CELEX: 61999CJ0029
Acuerdos internacionales
Convención sobre Seguridad Nuclear
Decisión de adhesión
Compatibilidad con el Tratado CEEA
Competencia externa de la Comunidad
Artículos 30 a 39 del Tratado CEEA

Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 5 de febrero de 1999, la Comisión de las Comunidades Europeas solicitó, con arreglo al artículo 146 del Tratado CEEA, la anulación parcial de la Decisión del Consejo -no publicada- de 7 de diciembre de 1998, por la que se aprueba la adhesión de la Comunidad Europea de la Energía Atómica a la Convención sobre Seguridad Nuclear (en lo sucesivo, «Decisión impugnada»).
2 Más concretamente, la Comisión solicita la anulación del párrafo tercero de la declaración (en lo sucesivo, «declaración») realizada por la Comunidad Europea de la Energía Atómica (en lo sucesivo, «Comunidad») con arreglo al artículo 30, apartado 4, inciso iii), de la Convención sobre Seguridad Nuclear y que forma parte de la Decisión impugnada, por considerar que, al limitar el alcance de este párrafo, el Consejo pretende establecer que la competencia de la Comunidad en las materias objeto de la Convención se limita a los artículos 15 y 16, apartado 2, de ésta y que no comprende las materias reguladas en los artículos 1 a 5, 7, 14, 16, apartados 1 y 3, y 17 a 19 de la Convención.
La Convención sobre Seguridad Nuclear
3 La Convención sobre Seguridad Nuclear (en lo sucesivo, «Convención») fue adoptada el 17 de junio de 1994 en el marco de una conferencia diplomática convocada por el Organismo Internacional de la Energía Atómica (en lo sucesivo, «Organismo») y se abrió a la firma el 20 de septiembre de 1994. Entró en vigor el 24 de octubre de 1996. A 15 de abril de 2002, la Convención había sido ratificada por 53 Estados, entre ellos todos los Estados miembros de la Comunidad.
4 En virtud de su artículo 1, los objetivos de la Convención son los siguientes:
«i) conseguir y mantener un alto grado de seguridad nuclear en todo el mundo a través de la mejora de medidas nacionales y de la cooperación internacional, incluida, cuando proceda, la cooperación técnica relacionada con la seguridad;
ii) establecer y mantener defensas eficaces en las instalaciones nucleares contra los potenciales riesgos radiológicos a fin de proteger a las personas, a la sociedad y al medio ambiente de los efectos nocivos de la radiación ionizante emitida por dichas instalaciones;
iii) prevenir los accidentes con consecuencias radiológicas y mitigar éstas en caso de que se produjesen.»
5 El artículo 2 de la Convención define los términos «instalación nuclear», «órgano regulador» y «licencia». Conforme a su artículo 3, la Convención se aplica a la seguridad de las instalaciones nucleares.
6 El artículo 4 de la Convención establece que cada Parte contratante ha de adoptar, en el ámbito de su legislación nacional, las medidas legislativas, reglamentarias y administrativas, así como cualesquiera otras que sean necesarias para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la Convención. Conforme al artículo 5 de la Convención, cada Parte contratante debe presentar a examen, antes de cada reunión de examen prevista en el artículo 20 de la Convención, un informe sobre las medidas que haya adoptado para dar cumplimiento a las obligaciones derivadas de la Convención.
7 El artículo 7, apartado 1, de la Convención obliga a cada Parte contratante a establecer y mantener un marco legislativo y reglamentario por el que ha de regirse la seguridad de las instalaciones nucleares. En virtud del artículo 7, apartado 2, de la Convención, dicho marco debe prever el establecimiento de i) los requisitos y las disposiciones nacionales aplicables en materia de seguridad; ii) un sistema de licencias relativas a las instalaciones nucleares; iii) un sistema de inspección y evaluación reglamentarias de dichas instalaciones, y iv) las medidas para asegurar el cumplimiento de las disposiciones aplicables y de lo estipulado en las licencias.
8 En virtud del artículo 14 de la Convención, las Partes contratantes deben adoptar las medidas adecuadas para velar por:
«i) la realización de evaluaciones [...] de la seguridad antes de la construcción y puesta en servicio de una instalación nuclear así como a lo largo de su vida. [...];
ii) la realización de actividades de verificación [...] para comprobar que el estado físico de una determinada instalación nuclear y su funcionamiento se mantienen de conformidad con su diseño, los requisitos nacionales de seguridad aplicables y los límites y condiciones operacionales.»
9 El artículo 15 de la Convención, que lleva por título «Protección radiológica», establece lo siguiente:
«Cada Parte contratante adoptará las medidas adecuadas para velar porque la exposición de los trabajadores y el público a las radiaciones causada por una instalación nuclear en todas las situaciones operacionales se reduzca al nivel más bajo que pueda razonablemente alcanzarse, y por que ninguna persona sea expuesta a dosis de radiación que superen los límites de dosis establecidos a nivel nacional.»
10 A tenor del artículo 16 de la Convención, que lleva por título «Preparación para casos de emergencia»:
«1. Cada Parte contratante adoptará las medidas adecuadas para velar porque existan planes de emergencia para las instalaciones nucleares, que sean aplicables dentro del emplazamiento y fuera de él, sean probados con regularidad y comprendan las actividades que se deban realizar en caso de emergencia.
Cuando una instalación nuclear sea nueva, estos planes se elaborarán y probarán antes de que la misma comience a funcionar por encima de un nivel bajo de potencia, acordado por el órgano regulador.
2. Cada Parte contratante adoptará las medidas adecuadas para velar porque a su propia población y a las autoridades competentes de los Estados que se hallen en las cercanías de una instalación nuclear se les suministre información pertinente sobre los planes de emergencia y respuesta, siempre que sea probable que resulten afectados por una emergencia radiológica originada en dicha instalación.
3. Las Partes contratantes que no tengan ninguna instalación nuclear en su territorio nacional, en tanto sea probable que resulten afectadas en caso de emergencia radiológica en una instalación nuclear situada en las cercanías, adoptarán las medidas adecuadas para velar porque se elaboren y prueben planes de emergencia para su territorio, que cubran las actividades que se deban realizar en caso de emergencia.»
