CELEX: 62009CJ0014
Споразумение за асоцииране между ЕИО и Турция
Решение № 1/80 на Съвета за асоцииране
Член 6, параграф 1
Понятие за работник
Извършване на дейност като наето лице при минимална заетост
Условия за загубване на придобитите права

Преюдициалното запитване се отнася до тълкуването на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 на Съвета по асоцииране от 19 септември 1980 година относно развитието на асоциирането между ЕИО и Турция (наричано по-нататък „Решение № 1/80“). Съветът по асоцииране е създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, подписано на 12 септември 1963 г. в Анкара от Република Турция, от една страна, както и от държавите — членки на Европейската икономическа общност, и от Общността, от друга страна, и сключено, одобрено и утвърдено от името на Общността с Решение 64/732/ЕИО на Съвета от 23 декември 1963 г. (
ОВ 217, 1964 г., стр. 3685
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 10, наричано по-нататък „Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция“).
Запитването е отправено в рамките на спор между турската гражданка г-жа Genc и Land Berlin във връзка с отказа за продължаване на разрешение за пребиваване в Германия.
Правна уредба
Член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 е формулиран както следва:
„1.   При спазване на условията на член 7 във връзка със свободния достъп до заетост на членовете на семейството на турски работник, принадлежащ към легалния пазар на труда на държава членка, същият има право:
—
на подновяване на разрешителното му за работа от неговия работодател, ако е нает на работа, след една година легална заетост в тази държава членка,
—
да отговаря пред работодател по свой избор в същата професия на друго предложение за работа, направено при общи условия и регистрирано в службите по заетост на тази държава членка, след три години легална заетост в същата и при условие на предимство на работниците от държавите — членки на Общността,
—
да се ползва със свободен достъп до всяка дейност като наето лице по свой избор в същата държава членка след четири години легална заетост в тази държава членка.“ [неофициален превод]
Член 7 от Решение № 1/80 гласи:
„Членовете на семейството на турски работник, принадлежащ към легалния пазар на труда на държава членка, които имат право да го последват:
—
имат право да отговарят — при спазване на условието за предимство на работниците от държавите — членки на Общността — на всяко предложение за работа, когато пребивават на законно основание в същата държава членка най-малко три години,
—
ползват се в същата държава членка със свободен достъп до всяка дейност по свой избор като наети лица, когато пребивават на законно основание в нея най-малко пет години.
Децата на турските работници, придобили професионална квалификация в приемащата страна, могат да отговарят на всяко предложение за работа в тази държава членка, независимо от продължителността на пребиваването си в нея, при условие че един от родителите законно е нает на работа в съответната държава членка най-малко три години.“ [неофициален превод]
Член 14, параграф 1 от Решение № 1/80 гласи:
„Разпоредбите на настоящия раздел се прилагат при спазване на ограниченията, оправдани по причини, свързани с обществения ред, обществената сигурност и общественото здраве.“ [неофициален превод]
Спорът по главното производство и преюдициалните въпроси
Г-жа Genc, която е родена през 1966 г., пристига в Германия на 7 юли 2000 г. с виза, издадена с цел тя да последва съпруга си — турски гражданин, който вече живее в тази държава членка.
През следващите години тя получава разрешение за пребиваване и разрешително за работа за неограничен срок. Нейният съпруг работи първоначално като наето лице, а на 5 май 2003 г. започва самостоятелна професионална дейност.
Съпрузите — които до 12 януари 2004 г. са регистрирани на един и същи адрес в службата за адресна регистрация — се разделят на дата, която не е точно известна. На 1 август 2005 г. г-жа Genc получава за последен път разрешение за пребиваване за две години с цел събиране на семейството въз основа на член 30 от Закона за пребиваване на чужденците (Aufenthaltsgesetz) от 30 юли 2004 г. (BGBl. 2004 I, стр. 1950).
