CELEX: 61994CJ0091
Directiva 88/301/CEE da Comissão
Independência das entidades encarregadas de controlar o cumprimento das especificações técnicas
Laboratórios de ensaios

Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por decisão de 28 de Fevereiro de 1994, entrada no Tribunal em 16 de Março seguinte, o tribunal de grande instance de Paris apresentou, ao abrigo do artigo 177. do Tratado CE, uma questão prejudicial sobre a interpretação da Directiva 88/301/CEE da Comissão, de 16 de Março de 1988, relativa à concorrência nos mercados de terminais de telecomunicações (JO L 131, p. 73), para que o Tribunal de Justiça se pronuncie sobre a compatibilidade com a directiva do processo de aprovação de equipamentos terminais de telecomunicações, tal como está previsto na regulamentação francesa.
2 Esta questão foi suscitada no âmbito de um processo penal instaurado a T. Tranchant, acusado de ter efectuado, entre Novembro de 1992 e Fevereiro de 1993, publicidade relativa a telefones sem fios, atendedores-gravadores e aparelhos de telecópia que não tinham sido objecto de autorização prévia do ministro competente em matéria de telecomunicações, factos previstos e punidos pelos artigos L. 34-9 e L. 39-3 do code des postes et télécommunications francês, na redacção que lhes foi dada pela Lei n.  90-1170, de 29 de Dezembro de 1990, relativa à regulamentação das telecomunicações (JORF, p. 16439, a seguir "lei francesa").
3 Nos termos do artigo L. 34-9 do código referido, os equipamentos terminais destinados a serem ligados a uma rede aberta ao público só podem ser fabricados com destino ao mercado interno, importados, para utilização, de países exteriores às Comunidades Europeias, detidos para venda, postos à venda, distribuídos a título gratuito ou oneroso, ligados a uma rede aberta ao público ou publicitados se tiverem sido previamente aprovados pelo ministro competente em matéria de telecomunicações. A aprovação tem por fim garantir, no interesse geral, o respeito das exigências essenciais definidas no artigo L. 32, n.  12, do mesmo código, a saber, a segurança dos utilizadores e do pessoal das empresas que exploram redes de telecomunicações, a protecção das redes e, eventualmente, a boa utilização do espectro radioeléctrico bem como, nos casos em que isso se justifica, a interoperacionalidade dos serviços e dos equipamentos terminais e a protecção de dados. O artigo L. 39-3 do código precisa a penalidade em que incorre quem fizer publicidade proibida pelo artigo L. 34-9.
4 O Decreto n.  92-116, de 4 de Fevereiro de 1992, relativo à aprovação dos equipamentos terminais de telecomunicações, às condições da sua ligação e à admissão de instaladores (JORF 1992, p. 1915), fixa as condições do processo de aprovação.
5 Resulta deste decreto que são possíveis dois processos de aprovação, designadamente o "exame do tipo" e o "processo de certificação". No entanto, apenas o primeiro processo, posto em causa no processo principal, exige a intervenção de um laboratório de ensaio.
6 No âmbito deste processo, o requerente deve, nos termos do decreto, entregar na Direction de la réglementation générale um processo contendo uma série de informações e documentos relativos ao produto cuja aprovação é requerida. Este processo pode compreender, eventualmente, os resultados dos ensaios efectuados por um laboratório designado pela autoridade competente em França ou noutro Estado-Membro.
7 Em contrapartida, na falta desses resultados, o requerente é convidado a entregar um exemplar representativo do produto a um dos laboratórios designados para efectuar ensaios, para ser verificada a sua conformidade com as exigências essenciais. Em caso de resultados positivos, a direction de la réglementation générale passa um certificado de exame e seguidamente, depois de ter obtido do requerente o compromisso de apenas fabricar ou comercializar produtos que estejam em conformidade com esse certificado, concede a aprovação. Em caso de resultados negativos, o certificado é recusado por decisão fundamentada notificada ao requerente.
8 Resulta da decisão de reenvio que, na França, um único laboratório, o Laboratoire d' essai d' agrément (a seguir "LEA"), é reconhecido como capaz de poder efectuar os ensaios relativos a condições essenciais para além das referentes à segurança exigíveis aos equipamentos terminais (portarias francesas de 2 de Abril de 1990, de 3 de Junho e de 27 de Outubro de 1992). O LEA faz parte do Centre national d' études des télécommunications (CNET), organismo científico ele próprio ligado à empresa pública France Télécom, encarregada da exploração da rede pública de telecomunicações e da comercialização de equipamentos terminais.