11 Los artículos 17 a 19 de la Convención contienen obligaciones específicas relativas a la seguridad de las instalaciones.
12 En virtud del artículo 17 de la Convención, que lleva por título «Emplazamiento», cada Parte contratante ha de adoptar las medidas adecuadas para velar por el establecimiento y la aplicación de procedimientos apropiados con el fin de:
«i) evaluar todos los factores significativos relacionados con el emplazamiento, que probablemente afecten a la seguridad de una instalación nuclear a lo largo de su vida prevista;
ii) evaluar las probables consecuencias sobre la seguridad de las personas, de la sociedad y del medio ambiente de una instalación nuclear proyectada;
iii) revaluar, en la medida de lo necesario, todos los factores pertinentes a que se refieren los incisos i) y ii), con el fin de cerciorarse de que la instalación nuclear continúa siendo aceptable desde el punto de vista de la seguridad;
iv) consultar a las Partes contratantes que se hallen en las cercanías de una instalación nuclear proyectada, siempre que sea probable que resulten afectadas por dicha instalación y, previa petición, proporcionar la información necesaria a esas Partes contratantes, a fin de que puedan evaluar y formarse su propio juicio sobre las probables consecuencias de la instalación nuclear para la seguridad en su propio territorio.»
13 Con arreglo al artículo 18 de la Convención, que lleva por título «Diseño y construcción», las Partes contratantes deben adoptar las medidas adecuadas para velar por que las instalaciones nucleares se diseñen y construyan de modo que existan varios niveles y métodos fiables de protección (defensa en profundidad) contra la emisión de materias radiactivas, por que las tecnologías empleadas sean de validez comprobada por la experiencia o verificada por medio de pruebas o análisis y por que el diseño permita una explotación fiable, estable y fácilmente controlable.
14 En virtud del artículo 19 de la Convención, que lleva por título «Explotación», las Partes contratantes han de velar por que:
«i) la autorización inicial de explotación de una instalación nuclear se base en un análisis apropiado de seguridad y en un programa de puesta en servicio [...];
ii) los límites y condiciones operacionales [...] se definan y revisen [...] en la medida de lo necesario [...];
iii) las actividades de explotación, mantenimiento, inspección y pruebas de una instalación nuclear se realicen de conformidad con los procedimientos aprobados;
iv) se establezcan procedimientos para hacer frente a incidentes operacionales previstos y a los accidentes;
v) se disponga [...] de los servicios de ingeniería y apoyo técnico necesarios en todas las disciplinas relacionadas con la seguridad;
vi) [se notifiquen] los incidentes significativos para la seguridad;
vii) se establezcan programas para recopilar y analizar la experiencia operacional [...];
viii) la generación de desechos radiactivos [...] se reduzca al mínimo factible [...].»
15 A tenor del artículo 30, apartado 4, de la Convención:
«i) La presente Convención estará abierta a la firma o la adhesión de las organizaciones regionales con fines de integración o de otra naturaleza, siempre que la organización en cuestión esté constituida por Estados soberanos y tenga competencia para la negociación, celebración y aplicación de acuerdos internacionales en las materias que son objeto de la presente Convención.
ii) En las materias de su competencia, tales organizaciones en su propio nombre deberán ejercer los derechos y cumplir las obligaciones que la presente Convención atribuye a los Estados Partes.
iii) Al hacerse Parte en la presente Convención, esa organización remitirá al depositario, al que se refiere el artículo 34, una declaración en la que se indique los Estados que la componen, los artículos de la presente Convención que le sean aplicables y el alcance de su competencia en las materias cubiertas en tales artículos.
iv) Dicha organización solo tendrá derecho a los votos que correspondan a sus Estados miembros.»
Marco jurídico comunitario
16 Los firmantes del Tratado CEEA se mostraban, según el preámbulo del mismo, «preocupados por establecer condiciones de seguridad que eviten todo riesgo para la vida y la salud de las poblaciones».
17 A tenor del artículo 2 del Tratado CEEA:
«Para el cumplimiento de su misión, la Comunidad deberá, en las condiciones previstas en el presente Tratado:
[...]
b) establecer normas de seguridad uniformes para la protección sanitaria de la población y de los trabajadores y velar por su aplicación;
[...]
e) garantizar, mediante controles adecuados, que los materiales nucleares no serán utilizados para fines distintos de aquellos a que estén destinados;
[...]
h) establecer con los demás países y con las organizaciones internacionales aquellas relaciones que promuevan el progreso en la utilización pacífica de la energía nuclear.»
18 El título II del Tratado CEEA, denominado «Disposiciones destinadas a promover el progreso en el ámbito de la energía nuclear», contiene un capítulo 3, titulado «Protección sanitaria» e integrado por los artículos 30 a 39.
19 El artículo 30 del Tratado CEEA dispone:
«Se establecerán en la Comunidad normas básicas para la protección sanitaria de la población y los trabajadores contra los peligros que resulten de las radiaciones ionizantes.
Se entenderá por normas básicas:
a) las dosis máximas admisibles con un suficiente margen de seguridad;
b) las exposiciones y contaminaciones máximas admisibles;
c) los principios fundamentales de la vigilancia médica de los trabajadores.»
20 El artículo 31 del Tratado CEEA define el procedimiento de elaboración y adopción de dichas normas básicas.
21 El artículo 32 del Tratado CEEA establece que, a petición de la Comisión o de un Estado miembro, las normas básicas pueden ser revisadas o completadas según el mismo procedimiento.
22 Sobre la base de los artículos 31 y 32 del Tratado CEEA, el Consejo adoptó la Directiva 96/29/Euratom, de 13 de mayo de 1996, por la que se establecen las normas básicas relativas a la protección sanitaria de los trabajadores y de la población contra los riesgos que resultan de las radiaciones ionizantes (DO L 159, p. 1). Esta Directiva prevé, en particular, que los Estados miembros deben someter a un régimen de declaración y autorización previa determinadas prácticas que impliquen riesgos derivados de las radiaciones ionizantes, así como velar por la protección radiológica de la población en circunstancias normales.
23 A tenor del artículo 33, párrafos primero a tercero, del Tratado CEEA:
«Cada Estado miembro adoptará las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas adecuadas para garantizar la observancia de las normas básicas establecidas, y tomará las medidas necesarias en lo que se refiere a la enseñanza, la educación y la formación profesional.