От 18 юни 2004 г. г-жа Genc упражнява професионална дейност като чистачка към предприятието L. Glas- und Gebäudereinigungsservice GmbH. Според трудовия договор, който е изготвен в писмена форма на 9 ноември 2007 г., седмичното работно време възлиза на 5,5 часа по часова ставка от 7,87 EUR. Този договор предвижда право на платен отпуск от 28 дни и продължаване на плащането на трудово възнаграждение в случай на болест. Освен това спрямо договора се прилага действащият към съответния момент колективен трудов договор. В рамките на това трудово правоотношение г-жа Genc получава средна месечна заплата от около 175 EUR.
На 7 август 2007 г. г-жа Genc подава молба за ново продължаване на разрешението си за пребиваване. По това време тя продължава да получава — освен доходите си от трудова дейност — и социални обезщетения съгласно книга II на германския Кодекс за социално осигуряване (Sozialgesetzbuch II). Плащането на тези обезщетения е преустановено през май 2008 г. по искане на г-жа Genc.
С решение от 4 февруари 2008 г. Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten Berlin отказва да продължи разрешението за пребиваване и заплашва г-жа Genc с експулсиране. Според този административен орган г-жа Genc не може да се позовава на Решение № 1/80, тъй като не отговаря на условията, посочени в член 6 от това решение. Всъщност предвид особено ограничения брой работни часове на г-жа Genc за L. Glas- und Gebäudereinigungsservice GmbH, нейната професионална дейност не можела да се счита за редовна заетост. Тя не била придобила и правото по член 7, първа алинея, първо тире от Решение № 1/80, тъй като от май 2003 г. нейният съпруг — в качеството си на самостоятелно заето лице — вече не принадлежал към трудовия пазар като наето лице. На последно място никакъв заслужаващ закрила интерес не оправдавал оставането на жалбоподателката в главното производство на територията на Федерална репу-блика Германия.
На 22 февруари 2008 г. г-жа Genc подава жалба до Verwaltungsgericht Berlin срещу това решение. Освен това тя подава молба за временна правна защита, която е уважена.
Впоследствие г-жа Genc представя безсрочен трудов договор с дата 30 април 2008 г., който поражда действие от 2 май 2008 г., като помощник в офис при заетост от 25 часа на седмица и нетна месечна заплата от 422 EUR.
Като приема, че при тези условия разрешаването на спора, с който е сезиран, изисква тълкуване на правото на Съюза, Verwaltungsgericht Berlin решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1.
Работник по смисъла на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 […] ли е турски гражданин, който принадлежи към легалния пазар на труда на държава членка и трайно полага труд с определена икономическа стойност в полза на друго лице и под негово ръководство, срещу което му се плаща възнаграждение, дори когато времевият обхват на дейността съставлява само 14% от работното време съгласно колективния трудов договор на наето на пълно работно време лице (в конкретния случай 5,5 часа от 39 работни часа на седмица) и когато единственият доход, който получава от тази дейност, покрива около 25% от необходимия според правото на държавата членка минимален доход за осигуряване на издръжката на живот (в конкретния случай приблизително 175 EUR от приблизително 715 EUR)?
При утвърдителен отговор на първия въпрос:
2.
Може ли турски гражданин да се позове на правото на свободно движение в качеството му на работник по смисъла на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 дори когато е отпаднала целта, с която е влязъл в държавата членка (в конкретния случай събиране на съпрузи), когато никакъв друг заслужаващ закрила интерес не оправдава оставането му в държавата членка и когато възможността за продължаване на професионална дейност при минимална заетост в държавата членка не може да се смята за достатъчно основание за оставането там, тъй като по-специално липсват сериозни усилия за стабилно икономическо интегриране, без да се иска предоставянето на социални обезщетения за осигуряване на издръжката на живот?“
По преюдициалните въпроси
По първия въпрос
С този въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали турски гражданин, който принадлежи към легалния пазар на труда в дадена държава членка и трайно полага труд с определена икономическа стойност в полза на друго лице и под негово ръководство, срещу което му се плаща възнаграждение, е работник по смисъла на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80, независимо от обстоятелството, че посветеното на тази професионална дейност работно време представлява около 14% от работното време, предвидено в колективния трудов договор за работник на пълно работно време, и че получаваната за това заплата отговаря на 25% от необходимия минимален доход за осигуряване на издръжката на живот според националното право на разглежданата държава членка.
