anwendung der WTO-Vorschriften führen. Hätte der Gemeinschaftsrichter unmittelbar die Aufgabe, die Vereinbarkeit des Gemeinschaftsrechts mit diesen Vorschriften zu gewährleisten, so würde den Legislativ- und Exekutivorganen der Gemeinschaft der Spielraum genommen, über den die entsprechenden Organe der Handelspartner der Gemeinschaft verfügten (Urteil Portugal/Rat, Randnrn. 43, 45 und 46).
50 Der Gerichtshof gelangte daher zu dem Ergebnis, dass die in den Anhängen des WTO-Übereinkommens enthaltenen Übereinkünfte wegen ihrer Natur und ihrer Struktur grundsätzlich nicht zu den Vorschriften gehörten, an denen der Gerichtshof die Rechtmäßigkeit von Handlungen der Gemeinschaftsorgane messe (Urteil Portugal/Rat, Randnr. 47).
51 Aus dem zitierten Urteil ergibt sich, dass die WTO-Vorschriften grundsätzlich nicht bezwecken, dem Einzelnen Rechte zu verleihen, und ihre etwaige Verletzung daher nicht die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft auslösen kann.
52 In ihrer Stellungnahme zu der Frage, welche Folgerungen sich aus dem angeführten Urteil Portugal/Rat ergeben, hat die Klägerin eingeräumt, dass die WTO-Vorschriften keine allgemeine Durchgriffswirkung auf das Gemeinschaftsrecht haben. Ihre Klage stütze sich aber auf eine weitere Kategorie des Ermessensmissbrauchs, der darin bestehe, dass die Kommission unter Verletzung des Verbotes des venire contra factum proprium eine Regelung erlassen habe, die einer Entscheidung, mit der die gemeinschaftliche Regelung für mit den WTO-Vorschriften unvereinbar erklärt worden sei, und ihrer Verpflichtung zur Beseitigung der dadurch festgestellten Verstöße zuwiderlaufe (Randnrn. 34 bis 36).
53 Dieses Vorbringen ist zurückzuweisen. Nach ständiger Rechtsprechung ist ein Rechtsakt eines Gemeinschaftsorgans nur dann ermessensmissbräuchlich, wenn er ausschließlich oder zumindest überwiegend zu anderen als den angegebenen Zwecken erlassen worden ist (Urteil des Gerichtshofes vom 25. Juni 1997 in der Rechtssache C-285/94, Italien/Kommission, Slg. 1997, I-3519, Randnr. 52), und ein Ermessensmissbrauch kann nur aufgrund objektiver, schlüssiger und übereinstimmender Indizien festgestellt werden (Urteil des Gerichts vom 24. April 1996 in den Rechtssachen T-551/93, T-231/94, T-232/94, T-233/94 und T-234/94, Industrias Pesqueras Campos u. a./Kommission, Slg. 1996, II-247, Randnr. 168).
54 In der vorliegenden Rechtssache hat die Klägerin aber nicht nachgewiesen und nicht einmal behauptet, dass die Kommission die Verordnung Nr. 2362/98 oder einzelne Bestimmungen dieser Verordnung zu einem anderen als dem angegebenen Zweck erlassen habe, die erforderlichen Bestimmungen für die Durchführung der Regelung über den Bananenimport in die Gemeinschaft, wie sie durch die Verordnung Nr. 404/93 in der Fassung der Verordnung Nr. 1637/98 ergangen ist, festzulegen.
55 Desgleichen ist das Vorbringen der Klägerin zurückzuweisen, es handle sich hier um eine weitere Kategorie des Ermessensmissbrauchs.
56 Folgte man der Auffassung der Klägerin, so würde man nämlich die Definition des Ermessensmißbrauchs verkennen, die vom Gemeinschaftsrichter die Prüfung des Zwecks des Rechtsakts und nicht seines Inhalts verlangt.