La Comisión formulará las recomendaciones necesarias con objeto de asegurar la armonización de las disposiciones aplicables, a este respecto, en los Estados miembros.
A tal fin, los Estados miembros deberán comunicar a la Comisión las disposiciones aplicables en el momento de la entrada en vigor del presente Tratado, así como los ulteriores proyectos de disposiciones de idéntica naturaleza.»
24 El artículo 34 del Tratado CEEA establece lo siguiente:
«Todo Estado miembro, en cuyos territorios hayan de realizarse experimentos particularmente peligrosos, deberá adoptar disposiciones suplementarias para la protección sanitaria, después de haber recibido el dictamen de la Comisión sobre ellas.
Se requerirá el dictamen favorable de la Comisión cuando los efectos de estos experimentos pudieren dejarse sentir en los territorios de los restantes Estados miembros.»
25 El artículo 35, párrafo primero, del Tratado CEEA obliga a los Estados miembros a crear «las instalaciones necesarias a fin de controlar de modo permanente el índice de radiactividad de la atmósfera, de las aguas y del suelo, así como la observancia de las normas básicas». Según el párrafo segundo de dicho artículo, la Comisión tiene derecho de acceso a estas instalaciones de control y puede verificar su funcionamiento y eficacia.
26 El artículo 36 del Tratado CEEA obliga a los Estados miembros a comunicar regularmente a la Comisión la información relativa a los controles mencionados en el artículo 35 de dicho Tratado.
27 A tenor del artículo 37 del Tratado CEEA:
«Cada Estado miembro deberá suministrar a la Comisión los datos generales sobre todo proyecto de evacuación, cualquiera que sea su forma, de los residuos radiactivos, que permitan determinar si la ejecución de dicho proyecto puede dar lugar a una contaminación radiactiva de las aguas, del suelo o del espacio aéreo de otro Estado miembro.
La Comisión, previa consulta al grupo de expertos previsto en el artículo 31, emitirá su dictamen en un plazo de seis meses.»
28 El artículo 38, párrafos primero y segundo, del Tratado CEEA establece lo siguiente:
«La Comisión dirigirá a los Estados miembros recomendaciones sobre el índice de radiactividad de la atmósfera, de las aguas y del suelo.
En caso de urgencia, la Comisión adoptará una directiva para intimar al Estado miembro de que se trate a tomar, en el plazo que ella determine, todas las medidas necesarias para evitar una infracción de las normas básicas y asegurar el respeto de las regulaciones pertinentes.»
29 El artículo 39 del Tratado CEEA encomienda a la Comisión la creación en el marco del Centro Común de Investigaciones Nucleares de una Sección de documentación y de estudio de las cuestiones relacionadas con la protección sanitaria.
30 El título II del Tratado CEEA contiene un capítulo 7, denominado «Control de seguridad», que atribuye determinadas competencias a la Comunidad relacionadas con el objetivo fijado en el artículo 2, letra e), de dicho Tratado.
31 El artículo 101, párrafos primero y segundo, del Tratado CEEA establece lo siguiente:
«En el ámbito de su competencia, la Comunidad podrá obligarse, mediante la celebración de acuerdos o convenios con un tercer Estado, una organización internacional o un nacional de un tercer Estado.
Dichos acuerdos o convenios serán negociados por la Comisión, siguiendo las directrices del Consejo; serán concluidos por la Comisión con la aprobación del Consejo, por mayoría cualificada.»
La adhesión de la Comunidad a la Convención
32 El 15 de septiembre de 1994, la Comisión presentó al Consejo una propuesta de Decisión relativa a la aprobación de la adhesión de la Comunidad a la Convención. El texto de esta propuesta contenía una declaración que debía realizarse con arreglo al artículo 30, apartado 4, inciso iii), de la Convención, en la que la Comunidad señalaba, por una parte, que los artículos 1 a 5, 7 y 14 a 35 de la Convención eran de aplicación a la Comunidad y, por otra parte, que ésta poseía competencias en las materias objeto de los artículos 1 a 5, 7 y 14 a 19 de la Convención.
33 El 7 de diciembre de 1998, el Consejo adoptó la Decisión impugnada. A tenor del artículo único de esta Decisión:
«1. Se aprueba la adhesión de la Comunidad Europea de la Energía Atómica [a la Convención sobre] Seguridad Nuclear.
2. Se adjunta como anexo de la presente Decisión el texto de la Declaración de la Comunidad Europea de la Energía Atómica con arreglo a lo dispuesto en el punto iii) del apartado 4 del artículo 30 [de la Convención sobre] Seguridad Nuclear.»
34 La declaración tiene el siguiente tenor:
«En la actualidad, forman parte de la Comunidad Europea de la Energía Atómica los siguientes Estados: el Reino de Bélgica, el Reino de Dinamarca, la República Federal de Alemania, la República Helénica, el Reino de España, la República Francesa, Irlanda, la República Italiana, el Gran Ducado de Luxemburgo, el Reino de los Países Bajos, la República de Austria, la República Portuguesa, la República de Finlandia, el Reino de Suecia, el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.
La Comunidad declara que le son aplicables el artículo 15 y el apartado 2 del artículo 16 de la Convención. Los artículos 1 a 5, el apartado 1 del artículo 7, el inciso ii) del artículo 14 y los artículos 20 a 35 se le aplican también, aunque sólo en la medida en que afectan a los ámbitos cubiertos por el artículo 15 y el apartado 2 del artículo 16.
La Comunidad dispone de competencias, compartidas con los Estados miembros antes mencionados, en los ámbitos cubiertos por el apartado 2 del artículo 16 y por el artículo 15 de la Convención en virtud de la letra b) del artículo 2 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y en virtud de los artículos pertinentes del capítulo [3] del título segundo, titulado "Protección sanitaria".»
35 Mediante la Decisión 1999/819/Euratom de la Comisión, de 16 de noviembre de 1999, relativa a la adhesión de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom) a la Convención sobre la seguridad nuclear de 1994 (DO L 318, p. 20), se aprobó la adhesión a la Convención en nombre de la Comunidad. El texto de la declaración, tal como ha sido reproducido en el apartado precedente, figura como anexo a dicha Decisión. El instrumento de adhesión fue entregado el 31 de enero de 2000 al depositario de la Convención, a saber, el Director General del Organismo. En virtud del artículo 31, apartado 2, de la Convención, ésta entró en vigor para la Comunidad el 30 de abril de 2000.