Съгласно член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 турските граждани, които искат да се позоват на предвидените в тази разпоредба права в приемащата държава членка, трябва да отговарят на три условия, а именно да имат качеството работник, да принадлежат към легалния пазар на труда и да упражняват легална трудова дейност.
Въз основа на текста на член 12 от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция и член 36 от Допълнителния протокол, подписан на 23 ноември 1970 г. в Брюксел, приложен към посоченото споразумение и сключен, одобрен и утвърден от името на Общността с Регламент (ЕИО) № 2760/72 на Съвета от 19 декември 1972 г. (
ОВ L 293, стр. 1
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 11, том 1, стр. 37), както и на целта на Решение № 1/80, в постоянната съдебна практика се приема, че принципите, залегнали в членове 48 и 49 от Договора за ЕО (понастоящем след изменението членове 39 ЕО и 40 ЕО) и член 50 от Договора за ЕО, следва да бъдат прилагани, доколкото е възможно, към турските граждани, които се ползват от правата, признати с посоченото решение (вж. в този смисъл по-специално Решение от 6 юни 1995 г. по дело Bozkurt,
C-434/93, Recueil, стp. I-1475
, точки 14, 19 и 20, както и Решение от 30 септември 2004 г. по дело Ayaz,
C-275/02, Recueil, стр. I-8765
, точка 44).
Следователно, за да се провери дали е изпълнено първото условие, поставено в член 6, параграф 1 от Решение № 1/80, следва да се вземе предвид тълкуването на понятието за работник в правото на Съюза.
Както Съдът многократно е постановявал, понятието „работник“ по смисъла на член 39 ЕО е придобило самостоятелно значение съгласно правото на Съюза и не трябва да се тълкува ограничително. За „работник“ се счита всяко лице, което извършва реални и ефективни дейности с изключение на дейностите, които са толкова незначителни, че се явяват странични и допълнителни. Според практиката на Съда характерно за трудовото правоотношение е обстоятелството, че през определен период от време лицето полага труд в полза на друго лице и под негово ръководство, срещу което му се плаща възнаграждение (вж. по-конкретно Решение от 3 юли 1986 г. по дело Lawrie-Blum,
66/85, Recueil, стр. 2121
, точки 16 и 17, както и Решение от 11 септември 2008 г. по дело Petersen, C-228/07, Сборник, стр. I-6989, точка 45).
Нито ограниченият размер на възнаграждението, нито произходът на средствата за него, нито обстоятелството, че съответното лице се опитва да допълни възнаграждението с други средства за издръжка като финансова помощ, изплащана от обществените фондове на държавата на пребиваване, могат да имат някакви последици по отношение на качеството „работник“ по смисъла на правото на Съюза (вж. в този смисъл Решение от 3 юни 1986 г. по дело Kempf,
139/85, Recueil, стр. 1741
, точка 14, Решение от 31 май 1989 г. по дело Bettray,
344/87, Recueil, стр. 1621
, точка 15, както и Решение от 30 март 2006 г. по дело Mattern и Cikotic,
C-10/05, Recueil, стр. I-3145
, точка 22).
Посочвайки, че г-жа Genc полага труд в полза на и под ръководството на определен работодател, срещу което ѝ се плаща възнаграждение, запитващата юрисдикция е установила наличието на съставните елементи на всяко трудово правоотношение, а именно отношението на подчиненост и заплащането на възнаграждение за полагания труд (вж. в този смисъл Решение от 7 септември 2004 г. по дело Trojani,
C-456/02, Recueil, стр. I-7573
, точка 22).