57 Im Übrigen ist auch das Vorbringen der Klägerin zurückzuweisen, die Gemeinschaft habe einen Ermessensmissbrauch begangen, indem sie eine gegen WTO-Vorschriften verstoßende Regelung erlassen oder bereits festgestellte Verstöße aufrechterhalten habe, obwohl sie sich zur Beachtung dieser Vorschriften verpflichtet habe.
58 Nur wenn die Gemeinschaft eine bestimmte, im Rahmen der WTO übernommene Verpflichtung umsetzt oder wenn die Gemeinschaftshandlung ausdrücklich auf spezielle Bestimmungen der in den Anhängen des WTO-Übereinkommens enthaltenen Übereinkünfte verweist, ist es Sache des Gerichtshofes und des Gerichts, die Rechtmäßigkeit der fraglichen Gemeinschaftshandlung anhand der WTO-Vorschriften zu prüfen (Urteil Portugal/Rat, Randnr. 49).
59 Weder die Berichte des WTO-Panels vom 22. Mai 1997 noch der Bericht des Ständigen Berufungsgremiums der WTO vom 9. September 1997, der vom Streitbeilegungsgremium der WTO am 25. September 1997 bestätigt wurde, enthielten bestimmte von der Kommission in der Verordnung Nr. 2362/98 umgesetzte" Verpflichtungen im Sinne der Rechtsprechung (vgl. für das GATT 1947 Urteil des Gerichtshofes vom 7. Mai 1991 in der Rechtssache C-69/89, Nakajima/Rat, Slg. 1991, I-2069, Randnr. 31). Ebenso wenig verweist die Verordnung Nr. 2362/98 ausdrücklich auf spezielle Verpflichtungen aus den Berichten der WTO-Organe oder auf spezielle Bestimmungen der in den Anhängen des WTO-Übereinkommens enthaltenen Übereinkünfte.
60 Daher kann die Klägerin ihre Klage in der vorliegenden Rechtssache weder auf den angeblichen Verstoß gegen bestimmte in Anhang 1 des WTO-Übereinkommens enthaltene Übereinkünfte noch auf den angeblichen Ermessensmissbrauch stützen.
Zur willkürlichen Festsetzung des Referenzzeitraums und zum Verstoß gegen die Begründungspflicht
Vorbringen der Parteien
61 Die Klägerin trägt vor, die Kommission habe mit der Festsetzung der Jahre 1994 bis 1996 als Referenzzeitraum in den bisherigen Mechanismus der Bananenmarktordnung eingegriffen und diesen grundlegend verändert. Nach Artikel 19 Absatz 2 der Verordnung Nr. 404/93 a. F. wäre der maßgebliche Referenzzeitraum für das Jahr 1999 der Zeitraum 1995 bis 1997 gewesen. Im Rahmen des rollenden Referenzzeitraums", der stetigen Verschiebung des dreijährigen Referenzzeitraums um ein Jahr nach vorne, habe für die Marktbeteiligten ein starker Anreiz bestanden, im kommenden Jahr die referenzwirksame Vermarktung von Bananen zu steigern, was vom übernächsten Jahr an zu größeren Referenzmengen führen würde. Mit der Rückverschiebung des Referenzzeitraums um ein Jahr und der Einführung eines ad hoc beizubehaltenden oder zu verändernden, für die Marktbeteiligten jedenfalls nicht mehr voraussehbaren Referenzzeitraums habe die Kommission diese berechtigte Erwartung der Marktbeteiligten der Gruppe A zunichte gemacht. Einige Marktbeteiligte, zu denen sie gehöre, seien dadurch besonders betroffen.
62 Die Klägerin bestreitet insoweit, dass keine Kenntnisse über die 1997 getätigten Einfuhren vorgelegen hätten. Jedenfalls habe die Kommission für die Zuteilung von Einfuhrrechten an die traditionellen Marktbeteiligten Kenntnisse über die Realität der getätigten Einfuhren in Anbetracht des Verteilungssystems nicht benötigt.