Sobre la admisibilidad
36 Mediante escrito separado, presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de abril de 1999, el Consejo propuso una excepción de inadmisibilidad con arreglo al artículo 91, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento. Mediante resolución de 8 de febrero de 2000, el Tribunal de Justicia acordó unir el examen de la excepción al del fondo del asunto.
37 El Consejo considera que procede declarar la inadmisibilidad del recurso por los siguientes motivos:
- el recurso carece de objeto;
- el recurso se dirige contra una disposición de la Decisión impugnada que no puede disociarse del resto ni examinarse independientemente de las demás partes de la referida Decisión, y la Comisión no solicita la anulación de dicha Decisión en su totalidad;
- la Comisión pretende en realidad obtener un dictamen sobre el alcance de las competencias de la Comunidad.
Sobre el primer motivo de inadmisibilidad, basado en la falta de objeto del recurso
Alegaciones del Consejo
38 El Consejo sostiene que la anulación del párrafo tercero de la declaración anexa a la Decisión impugnada haría desaparecer de ésta los dos únicos elementos útiles comunicados al depositario de la Convención, a saber, que la Comunidad posee competencias compartidas con los Estados miembros y que dichas competencias derivan de los artículos pertinentes del título II, capítulo 3, del Tratado CEEA.
39 El Consejo añade que la Comisión no cuestiona ninguno de estos dos elementos, ya que no sostiene que la Comunidad posea, en tales ámbitos, una competencia exclusiva, sino que simplemente afirma que la Comunidad dispone, en determinadas materias comprendidas en el ámbito de aplicación de la Convención, de otras competencias que no son objeto de la declaración. Según el Consejo, la Comisión tampoco niega que la competencia de la Comunidad para adherirse a la Convención se base en los artículos pertinentes del título II, capítulo 3, del Tratado CEEA. Dado que estos dos elementos son los únicos que aparecen en el párrafo de la declaración cuya anulación solicita la Comisión, el Consejo sostiene que el presente recurso carece de objeto.
Apreciación del Tribunal de Justicia
40 La declaración, cuya anulación parcial solicita la Comisión, es parte integrante de la Decisión impugnada, que, por tratarse de acto que produce efectos jurídicos, puede ser anulada por el Tribunal de Justicia.
41 El presente recurso debe entenderse en el sentido de que la Comisión solicita la anulación de la Decisión impugnada en la medida en que ésta omite declarar que la Comunidad es competente en otros ámbitos además de los mencionados en la declaración. Resulta obligado señalar que un recurso por el que se solicita tal anulación no carece de objeto.
42 Procede, por tanto, desestimar el primer motivo de inadmisibilidad.
Sobre el segundo motivo de inadmisibilidad, basado en la indivisibilidad de la Decisión impugnada
Alegaciones del Consejo
43 El Consejo considera que la declaración no puede disociarse de la Decisión impugnada y que, por consiguiente, no cabe admitir una pretensión de anulación que sólo tenga por objeto la declaración. El Consejo sostiene que no habría aprobado dicha Decisión sin una declaración completa sobre la competencia. Según afirma, la declaración fue una condición sine qua non para la adopción de la Decisión impugnada, de modo que, en su opinión, no es posible mantener dicha Decisión al tiempo que se anula la declaración o alguna de sus partes. Además, considera que el Tribunal de Justicia no puede anular la propia Decisión, ya que no se ha formulado ninguna pretensión en tal sentido, y que no puede anular una parte solamente de un acto jurídico indivisible.
44 El Consejo sostiene también que la Comisión únicamente solicita la anulación del párrafo tercero de la declaración, cuando este párrafo y el anterior constituyen un todo indivisible. A juicio del Consejo, el párrafo tercero deriva directa y necesariamente del segundo: la Comunidad comienza declarando que los artículos 15 y 16, apartado 2, de la Convención le son aplicables y, a continuación, declara que posee competencias en las materias objeto de dichas disposiciones. Si el Tribunal de Justicia considerase que la declaración no menciona íntegramente los ámbitos competenciales de la Comunidad y que ello constituye una infracción del Tratado CEEA, debería anular o bien el párrafo segundo de la declaración, en la medida en que no indica todas las competencias de la Comunidad, o bien los párrafos segundo y tercero de la declaración, extremo que la Comisión no solicita y que, por tanto, sólo podría resolverse ultra petita. En opinión del Consejo, el punto central de la declaración y su única disposición útil es en realidad su párrafo segundo. Existe, según afirma, un vínculo indisoluble entre la indicación de los artículos de la Convención aplicables y la cuestión del alcance de la competencia de la Comunidad respecto a dichos artículos. Además, sostiene que el párrafo tercero de la declaración no se refiere a la cuestión de la competencia como tal, sino al alcance de ésta, ya que en él la Comunidad señaló que no disponía de competencia exclusiva en las materias objeto del mismo.
Apreciación del Tribunal de Justicia
45 De la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se desprende que la anulación parcial de una decisión es posible siempre y cuando los elementos cuya anulación se solicita puedan separarse del resto de la decisión (véanse, en este sentido, las sentencias de 23 de octubre de 1974, Transocean Marine Paint/Comisión, 17/74, Rec. p. 1063, apartado 21, y de 31 de marzo de 1998, Francia y otros/Comisión, asuntos acumulados C-68/94 y C-30/95, Rec. p. I-1375, apartado 256). Esto es lo que ocurre en el presente caso.
46 Los elementos cuya omisión daría lugar a la ilegalidad de la declaración no están, por definición, contenidos en ésta y son, por tanto, separables de las disposiciones que figuran en ella. La anulación del párrafo tercero de la declaración en la medida en que no se mencionan en él determinados artículos de la Convención no afectaría en nada al alcance jurídico de las disposiciones sobre las que el Consejo ya se ha pronunciado. Dicha anulación no modificaría, por tanto, la esencia de la Decisión impugnada. Por consiguiente, tales elementos pueden considerarse separables del resto de la Decisión impugnada.