9 Deve, além disso, salientar-se que o LEA foi designado pelo Governo francês para efectuar ensaios relacionados com os processos referidos no artigo 9. da Directiva 91/263/CEE do Conselho, de 21 de Abril de 1991, relativa à aproximação das legislações dos Estados-Membros respeitantes aos equipamentos terminais de telecomunicações, incluindo o reconhecimento mútuo da sua conformidade (JO L 128, p. 1). A Comissão foi informada dessa designação, nos termos do artigo 10. , n.  2, desta mesma directiva.
10 No órgão jurisdicional nacional, T. Tranchart alegou que a falta de independência do LEA em relação à France Télécom, que comercializa telefones, é contrária ao artigo 6. da Directiva 88/301 e torna, por isso, inaplicáveis as disposições repressivas constantes da lei francesa.
11 Nos termos do artigo 6. da Directiva 88/301:
"Os Estados-Membros garantem que, a partir de 1 de Julho de 1989, a elaboração das especificações referidas no artigo 5. e o controlo da sua aplicação bem como a aprovação serão efectuados por uma entidade independente das empresas públicas ou privadas responsáveis pela oferta de bens e/ou de serviços no domínio das telecomunicações."
12 Foi nestas condições que o tribunal de grande instance de Paris decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
"O artigo 6. da Directiva 88/301, de 16 de Maio de 1988, opõe-se à aplicação de uma regulamentação nacional que proíbe, sob pena de sanções, que os operadores económicos fabriquem, importem, detenham para venda, vendam ou distribuam, ou publicitem aparelhos terminais se não provarem, pela apresentação da aprovação ou de qualquer outro documento considerado equivalente, a conformidade desses aparelhos com determinadas exigências essenciais atinentes, designadamente, à segurança dos utilizadores e ao bom funcionamento da rede, caso não esteja assegurada a independência, relativamente a qualquer operador que ofereça bens ou serviços no sector das telecomunicações, do laboratório de ensaios encarregado de controlar tecnicamente a conformidade dos aparelhos, no âmbito do processo de aprovação?"
13 O Governo francês observa, nomeadamente, que, no âmbito da função de "controlo do cumprimento das especificações", exercida em França pela direction de la réglementation générale do Ministério dos Correios e Telecomunicações, o LEA se limita a aplicar os processos de observação e de medidas conhecidos e a consignar os resultados em bruto num relatório. Esse relatório de ensaio não é mais do que um dos elementos, neste caso um suporte técnico, em que a autoridade pública se baseia para passar o certificado que precede a aprovação.
14 Os assistentes no processo principal precisam que o ensaio é uma verificação, quer dizer, uma operação técnica efectuada segundo um método definido, ao passo que a avaliação é um controlo, ou seja, uma operação administrativa efectuada por comparação entre os resultados dos ensaios e as exigências essenciais.
15 A Comissão salienta, nomeadamente, que o controlo das especificações técnicas consiste em verificar, através de testes e ensaios laboratoriais, se os aparelhos terminais cuja aprovação foi requerida correspondem a essas especificações. A aprovação é, por conseguinte, estreitamente condicionada pelo resultado desse controlo. Em todo o caso, o papel do laboratório não pode ser encarado como acessório.
16 A Comissão alega, a este respeito, que, prolongando a duração dos testes, o LEA pode retardar a entrada no mercado de equipamentos concorrentes dos comercializados pela empresa pública, e que, em caso de resultados negativos, é difícil contestar os métodos utilizados ou a fiabilidade desses resultados, por não existirem, em França, outros laboratórios autorizados, aos quais possa ser pedida uma contraperitagem.
17 Há que recordar que, segundo o nono considerando da Directiva 88/301, para assegurar uma aplicação transparente, objectiva e não discriminatória das especificações técnicas e dos processos de aprovação, a elaboração e o controlo dessas regras devem ser organizados por organismos independentes dos concorrentes presentes no mercado em questão.
18 No acórdão de 19 de Março de 1991, França/Comissão (C-202/88, Colect., p. I-1223, n.  51), o Tribunal de Justiça reconheceu, além disso, que um sistema de concorrência não falseada, como o que está previsto no Tratado, só pode ser garantido se estiver garantida a igualdade de oportunidades entre os diferentes operadores económicos. Daí concluiu o Tribunal (n.  52) que a manutenção de uma concorrência efectiva e a garantia de transparência exigem que a elaboração das especificações técnicas, o controlo da sua aplicação e a aprovação sejam efectuadas por uma entidade independente das empresas públicas ou privadas que oferecem bens e/ou serviços concorrentes no domínio das telecomunicações (v., também, acórdão de 13 de Dezembro de 1991, GB-Inno-BM, C-18/88, Colect., p. I-5941, n.  26).
