CELEX: 62002CJ0145
Libera circolazione delle merci
Direttiva 70/524/CEE
Artt. 28 CE e 30 CE
Additivi
Armonizzazione delle disposizioni nazionali per quanto riguarda il contenuto di vitamina D negli alimenti per animali
Normativa di uno Stato membro che vieta l'importazione di alimenti per animali regolarmente prodotti in un altro Stato membro, il cui contenuto di vitamina D3 supera quello autorizzato in tale primo Stato

La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda l’interpretazione degli artt. 12 e 19 della direttiva del Consiglio 23 novembre
1970, 70/524/CEE, relativa agli additivi nell’alimentazione degli animali (GU L 270, pag. 1), come modificata dalla direttiva
del Consiglio 29 novembre 1984, 84/587/CEE, (GU L 319, pag. 13; in prosieguo: la «direttiva 70/524»), nonché degli artt. 28
CE e 30 CE.
Tale domanda è stata sollevata nell’ambito di una controversia pendente tra il Land Nordrhein-Westfalen e la società di diritto
tedesco Denkavit Futtermittel GmbH (in prosieguo: la «Denkavit») in merito all’importazione e alla commercializzazione, da
parte di quest’ultima, in Germania, di un alimento complementare destinato ai suini, regolarmente prodotto nei Paesi Bassi,
il cui contenuto di vitamina D
supera quello consentito in Germania.
Ambito normativo
Normativa comunitaria
Al suo art. 2, la direttiva 70/524 definisce gli alimenti completi come «le miscele di alimenti per gli animali che, per la
loro composizione, bastano per assicurare una razione giornaliera». Gli alimenti complementari per animali, invece, sono definiti
come le «miscele di alimenti che contengono tassi elevati di alcune sostanze e che, per la loro composizione, assicurano la
razione giornaliera soltanto se sono associati ad altri alimenti per gli animali».
Ai sensi dell’art. 12 della direttiva 70/524:
«1.

Gli Stati membri prescrivono che gli alimenti complementari, tenuto conto della diluizione prevista per il loro impiego, non
possano contenere tenori di additivi elencati nella presente direttiva superiori a quelli fissati per gli alimenti completi
degli animali.
2.

Gli Stati membri possono prescrivere che i tenori (…) di vitamina D (…) degli alimenti complementari possano superare i massimi
fissati per gli alimenti completi nei seguenti casi:
a)
se si tratta di alimenti complementari ammessi da uno Stato membro per essere messi a disposizione di tutti gli utilizzatori,
a condizione che i loro tenori di (...) vitamina D (...) non superino il quintuplo del tenore massimo fissato;
b)
se si tratta di alimenti complementari destinati a talune specie animali che possono essere autorizzati da uno Stato membro
per essere messi a disposizione di tutti gli utilizzatori nel suo territorio in ragione del sistema particolare di nutrizione
ed a condizione che la percentuale non superi:
(…);
–
per le vitamine D, 200 000 UI [unità internazionali]/kg.
Gli Stati membri prescrivono che nel caso si faccia ricorso, nella fabbricazione di alimenti complementari, alla possibilità
di cui al primo comma, lettera b), non si possa far ricorso alla possibilità di cui al primo comma, lettera a).
3.

In caso di ricorso al paragrafo 2 gli Stati membri prescrivono che l’alimento debba presentare nella composizione una o più
caratteristiche (ad esempio di proteine o di minerali) che garantiscano che è praticamente escluso superare i tenori di additivi
fissati per gli alimenti completi o destinare l’alimento ad altre specie di animali».
Secondo l’art. 19 della direttiva 70/524, gli Stati membri vigilano affinché gli additivi, le premiscele e gli alimenti per
animali conformi alle disposizioni della stessa direttiva siano sottoposti soltanto alle restrizioni di commercializzazione
previste da quest’ultima.
Per quanto riguarda gli alimenti completi destinati ai suini, l’allegato I della direttiva 70/524 fissa in 2000 UI per chilogrammo
il loro contenuto massimo di vitamina D
. Un contenuto maggiore si applica per quanto riguarda gli alimenti da allattamento per suini. Ma ciò non rileva nelle circostanze
di cui trattasi nella causa principale.