47 En estas circunstancias, el hecho de que la declaración sea parte integrante de la Decisión impugnada no impide la anulación de esta declaración en la medida en que omite mencionar competencias de la Comunidad en las materias comprendidas en la Convención.
48 Por lo que respecta a la relación entre los párrafos segundo y tercero de la declaración, procede señalar que dichos párrafos corresponden a la segunda y tercera categorías de datos que deben declararse con arreglo al artículo 30, apartado 4, inciso iii), de la Convención.
49 Mediante la expresión «artículos [...] aplicables», dicha disposición hace referencia a todos los artículos que vinculan jurídicamente a una Parte contratante, incluidos los artículos que no crean derechos ni obligaciones y respecto de los cuales no se plantea, por tanto, la cuestión de la competencia de la organización regional. En cambio, al exigir a dicha organización que mencione el «alcance de su competencia», el artículo 30, apartado 4, inciso iii), de la Convención pretende que ésta comunique al depositario y, de este modo, a las demás Partes en la Convención, por un lado, las materias objeto de la Convención en las que es competente para asumir las obligaciones y ejercer los derechos que se derivan de ella y, por otro, el alcance de dichas competencias.
50 Si el examen del presente recurso pusiera de manifiesto que el Consejo omitió mencionar en el párrafo tercero de la declaración determinados artículos que tampoco se mencionan en su párrafo segundo, ello implicaría que este segundo párrafo también sería incompleto. No obstante, la relación entre ambos párrafos no puede impedir que se controle legalidad de uno de ellos, independientemente del control que se efectúe del otro.
51 Por consiguiente, también debe desestimarse el segundo motivo de inadmisibilidad.
Sobre el tercer motivo de inadmisibilidad, según el cual la Comisión supuestamente pretende obtener un dictamen
Alegaciones del Consejo
52 El Consejo sostiene que, en realidad, la Comisión no solicita una verdadera anulación de una parte de la declaración, sino que pretende obtener un dictamen del Tribunal de Justicia sobre el alcance de la competencia de la Comunidad en el contexto de la adhesión de esta última a la Convención. Alega, a este respecto, que el Tratado CEEA no prevé, a diferencia del artículo 228, apartado 6, del Tratado CE (actualmente artículo 300 CE, apartado 6, tras su modificación), la posibilidad de solicitar al Tribunal de Justicia un dictamen sobre la compatibilidad con el Tratado de un acuerdo internacional previsto, es decir, sobre la competencia de la Comunidad para celebrar tal acuerdo.
Apreciación del Tribunal de Justicia
53 No existe ningún elemento que indique que, mediante el presente recurso, la Comisión persigue un objetivo distinto de la anulación parcial de la Decisión impugnada.
54 Además, el hecho de que el Tratado CEEA no prevea que el Tribunal de Justicia puede pronunciarse mediante dictamen sobre la compatibilidad con dicho Tratado de los acuerdos internacionales que la Comunidad pretende celebrar no excluye que pueda plantearse al Tribunal de Justicia una solicitud de control de la legalidad de un acto por el que se aprueba una decisión de adhesión a un convenio internacional en el marco de un recurso de anulación al amparo del artículo 146 del Tratado CEEA (véase, en este sentido, por lo que respecta a la relación entre el recurso de anulación y el procedimiento de dictamen en el marco del Tratado CE, el dictamen 2/00, de 6 de diciembre de 2001, Rec. p. I-9713, apartado 12).
55 Por consiguiente, no puede acogerse el tercer motivo de inadmisibilidad.
56 De cuanto precede se desprende que debe desestimarse la excepción de inadmisibilidad.
Sobre el fondo
Alegaciones de las partes
57 La Comisión sostiene que el párrafo tercero de la declaración vulnera el Derecho comunitario porque no contempla todas las competencias de la Comunidad en las materias que son objeto de la Convención y que, por tanto, dicha disposición debe ser anulada con arreglo a las disposiciones del artículo 146 del Tratado CEEA.
58 En apoyo de su tesis, la Comisión recuerda que el artículo 1, párrafo segundo, del Tratado CEEA prevé que la Comunidad tiene por misión contribuir, mediante el establecimiento de las condiciones necesarias para la creación y crecimiento rápidos de industrias nucleares, a la elevación del nivel de vida en los Estados miembros y al desarrollo de los intercambios con los demás países. Recuerda asimismo que el artículo 2, letra b), del Tratado CEEA obliga a la Comunidad a establecer normas de seguridad uniformes para la protección sanitaria de la población y de los trabajadores y a velar por su aplicación.
59 La Comisión alega que el artículo 30 del Tratado CEEA prevé el establecimiento de normas básicas para la protección sanitaria de la población y los trabajadores. El artículo 31 de dicho Tratado establece el mecanismo consultivo y legislativo para la elaboración de dichas normas y para su posterior adopción mediante acto legislativo del Consejo. Según la Comisión, estas disposiciones del título II, capítulo 3, del Tratado CEEA no se refieren directamente a los emplazamientos, a la concesión de licencias, a la puesta en servicio o a la explotación de instalaciones nucleares como tales, sino que se refieren a la protección de la población y de los trabajadores contra los riesgos derivados de las radiaciones ionizantes. Esta distinción se basa en el axioma técnico según el cual todo lo nuclear es radiactivo, pero no todas las radiaciones son de origen nuclear.
60 La Comisión sostiene que la existencia de la Directiva 96/29 y de los actos normativos adoptados sobre la base de ésta demuestra que las competencias atribuidas en esta materia por el Tratado CEEA se ejercen realmente.
61 La Comisión concluye que, de este modo, se atribuyen competencias y facultades a la Comunidad, que debe poder ejercitarlas. Considera que su tesis queda confirmada por el artículo 32 del Tratado CEEA, según el cual las normas básicas pueden ser revisadas o completadas a petición de la Comisión o de un Estado miembro.
62 También sostiene que, además de los artículos 30 a 32 del Tratado CEEA, los artículos 33 y 35 a 38 del mismo atribuyen competencias a la Comunidad.
63 La Comisión admite que las disposiciones del Tratado CEEA no confieren a la Comunidad competencia para regular la creación y el funcionamiento de las instalaciones nucleares. No obstante, el riesgo derivado de la explotación de dichas instalaciones forma parte, en su opinión, del ámbito de competencia de la Comunidad.