63 Außerdem bestreitet die Klägerin die von der Kommission geltend gemachte Notwendigkeit der Angleichung des Referenzzeitraums an den maßgeblichen Zeitraum für die Feststellung der Marktanteile der Hauptlieferländer. Die Verordnung Nr. 2362/98 enthalte für diese angebliche Notwendigkeit keine Begründung.
64 Im Übrigen wirke die Rechtswidrigkeit der Verordnung Nr. 2362/98 umso schwerer, als diese Verordnung keine Mechanismen vorsehe, um grobe Unbilligkeiten, die sich für Marktbeteiligte aus der Verschiebung des Referenzzeitraums ergäben, als Härtefälle auszugleichen. Artikel 30 der Verordnung Nr. 404/93 gebe der Kommission weitgehende Handlungsvollmachten. Diese dienten jedoch nur dazu, den Übergang der Marktverhältnisse vor Inkrafttreten der Verordnung Nr. 404/93 zu der durch diese eingeführten Regelung zu erleichtern. Im Fall der Verordnung Nr. 2362/98 gehe es indessen um eine Revision der Bananenmarktordnung selbst.
65 Schließlich habe die Kommission ihre Begründungspflicht verletzt, da in der Verordnung Nr. 2362/98 nicht dargelegt sei, warum die Festsetzung der Jahre 1994 bis 1996 als Referenzzeitraum erforderlich gewesen sei.
66 Nach Auffassung der Kommission ist die Rüge der willkürlichen Festsetzung des Referenzzeitraums als unbegründet zurückzuweisen.
67 Zum Vorbringen der Klägerin, die Festsetzung der Jahre 1994 bis 1996 als Referenzzeitraum habe die berechtigten Erwartungen der ehemaligen Marktbeteiligten der Gruppe A enttäuscht, führt die Kommission aus, es gebe keine berechtigten Erwartungen auf die Beibehaltung eines bestimmten Systems von Referenzzeiträumen.
68 Die Auswahl der Jahre 1994 bis 1996 sei aus mehreren Gründen gerechtfertigt gewesen.
69 Erstens seien die Anteile der Hauptlieferländer von Drittlandsbananen am Zollkontingent auf der Grundlage der Mengen berechnet worden, die von diesen Ländern in den Jahren 1994 bis 1996 in die Gemeinschaft eingeführt worden seien. Damit sei gleichzeitig auch die Auswahl des Referenzzeitraums für die individuelle Zuteilung der Referenzmengen an die Marktbeteiligten vorgegeben gewesen.
70 Zweitens sei die Auswahl der Jahre 1994 bis 1996 als Referenzzeitraum deshalb zwingend gewesen, weil zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung Nr. 2362/98 nur für diese Jahre endgültige Zahlen über die tatsächlich getätigten Einfuhren in die Gemeinschaft vorgelegen hätten. Die für 1997 verfügbaren Zahlen seien zum damaligen Zeitpunkt lediglich vorläufiger Natur gewesen.
71 Aus dem Verteilungsmodus nach der früheren Marktordnung ließen sich keine konkreten Zahlen für die einzelnen Marktbeteiligten ableiten; diese ergäben sich vielmehr erst am Ende des Wirtschaftsjahrs, wenn die tatsächlich getätigten Einfuhren der Menge nach definitiv feststuenden. Erst auf der Grundlage dieser Zahlen könne zudem festgestellt werden, für welche Einfuhrmengen der jeweilige Marktbeteiligte die Voraussetzung des Artikels 5 Absatz 3 Unterabsatz 2 der Verordnung Nr. 2362/98 erfuelle.