Normativa nazionale
La direttiva 70/524 è stata trasposta nell’ordinamento giuridico tedesco con il Futtermittelgesetz (legge relativa agli alimenti
per animali; in prosieguo: l’«FMG») e con la Futtermittelverordnung (ordinanza relativa agli alimenti per animali; in prosieguo:
la «FMV»).
L’art. 14 dell’FMG, nella versione pubblicata il 25 agosto 2000 (BGBl. 2000 I, pag. 1358), vieta l’importazione degli alimenti
non conformi alle disposizioni in materia in materia di alimenti per animali vigenti sul territorio tedesco.
L’art. 4, n. 1, punto 4, dell’FMG autorizza la fissazione, per via di ordinanza, del contenuto di additivi consentito negli
alimenti per animali.
Secondo l’art. 4, n. 5, prima frase, punto 2, lett. b), dell’FMG, è vietato commercializzare alimenti che non soddisfano i
requisiti fissati per ordinanza conformemente al n. 1, punto 4, di questo stesso articolo.
L’art. 17 a della FMV, nella sua versione pubblicata il 23 novembre 2000 (BGBl. 2000 I, pag. 1605), stabilisce come segue
il contenuto di additivi consentito negli alimenti per animali:
«1.

Il contenuto di additivi degli alimenti composti, rapportato ad un contenuto in estratti secchi dell’88% degli alimenti completi,
non deve essere inferiore ai contenuti minimi fissati nell’allegato al regolamento comunitario applicabile nella rubrica «contenuto
minimo», né superiore ai contenuti fissati nella rubrica «contenuto massimo». La prima frase trova altresì applicazione ai
contenuti minimi e massimi fissati all’allegato 3, colonna 6. Occorre includere nel calcolo dei contenuti massimi di additivi
le sostanze naturalmente contenute negli alimenti per animali identiche a quelle degli additivi.
2.

Fatto salvo quanto disposto dal terzo comma, i valori massimi di additivi negli alimenti complementari per animali possono
essere superati se, mischiando tali alimenti con altri conformemente alla loro destinazione, i valori massimi degli additivi
sono rispettati.
3.

In deroga al n. 2,
1.
la vitamina D (…) può arrivare sino al quintuplo dei valori previsti o
2.
(…)
d)
fino a 200 000 UI per chilogrammo in mangimi complementari per tutti i tipi e le categorie di animali, al fine di un apporto
supplementare e di breve durata di vitamine,
a condizione che tale alimento complementare presenti nella sua composizione una o più qualità, in particolare per quanto
attiene al contenuto di proteine, lattosio o sali minerali, che garantiscono che il quantitativo massimo prescritto di sostanze
complementari per l’alimentazione non venga superato e che sia praticamente esclusa un’alterazione di scopo mediante impiego
con specie animali diverse».
Controversia principale e questioni pregiudiziali
La Denkavit distribuisce in Germania un alimento complementare destinato ai suini, chiamato «Denkavit Kern Ferkel 125» (in
prosieguo: l’«alimento controverso»). Tale alimento contiene 16 000 UI di vitamina D
per chilogrammo. In base alla sua etichetta e alle modalità d’impiego, è destinato ad essere somministrato agli animali solo
dopo essere stato miscelato con alimenti semplici in un rapporto di 1 a 7.
L’alimento controverso è prodotto dalla società collegata della Denkavit, con sede nei Paesi Bassi. Dall’ordinanza di rinvio
risulta che esso soddisfa i requisiti posti dal diritto olandese in materia di alimenti complementari per animali. Esso non
è invece conforme alle disposizioni tedesche in materia, in particolare all’art. 17 a, n. 3, punto 1, della FMV. Secondo tale
ultima disposizione, come interpretata dalle autorità tedesche, il contenuto di vitamina D non può superare il quintuplo del
contenuto massimo fissato, per quanto riguarda gli alimenti per animali, come quelli di cui trattasi nella causa principale,
in 2000 UI per chilogrammo, ovvero 10 000 UI per chilogrammo.