64 El Consejo, por su parte, sostiene que la Comisión no explica por qué motivo el hecho de que la Comunidad se haya adherido a la Convención dentro de límites demasiado restrictivos vulnera el Tratado CEEA o puede afectar a las normas comunes adoptadas por la Comunidad. Según el Consejo, la Comisión ni siquiera alega que tal limitación de las competencias de la Comunidad menoscabe los intereses de ésta.
65 El Consejo sostiene que la declaración contempla todas las competencias de la Comunidad en las materias objeto de la Convención y que, por consiguiente, la Comunidad ha «agotado» sus competencias en el marco de la adhesión a dicha Convención. Según el Consejo, ningún artículo del Tratado CEEA atribuye a la Comunidad competencia para regular la creación y el funcionamiento de instalaciones nucleares. En su opinión, los Estados miembros conservan dicha competencia. Afirma que la Comunidad sólo posee competencias en materia de protección de la población y que la declaración menciona todos los artículos de la Convención que tienen por objeto dicha protección.
66 En respuesta a la alegación de la Comisión según la cual la Comunidad ya ha legislado en materia de seguridad de las instalaciones nucleares, el Consejo sostiene que la competencia de la Comunidad no puede deducirse de una disposición de la Directiva 96/29 porque, en virtud de su artículo 2, relativo a su ámbito de aplicación, esta Directiva se aplica en su conjunto a «prácticas» y no a «instalaciones».
Sobre la obligación, en Derecho comunitario, de comunicar al depositario de la Convención una declaración de competencias completa
67 El efecto jurídico de la aprobación por el Consejo de la adhesión a un convenio internacional con arreglo al artículo 101, párrafo segundo, del Tratado CEEA consiste en autorizar a la Comisión a concluir dicho convenio dentro del marco establecido por la decisión del Consejo.
68 Cuando el Consejo aprueba la adhesión a un convenio internacional sin ninguna reserva, está obligado a respetar los requisitos previstos en dicho convenio para tal adhesión, ya que una decisión de adhesión que no se ajustara a dichos requisitos violaría las obligaciones de la Comunidad desde su entrada en vigor.
69 Además, del deber de cooperación leal entre las instituciones (véase, en particular, la sentencia de 30 de marzo de 1995, Parlamento/Consejo, C-65/93, Rec. p. I-643, apartado 23) se desprende que la decisión del Consejo por la que se aprueba la adhesión a un convenio internacional debe permitir a la Comisión cumplir el Derecho internacional.
70 En el presente asunto, el artículo 30, apartado 4, inciso iii), de la Convención debe interpretarse, en interés de las demás Partes contratantes, en el sentido de que la declaración de competencias prevista en dicha disposición debe ser completa.
71 De cuanto precede se desprende que el Consejo estaba obligado, con arreglo al Derecho comunitario, a adjuntar a su decisión por la que se aprueba la adhesión a la Convención una declaración de competencias completa.
Consideraciones generales sobre las competencias de la Comunidad en materia de seguridad nuclear
72 Las partes en el litigio coinciden en que la Comunidad posee competencias compartidas con los Estados miembros para adoptar:
- de conformidad con el artículo 15 de la Convención, las medidas adecuadas para velar por que la exposición de los trabajadores y el público a las radiaciones causada por una instalación nuclear en todas las situaciones operacionales se reduzca al nivel más bajo que pueda razonablemente alcanzarse, y por que ninguna persona sea expuesta a dosis de radiación que superen los límites de dosis establecidos a nivel nacional, y
- de conformidad con el artículo 16, apartado 2, de la Convención, las medidas adecuadas para velar por que a su propia población y a las autoridades competentes de los Estados que se hallen en las cercanías de una instalación nuclear se les suministre información pertinente sobre los planes de emergencia y respuesta, siempre que sea probable que resulten afectados por una emergencia radiológica originada en dicha instalación.
73 El litigio versa sobre si la Comunidad dispone de otras competencias en las materias comprendidas en el ámbito de aplicación de la Convención.
74 A este respecto, procede señalar que el Tratado CEEA no contiene ningún título relativo a las instalaciones de producción de energía nuclear y que la resolución del litigio depende de la interpretación de las disposiciones del título II, capítulo 3, de dicho Tratado.
75 Esta interpretación debe efectuarse a la luz del objetivo, enunciado en el preámbulo del Tratado CEEA, consistente en «establecer condiciones de seguridad que eviten todo riesgo para la vida y la salud de las poblaciones» (véase, respecto de las disposiciones del capítulo 7 del Tratado CEEA, la resolución 1/78, de 14 de noviembre de 1978, Rec. p. 2151, apartado 21).
76 También ha de tomarse en consideración el hecho de que el título II, capítulo 3, del Tratado CEEA desarrolla el artículo 2, letra b), de dicho Tratado, que obliga a la Comunidad a «establecer normas de seguridad uniformes para la protección sanitaria de la población y de los trabajadores y velar por su aplicación». Por una parte, resulta claro que esta protección no puede alcanzarse sin un control de las fuentes de radiaciones nocivas. Por otra parte, las actividades de la Comunidad en el ámbito de la protección sanitaria deben respetar las competencias de los Estados miembros definidas, en particular, por el título II, capítulo 3, del propio Tratado CEEA.
77 A tal fin, el Consejo adoptó la resolución de 22 de julio de 1975 relativa a los problemas tecnológicos de seguridad nuclear (DO C 185, p. 1; EE 12/02, p. 60). El cuarto considerando de esta resolución afirma que «los problemas tecnológicos relativos a la seguridad nuclear exigen, en particular, debido a sus implicaciones para la salud y el medio ambiente, una acción apropiada en el plano comunitario, que tenga en cuenta las prerrogativas y responsabilidades asumidas por las autoridades nacionales».
78 Procede señalar que, con el fin de dotar de efecto útil a las disposiciones que figuran en el título II, capítulo 3, del Tratado CEEA, el Tribunal de Justicia las ha interpretado en varias ocasiones de manera amplia.