Националната юрисдикция обаче си задава въпроса дали предвид особено ограничения брой работни часове на заинтересованото лице и получаваното от него възнаграждение, което осигурява само отчасти необходимите средства за издръжка, професионална дейност при минимална заетост като упражняваната от г-жа Genc е в състояние да ѝ предостави статута на работник по смисъла на практиката на Съда.
В това отношение е важно да се напомни, че в Решение от 14 декември 1995 г. по дело Megner и Scheffel (
C-444/93, Recueil, стр. I-4741
) от Съда се иска да се произнесе по-специално по въпроса за принадлежността към трудоспособното население по смисъла на Директива на Съвета от 19 декември 1978 година относно постепенното прилагане на принципа на равното третиране на мъжете и жените в сферата на социалното осигуряване (
ОВ L 6, 1979 г., стр. 24
; Специално издание на български език, 2007 г., глава 5, том 1, стр. 192) на двама граждани на Съюза, наети в Германия като служители по чистотата при работно време от два часа на седмица и месечно възнаграждение, което не надхвърля една седма от месечната референтна база.
В посоченото решение Съдът отхвърля довода на германското правителство, че лицата, които работят при минимална трудова заетост, не принадлежат към трудоспособното население, тъй като незначителните доходи не им позволяват да осигурят своята издръжка (Решение по дело Megner и Scheffel, посочено по-горе, точки 17 и 18).
Съдът постановява, че обстоятелството, че доходите на работника не покриват всички негови нужди, не може да му отнеме качеството на трудоспособно лице и че дадена дейност като наето лице, доходите от която са по-ниски от жизнения минимум или чиято нормална продължителност на работа не надхвърля дори два часа на седмица, не е пречка за това лицето, което я упражнява, да се счита за работник по смисъла на член 39 ЕО (вж. в този смисъл Решение от 18 юли 2007 г. по дело Geven, C-213/05, Сборник, стр. I-6347, точка 27 и Решение по дело Megner и Scheffel, посочено по-горе, точка 18).
Макар наистина да е възможно обстоятелството, че дадено лице работи само твърде ограничен брой часове в рамките на трудовото правоотношение, да бъде показател, че упражняваните дейности са единствено странични и допълнителни (Решение от 26 февруари 1992 г. по дело Raulin,
C-357/89, Recueil, стр. I-1027
, точка 14), все пак независимо от ограничения размер на получаваното за дадена професионална дейност възнаграждение и на броя на посветените на тази дейност часове, не може да се изключи възможността, след цялостна преценка на разглежданото трудово правоотношение, националните органи да приемат тази дейност за реална и ефективна и по този начин да позволят лицето, което я извършва, да се разглежда като „работник“ по смисъла на член 39 ЕО.
При цялостната преценка на трудовото правоотношение на г-жа Genc следва да се вземат предвид обстоятелствата, които са свързани не само с продължителността на работата и с размера на възнаграждението, но и с правото на платен отпуск от 28 дни, с продължаването на плащането на трудово възнаграждение в случай на болест, с прилагането на действащия към съответния момент колективен трудов договор спрямо трудовия договор, както и с факта, че нейното договорно отношение със същото предприятие продължава почти четири години.
Последните обстоятелства могат да представляват признак, че въпросната професионална дейност има реален и ефективен характер.
Националната юрисдикция обаче посочва, че практиката на Съда в областта на тълкуването на понятието за работник не съдържа определен праг с оглед на работното време и размера на възнаграждението, под който дадена дейност трябва да се счита за странична и допълнителна, и че това допринася за липсата на прецизност на понятието за странична и допълнителна дейност.