Durante un’ispezione svolta nel maggio 1991, il Landesamt für Ernährungswirtschaft und Jagd (ufficio regionale per l’allevamento
e la caccia) del Land Renania del Nord-Westfalia ha sollevato un’obiezione nei confronti dell’alimento controverso, a causa
del suo contenuto di vitamina D
. Il dosaggio in eccesso di tale vitamina, fino a 6 000 UI per chilogrammo, comporterebbe un divieto di vendita e di impiego,
in applicazione dell’art. 4, n. 5, prima frase, punto 2, lett. b), dell’FMG.
Il 23 marzo 1993, la Denkavit ha proposto un ricorso dinanzi al Verwaltungsgericht Düsseldorf (Germania) diretto a far constatare
il suo diritto, ai sensi degli artt. 28 CE e 30 CE, ad importare e a commercializzare l’alimento controverso.
Poiché tale ricorso è stato respinto con sentenza 21 maggio 1996, la Denkavit ha interposto appello dinanzi all’Oberverwaltungsgericht
für das Land Nordrhein-Westfalen (Germania). Quest’ultimo ha accolto il ricorso della Denkavit con sentenza 13 dicembre 2000.
Il Land Nordrhein-Westfalen ha proposto un ricorso per cassazione («Revision») contro tale decisione dinanzi al Bundesverwaltungsgericht.
Ritenendo che la questione riguardasse elementi di diritto comunitario, tale giudice ha deciso di sospendere il procedimento
e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
«1)
Se debba essere misurata direttamente rispetto agli artt. 28 [CE] e 30 CE la legittimità di disposizioni nazionali del diritto
degli alimenti per animali che vietano l’importazione di alimenti legittimamente prodotti in un altro Stato membro, in quanto
il loro contenuto di vitamina D
non è conforme a quanto prescritto dalla normativa in vigore nello Stato d’importazione.
2)
Se l’art. 19 della direttiva (…) 70/524 (…) debba essere interpretato nel senso che esso non osta al divieto di importare
un alimento complementare per animali legittimamente prodotto in un altro Stato membro a causa del superamento del contenuto
di vitamina D
consentito nello Stato membro d’importazione.
3)
Se la soluzione della questione sub 2) dipenda dal fatto che la diversità della disciplina nello Stato membro di produzione
e nello Stato membro d’importazione è fondata su un diverso ricorso alle possibilità regolamentari lasciate aperte dall’art. 12,
n. 2, primo comma, lett. b), della direttiva 70/524».
Osservazioni preliminari
Con le sue tre questioni, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se gli artt. 28 CE e 30 CE o le disposizioni della direttiva
70/524 ostino ad una misura con cui uno Stato membro vieta la commercializzazione, sul suo territorio, di un alimento complementare
per animali regolarmente prodotto in un altro Stato membro ed il cui contenuto di vitamina D
non è conforme alle disposizioni vigenti nel primo Stato.
Si deve anzitutto rilevare come emerga dal fascicolo che la mancata conformità dell’alimento controverso alle disposizioni
vigenti nello Stato di importazione, nel caso di specie la Repubblica federale di Germania, risulta da una divergenza tra
le disposizioni vigenti, da un lato, in tale Stato, e dall’altro, nello Stato di fabbricazione del detto alimento, nel caso
di specie il Regno dei Paesi Bassi, dato che la Repubblica federale di Germania ha esercitato la sua facoltà di legiferare
prevista dall’art. 12, n. 2, primo comma, lett. a) e b), della direttiva 70/524. Il governo dei Paesi Bassi, da parte sua,
segnala, in risposta ad un quesito postogli dalla Corte, che l’alimento controverso è stato immesso in circolazione nei Paesi
Bassi in forza della regola generale prevista all’art. 12, n. 1, di tale stessa direttiva.