72 Zum angeblichen Fehlen eines Mechanismus zum Ausgleich angeblich durch das neue System verursachter grober Unbilligkeiten wendet die Kommission ein, dass Übergangsschwierigkeiten, die im Zusammenhang mit einer grundlegenden Neugestaltung der Bananenmarktordnung auftreten könnten, grundsätzlich unter Anwendung der Härteregelung gelöst werden könnten. Ein solcher Härtefall könne dabei allerdings nicht pauschal im Hinblick auf den Wegfall des Jahres 1997 als Referenzjahr für die Lizenzzuteilung im Jahr 1999 angenommen werden. Vielmehr unterliege die Anerkennung eines Härtefalls einer eingehenden Prüfung aller die Situation des betreffenden Marktbeteiligten kennzeichnenden Umstände.
73 Schließlich weist die Kommission die Rüge der Verletzung der Begründungspflicht als unbegründet zurück. Zunächst seien nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes etwaige Mängel der Begründung einer streitigen Rechtsvorschrift nicht geeignet, die Haftung der Gemeinschaft auszulösen (Urteile des Gerichtshofes vom 15. September 1982 in der Rechtssache 106/81, Kind/EWG, Slg. 1982, 2885, und AERPO u. a./Kommission). Überdies seien die Überlegungen der Kommission, die zur Festsetzung des fraglichen Referenzzeitraums geführt hätten, in der dritten Begründungserwägung der Verordnung Nr. 2362/98 in einer Weise wiedergegeben, die den in der Rechtsprechung des Gerichtshofes an die Begründungspflicht nach Artikel 190 EG-Vertrag (jetzt Artikel 253 EG) gestellten Anforderungen entsprächen (Urteil des Gerichtshofes vom 12. November 1998 in der Rechtssache C-352/96, Italien/Rat, Slg. 1998, I-6937, Randnr. 40).
Würdigung durch das Gericht
74 Nach ständiger Rechtsprechung dürfen die Wirtschaftsteilnehmer, da die Organe über einen Ermessensspielraum bei der Wahl der zur Verwirklichung ihrer Politik erforderlichen Mittel verfügen, nicht auf die Beibehaltung einer bestehenden Situation vertrauen, die durch Entscheidungen verändert werden kann, die diese Organe im Rahmen ihres Ermessens treffen (Urteile des Gerichtshofes vom 28. Oktober 1982 in der Rechtssache 52/81, Faust/Kommission, Slg. 1982, 3745, Randnr. 27, Deutschland/Rat, a. a. O., Randnr. 80, und vom 10. März 1998 in der Rechtssache C-122/95, Deutschland/Rat, Slg. 1998, I-973, Randnr. 77).
75 Dies gilt insbesondere auf einem Gebiet wie dem der gemeinsamen Marktorganisationen, deren Zweck eine ständige Anpassung an die Veränderungen der wirtschaftlichen Lage mit sich bringt (Urteile des Gerichtshofes vom 5. Oktober 1994 in den Rechtssachen C-133/93, C-300/93 und C-362/93, Crispoltoni u. a., Slg. 1994, I-4863, Randnr. 57, und vom 29. Februar 1996 in den Rechtssachen C-296/93 und C-307/93, Frankreich und Irland/Kommission, Slg. 1996, I-795, Randnr. 59).
76 In der vorliegenden Rechtssache gehörte die Festsetzung des für die Erteilung von Einfuhrlizenzen an die Marktbeteiligten maßgeblichen Referenzzeitraums zur Wahl der Mittel, die zur Verwirklichung der Politik der Gemeinschaftsorgane auf dem Gebiet der gemeinsamen Marktorganisation für Bananen erforderlich sind, so dass die Gemeinschaftsorgane insoweit über einen Ermessensspielraum verfügten. Daher durfte die Klägerin nicht darauf vertrauen, dass die zeitliche Verschiebung des bei der Erteilung von Einfuhrlizenzen zu berücksichtigenden Referenzzeitraums so beibehalten wird, wie sie in der ursprünglichen Fassung der Verordnung Nr. 404/93 vorgesehen war. Sie konnte also nicht berechtigterweise erwarten, dass das Jahr 1997 nach der Änderung der gemeinsamen Einfuhrregelung für Bananen im Referenzzeitraum für die Erteilung von Einfuhrlizenzen für 1999 enthalten sein werde.