В това отношение следва да се напомни, че предвиденото в член 234 ЕО производство за преюдициално запитване създава тясно сътрудничество между националните юрисдикции и Съда, основано на разпределение на функциите помежду им, и съставлява способ, посредством който Съдът предоставя насоките за тълкуване на правото на Съюза, необходими на националните юрисдикции за решаване на споровете, с които са сезирани (Решение от 7 ноември 2002 г. по дело Lohmann и Medi Bayreuth, C-260/00—
C-263/00, Recueil, стр. I-10045
, точка 27, както и Решение от 21 юни 2007 г. по дело Omni Metal Service, C-259/05, Сборник, стр. I-4945, точка 16).
Една от основните характеристики на установената от член 234 ЕО система за съдебно сътрудничество предполага Съдът да отговаря по-скоро по абстрактен и общ начин на поставения въпрос относно тълкуването на правото на Съюза, докато запитващата юрисдикция следва да разреши спора, с който е сезирана, взимайки предвид отговора на Съда (Решение от 15 ноември 2007 г. по дело International Mail Spain, C-162/06, Сборник, стр. I-9911, точка 24).
Анализът на значението на всички характеризиращи дадено трудово правоотношение елементи, и по-специално на посочените в точка 27 от настоящото решение, за установяването на реалния и ефективен характер на дейността на г-жа Genc като наето лице и следователно за нейното качество на работник е от компетентността на националната юрисдикция. В действителност тази юрисдикция единствена е пряко запозната с обстоятелствата по главното производство и поради това най-добре може да извърши необходимите проверки.
С оглед на гореизложените съображения на първия въпрос следва да се отговори, че лице, което се намира в положението на жалбоподателката по главното производство, е работник по смисъла на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80, доколкото разглежданата дейност като наето лице има реален и ефективен характер. Запитващата юрисдикция следва да направи необходимите фактически проверки, за да прецени дали такъв е случаят в разглежданото от нея дело.
По втория въпрос
С този въпрос запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали турски работник по смисъла на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 може да се позовава на правото на свободно движение, което черпи от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция, въпреки че е отпаднала целта, с която е влязъл в приемащата държава членка, че никакъв друг заслужаващ закрила интерес не оправдава оставането му на територията на тази държава и че възможността за продължаване на професионалната дейност при минимална заетост в същата държава не може да се смята за достатъчно основание за оставането на този гражданин на територията на посочената държава.
В самото начало следва да се отбележи, че като формулира втория въпрос, позовавайки се на фразата „турски работник по смисъла на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80“, запитващата юрисдикция основава този въпрос на предпоставката, че в настоящия случай г-жа Genc отговаря на поставените в тази разпоредба условия, а именно че тя не само притежава качеството работник, но и принадлежи към легалния пазар на труда и упражнява легална трудова дейност.
Съгласно установената съдебна практика както от предимството на правото на Съюза спрямо вътрешното право на държавите членки, така и от непосредственото действие на разпоредба като член 6 от Решение № 1/80 следва, че държавите членки нямат право да променят едностранно обхвата на системата за постепенно интегриране на турските граждани на трудовия пазар на приемащата държава членка (вж. по-специално Решение от 26 ноември 1998 г. по дело Birden,
C-1/97, Recueil, стр. I-7747
, точка 37 и Решение от 19 ноември 2002 г. по дело Kurz,
C-188/00, Recueil, стр. I-10691
, точка 66).
Следователно държавите членки не могат да прилагат мерки във връзка с пребиваването на турски гражданин на тяхна територия, които могат да възпрепятстват упражняването на правата, предоставени изрично от правото на Съюза на такъв гражданин.
След като турският гражданин отговаря на поставените в дадена разпоредба от Решение № 1/80 условия и поради това е вече редовно интегриран в дадена държава членка, последната вече не разполага с възможността да ограничава прилагането на тези права, тъй като в противен случай би лишила посоченото решение от полезното му действие (вж. по-специално Решение по дело Birden, посочено по-горе, точка 37 и Решение по дело Kurz, посочено по-горе, точка 68).