79 En su sentencia de 22 de septiembre de 1988, Land del Sarre y otros (187/87, Rec. p. 5013), apartado 11, dictada en un asunto en el que el litigio principal tenía por objeto la central nuclear de Cattenom (Francia), el Tribunal de Justicia declaró que las disposiciones del capítulo del Tratado CEEA titulado «Protección sanitaria» forman un conjunto organizado que atribuye a la Comisión competencias bastante amplias para la protección de la población y del medio ambiente contra los riesgos de contaminación nuclear. A la luz de la finalidad del artículo 37 del Tratado CEEA, que consiste en prevenir las posibilidades de contaminación radiactiva, el Tribunal de Justicia destacó la importancia del papel desempeñado en esta materia por la Comisión, ya que sólo ella dispone de una visión general sobre el desarrollo de las actividades del sector nuclear en el conjunto del territorio de la Comunidad (sentencia Land del Sarre y otros, antes citada, apartados 12 y 13). Basándose en esta consideración, el Tribunal de Justicia negó que los datos generales de un proyecto de evacuación de residuos radiactivos puedan suministrarse a la Comisión después de que las autoridades competentes del Estado miembro de que se trate hayan autorizado dichas evacuaciones (sentencia Land del Sarre y otros, antes citada, apartado 20).
80 En su sentencia de 4 de octubre de 1991, Parlamento/Consejo (C-70/88, Rec. p. I-4529), apartado 14, que tenía por objeto el Reglamento (Euratom) nº 3954/87 del Consejo, de 22 de diciembre de 1987, por el que se establecen tolerancias máximas de contaminación radiactiva de los productos alimenticios y los piensos tras un accidente nuclear o cualquier otro caso de emergencia radiológica (DO L 371, p. 11), el Tribunal de Justicia rehusó adoptar la interpretación restrictiva de los artículos 30 y siguientes del Tratado CEEA propuesta por el Parlamento, y declaró que dichos artículos pretendían garantizar una protección sanitaria coherente y eficaz de la población contra los peligros derivados de las radiaciones ionizantes, «independientemente de su origen».
81 La Directiva 96/29 se inscribe dentro de este mismo objetivo. Como indica su sexto considerando, dicha Directiva tiene en cuenta el desarrollo de los conocimientos científicos en materia de protección radiológica, desarrollo que el Abogado General describe con detalle en los puntos 123 a 132 de sus conclusiones.
82 Habida cuenta de los apartados 74 a 81 de la presente sentencia, no procede, a efectos de delimitar las competencias de la Comunidad, efectuar una distinción artificial entre la protección sanitaria de la población y la seguridad de las fuentes de radiaciones ionizantes.
83 Estas consideraciones deben servir de guía para determinar si la Comunidad dispone de competencias en materias reguladas en artículos de la Convención distintos de sus artículos 15 y 16, apartado 2.
Sobre las competencias de la Comunidad en las materias objeto de los artículos de la Convención considerados
Artículos 1 («Objetivos»), 2 («Definiciones») y 3 («Ámbito de aplicación») de la Convención
84 Como sostiene acertadamente el Consejo, los artículos 1 a 3 de la Convención no crean derechos ni obligaciones, de modo que no se plantea respecto de ellos la cuestión de la competencia de la Comunidad.
85 Por consiguiente, el Consejo podía dejar de mencionar tales artículos en el párrafo de la declaración en el que se indican las competencias de la Comunidad.
Artículos 4 («Medidas de cumplimiento») y 5 («Informes») de la Convención
86 El artículo 30, apartado 4, inciso iii), de la Convención debe interpretarse, manifiestamente, en el sentido de que la declaración de competencia que impone debe referirse a las obligaciones específicas, es decir, únicamente aquellas respecto de las cuales los artículos 4 y 5 de la Convención imponen una obligación de ejecución y de presentación de informes sobre dicha ejecución.
87 Por consiguiente, no resultaba necesario mencionar los artículos 4 y 5 de la Convención en el párrafo de la declaración en el que se indican las competencias de la Comunidad.
Artículo 7 («Marco legislativo y reglamentario») de la Convención
88 El artículo 7 de la Convención forma parte del capítulo 2, letra b), de la Convención, que lleva por título «Legislación y reglamentación». Dicho artículo obliga a que se establezca un marco legislativo y reglamentario por el que ha de regirse la seguridad de las instalaciones nucleares.
89 Si bien es cierto que el Tratado CEEA no le atribuye competencia para autorizar la construcción o explotación de las instalaciones nucleares, la Comunidad dispone, en virtud de los artículos 30 a 32 del Tratado CEEA, de una competencia normativa para establecer, con vistas a la protección sanitaria, un sistema de autorización que los Estados miembros deben aplicar. En efecto, tal acto legislativo constituye una medida que completa las normas básicas contempladas en el artículo 30 del Tratado CEEA.
90 Por lo que respecta a la alegación del Consejo según la cual el artículo 7, apartado 2, inciso i), de la Convención no es aplicable a la Comunidad porque se refiere a requisitos y disposiciones «nacionales», de modo que sólo afecta a los Estados miembros, basta con señalar que, según el artículo 30, apartado 4, inciso ii), de la Convención, las organizaciones regionales deben asumir, en las materias de su competencia, las responsabilidades que la Convención atribuye a los Estados miembros.
91 En consecuencia, el párrafo de la declaración en el que se indican las competencias de la Comunidad debería haber mencionado el artículo 7 de la Convención.
Artículo 14 («Evaluación y verificación de la seguridad») de la Convención
92 En la materia regulada en el artículo 14, inciso ii), de la Convención, la competencia de la Comunidad se basa en el artículo 35 del Tratado CEEA.
93 Por lo que se refiere a la materia objeto del artículo 14, inciso i), de la Convención, procede recordar que, según el artículo 33, párrafo primero, del Tratado CEEA, los Estados miembros están obligados a adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas adecuadas para garantizar la observancia de las normas básicas establecidas. A tal fin, pueden, por ejemplo, imponer la realización de evaluaciones de la seguridad como las previstas en esta disposición de la Convención.
94 A tenor del artículo 33, párrafo segundo, del Tratado CEEA, la Comisión es competente para formular «las recomendaciones necesarias con objeto de asegurar la armonización de las disposiciones aplicables, a este respecto, en los Estados miembros». Los Estados miembros deben comunicar tales disposiciones a la Comisión, de conformidad con el párrafo tercero de dicho artículo.