Alla luce di quanto precede risulta che l’interpretazione dei nn. 1 e 2, dell’art. 12 della direttiva 70/524 nonché i rapporti
tra tali due disposizioni rappresentano la chiave della soluzione della controversia principale. Tale articolo è strettamente
connesso all’art. 19 della stessa direttiva, il quale prevede che gli Stati membri vigilino affinché gli alimenti per animali
conformi alle disposizioni della direttiva siano sottoposti soltanto alle restrizioni di commercializzazione previste da quest’ultima.
La questione che si pone è quindi di sapere se l’art. 12, n. 2, primo comma, della detta direttiva rappresenti una restrizione
di commercializzazione ai sensi del suo art. 19.
Si deve rammentare che, con la seconda e la terza questione, il giudice del rinvio si chiede, in sostanza, se il combinato
disposto degli artt. 12 e 19 della direttiva 70/524 ostino ad un divieto all’importazione come quello previsto dalla normativa
tedesca. Ora, per fornire una soluzione utile al detto giudice, occorre esaminare congiuntamente tali questioni e comprenderle
come aventi ad oggetto di determinare se l’art. 19 di tale direttiva autorizzi uno Stato membro che ha legiferato in applicazione
dell’art. 12, n. 2, primo comma, di quest’ultima a vietare l’importazione di un alimento complementare messo in circolazione
in un altro Stato membro ai sensi dell’art. 12, n. 1, della detta direttiva, in quanto il suo contenuto di vitamina D
supera quello autorizzato in tale primo Stato.
Si deve poi rilevare che, come giustamente fatto valere dall’avvocato generale al paragrafo 23 delle sue conclusioni, si rende
necessario rispondere al primo quesito, relativo all’interpretazione degli artt. 28 CE e 30 CE, solo qualora si accerti che
le disposizioni della direttiva 70/524 non ostano ad un divieto all’importazione come quello di cui trattasi nella causa principale.
Occorre quindi invertire l’ordine delle questioni ed esaminare anzitutto la seconda e la terza questione, come riformulate,
e poi, eventualmente, la prima questione.
Sulla seconda e sulla terza questione
Con la seconda e la terza questione, come riformulate, il giudice del rinvio chiede se l’art. 19 della direttiva 70/524 autorizzi
uno Stato membro che ha legiferato in applicazione dell’art. 12, n. 2, primo comma, di tale direttiva a vietare l’importazione
di un alimento complementare messo in circolazione in un altro Stato membro conformemente all’art. 12, n. 1, della detta direttiva,
in quanto il suo contenuto di vitamina D
supera quello autorizzato in tale primo Stato.
Il governo tedesco sostiene che le disposizioni degli artt. 19 e 12, n. 2, primo comma, della direttiva 70/524 gli permettono
di vietare l’importazione dell’alimento controverso. La facoltà di legiferare prevista da tale ultima disposizione a favore
degli Stati membri rappresenterebbe infatti una restrizione di commercializzazione ammessa dalla stessa direttiva e, di conseguenza,
giustificata dall’art. 19 di quest’ultima. Pertanto, l’importazione sul territorio nazionale di uno Stato membro di un alimento
autorizzato da un altro Stato membro ai sensi della regola generale prevista all’art. 12, n. 1, di tale stessa direttiva potrebbe
essere vietata dal primo Stato sulla base di disposizioni nazionali adottate in applicazione del n. 2 di tale articolo.
La Denkavit e la Commissione delle Comunità europee sostengono la tesi opposta. Esse sollevano inoltre dubbi in merito alla
compatibilità delle misure adottate dal governo tedesco per trasporre l’art. 12 della direttiva 70/524 nell’ordinamento giuridico
nazionale con il diritto comunitario.
Per verificare se l’esercizio, da parte di uno Stato membro, della possibilità di legiferare prevista all’art. 12, n. 2, primo
comma, della direttiva 70/524 consenta a tale Stato di vietare l’importazione di un prodotto conforme alle disposizioni del
n. 1 di tale stesso articolo, occorre esaminare la portata e il contenuto degli artt. 12, nn. 1 e 2, e 19 della detta direttiva,
nonché i rapporti tra tali diverse disposizioni.