По-специално упражняването на правата, които турските граждани черпят от Решение № 1/80, не е подчинено на каквото и да било условие, свързано с основанието, на което първоначално им е предоставено право на влизане и пребиваване в приемащата държава членка (вж. в този смисъл Решение от 16 декември 1992 г. по дело Kus,
C-237/91, Recueil, стр. I-6781
, точки 21 и 22, както и Решение от 24 януари 2008 г. по дело Payir и др., С-294/06, Сборник, стр. I-203, точка 40).
При тези условия член 6 от Решение № 1/80 не поставя признаването на правото на достъп до пазара на труда на приемащата държава членка и съответно на правото на пребиваване в тази държава на турски работник в зависимост от обстоятелствата, при които последният е получил право на влизане и на пребиваване в тази държава.
Националната юрисдикция посочва освен това, че нито заслужаващ закрила интерес, нито възможността за продължаване на икономическа дейност при минимална заетост оправдават продължаването на пребиваването на г-жа Genc в Германия.
В това отношение е достатъчно да се напомни, че ограниченията на признатите с Решение № 1/80 права на турските граждани, които отговарят на посочените в това решение условия, могат да спадат само към две категории, а именно свързани или с факта, че поради личното поведение на турския мигрант неговото пребиваване на територията на приемащата държава членка представлява реална и сериозна опасност, свързана с обществения ред, обществената сигурност или общественото здраве съгласно член 14, параграф 1 от същото решение, или с обстоятелството, че заинтересованото лице е напуснало територията на тази държава за значителен период от време и без основателни причини (вж. в този смисъл Решение от 25 септември 2008 г. по дело Er, C-453/07, Сборник, стр. I-7299, точка 30).
Изчерпателният характер на ограниченията, посочени в предходната точка, би бил поставен под въпрос, ако националните органи можеха да поставят за правото на пребиваване на заинтересованото лице допълнителни условия, свързани с наличието на интерес, който да може да оправдае пребиваването, или с естеството на трудовата дейност (вж. в този смисъл Решение от 18 декември 2008 г. по дело Altun, C-337/07, Сборник, стр. I-10323, точка 63).
С оглед на гореизложеното на втория въпрос следва да се отговори, че турски работник по смисъла на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 може да се позовава на правото на свободно движение, което черпи от Споразумението за асоцииране ЕИО—Турция, въпреки че е отпаднала целта, с която е влязъл в приемащата държава членка. След като този работник отговаря на посочените в член 6, параграф 1 условия, не може за правото му на пребиваване в приемащата държава членка да се поставят допълнителни условия, свързани с наличието на интерес, който да може да оправдае пребиваването, или с естеството на трудовата дейност.
По съдебните разноски
С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.

По изложените съображения Съдът (втори състав) реши:

1)
Лице, което се намира в положението на жалбоподателката по главното производство, е работник по смисъла на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 от 19 септември 1980 година относно развитието на асоциирането — решение, прието от Съвета по асоцииране, създаден със Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, доколкото разглежданата дейност като наето лице има реален и ефективен характер. Запитващата юрисдикция следва да направи необходимите фактически проверки, за да прецени дали такъв е случаят в разглежданото от нея дело.

2)
Турски работник по смисъла на член 6, параграф 1 от Решение № 1/80 може да се позовава на правото на свободно движение, което черпи от Споразумението за асоцииране между Европейската икономическа общност и Турция, въпреки че е отпаднала целта, с която е влязъл в приемащата държава членка. След като този работник отговаря на посочените в член 6, параграф 1 условия, не може за правото му на пребиваване в приемащата държава членка да се поставят допълнителни условия, свързани с наличието на интерес, който да може да оправдае пребиваването, или с естеството на трудовата дейност.

Подписи
(
*1
)	Език на производството: немски.