95 Pues bien, el artículo 4 de la Convención prevé que las obligaciones que ésta impone a las Partes contratantes pueden cumplirse no sólo mediante medidas legislativas y reglamentarias, sino también mediante medidas administrativas y otras disposiciones. Por tanto, la aplicación de la Convención puede exigir la adopción de medidas que no tengan carácter imperativo para sus destinatarios, como por ejemplo las recomendaciones. En estas circunstancias, debería haberse tenido en cuenta la competencia atribuida a la Comisión para formular recomendaciones a los Estados miembros en la materia regulada en el artículo 14, inciso i), de la Convención y haberse mencionado esta disposición en la declaración en la que se indican las competencias de la Comunidad.
96 En consecuencia, sin que resulte necesario examinar si la Comunidad dispone además de otras competencias en la materia objeto del artículo 14 de la Convención, procede declarar que esta disposición debería haberse mencionado en el párrafo de la declaración en el que se indican las competencias de la Comunidad.
Artículo 16 («Preparación para casos de emergencia»), apartados 1 y 3, de la Convención
97 Por lo que se refiere al artículo 16, apartado 1, de la Convención, procede señalar que los artículos 30 a 32 del Tratado CEEA atribuyen a la Comunidad competencia para establecer normas básicas en materia de medidas de emergencia, lo que conlleva la facultad de exigir a los Estados miembros que establezcan planes que prevean tales medidas para las instalaciones nucleares.
98 Por lo que respecta al artículo 16, apartado 3, de la Convención, el Consejo no puede argumentar que esta disposición no afecta a la Comunidad por tratarse de una Parte contratante que posee efectivamente instalaciones nucleares en el territorio de sus Estados miembros.
99 En efecto, la interpretación del artículo 16 de la Convención debe tener en cuenta la posibilidad de que una organización regional contemplada en el artículo 30, apartado 4, inciso i), de la Convención esté integrada por Estados miembros que posean instalaciones nucleares en su territorio y por otros que no posean tales instalaciones. El objetivo del artículo 16 de la Convención podría verse amenazado si dicha organización no asumiese las responsabilidades derivadas del artículo 16, apartado 3, de la Convención por lo que respecta a los Estados miembros de ésta que carecen de instalaciones nucleares en su territorio. Por consiguiente, en el supuesto descrito en la primera frase de este apartado, es aplicable a la organización regional de que se trate no sólo el artículo 16, apartado 1, de la Convención, sino también su artículo 16, apartado 3.
100 Dado que algunos Estados miembros de la Comunidad no poseen instalaciones nucleares en su territorio y que, como se ha señalado en el apartado 97 de la presente sentencia, la Comunidad puede establecer, respecto de ellos, normas básicas en materia de medidas de emergencia, la Comunidad dispone de competencia en la materia regulada en el artículo 16, apartado 3, de la Convención.
101 En consecuencia, el párrafo de la declaración en el que se indican las competencias de la Comunidad debería haber mencionado el artículo 16, apartados 1 y 3.
Artículo 17 («Emplazamiento») de la Convención
102 La elección del emplazamiento de una instalación nuclear, objeto del artículo 17 de la Convención, supone necesariamente la toma en consideración de factores relativos a la protección radiológica, como las características demográficas del emplazamiento. El artículo 17, inciso ii), de la Convención hace referencia a tales factores.
103 Pues bien, con arreglo al artículo 37 del Tratado CEEA la Comunidad posee competencia respecto de «todo proyecto de evacuación, cualquiera que sea su forma, de los residuos radiactivos», si la ejecución de dicho proyecto puede dar lugar a una contaminación radiactiva de las aguas, del suelo o del espacio aéreo de otro Estado miembro. Esta constatación basta para concluir que la Comunidad posee competencias en el ámbito regulado en el artículo 17 de la Convención.
104 En consecuencia, este artículo debería haberse mencionado en el párrafo de la declaración en el que se indican las competencias de la Comunidad.
Artículos 18 («Diseño y construcción») y 19 («Explotación») de la Convención
105 Las medidas que imponen los artículos 18 y 19 de la Convención en materia de diseño, construcción y explotación de instalaciones nucleares pueden ser objeto de las disposiciones que los Estados miembros adopten para garantizar, de conformidad con el artículo 33, párrafo primero, del Tratado CEEA, la observancia de las normas básicas. Pues bien, la Comisión es competente para formular recomendaciones dirigidas a armonizar dichas disposiciones, tal como se desprende del artículo 33, párrafo segundo, del Tratado CEEA, interpretado a la luz de las consideraciones expuestas en los apartados 74 a 83 de la presente sentencia. Los Estados miembros están obligados a contribuir a la elaboración de tales recomendaciones mediante las comunicaciones mencionadas en el artículo 33, párrafo tercero, del Tratado CEEA.
106 Por consiguiente, por idénticos motivos a los señalados en el apartado 95 de la presente sentencia, el párrafo de la declaración en el que se indican las competencias de la Comunidad debería haber mencionado los artículos 18 y 19 de la Convención.
107 Del conjunto de las consideraciones precedentes se desprende que el párrafo tercero de la declaración debe anularse en la medida en que no menciona los artículos 7, 14, 16, apartados 1 y 3, y 17 a 19 de la Convención.
Decisión sobre las costas
Costas
108 A tenor del artículo 69, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. No obstante, en virtud del apartado 3, párrafo primero, del mismo artículo, el Tribunal de Justicia podrá repartir las costas o decidir que cada parte abone sus propias costas, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte. Al haber sido estimadas parcialmente las pretensiones formuladas por la Comisión y por el Consejo, procede declarar que cada parte cargará con sus propias costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Anular el párrafo tercero de la declaración efectuada por la Comunidad Europea de la Energía Atómica con arreglo al artículo 30, apartado 4, inciso iii), de la Convención sobre Seguridad Nuclear, anexa a la Decisión del Consejo de 7 de diciembre de 1998, por la que se aprueba la adhesión de la Comunidad Europea de la Energía Atómica a la Convención sobre Seguridad Nuclear, en la medida en que no menciona los artículos 7, 14, 16, apartados 1 y 3, y 17 a 19 de dicha Convención.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) La Comisión de las Comunidades Europeas y el Consejo de la Unión Europea cargarán con sus propias costas.