Si deve anzitutto rammentare come l’art. 12, n. 1, della direttiva 70/524 preveda che gli alimenti complementari, tenuto conto
della diluizione prevista per il loro impiego, non possano contenere tenori di additivi elencati nella presente direttiva
superiori a quelli fissati per gli alimenti completi per animali. Per quanto riguarda il contenuto di vitamina D
negli alimenti completi per suini, esso è fissato, dall’allegato I della detta direttiva, in 2 000 UI per chilogrammo. Ora,
come risulta dall’inciso «tenuto conto della diluizione» riportato al detto numero, il contenuto massimo si riferisce all’alimento
complementare nella sua forma diluita. In altri termini, esso riguarda l’alimento complementare già miscelato con un alimento
semplice, conformemente alla sua destinazione ed alla sua modalità di impiego.
Nel caso di specie, risulta dal fascicolo che l’alimento controverso contiene, nella forma non diluita, 16 000 UI di vitamina
D
per chilogrammo e che presenta, dopo essere stato miscelato ad alimenti semplici, secondo la sua modalità di impiego, in
un rapporto di 1 a 7, un contenuto di tale vitamina pari a 2 000 UI per chilogrammo. Esso è quindi conforme alla regola generale
prevista all’art. 12, n. 1, della direttiva 70/524.
Ora, come disposto dall’art. 19 di tale stessa direttiva, gli Stati membri vigilano affinché gli alimenti per animali conformi
alle disposizioni della stessa direttiva siano sottoposti soltanto alle restrizioni di commercializzazione previste da quest’ultima.
Occorre quindi esaminare se l’art. 12, n. 2, primo comma, della detta direttiva rappresenti una restrizione di commercializzazione
ai sensi di tale prima disposizione e se uno Stato membro che vi ha fatto ricorso abbia la possibilità di vietare l’importazione
di un alimento complementare messo in circolazione in un altro Stato membro in forza dell’art. 12, n. 1, della detta direttiva.
Al riguardo si deve rammentare che l’art. 12, n. 2, della direttiva 70/524 consente agli Stati membri di autorizzare, in taluni
casi, un superamento dei contenuti di vitamina D negli alimenti complementari rispetto ai valori massimi fissati per gli alimenti
completi. Secondo il decimo ‘considerando’ della direttiva 70/524, nella sua versione originale, tali deroghe sono consentite
solo entro limiti accettabili per la salute degli animali e umana.
A tal fine, agli Stati membri sono aperte due possibilità. In primo luogo, essi possono prescrivere, in applicazione dell’art. 12,
n. 2, primo comma, lett. a), della direttiva 70/524, che i contenuti di vitamine D negli alimenti complementari a disposizione
di tutti gli utilizzatori possono superare i contenuti massimi fissati per gli alimenti completi, a condizione di non eccedere
il quintuplo del contenuto massimo fissato, cioè, nelle circostanze di specie, 10 000 UI per chilogrammo. In secondo luogo,
ai sensi di tale stessa disposizione, lett. b), gli Stati membri possono prescrivere che, per quanto riguarda gli alimenti
complementari destinati a talune specie animali e di cui uno Stato membro può autorizzare la messa a disposizione sul suo
territorio di tutti gli utilizzatori in considerazione del sistema particolare di nutrizione, il contenuto di vitamine D può
superare i limiti fissati senza andare oltre le 200 000 UI per chilogrammo.
È giocoforza constatare che né il tenore letterale dell’art. 12, n. 2, primo comma, della direttiva 70/524, né gli elementi
contestuali o la finalità di tale disposizione consentono di ritenere che il ricorso, da parte di uno Stato membro, alla possibilità
di legiferare offerta dalla direttiva stessa consenta a quest’ultimo di vietare l’importazione di un alimento complementare
messo in circolazione in un altro Stato membro ai sensi del n. 1 di questo stesso articolo.