19 A exigência de independência colocada pelo artigo 6. da Directiva 88/301 tem pois por finalidade excluir todo e qualquer risco de conflito de interesses entre, por um lado, a autoridade reguladora encarregada de elaborar as especificações técnicas, de controlar a sua aplicação e de conceder a aprovação e, por outro, as empresas que oferecem bens ou serviços no domínio das telecomunicações.
20 É pacífico que, na regulamentação francesa, o controlo da aplicação das especificações técnicas pela autoridade pública se baseia essencialmente nos resultados de ensaios. Estas fazem, com efeito, parte integrante da operação destinada a avaliar a conformidade dos aparelhos terminais com as especificações técnicas.
21 É igualmente pacífico que os ensaios são efectuados por um laboratório ligado a um operador económico, no caso a France Télécom, que comercializa, ele próprio, aparelhos terminais. O director do LEA é, aliás, um agente da France Télécom, tal como o Governo francês reconheceu na audiência.
22 Nestas condições, um laboratório como o LEA não pode ser considerado independente na acepção do artigo 6. da Directiva 88/301. A sua intervenção no processo de aprovação não está, consequentemente, em conformidade com esta disposição.
23 Esta conclusão não pode ser infirmada pelo argumento desenvolvido pelo Governo francês e pelos assistentes no processo principal de que a Directiva 91/263 do Conselho, já referida, precisa, no que concerne aos laboratórios de ensaio, as condições de aplicação do princípio da independência definido no artigo 6. da Directiva 88/301. Assim, o LEA estaria em conformidade com os critérios de imparcialidade, de independência e de integridade definidos pela norma europeia EN-45001, que especifica os critérios gerais relativos ao funcionamento dos laboratórios de ensaio, adoptada pela organização comum europeia de normalização (CEN/Cenelec), cujo respeito é exigido pela directiva.
24 Tal como a Comissão salientou, a ratio legis da Directiva 91/263 do Conselho é diferente da da Directiva 88/301 da Comissão. A directiva do Conselho tem por objectivo reduzir a repetição de processos, uma vez obtida a aprovação num Estado-Membro, facilitando o reconhecimento mútuo das aprovações através da definição de especificações técnicas comuns, ao passo que a directiva da Comissão pretende prevenir as consequências prejudiciais que podem resultar, em termos de concorrência, da parcialidade da entidade encarregada de efectuar os ensaios de conformidade para obtenção de aprovação. Além disso, uma directiva posterior com um escopo diferente não pode ser tomada em consideração na interpretação do artigo 6. da Directiva 88/301 da Comissão.
25 Nestas condições, deve responder-se que o artigo 6. da Directiva 88/301 deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que proíbe, sob pena de sanções, os operadores económicos de fabricarem, importarem, deterem com vista à venda, venderem, distribuírem aparelhos terminais ou fazerem publicidade deles sem comprovarem, através da apresentação de uma aprovação ou de qualquer outro documento considerado equivalente, a conformidade desses aparelhos com determinadas características essenciais referentes, nomeadamente, à segurança dos utentes e ao bom funcionamento da rede, quando não esteja assegurada a independência, em relação aos operadores que oferecem bens ou serviços no domínio das telecomunicações, de um laboratório de ensaio encarregado de controlar tecnicamente a conformidade desses aparelhos com as especificações técnicas.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
26 As despesas efectuadas pelo Governo francês e pela Comissão das Comunidades Europeias, que apresentaram observações ao Tribunal, não são reembolsáveis. Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional nacional, compete a este decidir quanto às despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA,
pronunciando-se sobre a questão submetida pelo tribunal de grande instance de Paris, por decisão de 28 de Fevereiro de 1994, declara:
O artigo 6. da Directiva 88/301/CEE da Comissão, de 16 de Maio de 1988, relativa à concorrência nos mercados de terminais de telecomunicações, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma regulamentação nacional que proíbe, sob pena de sanções, os operadores económicos de fabricarem, importarem, deterem com vista à venda, venderem, distribuírem aparelhos terminais ou fazerem publicidade deles sem comprovarem, através da apresentação de uma aprovação ou de qualquer outro documento considerado equivalente, a conformidade desses aparelhos com determinadas características essenciais referentes, nomeadamente, à segurança dos utentes e ao bom funcionamento da rede, quando não esteja assegurada a independência, em relação aos operadores que oferecem bens ou serviços no domínio das telecomunicações, de um laboratório de ensaio encarregado de controlar tecnicamente a conformidade desses aparelhos com as especificações técnicas.