77 Überdies ist das Vorbringen der Klägerin, die Festsetzung der Jahre 1994 bis 1996 als Referenzzeitraum sei willkürlich, unbegründet. Die Klägerin hat nämlich nichts vorgetragen, was die Behauptung der Kommission widerlegen könnte, sie habe keine Kenntnisse über die Realität der 1997 getätigten Einfuhren gehabt. Wie die Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, waren wegen der Änderung der Regelung für die Bananeneinfuhr in die Gemeinschaft die Zahlen für 1997 weder von ihren Dienststellen noch von den Dienststellen aller Mitgliedstaaten gesammelt worden, weil damals angenommen worden sei, diese Zahlen würden für die neue Regelung nicht benötigt. Der Zeitraum 1994 bis 1996 war also der neueste, für den der Kommission Zahlen über die tatsächlich getätigten Einfuhren vorlagen. Außerdem hat die Klägerin mit ihrem Vorbringen nicht die Erklärung der Kommission in Frage gestellt, dass der für die Marktbeteiligten vorgesehene Referenzzeitraum dem Zeitraum entsprechen müsse, der bei der Feststellung der Anteile der Hauptlieferländer am Zollkontingent zugrunde zu legen sei (siehe oben, Randnr. 69).
78 Unbegründet ist ferner die Behauptung der Klägerin, die Verordnung Nr. 2362/98 sehe keine Mechanismen vor, um grobe Unbilligkeiten, die sich für Marktbeteiligte aus der Rückverschiebung des Referenzzeitraums um ein Jahr ergäben, als Härtefälle auszugleichen. Insoweit ist mit der Kommission festzustellen, dass Übergangsschwierigkeiten, die im Zusammenhang mit der Neugestaltung der Bananenmarktordnung auftreten können, grundsätzlich von Fall zu Fall unter Anwendung der Härteregelung des Artikels 20 Buchstabe d der Verordnung Nr. 404/93 in der Fassung der Verordnung Nr. 1637/98 gelöst werden können, auch wenn dies eine eingehende Prüfung aller die Situation des betreffenden Marktbeteiligten kennzeichnenden Umstände erfordert (entsprechend Urteil des Gerichtshofes vom 26. November 1996 in der Rechtssache C-68/95, T. Port, Slg. 1996, I-6065). Da die Klägerin aber nicht nachgewiesen hat, dass in ihrer Situation ein Härtefall vorliegt, kann sie sich nicht auf das angebliche Fehlen solcher Mechanismen berufen, um die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft in Anspruch zu nehmen.
79 Schließlich ist die Rüge der Klägerin zurückzuweisen, die Kommission habe die Begründungspflicht verletzt, da in der Verordnung Nr. 2362/98 nicht dargelegt sei, warum die Festsetzung der Jahre 1994 bis 1996 als Referenzzeitraum erforderlich gewesen sei. Da es sich um einen rein formellen Verstoß handelt, kann eine etwaige unzureichende Begründung des Rechtsetzungsaktes nicht die Haftung der Gemeinschaft auslösen (Urteil Kind/EWG, Randnr. 14).
80 Nach alledem kann hier nicht durch eine willkürliche Festsetzung des Referenzzeitraums und einen Verstoß gegen die Begründungspflicht die Haftung der Gemeinschaft ausgelöst werden.
81 Da die Klägerin kein rechtswidriges Verhalten nachgewiesen hat, das die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft auslösen kann, ist die Klage abzuweisen.
Kostenentscheidung
Kosten
82 Nach Artikel 87 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da die Klägerin mit ihrem Vorbringen unterlegen ist, sind ihr entsprechend dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
Tenor
Aus diesen Gründen
hat
DAS GERICHT (Fünfte Kammer)
für Recht erkannt und entschieden:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Die Klägerin trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten der Kommission.