Si deve ricordare, in primo luogo, che i nn. 1 e 2 dell’art. 12 della direttiva 70/524, pur disciplinando i contenuti di additivi
autorizzati in alimenti complementari, non riguardano le medesime ipotesi. Infatti, il n. 1 di tale articolo, che enuncia
la regola generale, si applica agli alimenti complementari nella loro forma diluita. Il n. 2, invece, autorizza, a talune
condizioni, il superamento dei contenuti in taluni additivi per alimenti complementari, ma si applica a questi ultimi nella
loro forma pura. Il suo tenore letterale lascia intravedere che si tratta di una liberalizzazione supplementare rispetto alla
regola prevista al n. 1, e non di una limitazione a quest’ultima.
In secondo luogo, per quanto riguarda il contesto, si deve rilevare, come fatto valere giustamente dall’avvocato generale
al paragrafo 44 delle sue conclusioni, che, ai sensi dell’art. 12, n. 3, della direttiva 70/524, «in caso di ricorso al paragrafo
2» le caratteristiche intrinseche del prodotto e la sua composizione dovranno garantire che nell’alimento completo non siano
comunque superati i valori massimi. È chiaro che una tale precauzione, non necessaria per gli alimenti complementari per cui
sia esplicitamente prevista una regola di diluizione, che di per sé garantisce il raggiungimento di una concentrazione appropriata,
è invece necessaria quando non sia prevista una siffatta diluizione. Tale constatazione conferma l’interpretazione secondo
cui il n. 2 di tale articolo non può essere considerato una limitazione alla regola generale prevista al suo n. 1.
Infine, per quanto attiene alla finalità perseguita dall’art. 12, nn. 1 e 2, della direttiva 70/524 e dalla direttiva nel
suo insieme, si deve rammentare il testo del quarto e del nono ‘considerando’, che sottolineano, da un lato, il funzionamento
del mercato interno e, dall’altro, la protezione della salute degli animali ed umana.
Ora, come fatto valere giustamente dalla Commissione, il buon funzionamento del mercato interno rischierebbe di essere seriamente
pregiudicato se, in applicazione delle norme nazionali adottate ai sensi dell’art. 12, n. 2, primo comma, della direttiva
70/524, uno Stato membro potesse imporre agli alimenti per i quali è previsto un rapporto di diluizione condizioni supplementari
rispetto a quelle indicate al n. 1 di tale articolo. Quanto alla protezione della salute degli animali e umana, occorre rilevare
che non può essere più rischioso ammettere la commercializzazione di un alimento complementare che contiene, nella sua forma
non diluita, 16 000 UI di vitamina D
per chilogrammo, e che presenta, dopo essere stato diluito, un contenuto di tale vitamina pari a 2 000 UI per chilogrammo,
rispetto a quella di un alimento che può contenere, in applicazione del detto art. 12, n. 2, primo comma, lett. b), sino a
200 000 UI di additivi per chilogrammo.
Alla luce di quanto precede, occorre risolvere la seconda e terza questione dichiarando che il combinato disposto degli artt. 12
e 19 della direttiva 70/524 deve essere interpretato nel senso che tali norme ostano ad una misura con cui uno Stato membro
vieta la commercializzazione sul suo territorio di un alimento complementare per animali regolarmente prodotto in un altro
Stato membro, conformemente all’art. 12, n. 1, della detta direttiva, a causa del suo contenuto di vitamina D.
Considerata la soluzione fornita alla seconda ed alla terza questione, e per le ragioni esposte al punto 22 della presente
sentenza, non occorre risolvere la prima questione.
Sulle spese
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice
nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute per presentare osservazioni alla Corte, diverse da quelle
delle dette parti, non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
Il combinato disposto degli artt. 12 e 19 della direttiva del Consiglio 23 novembre 1970, 70/524/CEE, relativa agli additivi
nell’alimentazione degli animali, come modificata dalla direttiva del Consiglio 29 novembre 1984, 84/587/CEE, deve essere
interpretato nel senso che tali norme ostano ad una misura con cui uno Stato membro vieta la commercializzazione sul suo territorio
di un alimento complementare per animali regolarmente prodotto in un altro Stato membro, conformemente all’art. 12, n. 1,
della detta direttiva, a causa del suo contenuto di vitamina D.
Firme
–
Lingua processuale: il tedesco.